Terceira parte TEMAS BRASILEIROS

Captulo 9 BRASIL : ESTADO E SOCIEDADE EM PERSPECTIVA 1

I Procuramos, em captulo anterior, indicar como se poderia reorientar a discusso do tema do desenvolvimento poltico de maneira a compatibilizar preocupaes analticas e normativas.2 Nosso objetivo agora o de aplicar a perspectiva ali elaborada ao exame de certos aspectos da evoluo sociopoltica brasileira. Como se ver, esse exame nos leva crtica de algumas tentativas de diagnosticar o processo brasileiro, as quais se caracterizam pelo recurso a categorias que salientam traos a serem tomados como relativamente idiossincrsicos e envolvem, de certa forma, a renncia a recorrer a um marco terico mais amplo que procurasse apreender a lgica do processo de desenvolvimento e pudesse pretender esclarecer as peculiaridades da evoluo brasileira como a conseqncia de uma conjuno particular de variveis ou fatores bsicos que estariam geralmente em jogo naquele processo. Ressalte-se que, no que se refere especificamente discusso do caso brasileiro, o que segue est longe de ser sobretudo um esforo de apresentar dados novos. Com algumas excees, estaremos lidando com fatos e proposies bastante conhecidos, prendendo-se o interesse que possa ter nossa discusso antes interpretao proposta e a suas possveis conseqncias para o melhor entendimento da realidade poltica brasileira. A caracterizao feita no captulo 5 do estdio pr-ideolgico (ou tradicional) de desenvolvimento poltico se situa no quadro definido pela emergncia do estado-nao moderno como forma de organizao poltica. Do ponto de vista de sua relevncia direta para os problemas polticos contemporneos, existem boas razes para assim limitar o campo da discusso. No obstante, bastante claro que isso redunda em deixar de lado a maior parte da histria humana, e poderemos talvez aprimorar a compreenso do que caberia designar como a fase pr-ideolgica da evoluo poltica brasileira sem falar, de maneira geral, do desenvolvimento do estado-nao na poca moderna se nos
Trabalho originalmente publicado em Cadernos DCP, no. 2, dezembro de 1974. Aparece aqui com pequenos cortes e adaptaes. 2 Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento Poltico, captulo 5 do presente volume.
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dispusermos a ampliar por um momento os horizontes e a observar a poltica tradicional de uma perspectiva mais abrangente, a partir da qual este rtulo surge como gigantesca categoria residual. Tomemos os dois aspectos bsicos da expanso da solidariedade territorial e do mercado poltico, isto , os que tm a ver com a institucionalizao do poder, em suas dimenses ecolgica e de presena governamental, e os que se referem eliminao de focos particulares e adscritcios (no-voluntrios) de aglutinao e diferenciao dos indivduos. Se observamos as maneiras pelas quais esses dois aspectos se relacionam no desenvolvimento das formas de organizao de coletividades territoriais at os nossos dias apesar dos riscos inerentes a essa espcie de exerccio , alguns indcios disponveis sugerem um padro que seramos tentados a designar como circular: a partir de uma condio em que se realizam em certa medida, na ausncia de impulso significativo centralizao governamental, os requisitos do mercado poltico que tm a ver com a igualdade e com a irrelevncia de princpios adscritcios, pareceria ocorrer uma evoluo na qual, num primeiro momento, as foras que levam centralizao e integrao territorial criariam obstculos igualdade e intensificariam o vigor de princpios adscritcios de diferenciao e estratificao, produzindo, contudo, em momento posterior de sua atualizao, um renovado impulso igualitrio e antiadscritcio, como condio para o prprio florescimento de formas de organizao poltica de maior escala. Sem dvida, esse enunciado fatalmente evocar concepes tais como a viso marxista de um comunismo primitivo a ser recuperado em forma superior atravs do movimento dialtico da histria humana. Contudo, para aqueles a quem possam repugnar generalizaes grandiosas desse tipo, observemos que os indcios em que nos estribamos para sugerir o padro esboado, algumas implicaes dos quais podem ser teis compreenso de certos aspectos da evoluo poltica brasileira, correspondem a verificaes de estudos feitos na melhor tradio de empirismo e rigor acadmico. bastante conhecida a tese, proposta por Barrington Moore, de que o processo de modernizao resulta da combinao, a partir do sculo XV, de dois subprocessos que no se acham universalmente vinculados: a criao de governos centrais fortes e a extenso das relaes de mercado.3 Apesar de que no se possa dizer, com observa o prprio Moore, que as relaes de mercado estejam completamente ausentes das formaes sociais anteriores
Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World, Boston, Beacon Press, 1966.
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deflagrao do processo de modernizao, sua intensa penetrao de todos os setores da estrutura social claramente um trao mais distintivo desse processo do que a existncia de governos centrais fortes, proposio esta que se sustenta pela simples referncia ao caso das chamadas burocracias agrrias.4 A extensa vigncia do princpio do mercado e das relaes de mercado, com suas implicaes para os prprios fundamentos da vida social, certamente um ponto consensual na caracterizao do processo de modernizao, e a citao abaixo, que pode ser estendida a processos paralelos na esfera no-econmica, representa um lugar comum da literatura pertinente: Uma das proposies geralmente aceitas como vlidas pelos economistas, pelo menos desde Adam Smith, a de que o desenvolvimento econmico (...) est associado a um grau crescente de diviso do trabalho. Isso significa que o progresso econmico tende a levar gradualmente ao predomnio da especificidade das tarefas produtivas realizadas. Simultaneamente com o incremento do nmero e da variedade de funes altamente especficas se d certa democratizao ou universalizao dos processos econmicos, j que o fato de uma atividade produtiva requerer habilidades intelectuais ou manuais especializadas acarreta que ela s possa ser executada adequadamente por algum que possua tais habilidades. A competio por tais posies se torna, em conseqncia, aberta a todos os que detenham certas qualificaes objetivamente definveis, em vez de se limitar queles que ocupem determinadas posies ou status na sociedade. Mas essa forma de preenchimento dos cargos produtivos, em vez de seu preenchimento em funo das posies sociais tradicionais ou dos laos familiares dos membros da sociedade, pode ser considerada como um aspecto significativo do processo que resulta em regular as relaes econmicas com base no desempenho antes que em caractersticas adscritcias, o que, sob o rtulo de individualismo, se afirma ser uma caracterstica tpica das economias industriais modernas.5 Tendo isso em mente, o ponto que procuramos estabelecer com respeito ao padro anteriormente mencionado se torna claro quando nos voltamos para certas constataes de um estudo de Stanley H. Udy.6 O estudo trata das formas de organizao do trabalho entre povos no-industriais, e seus dados, tomados dos Human Relations Area Files, de New Haven, referem-se a 150 sociedades no-industriais. Se bem que seja impossvel reproduzir

A principal referncia bibliogrfica a respeito, que retoma a discusso do conceito a partir de sua formulao, em Marx, em termos do modo asitico de produo, Karl A. Wittfogel, Oriental Despotism: A Comparative Study of Total Power, New Haven, Yale University Press, 1957. Veja-se tambm S. N. Eisenstadt, The Political Systems of Empires, Nova York, The Free Press, 1962. 5 Bert F. Hoselitz, Sociological Aspects of Economic Growth, Glencoe, Illinois, The Free Press, 1960, p. 35. 6 Stanley H. Udy, Jr., Organization of Work, New Haven, Human Relations Area Files Press, 1959.
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aqui a complexidade das verificaes e dos argumentos de Udy, a contribuio principal do estudo pode ser resumida em dois conjuntos de observaes. 1. Os traos organizacionais geralmente considerados como caractersticos das sociedades industriais e modernas, sinteticamente formulados na passagem de Hoselitz acima citada, no constituem, de acordo com os resultados obtidos por Udy, uma peculiaridade de tais sociedades. Ao contrrio, so tambm caractersticos, de maneira consistente com as necessidades do sistema produtivo, de um dos tipos de sociedade noindustrial distinguidos por Udy. Diferentemente do que se poderia esperar sob certa luz, porm, tal tipo corresponde s sociedades tribais cujos sistemas produtivos so mais primitivos, no contando com agricultura sedentria, e cujas formas de organizao poltica poderiam ser consideradas mais atrasadas de certo ponto de vista, pois desconhecem o governo centralizado. Segundo Udy, as formas de organizao do trabalho que prevalecem nessas sociedades tendem a caracterizar-se por traos tais como especificidade quanto diviso do trabalho, nfase no desempenho em vez de em qualidades adscritcias e predomnio de critrios territoriais para o recrutamento (com a admisso s unidades produtivas sendo garantida a quem quer que esteja convenientemente presente e fisicamente qualificado, independentemente de vnculos sociais),7 o qual assume formas especificamente contratuais e voluntrias. 2. De maneira diversa, as sociedades de tipo campons, que se caracterizam pela existncia tanto de governo centralizado quanto de agricultura sedentria, so as que exibem formas de organizao do trabalho tipicamente no-modernas, as quais se distinguem por traos tais como ausncia de especificidade na diviso do trabalho, nfase em qualidades adscritas e predomnio de critrios sociais para o recrutamento, que pode ser familial, quando a obrigao de participar se baseia em status de parentesco, ou custodial, quando se baseia em relaes de poder, com o pessoal sendo retirado de grupos definidos em termos predominantemente polticos. Segundo Udy, isso se deve ao fato de que a existncia de governo centralizado tende a estar associada com maior grau de concentrao dos recursos disponveis e formas mais rgidas de estratificao social geral. O declnio da eficincia que presumivelmente resulta da tendncia ao predomnio de tais formas sobre os anteriores pode ser assimilado devido a que ele se faz acompanhar, com a
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Ibid., p. 46. 5

prtica da agricultura sedentria, por condies que reduzem a importncia marginal de atividades econmicas de xito aleatrio, que so aquelas em relao s quais o problema da utilizao tima dos recursos materiais e humanos se coloca com agudeza.8 A elaborao que faz o prprio Udy de seus resultados ressalta o paradoxo que eles situam relativamente ao desenvolvimento industrial dos atuais pases subdesenvolvidos, que so predominantemente da variedade camponesa: os requisitos do industrialismo que correspondem esfera poltica, os quais incluiriam governo centralizado e concentrao de recursos para tornar possvel a capitalizao, seriam de molde a levar a formas de organizao econmica que no apresentam afinidade com o industrialismo; em outros termos, a fim de que se desenvolva a organizao contratual do tipo prprio da indstria, deveriam estar presentes condies que por si mesmas tendem, diversamente, a produzir formas custodiais.9 Seja qual for a significao dessa proposio, ou sua relevncia para os problemas do desenvolvimento econmico e industrial, do ponto de vista do desenvolvimento poltico, concebido como a expanso do mercado poltico, as verificaes de Udy lanam luz nova sobre as relaes entre as diferentes dimenses envolvidas nessa concepo, especialmente as que se do entre a idia da emergncia de um foco de integrao e de solidariedade territorial de larga escala contida na noo de institucionalizao do poder e os ingredientes igualitrios da noo de institucionalizao da autoridade. Mais particularmente, elas corroboram a proposio de que o alargamento do mbito ou alcance da solidariedade poltica em outros termos, o avano na direo do estabelecimento do mercado poltico sobre unidades territoriais amplas passa necessariamente atravs de um estdio no qual prevalecem foras antimercado ou, na expresso de Udy, custodiais. Os dados de Udy so de natureza etnolgica, sendo revelador observar que sua definio de governo centralizado, um dos ingredientes bsicos da condio paradoxal descrita, refere-se existncia de um grupo capaz de monopolizar o uso legtimo da fora em qualquer coletividade que contenha mais de 1500 pessoas.10 As sociedades que surgem como provveis objetos de ateno se se discute a poltica tradicional em perspectiva diversa da do etnlogo so claramente muito mais complexas, e cabe indagar sobre o
Ibid., captulo 4, especialmente pp. 56-7 e 70. Ibid., p. 70. 10 Ibid., p. 64.
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interesse de se recorrer proposio acima se se trata de aprender as caractersticas e os processos prprios de tais sociedades. Como seria possvel, por exemplo, acomodar a nfase em ingredientes custodiais com a distino de Max Weber entre o patrimonialismo e o feudalismo como as duas variantes principais da dominao tradicional? No que diz respeito ao patrimonialismo, a concepo do governo patrimonial como uma extenso da famlia do soberano, na qual a relao entre este ltimo e seus funcionrios permanece sobre a base de autoridade paterna e dependncia filial, 11 apresenta suficiente afinidade com a condio custodial de que fala Udy para dispensarnos de maiores elucubraes. Mas o elemento contratual que est presente no feudalismo, propiciando mesmo o critrio para distingui-lo do patrimonialismo, pareceria opor-se concepo, que as constataes de Udy tenderiam a corroborar, da poltica tradicional como um estdio antimercado no processo de expanso do mercado poltico. Contudo, alm do fato de que as estruturas polticas que correspondem aos dois termos, como observa Reinhard Bendix,12 tendem a mesclar-se imperceptivelmente, tornando-se com freqncia problemtico diferenci-las quando se deixa o nvel abstrato em que se estabelece a distino entre elas, dificilmente seria necessrio salientar o carter custodial da estrutura feudal to logo o foco de observao se desloque das relaes entre o prncipe e os bares, na expresso de Maquiavel, para os diversos elementos de rigidez que permeiam a rede de relaes feudais. Nessa perspectiva, cabe fazer duas observaes com respeito concepo de Barrington Moore acima exposta, segundo a qual o processo de modernizao surge como a combinao da criao de governos centrais fortes e da expanso das relaes de mercado. A primeira tem a ver com o elemento contratual prprio do feudalismo e com a objeo que esse elemento pareceria justificar proposio central aqui formulada: a nfase de Moore na expanso das relaes de mercado, na medida em que se aplica ao processo europeu de modernizao que se desencadeia a partir de um passado feudal e Moore parece claramente ter em mente sobretudo o caso clssico de modernizao tal como ocorre no ocidente europeu , dirige-se precisamente eliminao dos ingredientes custodiais inerentes estrutura feudal. Mas o ponto principal que pretendemos assinalar o de que a idia da combinao dos dois processos deve ser apreciada contra o pano de fundo da atuao secular, nos casos
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Cf. Reinhard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, Nova York, Doubleday, 1962, p. 360. Ibid., p. 360. 7

a que a concepo de Moore parece aplicar-se mais diretamente, de foras que, se representavam restries operao do princpio do mercado, ao mesmo tempo tornaram possvel a emergncia de comunidades lingsticas e culturais de larga escala e de pelo menos uma forma precria de integrao poltica, freqentemente em bases dinsticas. Em outros termos, o fato de que devamos ter a combinao dos dois processos como requisito da modernizao no significa que tais processos devam dar-se de maneira simultnea. Se observamos a experincia de construo do moderno estado-nao que tem lugar na Europa ocidental, a efetiva simultaneidade do fortalecimento de governos centrais contra as foras centrfugas do feudalismo, por um lado, e da expanso das relaes de mercado, por outro, mostra-se baseada em desenvolvimentos anteriores nos quais os ingredientes custodiais prprios do feudalismo exerciam claro predomnio, desenvolvimentos este que respondem por certo grau de integrao previamente ao desencadeamento do processo de modernizao. Noutros casos em que uma tradio de centralizao burocrtica pode haver assegurado precoce integrao territorial, como ocorre nas burocracias agrrias, a criao de um estado-nao moderno provavelmente envolver sobretudo o problema de estender as relaes de mercado antes que o de criar um governo central forte. 13 Finalmente, em ainda outros casos, tais como os que correspondem fundao de novas sociedades como conseqncia da expanso colonial das potncias europias, o processo de construo nacional e de edificao do estado pode requerer formas ainda distintas de se combinarem e ordenarem os ingredientes de poder e de mercado que estaro necessariamente presentes nele. aqui que este argumento se torna diretamente relevante para a discusso da poltica tradicional no Brasil.

II Um debate recorrente entre historiadores e cientistas sociais brasileiros gira em torno do diagnstico adequado da estrutura social e poltica que se estabelece no Brasil nos
Em outros termos, se se decompe a expresso de Moore relativa necessidade de um governo central forte, o problema neste caso, alm da expanso das relaes de mercado, seria antes fortalecer que centralizar. O problema aqui sugerido tem claramente a ver com a distino proposta por diversos autores entre volume de poder e distribuio de poder. Veja-se, por exemplo, Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven: Yale University Press, 1968, pp. 143 e seguintes.
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primrdios da colonizao, bem como das conseqncias de sua evoluo posterior para a conformao da realidade poltica brasileira de nossos dias. A forma mais geral que costuma assumir esse debate, o qual foi reaberto por Simon Schwartzman anos atrs, 14 a do primado do estado sobre a sociedade, ou vice-versa, na evoluo histrica do pas. Como sugerido por Schwartzman, Nestor Duarte e Raimundo Faoro propiciam talvez as melhores ilustraes das posies com respeito questo.15 Duarte, filiando-se a uma tradio de pensamento que inclui numerosos autores, salienta o poder da aristocracia rural e a autonomia dos ncleos privados para sustentar que se atentamos melhor, porm, veremos que o fenmeno a salientar aqui no o dessa descentralizao, mas o da modificao da ndole do prprio poder, que deixa de ser o da funo poltica para ser o da funo privada.16 Faoro, por sua vez, nega a significao dos aspectos da estrutura social brasileira destacados por Duarte e outros. Como sintetiza Schwartzman, retira ele da histria de Portugal as origens de um estado centralizado e patrimonial, transportado para o Brasil sob a proteo britnica aps a ocupao de Lisboa por Junot em 1808, e que j se encontrava presente na administrao colonial.17 Como conseqncia de tais origens patrimoniais, Faoro v no aparato estatal brasileiro a fortaleza de um estamento burocrtico permanente, apontando sua independncia com respeito estrutura social subjacente. O prprio Schwartzman toma posio ao lado de Faoro. Reformulando o problema em termos de representao (em que o aparato do estado se mostra como expresso de foras sociais autnomas) versus cooptao (em que o estado prevalece sobre as foras sociais), procura ele interpretar toda a evoluo brasileira at os dias atuais em termos do predomnio continuado de tendncias cooptativas, predomnio este que se traduziria no que Schwartzman v como a permanente excluso do estado de So Paulo, a cujo dinamismo econmico se associaria o fato de ser o foco principal de tendncias representativas na esfera poltica, do controle do poder central no pas.

Simon Schwartzman, Representao e Cooptao Poltica no Brasil, Dados, no. 7, 1970. Veja-se tambm, do mesmo autor, Regional Cleavages and Political Patrimonialism in Brasil, tese de doutorado, Universidade da Califrnia, Berkeley, 1973, publicado em portugus como So Paulo e o Estado Nacional, So Paulo, DIFEL, 1975. 15 Nestor Duarte, A Ordem Privada e a Organizao Poltica Nacional, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1939; Raymundo Faoro, Os Donos do Poder, Porto Alegre, Editora Globo, 1958. 16 Duarte, A Ordem Privada, p. 169, citado em Schwartzman, Representao e Cooptao, p. 17. 17 Schwartzman, Representao e Cooptao, p. 17.
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Como aspecto algo mais especfico da questo de estado versus sociedade, outra faceta do debate sobre a estrutura social brasileira original refere-se ao grau em que seria possvel falar de feudalismo relativamente histria brasileira. Naturalmente, os autores que sustentam a primazia da ordem privada afirmam tambm a existncia e a relevncia de uma experincia feudal brasileira,18 enquanto aqueles que vem o predomnio da aparelhagem do estado tendem a sustentar, nas palavras de Faoro, que nosso feudalismo era apenas uma figura de retrica19 e que os traos em que alguns pretendem ver indcios de feudalismo deveriam ser vistos antes como manifestaes, eventualmente deformadas ou adaptadas, do esprito capitalista que presidiu colonizao do pas e a seu desenvolvimento posterior. O debate sobre feudalismo ou capitalismo aparece j com respeito aos primeiros esforos de colonizao do pas atravs das capitanias hereditrias, estendendo-se para a discusso da natureza das formas de explorao agrria que nele prevaleceram at recentemente, ou mesmo, no que se refere pelo menos s reas rurais mais atrasadas, at os dias atuais. O iniciador do debate foi o historiador Roberto Simonsen, que, opondo-se s proposies de toda uma srie de autores de nomeada (Joo Ribeiro e Pandi Calgeras, entre outros), que afirmavam o carter feudal das capitanias, apontou os traos capitalistas da atividade econmica nelas desenvolvida.20 Procurando conciliar concepes como a de Simonsen com a plausibilidade aparente das teses feudais no que se refere a traos tais como a tendncia autrquica das unidades rurais de produo, Incio Rangel interveio no debate para propor a idia de uma dualidade bsica da economia brasileira, de acordo com a qual esta ltima seria governada, em todos os nveis, por dois tipos de leis que operariam respectivamente nos planos interno e externo das relaes mantidas pelas unidades de produo.21 Com respeito especificamente forma tpica de explorao econmica agrria, baseada na escravido at o final do sculo XIX, Rangel sustenta que
Alm da obra de Nestor Duarte acima citada, vejam-se, por exemplo, Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1955, e, do mesmo autor, Evoluo do Povo Brasileiro, Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1956. Uma discusso que passa em revista as posies com respeito ao problema pode ser encontrada em Antnio Octvio Cintra, A Funo Poltica no Brasil Colonial, Revista Brasileira de Estudos Polticos, no. 18, janeiro de 1965. 19 Faoro, Os Donos do Poder, p. 65. 20 Roberto Simonsen, Histria Econmica do Brasil, 1500-1820, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1944; Joo Ribeiro, Histria do Brasil, Rio de Janeiro, Livraria So Jos, 1957; Pandi Calgeras, Formao Histrica do Brasil, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1957. Veja-se tambm Vicente Tapajs, Histria Administrativa do Brasil, Rio de Janeiro, DASP, 1956, vol. II. 21 Incio Rangel, Dualidade Bsica da Economia Brasileira, Rio de Janeiro, Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1957, especialmente p. 32.
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ela estava sujeita a duas ordens de leis: as do escravismo e as do capitalismo, as quais governavam, respectivamente, suas relaes internas e externas. Essa forma de dualidade estendida por Rangel a todas as fases de evoluo da economia brasileira, ressaltando o autor, com respeito ao latifndio, que no basta dizer que o latifndio uma economia mista, feudal-capitalista, mas necessrio compreender que internamente feudal e externamente capitalista.22 No obstante, Celso Furtado j havia convincentemente argumentado, anteriormente publicao das teses de Rangel, contra as interpretaes feudais das relaes econmicas que se desenvolvem mesmo internamente ao latifndio escravocrata. A posio de Furtado se baseia na viso do feudalismo como um fenmeno de regresso que traduz o atrofiamento de uma estrutura econmica: Esse atrofiamento resulta do isolamento a que condenada uma economia, isolamento que se traduz em grande diminuio da produtividade pela impossibilidade em que se encontra a economia de tirar partido da especializao e da diviso do trabalho. Ora, a unidade colonial (...) pode ser apresentada como um caso extremado de especializao econmica. Ao contrrio da unidade feudal, ela vive totalmente voltada para o mercado externo. A suposta similitude est na existncia de pagamentos in natura em uma e outra. Mas ainda aqui existe um total equvoco, pois na unidade colonial os pagamentos a fatores so todos de natureza monetria, devendo-se ter em conta que o pagamento ao escravo aquele que se faz no ato de compra deste. O pagamento corrente ao escravo seria um simples gasto de manuteno que pode ficar implcito na contabilidade (real ou virtual), sem que por isso perca sua natureza monetria.23 Particularmente entre os autores que retomaram mais recentemente as questes envolvidas no debate, em uma ou outra verso do mesmo, a discusso se processa tendo em vista as implicaes das respostas dadas para o panorama brasileiro contemporneo. Assim, a avaliao do significado real do regime estabelecido no pas em 1964 tende naturalmente a ser condicionada pela maneira pela qual se concebem os traos dominantes na evoluo brasileira e suas conseqncias em produzir uma tradio poltica de certo tipo. bastante claro, por exemplo, que o carter autoritrio do regime brasileiro atual parece ajustar-se naturalmente interpretao da evoluo sociopoltica do pas que salienta o predomnio de tendncias cooptativas ou patrimoniais, e alguns dos autores que tm procurado diagnostic-lo inclinam-se a no ver nele seno uma nova manifestao de duradouras
Ibid., ambas as citaes da p. 30; sublinhado por Rangel. Celso Furtado, A Economia Brasileira, Rio de Janeiro, Editora A Noite, 1954, pp. 76-7. O debate sobre capitalismo versus feudalismo foi revisado de maneira detida por Moacir Palmeira em Latifundium et Capitalisme au Brsil: Lecture Critique dun Dbat, tese no publicada, Paris, 1971.
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tendncias desse tipo.24 Por seu turno, a questo capitalismo-feudalismo se mostra, em seu reaparecimento de algum tempo atrs, ainda mais claramente carregada de implicaes para o diagnstico do cenrio brasileiro de nossos dias e mesmo para a ao poltica, tendo sido objeto recentemente de viva disputa entre intelectuais e polticos de esquerda. O cerne de tal disputa, que teve lugar na dcada de 60 e girou em torno da questo agrria no Brasil, foi a crtica dirigida estratgia de amplas alianas contra as sobrevivncias feudais, adotada pelo Partido Comunista Brasileiro, por parte daqueles que viam o feudalismo brasileiro como um mito e se inclinavam posio radical de guerra total ao capitalismo, visto como o nico responsvel pelos males da vida brasileira mesmo em suas formas agrrias.25 O que desejamos estabelecer com respeito a tais debates tem a ver com a adequada avaliao das questes neles envolvidas. O arcabouo terico esboado no captulo anterior, associado perspectiva alcanada na discusso das proposies de Moore e Udy, parece-nos fornecer os meios para a apropriada colocao dos problemas. A discusso sobre a primitiva estrutura sociopoltica do Brasil tal como se tem conduzido e as tentativas de derivar dela a chave para o diagnstico do cenrio brasileiro contemporneo surgem a como impondo duas reservas relacionadas. Em primeiro lugar, observa-se falta de sensibilidade, de parte da maioria dos autores envolvidos nessa discusso, para a peculiaridade dos problemas que se apresentam como tal em diferentes estdios do processo de desenvolvimento poltico. Em segundo lugar, a forma antinmica em que so formuladas as questes (estado ou sociedade, feudalismo ou capitalismo e, com respeito ao Brasil contemporneo em algumas das ramificaes do debate, autoritarismo ou democracia) representa uma via equivocada de acesso aos problemas.
Para algumas interpretaes recentes do processo poltico brasileiro que recorrem, em maior ou menor medida, a essa tradio de pensamento, vejam-se, alm dos trabalhos de Simon Schwartzman anteriormente citados: Philippe C. Schmitter, Interest Conflict and Political Change in Brazil, Stanford, Stanford University Press, 1971; do mesmo autor, The Portugalization of Brazil?, em Alfred Stepan (ed.), Authoritarian Brazil, New Haven, Yale University Press, 1973,; e Riordan Roett, Brazil: Politics in a Patrimonial Society, Boston: Allwyn and Bacon, 1972, onde, pgina 28, tabela 7, rigorosamente todas as datas importantes da histria brasileira so colocada sob o ttulo fases histricas do regime patrimonial. 25 Cf. Palmeira, Latifundium et Capitalisme au Brsil. Particularmente importante nessa verso da questo feudalismo-capitalismo foi o livro de Caio Prado Jnior, A Revoluo Brasileira, So Paulo, Editora Brasiliense, 1966, que, sustentando a inexistncia de sobrevivncias feudais no Brasil (vejam-se especialmente pp. 50 e seguintes), suscitou numerosas reaes. Anteriormente publicao desse livro, diversos artigos do prprio Caio Prado Jnior e de outros autores, publicados sobretudo na Revista Brasiliense, so tambm relevantes; veja-se, por exemplo, Andrew Gunder Frank, A Agricultura Brasileira: Capitalismo e o Mito do Feudalismo, Revista Brasiliense, no. 51, janeiro-fevereiro de 1964. O argumento contra o feudalismo brasileiro pode tambm ser encontrado em Andrew Gunder Frank, Capitalism and Underdevelopment in Latin America, Nova York, Monthly Review Press, 1967.
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Mais concretamente, o problema envolvido na discusso relacionada com estado ou sociedade, patriarcalismo ou estamento burocrtico, prioritariamente um problema de institucionalizao do poder ou de state-building, correspondendo basicamente ao primeiro tipo de obstculos ao estabelecimento do mercado poltico que acima salientamos e s condies que associamos ao estdio da poltica tradicional ou pr-ideolgica. O que aqui est em jogo a questo da efetividade da presena da aparelhagem governamental em todos os nveis e regies e sua capacidade de se constituir em centro de decises relevantes para a coletividade como um todo. Pretender, portanto, caracterizar o processo poltico brasileiro em sua evoluo em termos do predomnio originrio e permanente do estado sobre a sociedade, ou vice-versa, representa uma dissociao imprpria desses dois termos e significa perder de vista o fato de que o problema a situado no um mero problema analtico, mas o foco bsico em torno do qual se desenrola o prprio processo poltico no estdio em questo. Por outro lado, caracterizando-se esse estdio precisamente pela precria correspondncia entre a aparelhagem governamental que se pretende erigir em centro efetivo e a coletividade em suas dimenses social e territorial, no de estranhar a plausibilidade que ganham, conforme o ponto de vista em que nos coloquemos, tanto as teses dos que apontam a autonomia dos ncleos privados quanto as teses opostas, que salientam a independncia da aparelhagem do estado. Por seu turno, o problema de autoritarismo ou democracia coloca-se no momento em que o desenrolar do processo de desenvolvimento propicia as condies para a emergncia da poltica ideolgica. Como no caso anterior, tambm aqui a indagao sobre se se trata basicamente ou realmente de autoritarismo ou democracia nas marchas e contramarchas em que o processo poltico se efetua tende a ocultar o fato de que autoritarismo ou democracia resulta ser uma frmula em termos da qual se pode descrever o principal problema que o prprio processo envolve nesse estdio. Em termos das categorias apresentadas anteriormente, trata-se aqui, em ltima anlise, da questo da institucionalizao da autoridade, questo esta cuja emergncia traz para o primeiro plano os problemas da igualdade e da legitimidade uma vez que os processos de consolidao territorial do aparato estatal e de mobilizao social tenham sido levados a um ponto suficientemente avanado. Naturalmente, esta uma forma simplificada e tpica ideal de apresentar nossa posio, e algumas qualificaes sero provavelmente necessrias para ajustar tais

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proposies descrio de qualquer processo real de desenvolvimento poltico. Assim, dizer, como acima o fizemos, que o problema de estado versus sociedade o foco real em torno do qual tem lugar o processo poltico no estdio tradicional ou pr-ideolgico de desenvolvimento no negar que problemas relacionados competio e confrontao de interesses de natureza variada, que no podem ser sempre reduzidos questo da integrao poltica, esto tambm presentes naquele processo: no Brasil do sculo XIX, a agitao relativa abolio da escravatura propicia bvia e dramtica ilustrao. Alm disso, aos autores que estudam os traos da sociedade brasileira tradicional, na colnia e posteriormente, em busca da chave dos problemas brasileiros contemporneos, deve-se evidentemente conceder que os termos em que se coloca e eventualmente se resolve o problema bsico do estdio tradicional so certamente relevantes para as feies que ir assumir o processo poltico no estdio subseqente. Como Barrington Moore demonstrou brilhantemente,26 as condies em que se do a emergncia e a consolidao do aparato estatal ou do centro poltico de uma sociedade vo condicionar suas perspectivas de evoluo e restringir ou aumentar as probabilidades de que se desenvolva em uma ou outra direo especfica, seja autoritria, democrtica ou revolucionria. O aspecto principal de nossa objeo, contudo, dirige-se a certo ingrediente das abordagens usualmente adotadas no debate sobre estado e sociedade que leva os autores a procurarem por algo como uma essncia da sociedade e da poltica brasileiras que se teria estabelecido em suas origens e se teria mostrado capaz de sobreviver de maneira antes misteriosa. Desde que dificilmente se poderiam negar as profundas transformaes experimentadas pela sociedade brasileira tanto ao nvel estrutural quanto ao nvel de sua fachada institucional, tal essncia tem que ser buscada numa fluida e evasiva cultura poltica brasileira ou numa espcie de carter nacional brasileiro. Pelo menos algumas das tentativas de interpretar os rumos recentemente tomados pelo processo poltico brasileiro se formulam efetivamente em tais termos, linha de interpretao esta que conta com a possibilidade de combinar certa temtica do gosto de tericos recentes do processo de desenvolvimento poltico com uma tradio brasileira de pensamento de razes relativamente remotas.27 Mas mesmo aquelas interpretaes que recorrem a um vocabulrio distinto e falam, como no caso de Schwartzman, de coisas tais como o carter cooptativo
Veja-se Social Origins of Dictatorschip and Democracy. Veja-se, por exemplo, Schmitter, Political Enculturation, cap. 3 de Interest Conflict and Political Change in Brazil, e a abundante referncia que a se encontra a fontes brasileiras, especialmente Oliveira Vianna, a propsito da discusso da cultura poltica e do carter nacional brasileiros.
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algo peculiar da vida poltica brasileira so redutveis a interpretaes em termos de cultura poltica, reduo que parece inevitvel se devem conciliar-se com as transformaes estruturais e institucionais acima mencionadas. No admira que Schwartzman, a fim de dar conta dos fatos da histria brasileira que ele prprio discute, seja levado a acrescentar a sua distino bsica entre cooptao e representao uma nova distino ente mobilizao e restrio, e a admitir, de maneira que redunda claramente em abandonar a substncia da primeira distino, os casos de cooptao mobilizadora e representao restritiva. Com tal jogo de palavras, at mesmo o perodo de intensos esforos visando a mobilizar politicamente as massas brasileiras que precedeu imediatamente o golpe militar de 1964 pode ser visto como nova manifestao da cooptao ou do patrimonialismo brasileiros da mesma forma que o prprio golpe, cujo objetivo, que foi alcanado, correspondeu claramente a deter o processo de mobilizao.28 Talvez seja desnecessrio acrescentar, quanto objeo s interpretaes que recorrem idia de cultura poltica, que tal objeo no pretende negar a relevncia de fatores subjetivos ou da psicologia social como tal. O que sustentamos antes que, quando utilizada para a explicao da evoluo poltica de longo prazo ou mesmo secular de um pas, como se d em algumas de suas aplicaes ao caso brasileiro, aquela noo exige que se atribua aos componentes da cultura poltica um grau inaceitvel de permanncia e autonomia relativamente ao substrato estrutural que lhes corresponde. Em vez de levar ao recurso a tais suposies dbias, admitir, como o fizemos, a relevncia da soluo dada aos problemas do estdio tradicional com respeito ao diagnstico das caractersticas exibidas pela poltica ideolgica visa antes a ressaltar o fato de que tanto a configurao particular de foras sociais que permite ao processo de consolidao do estado e de integrao territorial encaminhar-se em determinado rumo quanto a que resulta do jogo de interesses durante aquele processo no podem seno influenciar as condies em que vir a
Veja-se Schwartzman, Regional Cleavages and Political Patrimonialism in Brazil, cap. 6, especialmente p. 205, figura 3, onde os partidos e movimentos polticos brasileiros so distribudos num diagrama constitudo pela combinao das dimenses cooptao-representao e mobilizao-restrio; p. 202, onde a mobilizao empreendida sob Goulart e mesmo a liderana conspiratria de Leonel Brizola so tratadas em termos de cooptao e patrimonialismo, apesar de que se sugira que estejam a combinados com representao; e p. 218, onde o novo arranjo depois de 1964 descrito como uma alternativa de cooptao restritiva adotada pelo sistema poltico brasileiro dada a falta de certas condies necessrias para cooptao poltica atravs da mobilizao, como se no houvesse conflito nem foras sociais distintas pressionando em direes diferentes. Ocorre indagar, naturalmente, quais as razes para um golpe militar, suspenso de direitos polticos, censura imprensa, interveno em sindicatos e universidades etc. numa sociedade cujos componentes so to incapazes de se expressarem autonomamente na esfera poltica.
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dar-se a incorporao de novas foras sociais atravs da atualizao plena do processo de mobilizao social. Assim, tais configuraes, qualquer que seja a mescla particular de tenso e compromisso nelas envolvida, inevitavelmente definiro os parmetros iniciais a partir dos quais se desenvolver a poltica ideolgica. Este, parece-nos, o cerne do argumento de Barrington Moore em sua anlise dos trs caminhos que se oferecem ao processo de modernizao poltica, onde a nfase se dirige claramente, observemos de passagem, para variveis estruturais. III Se voltamos s caractersticas da sociedade brasileira tradicional que so objeto dos debates referidos, a perspectiva aqui adotada leva a algumas observaes que permitem colocar de maneira aceitvel as questes neles tratadas. Em primeiro lugar, a expanso capitalista europia prov, sem dvida, um parmetro inescapvel para o processo brasileiro de desenvolvimento, donde a conseqncia de que, em alguns de seus aspectos fundamentais, a estrutura que gradualmente se erige a partir do perodo colonial ir necessariamente exibir importantes caractersticas que resultam da insero do pas num mercado mundial capitalista. Seria ocioso, portanto, negar a natureza capitalista das atividades econmicas desenvolvidas nas diversas fases da evoluo econmica do pas. Apesar do volume que possa ter alcanado em certos momentos a parcela da produo econmica das unidades agrrias que se mantinha fora do mercado, parece justificado considerar tal parcela como o resultado de uma atividade residual em confronto com a atividade econmica voltada para o mercado e concordar com a nfase de Furtado tanto na especializao da unidade agrria quanto na natureza monetria de seus fluxos internos de renda. No obstante, do ponto de vista sociopoltico e especialmente no que se refere ao processo de edificao do estado e de institucionalizao do poder, o que temos a emergncia de ncleos locais de poder isto , a privatizao e a disperso deste concomitantemente com os esforos de construo de um aparato burocrtico central, bem como formas mais ou menos precrias ou tensas, em diferentes momentos, de articulao dos dois nveis. Em outras palavras, a feudalizao foi inquestionavelmente a forma assumida pelos ingredientes custodiais necessrios atualizao do processo de

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institucionalizao do poder pelo menos se nos dispomos a tomar aquela expresso num sentido que, inspirando-se nas experincias histricas clssicas de feudalismo sem pretender incorporar toda a complexidade de traos e condicionamentos associados a tais experincias, ressalta a conexo entre elos de comunicao e relaes de poder e assinala a formao de gnglios relativamente isolados de interao em termos de poder e de comunicao social geral.29 Nas condies ecolgicas de amplitude territorial e escassos recursos de comunicao que caracterizaram o pas at tempos recentes,30 e dados os efeitos estruturais do feitio aristocrtico das polticas metropolitanas de colonizao, particularmente em sua associao com a escravatura como fonte principal de fora de trabalho, a feudalizao nesses termos e a disperso do poder se mostram inevitveis.31 Assim, o processo de criao de um governo central forte que Barrington Moore destaca como um dos requisitos da modernizao passa, nas condies em que se desdobram no Brasil os processos de edificao do estado e da nao, atravs da criao de ncleos locais de poder. Se nos damos conta de que, em suas origens, o processo brasileiro de desenvolvimento poltico coloca no somente um problema de state-building e de nation-building (com a nfase que tais noes envolvem na idia de integrao, seja ao nvel administrativo ou sociopsicolgico), mas tambm, por assim dizer, um problema de society-building, podemos aperceber-nos de que a estrutura semifeudal resultante representa no apenas um caso de disperso do poder quando considerada do ponto de vista da distribuio deste , mas tambm, de outro ponto de vista, uma forma de produzir ou criar poder.

Para a elaborao da noo de sistemas feudais nesses termos veja-se Johan Galtung, Sistemas Feudales, Violencia Estructural y Teora Estructural de las Revoluciones, Revista Latinoamericana de Ciencia Poltica, vol. I, no. 1, abril de 1970, especialmente pp. 42-44. 30 Um estudo da evoluo poltica brasileira que d nfase ao papel de tais fatores, talvez mesmo com algum exagero, Oliveira Vianna, Evoluo do Povo Brasileiro, parte III, Evoluo das Instituies Polticas. 31 Talvez valha a pena notar que as tendncias autrquicas que autores como Oliveira Vianna e Srgio Buarque de Holanda salientam na unidade agrria brasileira no so necessariamente contraditrias com respeito concepo de Celso Furtado do feudalismo como um fenmeno de adaptao regressiva devido ao isolamento. Mesmo se Furtado tem razo em ressaltar a orientao para o mercado de suas principais atividades econmicas, parece plausvel a idia de que o que possa ter ocorrido de tendncia autrquica e, nesse sentido, feudal na unidade agrria brasileira suscetvel de ser interpretado em termos do prprio fator de isolamento que Furtado considera. Ainda que se admita que a atuao desse fator no caso da fazenda brasileira possa ter sido reduzida em comparao com o feudalismo clssico, parece bastante claro que as precrias condies de comunicao lhe impossibilitavam beneficiar-se plenamente da especializao e da diviso do trabalho. Cf. Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, especialmente p. 142; e Srgio Buarque de Holanda, Razes do Brasil, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1936, especialmente p. 102.
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O carter patrimonial e centralizador do estado portugus que se transpe para o Brasil no parece propiciar um argumento vlido contra as tendncias feudalizantes aqui destacadas na primitiva estrutura social brasileira.32 Sem dvida, a penetrao e a eficcia de operao da aparelhagem administrativa colonial podem ter sido significativas em determinados aspectos ou momentos, o que certamente se d, por exemplo, com respeito aos interesses fiscais da metrpole por ocasio do florescimento das atividades de minerao no sculo XVIII. Alm disso, o intuito portugus de administrar de maneira uniforme e centralizada a totalidade de seu imprio se evidencia na grande mobilidade dos administradores coloniais, freqentemente deslocados no somente de uma regio brasileira a outra, mas tambm do Brasil a outras colnias e vice-versa.33 Mas, para comear por este ponto, a capacidade da administrao colonial para contrabalanar e neutralizar de maneira efetiva o poder privado dos senhores rurais altamente duvidosa. Algumas das conhecidas anlises de Oliveira Vianna descrevem vividamente o que parece ter sido a forma tpica assumida pelas relaes de poder no Brasil colonial: ... os prprios caudilhos locais, insulados nos seus latifndios, nas solides do altos sertes, eximem-se, pela sua mesma inacessibilidade, presso disciplinar da autoridade pblica; e se fazem centros de autoridade efetiva, monopolizando a autoridade poltica, a autoridade judiciria e a autoridade militar dos poderes constitudos. So eles que governam, so eles que legislam, so eles que justificam, so eles que guerreiam contra as tribos brbaras do interior, em defesa das populaes que habitam as convizinhanas das suas casas fazendeiras, que so como que os seus castelos feudais e as cortes dos seus senhorios.34 Com respeito s dificuldades com que depara o aparato poltico-administrativo da colnia para alcanar os senhores rurais, uma carta dirigida ao monarca portugus por Rodrigo
Veja-se Cintra, A Funo Poltica no Brasil Colonial, para uma rpida reviso das teses que sustentam o carter prematuro da centralizao e da burocratizao alcanadas pelo estado portugus ou mesmo negam que Portugal tenha jamais conhecido o feudalismo. Alm de Faoro, Os Donos do Poder, referncia importante Joo Lcio de Azevedo, pocas de Portugal Econmico, Lisboa, A. M. Teixeira, 1929. Uma anlise na qual o Brasil e a Amrica Latina aparecem como herdeiros de uma tradio feudal apesar da inibio do feudalismo na pennsula ibrica pode ser encontrada em Louis Hartz, The Founding of New Societies, Nova York, Harcourt, Brace & World, 1964, primeira parte, especialmente pp. 26-33. 33 Em grau notvel, os mesmos funcionrios se deslocavam de maneira desinibida de um continente a outro, contribuindo assim para a unidade, uniformidade e universidade do imprio. So muitos os exemplos disso. A carreira de Antnio de Albuquerque Coelho de Carvalho no excepcional: foi governador do Maranho de 1690 a 1701; governador do Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais de 1709 a 1713; e governador de Angola de 1722 a 1725. Cf. E. Bradford Burns, A History of Brazil, Nova York, Columbia University Press, 1970, pp. 75-6. 34 Evoluo do Povo Brasileiro, p. 217.
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Csar de Menezes, governador de So Paulo, citada por Oliveira Vianna, particularmente reveladora: segundo o governador, era impossvel pensar-se em castig-los, principalmente porque, dispondo de grande poder, e achando-se a grandes distncias, nenhum mal se lhes poderia fazer.35 Mas talvez mais significativo que a autonomia e inacessibilidade da aristocracia rural, freqentemente destacadas, o fato de que o aparato burocrtico colonial, a despeito dos desgnios monolticos da administrao colonial portuguesa, levado, em seu esforo para superpor-se s foras desagregadoras em atuao na colnia, a um grau de fragmentao que compromete seriamente a possibilidade de ao unitria e disciplinada, tornando-se o prprio aparato burocrtico uma nova fonte de focos locais de poder. Alm do estabelecimento de sedes regionais de governo em substituio anterior administrao unitria de todo o territrio brasileiro e da criao, dentro das regies administrativas assim estabelecidas, de um nmero crescente de capitanias subordinadas a capites-generais, cadeias de comando cada vez mais complexas se erigem entre o governador geral e o capito-general, por um lado, e as sedes locais de poder administrativo, por outro. A conseqncia, tambm nas palavras de Oliveira Vianna, que Estes centros de autoridade local, subordinados, em tese, ao governo geral da capitania, acabam, porm, tornando-se praticamente autnomos, perfeitamente independentes do poder central, encarnado na alta autoridade do capito-general. Este, embora nominalmente exera a sua autoridade sobre toda a extenso da capitania, v realmente a sua ao muito reduzida, somente eficaz dentro de uma rea muito menor do que a rea do seu capitanato: para alm, a sua fora poltica se enfraquece progressivamente, medida que se distancia do centro do governo (...). assim que os capites-mores das vilas e aldeias so praticamente autoridades soberanas dentro dos limites dos seus distritos...36 Citando um observador colonial, Oliveira Vianna nota que o governo do pas ficou reduzido a tantas governanas patriarcais quantos eram esses distritos. Dentro de cada capitania, a unidade poltica (...) apenas uma fico vistosa, sem quase nenhuma objetividade prtica.37

Ibid., p. 218. Ibid., pp. 215-16. Uma viso igualmente ctica da capacidade de penetrao e coordenao da administrao colonial como conseqncia das distncias e da precariedade de comunicaes pode ser encontrada em Burns, A History of Brasil, 74-89. 37 Evoluo do Povo Brasileiro, ambas as citaes da p. 216.
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Durante o perodo imperial, em contrapartida, o desgnio integrador do emergente estado brasileiro, defrontado ameaa de efetiva desintegrao poltica como conseqncia da eliminao do aparato colonial portugus, refora-se marcadamente. O elemento de continuidade representado pelo fato de que o novo governo se conserva nas mos da dinastia portuguesa reinante foi sem dvida um instrumento importante, como freqentemente destacado pelos analistas da histria brasileira, para assegurar a unidade poltica do pas e lanar as bases do fortalecimento do estado. Diversas medidas administrativas e polticas se adotam a fim de equipar o poder central, personificado na figura do monarca, da aparelhagem necessria para manter o pas sob controle. Todos os rgos polticos e administrativos, em todos os nveis, so subordinados diretamente ao Imperador. No nvel provincial, ele no apenas nomeia o governador, mas designa tambm o chefe de polcia que concentra em suas mos funes judicirias e se torna, assim, grandemente importante para a vida provincial e interfere no funcionamento das assemblias provinciais. O mesmo se aplica s instituies correspondentes no nvel local ou distrital. Investido do poder moderador pela constituio de 1824, o Imperador personifica a nao como um todo, estando habilitado a interferir igualmente, ao nvel nacional, nos ramos executivo, legislativo e judicirio de governo: ele pode convocar, suspender ou dissolver a cmara legislativa; escolher os senadores de sua preferncia dentre uma lista de nomes eleitos; e, sobretudo, os possveis efeitos desagregadores da disputa partidria so neutralizados atravs de sua livre escolha dos gabinetes ministeriais, a resultar no rodzio deliberado e semi-institucionalizado entre liberais e conservadores durante praticamente todo o perodo imperial.38 Alm disso, o impulso centralizador e burocrtico se revela atravs de outros indicadores. Dados analisados por Jos Murilo de Carvalho em excelente estudo do Brasil imperial, alguns dos quais so apresentados nas tabelas 1 e 2, corroboram, em diversos aspectos, a concepo da existncia de um aparato burocrtico coeso cujos membros se encontravam provavelmente comprometidos antes com o desenvolvimento do estado do que com dar expresso a ncleos de poder privado tais como o que corresponde
Cf. Oliveira Vianna, Evoluo do Povo Brasileiro, pp. 243-279; Joo Camilo de Oliveira Torres. A Democracia Coroada: Teoria Poltica do Imprio do Brasil, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1957, especialmente pp. 137 e seguintes; Francisco Iglsias, Poltica Econmica do Governo Provincial Mineiro (1835-1889), Rio de Janeiro, Instituto Nacional do Livro, 1958, pp. 19-55; Hlio Jaguaribe, Desenvolvimento Econmico e Desenvolvimento Poltico, Rio de Janeiro, Editora Fundo de Cultura, 1962, Livro Segundo, captulo 3, especialmente pp. 143-152.
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aristocracia rural.39 Eles revelam, por exemplo: a) que os titulares do poder governamental compartilhavam alto nvel educacional (o qual, desnecessrio assinalar, era excepcionalmente alto em confronto com a populao em geral, mesmo em seus estratos privilegiados) e incluam ampla e crescente proporo de indivduos com treinamento especificamente em direito, cujos estudos se realizaram, ademais, particularmente nas fases iniciais, em algumas poucas instituies, especialmente a Universidade de Coimbra; b) que, tanto na esfera executiva do governo quanto na legislativa, os mecanismos institucionais levavam ao predomnio, nas primeiras e cruciais fases do processo de state-building, de ocupaes burocrticas e governamentais (magistrados, militares, funcionrios pblicos, diplomatas) sobre as demais; e c) que, embora tal predomnio seja gradualmente solapado pela crescente representao das profisses liberais, a representao de proprietrios agrcolas se mantm reduzida e relativamente constante durante todo o perodo.40

Jos Murilo de Carvalho, Elite and State-Building in Imperial Brazil, tese de doutorado, Universidade de Stanford, 1974. Agradecemos ao autor a gentileza de nos facilitar o acesso aos dados quando se encontrava ainda em preparao a verso final da tese. 40 A apreciao do alcance de tais verificaes depara um problema bvio nos vnculos que podem naturalmente ter existido entre os proprietrios rurais, de um lado, e, de outro, ministros, senadores ou deputados que fossem, por exemplo, magistrados ou advogados de profisso, os quais poderiam atuar como fiducirios dos primeiros. No estudo citado de Carvalho, que d nfase ao tipo de treinamento ou socializao experimentado pelos membros da elite imperial, so classificados como proprietrios de terra apenas aqueles com respeito aos quais no h informao de que tenham tido qualquer outra profisso ou habilitao. Carvalho examina, porm, os vnculos existentes entre a elite governamental e a aristocracia rural, revelando que tais vnculos (expressos, por exemplo, em relaes de parentesco ou no fato de ser dono de terra o prprio titular de uma posio no governo) podem ser constatados, em regra, em menos de 50% dos casos tanto entre ministros quanto entre senadores: as mdias encontradas para todo o perodo imperial so respectivamente 41,10% e 38,94% (Elite and State-Building in Imperial Brazil, pp. 133-4 e 145). De nosso ponto de vista, duas observaes podem ser feitas a respeito. Em primeiro lugar, a posio de Carvalho, que v a aparelhagem do estado como instrumento de uma elite burocrtica orientada por desgnios prprios e que adotamos no texto, parece bem apoiada na combinao dos dados em questo com os relativos uniformidade do treinamento e da socializao da elite imperial, bem como em diversos casos em que esta socializao parece predominar sobre os vnculos acima mencionados no condicionamento das posies adotadas quanto a questes importantes. Em segundo lugar, porm, quaisquer reservas que os dados relativos a tais vnculos pudessem justificar quanto interpretao burocrtica no viriam seno fortalecer a linha principal de argumentao que se apresenta no texto com respeito ao problema geral das relaes entre estado e sociedade no Brasil.
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TABELA 1 Lugar de educao superior dos ministros imperiais brasileiros, 1822-1889 (%)

LUGAR Coimbra Outros em Portugal Total em Portugal So Paulo Olinda, Recife Outros no Brasil Total no Brasil

1822-31 71,80 28,20 100,00 -

1831-40 66,66 16,66 83,32 3,33 6,66 9,99

PERODO 1840-53 45,00 45,00 30,00 15,00 10,00 55,00

1853-71 35,41 37,58 20,83 95,82

1871-89 49,20 34,92 14,28 98,40

TOTAL 28,50 8,00 36,50 27,50 22,00 11,50 61,00

FONTE: Jos Murilo de Carvalho,

Elite and State-Building in Imperial Brazil

(Universidade de Stanford, tese de doutorado, 1974), p. 90.

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TABELA 2 Ocupaes de ministros, senadores e deputados durante o Imprio brasileiro, 1822-1889 (%)

TIPO DE OCUPA O A . Ministros Governo1 Profisses 2 Proprietrios de terra Comrcio, indstria Padres B.Senadores Governo1 Profisses2 Proprietrios de terra Comrcio, indstria Padres C.Deputado s Governo1

PERODO 1822-31 93,33 6,67 __ __ __ 1833-31 69,99 8,34 10,00 1,67 10,00 182 6 39,0 183 4 37,5 0 13,4 6 5,77 26,9 1831-40 82,86 14,29 __ __ 2,85 1831-40 66,65 11,12 2,78 2,78 16,67 183 8 47,5 3 11,8 8 4,95 21,7 184 5 46,6 1 15,5 2 4,85 25,2 1840-53 69,57 26,08 4,35 __ __ 1840-53 62,16 16,21 16,21 2,71 2,71 185 0 47,7 5 15,3 1 6,31 26,1 185 7 37,6 1 25,6 4 8,55 25,6 1853-71 58,00 40,00 __ 2,00 __ 1853-71 45,82 31,25 14,58 6,26 2,09 186 7 17,2 4 40,5 2 6,90 33,6 186 9 28,6 9 23,7 7 8,20 36,8 1871-89 22,74 65,09 9,09 3,03 __ 1871-89 29,62 51,86 9,25 7,41 1,86 187 8 11,4 8 52,4 6 8,20 27,8 188 6 8,00 35,2 0 4,80 52,0 Total 59,83 35,14 3,20 1,37 0,46 Total 54,05 24,69 10,63 4,25 6,38
Total

32,1 4 23,9 8 6,85 30,7

0 Profisses 6,00 2 Proprietrios de terra Outros 10,0 0 31,0

23

Sem

0 14,0

3 16,3

8 13,8

5 7,77

3 4,50

4 2,56

2 1,72

8 2,46

6 __

0 __

1 6,32

informao 0 4 6 1. Magistrados, militares, funcionrios pblicos, etc. 2. Advogados, mdicos, engenheiros, etc. FONTE: A mesma da tabela 1, pp. 127-8, 141-2, 149.

Quando consideramos, porm, o grau em que o impulso burocrtico e centralizador resulta no incremento efetivo, durante o Imprio, da capacidade de penetrao do estado ou de sua capacidade extrativa, na expresso de Almond , particularmente do ponto de vista de sua possvel oposio aos interesses da aristocracia rural, o quadro deparado se assemelha ao que acima descrevemos com respeito ao perodo anterior. Com efeito, dados relativos capacidade de taxao do governo tal como esta se expressa na estrutura das rendas do estado no perodo em questo os quais so tambm tomados do estudo de Carvalho e apresentados nas tabelas 3 e 4 revelam que a ampla maioria de tais rendas proveniente de tributao imposta ao comrcio exterior (renda externa) e que apenas 10% da renda total do estado entre 1841 e 1895 derivam de impostos sobre a exportao, isto , de impostos que afetam diretamente os interesses dos produtores agrcolas. No mesmo perodo, por outro lado, a maior parte da renda interna do estado provm diretamente de empresas e servios estatais, no ultrapassando 29,41% a proporo mdia da renda interna que provm de todos os demais impostos, dos quais apenas uma porcentagem insignificante corresponde a impostos que incidem diretamente sobre produo e recursos agrcolas. Reveladoramente, em nenhum momento se encontra a tributao da propriedade da terra como tal.41 TABELA 3 Impostos sobre importaes e exportaes (renda externa) como porcentagem da renda total do estado brasileiro, 1841-1895
Apesar de que tal tributao tenha sido considerada nos crculos governamentais desde a primeira metade do sculo XIX. Esta , por exemplo, a opinio de uma comisso nomeada pelo Imperador em 1874 para estudar os problemas da agricultura no estado da Bahia: O antigo e vicioso sistema de sesmarias e o direito de posse produziram o fenmeno de achar-se ocupado quase todo o solo por uma populao relativamente insignificante, que o no cultiva nem consente que seja cultivado. O imposto territorial o remdio que a comisso encontra para evitar esse mal, ou antes abuso, que criou uma classe proletria no meio de tanta riqueza desaproveitada. Citado em Joaquim Nabuco, O Abolicionismo, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1938, p. 147.
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ANO IMPORTAES 1841-42 53,50 1850-51 63,02 1859-60 61,07 1870-71 55,12 1880-81 51,73 1888 58,26 1890 37,68 1892 62,41 1895 72,19 1841-1895 57,30 FONTE: A mesma da Tabela 1; adaptado de dados p. 366.

EXPORTAES 14,87 14,50 12,48 15,51 15,57 9,98 7,49 0,24 0,07 10,07

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TABELA 4 Impostos como percentagem da renda interna do estado brasileiro, 1841-1895 ANO 1841-42 1845-46 1850-51 1855-56 1859-60 1865-66 1870-71 1875-76 1880-81 1885-86 1888 1889 1890 1891 1892 1893 1895 1841-1895 FONTE: A mesma da Tabela 1, p. 369. IMPOSTOS 27,44 22,34 21,86 13,31 13,09 35,79 34,21 40,91 35,98 39,75 39,95 41,19 47,81 46,23 26,95 7,29 5,93 29,41

Outro aspecto que mostra as limitaes da capacidade extrativa do estado brasileiro durante o Imprio se relaciona com o desenvolvimento das foras militares. Parece bastante claro que a fora do setor armado da burocracia estatal elemento crucial na determinao da fora e capacidade de penetrao do prprio estado. Alguns dados relevantes a respeito foram reunidos por Olavo Brasil de Lima Jr. e Lcia Maria Gomes Klein 42 e so reproduzidos nas tabelas 5 e 6. Tais dados se referem ao perodo compreendido entre 1829 e 1846, o mais agitado perodo da vida imperial, marcado pela proliferao de movimentos rebeldes e separatistas, e revelam as dificuldades deparadas pelo aparato estatal para mobilizar recursos a fim de fazer frente aos desafios que se lhe apresentavam. Duas observaes podem ser feitas: em primeiro lugar (tabela 5), apesar de que a renda total do

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Olavo Brasil de Lima Jr. e Lcia Maria Klein , Atores Polticos do Imprio, Dados, no.7, 1970. 26

estado aumente ao longo do perodo, no h qualquer relao clara entre as variaes nos gastos militares e os TABELA 5 Receita do estado e despesas militares no Brasil, 1831-1846 (em contos de ris) ANO RECEITA AUMENTO DESPESAS AUMENTO MILITARES 5.254:609 5.658:696 404:089 4.718:859 910:837 4.706:222 -12:634 4.776:030 69:808 4.773:019 - 3:011 8.020:858 3.247:839 8.070:019 49:261 13.878:492 5.808:473 11.066:033 - 2.812:459 13:430:671 2.364:638 13.378:508 - 43:163 10.884:667 - 2.502:841 10.771:616 - 113:051 9.886:214 - 885:402 Gomes Klein, Atores Polticos do

1831/2 12.369:722 1832/3 16.132:395 3.762:673 1833/4 12.471:865 - 3.660:539 1834/5 14.819:551 2.347:695 1835/6 14.135:426 - 684:125 1836/7 14.904:702 69:276 1837/8 13.457:538 - 1.447:164 1838/9 17.262:651 3.804:651 1839/40 18.977:205 1.715:016 1840/41 18.852:103 1.125:102 1841/42 18.916:550 64:447 1842/43 18.712:315 - 204:235 1843/44 21.350:970 2.638:655 1844/45 24.808:556 3.453:586 1845/46 26.199:179 1.394:623 FONTE: Olavo Brasil de Lima Jr. e Lcia Maria Imprio, Dados, 7 (1970), 62-88, p. 70.

aumentos ou decrscimos anuais na renda, o que indica, como sugerem Lima e Klein, que o governo tinha provavelmente que recorrer a transferncias tpicas de recursos entre ministrios para atender as suas necessidades militares; em segundo lugar (tabela 6), as foras governamentais no crescem durante o perodo, sendo mesmo apesar de dois pontos altos em 1841 e 1845 mais reduzidas nos ltimos anos do que em 1829. TABELA 6 Efetivos Militares Brasileiros, 1829-1845 ANO 1829 1830 1831 1839 N DE HOMENS 22.979 19.487 16.967 16.430
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1840 1841 1843 1844 1845 FONTE: A mesma da Tabela 5, p. 71.

17.126 21.974 17.023 17.095 23.563

Igualmente revelador, do ponto de vista do jogo de cabo-de-guerra que aqui ressaltamos entre as tendncias centralizadoras do aparato burocrtico e o poder privado da aristocracia rural, o fato de que um dos resultados dos esforos do governo imperial no sentido de equipar-se de foras militares adequadas foi a criao de um instrumento que mostra claramente a necessidade de compromisso com o poder autnomo dos senhores rurais, a saber, a Guarda Nacional. Criada em 1831, e formalmente submetida ao poder central at sua extino em 1918, essa instituio, paralela ao exrcito regular e cujo recrutamento se fazia entre as pessoas de renda superior a certo nvel, achava-se efetivamente sob o comando de chefes locais, especialmente proprietrios de terra. 43 Alm disso, ao permitir que a parcela da populao dotada de maiores recursos escapasse ao servio militar regular, a Guarda Nacional criou problemas de recrutamento para o exrcito e veio a representar um obstculo para o desenvolvimento deste.44 Uma ltima palavra para destacar um importante aspecto do substrato estrutural em que se baseou o processo brasileiro de institucionalizao do poder durante os perodos colonial e imperial. Referimo-nos escravido, que foi objeto apenas de menes ocasionais at aqui, mas cujo papel com relao aos problemas que nos ocupam dificilmente poderia ser exagerado. Uma primeira observao a respeito tem a ver com a proposio anteriormente apresentada relativamente relevncia, para estdios ulteriores de desenvolvimento poltico, da configurao particular de foras sociais em termos da qual se desenrola o processo de edificao do estado, bem como com o paralelismo que reclamvamos para tal proposio com a anlise das vias alternativas de modernizao realizada por Barrington Moore. Como j observaram alguns autores que se dedicaram

Esta, como se sabe, a origem da expresso coronelismo aplicada ao arranjo em que se estabiliza o compromisso entre o aparato governamental em fortalecimento e o poder remanescente dos coronis locais. 44 Anlises das relaes entre a Guarda Nacional e o desenvolvimento do exrcito regular podem ser encontradas em Nelson Werneck Sodr, Histria Militar do Brasil, Rio de Janeiro, Editora Civilizao Brasileira, 1968, especialmente pp. 116-143, e em Jos Murilo de Carvalho, As Foras Armadas na Primeira Repblica: O Poder Desestabilizador, Cadernos DCP, no. 1, maro de 1974.
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discusso do autoritarismo brasileiro de nossos dias,45 o vnculo estabelecido por Moore entre os sistemas autoritrios e o desenvolvimento da agricultura comercial com base na represso do trabalho, de que a escravido a forma extrema, 46 encontra clara corroborao na prolongada experincia escravista brasileira. Mas, alm da importncia de que ela pode assim revestir-se no sentido de condicionar a probabilidade de certas solues posteriores do problema da igualdade, a existncia prolongada da escravido brasileira representa tambm maneira algo peculiar de se relacionarem, durante as fases cruciais do processo de edificao do estado, problemas de integrao ou de institucionalizao do poder e problemas de igualdade, os quais, como notamos, no esto necessariamente ausentes do estdio tradicional de desenvolvimento: ela corresponde, em certo sentido, a uma forma privilegiada de obliterao do tema da igualdade na medida em que promove a simplificao extrema da estrutura estratificada da sociedade, atribuindo-lhe, a um tempo, os traos prprios da estrutura de castas, com a degradao do trabalho manual e a difuso de uma atitude caracteristicamente passiva e conformista entre amplas parcelas da populao. Tais efeitos, conquanto obviamente relacionados concepo da escravido como terreno favorvel emergncia do autoritarismo poltico, so igualmente relevantes do ponto de vista da complexidade que vimos salientando nas relaes entre os desgnios integradores do aparato burocrtico e os interesses da aristocracia rural. De maneira que tambm se ajusta anlise de Moore das condies do autoritarismo que destaca a propenso a alguma forma de fuso, a certa altura do processo de consolidao do centro poltico da sociedade, entre os interesses da aristocracia agrria e os da burocracia central 47 , a escravido brasileira, se correspondia sobretudo aos interesses dos proprietrios de terra, pode tambm ser vista como largamente responsvel pelo aparecimento de um dos traos da vida brasileira que tm sido freqentemente tomados como evidncia da prpria proeminncia assumida pela aparelhagem do estado no pas. Referimo-nos hipertrofia da burocracia estatal atravs da ampla proviso de empregos pblicos como nica forma de assegurar condies de vida aceitveis para parcela significativa da populao numa economia dominada pela escravido. Em livro de leitura fascinante, j em 1883 Joaquim
Veja-se Schmitter, Interest Conflict and Political Change in Brazil; e Ronald M. Schneider, The Political System of Brazil: Emergence of a ModernizingAuthoritarian Regime, 1964-1970, Nova York, Columbia University Press, 1971. 46 Cf. Moore, Social Origins of Dictatorship and Democracy, pp. 433 e seguintes. 47 Ibid., pp. 435-436.
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Nabuco mostrava os efeitos simplificadores e esterilizantes da escravido sobre toda a estrutura social a maneira pela qual ela contribuiu para impedir o surgimento tanto de pequenos agricultores independentes quanto de trabalhadores urbanos, bem como para abortar as atividades industriais e desvirtuar o comrcio e como disso resultava, para muitos, o emprego pblico como nico caminho.48 No obstante, congruentemente com nossa nfase no carter multifrio da interao entre o aparato do estado e o poder privado da aristocracia rural, isso no impediu a crescente hostilidade dos proprietrios rurais ao governo imperial por suas graduais medidas antiescravistas, assim como no evitou que este se tornasse, a seu prprio risco, o agente efetivo da completa abolio da escravido no pas. IV Em sntese, portanto, o que temos no o predomnio do estado sobre a sociedade, ou vice-versa, mas antes um jogo complexo de foras integradoras e desintegradoras que, durante o perodo colonial, produz como resultante uma condio que parece poder ser adequadamente descrita como semifeudal no que se refere aos padres de disperso e aglutinao de poder e s formas assumidas pelas transaes de toda natureza que se estabelecem tanto no interior de determinadas camadas sociopolticas quanto entre diferentes camadas. Tais padres fixam o cenrio em que ir desenvolver-se a nova fase do processo de construo nacional e de edificao do estado que se abre com a independncia do pas. Durante o Imprio e a Repblica, presenciamos a afirmao gradativa, atravs de avanos e recuos, das foras integradoras contra as tendncias de fragmentao e desintegrao. A crescente institucionalizao do poder que assim tem lugar revela de maneira duradoura, porm, dadas as bases sobre as quais se erige, os traos da barganha em
Das classes que esse sistema (escravido) fez crescer artificialmente a mais numerosa a dos empregados pblicos. (...) o funcionalismo a profisso nobre e a vocao de todos. Tomem-se, ao acaso, vinte ou trinta brasileiros em qualquer lugar onde se rena a nossa sociedade mais culta: todos eles ou foram ou so, ou ho de ser, empregados pblicos; se no eles, seus filhos. (...) Nessas condies oferecemse ao brasileiro que comea diversos caminhos, os quais conduzem todos ao emprego pblico. As profisses chamadas independentes, mas que dependem em grande escala do favor da escravido, como a advocacia, a medicina, a engenharia, tm pontos de contato importantes com o funcionalismo, como sejam os cargos polticos, as academias, as obras pblicas. (...) A classe dos que assim vivem com os olhos voltados para a munificncia do Governo extremamente numerosa, e diretamente filha da escravido, porque ela no consente outra carreira aos brasileiros, havendo abarcado a terra, degradado o trabalho, corrompido o sentido de altivez pessoal em desprezo por quem trabalha em posio inferior a outro, ou no faz trabalhar. Cf. Joaquim Nabuco, O Abolicionismo, pp. 178 a 180; vejam-se especialmente os captulos XIV e XV para a discusso geral dos efeitos da escravido.
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que as foras centralizadoras tm que se envolver com os focos dispersos de poder privado, barganha esta a manifestar-se, ainda no perodo republicano, atravs do arranjo coronelista que tanto tem ocupado os estudiosos brasileiros. Apreciado o processo em perspectiva, vemos a consolidao e afirmao gradual da aparelhagem do estado dando-se concomitantemente com as transformaes em que crescentemente se edifica e afirma a sociedade brasileira, a partir das comunidades ou gnglios fracionrios originais. Inscrevendo-se, por um lado, entre os agentes desse processo de construo social, a aparelhagem do estado nele se assenta, por outro, encontrando nele as condies de sua expanso. A correspondncia que assim se estabelece, em cada fase, entre os dois termos e que melhor se expressa na viso do estado como componente da prpria sociedade, rompendo-se a artificial oposio de dois plos permite apreciar tanto o elemento de continuidade quanto o que h de inovao nos eventos que assinalam, ao redor de 1930 e posteriormente, a inaugurao e o desenvolvimento da poltica ideolgica no pas. Temos a, de um lado, a elaborao e a colocao em prtica, na expresso de Bolivar Lamounier, da ideologia de estado,49 a expressar-se no corporativismo como instrumento de assimilao domesticada de novas foras sociais ao processo poltico. De outro lado, contudo, a vigncia de tais traos vem a coexistir com a poltica populista, que, sendo com eles congruente por certo aspecto, por outro engendra a gradual mobilizao poltica e v paulatinamente o ingrediente de manipulao caracterstico do populismo ceder lugar ativao contestadora dessas mesmas foras. 1964, nessa perspectiva, surge no como a mera reafirmao de uma tradio poltica secular ou a reiterao de certo padro de relacionamento entre estado e sociedade, mas antes como vicissitude do gradual desdobramento, no pas, da poltica ideolgica, envolvendo a reao de determinados focos de interesses aos riscos que, a despeito de corporativismo e populismo e atravs deles, a continuidade do processo de mobilizao sociopoltica passa crescentemente a representar.

Bolivar Lamounier, Ideology and Authoritarian Regime: Theoretical Perspective and a Study of the Brazilian Case, tese de doutorado, Universidade da Califrnia, Los Angeles, 1974.
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