POLTICAS PBLICAS E GESTO AMBIENTAL

Professor: Julian Garcia Alves de Almeida Gelogo, doutor em cincias sociais pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas e assessor da chefia de gabinete da Secretaria do Meio Ambiente.

APRESENTAO A consolidao de uma sociedade baseada na produo e aplicao intensiva do conhecimento uma das principais tendncias para o sculo XXI. As novas tecnologias de informao e comunicao, os avanos da biotecnologia, os novos formatos de gerenciamento pblico e privado, as combinaes de vrias mdias como novas formas de entretenimento vm transformando profundamente as nossas maneiras de viver . Os desafios colocados pelas mudanas scio - econmicas e culturais contemporneas trazem a exigncia de se pensar o radicalmente novo e tambm a necessidade de avaliar as experincias vividas de modo a combinar permanncias e inovaes na elaborao e aplicao das polticas de gesto ambiental. O curso pretende compartilhar algumas reflexes sobre o novo (os desenvolvimentos recentes e futuros da sociedade contempornea) e o vivido (as polticas ambientais dos Estados Unidos da Amrica, da Unio Europia e do Brasil) e esperamos que os participantes do curso possam ajudar-nos nessa empreitada.

NDICE 1. SOCIEDADE RECENTES CONTEMPORNEA: ALGUMAS INTERPRETAES

1.1 Sociedade contempornea: as leituras de Giddens e Beck 1.2 Sociedade contempornea: as leituras da sociologia ambiental 1.3 Sociedade contempornea: a leitura dos pesquisadores da inovao tecnolgica 1.4 Sociedade contempornea : macrotendncias scio-econmicas para o sculo XXI 2. A CONSTRUO DE POLTICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, DA UNIO EUROPIA E DO BRASIL 2.1 A evoluo das polticas ambientais norte americanas 2.1.1 A primeira gerao da legislao de proteo ambiental americana 2.1.2 A segunda gerao de leis ambientais norte-americanas 2.1.3 A administrao Reagan e as restries administrao e s legislaes ambientais 2.1.4 Novas restries s legislaes ambientais, permanncia de controvrsias e a emergncia das leis ambientais internacionais 2.2 As polticas ambientais da Unio Europia 2.2.1 Histrico da Unio Europia 2.2.2 A estrutura institucional da Unio Europia 2.2.3 O processo poltico na tomada de decises na Unio Europia 2.2.4 A evoluo da poltica ambiental da Unio Europia (30 anos de polticas ambientais) 2.2.5 Avaliao da Poltica Ambiental Europia

2.3 A poltica ambiental brasileira 2.3.1 Temas da agenda ambiental brasileira 2.3.2 Poltica ambiental brasileira: uma tentativa de interpretao 2.3.3 Interpretaes sobre o movimento ambientalista e as polticas ambientais no Brasil 3. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. SOCIEDADE RECENTES

CONTEMPORNEA:

ALGUMAS

INTERPRETAES

Em todo o mundo os processos de globalizao e liberalizao econmica vm impactando, em grau extraordinrio, as instituies pblicas e privadas e, principalmente os modos e costumes sociais gerando angstia, ansiedade e, ao mesmo tempo, possibilidades e desafios tpicos de momentos de ruptura histrica. Segundo IANNI (1998): A globalizao do mundo pode ser vista como um processo histrico-social de vastas propores, abalando mais ou menos drasticamente os quadros sociais e mentais de referncia de indivduos e coletividades. Rompe e recria o mapa do mundo, inaugurando outros processos, outras estruturas e outras formas de sociabilidade, que se articulam e se impem aos povos, tribos, naes e nacionalidades. Muito do que parecia estabelecido em termos de conceitos, categorias ou interpretaes, relativos aos mais diversos aspectos da realidade social, parece perder significado, tornar-se anacrnico ou adquirir outros sentidos. Os territrios e as fronteiras, os regimes polticos e os estilos de vida, as culturas e as civilizaes parecem mesclar-se, tensionar-se e dinamizar-se em outras modalidades, direes ou possibilidades. As coisas, as gentes e as idias movem-se em mltiplas direes, desenrazam-se, tornam-se volantes ou simplesmente desterritorializam-se. Alteram-se as sensaes e as noes de prximo e distante, lento e rpido, instantneo e ubquo, passado e presente, atual e remoto, visvel e invisvel, singular e universal. Est em curso a gnese de uma nova totalidade histrico-social, abarcando a geografia, a ecologia e a demografia, assim como a economia, a poltica e a cultura. As religies universais, tais como o budismo, o taosmo, o cristianismo e o islamismo, tornam-se universais tambm como realidades histrico-culturais. O imaginrio de indivduos e coletividades, em todo o mundo, passa a ser influenciado, muitas vezes decisivamente, pela mdia mundial, uma espcie de prncipe eletrnico, do qual nem Maquiavel nem Gramsci suspeitaram. De um mundo com um certo ordenamento passa-se por transformaes onde os procedimentos sedimentados pela modernidade advinda das revolues industrial e francesa sofrem deslocamentos e redefinies e mesmo um ataque frontal por parte de defensores ortodoxos do mercado. A construo de instrumentos analticos que relacionem compreenso sociolgica e entendimento dos processos polticos que vm marcando a elaborao das polticas ambientais internacional e nacionalmente deve ajudar-nos a aprimorar os instrumentos de gesto ambiental. Para o nosso curso apresentaremos as anlises de socilogos contemporneos- GIDDENS e BECK-; as teorizaes dos socilogos ambientais, em especial, as reflexes da teoria da modernizao ecolgica e panoramas evolutivos das polticas ambientais nos pases industrializados e no Brasil para uma aproximao com as caractersticas da sociedade contempornea e seus reflexos nas polticas ambientais. o que ser detalhado nas prximas sees.

1.1 Sociedade contempornea: as leituras de Giddens e Beck Esta seo uma verso ligeiramente modificada do captulo 1 do nosso doutorado (ALMEIDA, 2003). Os pensadores da segunda metade do sculo XIX, como Marx, ou do final do sculo XIX, incios do sculo XX ,como Weber, no poderiam antecipar, apesar do tom proftico de alguns dos seus textos, toda a extenso dos efeitos do desenvolvimento da modernidade na natureza. Os processos scio-econmicos vinculados modernizao capitalista ou modernizao do socialismo real e, depois, os desenvolvimentos em escala global, de um mundo hegemonizado pelo capital, trouxeram uma srie de impactos aos ecossistemas do planeta e aos seus habitantes, pondo em risco crescente a espcie humana e milhares de espcies em toda a Terra: vive-se uma crise ecolgica da modernidade. Por crise ecolgica entenda-se a ameaa aos ciclos biogeoqumicos globais do planeta (CO2, N, H2O...) e a destruio em escalas regionais e locais de ecossistemas e recursos naturais fundamentais para a preservao e reproduo futura da vida na Terra (ALTVATER, 1995). O momento atual da sociedade contempornea tem sido marcado por mudanas sociais profundas relacionadas a um conjunto de fatores que vo das mudanas tecnolgicas extremamente rpidas ao crescimento das ideologias conservadoras, passando por alteraes dos processos produtivos em escala global e a financeirizao eletrnica globalizada. No campo do processo produtivo, passa-se de uma produo fordista, baseada numa determinada diviso de trabalho e em uma certa utilizao de recursos naturais, para uma produo ps-fordista, em que a diviso de trabalho tradicional d lugar maquinaria e automao, que acabam ocupando o lugar central do processo produtivo e onde a utilizao de recursos naturais sofre uma transformao radical com, em alguns casos, uma ampla substituio de antigos materiais (por exemplo, ferro e cobre) por outros mais novos (por exemplo, plsticos, ligas de ao especiais, etc). No campo poltico, cresce o neoliberalismo e a tradicional diviso esquerda - direita torna-se insuficiente para a descrio das polarizaes e coalizes polticas no nvel subnacional ou a tambm tradicional dicotomia Leste-Oeste, que determinou a poltica global da modernidade, no ps-guerra, cai por terra, arrastada pelo colapso do campo do socialismo real representado pela URSS e pases socialistas da Europa Oriental. Dois autores, GIDDENS e BECK, vm desenvolvendo, em termos tericos, uma avaliao mais ampla desse novo perodo. Realiza-se, nesta seo, uma caracterizao das leituras desses autores, para uma anlise da emergncia do ambientalismo e das mudanas na gesto de recursos naturais a partir de um referencial terico maior. Anthony Giddens, ingls nascido em 1938, um dos principais socilogos contemporneos com presena marcante na discusso da teoria sociolgica, com obras como Novas Regras do Mtodo Sociolgico, de 1976, Problemas Centrais na Teoria Social, de 1979, Uma Crtica Contempornea do Materialismo Histrico,de 1981 e A Constituio da Sociedade, de 1984 (ver GIDDENS, 1978 e 1989, para edies brasileiras e, para uma anlise das suas contribuies, DOMINGUES, 2001). Recentemente, GIDDENS tem participado ativamente da discusso poltica como um dos idelogos da chamada terceira via, que influenciou programas do governo trabalhista ingls do 4

primeiro-ministro Tony Blair e polticas social-democratas em todo mundo. O autor tem se dedicado tambm reflexo sobre as conseqncias da modernidade e s relaes entre o indivduo e a sociedade na contemporaneidade (GIDDENS, 1991, a edio inglesa de 1990; GIDDENS, 2002) e teorizao da modernizao reflexiva (BECK, GIDDENS e LASH, 1997). Para o autor (GIDDENS,1996), vivemos uma fase da modernidade em que o relacionamento dos indivduos em sociedade alterou-se profundamente. De um perodo marcado pela modernizao simples, em que a evoluo capitalista parecia um processo previsvel, passamos para um momento da histria da humanidade em que o futuro torna-se insondvel e em que as escolhas e os atos do presente tm uma margem de risco muito grande. A modernidade tornou-se reflexiva, isto , toda a atividade realizada objeto da incorporao rotineira dos conhecimentos e das informaes acumuladas e essa incorporao reflexivamente testada e retorna ao social redefinindo a atividade realizada. Para GIDDENS, a modernizao reflexiva est associada s mudanas sociais profundas: o impacto da globalizao, as mudanas na vida cotidiana e pessoal e o surgimento de uma sociedade ps-tradicional. Somos a primeira gerao a viver em uma sociedade completamente ps-tradicional, um termo que de muitas maneiras prefervel a ps-moderno. Uma sociedade pstradicional no uma sociedade nacional estamos falando aqui de uma ordem cosmopolita global. Ela tambm no uma sociedade na qual as tradies deixam de existir: em muitos aspectos, existem impulsos, ou presses, no sentido da manuteno ou recuperao das tradies. No entanto, ela uma sociedade na qual a tradio muda de status. No contexto de uma ordem cosmopolita e globalizadora, as tradies so constantemente colocadas em contato umas com as outras e foradas a se declararem ( GIDDENS, 1996, p.99). Em uma sociedade ps-tradicional, a reflexidade social condio e resultado da vida social: As decises devem ser tomadas com base em uma reflexo mais ou menos contnua sobre as condies das aes de cada um. Reflexividade a que se refere ao uso de informaes sobre as condies de atividades como um meio de reordenar e redefinir regularmente o que essa atividade . Ela diz respeito ao universo de aes onde os observadores sociais so eles mesmos socialmente observados; e, hoje em dia, ela verdadeiramente global em sua abrangncia... (GIDDENS, 1996, p. 101). O autor d o exemplo do trabalho do antroplogo que, na modernidade simples, ia at determinada comunidade, fazia seus estudos, voltava para seu lugar de trabalho e produzia uma monografia que era lida por seus pares e freqentadores de uma biblioteca; na modernidade reflexiva, o pesquisador vai realizar sua pesquisa e provavelmente encontrar membros dessa comunidade em que parte da reflexo etnolgica j se incorporou ao seu discurso. Na modernidade reflexiva, a apropriao dos discursos especialistas tende a substituir a orientao da tradio (GIDDENS, 1996, p. 101-102).

Para GIDDENS, a globalizao no um processo externo que atinge a todos a partir de um exterior; ela um processo interno em que todos esto imersos, atingindo profundamente a vida cotidiana. Nas sociedades afluentes, o dia-a-dia tornou-se experimental, isto , objeto de escolha por parte dos sujeitos; a identidade do indivduo no mais simplesmente advinda de um status tradicional, ela cada vez mais construda e sustentada ativamente: Cada vez mais temos que decidir no s quem somos, e como agimos, mas como parecemos para o mundo exterior (GIDDENS, 1996, p.97). Em uma sociedade destradicionalizada, a emergncia de fundamentalismos parte do mesmo processo global: a tradio est sitiada e tem que se afirmar enquanto tal. Mas ser tradicional cada vez mais uma opo entre outras que se apresentam em um mundo pstradicional: No entanto, difcil no estar consciente de que qualquer padro de vida no importando o quo tradicional apenas uma entre outras formas possveis de vida. (GIDDENS, 1996, p.112). A destradicionalizao no s afeta o mundo social, mas tambm influencia a transformao da natureza, e por este influenciada. A tradio, como a natureza, costumava ser um contexto externo de vida social, algo que era dado e, muito incontestvel. O fim da natureza e do natural coincide com o fim da tradio e do tradicional. (GIDDENS, 1996, p. 101). Para GIDDENS, em uma sociedade ps-tradicional, h o advento de uma nova poltica: a poltica da vida. Para ele, a poltica de esquerda, na modernidade simples, esteve sempre ligada idia de emancipao (da tradio, dos grilhes do passado, do poder arbitrrio, da pobreza e da privao material...). Na modernidade reflexiva, a poltica emancipatria continua importante, mas as lutas relacionadas poltica da vida mostram a centralidade dessas questes no mundo contemporneo. GIDDENS define poltica da vida como a poltica de realizao do eu em um contexto marcado pela dialtica entre o local e o global e pelos sistemas internamente referenciados da modernidade (GIDDENS, 1996, p.294). No captulo intitulado A modernidade sob um signo negativo: questes ecolgicas e poltica da vida (GIDDENS, 1996, p.234), o autor repassa a discusso sobre as filosofias polticas dos movimentos ambientalistas enfatizando os pontos em comum com o conservadorismo poltico e os pontos de crtica ao industrialismo em que os discursos ambientalistas foram alm da crtica socialista. A emergncia de um mundo ps-tradicional, reflexivo, marcado pela dissoluo da tradio e da natureza, entendida em seu sentido mais amplo de objetos e processos que existem independentemente da interveno humana, que ajuda a compreender a importncia dos movimentos ecologistas e reflexivamente modificado a partir das lutas e disputas desses movimentos. A crise ecolgica uma crise criada pela dissoluo da natureza. Os problemas de ecologia no podem ser separados do impacto da destradicionalizao. Ambos suscitam a 6

antiga pergunta, como viveremos?, em uma nova roupagem em uma situao na qual o avano da cincia e da tecnologia, associado aos mecanismos de crescimento econmico, fora-nos a enfrentar problemas morais que j estiveram ocultos na naturalidade da natureza e da tradio. Os riscos associados incerteza artificial demonstram a necessidade de lidar com esses problemas mas se eles so vistos simplesmente como perigos naturais, seu verdadeiro carter interpretado erroneamente (GIDDENS, 1996, p. 234-235). GIDDENS dialoga com os ecologistas chamando a ateno para o que ele denomina sistemas ecossociais (em contraponto aos sistemas naturais da ecologia) em que natureza e sociedade esto imbricadas (meio ambiente socialmente organizado) e qualquer programa de ao ambiental passa por processos sociais de escolha e valorao moral (GIDDENS,1996,p. 239-240). A seguir, faz uma ampla discusso sobre quatro domnios: natureza (ambiente fsico no humanizado), reproduo (engenharia gentica), sistemas globais (desastres de grandes propores) e personalidade (ameaas ambientais sade) em que o conceito de que a natureza desapareceu ou est desaparecendo pode ser utilizado. A preocupao do autor ressaltar que nesses contextos a questo do que natural implica entender os processos sociais da modernidade reflexiva em que eles esto ocorrendo e as escolhas (reflexividade social) que vo ter que ser (e j esto sendo) feitas. A problematizao do autor que o natural j no mais um referencial dado, mas sim um referencial construdo reflexivamente e com profunda carga de valorao moral. Ulrich Beck, socilogo nascido na Polnia e radicado na Alemanha, professor de sociologia na Universidade de Munique, autor, entre outros, dos livros Risk Society: Towards a New Modernity (1992), Ecological Politics in an Age of Risk (1995), vem, em conjunto com Anthony Giddens, reivindicando o conceito de modernidade reflexiva para diagnosticar a sociedade contempornea. Beck parte de posies do campo da modernidade, mas o faz a partir de um diagnstico da sociedade contempornea em que a modernidade e os processos scio-econmicos a ela associados so adjetivados para poderem ser explicados. Fala-se em modernidade e modernizao reflexivas. Os conceitos clssicos de sociedade, de poltica, de mudana social so reelaborados e os emblemas da modernidade - contrato, liberdade, revoluo, sociedade nacional, indivduo, progresso, razo... - repensados luz do desenvolvimento mais recente das relaes sociais. Em A Reinveno da Poltica: rumo a uma teoria da modernizao reflexiva do livro Modernizao Reflexiva: poltica, tradio e esttica na ordem social moderna em que foram editados textos de Beck, Anthony Giddens e Scott Lash (BECK, GIDDENS e LASH, 1997), BECK sintetiza os conceitos desenvolvidos nos livros anteriormente citados e estabelece um dilogo com GIDDENS e LASH. BECK entende a sociedade atual como uma sociedade de risco: um estgio da modernidade em que comeam a tomar corpo as ameaas produzidas at ento no caminho da sociedade industrial (BECK, 1997, p.17). Para ele, h uma distino entre a 7

modernizao simples, que libertou os indivduos das certezas feudais e religiosas, para o mundo da sociedade industrial e a modernizao reflexiva, que coloca os indivduos perante um mundo de riscos globais e pessoais (BECK,1997,p.18). A modernizao reflexiva significa autoconfrontao com os efeitos da sociedade de risco que no podem ser tratados e assimilados no sistema da sociedade industrial... (BECK, 1997, pg 17). Para ele, a modernizao reflexiva no um momento de uma ps-modernidade; mas sim a radicalizao da modernidade que vai invadir as premissas e os contornos da sociedade industrial e abrir caminhos para outra modernidade (BECK, 1997, pg 13). Na sociedade de risco, a poltica assume outros contornos e Beck insiste em enfatizar o papel do que conceitua de subpoltica na discusso das questes relevantes. Subpoltica ao dos agentes sociais fora das instituies tradicionais da poltica da modernidade (partidos polticos, parlamentos, sistemas jurdicos...). Em paralelo a essa ao, o autor ressalta que o Estado est se metamorfoseando, trocando de pele e redefinindo suas funes. Acapacidade de negociao" de interesses sociais aparece como a funo estatal principal (BECK,1997,p.52-54). O autor ressalta que a sociedade industrial vem sofrendo "diferenciaes sistmicas funcionais" que a esto mudando profundamente: 1) na revoluo feminista uma sociedade em que os homens e mulheres fossem realmente iguais ..., sem dvida nenhuma seria uma outra modernidade (BECK,1997,p. 40), 2) na natureza a integrao da natureza na sociedade vai alm da sociedade industrial. A natureza torna-se um projeto social, uma utopia a ser reconstruda, ajustada e transformada... (BECK,1997,p..40-41) e 3) na tecnologia A remoo da tecnologia de seus contextos de utilitarismo militar e econmico, sua desintegrao funcional e seu estabelecimento como um sistema autnomo seriam comparveis, dentro da sociedade industrial, abolio da ordem feudal divina.(BECK,1997,p.41). BECK atribui questo ecolgica um papel fundamental na auto-reforma da modernidade industrial: As leituras de BECK e GIDDENS enfatizam a emergncia do ambientalismo contemporneo, a partir da segunda metade do sculo XX, em um contexto de crise da modernidade industrial enquanto processo civilizatrio.

1.2 Sociedade contempornea: as leituras da sociologia ambiental A emergncia da questo ambiental provocou em praticamente todas as disciplinas cientficas o aparecimento de questionamentos sobre a necessidade de novas categorias de anlise para o entendimento dos problemas ambientais. Esses questionamentos implicaram, na maioria dos casos, a exigncia de uma adjetivao ambiental ou ecolgica- para caracterizar as novas categorizaes disciplinares, assim, fala-se em geologia ambiental, histria ambiental,economia ecolgica, etc. Na sociologia, a discusso foi marcada por 8

autores que reivindicaram uma quebra dos paradigmas dominantes e a inaugurao de uma nova disciplina; o que ser resgatado a seguir. A reconstituio, em termos breves, da emergncia e evoluo da Sociologia Ambiental baseia-se em BUTTEL (1996). A proposta de uma sociologia ambiental surge nos EUA, no fim da dcada de 1970, em um artigo de CATTON e DUNLAP (1978) em que desenvolvida uma crtica sociologia convencional por sua inabilidade em tratar os problemas ambientais. Os autores propem a substituio do que chamam paradigma dominante do excepcionalismo humano na sociologia por um novo paradigma ecolgico. Pelo paradigma dominante no eram reconhecidas as bases biofsicas da estrutura e vida sociais e o homem era considerado uma espcie singular (excepcional). O paradigma ecolgico ressaltava a importncia das bases biofsicas e a necessidade de superao da viso ocidental dominante da singularidade do homem em sua relao com a natureza. Outra abordagem, do mesmo perodo, feita por SCHNAIBERG (1980), que baseia seu entendimento das questes ambientais na assuno de que da lgica fundamental do capitalismo e do estado moderno a promoo do crescimento econmico e da acumulao do capital que levam degradao ambiental. A abordagem de CATTON E DUNLAP enfatizava, em termos metodolgicos, a cultura/viso do mundo como elemento explicativo e a de SCHNAIBERG reivindicava a questo de classe/economia poltica. Esses dois enfoques foram matrizes fundadoras de vrios trabalhos do perodo. Na dcada de 1980, a sociologia ambiental desenvolveu-se sob um signo contraditrio: por um lado, a repercusso das questes ligadas s mudanas climticas globais reforava as premissas dos socilogos ambientais que insistiam na importncia do substrato materialecolgico para a compreenso da estrutura social; por outro, o crescimento de ideologias conservadoras e diminuio do apelo do marxismo enfatizava perspectivas microsociolgicas. A sociologia ambiental, na dcada de 1990, continuou marcada por linhas de conhecimento que colocam nfase na revelao das subestruturas material-ecolgicas das sociedades modernas e, ao mesmo tempo, foi invadida por interpretaes culturalistas e socialconstrutivistas. BUTTEL (1996), em seu esforo de sntese terica, faz uma desagregao das principais questes que a sociologia ambiental deve enfrentar. Segundo o autor, os principais fenmenos a serem explicados dividem-se em duas categorias gerais. As prticas sociais ordinrias, mas que tm implicaes ambientais: produo, consumo de bens e servios, comportamentos institucionais, etc. Essas prticas so referidas como subestruturalmente-ambientais. Nessas prticas, as dimenses ou implicaes ambientais, apesar de existirem, no so reconhecidas pelos agentes envolvidos. As prticas sociais em que os comportamentos ou modelos institucionais dos 9

atores so subjetivamente conscientes e/ou ambientalmente relevantes: mobilizaes, participaes em organizaes ambientais, conflitos, processos de regulao ambiental...O autor as denomina intencionais e sugere que a sociologia ambiental deve ser capaz de considerar as duas classes de fenmenos relevantes e conceitualizar melhor as suas relaes(BUTTEL,1996, p.66-67). Outra questo a tradio, na sociologia ambiental, de ressaltar a importncia dos fatores biofsicos como elemento explicativo de questes scio-ambientais, assumida em nvel metaterico. BUTTEL insiste em que, antes de tom-lo como injuno metaterica, o entrelaamento das questes sociais e biofsicas deve ser considerado uma questo emprica, evitando-se explicaes reducionistas de causalidades ancoradas nos aspectos biofsicos (BUTTEL ,1996,p.70-71). A conceituao de ambiente tem estado presente em todos os trabalhos de sociologia ambiental e pode ser identificada desde uma nfase subnacional at uma nfase global. O conceito de ambiente tem cruzado com os trs emblemas da sociologia: a sociedade nacional, o indivduo, a sociedade global (IANNI,1997). Assim, voltando caracterizao proposta por BUTTEL (1996, p.71-72):as anlises de capacidade de suporte regionais e subnacionais tm marcado autores cujo universo explicativo baseia-se na anlise das sociedades e Estados nacionais; anlises globais de esgotamentos de recursos naturais, das mudanas ambientais em nvel planetrio vm sendo realizadas por socilogos que tm no entendimento da sociedade global o seu referencial terico; por outro lado, diversos estudos de movimentos ambientalistas, de mudanas de comportamento em relao s questes ambientais tm-se desenvolvido a partir das interaes entre indivduo e sociedade. Na sociologia ambiental, h uma forte tradio em ver o desenvolvimento da modernidade, atravs da dinmica da sociedade industrial capitalista, como responsvel pela degradao ambiental. A modernidade vista como estruturalmente degradadora da qualidade e da integridade ambiental do planeta. A priso de ferro de WEBER (1996) o referencial metafrico. BUTTEL, no entanto, chama ateno para uma outra linha de abordagem que se contrape viso de inevitabilidade da degradao, tentando estudar as possibilidades de melhoria ambiental ainda dentro da modernidade. Para essa linha, a modernidade tem sido acompanhada pela degradao ambiental, mas concomitantemente, o desenvolvimento dos conhecimentos ambientais e as presses sociais criam uma base social para uma deflexo do curso degradador da modernidade na direo do que denominam modernizao ecolgica (BUTTEL, 1996, p.72-73). Autores como SPAARGAREN e MOL relacionam as mudanas das polticas ambientais no mundo industrializado, a partir dos anos 80, como um processo de modernizao ecolgica, no qual a esfera ecolgica foi adquirindo uma autonomia relativa em relao s esferas econmicas e polticas e acaba sendo internalizada nas agendas pblica e privada. Esses autores consideram que, em nvel analtico, possvel constatar a crescente autonomia entre as esferas e racionalidades ecolgicas comparadas s esferas econmicas e polticas. Na esfera poltica, observam o descolamento das ideologias ecologistas das ideologias dominantes do socialismo, liberalismo e conservadorismo.Na esfera econmica, identificam que os processos econmicos de produo e consumo esto, cada vez mais, sendo projetados, avaliados e julgados a partir de consideraes econmicas e 10

ecolgicas.Para eles, a ampliao de sistemas de gerenciamento ambiental nas empresas, a valorao econmica de bens ambientais atravs de eco taxas, os seguros baseados em consideraes ambientais, o aumento da importncia dos objetivos ambientais para empresas, entre outros, so indicadores desse processo (SPAARGAREN (1997), MOL (1995 , 2000), MOL e SPAARGAREN (1993,1998) e SPAARGAREN E MOL (1997)). MOL E SPAARGAREN, nesses artigos, enfatizam cinco categorias nucleares de anlise, segundo a teoria da modernizao ecolgica, para entendimento do que denominam reestruturao ecolgica das sociedades modernas: 1) A mudana no papel da cincia e do desenvolvimento tecnolgico:cincia e tecnologia passam a fazer parte dos processos de reforma ambiental; 2) A crescente importncia das dinmicas de mercado e de seus agentes como portadores de inovaes e transformaes ecolgicas em adio (algumas vezes em substituio) aos agentes estatais e aos movimentos sociais; 3) Mudanas nos papis e estilos de governana ambiental: polticas baseadas em comando e controle sendo substitudas por instrumentos mais flexveis, incorporando a participao de atores no governamentais no processo decisrio e incluso de agncias multilaterais em programas de reforma ambiental com diminuio relativa do papel dos estados nacionais; 4) Modificaes nas posturas de movimentos sociais em relao aos fruns de deciso: a participao direta, ao invs do posicionamento margem (ou na periferia) que marcou os momentos iniciais do ambientalismo, obrigou a adoo de estratgias, por esses movimentos, que combinam cooperao e conflito com outros atores sociais e 5) Emergncia de novas ideologias nas arenas polticas e sociais que no aceitam as posies nem do ecologismo mais radical nem as defesas corporativas dos negcios como de costume do empresariado e buscam outros princpios e prticas para as relaes entre economia, ecologia e sociedade. O aparecimento de princpio como o da preocupao com as geraes futuras faria parte dessas novas ideologias (SPAARGAREN (1997), MOL (1995, 2000), MOL e SPAARGAREN (1993, 1998) e SPAARGAREN E MOL (1997)). A abordagem da teoria da modernizao ecolgica tem recebido a ateno cada vez maior dos cientistas sociais que lidam com as questes ambientais e tem adquirido ampla exposio nos encontros internacionais promovidos pela ISA International Sociological Association (ver, por exemplo, os artigos reunidos em SPAARGAREN, MOL e BUTTEL, 2000, MOL e SONNENFELD, 2000 a , 2000 b e 2000 c). Outros cientistas sociais utilizam o conceito de modernizao ecolgica em sentido mais descritivo tirando a carga normativa encontrada nos escritos de MOL e SPAARGAREN. HAJER (1996), por exemplo, considera que o discurso da modernizao ecolgica tornouse dominante nas discusses pblicas sobre a questo ambiental. Para ele, a modernizao ecolgica rompe com os discursos ambientalistas da dcada 70, seja o ecologista que reivindicava mudanas radicais nos usos e costumes da modernidade industrial, seja o pragmtico dos rgos ambientais governamentais que enfrentaram o problema ambiental a partir de uma viso focada nos efeitos do crescimento econmico. A estratgia de controle na chamin ou controle no final do tubo, geradora de uma srie de normas e padres ambientais e legislaes associadas, o exemplo mais claro desse 11

pragmatismo governamental. Os enfoques eram polarizados: reformas versus mudanas profundas; crescimento econmico versus economia estacionria... O discurso ecomodernista evita a polarizao; de um lado, reconhece o carter estrutural dos dilemas ecolgicos, porm, ao contrrio dos ecologistas, considera que as solues esto no prprio desenvolvimento da modernidade atravs das inovaes tecnolgicas e modificaes de procedimentos empresariais; por outro lado, ao contrrio dos controles pontuais, amplia o carter das gestes ambientais falando em tecnologias limpas e sistemas tcnicos com embasamento ambiental associados a legislaes cooperativas a partir de instrumentos de induo econmica. No nvel poltico o enfoque da modernizao ecolgica foi sendo progressivamente assumido e, com certas nuanas, endossado, tanto no Relatrio Bruntland como na Agenda 21 da Conferncia Rio 92. Para o autor, as evidncias empricas que corroboram, ao menos em nvel do discurso, com as formulaes da modernizao ecolgica so os desenvolvimentos das polticas ambientais e de inovao de produtos na Alemanha e no Japo, o planejamento da poltica ambiental holandesa e as iniciativas ambientais do governo Clinton-Gore. O autor ressalva, no entanto, que so necessrios estudos mais detalhados para avaliao dos efeitos ambientais dessas medidas. Para HAJER (1996), os interesses para a sociologia das questes ambientais so a anlise do discurso da modernizao ecolgica e das dinmicas sociais que acompanham o seu desenvolvimento e, para efeitos heursticos, o autor avana trs interpretaes ideais desse processo. A modernizao ecolgica pode ser entendida como um processo de aprendizado institucional, como um projeto tecnocrtico ou como um processo de poltica cultural (cultural politics). Como aprendizado institucional,a modernizao ecolgica percebida como um projeto social moderado que considera possvel a internalizao das questes ambientais, nas instituies e nas empresas, a partir da incorporao da racionalidade ecolgica , progressivamente, nos processos sociais de deciso. A Natureza assumida como um subsistema entre outros. A viso do processo poltico tem uma hegemonia socialdemocrtica. Pensar a modernizao ecolgica como um projeto tecnocrtico perceb-la criticamente e entend-la a partir de suas imbricaes com as elites de decisores polticos, especialistas e cientistas. A Natureza aqui aquela produzida e enquadrada pelas formulaes das racionalidades cientfica e tecnolgica. A poltica hegemonizada por um vis hierarquizante e centralizador. A interpretao da modernizao ecolgica como poltica cultural (cultural politics) entende as polticas ambientais como construes sociais em disputa. Nessa viso no h uma crise ecolgica objetiva, como as duas interpretaes anteriores pressupem, mas discursos historicamente constitudos em que redues, excluses e escolhas de questes tm significados culturais (HAJER,1996,p248-260).

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1.3 Sociedade contempornea: a leitura dos pesquisadores da inovao tecnolgica Esta seo est baseada em LASTRES e ALBAGLI (1999). Nos ltimos anos, diversos pesquisadores tm procurado compreender a evoluo das sociedades a partir da anlise dos processos de inovao tecnolgica e de seus impactos na economia, na poltica, na meio ambiente, e nos diversos segmentos sociais. Esses estudiosos desenvolveram o conceito de paradigma tecno econmico para explicar as combinaes de inovaes (tcnicas, organizacionais e institucionais) que provocam transformaes profundas na economia e afetam amplamente a sociedade (LASTRES e ALBAGLI, 1999). Trs caractersticas so fundamentais na definio dos paradigmas tecno econmicos : amplas possibilidades de aplicao; demanda crescente e queda persistente do seu custo unitrio. Para eles: A mudana de paradigma inaugura uma nova era tecno-econmica, envolvendo a criao de setores e atividades; novas formas de gerar e transmitir conhecimentos e inovaes; produzir e comercializar bens e servios; definir e implementar estratgias e polticas; organizar e operar empresas e outras instituies pblicas e privadas( de ensino e pesquisa, financiamento e promoo etc.).Dentre outras exigncias associadas destacamse ainda novas capacitaes institucionais e profissionais, assim como mecanismos para mensurar, regular e promover as atividades econmicas O impulso para o desenvolvimento de um novo PTE considerado resultante de avanos da cincia e presses competitivas e sociais persistentes objetivando (a) superar os limites ao crescimento dados ao padro estabelecido; (b)inaugurar novas frentes de expanso e sustentar a lucratividade e a produtividade. A combinao de inovaes associadas mquina a vapor, energia eltrica e s tecnologias de informao so consideradas exmplos de tais profundas tranformaes ( LASTRES e FERRAZ in: LASTRES e ALBAGLI,1999). O quadro a seguir sintetiza as pesquisas sobre os sucessivos paradigmas tecno-econmicas.

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Quadro 1: Principais caractersticas dos sucessivos paradigmas tecno econmicos

Paradigmas Incio e trmino Descrio Segundo Terceiro 1830/40 a 1880/90 a 1880/90 1920/30 Fora a vapor e Energia eltrica, ferrovia engenharia pesada Algodo e ferro Carvo e Ao Fator chave transporte (abundante e fundido com preo declinante) Txteis e seus Mquinas e navios Engenharia e Setores a vapor, mquinas equipamentos alavancadores equipamentos, e ferramentas, eltricos, de crescimento fundio moldagem de equipamentos engenharia e ferro, energia ferrovirios equipamentos pesado hidrulica Infra estrutura Canais, estradas Ferrovias, navegao mundial a Ao, eletricidade, gs, corantes sintticos, engenharia pesada Primeiro 1770/80 a 1830/40 Mecanizao Quarto Quinto 1920/30 a 1970/80 a ? 1970/80 Produo em massa, Tecnologias da fordismo informao Petrleo e derivados Microeletrnica, Tecnologia digital

Outros setores Mquinas vapor, crescendo maquinaria rapidamente

Pases lderes

GrBretanha, Frana e Blgica

Gr-Bretanha, Frana, Blgica, Alemanha e EUA

Pases em Alemanha Holanda desenvolvimento

e Itlia, Holanda, Sua, ustriaHungria

Equipamentos de informtica, Telecomunicaes, robtica, servios infointensivos, softwares Energia eltrica Auto-estradas Redes e sistemas information highways Frmacos, energia Biotecnologia, Indstria nanotecnologia, automobilstica e nuclear, atividades aeroespacial, rdio microeletrnica, espaciais e telecomunica- telecomunicaes es, metais e ligas leves, bens durveis, petrleo e plsticos Alemanha, EUA, EUA, Alemanha, Japo , EUA, Gr-Bretanha, outros pases da CEE, Alemanha, Frana, Blgica, Japo, Rssia, Sucia, Sucia, outros Suia e Holanda Sua pases da CEE, Taiwan e Coria do Leste Brasil,Mxico,Ar Itlia, ustria- Pases Brasil, gentina,China, Hungria, Canad, Europeu, ndia, Indonsia, Sucia, Dinamarca, Mxico,Argentina, Coria,China,ndia,Tai Turquia,Venezue Japo e Rssia la, Egito wan

Automveis e caminhes, tratores e tanques, indstria aeroespacial, bens durveis, petroqumicos

FONTE: modificado de LASTRES E ALBAGLI (1999).

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1.4 Sociedade contempornea : macrotendncias scio-econmicas para o sculo XXI Segundo Ladislau Dowbor (2000) necessrio repensar o arsenal terico com que nos baseamos , at o momento, para estudar o desenvolvimento do capitalismo contemporneo e consequentemente repensar os caminhos propostos para se alcanar a justia social, respeito ao meio ambiente e dignidade humana nesse modo de produo. Para ele as teorias anteriores baseavam-se em caractersticas das economias nacionais e em uma evoluo do capitalismo industrial e do Estado que foram superadas pela dinmica do capitalismo global. A economia nacional foi absorvida pelo espao global, a indstria vem perdendo peso dia a dia frente a novos eixos de atividades, as burguesias, no sentido tradicional de proprietrios de meios de produo, esto sendo substitudas por tecnocratas, quando no por especuladores completamente desgarrados das realidades da produo e do consumo. A classe trabalhadora se diversificou. O Estado vem adquirindo novas funes de articulao social e deixando de atuar diretamente no mundo econmico. A proposta liberal de especializao das naes a partir de suas vantagens comparativas confrontada com uma realidade globalizada onde 3,5 bilhes de habitantes dos pases de baixa renda somam um PIB de um trilho de dlares, enquanto o grupo de pases ricos soma 17 trilhes, 78% do PIB mundial, apesar de ter menos de 15% da populao. E as vantagens relativas que determinados pases tm, so selecionadas por mega-empresas transnacionais que distribuem os seus processos produtivos jogando o que intensivo em mo de obra para pases asiticos, onde se paga centavos por hora, o que intensivo em engenharia para a Rssia, onde se pode adquirir boa capacidade tcnica por algumas centenas de dlares por ms e assim por diante. Para o autor o capitalismo global uma coisa nova, e os conceitos de sua anlise ainda esto engatinhando. Aplicar-lhe os velhos conceitos de Smith, de Ricardo ou Marx no conseguem dar conta da profunda transformao em curso. Ressaltada a complexidade da situao atual , DOWBOR, parte para a explicitao do que considera tendncias da sociedade contempornea: 1)crescimento do poder empresarial multinacional; 2) fragilizao do Estado; 3) emergncia de uma sociedade civil global e crescimento do terceiro setor; 4)transformao do trabalho e do emprego e crescimento da misria global; 5) passagem da concepo de crescimento ilimitado ao reconhecimento da finitude dos recursos; 6) passagem do questionamento das relaes de produo ao contedo da produo;7) criao de macro-estruturas de poder; 9) passagem da centralidade econmica e social da fbrica para os produtores de intangveis; 10) crescimento do servios sociais;11) valorizao dos espaos locais em interao com o espao global; 12 ) a nova dimenso do tempo social.

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Essas tendncias provocam novas formas de realizao de polticas: luta por aes determinadas e no mais grandes utopias; articulao de objetivos econmicos, sociais e ambientais; articulao do Estado, empresas e sociedade civil para que esses objetivos sejam alcanados (ele considera que as oposies privatizao versus estatizao j no correspondem s necessidades de avano poltico); participao democrtica como princpio de todas polticas; necessidade de informao; mudana da filosofia de ao de estruturas piramidais para estruturas em rede; diversidade institucional; a urbanizao e a dimenso espacial dos objetivos sociais; a desintermediao do Estado; substituio da idia das classes redentoras para a viso de atores sociais e de cidadania; a nova importncia do corte tico e estabelecimento do foco de ao: construir a insero dos excludos. Para os pesquisadores da inovao tecnolgica (LASTRES e ALBAGLI, 1999)dois fenmenos continuaro ocorrendo nas prximas dcadas: 1) o papel central da informao e do conhecimento no emergente padro scio-tcnicoeconmico e 2) a acelerao do processo de globalizao com seus impactos econmicos, polticos e sociais. Esses autores enfatizam que a informao e o conhecimento so estratgicos para o desenvolvimento do paradigma tecno-econmico das tecnologias de informao e comunicao. Esse paradigma vem impondo e impor, nas prximas dcadas, dimenses que atingiro os modos com que vimos construindo polticas pblicas nas mais diferentes reas: a)a dimenso espacial: est havendo uma reconfigurao de regies e pases dentro da diviso internacional do trabalho; as aes das empresas multinacionais operando em escala planetria redefinem territrios em todo o mundo; b)a dimenso social: h um aprofundamento das divises pr-existentes e o aparecimento de novas polarizaes entre excludos e includos nas dinmicas de inovao e aprendizado; c) a dimenso econmica: os setores econmicos mais dinmicos estaro relacionados aos segmentos intensivos no uso de informao e conhecimento porm todos os setores estaro pressionados para atualizarem suas atividades incorporando as novas tecnologias e d) a dimenso poltico institucional: as relaes - Estado, Mercado e Sociedade Civil sero reguladas por novos mecanismos poltico - institucionais; as tecnologias de informao e comunicao permitiro distintos formatos e estratgias de atuao poltica.

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2. A CONSTRUO DE POLTICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA , DA UNIO EUROPIA E DO BRASIL Sero apresentadas as grandes linhas da evoluo das polticas ambientais dos EUA, da Unio Europia e do Brasil. A compreenso, mesmo que em largos traos, dessas polticas ambientais permite qualificar atravs da discusso dessas experincias o debate atual sobre os rumos da nova gerao de polticas e legislaes ambientais. A escolha dos EUA justifica-se amplamente pelo carter pioneiro da poltica ambiental naquele pas e pela hegemonia norte-americana no mundo atual que torna a difuso de suas polticas ambientais matria de legisladores e tcnicos em todo o mundo. A criao da Unio Europia e os sucessivos programas ambientais adotados para a construo de procedimentos , padres e valores ambientais europeus remetem s discusses da construo de polticas ambientais em blocos econmicos. A formao desses blocos parece ser caracterstica dos procedimentos de articulao de interesses econmicos, sociais e polticos do mundo globalizado. Uma breve porm consistente viso sobre as dificuldades e sucessos das polticas ambientais europias ajudar nas discusses sobre as opes brasileiras nesse campo. Finalmente, a reviso da poltica ambiental brasileira permitir a consolidao de alguns conceitos que comparativamente s experincias norte americanas e europias fazem da experincia nacional um caso a ser refletido na sua especificidade mas tambm naquilo que representa enquanto resultado da difuso de polticas ambientais em sociedades em processos acelerados de globalizao e modernizao. 2.1 A evoluo das polticas ambientais norte americanas: A descrio da evoluo das polticas ambientais norte americanas apresentada a seguir baseia-se nas reflexes de Richard J. Lazarus (LAZARUS, 2000). Em 01 de janeiro de 1970 foi editada a lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente norte americana (National Environmental Policy Act - NEPA). Fazem portanto 35 anos da promulgao de uma das primeiras leis que procurava responder s demandas sociais crescentes relacionadas s questes ambientais. Nos EUA durante toda a dcada de 60 diversos acontecimentos vinham sendo acompanhados por parcelas crescentes da sociedade e terminaram por colocar questes ambientais na pauta poltica. Assim, em 1962, a publicao do livro Silent Spring ,de Rachel Carson, sobre os efeitos danosos dos pesticidas sobre a sade e o meio ambiente tem repercusso nacional; a descoberta de compostos de mercrio em peixe espadas e, principalmente os vazamentos de leo do petroleiro Santa Brbara, na costa da Califrnia, em 1969, tiveram ampla cobertura televisiva. Diversos polticos comearam a fazer das 17

questes ambientais temas de suas atuaes e na primavera de 1970 acontece o primeiro Earth Day que envolveu milhes de norte americanos em eventos com palestras e exposies em todo o pas. Muitos polticos buscavam temas que gerassem consensos em uma Amrica extremamente dividida pelas campanhas dos direitos civis e pela guerra do Vietn. Em 1969 as questes ambientais no fizeram parte da campanha presidencial mas , entre 1969 e 1970, os democratas no Congresso e os republicanos na Casa Branca esforavam-se para mostrar suas credenciais de defensores do meio ambiente. A emergncia de fortes organizaes nacionais ambientalistas tambm contribuiu para o contexto de elaborao das primeiras leis ambientais. Destaque-se, ainda, o papel dos juzes, nesse perodo, extremamente favorveis s questes ambientais com os magistrados, em diversos casos, tomando decises judiciais pela aplicao das leis antigas( por ex. a Lei do Servio Florestal, de 1897) no momento predio das leis ambientais. 2.1.1 A primeira gerao da legislao de proteo ambiental americana Na primeira metade da dcada de 1970 uma srie de leis inicia o que vrios autores caracterizam como uma primeira gerao da moderna legislao ambiental norteamericana. Assim, em 01 de janeiro de 1970, promulgada a Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente instrumento legal que prev a avaliao de impacto ambiental das aes das agncias federais norte americanas. Essa lei transformar o processo decisrio dessas agncias e ter uma difuso internacional de seus princpios. Foram promulgadas ainda as leis do Ar Limpo, da gua Limpa e emendas lei de Espcies Ameaadas que inovaram a legislao de proteo ambiental e mudaram a paisagem legal norte americana. Lei do Ar Limpo: Editada em 1970, exigiu que a EPA promulgasse padres nacionais de qualidade do ar. Imps significativa limitao de emisses na indstria automobilstica( 90% de reduo de hidrocarbonetos e monxidos de carbono at 1975 e de xidos de nitrognio at 1976). Imps o controle de fontes estacionrias baseado em desenvolvimentos tecnolgicos futuros. Eliminao de poluentes perigosos que ameaassem a sade. Exigiu dos governos estaduais planos de controle da poluio para regulao de fontes em suas fronteiras para alcanar os padres ambientais nacionais. Lei da gua Limpa: Foi igualmente exigente. guas para pesca e natao em todo lugar at 1983 e descarga zero de poluentes em 1985 e considerou ilegais quaisquer descargas em guas navegveis sem a permisso da EPA. A lei requereu que toda indstria com fontes de efluentes alcanasse limitaes com padres tecnolgicos rigorosos indiferentes aos impactos desses efluentes ou a viabilidade econmica para uma fonte individual.

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Lei de Espcies Ameaadas: No foi to radical em seu escopo como as outras, mas similarmente desestabilizou padres de conduta existentes. As agncias federais deviam assegurar que suas aes no punham em perigo espcies ameaadas ou seu habitat. O mandato era absoluto, no deixava brecha para consideraes de balano entre os interesses das aes dos rgos federais e a proteo; era indiferente a quaisquer ponderaes, apenas a preservao das espcies prevalecia. 2.1.2 A segunda gerao de leis ambientais norte-americanas A primeira gerao de leis com seus padres rgidos e metas irrealistas foi constantemente criticada pela indstria e por muitos Estados. As cortes ficaram abarrotadas de processos judiciais que acabaram gerando decises negociadas entre o rgo ambiental federal(EPA) e os poluidores. O Congresso foi sensvel a essas ponderaes e emendou praticamente todas as legislaes fundamentais da 1a gerao. No entanto manteve o rigor e a idia de que melhores padres ambientais poderiam ser alcanados por meio de regulamentaes governamentais que forassem mudanas tecnolgicas. A 2a gerao de leis pode ser representada pelas emendas s legislaes anteriores e por novos diplomas legais. Nessas novas legislaes mudou-se o enfoque do meio (ar, gua, solo) que se buscou proteger da poluio para a abordagem centrada nos poluentes e na responsabilizao dos poluidores. Assim, a Lei de Controle de Substncias Txicas(Toxic Substances Control Act TSCA), a Lei da Conservao e Recuperao de Recursos(Resource Conservation and Recovery Act RCRA), adotadas em 1976 e a Lei da Responsabilidade, Indenizao e Resposta Ambiental Lei do Super- fundo( Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability CERCLA), de 1980, focaram nos poluentes e substncias txicas ou perigosas independentemente do meio. A Lei de Controle de Substncias Txicas(Toxic Substances Control Act TSCA) e a Lei da Conservao e Recuperao de Recursos(Resource Conservation and Recovery Act RCRA) foram leis amplas, prospectivas e que reafirmaram as diretrizes de regulamentao de elaborao de normas e padres para atingir melhorias ambientais. A Lei da Responsabilidade, Indenizao e Resposta Ambiental Lei do Super- fundo( Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability CERCLA) foi fundamentalmente diferente das outras leis. Foi uma lei retrospectiva, de responsabilizao por fatos passados e no uma lei prospectiva como as outras. Foi concebida para limpar os stios de resduos perigosos abandonados ou inativos e para responsabilizar as partes envolvidas pelo custo da limpeza. Isso era totalmente sem precedentes na legislao norteamericana. A responsabilizao atingia os proprietrios e operadores atuais, os proprietrios anteriores, os geradores de substncias perigosas bem como os transportadores.

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Chama ateno o fato de que tanto na 1a como na 2a gerao de leis ambientais a agricultura no abrangida pelas determinaes legais.

2.1.3 A administrao Reagan e as restries ambientais

administrao e s legislaes

O incio da dcada de 80 foi marcado pela eleio de Ronald Reagan (primeiro mandato de 1981 a 1984 e o segundo mandato de 1984 a1988). Durante a campanha presidencial o ento candidato, Reagan, enfatizou suas falas contra o o grande governo; contra as agncias federais que diminuam o poder dos governos estaduais, contra a regulamentao governamental sobre o mercado e estruturou sua plataforma como uma ampla defesa do livre mercado. Falou especificamente das leis ambientais: eram extremas, usurpavam a soberania dos Estados, custavam muito, asfixiavam o desenvolvimento econmico, refletiam a franja radical da Amrica e no o pensamento da maioria dos americanos. No governo, Reagan , por em marcha suas teorias de desregulamentao. Na rea ambiental nomeia Anne M.Gorsuch para colocar a EPA de joelhos e corta drasticamente o oramento da agncia e de programas ambientais. Mas esse furor anti - ambiental acabou gerando forte reao do Congresso e das entidades ambientalistas. Reagan acaba substituindo a administradora da EPA por William Ruckleshaus com mais credenciais ambientais. O Congresso emendou as leis ambientais de maneira a torn-las mais fortes e menos sujeitas discricionariedade do executivo e determinou competncias e meios para a EPA poder cumprir as leis promulgadas. De 1981 a 1990 o Congresso emendou a maioria das leis de proteo ambientais: 1982 emendas Lei das Espcies Ameaadas 1984 - emendas Lei da Recuperao e Conservao (RCRA) 1986 - emendas Lei da Responsabilidade Superfundo (CERCLA) 1987 - emendas Lei da gua Limpa 1990 - emendas Lei do Ar Limpo De modo geral essas emendas apoiaram-se em instrumentos de comando e controle baseados em tecnologia e consideraes de risco sade humana. A Lei do Ar Limpo , pela 1a vez, incluiu um programa baseado em mecanismos de mercado (direitos comercializveis de emisso para controlar a disposio cida). Os anos 80 assistiram tambm, apesar de Reagan, a uma ambientalizao de outras leis nos EUA (Leis administrativas, de propriedade, da falncia, dos direitos civis...)que incorporaram artigos com preocupaes ambientais.

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Devido , principalmente CERCLA, houve uma expanso dos escritrios de advogados com especializao em direito ambiental( um exemplo, o Departamento da Justia passa de 15 para 150 advogados no final dos anos 80). No final de 1988 os dois candidatos, George Bush(pai) e Michael Dukakis disputavam credenciais ambientais. Bush autodenominava-se Presidente Ambiental. 2.1.4 Novas restries s legislaes ambientais, permanncia de controvrsias e a emergncia das leis ambientais internacionais Bush muda de posio assim que eleito e permite que o seu vice faa da regulamentao ambiental o alvo principal de crticas e reivindicaes por desregulamentao. Essas crticas acabam gerando uma moratria formal das regulamentaes que incluiu diversos programas de proteo ambientais. Em 1994 os republicanos fazem maioria em ambas casas legislativas(Cmara e Senado) com a defesa de um programa poltico denominado Contrato com a Amrica que propunha uma ampla desregulamentao das leis para o pleno funcionamento dos mecanismos de mercado. O Contrato visava os programas ambientais mais do que quaisquer outros. Com a maioria em ambas as casas legislativas os republicanos comearam a propor leis de acordo com o Contrato com a Amrica. Propuseram trocar os padres ambientais baseados em consideraes de limites sade humana e em atualizaes tecnolgicas por padres embasados em anlises de custo/benefcio, em avaliaes comparativas de riscos e em critrios de eficincia econmica. Reivindicaram a eliminao dos chamados mandatos sem fundos (legislaes que obrigavam os Estados a agir mas que no proviam fundos para isso) que eram predominantes na legislao ambiental. Previram o alvio regulatrio com a eliminao de diplomas legais que impunham custos econmicos indstria (ex. requerimentos ambientais). Quiseram compensar os proprietrios privados por perdas econmicas devido s legislaes federais (ex. restries de uso do solo por conta da Lei de gua Limpa e da Lei de Espcies Ameaadas). Alm dessas preposies os republicanos impuseram fortes redues e desincentivos s agncias federais (a EPA teve reduo oramentria de 40%). No entanto, fora os cortes financeiros, essas diversas mudanas de legislao no conseguiram ser aprovadas. O Executivo, passado o furor inicial desregulamentador, acabou barrando diversas propostas legislativas sob argumentos de defesa da sade pblica e da qualidade ambiental. Registre-se que, de 1970 dcada de 1990, o poder judicirio federal tambm mudou de postura . Durante a dcada de 70 o judicirio foi um dos motores para aplicao e o avano das leis ambientais; na dcada de 80, os juzes assumiram posies mais cticas quando no hostis s causas ambientais. Na dcada de 90 e no momento atual as decises judiciais tornaram-se mais difceis e controversas.

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As controvrsias remetem s questes que podem ser chamadas de estruturais, isto , so temas recorrentes na discusso poltica daquele pas. A questo federativa: A 1a questo a disputa federativa, isto , os conflitos entre o papel dos Estados e o do Governo Federal. Na tradio poltica e jurdica americana os Estados gozam de ampla autonomia administrativa e poltica; a legislao ambiental pendeu para um fortalecimento do plo federal pois se entendeu que os problemas ambientais suplantavam as fronteiras estaduais e esse alinhamento sempre foi e ainda bastante questionado por Estados e polticos, especialmente os republicanos. A questo dos poderes: A 2a questo relacionada separao dos poderes (legislativo, executivo e judicirio) e a atuao que impem entre si. A elaborao das leis, sua aplicao, sua abrangncia e implementao sempre tm sido a resultante das relaes que estabelecem entre si os trs poderes. Em determinado momento executivo e legislativo disputaram a primazia pela elaborao das leis e o judicirio atuou como amplificador dos aspectos ambientais; em outro, o legislativo conseguiu barrar iniciativas do executivo de retroceder nessas leis e o judicirio foi o fiel da balana; mas , em certas ocasies, a situao inverteu-se e o executivo teve que segurar propostas de retrocesso vindas do legislativo. Essa dinmica de acordos e conflitos entre esses poderes permanece o modo fundamental na determinao das leis e de sua implementao nos EUA. A questo dos meios regulatrios: H uma discusso muito grande sobre a questo da determinao do nvel apropriado de proteo ambiental e de como alcan-lo. Assim, ao primeiro enfoque baseado em questes de proteo sade humana e no desenvolvimento de tecnologias adequadas tm sido levantadas dvidas quanto sua rigidez e ao seu custo econmico. Fala-se muito em flexibilizao, acordos voluntrios, incentivos de mercado, avaliao de risco e em uma prxima gerao de leis. Lazarus (2000), no entanto, considera que essas mudanas no sero adotadas de modo abrupto, pois a legislao ambiental norte-americana, apesar de seus crticos, no tem tido uma aplicao to monoltica e que os procedimentos atuais j seriam um misto de comando e controle com acordos de convencimento e que j passaram por mais de uma gerao de legisladores e aplicadores , nos rgos governamentais e nos setores regulados, que, de certa forma, incorporaram um modo de fazer e de cumprir as leis que j tem uma histria e que no suportariam mudanas radicais de desregulamentao. Questes emergentes: Alguns temas, nos ltimos anos, tm sido muito discutidos nos EUA. O primeiro deles a questo de equidade na aplicao das leis ambientais trazida por movimentos com orientaes ideolgicas distintas: 1) o movimento pelo direito da propriedade reivindica que os donos de algumas reas tm sido mais prejudicados por determinadas legislaes ambientais do que outros proprietrios e 22

2)o movimento por justia ambiental denuncia que as legislaes ambientais tm contribudo com discriminaes sociais levando as comunidades de baixa renda e as comunidades de cor a serem desproporcionalmente expostas poluio. Essa questo da equidade tem gerado muitas discusses e tentativas de tratamento legislativo mas ainda no foram adequadamente equacionadas. A internacionalizao da lei ambiental norte-americana: Mais e mais as leis ambientais nacionais so influenciadas por legislaes internacionais (Tratados, convenes, protocolos...). Os EUA tm resistido em assinar tratados e convenes internacionais mas mesmo assim as legislaes americanas relacionadas s normas internacionais aumentaram de 52 para 173 de 1970 para 1994. O Protocolo de Montreal para Substncias que Destroem a Camada de Oznio modificou a legislao americana. A Lei de Espcies Ameaadas, de 1973, era a implementao domstica da Conveno Internacional de Comrcio de Espcies ameaadas de Fauna e Flora Selvagens. Outras legislaes internacionais oriundas de articulaes internacionais como as ISO 14000 tm tambm impactado e estimulado padres ambientais de gesto nos EUA. A no assinatura do Protocolo de Kyoto por George Bush (filho), tem provocado uma srie de presses internacionais e acabou gerando um programa especfico de governo para dar uma resposta aos crticos da atitude do Governo norte-americano. Lazarus (2000) comenta que apesar de relativamente nova a legislao j tem 30 anos de aplicao e que diversos esforos de desmantel-la falharam. Com a idade essa legislao tornou-se, todavia, sem cor , sem paixo, mais cinza, mais matizada... Hoje as discusses no so mais entre o bem e o mal mas baseadas em avaliaes mais sofisticadas. Diversas reformas incrementais tm sido realizadas e parecem apontar para uma gesto de acomodao de interesses. Segundo o autor as questes de equidade, mencionadas anteriormente, e as de maior participao dos EUA na manuteno dos ecossistemas comuns globais so os temas para a nova gerao de leis ambientais nos EUA.

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2.2) As polticas ambientais da Unio Europia 2.2.1 Histrico da Unio Europia Desde o dia 9 de maio de 1950(tomado simbolicamente como o dia da Europa) quando em discurso o ministro de negcios exteriores da Frana, Robert Shumann, discorreu sobre a necessidade de criao de uma instituio para administrar a produo de carvo e ao na Europa vem sendo trilhado um amplo processo poltico , econmico e social para a integrao europia. A integrao europia baseia-se em quatro tratados fundadores: 1951 Tratado de Paris (18 de abril de 1951) Criou a Comunidade Europia para o Carvo e o Ao(CECA) . Estados membros: Blgica, Frana, Repblica Federal Alem, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos. Passou a vigorar em 23 de julho de 1952 e foi extinto em 23 de julho de 2002. 1957 Tratados de Roma Em Roma foram assinados dois tratados, o primeiro, instituiu a Comunidade Econmica Europia (CEE) e sempre referido como Tratado de Roma e o segundo criou a Comunidade Europia da Energia Atmica (EURATOM). 1992 Tratado da Unio Europia ou Tratado de Maastricht (cidadezinha na Holanda perto da fronteira da Alemanha e da Blgica). Entrou em vigor em 01 de novembro de 1993. Principais caractersticas: props unio poltica e monetria com o desenvolvimento de moeda nica no final da dcada; alterou a designao Comunidade Econmica Europia para Unio Europia; previu novas formas de cooperao entre os governos dos EstadosMembros em matria de defesa , justia e assuntos internos. Foi um dos tratados mais polmicos: recebeu um No em referendo popular na Dinamarca e obteve um Sim de apenas 50,4% dos franceses Esses tratados foram alterados em diversas ocasies, em especial quando das novas adeses em 1973(Dinamarca, Irlanda e Reino Unido), de 1981(Grcia), de 1986 (Portugal e Espanha) e de 1995(ustria, Finlndia e Sucia). Outras modificaes importantes devem ser destacadas: 1965 Tratado da fuso das trs comunidades(8 de abril de 1965). Entrou em vigor em 01 de julho de 1967. Instituiu um Conselho nico e uma Comisso nica das trs comunidades europias (CECA, CEE e EURATOM).

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1986 O Ato nico Europeu foi assinado em Luxemburgo e em Haia. Entrou em vigor em 01 de julho de 1987. Acelerou o processo de integrao propondo metas para atingir o mercado nico em 1992. 1997 Tratado de Amsterdam(02 de outubro de 1997). Entrou em vigor em 01 de maio de 1999. Alterou os tratados da Unio Europia e da Comunidade Econmica. Atribuiu nmeros (em vez de letras) aos artigos dos tratados da Unio Europia . 2001 Tratado de Nice(26 de fevereiro de 2001). Entrou em vigor em 01 de fevereiro de 2003. Novas alteraes nos Tratados da Unio Europia e da CE: modificou o modo de funcionamento das instituies e tornou regra a votao por maioria qualificada ( em vez da unanimidade) em muitas reas da U. E . 2002 Ano do EURO. 2003 Conveno sobre o futuro da Europa e do Tratado de adeso dos dez novos EstadosMembros(Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia e Repblica Checa). Entrou em vigor em 01 maio de 2004. 2004 Debates sobre a Constituio Europia. 2.2.2 A estrutura institucional da Unio Europia A Unio Europia uma estrutura de governana multinacional formada por Conselho(com sede em Bruxelas), Comisso(Bruxelas), Parlamento(Estrasburgo) e Corte Europia de Justia(Luxemburgo). Conselho O Conselho rene representantes dos governos dos Estados Membros. Normalmente os encontros envolvem os ministros responsveis pelo tema em questo. Bianualmente renem-se os chefes de Estado e a o Conselho denominado Conselho Europeu. o rgo decisrio mais importante pois aprova toda a legislao. Suas diretivas precisam ser adotadas pelos Estados Membros e incorporadas nas leis nacionais dentro de um perodo de tempo especificado (usualmente 2 anos). Regulaes europias automaticamente aplicveis tambm so possveis, mas so menos comuns. O Ato nico Europeu (1986) previu que muitas decises podem ser tomadas por maioria qualificada do Conselho mas os representantes de governos tm procurado agir por consenso. O Conselho reflete os interesses nacionais. O Conselho adota ou rejeita as propostas da Comisso. Sua presidncia rotativa sendo exercida por um pas a cada seis meses.

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O Conselho Ambiental formado com os ministros de meio ambiente dos Estados Membros rene-se formalmente quatro vezes ao ano. H tambm dois encontros informais anuais. Ele decide por maioria qualificada em co-deciso com o Parlamento Europeu a adoo de programas de ao de carter geral. Delibera por unanimidade e aps consulta (parecer simples) ao Parlamento Europeu, ao Comit Econmico e Social Europeu e do Comit das Regies nas questes de natureza fiscal, de ordenamento do territrio ou de afetao dos solos ( exceo da gesto dos lixos e das medidas de carter geral) e daquelas que afetam consideravelmente as opes de um Estado Membro em matria de energia (Glossrio da Unio Europia, 2004). A maioria qualificada corresponde ao nmero de votos necessrios para que seja adotada uma deciso (at novembro de 2004 esse nmero foi de 62 ( 71%) de um total de 87 votos). Os votos so ponderados em funo da populao e corrigidos em favor dos pases menos populosos (Glossrio da Unio Europia, 2004). Pelo Tratado de Nice, que entrou em vigor em novembro de 2004, alterou-se o sistema decisrio por maioria qualificada e as decises so tomadas por votos representando 62% da populao total da Unio Europia. O procedimento de co-deciso foi institudo pelo Tratado de Maastricht(1992) que conferiu ao Parlamento Europeu o poder de adotar atos em conjunto com o Conselho. Esse procedimento prev, dependendo do assunto, uma, duas ou trs leituras pelo Parlamento das propostas apresentadas pelo Conselho. O sistema de co-deciso reforou o papel do Parlamento em assuntos como: livre circulao de trabalhadores, direito de estabelecimento, servios, mercado interno, educao, sade, consumidores, redes transeuropias, meio ambiente (programas de ao), cultura e pesquisa cientfica (Glossrio da Unio Europia,2004). Comisso da Comunidade Europia Comisso Europia A Comisso Europia formada por comissrios e seus funcionrios que dirigem, aps o alargamento da Unio Europia, 36 diretorias gerais. A diretoria XI (DG XI) a responsvel por ambiente, segurana nuclear e defesa civil. A Comisso tem a prerrogativa de propor a legislao e acompanhar a sua implementao. Uma ampla burocracia multinacional serve a Comisso e suas diretorias gerais em Bruxelas. Cerca de 550 pessoas trabalham na DGXI , sediada em Bruxelas. O atual Comissrio de Meio Ambiente o grego , Stavros Dimas. Parlamento Europeu eleito diretamente em distritos eleitorais de cada pas. De 2004 a 2009 ter 732 membros eleitos entre 10 e 13 de junho de 2004. Tende a refletir os interesses dos diferentes agrupamentos e partidos polticos. As sees plenrias so em Estrasburgo, na Frana. O corpo funcional est em Luxemburgo e os encontros dos seus comits so, em sua maioria, em Bruxelas. A verso preliminar das legislaes elaborada pela Comisso, submetida ao parlamento, que pode aceitar a verso ou propor emendas. As emendas podem ser aceitas ou no pela Comisso e pelo Conselho. O Parlamento Europeu no um verdadeiro legislativo pois no tem a iniciativa de propor ou rejeitar legislaes. No entanto ele influencia a formao de polticas e em algumas reas necessrio que o Conselho vote unanimemente para sobrepor aos questionamentos do Parlamento, o chamado 26

procedimento cooperativo. Aps 1989, os Verdes tornaram-se o quarto agrupamento no parlamento europeu. O parlamento funciona como uma caixa de ressonncia para as opinies divergentes e para formao de maiorias polticas em torno dos temas discutidos. Corte Europia de Justia Com sede em Luxemburgo. Analisa os casos de no aplicao dos tratados da Comunidade Europia trazidos pela Comisso Europia, pelo Conselho ou por Estados Membros. Suas decises so amarradas s estruturas jurdicas dos Estados pois no h mecanismos para forar a aplicao diretamente. Tem funcionado como um ator importante no balano de interesses econmicos e interesses ambientais. Exemplo: o caso das garrafas dinamarquesas que envolveu disputa entre a Inglaterra e a Dinamarca; a Corte apoiou a legislao dinamarquesa que exigia o uso de garrafas retornveis para cerveja e soft drinks.

2.2.3 O processo poltico na tomada de decises na Unio Europia A Unio Europia um consrcio de 25 pases europeus ocidentais: os seis pases iniciais (Frana, Alemanha, Itlia, Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo) e nove pases que se agregaram ,em momentos diferentes, posteriormente (Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grcia,, Portugal, Espanha, ustria, Finlndia e Sucia).Em 01 de maio de 2004 foram includos na Unio Europia dez pases, a maioria da europa central e oriental (Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia e Repblica Checa). A diversidade de interesses representada por esses pases vem sendo trabalhada politicamente dentro da estrutura da Unio Europia. Como j foi visto o Conselho tem o poder mximo e tende a refletir os acordos e interesses dos governos nacionais. O Parlamento funciona como uma grande caixa de ressonncia na discusso dos temas polmicos refletindo amplos interesses presentes na sociedade e nos partidos polticos. A Comisso faz o papel de uma burocracia estvel que consegue apresentar propostas alm dos mandatos polticos do Conselho tende a refletir interesses mais estratgicos e baseados em informaes tcnicas. O Tratado de Maastricht (1992) deu poder de veto, por maioria absoluta, ao Parlamento para determinadas questes ( entre elas as ambientais) atravs do chamado procedimento cooperativo, isto , para aquelas questes que o Conselho de Ministros no chegue a um acordo. Observadores da evoluo das decises na Unio Europia (ver, por exemplo, JORDAN, 1998) constatam uma tenso interna bsica na maioria das decises. De um lado voc tem os chamados maximalistas (principalmente Frana e Alemanha) que buscam dar maiores poderes para a Unio e estruturas supranacionais. Por outro lado, os minimalistas (em geral, Inglaterra e Dinamarca) que advogam a preservao da autonomia nacional. Essas posies refletem-se numa ambigidade das polticas da unio europia e na sua prpria estrutura. Em geral, a Comisso, o Parlamento e a Corte tendem a posies mais 27

maximalistas enquanto que o Conselho de Ministros transforma-se num guardio das autonomias nacionais. Nas polticas essa ambigidade tambm observada: as polticas de comrcio e agricultura tendem a produzir diretrizes supranacionais enquanto as de relaes exteriores refletem as posies nacionais de cada Estado-Membro. As polticas da Unio Europia tendem a reproduzir esses enfoques diferenciados e a instituio marcada por essa tenso permanente entre ser uma federao de interesses nacionais ou constituir-se em uma organizao supranacional propriamente dita.

2.2.4 A evoluo da poltica ambiental da Unio Europia (30 anos de polticas ambientais)

Quando da criao, em 1957, da Comunidade Econmica Europia - CEE, por meio do Tratado de Roma, as questes ambientais no foram sequer mencionadas. O aumento da conscincia ambiental , nos anos 1960, culminou com a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, em 1972, e provocou o aparecimento das questes ambientais na pauta da CEE. Esse incio foi marcado por discusses dominadas por especialistas e tcnicos no mbito do assessoramento do Conselho de Ministros. Os maximalistas reconheciam a lacuna existente no Tratado de Roma mas evitavam tratar a questo ambiental de maneira mais incisiva pois , nesse momento, priorizavam as questes de integrao econmica. O perodo entre o final dos anos 60 e incio dos 70 foi marcado pelo estabelecimento de alguns padres ambientais, baseados em especialistas e tcnicos, sugeridos aos Estados Membros. Em de 22 de novembro de 1973 foi lanado o Primeiro Programa de Ao Ambiental (1973- 1977), posteriormente seguido pelos Segundo (1977-1981) e Terceiro (1982-1986). Os primeiros programas de ao formularam polticas ambientais em bases setoriais e deram muito pouca ateno s questes de implementao das polticas ambientais europias. O incrementalismo com aes tmidas tomadas em espaos dilatados de tempo parece ser a regra dos procedimentos de implementao desse perodo. Os anos 80 foram de rpidas e profundas transformaes nas polticas ambientais da Unio Europia. At 1987, mais de 200 peas de legislao ambiental haviam sido produzidas. As discusses para o Quarto Programa da Ao Ambiental (1987 1992) adquiriram complexidade e ampliao de escopo. As medidas de classificao, rotulagem, embalagem e destinao de substncias perigosas comearam a ser discutidas e justificadas como necessrias ao estabelecimento do mercado comum.

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As emendas ao Tratado de Roma feitas pelo Ato nico Europeu, em 1987, e pelo Tratado de Maastricht (formalmente, Tratado da Unio Europia), em 1993, procuraram sanar a lacuna sobre o meio ambiente que vinha desde 1957. Essas emendas formalizaram as preocupaes ambientais como parte das polticas de instituio do mercado comum. O Ato nico Europeu (1987) adicionou uma nova seo ao Tratado de Roma (artigos 130r,130s e 130t): o artigo 130r, previu aes comunitrias para desenvolver a qualidade do ambiente; o 130s previu que o Conselho possa decidir quais matrias ambientais possam ser deliberadas por maioria qualificada, isto , sem necessidade de unanimidade entre os Estados-Membros e o artigo 130t esclarece que as medidas tomadas pela Comunidade no impedem que os Estados-Membros mantenham ou introduzam medidas de proteo mais restritas, contanto que elas sejam compatveis com o Tratado. O Ato nico Europeu (1987) considerou a proteo ambiental como componente das outras polticas europias. Introduziu o princpio do poluidor pagador e facilitou a adoo de padres ambientais ao prever a maioria qualificada ( e no o consenso como era prtica do Conselho de Ministros) para a aprovao de medidas ambientais ligadas ao mercado nico. O Tratado da Unio Europia (1992) estendeu para quase todas as reas da poltica ambiental o princpio de maioria qualificada. Fez do desenvolvimento sustentvel um dos objetivos da Unio Europia e reivindicou que todas as polticas ambientais deveriam basear-se no princpio da precauo. Introduziu o procedimento de cooperao e co-deciso que fortaleceu o papel do Comit de Meio Ambiente do Parlamento Europeu. De 1989 a 1991 o Conselho de Ministros de Meio Ambiente adotou mais polticas do que nos 20 anos anteriores. Criou a Agncia Europia de Meio Ambiente (1990). A Unio Europia assinou convenes ambientais internacionais. Essas diversas aes comearam a criar uma estrutura de governana ambiental realmente multi e supranacional que os analistas chamam de estrutura de governana multinvel( Jordan, 1998). Implanta-se, no momento, o Sexto Programa de Ao Ambiental (2002 2010) e discute-se a Constituio Europia com o alargamento da Unio Europia para 25 pases. 2.2.5 Avaliao da Poltica Ambiental Europia A poltica ambiental europia parece seguir uma dinmica poltica em que esto presentes as tenses mais gerais entre maximalistas e minimalistas mas que so sobrepostas pelas tenses verdes versus marrons, isto , as divergncias entre aqueles que desejam padres ambientais mais rgidos e os que subordinam a aplicao dos padres s necessidades de crescimento econmico dos pases mais atrasados. H uma competio entre os estados lderes (Alemanha , Pases Baixos...) e estados mais atrasados (Espanha, Itlia...).

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Os Estados-Membros mais avanados competem para que suas prprias polticas sejam adotadas no nvel europeu de forma a no criar desvantagens competitivas no mercado comum. O estabelecimento das polticas ambientais da Unio Europia tem sempre seguido padres de negociao intensos no Conselho de Ministros de Meio Ambiente e no prprio Conselho Europeu e os acordos estabelecidos tem criado o que vem sendo caracterizado como Europa multispeed onde os pases mais avanados tm adotado metas mais restritivas para que os pases mais atrasados possam ter metas menores ou mais flexveis, mas todos esto obrigados a um certo avano (por exemplo, na poltica de reduo do CO2...). Esses acordos tm sido marcados tambm por uma troca muito clara entre o estabelecimento de determinados padres e a ajuda financeira para os pases mais atrasados (ex. Espanha e Grcia...). Merece ser mencionado que essa evoluo da poltica ambiental em termos mais integradores vem sendo marcada tambm pela presena de um ativismo ambientalista multinacional (os verdes tornaram-se, depois de 1987, o quarto agrupamento poltico do Parlamento Europeu) com uma presena organizada em Bruxelas por meio de uma federao de entidades ambientalistas que rene 143 entidades de 31 pases e que acompanha todas as discusses da Unio Europia. Destaque-se ainda que, no transcorrer do tempo, os princpios e prticas europias comearam a ser referncia para as prticas nacionais e hoje as polticas ambientais domsticas passaram a se referir s polticas europias para se legitimarem. Mesmo em pases fortemente minimalistas com a Gr Bretanha as legislaes nacionais passaram a dialogar com a legislao europia para poderem se fortalecer perante a opinio pblica. No entanto, apesar dos avanos a avaliao do meio ambiente europeu ainda preocupante . Diversos relatrios recentes apontam para uma deteriorao ambiental crescente e a necessidade de superao de dois problemas centrais relacionados s polticas ambientais europias: a questo da implementao e a da falta de integrao da poltica ambiental s outras polticas comunitrias. Implementao: Nos anos iniciais das polticas ambientais europias pouca ateno foi dada s questes de implementao. O 3o Programa de Ao, por exemplo, dedicava apenas trs linhas para medidas implementadoras. Nos anos 80 a questo da implementao tornou-se imperiosa: as necessidades do mercado comum impunham que os padres e normas se generalizassem, a atuao da Corte Europia reforou as leis comunitrias e as presses ambientalistas, no Parlamento Europeu, exigiram que as questes de aplicao das diretivas europias adquirissem importncia na pauta dos Conselhos. Nos anos 90 as dificuldades de implementao comeam a ser enfrentadas com propostas de criao de uma inspetoria europia para auditar e fazer cumprir as diretivas e com a criao da Agncia Europia de Meio Ambiente (1990) que, no entanto, ainda no se firmou como um rgo executivo como vrios setores propunham. As mudanas mais gerais que vm enfraquecendo o estabelecimento de polticas europias mais rgidas desde que a Dinamarca no referendou 30

o Tratado de Maastricht e os problemas econmicos de Alemanha, Frana e Inglaterra forando um retorno desses pases para suas realidades nacionais tm provocado uma desacelerao na implementao das polticas ambientais europias. Desde Maastricht, a Direo Geral XI vem adotando uma linha pragmtica com medidas mais leves com consultas aos governos nacionais e execuo de polticas baseadas nas instituies nacionais. Integrao: Desde 1987,com o Ato nico Europeu, ficou estabelecido que as consideraes ambientais deveriam ser incorporadas a todas as polticas comunitrias; mas, de fato, essa integrao no tem ocorrido. A diferena de poder entre a DG XI e as outras direes (Comrcio, Agricultura, Transporte...) permanecem. Para exemplificar: a DG XI detm apenas 2 a 3 % da fora de trabalho da Comisso; para uma comparao internacional: a DG XI possui 15 funcionrios para substncias qumicas perigosas enquanto a EPA possui 500. As mudanas polticas e econmicas recentes tm fortalecido outras diretorias e isolado a DG XI.

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2.3 A poltica ambiental brasileira A poltica ambiental brasileira apresenta um conjunto de temas que, ao longo da histria, tm formado ncleos de decises polticas e tm formado o que poderamos chamar uma agenda nacional de regulaes das interaes sociedade e natureza no Brasil (BENJAMIN, 1999 e MONOSOWSKI, 1989) . Esses temas tm recebido diferentes enfoques dependendo dos contextos econmicos, sociais e polticos. So eles:1) A regulao dos recursos naturais (florestais, minerais, hdricos e animais);2) As questes de controle da poluio advindas da urbanizao, industrializao e agricultura tecnificada; 3) A conservao da natureza; 4) O planejamento territorial (questes de regulao de espaos geogrficos determinados); 5) A regulao da natureza como um todo (legislaes gerais) e 6) As questes ambientais globais (as temticas relacionadas globalizao). Em todos os temas possvel pensar uma linha de tempo com recortes da evoluo econmica e da evoluo poltica e sua interao com as respectivas polticas ambientais. Evoluo econmica: extrao de recursos naturais (colnia)/pas agrcola (fins do Imprio dcada de 30 do sculo XX); industrializao, urbanizao e tecnificao da agricultura (dcada 40 a dcada 60 sculo XX) e urbanizao metropolitana, desenvolvimento dos servios, globalizao (dcada de 70 aos dias atuais , incio sculo XXI). Evoluo poltica: colnia/ imprio ps-colonial/ repblica velha/ anos Vargas/ Governo democrtico (Dutra, Juscelino e Jango)/ ditadura militar/ nova democracia. 2.3.1 Temas da agenda ambiental brasileira Regulao dos recursos naturais Uma avaliao geral da evoluo das polticas e legislaes brasileiras em recursos naturais pode perceber uma ntida transformao dos conceitos e concepes que moldam suas caractersticas principais: passa-se, em geral, de uma normatizao de acesso e utilizao dos recursos, onde a natureza apropriada como recurso econmico, para uma normatizao onde a questo ambiental comea a se fazer presente, tranformando aquela concepo antiga para uma nova que encara os insumos naturais como recursos econmico ambientais, isto , a sua apropriao no processo produtivo deve ser feita a partir de consideraes econmicas mas no exclusivamente por elas e as consideraes ambientais( impactos, recuperao, no exausto, etc.) comeam a fazer parte do clculo de produtores e do governo( ver ALMEIDA, 2003, para uma descrio mais detalhada do caso dos recursos minerais). Essa mudana refletir-se- na prpria institucionalizao administrativa dos setores florestais, minerais , hdricos e de pesca.

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Uma outra mudana significativa, mais recente, e que tem impactado as polticas a mudana do referencial nacional (ligado construo do Estado nacional desenvolvimentista) para um referencial global do mundo do capitalismo financeiro mundializado onde atores multinacionais (empresas, rgos de financiamento, ONGs internacionais, regimes legais internacionais...) pressionam por decises , em nvel nacional, como partes de polticas intenacionalizadas. Pode-se regredir at o Brasil Colnia para verificar uma srie de legislaes que buscavam regulamentar o acesso ao recurso natural, por exemplo, as diversas legislaes dos reis portugueses (Ordenaes Filipinas e Manuelinas) que estabeleciam procedimentos para aqueles que queriam explorar determinados recursos naturais. No entanto, na Repblica com as preocupaes de consolidao do Estado Nacional, e especialmente no Governo Vargas, que as regulamentaes sobre os recursos tornam-se marcadas por procedimentos que buscavam , em primeiro lugar, definir o domnio dos recursos (do Estado; bem comum de todos ou de ningum (res nullius) mas sujeito regulao estatal...) e depois as formas e regimes de acesso e as condies para a explorao dos recursos. So exemplos claros dessa concepo os Cdigos de 1934: de guas, de Minerao e Florestal. Juntos com esses cdigos foram criados departamentos setoriais para cuidarem das relaes do empreendedor privado e do governo na explorao desses recursos: nas guas, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica; nos minrios , o Departamento Nacional de Produo Mineral e nas florestas, o Servio Florestal Federal. Refletindo a economia predominantemente agrcola da poca todos esse departamentos subordinavam-se ao Ministrio da Agricultura. Com a evoluo econmica e poltica esses cdigos de recursos naturais sofrero adaptaes refletindo novos enfoques. Assim, durante os Governos militares todos esse Cdigos sero atualizados para incorporarem uma viso ainda mais economicista e, em alguns casos, voltados para a exportao( nas justificativas do Cdigo de minerao de 1968 explicitamente nomeava-se a questo exportadora como causa para a modificao do cdigo). Os Cdigos sero atualizados em 1965(Cdigo Florestal, Lei n. 4771, de 18/09/1965); em 1968(Cdigo de Minerao, Decreto-Lei 227, de 28/02/1965) e o de guas(Lei n. 4904, de 17/12/65 e Decreto n. 58076, de 24/03/66). Durante o regime militar os rgos administrativos gestores dos recursos naturais sofrero reformas administrativas e se criaro rgos ou empresas paralelas para agilizar procedimentos e desemperrar as burocracias pblicas (na minerao, por exemplo, cria-se a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais para agilizar o mapeamento geolgico e a prospeco mineral no Brasil). A Constituio de 1988 colocou, atravs do artigo 225, a questo ambiental como um dos fundamentos da estruturao das polticas pblicas brasileiras e no tema dos recursos 33

naturais enfatizou a questo da dominialidade da Unio sobre esses recursos mas , pelo vis ambiental, institucionalizou complementarmente, aos Estados e municpios, a possibilidade de legislarem sobre essas matrias. Na democratizao do pas e nas discusses sobre a reforma do Estado o papel dos rgos administrativos ligados aos recursos naturais foi profundamente questionado. Assim, no Governo Collor, a criao do IBAMA d-se pela incorporao de rgos setoriais como o IBDF e a SUDEPE passando-se de uma concepo baseada no recurso para outra em que os recursos passam a ser percebidos com econmico ambientais como j mencionamos anteriormente. As resistncias a essas incorporaes alm dos aspectos funcionais tinham um componente cultural e organizacional de manuteno da viso economicista dos rgos setoriais. No setor mineral, o DNPM, em crise permanente desde o final dos anos 70, foi transformado em autarquia depois de longa luta de seus funcionrios mas esse arranjo administrativo no solucionou os problemas crnicos de falta de verbas e emperramentos burocrticos. Durante o governo Fernando Henrique Cardoso foram propostas modificaes do Cdigo de Minerao com a criao de novos procedimentos para a concesso de reas para a minerao e a transformao do DNPM em Agncia Nacional de Minerao. Nos recursos hdricos, criou-se a Agncia Nacional de guas ANA e, em todo pas dezenas de iniciativas estaduais de legislaes sobre os recursos hdricos com solues compartilhadas de gesto atravs dos Comits de Bacia Hidrogrfica. Todas essas modificaes encontram resistncias e so objeto de intensa disputa poltica entre aqueles que advogam uma maior ambientalizao na gesto desses recursos e os que preferem a continuao da gesto setorializada. O exemplo mais contundente pode ser mencionado nas discusses sobre a mudana do Cdigo Florestal proposto pelos deputados ruralistas e que teve o enfrentamento das organizaes ambientalistas e governamentais de meio ambiente. Controle da poluio As preocupaes com a sade manifestam se em diversas legislaes desde os tempos coloniais. Interessa nos aqui enfatizar, no perodo republicano, aquelas mais diretamente relacionadas a uma crescente viso ambiental que culminam , depois da dcada de 50 do sculo XX, em legislaes relacionadas aos impactos da industrializao , da urbanizao e da agricultura mais tecnificada na sade coletiva. Na dcada de 60 foi editado o Decreto n. 49.974 A (de 21/01/1961) estabelecendo o Cdigo Nacional de Sade, com vrios artigos que, indiretamente, disciplinam questes ambientais (artigos 32 a 44).

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A industrializao intensa , o surgimento das regies metropolitanas e a modernizao conservadora no campo que acompanharam o processo de desenvolvimento econmico dos anos 50 e 60 traro conseqncias ambientais significativas , nas dcadas seguintes, que , apesar do regime militar, tornam-se conflitos pblicos e com ampla cobertura da imprensa (Caso Borregaard em Porto Alegre; Cubato como Vale da Morte; disputas interindustriais nos municpios do ABCD paulista, luta contra os agrotxicos...) que, somados emergncia dos temas ambientais nos organismos como as Naes Unidas, acabam gerando respostas do poder pblico em legislaes de zoneamento industrial, controle da poluio e de agrotxicos. Recorde se as diversas legislaes voltadas ao controle da poluio (principalmente industrial e urbana) resultantes desse contexto histrico:: Decretos n. 1413, de 14/08/1975 e n. 76.389, de 03/10/1975, que definiram as medidas de preveno e controle da poluio industrial autorizando a criao de sistemas de licenciamento, nos estados e nos municpios, para a instalao e funcionamento de atividades industriais potencialmente poluidoras. O decreto n. 81.107, de 22/12/1977, que definiu que o controle das atividades consideradas de interesse do desenvolvimento e segurana nacional eram atribuies exclusivas do Governo Federal que com isso tirou dos rgos ambientais poder sobre empresas pblicas, as concessionrias de servios pblicos federais, indstrias de armamentos, as refinarias de petrleo, as indstrias qumica e petroqumica, de cimento, siderrgica, material dos transportes, celulose, fertilizantes e defensivos agrcolas, mecnica pesada e processamento de metais no ferrosos. As legislaes federais de controle da poluio seguiram muito de perto a experincia norte americana e da agncia ambiental paulista. Assim, na poluio do ar: Resoluo 5, de 15/06/1989, do CONAMA instituiu o PRONAR Programa nacional de controle da qualidade do ar definindo limite mximo de emisso e emisses para fontes novas de poluio Resoluo 3 , de 28/06/1990, do CONAMA define padres da qualidade do ar subdividindo os como na legislao norte americana em padres primrios e padres secundrios. Deu, aos Estados, atribuio para o monitoramento da qualidade do ar. Define episdio crtico de poluio com a previso de Plano de Emergncia para Episdios Crticos de Poluio do Ar (com nveis de ateno, alerta e emergncia) que So Paulo j havia elaborado. Os padres de qualidade do ar so fixados para: partculas totais em suspenso, fumaa, partculas inalveis, dixido de enxofre, monxido de carbono, oznio e dixido de nitrognio. A CETESB , baseada na EPA, j tinha padres definidos para esses elementos. A Lei n. 8.723/93 obrigou os fabricantes de motores e veculos automotores e os fabricantes de combustveis a tomar providncias para reduzir nveis de emisso de monxido de carbono, xidos de nitrognio, hidrocarbonetos, lcoois, aldedos, fuligem, material particulado e outros poluentes.

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Na questo da poluio hdrica alm do controle de efluentes industriais houve a necessidade do controle da qualidade das guas por causa do lanamento indiscriminado de esgotos na maioria dos municpios brasileiros: O Cdigo de guas , de 1934, j trazia artigos referindo-se s guas nocivas e responsabilizao daqueles que provocassem danos s guas impactando a sua utilizao por seus vizinhos. A Portaria n. 013/76, do Ministrio do Interior, props a Classificao das guas interiores do territrio nacional uniformizando a linguagem e a abordagem sobre a poluio de recursos hdricos. Definiu os usos predominantes em quatro classes e padres associados. Os Estados poderiam ser mais restritivos. Os indicadores utilizados foram: demanda bioqumica de oxignio, temperatura, pH, slidos em suspenso, slidos dissolvidos e outros. A nfase era o controle da poluio das guas visando o abastecimento pblico. Em 1986 a Resoluo CONAMA n. 20/86 estabeleceu nova classificao( 9 classes) das guas doces, salobras e salinas do territrio nacional. Passa se a refletir sobre a gesto integrada de bacias tentando se superar o controle pontual das fontes. Em 1997 a Lei de Recursos Hdricos, instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. O controle da poluio gerada por resduos slidos vem sendo tratado por uma srie de resolues do CONAMA. No Congresso Nacional vem sendo discutida uma poltica nacional para os resduos slidos e em So Paulo a Assemblia Legislativa tem promovido debates para discutir a poltica nacional e tambm uma poltica estadual. O CONSEMA aprovou , recentemente, minuta que trata da questo das reas contaminadas. A lei de crimes ambientais prev sanes para a questo da poluio por resduos slidos (Lei n. 9.605/98, artigo 54, pargrafo 2o, inciso V). Conservao da Natureza grande a tradio legislativa brasileira sobre as medidas de conservao da natureza. Desde os Cdigos da dcada de 30, setores sociais conseguiram dos legisladores e polticos regulaes que buscavam proteger, resguardar reas e espcies da flora e fauna brasileira. No Cdigo Florestal de 1934 j estavam previstas normas para a criao de parques e reservas biolgicas. Citem-se os principais momentos sobre o assunto: Criao do Parque de Itatiaia Criao dos Parques Nacionais do Igua e da Serra dos rgos Cdigo Florestal (Lei 4.771/65).Escrito por uma comisso de juristas e especialistas coordenados por Osny Duarte Pereira foi submetido ao Congresso Nacional onde recebeu diversas emendas. Refletiu ainda o clima poltico e os atores pr-golpe militar de 1964.Contm avanos que repercutem at os dias atuais. No caput de seu artigo 1o, apresenta conceitos inovadores: As florestas existentes no territrio nacional e as 36

demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo se os direitos de propriedade com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta lei estabelecem. Previu a criao de parques e florestas, reas de preservao permanente, reserva legal e proibies de corte de rvore ou de espcie florstica que so at hoje instrumentos importantes na, agora, denominada conservao da biodiversidade. Cdigo de Caa, de 1967, foi modificado e redenominado em 1988, passando a ser chamado Lei de Proteo Fauna que deu a proteo fauna um status diferente daquele apenas utilitrio previsto nas legislaes anteriores. Constituio Federal de 1988. Lei do SNUC (Lei 9.985, de 18/07/00) instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. Organizou e atualizou os critrios e gesto das Unidades de Conservao da Natureza, estabelecendo os meios e criando estmulos para a efetiva participao da sociedade. Planejamento territorial Um componente importante da legislao ambiental brasileira a ligada aos problemas de ordenao de atividades no territrio brasileiro. H uma srie de regulaes que incorporam a questo espacial, isto , a realizao da ao humana em um determinado espao geogrfico como fundamento de suas propostas: Instituio das regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza( Lei Complementar n. 14 , de 08/06/1973). Instituio da regio metropolitana do Rio de Janeiro. Mais recentemente a aprovao do Estatuto das Cidades, regulamentando os artigos 182 e 183, da Constituio Federal de 1988( Lei n. 10.257, de 10/07/2001). As leis de proteo dos mananciais As leis de zoneamento industrial A lei 7.661, de 18/05/88, instituindo o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro Zoneamento Ecolgico - Econmico Legislaes gerais Ressalte-se que no arcabouo jurdico ambiental brasileiro h um esforo, desde a dcada de 80, de criar um corpo geral regulatrio que, tratando as questes ambientais de modo amplo (Benjamin , 1999, denomina holstico), procura superar as vises setoriais e fragmentadas das legislaes que trataram parcialmente aspectos das relaes entre a sociedade nacional e a natureza. Assim,destaque-se: Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938, de 31/08/81) que sistematizou os principais instrumentos utilizados pelas polticas pblicas ambientais no Brasil e props a criao do CONAMA.

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A Constituio Federal de 1988 que constitucionalizou as principais questes ambientais brasileiras, dando o respaldo legal mximo para o desdobramento das legislaes posteriores A Lei de Crimes ambientais (Lei 9.605,de 13/02/98) que sistematizou e introduziu penas e sanes queles que pratiquem atos nocivos ao meio ambiente Questes globais A participao do Brasil nos fruns internacionais que discutiram as questes ambientais durante todo o sculo XX e a adeso do Brasil a diversas convenes internacionais intensificou-se e hoje so elementos fundamentais para o entendimento das regulaes ambientais no pas. Destaque-se: Decreto 99.280, de 06/06/90 promulgou a Conveno de Viena para Proteo da Camada de Oznio e o Protocolo de Montreal sobre substncias que destroem a camada de oznio; Decreto 2.7883, de 17/09/98 proibiu a aquisio de produtos ou equipamentos, pelos rgos e entidades da administrao pblica federal, que contenham ou faam uso das substncias que destroem a camada de oznio; Ratificao, em 28/02/94, da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, regime climtico e o Decreto 2.519, de 16/03/98, promulga a Conveno sobre Diversidade Biolgica.

2.3.2 Poltica ambiental brasileira: uma tentativa de interpretao A poltica ambiental brasileira pode ser dividida em geraes de acordo com o enfoque fundamental que o perodo reflete. 1a Gerao - Dcadas de 30 e de 50 do sculo XX: Regulamentos e legislaes relacionadas apropriao da natureza com recurso econmico. So representativos dessa gerao os Cdigos de Minerao, de guas e Florestal que refletiam um pas agrcola em processo de industrializao. So normas basicamente de regulao do acesso natureza. Refletem os processos de construo de um estado nacional perifrico que emergiu com a Revoluo de 30, de Getlio Vargas. Inicia-se o processo de desenvolvimento das indstrias de base e de extrao de recursos naturais. A agricultura, de exportao, expande a fronteira agrcola. A urbanizao comea a acelerar-se, provocando questes de sade pblica que os Cdigos Sanitrios e as legislaes municipais tentam coibir. 2a Gerao Dcadas de 50 e dcada de 60 do sculo XX: Crise do modelo getulista e abertura intensa ao capital estrangeiro. Industrializao baseada na indstria automobilstica e no rodoviarismo. Expanso do parque hidreltrico com barragens construdas sem nenhuma preocupao ambiental. Fronteira agrcola alcana o cerrado e a regio amaznica. Urbanizao acelera-se. Problemas ambientais ligados industrializao e ao desmatamento devido expanso agrcola. Legislaes de controle pontuais. 38

3a Gerao Dcadas de 70 e 80 do sculo XX: Problemas ambientais avolumam-se. Milagre econmico intensificou a extrao natural e a poluio industrial. Cidades poludas por indstria e pelos carros. Primeiras resistncias ao modelo. Caso Borregaard em Porto Alegre. Cubato Vale da Morte no Estado de So Paulo. Intensificao da urbanizao das metrpoles. Lei 6938/81:Poltica Nacional do Meio Ambiente. CETESB em So Paulo. 4a Gerao Dcada de 90 e incio do sculo XXI: Impacto da Globalizao. Recursos econmicos passando para recursos econmico ambientais. Conservao da biodiversidade. Emergncia de novos problemas ambientais (transgnicos, novas epidemias...). Constituio como grande marco regulatrio. Reforma do Estado. Questes globais. Ambientalistas no poder (Lutzsemberg, Fbio Feldmann , Marina Silva...).

2.3.3 Interpretaes sobre o movimento ambientalista e as polticas ambientais no Brasil

No Brasil, a evoluo do movimento ambientalista foi analisada por diversos autores (VIOLA, 1987 a e 1987 b ; ANTUNIASSI, 1989;VIOLA e LEIS, 1992; SILVA (1993); JACOBI, 2000 e Lcia FERREIRA, 1996 b, 1997,1998 e 2001; e TAVOLARO (1998) entre outros). Uma anlise pioneira das polticas ambientais foi o trabalho de MONTEIRO (1981), que fez uma reportagem histrica da poltica ambiental do pas de 1960 a 1980. GUIMARES (1986) analisou detalhadamente a institucionalizao da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) do governo federal. Outros trabalhos procuraram tratar da evoluo de rgos estaduais de meio ambiente; ver, por exemplo, CARVALHO (1987), FERREIRA, (1992). A realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992, estimulou diversas reflexes sobre o tema (CIMA, 1991; HOGAN E VIEIRA, 1992; entre outros). Destaque-se a caracterizao da evoluo do movimento ambientalista e das polticas ambientais realizada por Eduardo Viola. Sugere-se que h pelo menos dois momentos na anlise de Eduardo Viola: o primeiro, quando ele, em artigo para a Revista Brasileira de Cincias Sociais (VIOLA, 1987a), fez uma periodizao da histria do movimento ecolgico no Brasil, distinguindo trs fases: 1 - ambientalista, de 1974-1981; 2 - de transio , de 1982-1985 e a 3 - ecopoltica, de 1986 em diante, e, um segundo momento, em que ele, junto com Hector Leis (VIOLA e LEIS,1992), disseca a evoluo das polticas ambientais no Brasil e amplia a interpretao do seu trabalho de 1987, mostrando a evoluo do ambientalismo brasileiro como uma passagem de um bissetorialismo preservacionista a um multissetorialismo orientado para o desenvolvimento sustentvel. Em 1987,VIOLA buscou uma descrio cronolgica da evoluo do ambientalismo, ressaltando o aspecto da participao na esfera poltica institucionalizada como um grande eixo explicativo, passando pelos aspectos organizacionais do movimento e realizando uma classificao das posies polticas em disputa no ambientalismo.

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O trabalho de 1992 (VIOLA e LEIS, 1992), realizado em conjunto com Hctor Leis, publicado em livro que buscava tornar pblicas vrias reflexes, a partir das cincias sociais, que vinham amadurecendo em diversos ambientes acadmicos, mas, em especial, no Grupo de Trabalho Ecologia, Poltica e Sociedade da ANPOCS Associao Nacional de Ps Graduao em Cincias Sociais, tem sob alguns aspectos uma relao de continuidade com o de 1987, mas apresenta uma inovao conceitual importante: a leitura do movimento ambientalista a partir da dinmica da sociedade em relao questo ambiental. Essa leitura ilumina posies do movimento ambientalista que, no artigo de 1987, no estavam explcitas; assim, questes como as relaes do ambientalismo com os rgos do estado e com o empresariado passam a fazer parte do estudo e feita uma avaliao das transformaes na ordem internacional que marcam a emergncia do movimento ambientalista global. Se, no artigo de 1987, a influncia internacional vista a partir de uma literatura que ainda tinha o Estado nacional como referencial maior da poltica; em 1992, a questo internacional passa a ser vista dentro do processo de globalizao (eroso dos estados nacionais e emergncia dos problemas socioambientais globais) e da construo do conceito de desenvolvimento sustentvel (VIOLA e LEIS, 1992, p. 74). A periodizao para anlise do ambientalismo muda e os autores fazem o seguinte recorte cronolgico: de 1971 a 1985, que caracterizam como do ambientalismo bissetorial com nfase na proteo ambiental e de 1986 a 1991, do ambientalismo multissetorial e de transio para o desenvolvimento sustentvel. interessante chamar a ateno que a caracterizao do ambientalismo como movimento bissetorial faz com que os autores no precisem exatamente qual o conceito do movimento social esto usando e com isso, aparentemente, perde-se o foco daqueles atores que, da sociedade civil, vieram se constituindo com uma identidade coletiva prpria, com adversrios definidos e um campo de ao e disputa estabelecido, pelo menos no sentido que TOURAINE (1985) d ao conceito de movimento social. Agora ambientalismo inclui as agncias estatais e suas burocracias e as entidades da sociedade civil. Assim a tenso poltica entre Estado, atravs de suas agncias, e sociedade lida dentro de uma lgica especular em que a trajetria das entidades civis minimizada. Ao analisar a emergncia do ambientalismo multissetorial e a transio para o desenvolvimento sustentvel no perodo (1986 1991), os autores ampliam ainda mais o universo ambientalista: a partir da 2 metade da dcada de 80 entram, alm das associaes e grupos comunitrios ambientalistas e as agncias estatais ambientais presentes na 1 fase, as organizaes do scio-ambientalismo, grupos e instituies cientficas, um reduzido setor de gerentes e do empresariado preocupados com a sustentabilidade ambiental. Para cada um desses setores, os autores descrevem suas caractersticas e aes (VIOLA e LEIS, 1992, p. 85). Aqui, a idia de um campo maior que movimento social ainda mais clara. O conceito de movimento social esvazia-se .

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No se trata, evidentemente, de negar em bloco a caracterizao feita por Viola e Leis, pelo contrrio, muito das percepes dos autores parecem radiografar a dinmica social de maneira bastante adequada, mas o que se quer ressaltar aqui e, num certo sentido, problematizar, que o abandono de uma caracterizao mais rigorosa do ambientalismo enquanto movimento social faz a anlise resvalar para uma homogeneizao dos atores (estatais e no estatais, comunitrios e empresariais) que obscurece os campos de disputa e os diversos discursos presentes no espao pblico. Lcia da Costa Ferreira (FERREIRA, Lcia, 1996 b,1997, 1998, 2001) tem analisado, sob outra tica, o processo complexo da emergncia do ambientalismo brasileiro. Para a autora: ... o ambientalismo no padeceria apenas de uma crise de identidade por constituir-se como um movimento multissetorial que congrega inmeras tendncias e propostas. A crise apareceria tambm como resultado de um momento especfico, cuja caracterstica principal a pluridade dos papis sociais desempenhados por ambientalistas, independentemente de sua filiao (FERREIRA, Lcia, 1996 b). Da constituio paulatina do ambientalismo como ator, cuja tarefa principal era ser portador da capacidade organizativa no interior da vida social, foi ele atirado a outros dois papis simultneos: de agente poltico e mediador entre a vida social e a poltica. Esse aumento na demanda por desempenho adequado do ponto de vista da representatividade em sua atuao no sistema poltico no foi acompanhado do tempo necessrio para restabelecer o flego daqueles que integravam papis militantes e lideranas, governamentais e deputados/vereadores, dentre outros. Tal dificuldade nunca chegou a ser resolvida, mesmo porque, nos anos 1990, lideranas e militantes de um modo geral tiveram de se desdobrar face as presses internas e internacionais para reformularem sua organizao interna e sua ao.(FERREIRA, Lcia, 2001, p. 67-68). A institucionalizao das polticas ambientais no Brasil e as lutas ambientalistas associadas carregam, por um lado, a marca de lutas democrticas que foram construdas no e contra o regime autoritrio e, por outro, o processo de emergncia da questo social, a construo de direitos sociais e econmicos de setores populares (ver FERREIRA, Lcia, 1998 e 2001). O movimento ambientalista desenvolveu-se sobre esses dois signos: sofreu a influncia e influenciou os dois processos. Por um lado, levantou a bandeira de participao pblica atravs da criao de instrumentos participativos em conselhos e rgos governamentais, exigindo audincias pblicas de assuntos antes objetos de decises fechadas no mbito de governos e empresas e, de outro, conseguiu, no sem dificuldades, aliar-se s lutas de setores populares na construo da cidadania ; a campanha de Cubato, nesse sentido, emblemtica dessas duas caractersticas. Ver, para uma reviso da histria do ambientalismo no Brasil a partir dos atores ambientalistas a publicao da Fundao Francisco (1997) e o livro Ambientalismo no Brasil, editado por Joo Paulo Capobianco e Fbio Feldmann (CAPOBIANCO e FELDMANN, 1997). O processo de institucionalizao da poltica ambiental um processo contraditrio: a criao de Conselhos de Meio Ambiente, em um primeiro momento, e depois a dos 41

conselhos de recursos hdricos e comits de bacias hidrogrficas, ao mesmo tempo em que criou oportunidades reais de interveno, abriu uma dinmica poltica em que o estado, atravs de suas agncias, procurou cooptar lideranas ou neutraliz-las atravs de mecanismos de discusso de projetos pontuais (os estudos de impacto ambiental so o exemplo claro dessa questo) em que a grande discusso de valores que marca o discurso ambientalista foi relegada a segundo plano ou sequer foi esboada. Esse processo foi hegemonizado por tcnicos e dirigentes de rgos do aparelho do estado e, no campo de disputa no espao pblico, o discurso do desenvolvimento sustentado foi capturado por representantes empresariais para garantir a sobrevivncia de modelos insustentveis de produo e consumo A caracterizao do ambientalismo, nesse perodo, como um ator multissetorial capta a expanso do discurso ambiental para outros atores sociais mas, por outro lado, dilui as tenses polticas entre os vrios atores sociais. Outros estudos tm procurado dar conta da institucionalizao das polticas ambientais em nvel local (FERREIRA, 1998; MIOTTO,1995 e SIVIERO, 1995); atravs de um recorte por bacia hidrogrfica , de estudos comparativos regionais e das dinmicas demogrficas e suas implicaes ambientais (HOGAN, 1989, 1996 e HOGAN e colaboradores, 1987, 1999, 2000, 2001 e 2002) ou ainda das influncias dos processos de globalizao nas questes ambientais (FERREIRA e VIOLA,1996). LOUREIRO (1992) e LOUREIRO e PACHECO (1995) fazem a reconstituio das polticas ambientais no Brasil a partir das disputas dos vrios atores sociais. JACOBI (2000) estudou a atuao recente de organizaes ambientalistas a partir da formao de redes interativas. Mais recentemente busca-se entender os processos de gesto ambiental constitudos a partir da Constituio Federal de 1988 , das legislaes sobre recursos ambientais e das polticas ambientais de setores econmicos e ambientais especficos. As polticas de conservao da biodiversidade, os conflitos scio-ambientais em unidades de conservao e as disputas pela apropriao de espaos naturais tm recebido ateno de diversos estudiosos (cite-se, entre outros, LUCHIARI,1992, 1999; SERRANO,1993; Lcia FERREIRA ,1996 b ; CAMPOS, 2001 e SIVIERO, 2002). A partir dos trabalhos vinculados ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia vo ser organizadas, por Marcel Bursztyn, contribuies, de diversos autores, dirigidos discusso de conflitos scio-ambientais, com estudos de caso sobre o setor eltrico (BURSZTYN, 2001). As polticas de recursos hdricos e saneamento ambiental vm sendo analisadas (HOGAN, 1996; FRACALANZA, 1996; HOGAN e colaboradores, 1999, CARMO, 2001) e desses estudos tm emergido concepes mais matizadas sobre a expanso da preocupao ambiental no Brasil. NEDER (2002), por exemplo, discute o desenvolvimento da regulao pblica ambiental em temas como a criao de unidades de conservao, a atuao de comits de bacias hidrogrficas e o controle da poluio.Para o autor, h uma crise da regulao pblica (neo) conservacionista e dificuldades na construo da agenda scio-ambiental em saneamento, 42

servios ambientais e recursos hdricos e na mudana da cultura controlista da poluio industrial para outra com nfase em co-responsabilidades pblicas e privadas. De uma perspectiva de anlise que combina os condicionantes sociais de questes ambientais com teorizao da modernidade contempornea como sociedade de risco, pesquisadores do CEBRAP desenvolveram uma avaliao da expanso viria e riscos ambientais no Brasil (COSTA, ALONSO, TOMIOKA, 2001). Do ponto de vista da sociologia do risco ambiental ressalte-se , ainda, os trabalhos de ROTONDARO, 2002; GUIVANT, 1992, 1998a, 1998b e a coletnea organizada por HERCULANO e outros (2000). Para as polticas ambientais no Estado de So Paulo, h diversas bibliografias que atualizam as preocupaes anteriores e lanam luzes sobre aspectos importantes da regulao ambiental paulista. Assim, MAGLIO (2000) faz comparaes entre a descentralizao ambiental em So Paulo e outros estados; FURRIELA (1999) estudou o CONSEMA sob a perspectiva da participao pblica. Todos esses trabalhos so cartografias recentes do desenvolvimento das anlises sociolgicas e polticas sobre as questes ambientais no Brasil.

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