GT 09 - Função Social da Propriedade, Desmonte da Ordem Jurídico-Urbanística e Efetividade dos

Instrumentos de Política Urbana

MERCADO IMOBILIÁRIO E APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS

PARA ATENDER A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE EM SANTOS/SP

Maria Fernanda Leal Maymone1

José Marques Carriço2

1. INTRODUÇÃO

No mundo todo, cidades buscam novas soluções para os impasses trazidos pela pandemia
de Covid-19 e outros por ela agravados, como os de saneamento, moradia e mobilidade. No Brasil,
um dos desafios urgentes a serem enfrentados visa reverter o quadro de precarização habitacional
de parte da população nas grandes cidades, que vive em ocupações irregulares, em situação de
risco à saúde e à vida. A pandemia expôs a falta de planejamento das cidades para o enfrentamento
tanto da pandemia como de suas consequências, e as incertezas que se vislumbram no atual
cenário obrigaram governos locais e setores da economia a repensar a “nova normalidade”.
A expressiva parcela da população que vive em situação precária, em domicílios
considerados “subnormais”, reclama ações de curto prazo e intervenções de regularização fundiária
para a redução de sua vulnerabilidade. Foi justamente esta parcela da população que mais se expôs
ao vírus da Covid-19, pela necessidade de utilizar o transporte coletivo e realizar longas viagens,
em face da localização periférica da maior parte desses assentamentos.
Por outro lado, tem-se previsão de crescimento do mercado imobiliário3, especialmente para
unidades residenciais de médio e alto padrão, o que contribui para as classes de mais alta renda
concentrarem-se em regiões específicas das cidades, concentrando-se nelas, também, os

1
Doutoranda em Direito Ambiental Internacional pela Universidade Católica de Santos. E-mail:
maria.fernanda.maymone@unisantos.br.
2
Professor Doutor José Marques Carriço, Universidade Católica de Santos. E-mail: jose.carrico@unisantos.br
3
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE INCORPORADORAS IMOBILIÁRIAS (ABRAINC); FUNDAÇÃO
INSTITUTO DE PESQUISAS ECONÔMICAS (FIPE). Indicadores. Disponível em:
https://downloads.fipe.org.br/indices/abrainc/release-indicadores-202201.pdf Acesso em: 28 mar 2022.

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investimentos e os benefícios da urbanização4.
Seguindo essa lógica, a dinâmica imobiliária em Santos, no litoral paulista e polo da Região
Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), destaca-se em grande parte por empreendimentos
verticais, com a produção de imóveis concentrados nos bairros próximos à orla marítima do
município, atraindo incorporadoras de outras regiões, com produção destinada especialmente para
classes A e B5, valorizando imóveis do entorno, provocando expulsão paulatina de população de
renda inferior para localizações distantes. Ao mesmo tempo, a área central da cidade caracteriza-
se pelo nível satisfatório de infraestrutura e esvaziamento contínuo desde início do século XX,
apresentando atualmente um elevado número de imóveis desocupados6.
O deslocamento da parcela da população mais vulnerável, para áreas periféricas e
municípios vizinhos, gera pendularidades, posto que a maior parte dos serviços e postos de trabalho
se concentra entre a área central e a orla marítima de Santos, onde se concentra a população com
maior renda7.
Com os impactos da pandemia no mundo, trazendo reflexos em vários setores da economia
brasileira, inclusive o imobiliário, como traçar uma estratégia que alie os estoques de imóveis
subutilizados ou abandonados ao cumprimento da função social da propriedade urbana? A
aplicação dos instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, ainda
se configura um meio para o cumprimento da função social da propriedade?
Assim, o escopo desse trabalho é analisar a atuação do mercado imobiliário privado, em
Santos, e como esta dificulta o atendimento do Direito à Cidade para toda a população, avaliando-
se como a aplicação do parcelamento, edificação e utilização compulsória (PEUC), visando ao
cumprimento da função social da propriedade, pode mitigar as disfunções provocadas pela referida
atuação, buscando-se a construção de uma cidade mais sustentável, justa e igualitária.
Esta pesquisa qualitativa utilizou como base estudos técnicos e acadêmicos sobre o
Município de Santos/SP, assim como de documentos oficiais, como normas e relatórios técnicos,
entre outros, disponíveis para domínio público.

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RIOS, L. G.; CARRIÇO, J. M. Reflexões sobre o princípio da Função Social da Propriedade e a
aplicação do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóveis urbanos. Risco Revista
de Pesquisa em Arquitetura e Urbanismo, v.19. São Carlos: Universidade de São Paulo (IAU), 2021.
5
AMBRÓSIO, R. P.; CARRIÇO, J. M. Ampliação dos impactos socioambientais negativos da legislação
urbanística de Santos/SP. Risco Revista de Pesquisa em Arquitetura e Urbanismo, v.19. São Carlos:
Universidade de São Paulo (IAU), 2021.
6 BARROS, M. F.; CARRIÇO, J. M. Esvaziamento e transformação morfológica da área central de

Santos/SP: gênese e perspectivas. Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, n. 11. Curitiba: Pontifícia
Universidade Católica do Paraná, 2019.
7
PINHO, R.M.L; CARRIÇO, J. M. A urbanização na zona costeira e os impactos ambientai-o caso da RMBS
no estado de São Paulo. Revista Leopoldianum, v. 47, n. 131, 2021. p. 36.

2
2. APRESENTAÇÃO DE RESULTADOS

Segundo o Plano de Resposta ao Covid-19, elaborado pela ONU-HABITAT8, o impacto da

Covid-19 será mais devastador em áreas urbanas mais pobres e densamente povoadas,
especialmente para o 1 bilhão de pessoas que vivem em assentamentos informais.
No Brasil, o déficit habitacional estimado em 2019 foi de 5,876 milhões de domicílios,
segundo relatórios da Fundação João Pinheiro9. A população em vulnerabilidade, sem acesso ao
mercado imobiliário pela alta valorização dos imóveis nas áreas bem servidas de infraestrutura, em
geral se utiliza de alternativas precárias, inseguras, irregulares, na busca de moradia, que ocupam
informalmente, em localizações distantes dos benefícios da vida urbana.
Em Santos, os assentamentos precários concentram-se nas áreas dos morros e na Zona
Noroeste da porção insular, com ocorrências isoladas em outras áreas da cidade. Segundo o
diagnóstico apresentado na revisão do Plano Diretor de Santos, em 2021, estima-se que, em 2019,
havia cerca de 14.375 domicílios subnormais (8,85% do total), com uma população estimada de
50.946 habitantes vivendo nesses domicílios10.
Na contramão desse cenário, o mercado de imóveis de alto e médio padrões, na Baixada
Santista, tem mostrado recuperação desde janeiro de 2020. Um estudo realizado pelo
SECOVI/SP11, nos quatro maiores municípios da região12, apontou algo em torno de 688 unidades
residenciais de médio e alto padrão lançadas por trimestre, de janeiro de 2020 a junho de 2021.
O número de empreendimentos imobiliários desse padrão aprovados, pela Prefeitura de
Santos, praticamente dobrou entre 2019 e 2022, os quais somam mais de 35 empreendimentos,
sendo que a maior parte deles fica na Zona Leste da cidade13, que acompanha a lógica elitista do
mercado santista, como esclarece Brandão14. A dinâmica do mercado imobiliário em Santos vem
contribuindo para o aumento da população em situação de vulnerabilidade vivendo em domicílios
subnormais.
A grande quantidade de imóveis urbanos vazios ou subutilizados nas cidades, coexistindo
com o déficit habitacional, segundo Edésio Fernandes, reflete a natureza da estrutura fundiária

8 ONU HABITAT. Um-Habitat COVID 19 Response Plan- 2020. Disponível em:

https://unhabitat.org/sites/default/files/2020/04/final_un-habitat_covid-19_response_plan.pdf. Acesso em: 28
mar. 2022.
9 FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit habitacional no Brasil – 2016-2019. Belo Horizonte: FJP, 2021.
10
SANTOS. Diagnóstico - habitação. Santos: Prefeitura de Santos; Secretaria de Desenvolvimento Urbano,
2021, p. 9.
11 SINDICATO DAS EMPRESAS DE COMPRA VENDA, IMÓVEIS (SECOVI-SP). Estudo do Mercado

Imobiliário Residencial da Baixada Santista, 2º Trimestre 2021. Disponível em:

http://www.secovi.com.br/downloads/pesquisas-e-indices/estudos-do-interior/baixada-santista/estudo-do-
mercado-imobiliario-santos-2021-1t.pdf. Acesso em: 20 mar.2022.
12 Santos, São Vicente, Praia Grande e Guarujá.
13 BATISTA, Jr. Número de projetos de edifícios residenciais dobra em Santos. Jornal A Tribuna. Santos,

30 jan.2022. Disponível em: https://www.atribuna.com.br/noticias/economia/numero-de-projetos-de-edificios-

residenciais-dobra-em-santos. Acesso em 22 mar 2022.
14 BRANDÃO, M. V. M. et al. Baixada Santista: desigual, periférica e complexa. In: RIBEIRO, L. C. Q.;

RIBEIRO, M. G. (eds.) Metrópoles brasileiras: síntese da transformação da ordem urbana 1980 a 2010.
1. ed. Rio de Janeiro: Letra Capital. 2018.p. 204.

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determinantes do acesso ao solo e moradia15.
Em Santos, o Plano Diretor prevê a aplicação do Parcelamento, Edificação ou Utilização
Compulsórios (PEUC), assim como o IPTU Progressivo no Tempo, previstos no Estatuto da Cidade
e regulamentados pelo Decreto nº 8.455/201916, e a arrecadação de imóveis abandonados, entre
outros. O foco de aplicação desses instrumentos são imóveis localizados na área central de Santos,
que perdeu 90% da população entre 1950 e 2010, e teve um expressivo aumento no número de
imóveis desocupados, conforme pesquisa realizada pela própria Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano (SEDURB), entre 2014 e 201617.
Segundo a Prefeitura, foram identificados e notificados 4 imóveis passíveis de aplicação do
PEUC até o momento. Na mesma base de dados, foram identificados o enquadramento e
notificação de 7 imóveis abandonados, todos na Macrozona Centro, sendo 4 destes na Zona
Especial de Renovação Urbana (ZERU) Paquetá. Deste número, 2 imóveis tiveram suas
notificações impugnadas, visto que os proprietários entraram com recurso e estes foram deferidos.
Além dos 7 imóveis notificados, outros 3 aguardam deliberação da Comissão de Análise e
Gerenciamento dos Instrumentos do Estatuto da Cidade (CAGIEC), para notificação18.
Porém, a Lei Complementar nº 1.006/201819, assim como as versões anteriores do
zoneamento de uso e ocupação do solo, não conseguiu trazer benefícios significativos para a maior
parte da população, já que ela amplia o potencial construtivo e incentiva um padrão imobiliário cujo
acesso restringe-se à minoria da população, delineando áreas habitadas quase que exclusivamente
por população de poder aquisitivo elevado, incentivando ainda mais a produção imobiliária nessas
regiões, enquanto a produção habitacional e a regularização fundiária voltadas para a baixa renda
está distante de atingir a demanda da maioria da população.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Mostra-se importante a adoção de soluções inovadoras e inclusivas em busca do

adensamento inteligente de áreas subutilizadas das cidades, levando em conta os instrumentos
previstos na legislação urbanística, para tornar viável o cumprimento da função social da

15 FERNANDES, E.; Direito urbanístico e política urbana em tempos de pandemia. Le Monde Diplomatique
Brasil. 23 de abr. 2021. Disponível em: https://diplomatique.org.br/direito-urbanistico-e-politica-urbana-em-
tempos-de-pandemia/?fbclid=IwAR0VXXdQrpZe9wc-q7mn43XzJZa6i-gFT1VF-jpZS7bffaxZZcLKeK1-NtQ.
Acesso em: 28 mar. 2022.
16 SANTOS (Município). Decreto nº 8.455, de 20 de maio de 2019. Regulamenta aplicação do Instrumento

De Parcelamento, Edificação E Utilização Compulsórios - PEUC e da Arrecadação De Bens Imóveis

Abandonados. Diário Oficial. Santos, SP, 21 mai. 2019. Disponível em:
https://diariooficial.santos.sp.gov.br/edicoes/leitura/mobile/2019-05-21/2. Acesso em: 22 mar. 2022;
17 BARROS, M. F.; CARRIÇO, J. M. Esvaziamento e transformação morfológica da área central de

Santos/SP: gênese e perspectivas. Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, n. 11. Curitiba: Pontifícia
Universidade Católica do Paraná, 2019.
18 SANTOS (Município). Diagnóstico - Instrumentos Urbanísticos. Santos: Prefeitura de Santos; Secretaria

de Desenvolvimento Urbano, 2021, p. 6.

19 SANTOS (Município). Lei Complementar nº 1.006, de 16 de julho de 2018. Disciplina o Ordenamento do

Uso e da Ocupação do Solo na Área Insular do Município de Santos, e dá outras providências. Santos: Diário
Oficial de Santos, 17 jul. 2018. Disponível em:
https://diariooficial.santos.sp.gov.br/edicoes/leitura/mobile/2018-07-17/2. Acesso em: 22 mar. 2022.

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propriedade, inclusive em relação ao tempo demandado para seu cumprimento, ampliação da
delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o instrumento, considerando a existência
de infraestrutura e de demanda para utilização
Contudo, desafios cada vez mais complexos, como a identificação dos imóveis que não
cumprem a função social nos termos da legislação, assim como a notificação de seus proprietários
e a oferta de unidades habitacionais de interesse social em áreas com infraestrutura consolidada,
precisam ser enfrentados de modo a garantir o exercício do direito à cidade e à moradia digna,
infraestrutura básica, valorização de espaços públicos que propiciem a interatividade, o lazer e a
conectividade para todos os cidadãos, especialmente no período pós pandemia. Neste sentido,
torna-se interessante a identificação dos estoques imobiliários que se tornaram ociosos durante a
pandemia, para construção de estratégias de reconversão em moradias para as camadas inferiores
de renda da população, como é o caso de muitos condomínios de salas comerciais.
Moradia digna é um direito social assegurado pela Constituição brasileira, cabendo ao
Estado garantir o bem-estar de todos os cidadãos. E o agravamento da segregação socioespacial,
com a pandemia, exige soluções rápidas e eficientes.

REFERÊNCIAS

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE INCORPORADORAS IMOBILIÁRIAS (ABRAINC); FUNDAÇÃO

INSTITUTO DE PESQUISAS ECONÔMICAS (FIPE). Indicadores. Disponível em:
https://downloads.fipe.org.br/indices/abrainc/release indicadores-202201.pdf. Acesso em: 28 mar. 2022.

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RIBEIRO, M. G. (eds) Metrópoles brasileiras: síntese da transformação da ordem urbana 1980 a 2010.
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RIOS, L. G.; CARRIÇO, J. M. Reflexões sobre o princípio da Função Social da Propriedade e a aplicação do
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóveis urbanos. Risco Revista de Pesquisa em
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https://www.revistas.usp.br/risco/article/view/161825>. Acesso em 22 mar. 2022.

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Abandonados. Santos: Diário Oficial de Santos, 21 mai. 2019. Disponível em:
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uso e da ocupação do solo na área insular do Município de Santos, e dá outras providências. Diário Oficial,
Santos, SP, 17 jul. 2018. Disponível em: https://diariooficial.santos.sp.gov.br/edicoes/leitura/mobile/2018-07-
17/2. Acesso em: 22 mar.2022.

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