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SISTEMA TRIBUTRIO:

diagnstico e elementos para mudanas Como reduzir a carga tributria sobre o consumo e a produo, investindo no crescimento do pas.

DIRETORIA EXECUTIVA NACIONAL - BINIO 2009/2011

Presidente: Pedro Delarue Tolentino Filho 1 Vice-Presidente: Lupercio Machado Montenegro 2 Vice-Presidente: Srgio Aurlio Velozo Diniz Secretrio Geral: Cludio Mrcio Oliveira Damasceno Diretor Secretrio: Mauricio Gomes Zamboni Diretor Financeir: Gilberto Magalhees De Carvalho Diretor-Adjunto De Financas: Agnaldo Neri Diretora De Administrao: Ivone Marques Monte Diretor-Adjunto De Administrao: Eduardo Tanaka Diretor De Assuntos Jurdicos: Sebastio Braz Da Cunha Dos Reis 1 Diretor-Adjunto De Assuntos Jurdicos: Wagner Teixeira Vaz 2 Diretor-Adjunto De Assuntos Jurdicos: Luiz Henrique Behrens Franca Diretor De Defesa Profissional: Gelson Myskovsky Santos 1 Diretora-Adjunta De Defesa Profissional: Maria Cndida Capozzoli De Carvalho 2 Diretor-Adjunto De Defesa Profissional: Dagoberto Da Silva Lemos Diretor De Estudos Tcnicos: Luiz Antnio Benedito Diretora-Adjunta De Estudos Tecnicos: Elizabeth De Jesus Maria Diretor De Comunicao Social: Kurt Theodor Krause 1 Diretora-Adjunta De Comunicao: Cristina Barreto Taveira 2 Diretor-Adjunto De Comunicao: Rafael Pillar Junior Diretora De Assuntos De Aposentadoria E Penses: Clotilde Guimares Diretora-Adjunta De Assuntos De Aposentadoria E Penses: Aparecida Bernadete Donadon Faria Diretor Do Plano De Sade: Carlos Antnio Lucena Diretor-Adjunto Do Plano De Sade: Jesus Luiz Brando Diretor De Assuntos Parlamentares: Joo Da Silva Dos Santos Diretor-Adjunto De Assuntos Parlamentares: Geraldo Mrcio Secundino Diretor De Relacoes Intersindicais: Carlos Eduardo Barcellos Dieguez Diretor-Adjunto De Relacoes Intersindicais: Luiz Goncalves Bomtempo Diretor De Relacoes Internacionais: Joo Cunha Da Silva Diretora De Defesa Da Justia Fiscal E Da Seguridade Social: Maria Amlia Polotto Alves Diretor-Adjunto De Defesa Da Justia Fiscal E Da Seguridade Social: Rogrio Said Calil Diretor De Politicas Sociais E Assuntos Especiais: Jos Devanir De Oliveira Diretor Suplente: Eduardo Artur Neves Moreira Diretor Suplente: Klber Cabral Assessor da Presidncia: Evilsio Salvador Gerente de Estudos Tcnicos: lvaro Luchiezi Jr.

SUMRIO
INTRODUO ANLISE DA CARGA TRIBUTRIA DISTRIBUIO DA CARGA TRIBUTRIA MUDANAS NA LEGISLAO TRIBUTRIA APS 1995 IMPACTOS FINANCEIROS DAS RENNCIAS FISCAIS A REFORMA TRIBUTRIA NECESSRIA: POR UM SISTEMA TRIBUTRIO JUSTO CONCLUSO 5 7 11 19 23 27 33

Os impostos e as contribuies que pagamos para o Estado no devem ser considerados como apenas mais uma obrigao do cidado, mas como o preo de nossa cidadania. A finalidade dos impostos satisfazer as necessidades coletivas que no podem ficar por conta do setor privado. Os tributos servem para financiar as atividades do Estado, que precisa de recursos para cumprir com suas obrigaes de prestao de servios essenciais populao. A receita pblica, composta principalmente por tributos, fundamental para o desenvolvimento econmico, social e cultural do pas. Todo um conjunto de servios segurana, educao, sade, previdncia e assistncia social, transporte e comunicaes, entre outros depende e continuar dependendo, em larga medida, da ao do Estado. Se a receita tributria for insuficiente, corre-se o risco de que esses servios essenciais no sejam prestados na medida necessria ou venham a ser financiados, em parte, por mecanismos alternativos e mais perigosos, como a inflao e o endividamento externo. O sistema tributrio, conjunto de normas, depende tambm de nossa concepo de Estado: qual o modelo de Estado que desejamos construir? Um Estado mnimo ou um Estado de Direito Democrtico e Social, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna? exatamente este ltimo modelo de Estado que os constituintes de 1988 definiram para a sociedade brasileira. Contudo, a legislao tributria infraconstitucional caminha em sentido contrrio ao que foi estabelecido na Carta Magna. Um pas que tenha como objetivos a erradicao da pobreza, a reduo das desigualdades sociais e a construo de uma sociedade livre, justa e solidria deve utilizar o sistema tributrio como instrumento de distribuio de renda e redistribuio de riqueza. preciso resolver essa situao de todas as formas: via gastos sociais e tambm via tributao, cobrando mais impostos de quem tem mais capacidade contributiva e aliviando a carga dos mais pobres.

O Brasil tira a maior parte de sua receita de tributos sobre o consumo, prejudicando os mais pobres

O Brasil encontra-se entre as dez economias mais ricas do mundo1 ; no entanto, possui uma das maiores concentraes de renda do planeta. Apesar da melhoria no Coeficiente de Gini de 0,60 para 0,55 no perodo de 1995 a 2009 , a concentrao de renda em nosso pas equipara-se apenas de alguns pases da frica Subsaariana, uma das regies mais miserveis do mundo2. O sistema tributrio brasileiro no colabora para reverter essa situao; pelo contrrio, tem sido um instrumento a favor da concentrao de renda, agravando o nus fiscal dos mais pobres e aliviando o das classes mais ricas. A carga tributria brasileira aumentou muito nos ltimos anos: saltou de 27% para 35% do PIB no perodo de 1995 a 2008. De fato, j mais alta que a de muitos pases centrais. Mas o Brasil, ao contrrio dos pases desenvolvidos, tira a maior parte de sua receita de tributos sobre o consumo, que oneram mais os investimentos, a produo, o trabalhador e os mais pobres. Situao inversa a estrutura tributria dos pases socialmente mais desenvolvidos. Nesses pases, a tributao sobre o patrimnio e a renda constitui a base da incidncia tributria, como se pode observar no grfico 1. Isso tem uma razo. Enquanto os tributos sobre o consumo incidem proporcionalmente, seja qual for a situao econmica do contribuinte, a tributao sobre o patrimnio e sobre a renda tende a ser progressiva, ou seja, quem ganha mais paga progressivamente mais, conforme o volume de seu patrimnio ou de sua renda. Isso permite que seja alcanada a chamada justia fiscal, j que os detentores de melhor situao econmica contribuem com mais, fazendo com que haja uma melhor distribuio da riqueza.
MAIORES ECONOMIAS DO MUNDO
01. Estados Unidos da Amrica 02. China 03. Japo 04. ndia 05. Alemanha

PIORES DISTRIBUIES DE RENDA


01. Nambia 02. Comores 03. Botsuana 04. Haiti 05. Colmbia 06. Angola 07. Bolvia 08. frica do Sul 09. Honduras 10. Brasil

Fonte: Banco Mundial, World Development Indicators Database. World Bank 9 Jul 2010. Disponvel em http:// siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/ GDP_PPP.pdf 2 Fonte: PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Relatrio do Desenvolvimento Humano 2009. Coimbra, Edies Almedina, 2009. Disponvel em: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_PT_Complete.pdf
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06. Federao Russa 07. Reino Unido 08. Frana 09. Brasil 10. Itlia

Alm disso, os contribuintes com menor poder aquisitivo tendem a canalizar toda a sua renda para o consumo, enquanto os mais abastados financeiramente conseguem desviar uma parte para investimentos financeiros e poupana, que no Brasil sofrem um tratamento tributrio privilegiado, como veremos adiante, em relao aos rendimentos do trabalho. Tal fato agrava ainda mais a situao de desigualdade e injustia fiscal existente em nosso pas. No Brasil, em virtude de uma opo poltica, a tributao incide violentamente sobre o consumo. Isso faz com que o peso dos tributos incidentes sobre as mercadorias vendidas no pas encaream significativamente os produtos consumidos pela populao brasileira.

GRFICO 1

60 50 40

30 20

10 0

Canad

EUA

Reino Unido
Renda

Coreia

Alemanha
Folha

Mxico

Brasil

Patrimnio

Consumo

Nota do grfico 1: 1. A tributao sobre folha refere-se s contribuies previdencirias. O problema central que deve ser aprofundado no somente o tamanho da carga tributria no Brasil, mas quem paga essa conta, ou seja, quem financia o Estado brasileiro. Fonte: OCDE 2007 e Brasil 2008.

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A tabela 1 mostra a arrecadao tributria de 2009 das trs esferas de governo, por base de incidncia econmica dos tributos (consumo, patrimnio e renda). Estima-se que a carga tributria do Brasil alcanou 35,39% do PIB em 2009, ou R$ 1,04 trilho. A metodologia adotada na tabela busca identificar sobre quem recai o nus do pagamento do tributo, pois nem sempre aquele que est legalmente obrigado a pag-lo arca com este nus, principalmente as empresas que repassam para os preos de bens e servios, incluindo a contribuio previdenciria (parte patronal) sobre folha de pagamentos. Portanto, adota-se a hiptese de translao total, isto , de repasse aos preos de bens e servios dos encargos tributrios de responsabilidade das empresas3.

3 Conforme demonstram: SIQUEIRA, Rozane; NOGUEIRA, Jose; SOUZA, Evaldo. A incidncia final dos impostos indiretos no Brasil: efeitos da tributao de insumos. Revista Brasileira de Economia, v. 55, p. 513-544, 2001. Um estudo baseado com modelos economtricos, que segue uma proxy dessa classificao, pode ser visto em FULLERTON, Don. METCALF, Gilbert. Tax incidence. National bureau of economica Research, 2002 (Working Paper, n 8829). Disponvel em: http// papers.nber.org/paper/w8829 acesso em 12 de outubro de 2008.

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TABELA 1
Estimativa da Carga Tributria Brasileira, por Base de Incidncia, em 2009 CARGA TRIBUTRIA TOTAL
Consumo Imposto sobre Importao IPI -Total Contribuio p/ Seguridade Social/Cons Entidades Financeiras Demais Empresas Contribuio para o PIS/PASEP Entidades Financeiras Demais Empresas Cide-Combustveis Imposto sobre Operaes Financeiras Contribuio Previdenciria das Empresas (1) ICMS ISS Renda Renda do Trabalho I. Renda - Pessoa Fsica IRRF - Rendimentos do Trabalho Contribuio Previdenciria dos Trabalhadores (2) Renda do Capital I. Renda - Pessoa Jurdica Entidades Financeiras Demais Empresas Contribuio Social sobre o Lucro Lquido Entidades Financeiras Demais Empresas Outras Rendas Patrimnio Imposto Territorial Rural (ITR) IPVA ITCD IPTU ITBI Outros (3)

Em % PIB 33,03%
18,13% 0,51% 0,98% 3,75% 0,23% 3,52% 1,01% 0,04% 0,97% 0,15% 0,61% 3,18% 7,21% 0,73% 8,90% 3,53% 0,47% 1,66% 1,40% 4,10% 2,69% 0,43% 2,26% 1,41% 0,29% 1,12% 1,27% 1,23% 0,02% 0,64% 0,05% 0,42% 0,10% 4,77%

R$ milhes 1.038.168
569.927,46 16.091,94 30.752,59 117.886,02 7.384,15 110.501,87 31.755,40 1.370,95 30.384,44 4.828,37 19.243,27 99.819,38 226.606,48 22.944,01 279.679,61 110.863,27 14.840,32 52.176,57 43.846,38 128.757,31 84.520,59 13.611,66 70.908,93 44.236,72 9.032,55 35.204,17 40.059,02 38.639,32 474,56 20.141,64 1.679,44 13.200,66 3.143,01 149.921,80

Participao Em %
54,90% 1,55% 2,96% 11,36% 0,71% 10,64% 3,06% 0,13% 2,93% 0,47% 1,85% 9,61% 21,83% 2,21% 26,94% 10,68% 1,43% 5,03% 4,22% 12,40% 8,14% 1,31% 6,83% 4,26% 0,87% 3,39% 3,86% 3,72% 0,05% 1,94% 0,16% 1,27% 0,30% 14,44%

Fonte: SRF, STN, Confaz e IBGE. Elaborao prpria Nota:(1) Inclui as contribuies das empresas sobre segurados assalariados, o recolhimento do Simples e outras contribuies de pessoas jurdicas. (2) Inclui as contribuies dos assalariados, do contribuinte individual, do segurado facultativo, do segurado especial e as contribuies previdencirias retidas sobre nota fiscal (sub-rogao), alm da contribuio previdenciria dos servidores ativos, inativos da Unio e dos militares. (3) Inclui outros tributos administrados pela SRFB, outros tributos estaduais, outros tributos municipais. Taxas. Inclui outras contribuies previdencirias, como entidades filantrpicas, segurados domsticos e contribuio patronal para a previdncia dos servidores.

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Segundo estudo realizado com base na Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE, em 1996, no Brasil, quem recebia at dois salrios mnimos gastava 26% do que ganhava no pagamento de tributos que incidiam sobre o que se consumia, enquanto o peso dos tributos sobre o consumo para as famlias com renda superior a 30 salrios mnimos correspondia a apenas a 7%. Por incrvel que parea, a situao piorou. Conforme os dados do POF do IBGE de 2002/2003, estima-se que as famlias com renda de at dois salrios mnimos arcam com uma carga tributria sobre o consumo de 46% da renda familiar, enquanto as famlias com renda superior a 30 salrios mnimos gastam 16% da renda em tributos indiretos (tabela 2). O resultado uma carga tributria regressiva, significando que o Estado brasileiro financiado, em grade parte, pelas classes de menor poder aquisitivo e pelos trabalhadores, com a populao de baixa renda suportando uma elevada tributao indireta.

TABELA 2
Carga Tributria Direta e Indireta sobre a Renda Total das Famlias em 1996 e em 2003 Renda mensal familiar em Salrios Mnimos (SM)
At 2 SM 2a3 3a5 5a6 6a8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 Mais de 30

Em % da renda familiar
Tributao direta 1996 1,7 2,6 3,1 4,0 4,2 4,1 4,6 5,5 5,7 10,6 2003 3,1 3,5 5,7 4,1 5,2 5,9 6,8 6,9 8,6 9,9 Tributao indireta 1996 26,5 20,0 16,3 14,0 13,8 12,0 10,5 9,4 9,1 7,3 2003 45,8 34,5 30,2 27,9 26,5 25,7 23,7 21,6 20,1 16,4 Carga tributria total 1996 28,2 22,6 19,4 18,0 18,0 16,1 15,1 14,9 14,8 17,9 2003 48,8 38,0 33,9 32,0 31,7 31,7 30,5 28,4 28,7 26,3

Acrscimo de carga tributria (em pontos de porcentagem)


20,6 15,4 14,5 14,0 13,7 15,6 15,4 13,5 13,9 8,4

Fonte dos dados primrios: IBGE, POF 1995/1996, POF 2002/2003; Vianna et.alli (2000); SRF A progressividade no Consumo-Tributao Cumulativa e sobre o Valor Agregado. Elaborado por Zockun (2005). Nota: Tributos considerados nas POFs: IPI, ICMS, PIS, COFINS (indiretos); IR, contribuies trabalhistas, IPVA, IPTU (diretos); ISS.

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Outro aspecto particular da tributao sobre a renda no Brasil que nem todos os rendimentos tributveis de pessoas fsicas so levados obrigatoriamente tabela progressiva do IR e sujeitos ao ajuste anual de declarao de renda. Enquanto a tributao dos salrios obedece s quatro alquotas estabelecidas na legislao, os rendimentos decorrentes de renda fundiria variam de 0,03% a 20%, conforme o grau de utilizao da terra e rea total do imvel; e os rendimentos de aplicaes financeiras tm alquotas que variam entre 0,01% e 22,5%, conforme o prazo e o tipo de aplicao, privilegiando os rentistas4 . Tambm os ganhos de capital na alienao de bens e direitos de qualquer natureza tm uma alquota de 15%. Essa situao vigente no pas evidencia uma maior tributao sobre as rendas derivadas do trabalho. Essa falta de isonomia criou uma situao esdrxula, pois so poucos os contribuintes que apresentam elevada renda tributvel. A ttulo de exemplo, das 23,5 milhes de declaraes de ajuste de imposto de renda do ano-base de 2006 (exerccio de 2007), apenas 5.292 apresentaram rendimentos tributveis acima R$ 1 milho5 . Ou seja, considerando-se esse nmero, apenas pouco mais de cinco mil pessoas, no Brasil, ganharam mais de R$ 1 milho durante o ano de 2006. Paradoxalmente, o nmero de milionrios no pas no para de crescer. Conforme revelou o levantamento da The Boston Consulting Group (BCG), o Brasil tinha, em 2008, 220 mil milionrios, uma expanso de 15,7% em relao ao ano anterior. A fortuna desses milionrios est estimada em aproximadamente US$ 1,2 trilho, o que equivale a praticamente metade do PIB brasileiro. Para o BCG, milionrios so aqueles que tm mais de US$ 1 milho aplicado no mercado financeiro6.

Em 2006, apenas 5.292 contribuintes apresentaram rendimentos tributveis acima de R$ 1 milho, mas o Brasil tinha 220 mil milionrios

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Detentores de ttulos da dvida pblica interna e externa.

Informaes fornecidas pela SRFB ao Observatrio de Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u441681.shtml

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muito comum que um empresrio que ganhe milhes de reais por ano no pague um centavo de imposto de renda

Por que isso ocorre? Entre outras causas, porque a legislao atual no submete a distribuio de lucros e dividendos dos acionistas e scios de pessoas jurdicas tabela do IR. Sobre esses rendimentos, o acionista ou scio de uma pessoa jurdica isento, ou seja, no paga imposto de renda sobre o lucro distribudo! Isso faz com que seja uma prtica corrente o scio de uma empresa declarar que ganha, por exemplo, R$ 1,4 mil por ms a ttulo de pro labore (equivalente ao salrio, s que do empregador) ficando na faixa de rendimento isento de imposto de renda e R$ 10 milhes por ano de lucro distribudo pela empresa (tambm isento, por fora da atual legislao). Ou seja, muito comum que um empresrio que ganhe milhes de reais por ano no pague um centavo de imposto de renda, enquanto um trabalhador que ganhe R$ 4 mil por ms j tributado alquota de 27,5% de seus rendimentos! Outra prtica comum um empregado de determinada empresa se constituir como pessoa jurdica prestadora de servio, mas continuar trabalhando exclusivamente como empregado da empresa. Agindo assim, ele recolhe muito menos tributos do que recolheria como pessoa fsica, j que seu salrio, tributvel, vira lucro no tributvel na prestadora de servio. Alm disso, a empresa que o emprega se exime de recolher a contribuio patronal para a Previdncia Social.

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Como no h regulamentao legal que previna essa prtica, o Fisco fica impedido de caracterizar a relao de emprego formal entre o empregado e o empregador, sendo muito difcil evitar esse tipo de burla. O tamanho da renncia tributria do Estado com essa prtica pode ser medido pela tabela 3. Ali verificamos que, por exemplo, para um salrio de R$ 1 milho por ano que no incomum em se tratando de cargos de direo de grandes empresas , o empregado deixa de recolher mais de R$ 141 mil por ano, e seu patro deixa de pagar R$ 210 mil de contribuio previdenciria patronal, implicando numa renncia tributria de mais de R$ 350 mil. Multiplique-se isso por milhares de contribuintes e empresas que se utilizam desse expediente e se explicar porque, em 2007, apenas 5.292 pessoas no Brasil apresentaram rendimentos tributveis acima de R$ 1 milho por ano, em flagrante injustia fiscal e prejuzo para os demais contribuintes, especialmente para a classe mdia assalariada, que naturalmente ser chamada a contribuir mais, a fim de fechar a conta.

TABELA 3
RENNCIA FISCAL COM ISENO NA DISTRIBUIO DE LUCROS Prestao de servios Pessoa fsica que se constitui como jurdica Receita Bruta Anual
200.000,00 600.000,00 1.000.000,00 2.000.000,00 3.000.000,00 4.000.000,00 5.000.000,00 6.000.000,00 7.000.000,00 8.000.000,00 9.000.000,00 10.000.000,00 15.000.000,00 20.000.000,00 25.000.000,00

TRIBUTOS INCIDENTES
IRPJ
9.600,00 28.800,00 48.000,00 96.000,00 144.000,00 192.000,00 240.000,00 288.000,00 336.000,00 384.000,00 432.000,00 480.000,00 720.000,00 960.000,00 1.200.000,00

IRPJ adicional
------------------8.000,00 40.000,00 72.000,00 104.000,00 136.000,00 168.000,00 200.000,00 232.000,00 264.000,00 296.000,00 456.000,00 616.000,00 776.000,00

CSLL
5.760,00 17.280,00 28.800,00 57.600,00 86.400,00 115.200,00 144.000,00 172.800,00 201.600,00 230.400,00 259.200,00 288.000,00 432.000,00 576.000,00 720.000,00

PIS/ PASEP
1.300,00 3.900,00 6.500,00 13.000,00 19.500,00 26.000,00 32.500,00 39.000,00 45.500,00 52.000,00 58.500,00 65.000,00 97.500,00 130.000,00 162.500,00

COFINS
6.000,00 18.000,00 30.000,00 60.000,00 90.000,00 120.000,00 150.000,00 180.000,00 210.000,00

Total
22.660,00 67.980,00 121.300,00 266.600,00 411.900,00 557.200,00 702.500,00 847.800,00 993.100,00

IR com Base Renncia Fiscal na Tabela Fiscal Contribuio Previdenciria Progressiva (1) IRPF
Patronal (2)
42.000,00 126.000,00 210.000,00 420.000,00 630.000,00 840.000,00 1.050.000,00 1.260.000,00 1.470.000,00 1.680.000,00 1.890.000,00 2.100.000,00 3.150.000,00 4.200.000,00 5.250.000,00 43.024,45 153.024,45 263.024,45 538.024,45 813.024,45 1.088.024,45 1.363.024,45 1.638.024,45 1.913.024,45 2.188.024,45 2.463.024,45 2.738.024,45 4.113.024,45 5.488.024,45 6.863.024,45 20.364,45 85.044,45 141.724,45 271.424,45 401.124,45 530.824,45 660.524,45 790.224,45 919.924,45 1.049.624,45 1.179.324,45 1.309.024,45 1.957.524,45 2.606.024,45 3.254.524,45

Renncia

Renncia Fiscal Total (3)


62.364,45 211.044,45 351.724,45 691.424,45 1.031.124,45 1.370.824,45 1.710.524,45 2.050.224,45 2.389.924,45 2.729.624,45 3.069.324,45 3.409.024,45 5.107.524,45 6.806.024,45 8.504.524,45

240.000,00 1.138.400,00 270.000,00 1.283.700,00 300.000,00 1.429.000,00 450.000,00 2.155.500,00 600.000,00 2.882.000,00 750.000,00 3.608.500,00

(1) Aplicao da tabela progressiva considerando desconto padro de 20% limitado a R$ 13.317,09, conforme legislao. (2) Alquota aplicada de 21%, sendo 20% de contribuio do empregador e 1% de GIILRAT (menor risco). No inclui terceiros. (3) Considerando tratar-se de empregado que simula ser empresa.

Trata-se de um contraste com o que est estabelecido na Constituio, que no permite discriminao em razo da ocupao profissional ou funo exercida pelos contribuintes, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos.

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A onda neoliberal dos anos de 1990 minou os avanos obtidos na Constituio

As mudanas tributrias realizadas na Constituio Federal de 1988 apontavam para a descentralizao da arrecadao, em sentido oposto ao da centralizao autoritria realizada na ditadura militar. O texto constitucional assumiu maior compromisso com a equidade, visando a tornar o sistema tributrio mais justo do ponto de vista fiscal e com melhor distribuio de seu nus entre os membros da sociedade. Contudo, a onda neoliberal dos anos de 1990, no pas, levou a legislao tributria a minar os avanos obtidos na Constituio. Os questionamentos sobre a interveno do Estado na Economia e a chamada crise fiscal estabeleciam novos condicionantes na extrao de recursos da sociedade pela via tributria. As principais mudanas no sistema tributrio ocorreram no perodo de 1995 a 2002, com alteraes na legislao infraconstitucional, que caminharam no sentido oposto aos princpios bsicos do sistema tributrio estabelecidos na Constituio de 1988. Essas alteraes agravaram a regressividade do sistema tributrio brasileiro. As modificaes ocorreram nas leis ordinrias e nos regulamentos tributrios, que transferiram para a renda do trabalho e para a populao mais pobre o nus tributrio, alterando o perfil da arrecadao. As principais alteraes realizadas foram: A) instituio dos juros sobre capital prprio, que a possibilidade de remunerar os scios e acionistas com juros equivalentes aplicao da TJLP (taxa de juros de longo prazo) sobre o patrimnio lquido da empresa (com alguns ajustes)7 . Seria uma contrapartida pelo custo de oportunidade em funo dos recursos mantidos na empresa.

As pessoas jurdicas tributadas pelo lucro real, observado o regime de competncia, que remunerarem pessoas fsicas ou jurdicas a ttulo de juros sobre o capital prprio, podem considerar tais valores como dedutveis, desde que observem as condies fixadas na legislao vigente; tais juros, pagos ou creditados individualmente, sero calculados sobre as contas do patrimnio lquido e limitados variao, pro-rata dia, da taxa de juros de longo prazo TJLP; ficando condicionado existncia de lucros, limitando-se ao maior valor entre: a) 50% do lucro lquido do perodo de apurao antes da deduo desses juros, aps a deduo da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido e antes da proviso para o imposto de renda IRPJ; b) 50% do somatrio dos lucros acumulados e reservas de lucros.

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Mal comparando, seria como uma pessoa fsica ser remunerada com os juros equivalentes ao que ganharia se tivesse vendido sua casa, seu carro e todos os seus bens, e deixasse o dinheiro aplicado no banco. Em adendo ao fato de ser uma forma secundria de distribuio de lucros e dividendos aos scios e acionistas, o valor distribudo dedutvel, como despesa, na apurao do IR e da CSLL com base no lucro real (Lei n 9.249/1995, art. 9); B) iseno de imposto de renda distribuio de lucros a pessoas fsicas, eliminando o imposto de renda na fonte sobre os lucros e dividendos distribudos para os resultados apurados a partir de 1/1/96. Antes dessa mudana, a alquota era de 15% (Lei n 9.249/1995, art. 10); C) elevao da alquota do IRPF de 25% para 27,5% (Lei n 9.532/1997, art. 11); D) aumento do nmero de declarantes de IR, o que ocorreu pela no correo da tabela de IR (1996 a 2001), fazendo com o que os trabalhadores de mais baixa renda fossem tributados (Lei n 9.430/1996). Alm dos benefcios que as mudanas trouxeram aos capitalistas, que passaram a pagar menos tributos sobre a sua renda, as pessoas fsicas de maior renda, sobretudo profissionais liberais, funcionrios de postos mais graduados nas empresas e executivos, passaram, a partir das mudanas realizadas, a constiturem Pessoas Jurdicas, como j exposto no tpico anterior. As modificaes na legislao no se limitaram a alterar a estrutura do sistema tributrio; elas tambm enfraqueceram o combate sonegao tributria no pas. A partir da vigncia da Lei n 9.249/1995 (artigo 34), foi extinta a punibilidade do crime contra a ordem tributria, at mesmo sonegao de impostos previstos na Lei n 8.137/1990, via pagamento do tributo.

Foi extinta a punibilidade do crime de sonegao de impostos, via pagamento do tributo

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Isso significa que ao contribuinte que fizer apropriao indbita por exemplo, de IR retido do trabalhador, da contribuio previdenciria ou emitir nota fiscal fraudulenta, caso seja descoberto, basta pagar seu dbito junto ao Fisco para ficar livre da punio de seis meses a dois anos de priso. A mudana realizada permite concluir que o crime tributrio compensa. Convm tambm lembrar que, desde 2000, a cada dois anos, os governos tm lanado programas de parcelamento de dbitos tributrios, tratando de forma igual o sonegador e o inadimplente do Fisco. O primeiro programa, chamado Refis, no estabeleceu um teto de anos para os parcelamentos, chegando, em seu primeiro ano de funcionamento, a ter um prazo mdio de pagamento de 110 anos. Os programas seguintes fixaram o prazo de at 15 anos. Todas essas mudanas diminuem o risco de sonegar: baixo valor de multas, no condenao penal e ainda o direito ao parcelamento dos dbitos a perder de vista. Projetos de lei em trmite no Congresso Nacional (PL 113/03; PL 5.228/05, em trmite na Cmara dos Deputados, PLS 443/08 e 354/09, em trmite no Senado Federal), versando sobre a repatriao de bens e direitos para o Brasil, visam criao de um regime de tributao diferenciado por meio da concesso de benefcios tributrios e penais, com o suposto escopo de estimular a cidadania fiscal por meio da retificao da declarao e da repatriao de bens e direitos. Este tratamento diferenciado afronta visivelmente o princpio da isonomia entre iguais contribuintes ao possibilitar que alguns contribuintes regularizem sua situao perante o Fisco sem a imposio de qualquer penalidade pecuniria ou criminal e, ainda, com a concesso de estmulos e benefcios de alquotas diferenciadas. A MP 281 (15/2/2006) reduziu a zero as alquotas de IR e da extinta CPMF para investidores estrangeiros no Brasil. As operaes beneficiadas pela MP so cotas de fundos de investimentos exclusivos para investidores no residentes no pas e que possuam, no mnimo, 98% de ttulos pblicos federais. Novamente, os grandes beneficiados pela benevolncia tributria do Estado brasileiro so os bancos.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 At 2 salrios mnimos Mais de 30 salrios mnimos

Renda Total Carga Tributria

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A seguir, sero estimados os impactos financeiros de algumas dessas renncias fiscais 8, decorrentes das alteraes realizadas na legislao infraconstitucional. Como destacado anteriormente, uma das renncias fiscais implantadas em 1995 a deduo dos juros sobre o capital prprio das empresas do lucro tributvel do Imposto de Renda e da CSLL. A partir de 1996, a Lei n 9.249/1995, artigo 9, permite s pessoas jurdicas tributadas pelo lucro real que remuneraram pessoas fsicas ou jurdicas, a ttulo de juros sobre o capital prprio, considerarem tais valores como despesas para fins de apurao do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).

TABELA 4
Benefcios Tributrios ao Capital Juros sobre Capital Prprio Valores em R$ Milhes Base Tributria Estimada (1)
16.500,00 19.380,00 22.026,67 18.093,33 19.866,67 21.000,00 116.866,67

Ano
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

Reduo nos Encargos Tributrios sobre a Renda do Capital (2)


5.610,00 6.589,20 7.489,07 6.151,73 6.754,67 7.140,00 39.734,67

Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) (3)


2.475,00 2.907,00 3.304,00 2.714,00 2.980,00 3.150,00 17.530,00

Renncia Tributria do Estado (4) Valores Correntes


3.135,00 3.682,20 4.185,07 3.437,73 3.774,67 3.990,00 22.204,67

Valores Constantes (IGP-DI)


4.398,67 4.722,44 5.065,21 4.090,15 4.273,85 4.061,48 26.611,80

Fonte: Receita Federal. Elaborao prpria (1) Os valores foram estimados a partir dos Boletins de Arrecadao da Receita Federal de dezembro de cada ano. Nos boletins divulgado apenas o IRRF pago sobre Juros sobre Capital Prprio. A base tributria o montante estimado de recursos distribudos aos scios capitalistas. (2) Significa o quanto as empresas deixaram de pagar de IRPJ e CSLL. (3) As pessoas fsicas pagam 15% sobre de IR sobre o valor recebido com Juros sobre Capital Prprio. (4) A Renncia tributria calculada da seguinte forma: 25% de IRPJ + 9% de CSLL - 15% de IRRF.

A legislao tributria no classifica esses benefcios ao capital como renncia fiscal.

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Entre as mudanas realizadas que favorecem a renda do capital est a iseno de imposto de renda da remessa de lucros e dividendos ao exterior e que tem impacto econmico no balano de pagamentos. Ainda que seja uma medida de atrao de capital estrangeiro ao pas pois a tributao favorecida, aliada taxa de cmbio valorizada, favorece a remessa de renda para exterior , necessria uma reflexo sobre o impacto dessa medida sobre o saldo de transaes correntes do Brasil. Neste caso, deveria prevalecer o princpio da reciprocidade neste tipo de medida, ou seja, seria concedida a iseno tributria de lucros e dividendos somente aos pases que adotassem esse critrio para as empresas brasileiras. A tabela 5 apresenta os efeitos sobre a arrecadao tributria desta medida desde 1996, mostrando que o Estado brasileiro deixou de arrecadar R$ 52,7 bilhes, ou seja, o equivalente a um oramento federal anual com sade.

TABELA 5
Estimativa de perda de arrecadao com a iseno da tributao da remessa de lucros e dividendos ao exterior Ano
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

Remessas de Lucros e Dividendos ao Exterior (US$ milhes)


4.258,07 6.332,24 7.287,27 5.514,69 4.252,83 5.226,24 6.019,92 6.403,24 8.257,32 13.337,09 17.317,88 23.599,62 35.415,96 26.448,58 169.670,93

Taxa de Cmbio Mdia


1,0394 1,1164 1,2087 1,7890 1,9554 2,3204 3,5333 2,8892 2,6544 2,3407 2,1380 1,7713 2,3370 1,7412 ---------

Valores em R$ milhes
4.425,84 7.069,31 8.808,12 9.865,77 8.315,99 12.126,96 21.270,19 18.500,24 21.918,22 31.218,12 37.025,64 41.802,00 82.767,10 46.052,26 351.165,76

Tributao alquota de 15%


663,88 1.060,40 1.321,22 1.479,87 1.247,40 1.819,04 3.190,53 2.775,04 3.287,73 4.682,72 5.553,85 6.270,30 12.415,06 6.907,84 52.674,86

Fonte: Banco Central e SRFB Elaborao prpria

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Os rendimentos de todas as pessoas fsicas devem ser submetidos tabela do IR, sendo o valor j tributado abatido do ajuste a ser feito na declarao anual
Declarantes de IRPJ no Regime Tributrio do Lucro Real
PJ em Geral e Corretoras Instituies Financeiras Seguradoras, Previdncia e Capitalizao Total

Conforme visto anteriormente, a distribuio de lucros e dividendos isenta de IR aps 1995. Analisando o Relatrio Consolidado das principais fichas da Declarao de Informaes Econmico-Fiscais das Pessoas Jurdicas (DIPJ) entregues em 2004, referentes ao ano-calendrio de 2003 (ltimo divulgado pela Secretaria da Receita Federal), possvel afirmar que, caso a distribuio de lucros e dividendos fosse tributada na tabela do Imposto de Renda a uma alquota mdia efetiva de 15%, o Estado arrecadaria R$ 16,7 bilhes em 2009 (ver tabela 6). Os valores estimados de lucros e dividendos para 2009 alcanaram R$ 111,30 bilhes, o que relativamente prximo das informaes fornecidas pela RFB ao Observatrio de Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. De acordo com os dados da RFB, em 2006, o montante do valor de rendimento isento e no tributvel distribudo a ttulo de lucros e dividendos a pessoas fsicas totalizou R$ 91,9 bilhes.

TABELA 6

Estimativa de Renncia Tributria sobre Lucros e Dividendos R$ Milhes (2009) Frequncia


20.286 445 62 20.793

R$ milhes (2003
55.849,73 7.551,57 1.195,81 64.597,11

R$ milhes (2009)(1)
96.225,46 13.010,86 2.060,35 111.296,62

"Renncia" tributria (2)


14.433,82 1.951,63 309,05 16.694,50

Fonte: Receita Federal Estatsticas Tributrias 11, Consolidada DIPJ, 2003 Elaborao prpria (1) Valores atualizados pelo IGP-DI. (2) Aplicando-se uma alquota mdia de IR de 15% sobre os valores de 2003, atualizados pelo IGP-DI.

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Todo cidado deve contribuir para as despesas do Estado, sem privilgio a indivduos ou a classes sociais

Esta seo apresenta elementos que propem modificaes no sistema tributrio nacional via reforma da Constituio ou da legislao infraconstitucional. Para se alcanar os objetivos e fundamentos previstos na atual Constituio brasileira, deve-se resgatar os princpios de justia tributria. O Estado tem obrigao de intervir e retificar a ordem social, a fim de remover as mais profundas e perturbadoras injustias sociais. Assim, o quantum com que cada indivduo vai contribuir para as despesas do Estado deve alcanar todos os cidados que se acham na mesma situao jurdica, sem privilegiar indivduos ou classes sociais. A lei tributria deve ser igual para todos, e a todos deve ser aplicada com igualdade. Nesse sentido, necessrio revogar algumas das alteraes realizadas na legislao tributria infraconstitucional aps 1996, que sepultaram a isonomia tributria no Brasil com o favorecimento da renda do capital em detrimento da renda do trabalho. Entre essas mudanas destacam-se: A) fim da possibilidade de remunerar com juros o capital prprio das empresas, reduzindo-lhes o Imposto de Renda e a CSLL; B) fim da iseno de IR distribuio dos lucros e dividendos, na remessa de lucros e dividendos ao exterior e nas aplicaes financeiras de investidores estrangeiros no Brasil; C) reviso de outras renncias fiscais concedidas ao capital, j apontadas neste estudo; D) revogao do artigo 34 da Lei n 9.249/1995, que prev a extino da punibilidade nos crimes contra a ordem tributria definidos na Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e de sonegao fiscal, previsto na Lei n 4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agente promover o pagamento do tributo ou contribuio social. Alm disso, alterar a legislao para que os referidos crimes sejam considerados crimes formais.

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Tambm necessrio reorientar a tributao para que ela incida prioritariamente sobre o patrimnio e a renda dos contribuintes. Como medidas para dar o devido peso tributao direta no sistema tributrio brasileiro, bem como para alcanar maior justia tributria, propomos: A)Submisso universal de todos os rendimentos de pessoas fsicas tabela progressiva do imposto de renda, sendo o valor j tributado abatido como antecipao do ajuste a ser feito no momento da declarao anual do IRPF. B) Recuperao histrica da inflao na tabela do Imposto de Renda, que sofreu seis anos de congelamento (1996 a 2001), e a manuteno de correo peridica, como as realizadas nos ltimos anos. C) Desonerao do IRPF sobre os rendimentos do trabalho assalariado de baixo e mdio poder aquisitivo, com reviso de alquotas, faixa de iseno e aumento das possibilidades de deduo de despesas. D) Regulamentao do pargrafo nico do artigo 116 do Cdigo Tributrio Nacional, alterado pela Lei Complementar n 104/2001, para permitir autoridade administrativa desconsiderar atos e negcios jurdicos que visem a ocultar a ocorrncia do fato gerador. A falta de regulamentao permite que uma pessoa fsica se constitua como pessoa jurdica com a nica finalidade de no pagar impostos e contribuies, pouco restando ao Fisco fazer para impedir essa conduta. Na prtica, o Auditor-Fiscal no pode valer-se deste artigo para coibir o fato gerador dissimulado. E) Implementao do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF): o sistema tributrio brasileiro no alcana apropriadamente o conceito de fortuna. Muitos bens e direitos, adquiridos em razo direta do crescimento da renda, ficam excludos da tributao. A implementao do IGF pode ser uma oportunidade para a prtica da justia tributria, aplicando-se corretamente o princpio constitucional da capacidade contributiva. Entretanto, deve-se atentar para as possibilidades de eliso fiscal desse tributo, desestimulando, por meio da legislao, atitudes tais como a transferncia de bens da pessoa fsica para uma pessoa jurdica como forma de burla ao pagamento do imposto;

necessrio reorientar a tributao para que ela incida prioritariamente sobre o patrimnio e a renda

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O IPVA incide sobre carros populares, mas no incide sobre jatinhos, helicpteros, iates e lanchas de luxo

F) Adoo de progressividade no imposto sobre a transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos (ITD), de competncia dos estados e do Distrito Federal. Em complementao ao IGF, deve ser introduzida a progressividade no imposto sobre a transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos (ITD), adotando-se, a exemplo do IR, uma faixa de iseno e uma tabela progressiva de contribuio, conforme o valor do bem doado ou transmitido. G) Aperfeioamento do imposto sobre a propriedade de veculos automotores. Esse tributo, de competncia dos estados e do Distrito Federal, possui baixa progressividade e no incide sobre a propriedade de embarcaes e aeronaves particulares. Isto porque, como sucedneo da antiga Taxa Rodoviria nica, h entendimento jurisprudencial de que ele pode incidir apenas sobre veculos terrestres. Para corrigir essa distoro, bastaria que fosse inserida na Constituio uma previso de incidncia do tributo sobre veculos automotores martimos e areos. Num pas como o Brasil, com notrias distores de renda, uma afronta que proprietrios de veculos suntuosos, como jatos, helicpteros, iates e lanchas sejam isentos de imposto sobre a propriedade desses bens. Da mesma forma, o IPVA deve possuir uma progressividade que reflita a disparidade de renda e de disponibilidade financeira entre o proprietrio de um veculo de alto luxo e o proprietrio de um veculo popular. H) Previso, dentro da reforma tributria que tramita atualmente, de criao de uma nica contribuio social, no cumulativa, em substituio ao IVA-F, bem como a manuteno da CSLL incidente sobre o lucro das pessoas jurdicas, o que preservaria os recursos hoje destinados seguridade social e educao. Em relao a esse tema, necessria a garantia da exclusividade das fontes e autonomia oramentria ao sistema de seguridade social, com destinao especfica das despesas vinculadas a polticas sociais constitucionalizadas. Este critrio est atualmente assegurado no texto constitucional pela combinao de vrios artigos da Carta Magna. O artigo 195 estabelece contribuies exclusivas, acrescidas de outros tributos. O artigo l94 explicita os princpios da seguridade social e o artigo 165-III estabelece o autnomo oramento da seguridade social;

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I) Desonerao da tributao sobre o consumo, prioritariamente aquela que incide sobre investimentos do setor produtivo, produtos que geram empregos e induzem ao crescimento econmico (automveis, construo civil e eletrodomsticos, por exemplo), da cesta bsica e de setores destinados exportao. Como se pode ver na tabela 7, os recursos para a promoo de tal desonerao sobre o consumo proviriam das medidas de ajuste dos tributos incidentes sobre o patrimnio e a renda propostas nesta seo. Assim, o impacto sobre a carga tributria seria ZERO. Os efeitos das medidas propostas seriam altamente benficos, na medida em que as desoneraes do trabalho assalariado e do consumo refletiriam de maneira quase imediata sobre a Economia. Para se ter uma ideia do significado de tais incentivos para a economia, as medidas de desonerao adotadas em 2009, durante a crise financeira, somaram cerca de R$ 15 bilhes. A desonerao sobre a renda do trabalho assalariado e sobre o consumo proposta neste estudo seria da ordem de R$ 42,9 bilhes, auxiliando, ainda, a melhorar a relao entre a tributao sobre o patrimnio e a renda e a tributao sobre o consumo.

Os efeitos das medidas propostas seriam altamente benficos e refletiriam de maneira quase imediata sobre a Economia. O impacto sobre a carga tributria seria ZERO
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TABELA 7
(1) Vide tabela 4. (2) Vide tabela 5. (3) Vide tabela 6. (4) Nri, 2010. (5) 150% do valor arrecadado em 2009, conforme tabela 1, decorrente da adoo de progressividade no imposto. (6) 20% do valor arrecadado em 2009, conforme tabela 1, decorrente de tributao sobre veculos automotores areos e martimos e adoo de progressividade no imposto. (7) 0,5% da arrecadao em 2009, conforme tabela 1. (8) A ser utilizado no reajuste da tabela do IR e aumento de dedues. (9) Somatrio das medidas sugeridas.

Estimativa do efeito tributrio das medidas propostas R$ Milhes MEDIDAS PROP0STAS Fim dos juros sobre o capital prprio Fim da iseno na remessa de lucros ao exterior Fim da iseno na distribuio de lucros Implementao do IGF Adoo de progressividade no ITD Aperfeioamento do IPVA Medidas de incremento scalizao Desonerao do IR do trabalho assalariado Desonerao da tributao sobre o consumo VALOR 4.061,48 (1) 6.907,84 (2) 16.694,50 (3) 3.500,00 (4) 2.519,16 (5) 4.028,32 (6) 5.190,84 (7) (5.000,00) (8) (37.902,14) (9) ZERO

16.694,50 (3)

4.061,48 (1)

Fim dos juros sobre o capital prprio

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( = zero
3.500,00 (4) 4.028,32 (6) 2.519,16 (5)

6.907,84 (2)

5.190,84 (7)

Fim da iseno na remessa de lucros ao exterior

Fim da iseno na distribuio de lucros

Implementao do IGF

Adoo de progressividade no ITD

Aperfeioamento do IPVA

Medidas de incremento scalizao

(37.902,14) (9)

5.000,00 (8)

Desonerao do IR do trabalho assalariado

Desonerao da tributao sobre o consumo

Efeito na carga tributria

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Com a adoo das medidas propostas no presente estudo, acreditamos que seja possvel construir uma reforma tributria neutra sob o ponto de vista da arrecadao sem, portanto, aumento da carga tributria , com a adoo de um sistema muito mais justo que o atual. O fim das renncias fiscais concedidas aos rentistas propiciaria a possibilidade de uma readequao da tabela de imposto de renda das pessoas fsicas, de modo a trazer ao sistema as pessoas que hoje se encontram isentas de tributao ou contribuindo abaixo de suas possibilidades, ao mesmo tempo em que reduziria a tributao das pessoas que hoje so excessivamente gravadas, notadamente a classe mdia assalariada. As medidas de aumento de progressividade na taxao sobre o patrimnio, juntamente com o aumento da progressividade do imposto sobre a renda, possibilitariam a gerao de recursos para que fosse desonerada a tributao sobre o consumo, tornando mais baratos para a populao todos os gneros de primeira necessidade, alm de outras mercadorias, em especial as que possuem efeito indutor de crescimento sobre a Economia, como insumos construo civil, eletrodomsticos, automveis etc. As medidas propostas neste estudo tambm trariam maior eficincia fiscalizao tributria, na medida em que aumentariam a percepo de risco na sonegao, o que permitiria integrar ao sistema tributrio setores que hoje escapam da tributao. Ao contrrio do que possa parecer, num primeiro momento, para os setores mais abastados da sociedade que pagariam mais para o sustento da nao (na verdade, contribuiriam na medida de sua real capacidade econmica) , as alteraes propostas no sistema tributrio disponibilizaro mais recursos para as classes mdia e baixa, os quais naturalmente sero direcionados ao consumo, trazendo um crculo virtuoso de crescimento sustentado, que, em ltima anlise, ter significativo impacto positivo nos lucros dos setores produtivos da sociedade.

Braslia-DF, 15 de agosto de 2010.

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