RELATRIO DO

GRUPO DE TRABALHO MANUAIS ESCOLARES

8 DE JUNHO DE 2005

Ana Lusa Neves Ana Paula Varela Joaquim Silva Pereira Jos Manuel Figueira Baptista Vasco Manuel Correia Alves

INDICE LINHAS DIRECTRIZES PARA UMA POLTICA INTEGRADA DE MANUAIS ESCOLARES

INTRODUO
1. A REGULAO DA POLITICA DE MANUAIS ESCOLARES 1.1. Da necessidade de regulao pblica da poltica de manuais escolares 1.2. Do objecto de regulao: manuais escolares 1.2.1. Contributo para definio do conceito manual escolar 1.2.2. Material didctico de base Manuais escolares versus Material didctico complementar Livros e obras auxiliares 2. GARANTIA DA QUALIDADE E CERTIFICAO DE MANUAIS ESCOLARES 2.1. Balano da aplicao do Decreto-lei n. 369/90, 2.1.1. A experincia das Comisses Cientfico-Pedaggicas 2.1.2. O processo de apreciao, seleco e adopo de manuais escolares atravs da Base de Dados da DGIDC 2.1.3. Consideraes finais 2.2. Contornos de um dispositivo de garantia da qualidade de manuais 2.2.1. Enquadramento externo da avaliao prvia da qualidade 2.2.2. Implementao do dispositivo de avaliao ex ante da qualidade dos manuais 3. REGIME DE PREOS DOS MANUAIS ESCOLARES 3.1. Historial de um processo de concertao social com virtualidades 3.1.1. Definio de um novo regime de preos para os manuais escolares Das normas orientadoras opo pelo regime convencionado de preos 3.1.2. Da alterao de parmetros liberalizao dos preos para as novas adopes 3.1.3. Da participao de todas as associaes representativas do sector aos resultados da liberalizao das novas adopes: acrscimo desregrado dos preos. 3.1.4. Da interveno da Administrao conteno de preos. 3.1.5. Consolidao do mtodo de clculo com base no preo mdio dos correspondentes cinco ttulos, do ano anterior, mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade 3.1.6. Consideraes finais 3.2. Vantagens de um regime de preos convencionados 3.3. Princpios orientadores do regime de preos convencionados 3.4. Da necessidade de diminuio dos preos dos manuais escolares 4. APOIO FINANCEIRO PARA AQUISIO DE MANUAIS ESCOLARES 4.1. 4.2. Equidade na educao e disponibilizao dos manuais escolares Princpios gerais do apoio financeiro para aquisio de manuais escolares

5. RECOMENDAES E CONCLUSES

INTRODUO Os processos de produo, de avaliao e certificao da qualidade e de adopo de manuais escolares, bem como os aspectos relativos sua aquisio e gratuitidade constituem um tema recorrente e objecto de varivel consenso originando, igualmente, diversidade de abordagens por parte dos decisores polticos. As opes poltico-institucionais que tm a ver com os manuais escolares encontram-se no centro de gravidade de um conjunto multifacetado de questes relacionadas umas com valores ticos, cvicos e educativos, fazendo parte outras de estratgias de qualificao dos recursos humanos para a competitividade nas sociedades do conhecimento e da aprendizagem ao longo da vida, e apresentando-se outras, ainda, directamente tributrias de problemticas que afectam os interesses de vrios intervenientes, a saber, o Estado, as escolas, as famlias, os autores, os editores e os livreiros. Em Portugal, a dimenso econmica do volume de negcios em jogo pode justificar o rudo que cada ano cada um dos interlocutores gera a este propsito, dado o relativamente curto ciclo de vida til das polticas educativas e dos recursos didcticos e, sobretudo, dadas as abordagens poltico-partidrias do tema, onde por vezes escasseiam viso estratgica e sentido do servio e do bem pblico. Uma anlise s ltimas dcadas da poltica de manuais escolares depara-se com pressupostos ideolgicos e econmicos, com uma instabilidade instalada e com uma situao global caracterizada por intervenes desgarradas ao sabor de ciclos eleitorais e, no raro, desprovidas de bom senso, de realismo e de pragmatismo no tocante s opes tomadas e sua insuficiente fundamentao poltica, econmica e social. Pese embora a recorrncia cclica do tema na agenda poltica dos Governos que se sucedem, parece que nunca nada est definido atempadamente com suficiente clareza e tendo em considerao a necessria articulao dos interesses plurais em presena. Neste pano de fundo, o presente documento apresenta cinco grandes ambies: i) Proceder a uma sntese e a um balano histrico que clarifiquem os diversos interesses sectoriais e iluminem orientaes polticas de fundo cujos efeitos se situem para alm do ciclo curto; ii) Propor e descrever os contornos de um dispositivo de avaliao da qualidade dos manuais escolares, a partir de uma anlise de experincias anteriores, que seja operacional do ponto de vista tcnico-administrativo, contribua para elevar a qualidade do ensino, ajude a consolidar o cumprimento dos programas e a dar maior estabilidade utilizao dos manuais escolares. iii) Definir directrizes claras para implementao de uma poltica de preos convencionados na aquisio de manuais escolares para os nveis da escolaridade obrigatria e do ensino secundrio; iv) Regulamentar as condies em que os agregados familiares ou os alunos economicamente carenciados tm direito comparticipao financeira do Estado para emprstimo ou para compra de manuais escolares; v) Contribuir para o lanamento das bases de uma nova cultura educativa que revalorize - sem a sacralizar e sem esquecer o contributo indispensvel dos

4 livros auxiliares, das obras de referncia e da multiplicidade dos suportes didcticos multimdia - a utilizao de manuais didcticos de base que assegurem informao cientfica rigorosa e que atendam ao seu papel determinante na estruturao do pensamento da criana e do jovem, na recriao do tempo para pensar e para organizar o pensamento e na criao de hbitos de disciplina mental relacionados com a apreenso do real, a leitura da sociedade em mutao e, consequentemente assim como com os critrios de sucesso num escola repensada, luz do princpio da aprendizagem ao longo da vida e da formao para a cidadania.

1. A REGULAO DA POLTICA DE MANUAIS ESCOLARES

1.1.

Da necessidade de regulao pblica da poltica de manuais escolares

1.1.1. A conjuntura scio-econmica actual exige que esta matria seja equacionada com realismo e bom senso. Por isso mesmo se entendeu que a preparao de um normativo legal regulador desta questo se deveria basear numa reflexo descomplexada sobre as lies a retirar da interveno estatal e assentar no estudo e na anlise comparativa do papel assumido pelo Estado noutras latitudes, obviamente luz da actual realidade do nosso pas neste campo. A preocupao do Governo sobre esta matria levou publicao do despacho n 9034/2005, Dirio da Repblica (2 srie) de 22 de Abril, que suspende o mecanismo de transmisso de manuais escolares em cadeia, por o considerar inadequado e, simultaneamente, determina a apresentao, at Outubro de 2005, de uma proposta de enquadramento legislativo sobre manuais escolares, com o objectivo de adopo, pelo Governo, de uma poltica integrada de manuais escolares, tendo em vista garantir a sua qualidade e minorar os encargos que representam para os oramentos familiares, em especial os das famlias mais carenciadas. Atravs do despacho n 11 225 (2 srie) publicado no DR de 18 de Maio, foi criado um grupo de trabalho incumbido de conceber uma proposta de enquadramento legislativo sobre manuais escolares, at 14 de Outubro de 2005 e que dever apresentar, at 9 de Junho de 2005, um documento preliminar contendo as grandes linhas da proposta de enquadramento legislativo Afigura-se desnecessrio salientar que a deciso poltica a tomar dever obter o mximo consenso possvel, na medida em que a questo dos manuais escolares pe normalmente em confronto uma pluralidade de interesses que importa considerar. 1.1.2. So seguidamente propostas algumas linhas directrizes e princpios orientadores que, na ptica do grupo de trabalho, devero ser tidos em considerao no desenho da poltica integrada de manuais escolares e que se configuram como o necessrio suporte poltico, tcnico-cientfico, pedaggico e institucional do enquadramento legislativo. 1.1.3. Uma poltica integrada de manuais escolares tem de atender a um triplo vector de liberdade: a) liberdade e autonomia cientfica e pedaggica na concepo e elaborao dos manuais; b) liberdade e autonomia cientfica e pedaggica dos docentes na escolha e na utilizao dos manuais escolares; c) liberdade de mercado e de concorrncia na produo, edio e distribuio dos manuais escolares. 1.1.4. A poltica integrada de manuais escolares assenta nas seguintes linhas estruturadoras: a) Os manuais escolares devem ser objecto de avaliao regular sendo que a experincia actual revela ser necessria a apreciao prvia da sua qualidade, por comisses de avaliao, com vista a fundamentar a deciso de adopo e a

6 correspondente incluso numa Base de Dados de Manuais Escolares certificados e seleccionveis por nvel de ensino/ano de escolaridade/disciplina; b) Cabe aos rgos competentes das escolas e aos docentes em eventual articulao com outros parceiros designadamente representantes das Associaes de Pais e Encarregados de Educao, o Conselho Municipal de Educao e a Direco Regional de Educao, - seleccionar com plena autonomia, de entre os manuais certificados pelas comisses de avaliao, os manuais escolares para uso nos diferentes anos de escolaridade. c) A poltica integrada de manuais implica ainda, uma clarificao do sistema de fixao de preos bem como a definio de instrumentos de apoio para reduzir os custos suportados pelas famlias mais carenciadas com a aquisio de manuais escolares. d) A poltica integrada de manuais escolares implica um processo de simplificao dos manuais escolares que devero ser expurgados de uma multiplicidade de contedos e de informaes que lhes foram sendo introduzidos nos ltimos anos em resultado das mutaes operadas na economia, na sociedade e no sistema educativo. Finalmente, importa ter presente que, embora tendendo a voltar a ser instrumentos adequados de uso corrente, os manuais modernos no dispensam o contributo indispensvel de outros recursos didcticos designadamente em suporte electrnico. e) Um outro alicerce da poltica integrada de manuais escolares prende-se com a necessidade de os manuais escolares constiturem instrumentos de formao e de autoformao dos docentes. necessrio ensinar os professores a escolherem os seus manuais de acordo com critrios objectivos definidos a montante dos interesses do mercado do livro didctico ou outros. Investigadores criteriosos apontam a necessidade de se produzirem conjuntos de critrios e de grelhas por disciplina para apoiar a avaliao e a certificao desses materiais como tambm a sua seleco e escolha fundamentada por parte dos docentes e outro pessoal. Vrios peritos recomendam que a formao para o manual deve ser includa na formao dos docentes e ultrapassar as questes puramente didcticas. 1.1.5. A poltica mais acertada nesta rea tender a ser, assim, aquela que passa pela tomada em considerao da legitimidade da interveno de cada um dos intervenientes: autores, editores, docentes. essa interrelao mtua que o Governo deve regular, tendo presente o denominador comum de todo o processo: a salvaguarda dos interesses dos alunos e a qualidade da educao. 1.1.6. De qualquer modo, a regulao pblica da qualidade dos manuais escolares enquadra-se numa lgica coerente de promoo da estabilidade no sistema educativo, nos programas de estudo, nos manuais educativos, na colocao de professores e na tendncia actual para a utilizao de uma pluralidade de suportes pedaggicos e cientficos no ensino e na formao e no se far com vista criao de um livro nico ou mesmo de um modelo nico de manual recomendvel. 1.1.7. No se veja, pois, no propsito do grupo de trabalho qualquer tentao de retorno a solues anti-pedaggicas e de pensamento nico do passado, mas,

7 antes, a legtima e democrtica preocupao de elevar os nveis de qualidade da educao, de contribuir para a melhoria do desempenho dos docentes e dos alunos, de no sobrecarregar financeiramente os agregados familiares mais desfavorecidos e de estabilizar o segmento de mercado dos manuais escolares e do livro didctico em geral. neste enquadramento poltico, econmico e social que encontra plena justificao a regulao pblica da matria em apreo atravs de normativo legal. O Estado no pode eximir-se da sua funo reguladora, definindo os grandes parmetros e regras, garantindo a concertao social dos diferentes interesses, legtimos mas no coincidentes e contribuindo para a autodisciplina do mercado. Alis, no seria aceitvel nesta matria, nem os cidados entenderiam qualquer espcie de subalternizao do interesse pblico. Com esta medida o Governo limita-se no s a cumprir o prometido, mas tambm a recuperar e melhorar dispositivos normativos em vigor que nunca foram suficientemente implementados, como o caso das Comisses de avaliao da qualidade de manuais escolares criadas pelo Decreto-lei n. 369/90, de 26 de Novembro. De resto, a matria no seu todo tem sido objecto de abundante legislao como se poder comprovar da consulta deste documento e respectivo anexo I.

1.2.

Do objecto da regulao: Manuais escolares

1.2.1. Contributo para a definio do conceito manual escolar O manual escolar, dada a sua importncia efectiva como instrumento de trabalho de alunos e professores tem sido alvo frequente de estudos e dissertaes elaboradas por estudiosos nacionais e estrangeiros. Tradicionalmente concebidos como referenciais bsicos de conjuntos de saberes organizados apresentados de acordo com uma progresso rigorosa, estruturados em captulos e temas, os manuais escolares so chamados a assumir uma pluralidade de funes na sociedade do conhecimento e da aprendizagem ao longo da vida. Como refere um investigador o manual tornou-se um instrumento polifnico: deve permitir avaliar a aquisio de conhecimentos; deve conter uma informao variada, extrada de diversos suportes; deve facilitar a apropriao pelos alunos de um certo nmero de mtodos transferveis para outras situaes e outros contextos. Atendendo heterogeneidade dos pblicos escolares, o manual deve permitir leituras plurais (1). Os manuais escolares fazem actualmente parte integrante de um sector com um relativo peso econmico, a saber a produo, distribuio e consumo de recursos didcticos e que abarca o livro brinquedo, a banda desenhada, o livro infantil, os livros para crianas, a literatura para adolescentes e jovens, os manuais escolares e, essencialmente, os livros escolares auxiliares/complementares, as obras de referncia e de cultura geral tais como dicionrios, enciclopdias, atlas e uma gama diversificada de cadernos de exerccios para todos os nveis de ensino e para cada disciplina. Se se tiver em conta que a estes suportes escritos se vem juntar um leque muito alargado de produtos para-pedaggicos e para-cientficos gerados pelas novas tecnologias da informao e da comunicao pode ter-se uma ideia mais abrangente deste mercado, ao qual no alheia a comercializao de uma galxia de produtos e artigos ldicos, recreativos, imaginativos relacionados com o tempo livre, o desporto e com aspectos colaterais da sociedade da inovao e do conhecimento. Constata-se uma situao em que o segmento do manual escolar em sentido estrito representa um componente menor do mercado livreiro direccionado para a educao e a formao. Tal como hoje em dia, o manual escolar alimenta o para-escolar (cfr. Alain Choppin). Impe-se, pois, nestes condicionalismos delimitar inequivocamente aquilo que se pretende regular, o que significa estabelecer fronteiras entre, pelo menos: a) Material didctico de base, vulgo manuais escolares e b) Material didctico complementar ou seja o conjunto de livros escolares auxiliares e de obras de referncia e consulta, independentemente de tais recursos didcticos serem disponibilizados em formato de papel ou em formato multimdia.
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Choppin, A, CHOPPIN, Alain. Les Manuels scolaires : de la production aux modes de consommation, in Rui Vieira de Castro, Angelina Rodrigues, Jos Lus Silva, Maria Lourdes Dionsio de Sousa (coord.), Manuais escolares : Estatuto, Funces, Histria. Braga : Universidade do Minho, 1999. p. 3-18. [texte en langue franaise]).

9 1.2.2. Material didctico de base Manuais escolares versus Material didctico complementar Livros e obras auxiliares Considerado como um recurso educativo privilegiado na Lei de Bases do Sistema Educativo, (Lei n. 46/86, de 14 de Outubro, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 115/97, de 19 de Setembro), alnea a) do ponto 2 do artigo 41, o manual escolar concebido como mediador entre o programa e os alunos, servindo de referncia ao professor como suporte na apresentao dos contedos de aprendizagem e de referncia aos alunos que, atravs da sua leitura, acedem ao conhecimento, sistematizam e progridem na aprendizagem. O manual escolar um instrumento de trabalho que pode ser concebido por ano ou ciclo e incluir o manual do aluno e o guia do professor e visa contribuir para a aquisio de conhecimentos e para o desenvolvimento de competncias gerais e especficas, hbitos de estudo e atitudes definidos pelos documentos curriculares em vigor contendo a informao bsica e as experincias de aprendizagem e de avaliao necessrias promoo das finalidades programticas de cada disciplina ou rea curricular disciplinar. De acordo com o artigo 2 do Decreto-lei n 57/87, de 31 de Janeiro, manual escolar todo o instrumento de trabalho impresso e estruturado que se destina ao processo de ensino aprendizagem, apresentando uma progresso sistemtica quanto aos objectivos e contedos programticos e quanto sua prpria organizao da aprendizagem. Assinale-se que este decreto-lei fixou o prazo de vigncia dos programas curriculares em cinco anos e instituiu o processo de apreciao dos manuais escolares pelos estabelecimentos de ensino. Sensivelmente dez anos mais tarde, o Decreto-lei n. 176/96, de 21 de Setembro, veio estabelecer uma distino til de vrios conceitos relacionados com a poltica do livro em geral, e em cujo artigo 1. constam, entre outras, as seguintes definies: a) Livro: toda a obra impressa em vrios exemplares, destinada a ser comercializada, contendo letras, textos e ou ilustraes visveis, constituda por pginas, formando um volume unitrio, autnomo e devidamente encapado, destinada a ser efectivamente posta disposio do pblico e comercializada e que no se confunda com uma revista g) Manual escolar: o instrumento de trabalho individual, constitudo por um livro em um ou mais volumes, que contribua para a aquisio de conhecimentos e para o desenvolvimento da capacidade e das atitudes definidas pelos objectivos dos programas curriculares em vigor para cada disciplina, contendo a informao bsica necessria s exigncias das rubricas programticas. Supletivamente, o manual poder conter elementos para o desenvolvimento de actividades de aplicao e avaliao da aprendizagem efectuada; h) Livro auxiliar: o instrumento de trabalho individual ou colectivo, constitudo por um livro em um ou mais volumes, que, propondo um conjunto de informao, vise a aplicao e avaliao da aprendizagem efectuada, destinado exclusivamente a um ano de escolaridade;.

Alain Choppin, j citado, considera que O manual, como decorre da sua etimologia (do latim manus: a mo), define-se inicialmente como uma obra de formato reduzido que

10 encerra a essncia dos conhecimentos sobre um domnio especfico. Desde o fim do sculo XIX, o termo designa em especial as obras que apresentam os conhecimentos que so exigidos pelos programas escolares. (1) Numa acepo bastante genrica Franois-Marie Grard e Xavier Roegiers, definem o manual como um instrumento impresso, intencionalmente estruturado para se inscrever num processo de aprendizagem, com o fim de lhe melhorar a eficcia. (2) Os responsveis educativos do Quebeque tm a seguinte concepo, no que respeita ao manual do aluno e guia de ensino do ensino primrio: concebidos por ciclo, o manual do aluno e o guia de ensino contm os elementos necessrios ao desenvolvimento das competncias disciplinares e das competncias transversais em relao aos domnios gerais de formao e cobrem um programa de estudo.(3) Decorre das consideraes anteriores que h vrios conceitos e definies de manual escolar, embora seja possvel agrupar num ncleo duro os seus traos caractersticos essenciais. De facto, o manual escolar de h cinquenta anos pouco tem a ver com os seus sucedneos da actualidade, sendo legtimo pensar-se que uma certa tendncia para o retorno e para a reavaliao do perfil dos manuais clssicos no impedir uma nova trajectria do conceito, particularmente no quadro da intensificao das TIC na educao, na esteira da estratgia de Lisboa e do incremento da utilizao de todo o tipo de material didctico multimedia que a globalizao social impe e as exigncias da sociedade do conhecimento postulam. Afigura-se pertinente realar a importncia de que se reveste hoje a questo da aquisio das competncias bsicas e transversais quer se trate do ensino bsico quer do ensino secundrio. Tratando-se de uma dimenso relativamente recente que decorre de iniciativas e recomendaes feitas a nvel da Unio Europeia, indispensvel que autores, avaliadores e editores estejam suficientemente sensibilizados para tal. Por outro lado e complementarmente, o manual escolar foi, desde sempre, suposto contribuir tambm para a formao cvica e democrtica dos alunos, atravs de valores em evoluo que explcita ou implicitamente veicula, bem como para o desenvolvimento de actividades de aplicao e avaliao de conhecimentos, promovendo a capacidade de auto-aprendizagem e o esprito crtico dos alunos. Por outro lado, relativamente utilidade e funes, os manuais proporcionam uma multiplicidade de actividades, visando estruturar e organizar as aprendizagens, transmitir conhecimentos e educar social e culturalmente. O manual uma instncia de mediao que permite ao aluno aprender a saber-fazer, a saber-agir e a saber-ser. nesta linha de pensamento que, na perspectiva de Choppin, o manual de hoje tende a apresentar-se suficientemente flexvel de forma a fazer face a um pblico heterogneo, a garantir o acesso a competncias transversais e a viabilizar mltiplos percursos

1 CHOPPIN, Alain in Dictionnaire encyclopdique de lducation et de la formation, Paris : Nathan Universit, 2me dition, 1998, pp. 666-669. 2 GERARD, Franois-Marie & ROEGIERS, Xavier (1998). Conceber e avaliar manuais escolares. Porto: Porto Editora, pgina 19. 3 Bureau dapprobation du matriel didactique, Ministre de lEducation, du Loisir et du Sport.

11 didcticos, mas tambm, a autorizar sempre uma leitura e uma abordagem muito individuais tanto por parte do aluno como do professor. Nesta sucinta viso dos recursos didcticos, importa igualmente delimitar a noo de material didctico complementar ou livros auxiliares e outros recursos didcticopedaggicos. considerado material didctico complementar ou livros auxiliares e outros recursos didctico-pedaggicos qualquer obra que no faa parte integrante do conjunto de utenslios didcticos de base e que, no se identificando com o manual escolar, o explora, o explica, o comenta e o completa. O material didctico complementar pode consistir numa publicao semelhante em vrios aspectos ao manual escolar, mas tende a abranger apenas certas partes do programa, a circunscrever-se a obras de referncia especializadas (dicionrios, enciclopdias e atlas) e a obras literrias ou musicais. Neste contexto, convir esclarecer que os membros do grupo de trabalho, sem negar as vantagens de alguns sistemas de reutilizao de manuais escolares em contextos de desenvolvimento socioeconmico favorvel, so de parecer que, no actual estado de desenvolvimento das sociedades e nas condies histrico-sociolgicas especficas do modelo de desenvolvimento portugus ao longo dos ltimos cem anos, o recurso a qualquer modalidade de reutilizao de manuais escolares generalizada, a no ser devidamente ponderada, acarreta riscos de ser interpretada como sendo socialmente discriminatria. Com efeito, e para alm de comprovados aspectos positivos relacionados com a posse e o uso individualizado desses instrumentos didcticos, afigura-se que a maioria dos agregados familiares ser em favor desta posio, considerando-a mais adequada. No entanto, no deixamos de sublinhar que, por fora de dinmicas sociais desenvolvidas por autarquias, associaes de pais ou mesmo no quadro da aco social escolar, no ser de excluir no futuro a existncia de tais esquemas localizados de troca e emprstimo. Acresce que sem prejuzo da implementao de um sistema equitativo e flexvel de apoio scio-educativo aos agregados familiares mais desfavorecidos - os traos tpicos da sociedade do consumo a que o pas na sua globalidade adere dificilmente permitiriam justificar, do ponto vista tico e poltico, que a grande maioria dos agregados familiares continuasse a adquirir para os seus filhos bens de consumo no essenciais e financeiramente dispendiosos como marcas de roupa, prestigiados artigos de desporto e de jogging, jogos electrnicos, bicicletas, telemveis e computadores e, ao mesmo tempo, recebesse gratuitamente das mos do Estado os manuais escolares que tm de ser vistos como um bem essencial de primeira necessidade.

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2. GARANTIA DE QUALIDADE E CERTIFICAO DOS MANUAIS ESCOLARES

2.1. 2.1.1.

Balano da aplicao do Decreto-lei n. 369/90 A experincia das Comisses Cientfico -Pedaggicas

A publicao do Decreto-Lei n. 369/90, de 26 Novembro, decorreu da necessidade de se definir uma poltica de manuais escolares, na sequncia do estabelecimento de um conjunto de princpios e orientaes para o sistema educativo, com a aprovao da Lei n. 46/86, de 14 de Outubro, e com a entrada em vigor dos novos planos curriculares estabelecidos pelo Decreto-Lei n. 286/89, de 29 de Agosto. Um dos objectivos explcitos no diploma assegurar a qualidade cientfica e pedaggica dos manuais escolares a adoptar (...) atravs de um sistema de apreciao e controlo. Como garantia de controlo da qualidade, o artigo 6. do citado Decreto-Lei, prev a constituio de comisses cientfico-pedaggicas para apreciao da qualidade dos manuais escolares, com excepo dos de Educao Moral e Religiosa. Estas comisses integram especialistas de reconhecida competncia cientfica e pedaggica que no tenham quaisquer interesses directos em empresas editoras. No ano lectivo de 1992/93 organizaram-se as primeiras comisses cientficopedaggicas para analisarem a adequao dos manuais escolares s mudanas preconizadas pela Reforma Curricular, traduzidas pelos novos planos no Decreto-Lei n. 286/89 e pelos novos programas homologados. Estas comisses analisaram os manuais do 1. ano do 1 ciclo (ano em que se iniciava a Reforma) das reas de Lngua Portuguesa, Matemtica e Estudo do Meio. As concluses deste estudo foram, em geral, muito negativas, no que se refere s mudanas de orientao explicitadas nos programas e nos diplomas da Reforma, uma vez que os manuais no traduziam essas alteraes. Tendo em considerao os objectivos do trabalho destas comisses e face aos resultados do estudo decidiu-se informar os editores e motiv-los para a necessidade de acompanharem as mudanas em curso, no se tendo tomado quaisquer medidas de suspenso, previstas no art 9. Dando continuidade ao trabalho iniciado em 1992, constituram-se, de novo, comisses cientfico-pedaggicas, em 1995, para analisarem manuais escolares das seguintes disciplinas e anos: Lngua Portuguesa......................................................3,4,5 e 6 anos Matemtica............................................................... 3,4,5 e 6 anos Estudo do Meio......................................................... 3 e 4 anos Cincias da Natureza................................................. 5 e 6 anos Educao Visual e Tecnolgica................................. 5 e 6 anos A opo por estas disciplinas relacionou-se com a necessidade de se concluir o trabalho iniciado no 1 ciclo e escolheram-se, ainda, as disciplinas de Cincias da Natureza e Educao Visual e Tecnolgica, do 2 ciclo, por terem sofrido significativas alteraes programticas. No total foram analisados 116 manuais.

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Os resultados desta avaliao de mais de uma centena de manuais permitiram constatar uma melhoria significativa da qualidade dos manuais face ao anterior exerccio de avaliao. Muitos dos manuais analisados obedeciam s orientaes programticas e utilizavam linguagem, vocabulrio e aspecto grfico adequados ao nvel etrio dos alunos e tinham subjacentes metodologias que promovem a construo do saber pelos alunos. Contudo, alguns manuais no se encontravam de acordo com os programas e outros apresentavam erros cientficos ou imprecises. Na sequncia do relatrio de avaliao elaborado foram informadas as editoras no sentido de corrigirem erros identificados e melhorarem a concepo pedaggica dos manuais. A morosidade dos procedimentos previstos no Decreto-Lei n. 369/90, com vista suspenso dos manuais, no se compadece, muitas vezes, com o respectivo perodo de vigncia, pelo que se tem procurado negociar com as editoras as alteraes nas reedies e evitar repetio de erros nas novas publicaes em anos de adopo. Nos ltimos anos, sempre que chegou ao conhecimento do Ministrio da Educao a existncia de incorreces e imprecises nos manuais escolares, por reclamaes provenientes de escolas, outras instituies, professores, pais e encarregados de educao, pblico em geral, ou atravs da imprensa procedeu-se anlise das questes colocadas e informaram-se as editoras solicitando-se a correco dos textos em nova reimpresso. Todas as situaes abordadas mereceram a anuncia das editoras, com excepo de uma reclamao que incidiu sobre um manual de Cincias Naturais do 7 ano de escolaridade que no obteve aceitao por parte da editora. Neste caso, foi constituda uma comisso que elaborou um relatrio posteriormente entregue editora e ao requerente. A Editora procedeu publicao de um novo livro, atendendo s crticas apontadas. Tendo em conta as dificuldades que se continuavam a sentir na concretizao do disposto no Decreto-Lei n. 369/90, foi criado em Maro de 1997, no mbito da Secretaria de Estado da Educao e Inovao um Grupo de Trabalho, tendo como objectivos: i) a apreciao da experincia realizada ao abrigo do Decreto-Lei n. 369/90, tomando em considerao o regime do livro escolar de outros pases, designadamente, daqueles que integravam a Unio Europeia; ii) os efeitos verificados na actividade docente; iii) o estudo e propostas de medidas que superassem eventuais constrangimentos decorrentes da legislao em vigor. No mbito da actividade desenvolvida pelo grupo de trabalho, foi elaborado um relatrio sobre a temtica dos Manuais Escolares, em Novembro de 1997, onde se encontram elencados os problemas detectados e as propostas e recomendaes efectuadas, das quais se destacam as relacionadas com a garantia de qualidade dos manuais escolares, a saber: obrigatoriedade da anlise dos manuais escolares pelos professores para efeitos de adopo, dando relevncia sua competncia nesta matria e s suas apreciaes; obrigatoriedade de registo da apreciao, em grelhas, de todos os livros analisados pelos docentes;

14 recolha e tratamento das grelhas de apreciao, tendo em vista a sistematizao de informao, sobre manuais escolares a que os professores atribuem qualidade ou no; desenvolvimento pelo Ministrio da Educao, de forma complementar ao processo referido acima, de um processo de acreditao de entidades independentes de reconhecida competncia no domnio das prticas educativas, designadamente, instituies do ensino superior responsveis pela formao de professores, que se venham a candidatar para efectuar a apreciao de manuais, sendo cometida a estas instituies a anlise aprofundada de manuais em que escolas ou outras entidades tenham assinalado deficincias; comunicao pelo ME dos resultados da anlise s associaes do sector, editoras das obras visadas e escolas, podendo determinar que as obras em que tenham sido detectados erros no sejam utilizadas pelas escolas; criao de um Banco de Dados no Ministrio da Educao sobre o livro escolar, em articulao com o Ministrio da Economia e com a associao do sector data (APEL), tendo em vista a recolha, tratamento e actualizao permanente da informao sobre o livro escolar.

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2.1.2. O processo de apreciao, seleco e adopo de manuais escolares atravs da Base de Dados da DGIDC Em virtude dos avultados recursos financeiros necessrios ao trabalho produzido pelas comisses, foi considerado prioritrio criar uma base de dados informatizada, na qual as escolas registam as apreciaes dos manuais, identificando os aspectos positivos e negativos de cada manual analisado, a identificao de erros cientficos e a indicao do manual adoptado. Esta base de dados permite tambm informar as escolas sobre os manuais disponveis no mercado e sobre o respectivo preo, assim como fornecer aos editores o conhecimento dos manuais escolares adoptados, por escola e por nmero de alunos, de forma a garantir a sua disponibilidade atempada nas livrarias. A base de dados comeou a funcionar no ano lectivo de 2001/2002, ano em que se garantiu a todas as escolas o acesso Internet. Embora algumas escolas ainda manifestem dificuldade em introduzir os dados, a informao recolhida constitui, j, uma boa base de trabalho. Neste momento, atenta a experincia dos anos antecedentes, esto criadas as condies para manter e melhorar o processo de informao via Internet, favorecendo o acesso a todos os intervenientes no processo respeitante aos manuais escolares. Trata-se de dar continuidade a um projecto que tem vindo a evoluir de forma progressiva e segura. Constata-se uma adeso significativa, de ano para ano, ao preenchimento on-line das apreciaes de manuais escolares, mas ainda no constitui uma realidade para todas as escolas, dificuldade relacionada com motivos de ordem tcnica ou de recursos humanos. No abrange ainda as Regies Autnomas dos Aores e da Madeira, mas o benefcio de se dispor de dados nacionais aconselha que se contactem as autoridades regionais convidando-as aderir. As anlises realizadas so consubstanciadas numa grelha de avaliao cujas componentes de anlise variam entre Insuficiente, Suficiente, Bom ou Muito Bom, donde resulta uma apreciao global que dever ser comparada e ponderada, nomeadamente, no que diz respeito relao qualidade/preo. Estas anlises daro suporte seleco do manual que se revelou o mais adequado e que ser assumido como o manual a adoptar pela escola ou agrupamento de escolas para aquele ano e disciplina. 2.1.3. Consideraes finais A responsabilidade pela adopo dos manuais , como estabelecido no artigo 5 do Decreto-lei n. 369/90, atribuda aos rgos de deciso pedaggica das escolas, reconhecendo-se a sua competncia na apreciao e escolha dos manuais escolares que considerem mais adequados ao seu projecto educativo. O processo de adopo pressupe a anlise de diversos manuais, tendo como base de trabalho uma grelha fornecida pela DGIDC e disponvel on-line que constitui um instrumento de seleco a ser preenchido pelas escolas e posteriormente enviado Direco-Geral. Nessa grelha as escolas devero registar os aspectos positivos e negativos dos manuais analisados e identificar possveis incorreces ou imprecises. O processo de avaliao cientfico-pedaggica dos manuais escolares, previsto no Decreto-Lei n 369/90, nunca chegou a ser completamente implementado, uma vez que

16 a tarefa da constituio de comisses representativas, isentas e competentes para avaliar os mais de 2 000 manuais que circulam no mercado e que so adoptados pelos professores das diferentes escolas, provou, no obstante os custos financeiros considerveis, ser de reduzida utilidade na medida em que, at os seus resultados se fazerem sentir, os manuais contendo erros ou imprecises continuavam a ser utilizados pelos alunos. O Ministrio da Educao, inicialmente atravs dos Departamentos da Educao Bsica e do Ensino Secundrio, entretanto extintos, e agora atravs da Direco-Geral de Inovao e de Desenvolvimento Curricular tem vindo a desenvolver instrumentos de apoio aos professores para procederem a anlises criteriosas dos manuais. O registo da informao relativa ao processo de adopo dos manuais, que envolve cerca de 160 mil professores, constitui uma importante base de avaliao. Estes dados, enviados aos servios do Ministrio da Educao so ordenados por ordem decrescente de adopes e disponibilizados ao pblico. Apesar das evidenciadas limitaes, o processo ainda em vigor, envolvendo a generalidade dos docentes, constitui um primeiro indicador de qualidade dos manuais adoptados, do ponto de vista daqueles intervenientes. Mais recentemente, na vigncia dos XIV e XV Governos Constitucionais, foi retomado o processo de reviso da legislao relativa a manuais escolares, tendo sido concludo um Estudo Jurdico sobre Manuais Escolares. O diploma legal elaborado, que no chegou a ser aprovado, previa a instituio de um procedimento de certificao da qualidade dos manuais, atravs de um plano anual de avaliao proposto pelo ME, com respeito pelos princpios de liberdade de autoria e de edio, bem como de liberdade de escolha de manuais por parte da escola. A responsabilidade dessa certificao competiria ao Ministrio da Educao, mas a avaliao dos manuais seria realizada por especialistas que assegurassem, para alm do rigor e competncia, a necessria autonomia e iseno face aos agentes envolvidos no processo. nossa convico - baseada no conhecimento da aplicao do diploma at agora em vigor - que, mesmo melhorado em alguns dos seus aspectos, o actual modelo de avaliao jamais impedir que circulem, sejam adquiridos e manuseados pelos alunos manuais cuja qualidade pedaggica ou rigor cientfico no os recomendariam. Neste quadro aconselha-se consequentemente a opo por um outro modelo baseado na avaliao prvia dos manuais a disponibilizar para adopo.

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2.2.

Contornos de um dispositivo de garantia da qualidade dos manuais escolares

2.2.1 Enquadramento externo da avaliao prvia da qualidade

A anlise das avaliaes da qualidade ex post de alguns manuais escolares bem como as reclamaes provenientes de escolas, professores, pais, encarregados de educao, pblico em geral e artigos de imprensa demonstram que erros, incorreces, omisses, desactualizaes e inadequaes aos objectivos dos programas de estudo so uma realidade inegvel. Perante as dificuldades sentidas na concretizao do disposto no artigo 6 do DecretoLei n 369/90, relativamente ao controlo da qualidade cientfica e pedaggica dos manuais escolares, equacionadas no ponto 2.1. importa agora delinear uma proposta legislativa adequada e exequvel. Contudo, no sentido de abrir pistas de reflexo para o novo enquadramento legislativo afigura-se interessante observar que em muitos pases em que funcionam sistemas educativos de inequvoca qualidade a avaliao da qualidade dos manuais feita exante, isto , num momento anterior adopo pelos estabelecimentos de ensino. Vejamse, a ttulo ilustrativo, os casos da Estnia, de alguns Estados dos E.U.A e do Quebeque. Na Estnia, a avaliao dos manuais est a cargo do Centro Nacional de Exame e Qualificao. Existem 32 Comisses, que actuam por disciplina, e cuja funo principal avaliar se os manuais e respectivos livros de exerccios so adequados e esto em conformidade com os Programas. A adopo do manual compete s Escolas a quem dado um leque de possibilidades de escolha por disciplina, que possibilita a adopo do manual mais apropriado em funo de cada realidade. Nos E.U.A., em alguns Estados, so nomeadas Comisses de Avaliao para avaliar os manuais escolares, nas vrias reas disciplinares. Os membros das Comisses de Avaliao seguem os mesmos critrios de avaliao, sob forma de grelha e elaboram um relatrio final com o resultado das avaliaes. A avaliao ex-ante, da qual resulta uma lista de manuais adoptveis, permite uma adopo mais criteriosa e segura, na medida em que oferece garantia de qualidade, aos seleccionadores menos experientes e com pouco tempo disponvel para anlise e subsequente escolha de manuais. Recentemente, o processo de adopo de manuais tornou-se mais participado e transparente na medida em que os Encarregados de Educao passaram a integrar as Comisses de Adopo.

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O Ministrio da Educao do Quebeque, no Canad francfono, elabora uma lista do material didctico adoptvel. Qualquer manual constante da referida lista submetido a um rigoroso processo de avaliao, conduzido por uma Comisso de Avaliao de Recursos Didcticos cuja misso aconselhar o Ministro da Educao relativamente aos manuais e a outros recursos didcticos. Assim, a Comisso recomenda ao Ministro os critrios de aprovao de recursos didcticos e a posterior aprovao dos mesmos.

2.2.2.

Implementao de um esquema flexvel de avaliao prvia da qualidade dos manuais

a) O sistema de avaliao prvia da qualidade dos manuais escolares apresenta vantagens que parecem poder responder a alguns dos problemas que o actual sistema de adopes acarreta, designadamente: i) a disperso das escolhas atravs do sistema de adopo; ii) a no suficiente avaliao dos manuais para efeitos de adopo pelos docentes; iii) a discrepncia entre o perodo de vigncia dos programas de estudo e o perodo de vigncia dos correspondentes manuais; iv) possibilidade de opacidade e presses do mercado dos manuais escolares; v) insuficiente utilizao dos manuais quer por professores quer por alunos, aps a adopo. b) Prope-se a montagem de um sistema de avaliao prvia da qualidade dos manuais escolares assegurado por uma Comisso Nacional de Avaliao e por comisses tcnicas as quais se pronunciaro gradualmente sobre todos os novos manuais que forem sendo propostos para avaliao pelos respectivos editores. A Comisso ser composta por peritos e individualidades nomeadas pelo Ministro da Educao e representantes dos outros parceiros implicados, designadamente associaes de pais e de editores, comisses de avaliao dos manuais, associaes cientficas de professores, centros de investigao do ensino superior e confederao das famlias portuguesas. Os custos de funcionamento das Comisses de avaliao sero suportados pelo Ministrio da Educao e pelas empresas do sector. A Comisso Nacional de Avaliao, dispondo embora de toda a liberdade e autonomia cientfica, tcnica e pedaggica, depender, do ponto de vista logstico, do DirectorGeral da DGIDC, organismo ao qual caberia colaborar na coordenao geral e prestar apoio tcnico. c) Ser estipulado para as editoras um prazo para a apresentao de candidaturas de manuais para serem avaliados pela Comisso Nacional, prevendo-se um nmero mximo de candidaturas por autor/editor/disciplina, e um processo mnimo de tramitao burocrtica que incluiria uma primeira fase de anlise sumria do manual para verificao dos requisitos de admissibilidade ao processo de avaliao. d) Da avaliao efectuada pelas Comisses de avaliao resulta ou no a possibilidade de adopo dos manuais, sendo que, sero excludos os que no atingirem os parmetros de qualidade exigidos, e includos na lista de manuais recomendados os manuais aprovados e) De entre dos manuais avaliados positivamente poder, ainda, estabelecer-se para cada disciplina um nmero mximo de manuais recomendados, salvaguardando,

19 porm, a garantia de diversidade de forma a corresponder a Projectos Educativos e realidades culturais e geogrficas diferentes. f) O perodo de vigncia dos manuais ser alargado para 6 anos, excepcionando-se a eventualidade de a evoluo num dado ramo do conhecimento desaconselhar a manuteno do manual durante 6 anos. Esta medida, que beneficia o oramento das famlias com educandos de idades prximas, afigura-se sustentvel porque o manual escolar no o nico recurso didctico que os professores e os alunos utilizam no processo ensino-aprendizagem. Com efeito, os manuais so utilmente completados por um nmero elevado de livros escolares auxiliares disponveis e pelo complexo conjunto de material didctico complementar em suporte multimdia. Verificar-se-, assim, uma permanente pluralidade de suportes didctico-pedaggicos saudvel para os alunos e professores como para os cidados em geral, prpria de um processo de aprendizagem ao longo da vida. g) Salvo casos de vcio de forma, da deciso das Comisses de avaliao no caber impugnao administrativa. h) Podero ser atribudos Prmios Trienais de Inovao e Qualidade, a que se podero candidatar autores e editores e que visam contribuir para uma permanente renovao da qualidade dos recursos didcticos e para um maior fluidez do processo desde a concepo dos manuais at sua disponibilizao. A implementao de um dispositivo desta natureza para a avaliao prvia dos manuais escolares encontra justificao e sustentabilidade poltica no Programa para a Educao do XVII Governo Constitucional, onde se pode ler que: O Governo lanar um sistema de avaliao e certificao de manuais escolares, no sentido de garantir novas formas de utilizao dos manuais que sejam mais racionais e menos dispendiosas para as famlias. (1)

(1) In Programa do XVII Governo Constitucional 2005-2009, p. 47

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3. REGIME DE PREOS DOS MANUAIS ESCOLARES

Abordar no quadro de um documento desta natureza a questo da poltica de preos dos manuais escolares faz sentido na medida em que ela constitui uma componente indispensvel de uma poltica global de manuais escolares, pese embora o carcter nem sempre consensual das orientaes polticas neste campo. A principal razo pela qual o tema assume maior relevncia porque h que compatibilizar interesses legtimos no convergentes e porque h sempre algum que acaba por assumir o principal encargo com a aquisio dos manuais escolares, quer se trate do Estado numa das suas vrias faces, como no caso dos pases ricos quer se trate do consumidor final, ou seja as famlias, como acontece na maioria dos pases que s h relativamente pouco tempo comearam a investir na educao e onde o desenvolvimento econmico apresenta flutuaes a ter forosamente em conta, como no caso de Portugal. Decorre do que atrs se disse que h, globalmente, dois grandes modelos de poltica de preos dos manuais escolares: a) a poltica da gratuitidade global, verificada num conjunto significativo de pases economicamente muito desenvolvidos; e b) a policy mix da gratuidade dos manuais escolares no referente escolaridade obrigatria e o princpio da comparticipao das famlias relativamente aos manuais para os restantes nveis educativos, em geral, o secundrio e o superior. Em Portugal o tema , com razo, de resto, frequentemente equacionado de um ponto de vista essencialmente poltico. A Lei de Bases do Sistema Educativo aponta para a gratuitidade do ensino bsico obrigatrio, abrangendo esta propinas, taxas e emolumentos e podendo os alunos dispor de ajuda gratuita para uso de livros e material escolar No se v , de momento, necessidade de alterar aquela disposio porquanto: i) Em primeiro lugar, a evoluo recente do pas no facilita a possibilidade de aumentos bruscos da despesa pblica; ii) em segundo lugar, o princpio da gratuitidade total tende a fomentar a irresponsabilidade e o desperdcio nas sociedades do sul da Europa em resultado de uma viso distorcida do Estado e da coisa pblica, segundo a qual o que gratuito no presta, porque se fosse bom, seria preciso pagar; iii) em terceiro lugar, poder-se-ia deduzir que a tardia introduo da gratuitidade dos manuais escolares significaria que o pas teria acedido a nveis de desenvolvimento que, de facto, infelizmente no se registam. Consequentemente e face inevitabilidade de grande parte dos agregados familiares ter de continuar a pagar os manuais escolares, afigura-se que a experincia de um regime de preos convencionados pode responder dupla necessidade de atender aos custos reais dos manuais e aos interesses da bolsa das famlias em geral e particularmente dos agregados socioeconomicamente desfavorecidos. Assim, julga-se constituir uma opo fundamentada e pragmtica o aperfeioamento dos mecanismos de fixao de preos dos manuais escolares atravs da celebrao de convenes de preos.

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3.1. Historial de um processo de concertao social com virtualidades

3.1.1.- Definio de um novo regime de preos para os manuais escolares das normas orientadoras opo pelo regime convencionado de preos Aps Abril de 1974 e com a nova situao poltica entretanto operada, reconheceu o Ministrio da Economia a necessidade crescente de uma actuao governamental com o objectivo de garantir e regular o funcionamento dos mercados e assegurar a definio de uma poltica geral de preos integrada numa poltica anti-inflacionista de carcter global, em conformidade com o programa do Governo Provisrio, tendo sido tomado um conjunto de medidas tendentes definio de regimes gerais de preos (Decreto-Lei n. 329-A/74, de 10 de Julho, ainda em vigor). Assim, os bens ou servios passaram a estar submetidos a diversos regimes, nomeadamente, os regimes de preos controlados e mximos que abrangiam os manuais escolares. Assim, foram definidas atravs da Portaria n.580 - A/76, de 25 de Setembro, as normas orientadoras para a fixao de preos dos livros escolares utilizveis como livro base, visando torn-los mais consentneos com a poltica de ensino obrigatrio e abrangendo largas camadas populacionais, a saber: a submisso da venda de livros escolares ao regime de preos controlados, nomeadamente, os destinados aos ensinos primrio, preparatrio e secundrio; a fixao de um limite mximo para o preo dos livros destinados ao ensino primrio; a fixao de uma percentagem mxima para a componente do custo direito de autor ; a garantia de uma margem mnima de comercializao a atribuir ao livreiro; a fixao de um limite mximo margem global da editora. Os regimes estabelecidos pelo Decreto-Lei n. 329-A/74, de 10 de Julho, manifestaramse demasiado rgidos no seu funcionamento, pelo que se tornou necessrio criar um esquema mais flexvel de formao de preos, possibilitando aos agentes econmicos um papel mais responsvel nos mecanismos de mercado e assegurar o controle dos preos dos bens de maior peso nas despesas familiares, tendo sido revogado o regime de preos controlados e mantido o regime de preos mximos, entre outros, e sendo a sujeio ao regime de preos efectuada atravs de portaria conjunta do Ministro do Comrcio e Turismo e do Ministro da Tutela (n.s 1 e 2 do artigo 1. do Decreto-Lei n. 75-Q/77, de 28 de Fevereiro). As condies de aplicao dos referidos regimes aos manuais escolares foram regulamentadas pela portaria acima referida e, ainda, atravs de portarias subsequentes onde se procedeu, anualmente, actualizao dos valores dos preos mximos a praticar para os manuais do ensino primrio (actual 1. ciclo), aprovao dos preos dos manuais dos restantes ciclos de ensino - aprovao mediante a apresentao de um estudo justificativo das razes dos preos pretendidos e da decomposio de custos de produo e venda -, definio de prazos para aprovao dos preos, introduo da

22 definio de manual escolar e de livro auxiliar com a incluso deste no regime de preos e definio das margens de comercializao do distribuidor e do livreiro. Neste contexto, foram publicadas as seguintes portarias e/ou despachos normativos: n.s 195/77, de 11 de Abril, 591/78, de 26 de Setembro, 751/78, de 18 de Dezembro, 357/79, de 20 de Julho, 583/80, de 10 de Setembro, n719/80, de 24 de Setembro, 542/81, de 1 de Julho, 819/82, de 28 de Agosto, 856/83, de 26 de Agosto, 608/84, de 16 de Agosto, Despacho Normativo n. 141/84, de 16 de Agosto, 412/85, de 29 de Junho, Despacho Normativo n. 45/85, de 29 de Junho, Despacho Normativo n. 47A/86, de 18 de Junho, 379/87, de 5 de Maio (aps publicao do Decreto-Lei n. 57/87, de 31 de Janeiro), 297/88, de 11 de Maio, 461/89, de 21 de Junho e 462/90, de 20 de Junho. Ao abrigo do Decreto-Lei n. 369/90, de 26 Novembro, cuja publicao decorreu da necessidade de se definir uma nova poltica de manuais escolares, foi tambm definido um novo regime de preos convencionado para os manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria, pela Portaria n. 186/91, de 4 de Maro e com as alteraes introduzidas pela Portaria n. 724/91, de 24 de Julho. Conforme o disposto no n. 2 da Portaria n. 186/91, o regime de preos dos manuais escolares e livros auxiliares utilizveis em cada disciplina ou actividade destinados aos vrios anos de escolaridade obrigatria (...)consiste na definio dos parmetros de actualizao ou de fixao dos preos dos manuais escolares destinados aos diferentes graus de ensino, bem como as regras de comercializao dos mesmos, incluindo as respectivas margens, atravs de conveno a acordar entre a Administrao representada pela Direco - Geral de Concorrncia e Preos e as associaes representativas do sector, ouvida a Direco - Geral do Ensino Bsico e Secundrio. A Portaria n. 724/91, veio dar nova redaco ao n. 3 da Portaria n. 186/91, estabelecendo que A conveno vigorar pelo perodo nela definido, devendo, contudo, os princpios acordados vigorar por um perodo mnimo de trs anos lectivos, e ser sujeita anualmente a uma reviso dos respectivos parmetros de actualizao de preos e margens de comercializao, a qual constar de adendas conveno. Foram celebradas entre a extinta Direco-Geral de Concorrncia e Preos (DGCP) e a Associao Portuguesa de Editores e Livreiros (APEL) as seguintes convenes e respectivas adendas de reviso de parmetros de actualizao de preos e margens de comercializao:: 1. Conveno com 1 adenda para os preos a vigorar no ano lectivo de 1991/92; 2. Conveno com 3 adendas, para os preos a vigorar, respectivamente, nos anos lectivos de 1992/93, 1993/94 e 1994/95; 3. Conveno com 3 adendas, para os preos a vigorar, respectivamente, nos anos lectivos de 1995/96, 1996/97 e 1997/98. Nestas convenes os preos eram livremente fixados pelas editoras, de acordo com as limitaes e regras que advinham da utilizao de dois coeficientes definidos anualmente

23 pelo Governo Portugus e publicados atravs de adenda s Convenes celebradas entre a DGCP e a APEL, envolvendo e obrigando as editoras e livreiros seus associados. Os coeficientes, estabelecidos nos pontos 2 e 3 da Clusula 3. da Conveno, eram aplicados da seguinte forma: Coeficiente A aos manuais escolares objecto da nova adopo no mbito da segunda fase da Reforma do Sistema Educativo (adopo de manuais por parte das escolas, de acordo com o D.L. n. 369/90); Coeficiente B ao preo dos manuais escolares que no so abrangidos pelo coeficiente A. Assim, constata-se que o regime de preos implementado desde Abril de 1974, no que diz respeito aos manuais escolares, veio criar condies para uma efectiva conteno de preos, atravs de mecanismos de fixao dos mesmos, sendo inicialmente consubstanciados mediante regras e valores aprovados por portarias regulamentadoras e, posteriormente, atravs da celebrao, entre a Administrao e a associao representativa do sector, de convenes de preos e respectivas adendas . Estas convenes, em nmero de 3, abrangeram sete anos lectivos de 1991/92 a 1997/98 e definiram parmetros de actualizao, tendo-se verificado que contriburam para a participao de dois intervenientes fundamentais no processo e promoveram, de algum modo, o amadurecimento do mercado de manuais escolares, razo que motivou, certamente, a APEL a solicitar, no final do perodo de vigncia da ltima conveno, a alterao dos princpios que regeram as anteriores convenes, tendo como principal consequncia a liberalizao dos preos em todos os graus de ensino. 3.1.2. Da alterao de parmetros liberalizao dos preos para as novas adopes Em 3 de Abril e 8 de Julho de 1997, respectivamente, a APEL comunicou DGCP e Directora do Grupo de Trabalho para os Manuais Escolares que (...) tendo em conta o facto de o mercado estar maduro, a opinio da APEL vai no sentido da liberalizao dos preos em todos os graus de ensino. Assim, e considerando que se mantinha em vigor a Portaria n. 186/91, foi celebrada entre a Direco Geral do Comrcio e da Concorrncia (ex-DGCP) e a APEL, aps negociao, uma nova conveno de preos - 4. - aplicada aos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria, para os anos lectivos de 1998/99, 1999/2000 e 2000/01, obrigando agora para alm das empresas editoras e livreiros associados da APEL todos aqueles que vierem a ser determinados por diploma prprio. Nesta conveno, e tal com refere a sua clusula 3., n1, os preos de venda ao pblico dos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria que foram objecto de nova adopo podiam ser livremente fixados pelas respectivas editoras. Contudo, os preos no contemplados no nmero anterior, (clusula 3., n.2) eram fixados pelas respectivas editoras por forma a que, cumulativamente, no fossem excedidos:

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por editora e ano de escolaridade, o limite resultante da aplicao aos preos de venda ao pblico em vigor de um agravamento mdio; por cada ttulo, o limite resultante da aplicao ao respectivo preo de venda ao pblico do referido agravamento mdio, acrescido de 50% calculado sobre o agravamento mdio. 3.1.3. Da participao de todas as associaes representativas do sector aos resultados da liberalizao das novas adopes: acrscimo desregrado dos preos. As duas associaes do sector, APEL e UEP, aps negociao, celebraram com a DGCC uma nova conveno de preos - 5. - aplicada aos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria, para os anos lectivos de 2001/02, 2002/03 e 2003/04, obrigando para alm das empresas editoras e livreiros associados da APEL e da UEP todos aqueles que vierem a ser determinados por diploma prprio. Nesta conveno manteve-se, genericamente, o clausulado da conveno anterior, nomeadamente no que diz respeito aos preos de venda ao pblico das novas adopes e reimpresses e respectivos mtodos de clculo. O excessivo aumento de preos que algumas editoras levaram a cabo no ano lectivo de 2002/03 chegaram a atingir os 70% , relativamente aos manuais escolares objecto de nova adopo (4. e 7 anos de escolaridade) motivou a realizao de reunies com as associaes do sector, tendo em vista a alterao do regime de preos dos manuais escolares abrangidos, ainda, pela conveno em vigor, nomeadamente, no que diz respeito ao ano lectivo de 2003/04. 3.1.4. Da interveno da Administrao conteno de preos A Administrao tentou obter por parte das associaes o compromisso de forte conteno nos preos dos manuais escolares para os anos de nova adopo (1. e 8. anos de escolaridade), tendo sido assinada apenas entre a DGCC e a APEL, em Maro de 2003, uma adenda conveno em vigor, onde foram fixados os preos mximos para os manuais de nova adopo, calculados com base no preo mdio do ano anterior dos correspondentes cinco ttulos mais vendidos por disciplina e ano de escolaridade, acrescido de um coeficiente que no devia exceder os 10%. Assim, foi alterado o ponto 1 da clusula 3, que passou a ter a seguinte redaco: Os preos de venda ao pblico dos manuais escolares destinados ao Ensino Bsico, que sejam objecto de nova adopo podem ser livremente fixados pelas respectivas editoras at ao limite dos seguintes valores: Manuais para as disciplinas do 1. ano de escolaridade de: Lngua Portuguesa, Estudo do Meio e Matemtica.............6,3 Expresso e Educao Plstica............................................5,8 Manuais para as disciplinas do 8. ano de escolaridade de:

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Lngua Portuguesa.......................................................... .....15,60 Ingls............................................................................... ....15,25 Francs............................................................................ ....14,65 Histria............................................................................. ...15,70 Matemtica..................................................................... .....15,45 Educao Musical.......................................................... .....12,90 Educao Fsica (novos manuais).................................. .. ..17,50 Educao Visual (novos manuais)................................ ....16,30 Educao Tecnolgica (novos manuais)......................... ....15,10 Manuais para as seguintes disciplinas e temas do 3. Ciclo, a adoptar em Maio/Junho de 2003: Geografia (Tema Actividades Econmicas - Contrastes de Desenvolvimento/Ambiente Sociedade................................................20,00 Cincias Naturais (Tema: Sustentabilidade na Terra)...............13,20 Cincias Fsico-Qumicas (Tema: Sustentabilidade na Terra)..13,30 O preo total dos temas para o 3. ciclo de Cincias Naturais e Cincias FsicoQumicas, incluindo o tema Viver Melhor na Terra, a editar para 2004/2005, no poderia ser superior a 43 para cada uma das disciplinas.

3.1.5. Consolidao do mtodo de clculo com base no preo mdio do ano anterior dos correspondentes cinco livros mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade Em 21 de Janeiro de 2004, e aps negociaes com as duas associaes de editores e livreiros APEL e UEP- foi possvel celebrar uma nova conveno de preos - 6. aplicada aos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria, para o ano lectivo de 2004/05, renovada automaticamente a partir de 31 de Julho de 2004, por um ano, enquanto vigorasse o Decreto-Lei n. Lei 369/90, de 26 de Novembro, situao que veio a ocorrer. Nesta conveno, consolidou-se o mtodo de clculo j utilizado anteriormente, e tal como refere a sua clusula 3., n1, os preos de venda ao pblico dos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria que foram objecto de nova adopo eram fixados pelas respectivas editoras at ao limite mximo calculado a partir do preo mdio dos cinco livros mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, corrigido pelo agravamento mdio definido conforme o nmero 3. Os preos de venda ao pblico dos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria no abrangidos pela situao definida no nmero anterior (reimpresses) foram fixados pelas respectivas editoras por forma a que, cumulativamente, no fossem excedidos: por editora e ano de escolaridade, o limite resultante da aplicao aos preos de venda ao pblico em vigor de um agravamento mdio; por cada ttulo, o limite resultante da aplicao ao respectivo preo de venda ao pblico do referido agravamento mdio acrescido de 0,5 pontos percentuais;

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por cada ttulo, o limite resultante da aplicao de um acrscimo de 0,5 pontos percentuais ao preo mdio dos livros mais adoptados, no ano lectivo anterior, da respectiva disciplina e ano de escolaridade,calculado a partir do preo mdio dos cinco ou trs livros, mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, consoantes o caso. 3.1.6 -Consideraes finais As portarias, publicadas at 1990, constituram um mecanismo atravs do qual foi possvel assegurar a comercializao de um bem considerado essencial a largas camadas da populao, permitindo garantir a sua qualidade e no o tornando demasiado oneroso nos oramentos familiares. A necessria flexibilizao do regime de preos, salvaguardando os interesses dos utilizadores e de autores e editores, motivou a publicao do Decreto-Lei n. 369/90, de 26 Novembro, e da Portaria n. 186/91, de 4 de Maro com as alteraes introduzidas pela Portaria n. 724/91, de 24 de Julho ao introduzir-se um novo regime de preos convencionado para os manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatria. As seis convenes de preos, e respectivas adendas, celebradas entre a Administrao e as associaes representativas do sector, permitiram, na maior parte do casos, promover uma conteno de preos. No entanto, a partir da 4. conveno, os preos de venda ao pblico dos manuais escolares que eram objecto de nova adopo foram livremente fixados pelas respectivas editoras, tendo vindo a constatar-se o excessivo aumento de preos, o que motivou a Administrao a encetar negociaes com as associaes do sector. A 6. conveno, celebrada entre a DGE e as duas associaes do sector, veio dar corpo a um regime de preos, para as novas adopes de manuais, que tem por base um limite mximo calculado a partir do preo mdio dos cinco manuais mais adoptados, ao qual acresce um agravamento mdio, corrigido a partir do ndice de preos ao consumidor relativo a Outubro do ano anterior adopo. A experincia da utilizao dos vrios regimes de preos preos controlados, preos mximos e preos convencionados verificados desde Abril de 1974 e a envolvncia por parte dos intervenientes no processo Administrao e associaes de editores leva-nos a considerar o regime de preos convencionado o mais adequado, embora se entenda til, em sede de reviso dos normativos enquadradores da poltica manuais escolares e dos respectivos preos, a interveno dos interlocutores dos seus utilizadores: associaes representativas de pais e de encarregados de educao. Sublinhe-se que toda esta panplia de medidas e de convenes deixou sempre de fora o preo dos manuais escolares para o ensino secundrio e que, mesmo no nvel bsico, se foram aprofundando as diferenas entre os preos mdios dos manuais de um ciclo para outro sem que estas diferenas sejam aparentemente justificadas.

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3.2.

Vantagens de um regime de preos convencionados para os manuais escolares

O regime de preos convencionados para os manuais escolares tem como principais vantagens: assegurar a interveno da administrao na regulao da comercializao de um bem considerado essencial a largas camadas populacionais; racionalizar o preo e garantir a qualidade do manual; salvaguardar os interesses dos utilizadores, que no intervm na escolha efectuada, conciliando-os com os de editores e livreiros; O regime de preos convencionado poder ser alargado: aos diferentes recursos didcticos auxiliares abrangidos pela escolaridade obrigatria, independentemente dos respectivos suportes, numa segunda fase; aos manuais escolares e recursos didcticos auxiliares para o ensino secundrio em qualquer das suas modalidades, independentemente dos respectivos suportes; para um perodo de vigncia de 6 anos lectivos coincidente com o nmero de anos do perodo de vigncia dos manuais escolares, durante o qual se devero manter os prncipios acordados, podendo os parmetros de actualizao de preos e margens de comercializao ser revistos, com periodicidade anual;

3.3.

Princpios orientadores do regime de preos convencionados

O regime de preos convencionados poder reger-se pelos seguintes princpios orientadores: .O princpio da transparncia e da publicidade transparncia e publicidade das regras do regime de preos a estabelecer e a garantia de iseno e imparcialidade na negociao e na deciso final. .O princpio da salvaguarda dos interesses dos utilizadores - traduzir-se- na estabilidade dos preos reais tendo em vista garantir a defesa do poder de compra das famlias e a salvaguarda dos interesses dos utilizadores; .O princpio da qualidade dos manuais escolares - visar conciliar a qualidade didctica e cientfica dos diversos recursos didcticos com o nvel de preos a convencionar.

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3.3.4.- O princpio da participao activa - pressupor a interveno de todos os intervenientes no processo, designadamente, a Administrao e as associaes representativas de editores e livreiros e de pais e encarregados de educao.

3.4.

Da necessidade de diminuio dos preos dos manuais escolares

Considerando a necessidade de diminuio dos preos seria desejvel promover, pela economia que da resultar para o custo final do manual: a regulao do sistema de promoo e de ofertas de manuais escolares aos docentes; a racionalizao das ofertas, mediante a criao de regulamentao que determine que as bibliotecas das escolas ou os centros de recursos sejam as entidades receptoras dos manuais e distribuidoras juntos dos professores; a definio do nmero mnimo e mximo de exemplares a enviar escola; a sensibilizao dos alunos no sentido de utilizarem outros recursos didcticos de pesquisa, nomeadamente, sites pedaggicos, software educativo, etc. como complemento ao manual.

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4. APOIO FINANCEIRO PARA AQUISIO DE MANUAIS ESCOLARES

4.1

Equidade na educao e disponibilizao de manuais escolares

A Lei n. 46/86, de 14 de Outubro Lei de Bases do Sistema Educativo prev a gratuitidade da escolaridade obrigatria intimamente relacionada com os apoios e complementos educativos, uma vez que se torna necessrio garantir as condies indispensveis de acesso escola e obteno do sucesso educativo. Por outro lado, pode ler-se no prembulo do Decreto-lei n 35/90, de 25 de Janeiro: A definio do princpio da gratuitidade da escolaridade obrigatria, agora alargado a um perodo de nove anos, pressupe o objectivo de tornar efectiva a universalidade do ensino bsico, garantindo a todas as crianas o acesso escola, a obteno das qualificaes mnimas que as habilitem ou a prosseguir os estudos ou a enveredar pela actividade profissional e, em consequncia, as condies indispensveis no s concretizao daquele objectivo como tambm prossecuo de um efectivo sucesso escolar. Com efeito, os grandes esforos desenvolvidos at agora na rea da educao e no mbito da aco social escolar no tm sido suficientes para fazer inverter os casos de insucesso escolar que so ainda uma manifesta causa de injustia social e de quebra do princpio da igualdade de oportunidades. Alarga-se ao ensino especial do sector pblico, privado e cooperativo princpio da gratuitidade consagrada para o ensino bsico e, por outro lado, refora-se todo o sistema de apoio social e escolar aos alunos e s famlias e o apoio mdico e alimentar. O Decreto-lei n 35/90, de 25 de Janeiro, sobre Apoios e complementos educativos veio, assim, definir um conjunto de medidas de apoio scio-educativo tendentes a combater a excluso social e a promover a igualdade de oportunidades aos alunos dos ensino bsico e secundrio, que se traduziram na atribuio de benefcios em espcie ou de natureza pecuniria, nomeadamente, apoio alimentao e alojamento e auxlios econmicos. De salientar que os mencionados apoios e complementos educativos so, uns, de aplicao geral apoios alimentares, transportes escolares e esquemas de alojamento - sendo outros de aplicao restrita por se destinarem, em exclusivo, aos alunos de mais baixos recursos scio-econmicos cedncia de livros e de material escolar e auxlios econmicos directos. As condies de aplicao de tais medidas, da responsabilidade do Ministrio da Educao, tm sido reguladas nas modalidades de apoio alimentar, alojamento e auxlios econmicos, ao longo do tempo, atravs de diferentes despachos onde se procede, regularmente, actualizao do valor das comparticipaes, bem como das correspondentes mensalidades e capitaes. Neste enquadramento da gratuitidade da escolaridade obrigatrio e dos apoios e complementos educativos, afigura-se necessrio e til recordar que os nmeros 1, 2 e 3 do artigo 3 do referido Decreto-lei n 35/90, de 25 de Janeiro, no fazem qualquer referncia gratuitidade dos manuais escolares.

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Para alm das consideraes atrs expandidas na introduo do captulo 3., importa igualmente ter presente que a opo poltica relativa gratuitidade dos manuais escolares de resto, ainda, sem traduo prtica s recentemente foi assumida pela Assembleia da Repblica, atravs da Lei n. 92/2001, de 20 de Agosto, que aprova o Regime de Requalificao Pedaggica do 1 Ciclo do Ensino Bsico e que no seu artigo 5 estabelece sem ambiguidade possvel: Os manuais escolares e materiais pedaggicos so, de modo gradual e concertado com os parceiros do sector, fornecidos gratuitamente nos primeiros quatro anos de escolaridade. Considerando que a Lei n 92/2001 entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2002 (Artigo 8) e tendo presente que algo se vem fazendo neste domnio, foroso , no entanto, constatar que ou falece a concertao social dos parceiros ou o carcter gradual sugerido para implementao da gratuitidade dos manuais escolares do 1 ciclo exige tempo e recursos mais consistentes e continuados. Reconhece-se, contudo, que as autarquias locais contam j com algumas iniciativas neste domnio que merecem acompanhamento e avaliao. Neste quadro, os aspectos relacionados com a equidade na educao e com o papel da aco social escolar reemergem na agenda dos responsveis pela poltica educativa, designadamente no que respeita aos restantes ciclos do ensino bsico obrigatrio e ao ensino secundrio. Assim, o despacho n 15 459/2001, com as alteraes que lhe foram introduzidas pelos despachos ns 19 242/2002, 13 224/2003, 18 147/2004 e 18 797/2005, este ltimo publicado no D. R. II Srie, de 30 de Agosto, sem abordar a questo da gratuitidade nos restantes nveis de escolaridade, procede actualizao do preo das refeies escolares e de outros auxlios econmicos. De notar que o despacho de 2003 apelava necessidade do reaproveitamento dos manuais escolares e introduzia a figura do emprstimo de longa durao de manuais escolares como forma regular de apoio scioeducativo a alunos do ensino bsico pertencentes a agregados familiares socioeconomicamente desfavorecidos, sendo que as regras do sistema de emprstimos seriam definidas em regulamento interno da escola, modalidade de aco social ainda em vigor.

31

4.2.

Princpios gerais do apoio financeiro aos agregados familiares socioeconomicamente mais desfavorecidos para aquisio de manuais escolares

Desde a implementao das diversas polticas fomentadoras da democratizao da educao e da igualdade de oportunidades particularmente na segunda metade do sculo XX que, nesse enquadramento, vrios pases montaram dispositivos facilitadores do acesso educao e puseram de p mecanismos compensatrios da desigual condio do cidado face ao conjunto de bens e servios pblicos que o Estado-Providncia gradualmente foi disponibilizando. As polticas de aco social escolar tiveram desde sempre o ambicioso objectivo de dar traduo prtica ao princpio da igualdade de oportunidades - ou, talvez melhor dito, da equidade social, com realce para a equidade na educao proporcionando as condies para o acesso, a frequncia e o sucesso escolar, permitindo desse modo a ultrapassagem da constatada desigual condio econmica, social e cultural do cidado enquanto aluno e estudante do sistema educativo. Nesta perspectiva e para os efeitos do presente estudo o grupo de trabalho entende que, do ponto de vista prtico, cabe ao Estado, atravs de uma poltica inovadora de apoios scio-educativos visando os alunos provenientes de agregados familiares desfavorecidos, garantir que nenhuma criana seja excluda do sistema educativo por motivos de incapacidade financeira. Por isso mesmo existem actualmente em todos os sistemas educativos do mundo modalidades de aco social escolar destinadas quer aos alunos dos ensinos bsico e secundrio quer aos estudantes do ensino superior. A edio de 2004 da publicao da OCDE Education at a Glance, permite constatar que o valor das subvenes pblicas pagas aos agregados familiares e outras entidades privadas em percentagem das despesas pblicas totais de educao, (bolsas e outros subsdios pagos aos agregados familiares) a nvel do ensino no superior correspondeu, em 2001, a uma mdia de 3,0% do total da despesa pblica desse nvel de ensino e a um valor mdio de 0,13% do PIB, destacando-se as polticas de apoio financeiro aos estudantes desenvolvidas pela Austrlia (3,8%), Repblica Checa (5,9%), Dinamarca (11,1%), Alemanha (4,2%), Hungria (10,1%, Pases Baixos (6,2%) e Sucia (8,0%). Neste contexto, uma poltica realista de apoio financeiro aos agregados scioeconomicamente desfavorecidos para comparticipao na aquisio de manuais escolares para o 2. e 3 ciclos do ensino bsico e para o ensino secundrio deveria, idealmente, assentar nos seguintes princpios orientadores:

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a)

b) c) d) e) f)

Princpio da corresponsabilizao financeira do Estado, das autarquias locais e outros organismos actuando no campo da aco social (no necessariamente apenas escolar), dos agregados familiares e dos restantes parceiros sociais com destaque para as empresas (mecenato educativo) e organizaes promotoras da educao e formao; Princpio da democraticidade e da coeso social; Princpio da necessidade comprovada de apoio financeiro; Princpio da justia e da equidade educativa; Princpio da incluso social e educativa; Princpio da complementaridade.

O apoio financeiro para aquisio de manuais escolares a atribuir a agregados familiares desfavorecidos obedeceria a algumas das seguintes caractersticas: 1) O apoio financeiro seria atribudo directamente aos agregados familiares comprovadamente carenciados, atravs de prova inequvoca de rendimentos declarados, pelos servios de aco social dos estabelecimentos de ensino em estreita articulao e controlo com os servios de aco social e educativa dos municpios e das estruturas regionais e locais dos Ministrios do Trabalho e Segurana Social, das Finanas e da Sade; 2) O regulamento de atribuio do subsdio financeiro para aquisio de manuais escolares deveria delinear um esquema simples, prtico e credvel, definindo partida os conceitos essenciais de Apoio financeiro, auxlio e/ou bolsa, Aproveitamento escolar Manual escolar, Rendimentos anuais do agregado familiar socioeconomicamente desfavorecido, Condies gerais e tcnicas para requerer a atribuio do apoio financeiro, Capitao mdia anual, Percentagem da comparticipao do Estado e Percentagem de comparticipao do agregado familiar. De qualquer modo no aconselha o grupo de trabalho que a poltica de apoio scioeducativo neste domnio se desligue do todo da poltica global da aco social escolar que urge repensar, pelo que nosso entendimento no ser o diploma sobre os manuais escolares a sede adequada para a incluso dessas medidas.

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5. RECOMENDAES E CONCLUSES Este documento de trabalho, condensa uma parte da informao recolhida e da anlise e reflexo dos membros do grupo de trabalho. As pginas que precedem no espelham provavelmente o esforo desenvolvido pelos membros do grupo de trabalho cabendo salientar as achegas que resultaram do conjunto de orientaes transmitidas pelo Secretrio de Estado Adjunto e da Educao. Nesta fase do trabalho produo de um documento preparatrio de linhas orientadoras de uma poltica integrada de manuais escolares at 9 de Junho no lquido para o GT que tal se tenha conseguido, nem que as notas agora apresentadas tenham tido suficientemente em considerao o enquadramento solicitado pelo SEAE. Acresce que h dimenses da problemtica da avaliao prvia da qualidade dos manuais escolares que o grupo de trabalho precisa ainda de aprofundar. Podem referir-se a este propsito a falta de tratamento pelo grupo de trabalho da questo da promoo dos manuais nas escolas; o escasso desenvolvimento dado no texto complexidade da montagem do dispositivo; a composio e competncias tcnicas, cientficas e pedaggicas dos membros que devem integrar a Comisso Nacional e as Comisses de avaliao; os efeitos no preo dos manuais de uma directiva que impedisse as editoras de oferecerem e os professores de receberem exemplares gratuitos de manuais; ou, ainda, as previsveis consequncias decorrentes de um modelo de avaliao prvia da qualidade que, se for implementado, tender a reduzir o nmero de manuais actualmente adoptados e que constam da Base de dados de Manuais da DGDIC. Efectivamente, uma simulao grosseira, mas no desprovida de realismo e de interesse, levou a concluir que se se optar politicamente por um dispositivo do gnero do proposto, e se se fizer incidir a avaliao prvia apenas dos cinco manuais escolares actualmente mais adoptados por disciplina /ano, ficaro automaticamente avaliados cerca de 80% dos manuais em uso. Como se depreender facilmente, uma opo neste sentido tem economias de escala enormes, ficando a avaliao prvia globalmente a um preo muito aceitvel sob todos os pontos de vista. Em sentido contrrio, funciona a hiptese de proceder avaliao prvia dos dez manuais mais adoptados, que cobrem o universo de 100% dos alunos dos diferentes nveis de ensino (com excluso dos manuais do 1 ciclo do ensino bsico). Neste segundo cenrio, resultariam elevadssimos os custos de avaliao prvia dos 10 manuais mais adoptados, atendendo a que os manuais mais adoptados em 6, 7, 8, 9 e 10 lugar representam apenas 20% do universo dos utentes de manuais escolares. A deciso poltica a tomar dificilmente poder deixar de jogar com simulaes deste gnero. Deve igualmente sublinhar-se que o grupo de trabalho no teve a disponibilidade temporal necessria para satisfazer uma das principais solicitaes do SEAE, a saber, quais os principais obstculos que enfrentar a implementao de um sistema de certificao prvia dos manuais. Finalmente, no pacfico existir ou recomendar a existncia de um sistema de avaliao prvia da qualidade dos manuais escolares. Com efeito, o grupo de trabalho no pode deixar de salientar ao Secretrio de Estado Adjunto e da Educao que, em consonncia com que se pde apurar, a regra a no

34 existncia formal de comisses de avaliao prvia. Todavia no podemos deixar de acrescentar que tambm na maioria dos pases o mercado do livro escolar tende a obedecer a um padro de rigor mais exigente que o portugus. No se devero subestimar os riscos alm dos custos - da implementao de um sistema de certificao prvia da qualidade, sendo que esta tem um preo e se paga, devendo ter-se presente que a maioria das empresas faz avaliao e certificao prvias da qualidade dos mais variados bens, produtos e servios, desde o iogurte, ao automvel, passando pelo modo como se atendido. Nesta perspectiva da questo, a avaliao dos manuais escolares e a garantia da sua qualidade incumbe s editoras.

I.

Possveis vantagens de um sistema de avaliao prvia da qualidade de manuais escolares.

a) O processo de avaliao prvia da qualidade tem o mrito inegvel de responsabilizar de modo equitativo todos os implicados na autoria, avaliao, utilizao e distribuio de um produto altamente complexo; b) partida pode afirmar-se que um processo de avaliao prvia contribuir sem margem para dvidas para melhorar a qualidade intrnseca do produto. De facto uma eventual reduo do nmero de manuais em circulao poder resultar num reforo da concorrncia e do investimento no produto por parte dos diversos implicados; c) legtimo esperar-se igualmente que um manual de melhor qualidade reforar proporcionalmente a idoneidade e competncia dos vrios intervenientes e contribuir para a melhoria global da qualidade da educao; d) Na mesma linha de pensamento, um produto de qualidade testada previamente ao aparecimento no mercado tem reais oportunidades de ser um produto que v ao encontro das apetncias, motivaes e necessidades globais do principal destinatrio, o aluno; e) Deste ponto de vista um manual de qualidade certamente um manual mais completo e mais propenso a desencadear mecanismos scio-psicolgicos de atractividade bem como de adeso aos contedos veculados de modo atraente para os utilizadores directos, docentes, alunos e pais. f) A eventual opo por uma Comisso Nacional que congregue todos os interesses em jogo apresenta seguras vantagens comparativamente ao modelo actual de uma pluralidade de Comisses Cientfico-Pedaggicas cujo funcionamento e articulao sero mais complexos e implicaro maiores custos financeiros.

II.

Alguns inevitveis obstculos implementao do sistema de avaliao prvia da qualidade

1) A montagem de um dispositivo desta natureza uma operao complexa e morosa na medida em que se procura a negociao e articulao permanente de interesses legtimos, mas apenas parcialmente coincidentes.

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2) Um processo de avaliao prvia da qualidade de manuais escolares , entre outros aspectos, um procedimento de risco, delicado, e temporalmente longo. Embora o ciclo global de avaliao prvia possa ser da ordem dos 6 anos, haver frequentemente em curso de apreciao dossis de avaliao. Se relativamente aos novos manuais surgidos aps a implementao do sistema de certificao, ser realista estabelecer um calendrio no muito carregado porque escalonado no tempo, j no que respeita certificao dos manuais j em uso, ser certamente necessrio estabelecer para cada disciplina/ano um tecto mximo de manuais a certificar, de acordo com critrios a serem propostos pela Comisso Nacional, de entre os cerca de 2000 manuais actualmente adoptados. 3) Haver que contar com fortssimas resistncias e poderosssimas ameaas iseno e imparcialidade no exerccio das funes de avaliao prvia da qualidade dos manuais por parte de autores, docentes, estabelecimentos de ensino, editores e livreiros bem como pequenas livrarias e centros de distribuio. Finalmente, os pais e os encarregados de educao s aceitaro a medida face promessa do apoio financeiro ou na anteviso da eventual gratuitidade dos manuais para o ensino bsico. certamente oportuno associar tomada de deciso os principais actores para esclarecer dvidas e desactivar crticas injustificadas. 4) Tendo em ateno os considerandos anteriores (embora alguns possam no vir a confirmar-se) afigura-se tarefa urgente congregar apoios para fundamentar e justificar a alterao que se pretende implementar. Julga-se necessrio, programar desde j uma campanha nacional de sensibilizao e de informao da opinio pblica em geral e, muito particularmente, dos que directa ou indirectamente sero afectados em qualquer sentido pela possvel institucionalizao de um sistema de avaliao prvia da qualidade e consequente certificao dos manuais escolares.

36

III.

Concluses e recomendaes sobre o regime de preos convencionados

Da leitura das experincias de outros pases, nomeadamente da Unio Europeia, constatamos que as realidades so distintas no que diz respeito ao regime de gratuitidade dos manuais escolares. Os apoios, relativamente aos preos e formas de financiamento dos manuais escolares revestem modalidades diversas, consoante os casos, surgindo na maioria sistemas mistos de financiamento que dependem dos diversos nveis de ensino e do pluralismo territorial e organizativo do modelo poltico adoptado. Assim, os manuais escolares so gratuitos na escolaridade obrigatria na sua grande maioria, sendo os restantes assumidos pelas famlias ou subsidiados pelo Estado. Em Portugal as famlias assumem na sua totalidade o custo dos livros, podendo, no entanto, ser concedidos auxlios econmicos para as famlias economicamente desfavorecidas. Atravs de uma anlise sumria dos preos dos cinco manuais escolares mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, a partir dos quais calculado o preo mdio, poderemos inferir, de forma grosseira, que as editoras tendem a aplicar quase automaticamente o limite mximo permitido, verificando-se uma grande uniformizao de preos entre os vrios editores. Da metodologia adoptada tm resultado, por vezes, consequncias inflacionistas na actualizao/fixao dos preos dos manuais escolares. Assim, entendendo-se que o manual escolar, enquanto bem essencial, apresenta caractersticas especficas e considerando-se o facto de as escolas terem de manter os manuais adoptados por um determinado perodo e, ainda, a situao de os utilizadores finais no terem poder de escolha, a fixao do preo dever ter em conta o desenvolvimento de medidas de apoio aquisio, para alm da existncia de condies concorrenciais, relativamente aos anos de nova adopo (do ponto de vista da oferta existe um nmero significativo de editores a operar no mercado e do ponto de vista da procura pelas escolas no existe qualquer vnculo com a manuteno do manual anteriormente adoptado). O regime de preos convencionados para os manuais escolares apresenta como principais vantagens: assegurar a interveno da administrao na regulao da comercializao de um bem considerado essencial a largas camadas populacionais; racionalizar o preo e garantir a qualidade do manual; salvaguardar os interesses dos utilizadores, que no intervm na escolha efectuada, conciliando-os com os de editores e livreiros.

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Considerando a experincia do regime de preos do manuais escolares, as mutaes entretanto ocorridas na sociedade portuguesa e a evoluo recente do pas, que no permite aumentos significativos da despesa pblica, (a canalizar, neste domnio, para os efectivamente carenciados) parece ser aconselhvel a continuidade do regime de preos convencionados, quer para as novas adopes quer para as reimpresses, dando resposta aos interesses das famlias portuguesas articulados com os custos efectivos de manuais escolares. Assim, recomenda-se e prope-se: i) a continuidade do regime convencionado de preos : para as novas adopes e para as reimpresses; por editora e ano de escolaridade, o limite resultante da aplicao aos preos de venda ao pblico em vigor de um agravamento mdio; por cada ttulo, o limite resultante da aplicao ao respectivo preo de venda ao pblico do referido agravamento mdio acrescido de 0,5 pontos percentuais; por cada ttulo, o limite resultante da aplicao de um acrscimo de 0,5 pontos percentuais ao preo mdio dos livros mais adoptados, no ano lectivo anterior, da respectiva disciplina e ano de escolaridade, calculado a partir do preo mdio dos cinco ou trs livros, mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, consoante os casos. ii) a interveno no processo, para alm da Administrao e associaes do sector, dos interlocutores dos seus utilizadores: associaes representativas de pais e de encarregados de educao e, ainda, representantes directos dos alunos; iii) o aumento do perodo de vigncia da conveno para seis anos lectivos, durante o qual se devero manter os princpios acordados, podendo os parmetros de actualizao de preos e margens de comercializao ser revistos; iv) o alargamento do regime convencionado de preos: aos diferentes recursos didcticos auxiliares; aos manuais escolares e recursos didcticos auxiliares no abrangidos pela escolaridade obrigatria; Considerando os efeitos que a publicidade e o marketing provocam no aumento de preos dos manuais situao, alis, identificada pelas duas associaes do sector - e a necessidade de diminuio dos preos, seria desejvel: i) a regulao do sistema de promoo e de ofertas de manuais escolares aos docentes, mediante a criao de regulamentao que determine que as bibliotecas das escolas ou os centros de recursos sejam as entidades receptoras dos manuais e distribuidoras juntos dos professores; ii) a definio do nmero mnimo e mximo de exemplares a enviar escola; iii) a sensibilizao dos alunos no sentido de utilizarem outros recursos didcticos de pesquisa, nomeadamente, sites pedaggicos, software educativo, etc, como complemento ao manual. Lisboa, 8 de Junho de 2005