A DURAO DO CONTRATO CELEBRADO EM CARTER EMERGENCIAL THE DURATION OF CONTRACT SINGNED IN EMERGENCY SITUATION Georgeanne Lima Gomes Botelho

RESUMO Inicialmente, busca-se demonstrar a fundamentao, tanto constitucional como infra-constitucional, para a contratao direta em casos de emergncia e calamidade. A seguir, passa-se a verificar as distintas definies conferidas s situaes de emergncia e calamidade pelos doutrinadores e pelos julgados das cortes de contas, bem como os requisitos para que sejam firmadas contrataes diretas, fundamentadas nestas situaes. Depois de verificada a doutrina e a jurisprudncia, so apresentadas ponderaes acerca da possibilidade de serem prorrogados os contratos emergenciais. Por fim, considerando-se que o dispositivo legal da Lei das Licitaes, que regula as contrataes em situao emergencial, expressamente, probe a prorrogao de contrato desta natureza, e em face do princpio da legalidade, previsto no art. 37, da Constituio Federal de 1988, no possvel prorrogar os instrumentos contratuais desta natureza, mesmo que ainda no tenha sido resolvida a situao emergencial que ensejou a contratao. Assim, caso os servios, objeto do contrato emergencial, continuem sendo necessrios, um novo instrumento contratual deve ser celebrado, com esteio na situao emergencial atual, mesmo que seja com a mesma empresa. PALAVRAS-CHAVES: contrato emergencial, durao, prorrogao

ABSTRACT Initially, we seek to demonstrate the both constitutional and infra-constitutional reasons, to direct contracting in emergency and disaster. After that, we start to verify the various definitions accorded to emergency and disaster by scholars and judged by the courts of accounts, as well as requirements to be fastened direct hires, based in these situations. After verifying the doctrine and jurisprudence, considerations are presented about the possibility of being extended those emergency contracts. Finally, considering the legal provisions of the Law on Bidding, which regulates the hiring in an emergency situation, expressly prohibits the extension of such contract, and in keeping with the principle of legality, under art. 37 of the Constitution of 1988, it is not possible to extend the contractual instruments of this nature, even if it has not yet been resolved in an emergency situation that called for the hiring. Thus, if the services underlying the futures emergency, remain necessary, a new contractual instrument should be signed, with mainstay in the current emergency situation, even with the same company. KEYWORDS: Emergency contract, duration, extension

INTRODUO

Expirado o prazo de vigncia do contrato celebrado em carter emergencial, sem, entretanto, ter sido resolvida a situao de emergncia que ensejou a contratao direta, suscita-se sempre a dvida se seria possvel prorrogar o prazo deste Contrato. Sendo este um tema cercado de grande controvrsia, considerando que o dispositivo legal, que esteia a contratao direta em face da ocorrncia de uma situao emergencial, expressamente veda a sua prorrogao. No entanto, frequentemente, quando se encerra o prazo de vigncia do contrato emergencial, principalmente nos casos de contratao dos servios der locao de mo de obra especializada, a situao emergencial, que ensejou a referida contratao, ainda no foi resolvida, sendo necessria a continuidade dos servios contratados emergencialmente, sob pena de gerar prejuzos aos servios prestados pelo rgo ou entidade da Administrao Pblica.

Em face desta dvida, objetiva o presente trabalho, atravs de pesquisa bibliogrfica, exploratria, pura e qualitativa, analisar a possibilidade de prorrogar o prazo do contrato celebrado em carter emergencial, mostrando o posicionamento que tem adotado a doutrina e a jurisprudncia acerca do tema, em face das situaes prticas, vivenciadas pelos rgos e entidades da Administrao Pblica e as disposies taxativas, contidas no art. 24, inciso IV, da Lei Federal n 8.666/93, a chamada Lei das Licitaes.

Acredita-se que, considerando que o dispositivo legal, que trata da contratao direta fundamentada em uma situao emergencial, veda, expressamente, a prorrogao deste tipo de contrato, no possvel prorrogar os instrumentos contratuais desta natureza, embora a situao emergencial ainda no tenha sido resolvida. Persistindo a necessidade premente dos servios, objeto do contrato emergencial, deve ser celebrada uma nova avenca, mesmo que com a mesma empresa, mas fundamentada na descrio da situao emergencial atual.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010

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I A FUNDAMENTAO LEGAL DA CONTRATAO EMERGENCIAL

Considerando que os recursos financeiros gerenciados pelo administrador pblico compem o patrimnio do povo, devendo ser aplicados de forma a melhor atender suas necessidades e expectativas, e considerando, ainda, que estes mesmos recursos so insuficientes, diante das necessidades populares, a Constituio Federal determina, em seu artigo 37, inciso XXI, que as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica, o qual dever garantir igualdade de condies a todos os concorrentes.

A exigncia de realizao de procedimento licitatrio, como providncia preliminar celebrao de contratos pela Administrao Pblica, embora tenha slidos constitucionais, sendo, assim, regra geral, certo que tal regra no absoluta, comportando excees, como previsto no mesmo dispositivo que a obrigatoriedade de realizar procedimento licitatrio deixar de existir nos "casos especficos ressalvados na legislao", os quais esto disciplinados pela legislao ordinria.

Para regulamentar o mencionado inciso constitucional, foi editada a Lei Federal n 8.666/93, que cuida, alm de determinar e descrever as modalidades licitatrias, os casos excepcionais em que a contratao ou aquisio poder ser realizada sem que seja precedida de licitao, so as hipteses contidas nos artigos 24 e 25, que tratam, respectivamente, das situaes de dispensa e de inexigibilidade de licitao.

O artigo segundo, da Lei n 8.666/93, determina que as obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.

As excees, em que a Lei considera dispensvel a licitao, ocorrem quando, mesmo sendo possvel a competio, ela no o meio mais adequado para atender o interesse pblico naquele momento, pois, avaliando os benefcios (possveis) e os prejuzos (inevitveis) que poderiam concretizar-se em virtude do desenvolvimento do procedimento licitatrio, o legislador permitiu a contratao direta. Em tais hipteses, a autorizao legal para contratao direta deriva da previso do legislador de prejuzos superiores aos potenciais benefcios.

H, tambm, os casos em que a licitao inexigvel, que ocorrem quando, no mercado, para um determinado seguimento de prestao de servios ou fornecimento, no existe possibilidade de competio, portanto, o procedimento licitatrio seria ineficaz.

Com relao dispensa, o legislador discrimina os casos de contratao direta. Por isso, a dispensa de licitao depende de previso explcita em lei, cujo rol exaustivo e no pode ser ampliado, segundo a doutrina dominante. J nos casos de inexigibilidade, o rol normativo tem natureza exemplificativa, haja vista a impossibilidade, reconhecida pelo legislador, de prever um elenco exaustivo com todas as situaes em que ocorrer a inviabilidade da competio.

Verifica-se, como hipteses em que a licitao dispensvel, os casos de emergncia ou calamidade, previstos no inciso IV:
Art. 24. dispensvel a licitao:

IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos; [1]

II OS CONCEITOS DE EMERGNCIA E CALAMIDADE

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A primeira dificuldade, com que se depara o administrador pblico, na aplicao do inciso acima transcrito, identificar o conceito de casos de emergncia ou calamidade, aos quais o legislador se refere, em que seria permitida a aplicao desta previso legal, pois, o que pode ser considerado emergncia por uns pode no o ser para outros.

Para Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[2], A noo de uma situao de emergncia deve coadunar-se com o tema em questo, pouco aproveitando a noo coloquial do termo, dissociada da sede de licitao e contratos.

Aqui, emergncia diz respeito possibilidade de se promover a dispensa de licitao. Corolrio dessa premissa , fundamentalmente, a absoluta impossibilidade de atender ao interesse pblico fim nico de toda atividade administrativa -, se adotado o procedimento licitatrio. Emergncia, para autorizar a dispensa, requer a caracterizao de uma situao cujo tempo de atendimento implique a necessidade de dispensar o procedimento licitatrio.

Compe a situao de emergncia, na finalidade desse dispositivo, certa dose de imprevisibilidade da situao e a existncia de risco, em potencial, pessoas ou coisas, que requerem urgncia de atendimento.

Para Maral Justen Filho[3], a necessidade (a abrangida a emergncia) retrata-se na existncia de situao ftica onde h potencial de dano caso sejam aplicadas as regras-padro.

Observe-se que o conceito de emergncia no meramente ftico. Ou seja, emergncia no simplesmente uma situao ftica anormal. A emergncia um conceito relacional entre a situao ftica anormal e a realizao de certos valores. (...) A emergncia consiste em ocorrncia ftica que produz modificao na situao visualizada pelo legislador como padro. A ocorrncia anmala (emergncia) conduzir ao sacrifcio de certos valores se for mantida a disciplina jurdica estabelecida como regra geral. A situao emergencial pe em risco a satisfao dos valores buscados pela prpria norma ou pelo ordenamento em seu todo.

No caso especfico das contrataes diretas, emergncia significa necessidade de atendimento imediato a certos interesses. Demora em realizar a prestao produziria risco de sacrifcio de valores tutelados pelo ordenamento jurdico. Como a licitao pressupe certa demora para seu trmite, submeter a contratao ao processo licitatrio propiciaria a concretizao do sacrifcio a esses valores.

Sobre emergncia, diz Antnio Carlos Cintra do Amaral,[4]

A emergncia , a nosso ver, caracterizada pela inadequao do procedimento formal licitatrio ao caso concreto. Mais especificamente: um caso de emergncia quando reclama soluo imediata, de tal modo que a realizao de licitao, com os prazos e formalidades que exige, pode causar prejuzo empresa (obviamente prejuzo relevante) ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou bens, ou, ainda, provocar a paralisao ou prejudicar a regularidade de suas atividades especficas. Quando a realizao de licitao no incompatvel com a soluo necessria, no momento preconizado, no se caracteriza a emergncia.

Carmen Lcia Antunes Rocha,[5] Conceito de urgncia no Direito Pblico Brasileiro, in Revista Trimestral de Direito Pblico, n 1/1993, Malheiros Editores, p. 234, sobre o conceito de emergncia: "Urgente o que no pode esperar sem que prejuzo se tenha pelo vagar ou que benefcio se perca pela lentido do comportamento regular, demasiado lerdo para a preciso que emergiu.

No Direito, o conceito de urgncia no refoge a estas idias que se alocam na definio leiga da palavra. Tambm o contedo jurdico da palavra urgncia contm quer o sentido de tempo exguo e momento imediato, de um lado, quer a idia de necessidade especial e premente, de outro.

Urgncia jurdica , pois, a situao que ultrapassa a definio normativa regular de desempenho ordinrio das funes do Poder Pblico pela premncia de que se reveste e pela imperiosidade de atendimento da hiptese abordada, a demandar, assim, uma conduta especial em relao quela que se nutre da normalidade aprazada institucionalmente".

Sobre emergncia, manifesta-se Hely Lopes Meirelles,[6]

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Exemplificando, so casos de emergncia o rompimento do conduto de gua que abastece a cidade; a queda de uma ponte essencial para o transporte coletivo; a ocorrncia de um surto epidmico; a quebra de mquinas ou equipamentos que paralise ou retarde o servio pblico, e tantos outros eventos ou acidentes que transtornam a vida da comunidade e exigem prontas providncias da Administrao. Em tais casos, a autoridade pblica responsvel, verificando a urgncia das medidas administrativas, pode declar-las de emergncia e dispensar a licitao para as necessrias contrataes, circunscritas debelao do perigo ou atenuao de danos a pessoas e bens pblicos ou particulares. O reconhecimento da emergncia de valorao subjetiva, mas h de estar baseado em fatos consumados ou iminentes, comprovados ou previstos, que justifiquem a dispensa de licitao.

J o conceito de calamidade est descrito no artigo 2, do Decreto Federal n 895, de 16 de agosto de 1993, que entende por estado de calamidade pblica o reconhecimento, pelo Poder Pblico, de situao anormal, provocada por desastres, causando srios danos comunidade afetada, inclusive incolumidade ou vida de seus integrantes; podendo ensejar a declarao de calamidade pblica vendavais, enchentes, inundaes, doenas infecto-contagiosas em largas propores e seca prolongada.

Diante do conceito legal de calamidade pblica, acima transcrito, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[7], em Contratao Direta sem Licitao, 2000, pgs 314 e 315, posiciona-se:

Sem a declarao do estado de calamidade pblica, deve ser reconhecida por portaria da Secretaria Especial de Polticas Regionais da Cmara de Polticas Regionais, no pode pretender o administrador utilizar-se do dispositivo sem a existncia desse ato administrativo formal. Admissvel, contudo, que na poca da efetivao das contrataes ainda esteja em elaborao, e no publicado formalmente.

Pelo exposto, verifica-se que, ao contrrio do caso de emergncia, incorre possibilidade de critrio subjetivo ou discricionrio, sem que o ato formal da declarao de calamidade pblica se exteriorize.(...)?

Tambm a calamidade circunstanciada pelo aspecto da imprevisibilidade, mas admite-se que, se previsvel e inevitvel, justifique a contratao direta. Realmente, seria inaceitvel que um fato previsvel e evitvel pudesse ser posteriormente utilizado como justificativa para a declarao de calamidade pblica de modo repetitivo ou comum.

Define, como calamidade pblica, Hely Lopes Meirelles[8],

Calamidade pblica a situao de perigo e de anormalidade social decorrente de fatos da natureza, tais como inundaes devastadoras, vendavais destruidores, epidemias letais, secas assoladoras e outros eventos fsicos flagelantes que afetem profundamente a segurana ou a sade pblicas, os bens particulares, o transporte coletivo, a habitao ou o trabalho em geral.

Observandose, portanto, os conceitos doutrinrios para emergncia e calamidade e, ainda, diante dos casos concretos, fica imprecisa a definio do que realmente seria situao de emergncia que justificaria a contratao sem licitao, principalmente, porque o entendimento das Cortes de Contas muito variado. Entretanto, fato que toda contratao sem licitao dever ser minuciosamente motivada, sendo, sempre, o interesse pblico que a justificar.

Desta forma, deparando-se com situaes concretas, o administrador pblico dever confrontar a obrigao de licitar com os possveis prejuzos ou riscos que podero resultar da demora na celebrao do contrato diante da realizao do procedimento licitatrio. Se, como resultado desse confronto, concluir o administrador que licitar ir causar ou poder vir a causar srios prejuzos Administrao ou sociedade em geral, ser autorizada a contratao direta.

Para efetivar-se a contratao direta, devem ser observados trs requisitos bsicos: situao emergencial ou calamitosa que no enseje a imputao de desdia ao administrador, urgncia de atendimento e risco de ocorrncia de srios danos a pessoas ou bens.

O primeiro requisito, situao emergencial ou calamitosa que autoriza a contratao direta, seria aquela que a Administrao no tem possibilidade normal de prevenir e que, por isso, no pode ser imputada falta de planejamento, desdia ou m gesto dos recursos disponveis.
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Com relao ao segundo requisito, a urgncia de atendimento, esta ocorrer quando, caso as medidas requeridas no sejam adotadas prontamente, houver risco da ocorrncia de prejuzo ou comprometimento da segurana de pessoas ou bens pblicos e particulares.

Finalmente, o risco, tido como terceiro pressuposto para contratao direta, deve ser passvel de comprovao concreta. Isto significa que, constatada a situao emergencial ou calamitosa, possa a Administrao demonstrar objetivamente a probabilidade de ocorrer srios danos a pessoas ou bens, caso no seja, de pronto, efetivada a contratao de terceiro para execuo de obra, servio ou fornecimento.

O Tribunal de Contas da Unio, por meio da Deciso n 347/94 Plenrio, DOU de 21-6-1994, disponvel no site www.tcu.gov.br, firmou, em resposta consulta, requisitos necessrios contratao direta, fundamentada no art. 24, inciso IV, da Lei n 8.666/93:

O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo relator, DECIDE:

1. conhecer do expediente formulado pelo ilustre Ministro de Estado dos Transportes para informar a Sua Excelncia que, de acordo com as normas que disciplinam a matria, o Tribunal no responde a consultas consubstanciadas em caso concreto;

2. responder ao ilustre Consulente, quanto caracterizao dos casos de emergncia ou de calamidade pblica, em tese:

a) que, alm da adoo das formalidades previstas no art. 26 e seu pargrafo nico da Lei n 8.666/93, so pressupostos da aplicao do caso de dispensa preconizado no art. 24, inciso IV, da mesma Lei:

a.1) que a situao adversa, dada como de emergncia ou de calamidade pblica, no se tenha originado, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m gesto dos recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em alguma medida, ser atribuda culpa ou dolo do agente pblico que tinha o dever de agir para prevenir a ocorrncia de tal situao;

a.2) que exista urgncia concreta e efetiva do atendimento a situao decorrente do estado emergencial ou calamitoso, visando afastar riscos de danos a bens ou sade ou vida de pessoas;

a.3) que o risco, alm de concreto e efetivamente provvel, mostre-se iminente e especialmente gravoso;

a.4) que a imediata efetivao, por meio de contratao com terceiro, de determinadas obras, servios ou compras, segundo as especificaes e quantitativos tecnicamente apurados, seja o meio mais adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado.

Portanto, nos casos de contratao direta, em virtude se ser legalmente dispensvel a licitao, o administrador pblico tem ampliado o grau de discricionariedade para esses atos, no podendo, no entanto, isto se constituir numa ao desprovida de regras. Embora seja certo que tais contrataes exijam formalidades menores, at pelas prprias circunstncias inerentes contratao direta, o administrador no poder deixar de atentar para a aplicao dos princpios gerais da licitao e atender s formalidades adequadas, impostas pela lei.

III A DURAO DO CONTRATO EMERGENCIAL

Analisada a primeira dificuldade, normalmente enfrentada na aplicao no inciso IV, do art. 24, da Lei das Licitaes, que identificar o conceito de emergncia e calamidade, tem-se o prazo de durao do contrato, celebrado com esteio neste inciso, como outro ponto de muita polmica.

Da leitura do dispositivo legal, verifica-se que dispensvel a licitao, nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, pelo prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos.

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Entretanto, na prtica, no dia a dia da administrao pblica, muito comum, chegando quase a ser corriqueiro, acontecer de, findo o prazo de 180 (cento e oitenta) dias da contratao emergencial, a situao que ensejou a emergncia ou a calamidade ainda persistir, quer porque o procedimento licitatrio instaurado para contratao do servio ou fornecimento no foi concludo, quer porque a obra, necessria recuperao dos danos causados pela calamidade no foi terminada. Nestes casos, encontra-se o administrador em um impasse, pois a Lei veda expressamente a prorrogao do contrato, mas a prestao do servio ainda necessria ou ainda no foi concluda, encontrando-se, na doutrina, posicionamentos divergentes sobre a possibilidade de prorrogao de contrato emergencial.

Para Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[9]:

Mesmo na ocorrncia de qualquer fato alheio vontade das partes, o tempo do ajuste conta-se de forma contnua, em dias consecutivos e ininterruptos, contados os 180 dias do fato, numa homenagem interpretao literal. No mesmo prazo, contudo, poder ser firmado mais de um contrato, se persistirem os requisitos previstos a seguir, sendo admissvel que no prazo de 180 dias se refira a um conjunto de contratos, desde que atendidas, a cada nova contratao, as formalidades do art.26. Essa a inteligncia que se extrai do fato de a lei referir-se a vedao da prorrogao dos respectivos contratos, expresso que o legislador utilizou no plural.

Alm de estabelecer a forma de contagem, o dispositivo acabou por vedar a prorrogao do contrato. Obviamente, o fez sem o interesse de distinguir entre o que precedido de licitao ou no. No servem ao caso concreto, em princpio, as hipteses dos incisos ou dos pargrafos do art.57: em qualquer caso, seja no interesse da Administrao, seja por fatores supervenientes ao ajuste, descabe a prorrogao, salvo se caracterizado outro dos motivos de dispensa ou inexigibilidade; sem amparo legal a prorrogao por emergncia pelo mesmo fato ensejado da primeira contratao direta.

Sobre o assunto, Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tlio Bottino[10]:

Caso outro estado emergencial ou calamitoso ocorra dentro dos cento e oitenta dias do primeiro, outra aquisio, devidamente justificada, atravs de outra contratao direta, sempre poder ser realizada e ainda que seja com a mesma pessoa fsica ou jurdica; o que se veda a prorrogao de um mesmo contrato para alm de cento e oitenta dias.

Contrrio a estes posicionamentos est Maral Justen Filho[11]: A contratao direta dever objetivar apenas a eliminao do risco de prejuzo, no podendo a execuo do contrato superar cento e oitenta dias (vedada a prorrogao).

A prorrogao indesejvel, mas no pode ser proibida. Nesse ponto, a lei deve ser interpretada em ternos. A prorrogao poder ocorrer, dependendo das circunstncias supervenientes. Embora improvvel, poderiam suceder-se duas calamidades em uma mesma regio, de modo que a segunda impedisse a regular execuo do contrato firmado para atender situao emergencial criada pelo evento anterior.

Analisando o assunto, Lucas Rocha Furtado[12], julgou por bem distinguir prorrogao e renovao:
Importa, aqui, distinguir entre prorrogao e renovao. Entendemos que temos renovao de vigncia de contrato quando, tendo sido fixado no contrato que este vigoraria por 12 meses, por exemplo, acertase que o mesmo ir vigorar por mais 12 meses alm dos inicialmente pactuados (ver art. 57, II, que admite esse tipo de renovao para contratos de servio de natureza contnua). Ao contrrio, temos a prorrogao de vigncia de contrato quando, tendo sido acertado que determinada obra seria iniciada em determinada data e concluda em 30 dias, por exemplo, no possvel o incio da execuo do contrato pelo fato de a Administrao no ter disponibilizado o local. Nessa hiptese, ficar automaticamente prorrogado o prazo de vigncia do contrato.

Na mesma obra, p. 74 e 75, continua Lucas Rocha Furtado:

O Tribunal de Contas da Unio, ao proceder ao exame do Processo TC n 625.189/97-3, entendeu que a ocorrncia de nova situao calamitosa requer a celebrao de novo contrato, no sendo possvel a renovao e no prorrogao, como equivocadamente indica o dispositivo legal do anteriormente celebrado.

Situao diversa, em que se examinou a possibilidade de prorrogao, e no renovao, de contrato emergencial, foi igualmente objeto de manifestao do mesmo Tribunal de Contas da Unio. A interpretao procedida pelo Tribunal levou concluso de que o art. 24, IV, a rigor, estaria a vedar a renovao do prazo do contrato, e no a prorrogao do incio ou da concluso da execuo de contratos celebrados sem licitao sob o fundamento de urgncia ou emergncia. No exame do processo TC 500.296/96, em que restou evidente a distino entre os termos renovao e prorrogao, manifestou-se o TCU nos seguintes termos:
5. As premissas que fundamentam a consulta so as seguintes. Foi decretado estado de calamidade
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pblica em um ente municipal. O municpio no tem recursos financeiros suficientes para arcar com as despesas decorrentes desse estado calamintoso. Diante disso, encaminhou projetos a rgos do governo federal solicitando os recursos. Aps aprovao, os recursos foram repassados 60 (sessenta) dias aps a ocorrncia da calamidade e inclusive do respectivo Decreto. Por sua vez, o municpio s vai poder iniciar as obras, servios e aquisio de bens, oriundos dos projetos aprovados, aps a efetivao dos crditos, posto que s poder empenhar vista de tais crditos. Na suposio de que as obras, servios e aquisies foram realizadas de forma a atender o prazo contido no inciso IV do art. 24 da Lei n 8.443/92, qual seja, 180 (cento e oitenta) dias aps o evento calamitoso, decorrendo da as contrataes emergenciais, tais obras, servios e aquisies s findaro 240 (duzentos e quarenta) dias consecutivos e ininterruptos aps a ocorrncia do evento. (...) 21. Consoante registrado anteriormente, a Lei determina que ocorrendo situao calamitosa ou emergencial, as obras e servios devero ser concludos no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias, vedada a prorrogao dos respectivos contratos. 22. No entanto, a supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade das partes que altere as condies do respectivo contrato, razo suficiente para alterao do contrato, a teor do disposto no art. 57, 1, item II, da Lei n 8.666/93. 23. Nesse sentido, compartilho com o entendimento proferido pelo Prof. Maral Justen, que assim prescreve: A prorrogao indesejvel, mas no pode ser proibida. Nesse ponto, a lei deve ser interpretada em ternos. A prorrogao poder ocorrer, dependendo das circunstncias supervenientes. Embora improvvel, poderiam suceder-se duas calamidades em uma mesma regio, de modo que a segunda impedisse a regular execuo do contrato firmado para atender situao emergencial criada pelo evento anterior (op. Cit. P.137). 24. Com respeito a Teoria da Impreviso, a doutrina pacfica no sentido de sua aplicao em contratos administrativos. (...)

31. Diante do exposto, entendo, conclusivamente, que os contratos, firmados com dispensa de licitao, com base no inciso IV, art. 24, da Lei n 8.666/93, embora tenham prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias para a concluso das obras e servios, podem ser prorrogados, desde que ocorra, posteriormente, fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade das partes, que altere fundamentalmente as condies de execuo do contrato.

Assim acolho a proposta da Unidade Tcnica e VOTO no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto apreciao deste Plenrio de se concluir, portanto, que os contratos emergenciais, diante de situaes excepcionais e estranhas vontade das partes (conforme Deciso n 820/96 supra), podero sofrer prorrogao em seus prazos de incio e de concluso; no se admite, no entanto, a renovao de referidos contratos.

O entendimento das Cortes de Contas, assim como da doutrina, tem variado ao longo do tempo e dependendo do caso, seno vejamos: 1. Processo TC n 300.246/96-0, Deciso n 678/98, TCU Plenrio. Ministro Relator: Jos Antnio B. de Macedo, publicada no DOU de 13.10.1998, seo I, disponvel no site www.tcu.gov.br :

O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1 - acolher as razes de justificativa apresentadas (...) sem prejuzo de determinar: 8.1.1 - Delegacia de Administrao do Ministrio na Fazenda no Esprito Santo que: (...)1.4 - observe, fielmente, as normas de licitaes e contratos previstas na Lei n. 8.666/93, em especial: (...) o art. 24, inciso IV, abstendo-se de celebrar contrato por prazo superior a 180 (cento e oitenta) dias contados da ocorrncia da situao emergencial ou calamitosa, em caso de dispensa de licitao de que trata esse inciso; (...)

2. Processo n TC 625.189/97-3, Deciso 822/97 TCU Plenrio, Ministro Relator: Ministro Humberto Guimares Souto, Sesso 1, Dou de 12/12/1997 - Pgina 29830, disponvel no site www.tcu.gov.br :

Voto do Ministro Relator Consigno, inicialmente, que a representao formulada pela empresa Elevadores Otis Ltda preenche os requisitos de admissibilidade para o seu conhecimento por este Tribunal. Conforme observo, no transcurso dos certames promovidos pela administrao da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A - TRENSURB para a contratao dos servios mencionados foram celebrados 03 (trs) contratos: em 14.03.1996 com a Elevadores Otis Ltda e em 22.10.1996 e 20.05.1997 com a Atos, Comrcio e Assessoria Tcnica em Elevadores Ltda, todos com fulcro nas disposies do art. 24, inciso IV, da Lei n 8.666/93. Verifica-se que, a princpio, tais contrataes poderiam ser questionadas, especialmente ante a possibilidade da falta de planejamento da administrao. Contudo, vejo que, neste caso, como restou assentado no relatrio acima, a TRENSURB, desde da instalao das mencionadas escadas rolantes, realizava a manuteno das mesmas com o prprio fornecedor, "dentro do critrio de exclusividade e nica disponibilidade tcnica existente no mercado local". Surgindo a possibilidade de competio, foi iniciado o devido processo licitatrio. Ocorre que, no decorrer desses procedimentos, circunstncias sucederam alheias a vontade da empresa, inclusive liminar concedida em mandado de segurana, que ensejaram retardamento na contratao. No meu entendimento, a manuteno das escadas rolantes se fazia imprescindvel, pois seu funcionamento normal poderia ficar comprometido. Portanto, entendo no procedentes as alegaes da representante nesse particular. Por outro lado, com respeito possibilidade
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de ter havido prorrogao irregular de contrato emergencial na circunstncia em exame, ressalto que inocorreu a transgresso denunciada, pois, "in casu", foi celebrado um novo contrato. Sobre esse assunto, trago a colao o entendimento de Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tllio Bottino, na obra Manual Prtico das Licitaes (So Paulo: Saraiva, 1995, pg. 261): "...Caso outro estado emergencial ou calamitoso ocorra dentro dos cento e oitenta dias do primeiro, outra aquisio, devidamente justificada, atravs de outra contratao direta, sempre poder ser realizada - e ainda que seja com a mesma pessoa fsica ou jurdica; o que se veda a prorrogao de um mesmo contrato, para alm de cento e oitenta dias; isto parece mais razovel do que entender ter a lei proibido toda e qualquer prorrogao dentro desse prazo, at porque estaria, nesse passo, tumultuando terrivelmente o disciplinamento das prorrogaes, previsto nos art. 57 e seguintes." Diante dessas consideraes, Voto no sentido de que este Tribunal adote a deciso que submeto deliberao deste Plenrio. Deciso O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE: 1 - conhecer da representao formulada pela empresa Elevadores Otis Ltda nos termos do 1, do art. 113 da Lei n 8.666/93, para, no mrito, consider-la improcedente; (...)

3. Processo n 3.400/96 Conselheiro Relator: Ronaldo Costa Couto, disponvel no site www.tc.df.gov.br :

Relatrio

Cuidam os autos do Contrato n. 07/94, celebrado entre a Fundao de Servio Social do DF e a Sociedade de Abastecimento de Braslia S/A, objetivando o fornecimento de gneros alimentcios e material de higiene e limpeza, no valor de R$ 173.000,00 com vigncia de 13.12 a 31.12.94.

Em exame ainda o termo aditivo ao referido contrato, prorrogando-se o seu prazo de vigncia por 60 (sessenta) dias e alternando-se o seu valor para R$ 519.000,00.

Da anlise formal de tais ajustes esclarece a instruo que a prorrogao por meio de termo aditivo incompatvel com o art. 24, IV, da Lei n. 8.666/93, que fundamentou a dispensa de licitao. Entretanto, como o contrato encontra-se expirado h dois anos e inexistem indcios de danos ao errio ou mrito, julga extempornea e desnecessria a adoo de outras medidas, alm de recomendao entidade.(...)

Voto

Diante das consideraes do rgo instrutivo, VOTO, acompanhando suas sugestes, por que a C. Corte:

I. (...)

II. determine Entidade estrita observncia ao disposto no art. 24, IV, da Lei n. 8.666/93, especialmente quanto vedao prorrogao contratual; (...)

4. Processo n TC - 015.729/2001-1; Acrdo 518/2002 - Primeira Cmara; Ministro Relator: MARCOS VINICIOS VILAA; Publicado no Dou 14/08/2002, disponvel no site www.tcu.gov.br :
14. Finalmente, refiro-me ao item 8.2.6 da instruo, no qual se sustenta a cominao de multa ao diretor-presidente da Codesp, por ter firmado um contrato emergencial sucessivo a outro emergencial, com dispensa de licitao, caracterizando prorrogao, que , nessa hiptese, proibida pelo art. 24, inciso IV, da Lei n 8.666/93. 15. Convenho com a Secex/SP sobre a imperatividade da multa, porque, afora de a prorrogao em contrato emergencial ser vedada por lei, aqui foi a prpria Codesp que deu origem necessidade urgente, ao demorar na instaurao e finalizao do procedimento licitatrio adequado. 16. Assim, ainda na vigncia do contrato anterior ao primeiro contrato emergencial DP/28-A2000, uma licitao j deveria ter sido promovida, a fim de evitar a contratao direta. Isso, entretanto, s ocorreu na vigncia desse ltimo contrato, j emergencial, quando em 06/09/2000 foram iniciados os estudos para a licitao. Depois disso, mais de cinco meses se passaram at a novo contrato emergencial DP-01A2001. Portanto, a delonga no pode ser atribuda somente s contestaes e recursos das empresas contra o edital de licitao lanado, como aduz o responsvel.

CONCLUSO

Sopesando os dispositivos legais, os mais diversos posicionamentos doutrinrios e as decises dos

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Tribunais de Contas sobre a durao do contrato emergencial, conclumos que os instrumentos contratuais, celebrados com esteio no inciso IV, do art. 24, da Lei n 8.66/93, no podero ter durao superior a 180 (cento e oitenta) dias, por determinao expressa da Lei.

Ao estabelecer como prazo mximo de durao da contratao emergencial 180 dias e vedar expressamente sua prorrogao (art. 24, inc. IV), a inteno da Lei foi, certamente, no permitir que uma situao marcada pela excepcionalidade se tornasse ordinria, permanente, a ponto de desviar-se do dever geral de licitar.

A hiptese de dispensa de licitao refere-se a casos de urgncia que tm a clara conotao de passageiros, transitrios, temporrios, j que, a rigor, para atender s necessidades permanentes, o prvio processo licitatrio indispensvel, nos termos do art. 2 da Lei. Elegeu-se, ento, o prazo de 180 dias como adequado, seno, suficiente, para a possvel normalizao da situao.

Mas a lei no probe - e seria insensato admitir que pudesse faz-lo - a continuidade da situao emergencial aps os 180 dias. A norma jurdica contm hipteses, buscando prever e regular situaes fticas. No pode, entretanto, cri-las, permiti-las ou proibi-las. Se, vencido o prazo mximo previsto em lei, caracteriza-se uma situao de emergncia, quer seja a continuidade da anterior, quer uma nova situao, juridicamente existe, para todos os efeitos, uma nova emergncia. A essa nova emergncia aplica-se a norma que prev a dispensa de licitao, acarretando a possibilidade de se efetuar uma nova contratao direta.

Restando, por fim, concluir que, persistindo a situao emergencial ou calamitosa que ensejou a celebrao da avenca, a vigncia do contrato emergencial no poder ser prorrogada. No entanto, diante da redao atual do inciso legal que lhe d fundamento, no vedada a continuidade da contratao, desde que realizada atravs de um novo contrato, podendo at ser celebrado com a mesma empresa, baseado em um novo parecer, que descreva o estgio atualizado da emergncia, e desde que fique comprovado que a contratao no foi precedida de licitao por circunstncias alheias vontade do administrador pblico, e no por desdia, falta de planejamento ou m gesto dos recursos disponveis.

REFERNCIAS:

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei das licitaes e contratos administrativos, 8 ed. So Paulo: Forense, 2001.

CRETELLA JNIOR, Jos. Das licitaes pblicas, 10 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1996.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Temas Polmicos sobre licitao e contratos. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1998.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao, 5 ed. Editora Braslia Jurdica, 2000.

CITADINI, Antnio Roque. Comentrios e urisprudncia sobre a lei de licitaes pblicas, 3 ed. So Paulo: Max Limonad, 1999.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. -- So Paulo: Atlas, 2001.

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo, 12 ed. So Paulo: Malheiros, 1999.

RIGOLIN, Ivan Barbosa; e BOTTINO, Marco Tllio. Manual prtico de licitaes. So Paulo: Saraiva, 1995.

ROCHA, Carmen Lcia Antunes. Conceito de urgncia no direito pblico brasileiro, in Revista Trimestral de
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Direito Pblico, n 1/1993, Malheiros Editores.

[1]

Lei 8666/93.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby, Contratao Direta sem Licitao, 2000, pgs 312 e 313. JUSTEN FILHO,Maral. Comentrios Lei das Licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo, Dialtica, 2001, p.

[2] [3]
238 e 239.

[4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11]

241.

AMARAL, Antnio Carlos Cintra do, em Licitaes nas Empresas Estatais, So Paulo, 1979, p. 54.

ROCHA,Carmen Lcia Antunes Conceito de urgncia no Direito Pblico Brasileiro, in Revista Trimestral de Direito Pblico, n 1/1993, p. 234. MEIRELLES. Hely Lopes, Licitao e Contrato Administrativo, 1999, pg. 98: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby, em Contratao Direta sem Licitao, 2000, pgs 314 e 315. MEIRELLES. Hely Lopes, Licitao e Contrato Administrativo, 1999, pg. 98: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby, em Contratao Direta sem Licitao, 2000, pgs 325 e 326. RIGOLIN, Ivan Barbosa; e BOTTINO, Marco Tllio. Manual prtico de licitaes, 1995, pg 261. JUSTEN FILHO,Maral. Comentrios Lei das Licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo, Dialtica, 2001, p.

[12]

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. So Paulo, 2001, pg. 75.

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