UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA AGRÍCOLA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA RURAL

ADRIANO SALES COELHO

A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA RURAL NO ESTADO DO

CEARÁ NO PERÍODO DE 2004 A 2017

FORTALEZA

2020
 2

ADRIANO SALES COELHO

A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA RURAL NO ESTADO DO CEARÁ

NO PERÍODO DE 2004 A 2017

Dissertação apresentada à Coordenação do

Programa de Pós-Graduação em Economia
Rural da Universidade Federal do Ceará
(PPGER/UFC), como requisito parcial para
obtenção do título de mestre em Economia
Rural. Área de concentração: Economia
Aplicada.
Orientador: Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier
Lima
Coorientador: Prof. Dr. Edward Martins Costa

FORTALEZA
2020
 3

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação

Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária
Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)

C614p Coelho, Adriano Sales.

A política de Regularização Fundiária Rural no Estado do Ceará no período de 2004 a 2017/
Adriano Sales Coelho. – 2020.
47 f.

Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Centro de Ciências Agrárias,

Programa de Pós-Graduação em Economia Rural, Fortaleza, 2020.
Orientação: Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier Lima.
Coorientação: Prof. Dr. Edward Martins Costa.

1. Imóvel rural. 2. Política agrária. 3. Título da terra. 4. Regularização fundiária I. Título.

CDD 338.1
 4

ADRIANO SALES COELHO

A POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA RURAL NO ESTADO DO CEARÁ

NO PERÍODO DE 2004 A 2017

Dissertação de mestrado apresentada ao

Programa de Pós-Graduação em Economia
Rural do Departamento de Economia Agrícola
da Universidade Federal do Ceará, como
requisito parcial para obtenção do título de
mestre em Economia Rural. Área de
concentração: Economia Aplicada.
Orientador: Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier
Lima
Coorientador: Prof. Dr. Edward Martins Costa

Aprovada em: 16 de julho de 2020.

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Filipe Augusto Xavier Lima (Orientador)

Universidade Federal do Ceará (UFC)

Prof. Dr. Edward Martins Costa (Coorientador)

Universidade Federal do Ceará (UFC)

Dr. Deodato do Nascimento Aquino

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)
 5

RESUMO

Na presente dissertação, objetiva-se analisar o atual processo de regularização fundiária de

pequenas propriedades rurais localizadas no estado do Ceará, com base no período de 2004 até
2017. Uma vez que a titulação de imóveis e a entrega dos títulos da propriedade aos seus
detentores constituem as etapas finais da política de regularização fundiária, foram então
analisados os números de títulos entregues por territórios e por municípios durante o período
delimitado. A base de dados utilizada para a pesquisa abrange as propriedades de um a quatro
módulos fiscais, e foi cedida pelo Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará (IDACE), a
partir da qual foram tabulados e gerados gráficos que demonstram o processo de regularização
fundiária a partir da comparação entre suas etapas, a saber: a medição das terras e o cadastro na
malha fundiária estadual; a titulação dos imóveis medidos; e a entrega do título ao detentor do
imóvel. Além disso, no estudo empregou-se os microdados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílio (PNAD); dados da Produção Agrícola Municipal (PAM), e, ainda, dados da
Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), com o intuito de avaliar como o título da terra vem
influenciando o valor bruto da produção agropecuária (VBP) e a produtividade de lavouras
temporárias entre as pequenas propriedades do Ceará. A análise descritiva abrangeu tanto o
estado quanto cada um dos seus 14 territórios, observando-se que a regularização fundiária vem
ocorrendo de forma semelhante nesses territórios, relativamente ao processo como um todo, no
qual a primeira etapa (medição das terras) encontra-se bem avançada em praticamente todo o
estado. Quanto às etapas de titulação dos imóveis medidos e a entrega do título aos seus
detentores, há variação entre os territórios quando analisados números absolutos de imóveis
existentes. Por outro lado, quando essa análise é feita considerando a proporção de títulos
relacionados entre as etapas do processo, essa variação é reduzida.

Palavras-chave: Imóvel rural. Política agrária. Título da terra. Regularização fundiária.

 6

ABSTRACT

The main purpose of this dissertation is to analyze the process as for public registration to small
rural landes based on the state of Ceará, given the rural land assessing and its delivery to their
owners is sought to be the final stage with respect that regularization. As consequence, the
numbers of assessments delivered by territories were analyzed bearing in mind the well-defined
period of 2004 to 2017. The database used for this research was provided by the Institute of
Agrarian Development of Ceará (IDACE), which take into account from one to four fiscal
modules ultimately tabulated and generated graphs that demonstrate the aforementioned
process, including land measure and registration; an offer of oficial document to the measured
land and its delivery reserved to the owner. Other databases include the ones get from PNAD-
PAM-DAP, which together aim at verifying at what extent oficial registration has impact on
the so-called gross value of agricultural production (VBP) and the corresponding productivity
concerning non fixed crops across the state of Ceará. One regards as profitable the use of the
descriptive analysis as a methodology, oriented to shed light on the public registration as for
the state of Ceará and the amount of 14 landes chosen. As a remarkable result, there was
variation between territories when analyzing absolute numbers of existing properties. In
contrast, when this analysis is done considering the proportion of oficial documents related
between the process steps, this variation is then reduced.

Keywords: Rural land. Agrarian policy. Naming land. Land registration.

 7

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Mapa de delimitação das 14 regiões de planejamento (territórios) do estado

do Ceará................................................................................................................................. 25

Figura 2 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Vale do Jaguaribe, Sertão

dos Inhamuns, Sertão de Crateús e Sobral no período de 2004 a 2017.............. 33

Figura 3 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Sertão de Canindé, Sertão

Central, Serra da Ibiapaba e Maciço de Baturité no período de 2004 a 2017..... 34

Figura 4 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Litoral Oeste/Vale do

Curú, Litoral Norte, Litoral Leste e Grande Fortaleza no período de 2004 a
2017....................................................................................................................................... 34

Figura 5 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Centro Sul e Cariri no

período de 2004 a 2017..................................................................................... 35
 8

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Descrição das prováveis variáveis explicativas utilizadas...................................... 28

 9

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Total de imóveis cadastrados, medidos, titulados e entregues entre 2004 e

2017..................................................................................................................................... 26

Tabela 2 – Estatística descritiva das variáveis explicativas..................................................... 37

Tabela 3 – Efeito do título da terra sobre o valor bruto da produção (VBP) e

produtividade..................................................................................................................... 38
 10

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Quantidade de títulos entregues no estado do Ceará em cada território no

período de 2004 a 2017..................................................................................................... 31

Gráfico 2 – Porcentagem de títulos entregues em relação aos imóveis medidos no Ceará

no período de 2004 a 2017.............................................................................................. 32

Gráfico 3 – Distribuição do escore de propensão, antes e depois do balanceamento para

o Brasil.................................................................................................................................. 38

.
 11

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CNIR Cadastro Nacional de Imóveis Rurais
CONTAG Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CPT Comissão Pastoral da Terra
DAP Declaração de Aptidão ao Pronaf
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDACE Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IPECE Instituto de Pesquisa e estratégia Econômica do Ceará
ITERCE Instituto de Terras do Ceará
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
NOs Núcleos Operacionais
PAM Produção Agrícola Municipal
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
PNRA Plano Nacional de Reforma Agrária
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PSM Propensity Score Matching
SEAD Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário
SEAGRI Secretaria de Agricultura e Pecuária
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural
VBP Valor Bruto da Produção Agropecuária
 12

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 13
2 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ........................................................................... 15
2.1 Abordagem inicial sobre a regularização fundiária .................................................... 15
2.2 Aspectos da regularização fundiária no estado do Ceará .......................................... 20
3 METODOLOGIA.......................................................................................................... 24
3.1 Base de dados ................................................................................................................. 26
3.2 Balanceamento por entropia ....................................................................................... 28
3.3 Propensity Score Matching .......................................................................................... 29
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO ................................................................................. 31
4.1 Análise descritiva nos territórios do estado do Ceará no período de 2004 a 2017 . 31
4.2 Avaliação do efeito da detenção do título da terra sobre o VBP e produtividade de
lavouras temporárias nos municípios cearenses ...................................................... 36
4.2.1 Balanceamento por entropia ........................................................................................ 37
4.2.2 Estimação do Propensity Score Matching (PSM) ....................................................... 38
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 41
REFERÊNCIAS .......................................................................................................... 43
APÊNDICE A – TABELA DO BALANCEAMENTO POR ENTROPIA ............. 46
APÊNDICE B – TABELA DO PSTEST PARA OS MÉTODOS DE
PAREAMENTO ............................................................................................................ 47
 13

1 INTRODUÇÃO1

A política agrária, em linhas gerais, pode ser definida como o conjunto de medidas
que tem por objetivo realizar mudanças estruturais dos sistemas produtivos, visando adequá-
los às necessidades da sociedade e incorporando as questões agrário-fundiárias relacionadas à
posse e propriedade da terra (ARBAGE, 2012).
No Nordeste brasileiro, particularizando o estado do Ceará, foco deste trabalho, são
objetivos centrais da política agrária voltada para a região: aliviar a pobreza rural, especialmente
em situações onde as tensões sociais no campo possam atingir níveis preocupantes à segurança
do capital privado e/ou a manutenção da ordem pública vigente; favorecer o fluxo da força de
trabalho no campo; estimular o investimento privado na economia rural; facilitar a construção
de infraestrutura pública; e potencializar a integração de parcelas pontuais do campesinato ao
circuito agroindustrial, gerido por grandes e médias empresas (PEREIRA, 2006).
Entre as ações de intervenção do Estado relacionadas à política agrária está a
regularização fundiária baseada na arrecadação de terras devolutas e na legitimação de posses
precárias, quando o Estado reconhece o direito de propriedade de pessoas que se dizem
detentoras de determinada área (SOUSA NETO et al., 2018).
No estado do Ceará, o governo estadual sancionou, em 1979, a Lei nº 10.242, que
criara o Instituto de Terras do Ceará (ITERCE), autarquia estadual vinculada à Secretaria de
Agricultura e Abastecimento e, posteriormente, transformada na Secretaria de Agricultura e
Pecuária (SEAGRI), com autonomia administrativa financeira e patrimonial, que detinha ainda
a atribuição de executar a política agrária no estado. Em seguida, em 1987, orientado pelo I
Plano Nacional de Reforma Agrária (I PNRA), o ITERCE é extinto e criado o Instituto do
Desenvolvimento Agrário do Ceará (IDACE), através da Lei nº 11.429/87, de 23 de dezembro
de 1987.
O IDACE surge como autarquia especial e novas atribuições ligadas ao processo de
reforma agrária lhes são conferidas, reflexos da nova conjuntura da política nacional. O IDACE,
além de todas as atribuições que o antecessor ITERCE possuía, incorpora novos papéis ligados
diretamente à ação de redistribuição de terras, inclusive os processos de assentamentos e
regularização fundiária.

1
Em observância ao inciso II do Art.14 da Instrução Normativa nº01/2015 da Fundação Cearense de Apoio ao
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FUNCAP), faço aqui referência ao apoio pela bolsa concedida
parcialmente pela referida Fundação.
 14

Tendo em vista a existência de uma autarquia específica com a finalidade de

executar as políticas agrárias estaduais, este estudo apresenta as seguintes problemáticas: De
que forma vem ocorrendo o processo de regularização fundiária rural nos territórios do Ceará?
Como a regularização fundiária vem influenciando o valor bruto da produção agropecuária
(VBP) e a produtividade de lavouras temporárias nas pequenas propriedades rurais do estado?
Diante dessa problemática e considerando que a regularização fundiária rural, por
meio da titulação da terra, é um importante instrumento de política agrária, no presente trabalho
tem-se como objetivo geral analisar como vem ocorrendo o processo de regularização fundiária
no estado do Ceará no período de 2004 a 2017. Entre os objetivos específicos, pretende-se (i)
determinar o número de títulos de imóveis de pequenas propriedades rurais entregues aos seus
detentores nos territórios do Ceará; (ii) identificar em que níveis se encontram as etapas do
processo de regularização fundiária no estado; e (iii) avaliar e discutir como a política de
regularização fundiária vem influenciando o VBP e a produtividade de lavouras temporárias,
entre as pequenas propriedades rurais do estado.
A relevância desta pesquisa se deve ao fato de o processo de regularização fundiária
ser realizado por intervenções públicas, tanto sobre aspectos jurídicos quanto aspectos físicos e
sociais, visando à permanência de moradores de áreas ocupadas de alguma forma em
discordância às leis vigentes, acarretando em um resgate da cidadania e na melhoria da
qualidade de vida destes beneficiários.
Muitas vezes, nas posses ou ocupações não legalizadas da terra, são precários os
serviços públicos essenciais, e como a regularização fundiária deve ser um instrumento de
cooperação entre o poder público e os posseiros ou moradores de áreas ocupadas sem a devida
legalidade, visando reconhecer o direito dessas pessoas à terra, a justificativa deste projeto
também está na possibilidade de se realizar análises e descrições acerca desse processo, tendo
como foco específico a realidade do estado do Ceará.
Além desta introdução e das considerações finais, o estudo está organizado em mais
três capítulos, em que no segundo está a revisão da literatura relacionada à regularização
fundiária, situando conceitos e aspectos legais sobre o tema. Também é apresentado o projeto
de regularização fundiária no estado do Ceará. O terceiro capítulo indica os aspectos
metodológicos do trabalho, visando atingir os objetivos propostos.
O quarto capítulo é reservado aos resultados relativos à regularização fundiária em
pequenas propriedades rurais, além daqueles relacionados à discussão sobre como a política de
regularização fundiária vem influenciando o VBP e a produtividade de lavouras temporárias
nos municípios cearenses.
 15

2 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Neste capítulo é apresentada a revisão de literatura, em duas etapas, sobre a

regularização fundiária, focando nos seus aspectos relacionados às pequenas propriedades
rurais. Primeiro são abordados conceitos sobre regularização fundiária e a principal legislação
pertinente aos dados e análise deste estudo. Em seguida, uma seção é dedicada ao principal
documento que cria e regulamenta, hoje, a política de regularização fundiária do estado do
Ceará.

2.1 Abordagem inicial sobre a regularização fundiária

O processo de regularização fundiária é proposto e realizado pelo Estado como

política de legalização (ou congraçamento) através de medidas jurídicas, em que há a
legitimação de propriedades que se encontram em situação de posses ou com posses irregulares,
possibilitando a integração dessas áreas à infraestrutura urbana ou rural (REIS; OLIVEIRA,
2017). Também segundo os autores, essa ação torna-se necessária, útil e adequada nas hipóteses
em que a ilegalidade da propriedade ou da posse apresenta-se como problema social com
potencialidade para motivar grandes conflitos urbanos ou rurais, além de gerar ou agravar a
iniquidade social e os impactos ambientais.
Não obstante, Reis e Oliveira (2017) afirmam que tanto por questões de melhoria
da produtividade agropecuária quanto por razões ambientais ou de equidade social, a
regularização fundiária é um elemento importante ao desenvolvimento sustentável, o qual deve
conciliar o uso produtivo da propriedade, promover a equidade social e assegurar a proteção do
meio ambiente.
De igual modo, a regularização fundiária é uma ação importante na estratégia de
reordenamento agrário, cujo foco principal é a promoção da segurança jurídica do patrimônio
fundiário do agricultor familiar. Através desse processo, poder-se-ia ensejar um avanço no
combate à pobreza rural, permitindo um melhor acesso às políticas públicas em todas as esferas
governamentais, nomeadamente a promoção ao crédito e à assistência técnica. Além disso,
possibilita aos estados e municípios uma melhor compreensão da situação fundiária rural em
seus territórios, auxiliando os gestores no planejamento de suas ações (MIELITZ NETO et al.,
2010).
O primeiro instrumento legal que dispõe sobre terras devolutas no país, estabelecido
ainda na época do Brasil Império, foi a Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, conhecida
também como a Lei de Terras, que em seu caput:
 16

Dispõe sobre as terras devolutas no Império, e acerca das que são possuídas por título
de sesmaria sem preenchimento das condições legais. Bem como por simples título
de posse mansa e pacifica; e determina que, medidas e demarcadas as primeiras, sejam
elas cedidas a título oneroso, assim para empresas particulares, como para o
estabelecimento de colonias de nacionaes e de extrangeiros, autorizado o Governo a
promover a colonisação extrangeira na forma que se declara (BRASIL, 1850, p.1).
Porém, historicamente, outro instrumento legal é reconhecido como um marco para
a política agrária no Brasil. Trata-se do Estatuto da Terra, instituído pela Lei nº 4.504, de 30 de
novembro de 1964. O artigo 97º da referida lei trata da legitimação dos possuidores de terras
devolutas, e diz que o IBGE “promoverá a discriminação das áreas ocupadas por posseiros,
para a progressiva regularização de suas condições de uso e posse da terra, providenciando, nos
casos e condições previstos nesta Lei, a emissão dos títulos de domínio.” (BRASIL, 1964, p.36).
Em um segundo momento, o Decreto nº 91.766, de 10 de outubro de 1985, aprova
o I Plano Nacional de Reforma Agrária (I PNRA). Conforme o I PNRA (1985), a regularização
fundiária é considerada um programa complementar, que por si só não configura o processo de
reforma agrária propriamente dito, mas um gerador de produtos intermediários expressivos que
constituem, por sua vez, um segmento importante da questão agrária.
Embora o I PNRA identifique a regularização fundiária como instrumento
complementar ao processo de reforma agrária, alguns autores entendem que a regularização é
sim um ato autêntico de reforma agrária, como é o caso de Martins (2000), segundo o qual
considerar a regularização fundiária apenas como um ato administrativo sem maior importância
é não conhecer o significado da conquista da terra pelos que se encontram em situação de posse.
O autor justifica seu pensamento a partir das lutas de posseiros nas extensas áreas da região
amazônica e do Centro-Oeste para ter o direito à terra reconhecido através do processo de
regularização.
As grandes lutas pela terra nos anos sessenta e setenta e ainda nos anos seguintes
foram fundamentalmente lutas pela regularização fundiária. Então, as oposições à
ditadura, a Igreja (e não só a CPT) e a Contag definiam essas regularizações como
reforma agrária e clamavam por ela com base no Estatuto da Terra outorgado pela
ditadura militar (MARTINS, 2000, p.11).

Conforme argumentado pelo autor, o processo de regularização fundiária, em

determinadas ocasiões, pode ser visto como a reforma agrária em si ou o seu reconhecimento,
principalmente através de eventos ocorridos anteriormente ao I PNRA, em que se instituíram
atribuições e orientações ao processo de regularização fundiária.
Entre as diretrizes operacionais então apresentadas pelo I PNRA, destaca-se a
prerrogativa de levar em consideração, na regularização fundiária, além da propriedade
familiar, as formas de exploração condominial da terra, dos recursos hídricos e florestais, de
maneira que os trabalhadores rurais tenham acesso a bens fundamentais efetivamente
 17

incorporados à sua economia; além do reconhecimento de posse e titulação capazes de respeitar

áreas de usufruto comum (BRASIL, 1985).
Ainda de acordo com o I PNRA, a titulação consistirá na outorga de instrumento
que declara, atribui, ou constitui o direito de propriedade de um imóvel com área correta e
perfeitamente definida. O documento diz ainda que a execução do programa de regularização
nos estados deverá ser realizada pelos governos estaduais, em suas terras devolutas. Os estados
poderão firmar convênio com o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra),
visando ao desenvolvimento de ação conjunta ou a delegação de competência (BRASIL, 1985).
Quase duas décadas depois, durante o evento “Conferência da Terra”, realizado em
novembro de 2003, em Brasília, foi apresentado o II Plano Nacional de Reforma Agrária (II
PNRA). Esse segundo plano reitera que o processo de cadastro de terras e regularização
fundiária deve ser realizado por meio de uma integração do Incra com os órgãos estaduais.
O II PNRA indica que será executado um amplo processo de regularização
fundiária, visando regularizar pequenas propriedades, em que os detentores de posses
estabeleceram um padrão ético de conduta considerado o da “boa-fé”, que caracteriza um dos
princípios fundamentais do direito privado. O plano ainda prevê a introdução de terras devolutas
ao patrimônio público e também processos de anulação de terras com registros irregulares. O
II PNRA apresenta ainda fatores prioritários ao processo de regularização fundiária:
A prioridade de implantação do programa de regularização fundiária levará em conta,
entre outros fatores, a densidade de pequenas posses na região, a previsão de obra ou
intervenção pública capaz de instabilizar as pequenas posses, a disposição do
respectivo governo do estado em formar parceria para a implantação do projeto e a
existência de conflito motivado por questões fundiárias (BRASIL, 2005, p.23).
Conforme dito anteriormente, os governos estaduais devem executar em seus
territórios o programa de regularização fundiária. No estado do Ceará, o IDACE é quem tem
essa função, regida pela Lei nº 13.875, de 07 de fevereiro de 2007, em seu artigo 78º e inciso
V, apresentado abaixo.
O Instituto do Desenvolvimento Agrário do Ceará (Idace) tem por finalidades básicas
a promoção e execução da Política Agrária do Estado, compreendendo atividades
concernentes à organização da estrutura fundiária, investido de amplos poderes de
representação para promover a discriminação de terras devolutas de conformidade
com a legislação específica, autoridade para reconhecer as posses legítimas e titular
os respectivos possuidores bem como incorporar ao seu patrimônio as terras
devolutas, ilegitimamente ocupadas e as improdutivas, destinando-as os objetivos
(CEARÁ, 2007, p.36).

As ações de política fundiária executadas pelo IDACE têm como meta estratégica
a identificação e caracterização detalhada da malha fundiária dos municípios cearenses, em uma
perspectiva de curto, médio e longo prazos, visando promover uma melhor distribuição e
 18

destinação das terras públicas e privadas nos diversos territórios que compõem o estado
(CEARÁ, 2008).
A definição de territórios usada para a estratificação do estado teve como referência
o conceito utilizado em 2008 pelo extinto Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), hoje
Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD). Com
efeito, entende-se que:
território é um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo,
compreendendo cidades e campos caracterizados por critérios multidimensionais, tais
como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e
uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam por
meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (CEARÁ, 2008, p.5).

Logo, como se pode perceber, a ação governamental na regularização de pequenas

propriedades rurais é de extrema importância, em que por meio de instrumentos jurídicos de
reconhecimento da posse, e através da emissão de títulos definitivos da terra, garante a inclusão
do agricultor de maneira definitiva no meio rural.
A respeito dessa importância, Barreto e Quaresma (2004) esclarecem que donos da
terra, pequenos proprietários e posseiros diferenciam-se pelo título, porém, muitos possuem
apenas o recibo de compra e venda em nome dos avós e bisavós, por exemplo, havendo ainda
casos em que a propriedade encontra-se registrada pelo irmão mais velho e os demais herdeiros
não têm nenhum documento. Ademais, Stedile (2012) pondera que a propriedade da terra é uma
condição jurídica que garante o direito de uma pessoa, empresa ou instituição, comprar e ter a
propriedade privada de determinada área da natureza, podendo ter absoluto controle sobre ela,
impedindo que outros a ela tenham acesso.
No entendimento de Feijó (2015), há um evidente ganho de eficiência relacionado
ao uso da terra quando o Estado assegura os direitos de propriedade, uma vez que pela
distribuição de títulos de propriedade às pessoas o agricultor economiza recursos próprios, que
podem ser aplicados na produção, pois não necessita mais alocar parte dos recursos para fazer
respeitar seus alegados direitos de propriedade. Entretanto, a falta de titularidade da terra é um
problema enfrentado por diversos agricultores familiares que possuem a posse precária da terra
onde trabalham, o que os deixa desamparados juridicamente e torna a atividade agrícola mais
arriscada.
De fato, com a conquista do direito de propriedade, o agricultor tem todas as
condições de obter vantagens e ganhos superiores. Os direitos de propriedade importam, pois
no ambiente econômico real vicejam custos de transação. A presença de tais custos, associados
 19

à informação imperfeita, faz com que o desempenho econômico dependa da estrutura

institucional dos direitos de propriedade (FEIJÓ, 2010).
Ainda segundo o autor, a análise do impacto produtivo relacionado aos direitos de
propriedade, quando utilizados modelos que estimam a renda esperada do agricultor, demonstra
que a variável direito de propriedade é significativa. Por um lado, porque os proprietários são
os mais ricos, mas também devido ao fato de os direitos de propriedade afetar diretamente o
potencial de ganho dos agricultores, ou seja, além de explicar o efeito riqueza, ser proprietário
esclarece outro tipo de efeito, nomeadamente relacionado ao potencial produtivo.
De acordo com Jensen e Meckling (1979), em seus estudos sobre teoria
microeconômica dos direitos de propriedade, a terra rural, na forma de título de propriedade,
deve presumidamente afetar o resultado econômico dos agricultores, pois funções de produção
dependem tanto da tecnologia empregada na propriedade quanto da estrutura dos direitos de
propriedade. Outro ponto a considerar, como bem lembrara Feijó (2015), é que as oportunidades
de trabalho dos indivíduos estão ligadas aos direitos de propriedade que eles exercem, uma vez
que aqueles sem título de propriedade possuem capacidade limitada de realizar investimentos
produtivos e de estabelecerem diversos tipos de arranjos contratuais.
Segundo Besley (1995), que explorou os benefícios de propriedade para os
domicílios agrícolas em Wassa e Anloga, as famílias sem diretos de propriedade de seus
imóveis garantidos tendem a investir menos em ativos duráveis. Dessa forma, os direitos de
propriedade, isto é, a detenção do título da terra leva a um aumento da segurança na ocupação
da terra e, consequentemente, um acréscimo nos investimentos nos bens duráveis ligados a
agricultura na propriedade. A regularização fundiária é fator importante para condição de bem-
estar, proporcionando o aumento da segurança da ocupação e dos incentivos ao investimento
em ativos duráveis; custos de transação reduzidos e ganhos com o comércio; e aumento do valor
da terra como garantia e diminuição da restrição ao crédito (FIELD, 2003).
De Soto (2000) argumenta que imóveis que não possuem direitos de propriedade
bem definidos, quer dizer, em que ainda não há titulação da terra, não atendem a requisitos para
serem utilizados como garantia de empréstimos e créditos, restringindo o acesso dos menos
favorecidos ao mercado. Historicamente, o crédito rural tem sido um instrumento central
relacionado a políticas agrícolas, proporcionando benefícios e avanços no desenvolvimento
social e econômico, promovendo ganhos de produtividade e aumento de renda (ANTÃO;
CAMPANHOLO, 2011).
Dessa forma, a titulação da propriedade se torna instrumento potencial de acesso ao
crédito rural, que por sua vez também é bastante restrito. Dentre os que têm acesso, a escassez
 20

de recursos e os elevados custos são apontados como os principais entraves para os pequenos
agricultores, em particular, os agricultores familiares. Vale lembrar que o acesso significativo
ao crédito rural por parte de agricultores familiares só veio a se concretizar com a criação do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), em 1995
(GUANZIROLI, 2007).
Tendo em vista os aspectos observados, a regularização fundiária é de suma
importância ao pequeno proprietário rural, pois além das vantagens permitidas pela obtenção
da titulação da propriedade, esse procedimento, de maneira geral, pode promover o
desenvolvimento dos territórios rurais. No tópico seguinte será apresentado o principal
instrumento que guia a política de regularização fundiária no estado do Ceará.

2.2 Aspectos da regularização fundiária no estado do Ceará2

Como já comentado anteriormente, a política agrária do estado do Ceará tinha como

órgão executor o ITERCE, então vinculado à SDA e criado pela Lei nº 10.242, de 02 de
fevereiro de 1979. Em 1987 foi instituído o IDACE, vinculado à SDA, com a finalidade de
promover e executar a política agrária estadual, sendo responsável pela organização da estrutura
fundiária, com poderes para efetuar a distribuição de terras devolutas, conforme legislação
específica. No ano de 2008 foi implementado o Projeto de Cadastro de Imóveis Rurais e
Regularização Fundiária no estado do Ceará, que é a base da política estadual de regularização
fundiária.
Nesse contexto, o grande desafio a ser superado pelo projeto de desenvolvimento
territorial rural proposto é o ajuste de políticas públicas, pois essas ações se mostram necessárias
em todos os graus da esfera pública, podendo significar mudanças importantes na correlação de
forças e nas dinâmicas tradicionais dos espaços de poder (CEARÁ, 2008).
O projeto surgiu a partir de uma proposta da Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (SDT) do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), que mais tarde ficou
conhecida como Programa Nacional Territórios da Cidadania, e tinha como foco principal o
apoio ao desenvolvimento rural sustentável a nível territorial, criando novas perspectivas em
relação à gestão territorial rural, corroborando com iniciativas de desenvolvimento autógeno
das populações em assumirem papéis de protagonistas responsáveis pelas iniciativas de coesão
social e territorial.

2
Este tópico tem como referência a compilação de informações presentes no Projeto Cadastro de Imóveis Rurais
e Regularização Fundiária no estado do Ceará, criado no âmbito da SDA e do IDACE (CEARÁ, 2008).
 21

Essa estratégia ressalta a importância para que atores sociais se encarreguem de

ações territoriais visando um entendimento da sociedade quanto às formas de produção,
fornecimento, distribuição e uso dos ativos regionais, vinculado a uma estruturação de modelos
sustentáveis de geração de riquezas com inclusão social, através do desenvolvimento do capital
social, sendo este elemento um importante diferenciador e qualificador do desenvolvimento
humano.
O referido projeto representa uma relevante estratégia de rearranjo agrário,
buscando fortalecer o combate à pobreza rural, tendo como foco o fomento da segurança
jurídica do patrimônio fundiário do agricultor familiar e a extinção da grilagem de terras no
setor rural do estado.
Essa estratégia tem como ação estrutural o fortalecimento das parcerias nas diversas
instâncias governamentais e instituições, que de alguma forma, estejam envolvidas no processo
de regularização fundiária, como o INCRA, as prefeituras municipais, as federações e
sindicatos de trabalhadores rurais, os cartórios de registros de imóveis, dentre outras
instituições, com a pretensão de mapear toda a estrutura fundiária local e regional.
Tais conexões entre os diversos níveis interinstitucionais dos territórios permitem
que políticas, programas, projetos e ações sejam integrados focando em características
territoriais, regionais e locais. Desta forma, alicerçado em novos ordenamentos institucionais,
gradualmente o projeto cumpre a função de encadear a criação e fóruns, comitês, conselhos,
comissões e oficinas vislumbrando o desenvolvimento territorial rural com independência,
representatividade e legitimidade.
Assim, com esse rearranjo contrariando os entendimentos normalmente
preponderantes nas políticas públicas, tem-se assim uma análise verticalizada de baixo para
cima entre os entes públicos União, estados, territórios e municípios, representando uma nova
estrutura de desenvolvimento rural e viabilizando a todos as informações fundamentais sobre o
meio rural, visando à compreensão de um desenvolvimento rural transformador da realidade
atual.
O IDACE, como responsável pela execução do projeto, possui como meta
estratégica a identificação e caracterização detalhada da malha fundiária dos municípios
cearenses, com perspectivas de curto, médio e longo prazos, aspira uma melhor distribuição e
destinação de terras públicas e privadas, de acordo com ações de caráter fundiário dos
municípios do estado do Ceará.
O projeto tem algumas diretrizes, as quais se destacam: descrever e definir a
estrutura fundiária municipal em cada um dos municípios integrantes dos territórios do estado
 22

do Ceará, através de diagnósticos territoriais a fim de auxiliar as políticas fundiárias e

estratégias de desenvolvimento territorial; o georreferenciamento de imóveis rurais,
principalmente imóveis que se caracterizem como pequenas propriedades rurais, onde suas
dimensões se encontrem entre um e quatro módulos fiscais de acordo com o cumprimento da
Lei 10.267/01; realizar o cadastro estadual de imóveis rurais georreferenciados, dando suporte
a confirmação dos dados do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR); dar suporte técnico
aos programas de fiscalização e recuperação ambientais nos territórios em cooperação com os
órgãos ambientais competentes, através do acesso aos dados do cadastro estadual; regularizar
áreas em situação de posses, na condição de agricultores familiares, assegurando o título do
imóvel ao seu detentor, garantindo e atestando o domínio das terras que efetivamente ocupam;
e a identificação de provisões de terras objetivando a implantação de projetos de reordenamento
e reorganização fundiária (CEARÁ, 2008).
A partir das informações geradas pelas operações de levantamento, identificação e
cadastro; medição e georreferenciamento; caracterização da malha fundiária e de levantamentos
jurídicos dominiais, que são etapas do processo de regularização fundiária, possibilita-se a
titulação de posseiros que se caracterizarem como agricultores familiares, pequenos produtores,
pescadores, e outros grupos de famílias de trabalhadores que necessitem de uma ação
governamental voltada ao processo de inclusão social, realizando diagnósticos territoriais para
subsidiar as políticas fundiárias e a definição de estratégias para o desenvolvimento sustentável
dos territórios.
Cabe ao IDACE a responsabilidade da execução dos trabalhos operacionais,
principalmente no que diz respeito às licitações, contratações, acompanhamento e fiscalização
do levantamento dos imóveis, além do recebimento e aprovação dos produtos gerados,
elaboração de pareceres técnicos e, ainda, a execução de todos os demais procedimentos
relacionados à regularização fundiária das posses legitimáveis.
No que diz respeito à operacionalização do projeto, o INCRA fica imputado
diretamente de realizar as capacitações e supervisões necessárias para os processos de
abastecimento de dados no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), bem como por
processos de certificações dos imóveis.
A realização do projeto se dá a partir de Núcleos Operacionais (NOs) instalados e
distribuídos estrategicamente pelos territórios do estado. Esses NOs comandam a execução do
projeto em uma determinada área, de acordo com a capacidade operacional do IDACE, tendo
em vista o atendimento de metas e prazos pré-estabelecidos. O Instituo ainda possui suporte
 23

contínuo de sua procuradoria, analisando e formulando os processos individuais de

regularização fundiária.
De forma gerencial, o projeto tem a responsabilidade de uma Coordenadoria
Técnica e de Operações, que hierarquicamente dispõe de um suporte integral de Células de
Gestão Fundiária, Cartografia, Geoprocessamento e Diagnóstico Fundiário, que por sua vez,
dispõe das equipes técnicas dos Núcleos de Estudos, Cadastro e Levantamento Fundiário e
Titulação e Patrimônio Fundiário, como também da estrutura de apoio administrativo e jurídico
do órgão.
Baseado neste contexto, no estado do Ceará, através do IDACE, propõe-se a
executar a regularização fundiária nos municípios integrantes dos 14 territórios rurais,
considerando o enfoque territorial e o que preconiza o Plano de Desenvolvimento Rural
Sustentável do governo do estado, tendo como premissa o desenvolvimento solidário e
sustentável dos territórios em foco, de forma a atender os anseios dos agricultores familiares
(CEARÁ, 2008).
No próximo capítulo estão os procedimentos metodológicos utilizados para atingir
os objetivos do estudo, incorporando tanto uma análise descritiva, que visou determinar e
identificar o processo de regularização fundiária no estado, quanto uma análise estatística, para
avaliar o efeito da política de regularização em relação a variáveis de impacto.
 24

3 METODOLOGIA

No percurso metodológico, foram adotados enfoques tanto da pesquisa

exploratória, com o objetivo de proporcionar maior familiaridade com o problema construído,
a fim de torná-lo mais explícito (no entendimento de Gil, 2007), como também, da pesquisa
descritiva, que segundo Triviños (2015), pretende descrever os fatos e fenômenos de
determinada realidade. Dito isso, a pesquisa descritiva foi utilizada para tratar da regularização
fundiária em suas premissas conceituais e procedimentais. Não se fez, neste trabalho, o uso da
dogmática jurídica de modo mais específico, uma vez que o seu objetivo principal é analisar
como vem ocorrendo o processo de regularização fundiária no estado do Ceará no período de
2004 a 2017, em relação às pequenas propriedades rurais.
Inicialmente foi realizada uma pesquisa documental a partir de dados secundários
disponibilizados pelo IDACE, autarquia vinculada à Secretaria do Desenvolvimento Agrário
do Ceará (SDA) e que tem por finalidade a promoção e execução de uma política agrária
estadual. O instituto é responsável pelo desenvolvimento das atividades relativas à organização
da estrutura fundiária, com ênfase no assentamento e reassentamento rural, e possui poderes e
atribuições para promover a distribuição de terras devolutas, conforme legislação específica.
Os dados fornecidos pelo IDACE são referentes ao total de imóveis medidos e
titulados e entregues no estado, e ainda ao número de títulos emitidos no período de 2004 a
2017. Neste trabalho, é dada ênfase ao número de títulos entregues aos seus detentores, uma
vez que a premissa principal de ser “dono da terra” é ter o título em mãos. A esse respeito,
torna-se pertinente acrescentar que, após a detenção do título em mãos, o proprietário deve
seguir para o registro da propriedade em cartório, porém, os dados presentes neste estudo não
contemplam essa etapa, pois essa não é de responsabilidade do estado, portanto, não é
apresentada nos dados da pesquisa.
É preciso, porém, ressaltar que os dados fornecidos são referentes à pequena
propriedade rural, compreendida entre um e quatro módulos fiscais. No entanto, não está
presente nos dados a fração mínima de parcelamento, que conforme a redação dada pela Lei nº
13.465, de 11 de julho de 2017, que alterou a Lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, faz parte
da pequena propriedade, conforme seu art 2º, inciso II e alínea a, que estabelece:
Art. 2º A Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, passa a vigorar com as seguintes
alterações: “Art. 4º Para os efeitos desta lei, conceituam-se: I- Imóvel Rural - o prédio
rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa
se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agro-
industrial; II - Pequena Propriedade - o imóvel rural: a) de área até quatro módulos
fiscais, respeitada a fração mínima de parcelamento (BRASIL, 2017, p.1).
 25

Os dados disponibilizados pelo IDACE foram compilados e agrupados por

territórios, de acordo com a classificação utilizada pelo próprio órgão, estratificada em quatorze
territórios correspondentes às seguintes regiões de planejamento: Vale do Jaguaribe, Sertão dos
Inhamuns, Sertão de Crateús, Sobral, Sertão de Canindé, Sertão Central, Serra da Ibiapaba,
Maciço de Baturité, Litoral Oeste/Vale do Curú, Litoral Norte, Litoral Leste, Grande Fortaleza,
Centro Sul e Cariri.
A Figura 1, apresentada abaixo, mostra o mapa das regiões de planejamento
delimitadas pelo Instituto de Pesquisa e estratégia Econômica do Ceará (IPECE).
Figura 1 – Mapa de delimitação das 14 regiões de planejamento (territórios) do estado do Ceará

Fonte: IPECE (2007).

A compilação e processamento dos dados foram realizados com o auxílio de

planilhas eletrônicas com o software Excel. Os dados foram manipulados para obtenção de
valores totais do estado do Ceará e de seus territórios, em relação às variáveis de imóveis
cadastrados, imóveis medidos, imóveis titulados e títulos entregues aos seus detentores. A
opção de estratificar os dados por territórios foi feita pela possibilidade de uma melhor
visualização dos resultados, uma vez que a apresentação dos dados por município se tornaria
 26

demasiadamente extensa, além disso, levou-se em consideração o fato de o próprio IDACE

trabalhar suas políticas públicas estratificando o estado em territórios.
Os valores totais gerados pela compilação dos dados são a base para a apresentação
dos gráficos presentes no próximo capítulo, dos resultados e discussão. A ideia foi identificar
em que situação estão as etapas necessárias ao processo de regularização fundiária no estado
do Ceará, comparando as proporcionalidades entre cada uma dessas etapas em nível territorial
e estadual. Pretendeu-se comparar e revelar em quais territórios o processo de regularização
fundiária encontra-se em maior ou menor celeridade.
Cabe salientar que os dados analisados são absolutos, que contemplam o número
total de observações durante os anos de 2004 a 2017, para cada etapa do processo de
regularização fundiária. Portanto, não houve uma análise da evolução dessas etapas a cada ano,
e sim uma apreciação de como se encontra a questão fundiária ao fim do referido período.

3.1 Base de dados

Na Tabela 1, a seguir, exibe-se a quantidade de imóveis no Cadastro Nacional de

Imóveis Rurais (CNIR), que compreende uma base de dados estruturais sobre os imóveis rurais
a ser compartilhada com instituições públicas produtoras e usuárias de informações sobre o
meio rural brasileiro; imóveis medidos que representam a malha fundiária medida pelo IDACE;
e ainda, imóveis titulados e entregues ao seu respectivo detentor, durante o período de 2004 a
2017 no estado do Ceará.

Tabela 1 – Total de imóveis cadastrados, medidos, titulados e entregues entre 2004 e 2017
Imóveis Imóveis Títulos entregues ao
Territórios cadastrados Imóveis medidos
Titulados detentor
Vale do Jaguaribe 24.615 24.142 8.015 4.766
Sertão dos Inhamuns 10.903 10.911 2.479 732
Sertão de Crateús 19.849 20.881 5.886 3.833
Sobral 16.303 18.076 3.461 1.747
Sertão de Canindé 5.027 6.350 821 693
Sertão Central 26.003 26.840 8.950 5.934
Serra da Ibiapaba 1.312 1.376 36 16
Maciço de Baturité 2.541 2.651 991 694
Litoral Oeste / Vale do Curu 15.434 16.799 6.463 3.203
Litoral Norte 15.089 15.241 5.528 2.466
Litoral Leste 8.552 8.577 3.594 2.673
Grande Fortaleza 7.545 9.691 1.892 294
Centro Sul 20.916 21.988 8.977 6.508
Cariri 32.679 36.554 12.730 11.377
TOTAIS 206.768 220.077 69.823 44.936
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados cedidos pelo IDACE (2020).
 27

Para avaliar a etapa final do processo de regularização fundiária, que consiste na

titulação e detenção do título da terra pelo agricultor, e sua influência sobre o VBP e a
produtividade de lavouras temporárias, adotou-se como grupo de tratamento os municípios
onde foram entregues os títulos de propriedade da terra aos agricultores. Por sua vez, o grupo
de controle diz respeito aos municípios nos quais, por algum motivo, não foram entregues os
títulos de propriedade da terra aos agricultores.
Seguindo a terminologia dos modelos de inferência causal, cada unidade observada
está associada a um par de resultados potenciais: quando a unidade é beneficiada por
um determinado tratamento; ,e , quando a unidade não é beneficiada e irá compor
o chamado grupo de controle. Como destacado por Holland (1986), o problema fundamental
da inferência causal é que apenas um resultado é observado a partir de uma amostra:
. A impossibilidade de observar os dois resultados a partir de
uma amostra exige a aplicação de métodos que permitem a estimação de um contrafactual
válido para o grupo de tratamento, com base nas observações do grupo de controle.
O foco do estudo é estimar o efeito médio do tratamento sobre os tratados,
comumente denominado por average treatment effect for the treated (ATT), dado por:

Pelo método é possível obter uma estimativa do termo , que

constitui um resultado contrafactual. Um método tradicionalmente utilizado para fazer essa
estimação é o Propensity Score Matching (PSM), desenvolvido por Rosenbaum e Rubin (1983).
Neste trabalho, foi utilizada a base de dados disponibilizados pelo IDACE; dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), que é elaborada anualmente pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e que abrange todo o território nacional;
dados da Produção agrícola municipal (PAM), também elaborada pelo IBGE; e, ainda, dados
da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), disponibilizados pela Secretaria Especial da
Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD), órgão vinculado à Casa Civil.
Para discutir como o acesso ao título da terra vem influenciando o VBP e a
produtividade de lavouras temporárias nos municípios cearenses, avaliou-se, no município,
onde os agricultores detêm o título da terra, se houve variação dessas variáveis. No Quadro 1,
abaixo, estão as variáveis utilizadas, com o intuito de discutir a influência do título da terra
sobre o VBP e a produtividade de lavouras temporárias.
 28

Quadro 1 – Descrição das variáveis explicativas utilizadas

Variáveis Descrições
VBP Reais
Produtividade Tonelada por hectare
Pessoal ocupado Número de agricultores familiares de cada município
Homens Número de agricultores homens de cada município
Mulheres Número de agricultores mulheres de cada município
Brancos Número de agricultores brancos de cada município
Não brancos Número de agricultores não brancos de cada município
Temperatura Graus Celsius
Precipitação Milímetros por ano
DAP Número de DAPs ativas no município
Crédito rural Valor dos contratos em reais
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).

3.2 Balanceamento por entropia

O balanceamento por entropia foi desenvolvido por Hainmueller (2012). Trata-se

de um método multivariado e não paramétrico que busca ajustar as distribuições das amostras,
por meio de uma reponderação, para atribuir pesos ao conjunto de observações amostrais do
grupo de controle, de forma que seja satisfeito um conjunto de restrições de balanceamento
imposto aos momentos amostrais da distribuição das covariáveis.
O balanceamento por entropia possibilita que as covariáveis se mantenham com
alto grau de estabilidade, mantendo os pesos atribuídos perto dos pesos de base, visando evitar
a perda informações. Conforme Hainmueller (2012), quando considerado , o peso do
balanceamento escolhido para cada elemento de controle será encontrado pelo seguinte
esquema de reponderação, que visa minimizar a distância métrica da entropia:

Sendo (2) sujeita a restrições de balanceamento e normalização:

para todo , tal que

 29

em que é uma métrica de entropia e descreve um conjunto de restrições

de balanceamento impostas aos momentos das covariadas do grupo de controle. Adota-se a
métrica de entropia de Kullback (1959), de forma que:

em que é um peso base.

As restrições de momentos são a média (primeiro momento), a variância (segundo
momento) e a assimetria (terceiro momento). Uma restrição típica do balanceamento é
formulada de tal forma que contenha o momento de uma covariada específica para o

grupo de tratamento, e a função de momento para o grupo de controle é especificada como:

ou com média . Assim, o balanceamento por entropia

procura, para um conjunto de unidades, pesos no qual minimiza a distância

de entropia entre e o vetor de pesos-base sujeita às restrições de

balanceamento e normalização.
O balanceamento por entropia generaliza a abordagem de ponderação pelo
propensity score, uma vez que estima os pesos diretamente a partir de um conjunto de restrições
de equilíbrio sobre os momentos da amostra. Desse modo, o estimador do ATT balanceado por
entropia é semelhante ao estimador de efeito médio de tratamento ponderado proposto por
Hirano, Imbens e Ridder (2003), em que a ponderação de entropia é empregada em vez do
escore de propensão. Para estimar o contrafactual , Hainmueller (2012) propõe
o uso da média ponderada:

3.3 Propensity Score Matching

Após o balanceamento por entropia, faz-se necessário estimar um modelo que

possibilite a comparação entre indivíduos semelhantes e características observáveis, para isso,
utilizou-se o chamado Propensity Score Matching (PSM). O PSM é o método de
correspondência de pontuação de propensão que permite aos investigadores estimar os efeitos
do tratamento causal usando dados observacionais ou aleatórios (GARRIDO et al., 2014).
O método PSM, desenvolvido por Rosenbaum e Rubin (1983), permite minimizar
o viés de seleção presente em estudos observacionais ao balancear as distribuições das
características observáveis (ou covariáveis) entre os grupos de tratamento e controle. Sob a
 30

hipótese de ignorabilidade forte, definida pela ausência de variáveis de confusão não

observáveis, o uso do propensity score permite obter estimativas não-tendenciosa do ATT.
Supondo cada unidade amostral , dotada de um vetor de características
observáveis , define-se como a variável que designa tratamento e como a variável
explicada ou variável de resultado. Rosenbaum e Rubin (1983) definiram um propensity score
para cada unidade como a probabilidade de cada unidade ser assinalada no grupo de
tratamento, dado o vetor de covariadas, ou seja, . Dessa forma, o
propensity score também evita o problema da multidimensionalidade.
O propensity score é um escore de balanceamento sustentado por duas suposições
sobre a ignorabilidade forte. A hipótese de independência condicional que afirma que, dadas as
características observáveis , os resultados potenciais independem do tratamento:
. E a hipótese de suporte comum, que estabelece que . Dessa forma, o
ATT passa a ser estimado como:

Sob as hipóteses de identificação, e dado o propensity score, é possível obter um

grupo de controle com características observáveis semelhantes às do grupo de tratamento,
eliminando assim o viés nas estimativas do ATT. As unidades de controle recebem um peso
dado por , em que é o escore de propensão estimado, comumente com o uso

de uma regressão logit ou probit. Conforme Hirano, Imbens e Ridder (2003), o resultado médio
contrafactual é estimado como:

Diversos métodos de pareamento podem ser utilizados com base no propensity

score. Dentre os principais estão o nearest neighbor matching (ROSENBAUM; RUBIN, 1983),
o radius matching (DEHEJIA; WAHBA, 2002) e o kernel matching (HECKMAN et al., 1997).
Para verificar qual o método mais adequado, faz-se o balanceamento para cada um deles, em
que, para que os estimadores sejam livres de viés, é necessário que as condições de receber
tratamento sejam exógenas.
 31

4 RESULTADOS E DISCUSSÃO

Os resultados deste capítulo são apresentados em duas etapas: primeiro, através de

uma análise descritiva do processo de regularização fundiária em pequenas propriedades rurais,
de um a quatro módulos fiscais nos territórios do estado do Ceará, no período de 2004 a 2017;
e, posteriormente, através dos métodos propostos de entropia e PSM, pelo qual ocorreu o
pareamento dos indivíduos do grupo de tratamento e controle através das características
observáveis.

4.1 Análise descritiva nos territórios do estado do Ceará no período de 2004 a 2017

Observando a base de dados disponibilizada, quando comparados os números de

imóveis medidos para a realização da malha fundiária estadual com os números de imóveis
cadastrados no sistema nacional, verifica-se um número maior de imóveis medidos pela malha
estadual em relação ao número total cadastrado no sistema nacional, evidenciando-se que em
quase todos os territórios do estado esses números são superiores.
No Gráfico 1 está a quantidade de títulos entregues aos seus detentores no Ceará,
em cada território durante o período de 2004 a 2017. Pelo que é demonstrado, o território do
Cariri se sobressai aos demais territórios do estado, com 11.377 títulos entregues, seguido dos
territórios Centro Sul e Sertão Central, com 6.508 e 5.934 títulos entregues, respectivamente.

Gráfico 1 – Quantidade de títulos entregues no estado do Ceará em cada território no período

de 2004 a 2017

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).

Entendendo a medição dos imóveis como a primeira iniciativa concreta para o
processo de regularização fundiária, quando o IDACE realiza o georreferenciamento das
 32

propriedades, e a entrega do título ao proprietário detentor do imóvel como ponto final desse
processo, a análise comparativa entre essas etapas dá uma ideia de como a política de
regularização fundiária estadual se comportou durante o período estudado em cada um dos
territórios cearenses.
Os territórios com maiores índices percentuais de entrega de títulos são Litoral
Leste, Cariri e Centro Sul, que apresentaram respectivamente 31,16%, 31,12% e 29,59% dos
imóveis medidos titulados e entregues aos seus detentores. Entre os territórios com menores
índices estão a Serra da Ibiapaba, com 1,16%, e a Grande Fortaleza, com 3,03% de imóveis já
entregues com titulação, em relação a imóveis medidos.
Consta no Gráfico 2, a seguir, a porcentagem de títulos já em posse de seus
detentores em relação aos imóveis medidos, portanto, em processo de regularização fundiária.
Gráfico 2 – Porcentagem de títulos entregues em relação aos imóveis medidos no Ceará no
período de 2004 a 2017

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).

Os gráficos também mostram que, quando comparados os números absolutos de
títulos entregues entre os territórios, os dados apresentam maior discrepância: o Cariri possui
25,31% de todos os 44.936 títulos entregues em todo o estado, e a Serra da Ibiapaba menos de
1%. Já quando analisado o processo de regularização fundiária nos territórios partindo da
medição dos imóveis até a entrega dos títulos, os dados revelam uma melhor distribuição,
mesmo tendo territórios com baixos índices, como a Serra da Ibiapaba e a Grande Fortaleza,
responsáveis por reduzir a média geral, que é de 20,42% em todo o Ceará.
 33

As Figuras 2, 3, 4 e 5 adiante representam a evolução da política de regularização

fundiária em todo o estado do Ceará, em cada um dos seus territórios apresentados neste estudo.
Os gráficos presentes no interior das figuras ilustram o comportamento do processo de
reconhecimento da propriedade da terra através da titulação de imóveis, desde o cadastro no
sistema nacional, passando pelo reconhecimento da existência do imóvel pela medição e
incorporação à malha fundiária do estado, até a titulação do imóvel e posterior entrega do título
da terra ao seu detentor.
Os gráficos na Figura 2 indicam as fases dos territórios Vale do Jaguaribe, Sertão
dos Inhamuns, Sertão de Crateús e Sobral, e em cada um desses territórios houve um avanço na
fase de medição dos imóveis. É possível perceber que o Vale do Jaguaribe foi o único território
que apresentou maior número de imóveis cadastrados em relação aos imóveis medidos.
Figura 2 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Vale do Jaguaribe, Sertão dos
Inhamuns, Sertão de Crateús e Sobral no período de 2004 a 2017

25000 12000
20000 10000
8000
15000
6000
10000
4000
5000 2000
0 0

VALE DO JAGUARIBE SERTÃO DOS INHAMUNS

25000 20000
20000 15000
15000
10000
10000
5000 5000

0 0

SERTÃO DO CRATEÚS SOBRAL

Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Os gráficos da Figura 3 revelam a situação dos territórios Sertão de Canindé, Sertão
Central, Serra da Ibiapaba e Maciço de Baturité. O que se destaca nessa figura é que o território
da Serra da Ibiapaba é, dentre todos os territórios do estudo, o que tem o menor número de
imóveis titulados e entregue aos seus detentores.
 34

Figura 3 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Sertão de Canindé, Sertão

Central, Serra da Ibiapaba e Maciço de Baturité no período de 2004 a 2017

7000 30000
6000 25000
5000 20000
4000
15000
3000
2000 10000
1000 5000
0 0

SERTÃO DE CANINDÉ SERTÃO CENTRAL

1400 3000
1200 2500
1000 2000
800
1500
600
1000
400
500
200
0 0

SERRA DA IBIAPABA MACIÇO DE BATURITÉ

Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Nos gráficos da Figura 4 estão as fases dos territórios Vale do Curú/Litoral Oeste,
Litoral Norte, Litoral Leste e Grande Fortaleza. Na figura, destaca-se o território da Grande
Fortaleza, onde há a maior diferença proporcional entre os imóveis medidos e cadastrados no
sistema nacional.
Figura 4 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Litoral Oeste/Vale do Curú,
Litoral Norte, Litoral Leste e Grande Fortaleza no período de 2004 a 2017
16000
18000
16000 14000
14000 12000
12000 10000
10000 8000
8000
6000
6000
4000 4000
2000 2000
0 0

LITORAL OESTE/VALE DO CURÚ LITORAL NORTE

 35

9000 10000
8000
7000 8000
6000 6000
5000
4000 4000
3000
2000 2000
1000
0 0

LITORAL LESTE GRANDE FORTALEZA

Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
Encontram-se na Figura 5 as fases dos territórios Centro Sul e Cariri, sendo este
último o território do estado que apresenta melhor evolução em todo o processo de
regularização fundiária. A disposição apresentada entre as colunas que representam as etapas
do processo de regularização fundiária, nas Figuras 2, 3, 4 e 5, aponta um padrão, em que a
etapa inicial está bem avançada, independente do território observado.
Figura 5 – Evolução da regularização fundiária nos territórios Centro Sul e Cariri no período
de 2004 a 2017

25000 40000
35000
20000 30000
15000 25000
20000
10000 15000
5000 10000
5000
0 0

CENTRO SUL CARIRI

Fonte: Elaborada pelo autor a partir dos dados da pesquisa (2020).
A malha fundiária estadual, quer dizer, o número de imóveis medidos pelo IDACE,
em quase todos os territórios do estado apresenta uma proporcionalidade superior à 100%,
quando comparado ao número de imóveis cadastrados nacionalmente, com exceção do
território do Vale do Jaguaribe, como apresentado acima, em que essa proporção é de 98,07%,
que embora esteja abaixo dos demais territórios, encontra-se bem próxima dos 100%.
Essa variação acima dos 100%, referente à malha geral do estado, pode ser
entendida como a existência de imóveis não cadastrados no sistema nacional, porém,
contemplados na malha fundiária do estado do Ceará. Uma possibilidade é que isso se deva a
possíveis desmembramentos de imóveis, o que é muito comum em situações que envolvem
 36

heranças, por exemplo, ou ainda, pelo simples fato de o IDACE ainda não ter abastecido o
sistema nacional com todas as informações disponíveis após a medição dos imóveis.
Quando confrontados os imóveis titulados em relação aos imóveis medidos, a
proporção é de aproximadamente 31,73% no total do estado do Ceará, sendo o território da
Serra da Ibiapaba aquele que obteve menor proporcionalidade, com apenas 2,61% dos imóveis
medidos que já foram titulados. Por sua vez, o território Litoral Leste obteve a maior proporção
entre imóveis titulados, representando 41,9% dos imóveis medidos. Quando feita essa
comparação entre os territórios, observa-se que 28,66% dos imóveis medidos de cada região já
estão titulados.
Para concluir essa parte da pesquisa, ao se checar a relação proporcional entre o
número de imóveis titulados no estado e o número de títulos já entregues aos detentores dos
imóveis rurais, essa relação é de 64,35% dos títulos que já foram entregues. O território com
menor índice apresentado é o da Grande Fortaleza, onde a região metropolitana apresenta
aproximadamente 15,54% dos títulos entregues. Em contrapartida, Cariri foi o território com
maior número de títulos entregues, a saber, 89,37%. Com essa comparação entre todos os
territórios, nota-se que a média é de 58,26% dos imóveis titulados de cada região, e os
detentores desses imóveis já se encontram com seus respectivos títulos entregues.

4.2 Avaliação do efeito da detenção do título da terra sobre o VBP e produtividade de

lavouras temporárias nos municípios cearenses

A amostra é composta por um total de 182 indivíduos (municípios), sendo 105

(57,7%) pertencentes ao grupo de tratados, ou seja, aqueles que tiveram títulos de terra
entregues aos seus proprietários, e 77 (42,3%) ao grupo de controle, que são os municípios onde
o processo de regularização não contemplou a entrega dos títulos aos proprietários da terra3.
Embora o grupo de tratamento seja maior que o grupo de controle, existindo assim a
possibilidade de conter viés, ao realizar o balanceamento por entropia, as observações se
reduzem em dois grupos comparáveis, obtendo um resultado com maior robustez.
A Tabela 2 apresenta as médias e o desvio padrão das covariáveis utilizadas neste
trabalho, de maneira geral, para os proprietários e para os não proprietários.

3
Dentro do grupo de controle encontram-se os municípios que ainda não foram comtemplados pela política de
regularização fundiária.
 37

Tabela 2 – Estatística descritiva das variáveis explicativas

Título entregue Título não entregue
Variáveis
Média Desvio padrão Média Desvio padrão
VBP *
13030,38 10466,86 10974,04 7775,27
Produtividade 0,94 0,79 1,68 2,06
Pessoal ocupado 4101,37 3310,73 3411,96 2400,37
Homens 0,80 0,05 0,79 0,07
Mulheres 0,19 0,05 0,21 0,07
Brancos 0,26 0,09 0,28 0,11
Não brancos 0,73 0,09 0,72 0,11
Temperatura 27,00 0,63 27,17 0,63
Precipitação 845,51 149,37 854,75 172,66
Dap 775,82 574,79 658,53 542,19
Crédito rural 420567,3 642187,5 437451,2 581551,4
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM e DAP (2020).
Nota (*): Lavouras Temporárias.

É possível perceber uma pequena variação entre o VBP dos municípios que tiveram
títulos entregues aos proprietários e os municípios que não tiveram títulos entregues aos
proprietários de terra, apresentando as respectivas médias, R$13.030,38 e R$10.974,04.
Entretanto, a produtividade é maior para o grupo de controle, com 74% de diferença.
O pessoal ocupado também apresenta uma pequena variação entre tratados e não
tratados, sendo seus valores médios de 4101 e 3411 pessoas ocupadas, respectivamente.
Verifica-se que a amostra é constituída, em sua maioria por homens, em ambos os grupos, com
80% nos municípios com títulos entregues e 79% nos municípios onde não ocorreu a entrega
dos títulos aos proprietários; e apenas 26% e 28%, respectivamente, de indivíduos brancos.

4.2.1 Balanceamento por entropia4

A princípio, realizou-se o balanceamento por entropia das covariadas. Esse método

de balanceamento foi utilizado para tornar a amostra mais homogênea, ou seja, deixar as
características dos grupos mais similares. Dessa forma, quando fosse aplicado o PSM haveria
menor viés. A atuação do balanceamento por entropia está visualizada no Gráfico 3, a seguir.

4
O resultado do balanceamento por entropia encontra-se no Apêndice A.
 38

Gráfico 3 – Distribuição do escore de propensão, antes e depois do balanceamento para o Brasil

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM e DAP (2020).

No primeiro gráfico, observa-se que, antes do balanceamento, havia uma grande

diferença nas covariáveis dos grupos de controle em relação ao grupo de tratamento. Após a
aplicação da entropia, as diferenças entre os grupos passam a ser menores, promovendo melhor
ajustamento dessas variáveis e tornando os grupos mais comparáveis5.

4.2.2 Estimação do Propensity Score Matching (PSM)

Após o pareamento do grupo de controle com os tratados, por meio do

balanceamento por entropia para os municípios do estado do Ceará, foi estimado um modelo
logit para encontrar o propensity score (escore de propensão). Posteriormente, foram calculados
os valores do efeito médio do tratamento sobre os tratados (ATT). Esse efeito é justamente a
diferença que existe entre o grupo de tratamento em comparação ao grupo de controle, no que
diz respeito a determinado interesse.
Nesse caso, o efeito revela qual a diferença entre os municípios que possuem títulos
entregues em comparação aos que não possuem, com relação às variáveis VBP e a
produtividade de lavouras temporárias. Desta forma pôde-se aferir qual o melhor matching a
ser utilizado. Na Tabela 3 está descrita a diferença entre os resultados dos dois grupos, tratado
e controle, em relação ao VBP e a produtividade de lavouras temporárias.
Tabela 3 – Efeito do título da terra sobre o VBP e a produtividade
Variável de impacto Tratado Controle ATT Erro padrão Teste t

VBP* 9,17 9,02 0,14 0,14 0,98

Produtividade* 0,96 1,68 -0,71 0,25 -2,83

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM e DAP (2020).
Nota (*): Pareamento por vizinho mais próximo, conforme o pstest contido no Apêndice B.

5
Para mais detalhes do pareamento em relação aos momentos amostrais, ver Apêndice B.
 39

No que se refere ao VBP, não é possível fazer qualquer inferência sobre o efeito
que a posse do título da terra em mãos, pelos proprietários, provoca no VBP da amostra
estudada. Isso porque, seus coeficientes não são estatisticamente significantes, como mostra o
teste t.
Por outro lado, em se tratando da produtividade das lavouras temporárias, o modelo
utilizado mostrou que há um efeito negativo pelo título da terra estar em mãos do proprietário,
ou seja, após todas as etapas da política de regularização fundiária ser concluída. Pelo menos
em parte das propriedades do município, houve decréscimo na produtividade.
Assim como apresentado na Tabela 3, o efeito sobre a produtividade, pela aquisição
do título da terra em mãos pelo proprietário é, em média, -0,71, ou seja, quando se detém o
título da terra em posse dos proprietários a produtividade no município diminui 0,71 pontos
percentuais, comparado aos municípios que ainda não possuem a política efetivada, ao ponto
dos títulos estarem em mãos dos seus proprietários. O ideal para se ter um resultado mais
robusto, tanto para o VBP quanto para produtividade de lavouras temporárias, seria realizar a
estimação através dos microdados de cada produtor dos municípios, ao invés da utilização dos
dados por município.
Conforme os resultados apresentados, a níveis municipais, as relações observadas
sobre as variáveis de impacto sugerem algumas hipóteses que expliquem o efeito negativo
encontrado sobre a produtividade, e a ausência de efeitos em relação ao VBP. Entre essas
hipóteses, pode ter ocorrido desde uma possível venda das propriedades após a posse definitiva
da terra, até mesmo a agregação de valor à produção após a titulação, uma vez que não se
observou efeito em relação ao VBP nos municípios.
Outros fatores podem ter contribuído para os efeitos encontrados, dentre eles, o fato
de muitos dos pequenos produtores nem sempre ter produção agrícola e produção pecuária ao
mesmo tempo, ou ainda, produzirem apenas produtos agrícolas ou apenas produtos pecuários.
Essas são situações que podem ter tido influência em relação aos efeitos negativos da
produtividade de lavouras temporárias ou ainda a falta de efeitos sobre o VBP. A sazonalidade
climática também poderia ser uma razão da diferença na produtividade de lavouras temporárias,
visto que durante o período analisado tiveram anos com grandes déficits hídricos.
Outra hipótese seria a demora no processo de regularização, haja vista que quando
o título da terra é entregue ao proprietário, muitas vezes esse produtor pode ter reduzido o seu
nível de produtividade, seja pela sua idade avançada, ou pela ausência de algum membro da
família que se dedicava à atividade agrícola antes da titulação e possa ter praticado o êxodo
rural. Há ainda a possibilidade de que os agricultores tenham passado a exercer, por alguma
 40

razão, atividades não agrícolas dentro de suas propriedades, o que poderia justificar a queda da
produtividade. Embora as causas dos efeitos encontrados para as variáveis de impacto não
tenham sido objeto deste estudo, essas possíveis hipóteses foram levantadas para uma melhor
compreensão da realidade abordada nesta pesquisa, o que pode gerar inclusive,
questionamentos para futuros trabalhos.
 41

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O processo de regularização fundiária, analisado neste trabalho, apresentou

informações significativas sobre como essa política agrária vem ocorrendo nos territórios do
estado do Ceará. Apesar de ter sido entregue aos seus detentores 20,42% dos títulos dos imóveis
medidos na malha fundiária estadual, o que representa cerca de um quinto dos títulos totais, os
dados mostraram que houve, de fato, um esforço expressivo na primeira etapa do processo, que
é a medição dos imóveis, até porque essa fase inicial é crucial para as outras etapas da
regularização fundiária.
Quando os territórios foram comparados a respeito dos seus números absolutos de
imóveis entregues, percebeu-se uma grande variação entre eles, tendo o território do Cariri
apresentado 25,31% dos títulos entregues no estado, pouco mais de um quarto de todos os
títulos. Tais variações entre os territórios ocorreram por alguns fatores, como por exemplo, o
próprio tamanho dos territórios comparados. Como a base de dados é referente aos imóveis
entre um e quatro módulos fiscais, alguns territórios possuem mais ou menos imóveis nestes
termos.
Um fator relevante a se considerar, é o próprio processo de medição dos imóveis
que, em tese, ainda está ocorrendo no estado. Territórios como a Grande Fortaleza, Serra da
Ibiapaba e Maciço de Baturité, possuem muitos municípios que não apresentaram dados,
possivelmente por ainda não estarem disponíveis. Outro fator é a localização dos títulos entre a
titulação e a entrega ao seu detentor, pois existem muitos imóveis que já estão titulados, mas se
encontram nas prefeituras ou em arquivos aguardando apenas a entrega; além dos imóveis que
estão “à titular”, quer dizer, que já foram medidos mas ainda aguardam titulação.
A avaliação contida, neste trabalho, voltou-se ao propósito de estimar a influência
da detenção do título da terra em mãos de seus proprietários, considerado aqui como etapa final
de uma política de regularização fundiária, sobre o VBP e a produtividade de lavouras
temporárias nos municípios do estado do Ceará.
Para cumprir com esse objetivo, em particular, utilizou-se os métodos de entropia
e Propensity Score Matching, permitindo parear os indivíduos do grupo de tratamento e
controle através das características observáveis. Segundo os resultados obtidos, a posse do título
da terra em mãos dos proprietários não apresenta efeito sobre o VBP nos municípios. Porém,
essa posse do título da terra em mãos dos proprietários implica em um efeito negativo sobre a
produtividade de lavouras temporárias dos municípios.
 42

É importante destacar que as análises foram feitas para um determinado período do

tempo, e que o processo de regularização fundiária em suas diversas fases está ocorrendo em
diferentes níveis nos municípios do estado do Ceará, portanto, esses efeitos identificados podem
sofrer variações em futuras análises.
Cabe aqui salientar que este estudo não possuiu a pretensão de avaliar as
causalidades desse efeito negativo observado. Destarte, diante dos dados apresentados, pode-se
concluir que vem ocorrendo efetivamente uma política de regularização fundiária no estado do
Ceará. O período estudado, de 2004 a 2017, mostrou que houve um substancial regularização
de pequenas propriedades rurais como área compreendida entre um e quatro módulos fiscais. É
importante dizer que, como essas ações estão acontecendo em diferentes fases em cada
território, é oportuno que haja estudos futuros para continuar a acompanhar o andamento
relacionado à política de regularização fundiária rural no estado.
 43

REFERÊNCIAS

ANTÃO, R. A. S.; CAMPANHOLO, T. O crédito rural no contexto do desenvolvimento

econômico e social. Minas Gerais: Araxá, 2011.

ARBAGE, A. P. Fundamentos de economia rural. 2 ed. Chapecó: Argos, 2012.

BESLEY, T. Property rights and investment incentives: theory and evidence from Ghana. The
Journal of Political Economy. Chicago, v. 103, n. 5, p. 903-937, 1995.

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. II Plano Nacional de Reforma Agrária.

Paz, Produção e Qualidade de Vida no Meio Rural. Brasília, 2005.

BRASIL. Presidência da República. Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850. Dispõe sobre as

terras devolutas do Império.

BRASIL. Presidência da República. Estatuto da Terra, Lei nº 4.504, de 30 de novembro de

1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências.

BRASIL. Presidência da República. Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001. Altera

dispositivos das Leis nos. 4.947, de 6 de abril de 1966, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 6.015,
de 31 de dezembro de 1973, 6.739, de 5 de dezembro de 1979, 9.393, de 19 de dezembro de
1996, e dá outras providências.

BRASIL. Presidência da República. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Dispõe sobre a

regularização fundiária rural e urbana.

BRASIL. Presidência da República. Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a

regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária.

BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 91.766, de 10 de outubro de 1985. Aprova o

Plano Nacional de Reforma Agrária, PNRA, e dá outras providências.

CEARÁ. Assembleia Legislativa do Estado do Ceará. Lei nº 13.875, de 07 de fevereiro de

2007. Dispõe sobre o modelo de gestão do poder executivo, altera a estrutura da Administração
Estadual, promove a extinção e criação de cargos de direção e assessoramento superior, e dá
outras providências.

CEARÁ. Secretaria do Desenvolvimento Agrário, Instituto do Desenvolvimento Agrário do

Ceará – IDACE. Projeto Cadastro de Imóveis Rurais e Regularização Fundiária no Estado
do Ceará. Fortaleza, 2008.

DEHEJIA, R. H.; WAHBA, S. Propensity score matching methods for non-experimental causal
studies. Review of Economics and Statistics. USA, v. 84, p. 151–161, 2002.

DE SOTO, H. O mistério do capital. Rio de Janeiro: Record, 2000.

FEIJÓ, R. L. C. O efeito do título de propriedade da terra na determinação da renda rural.

Revista de Economia e Sociologia Rural. Brasília, v.48, n.4, p. 935-969, 2010.
 44

FEIJÓ, R. L. C. Economia agrícola e desenvolvimento rural. Rio de Janeiro: LTC, 2015.

FIELD, E. Entitled to work: urban property rights and labor supply in Peru. USA: [Princeton
University], 2003. Mimeografado.

GARRIDO, M. M.; KELLEY, A. S.; PARIS, J.; ROZA, K.; MEIER, D. E.; MORRISON, R.
S.; ALDRIDGE, M. D. Methods for constructing and assessing propensity scores. Health
Services Research. Chicago, v.49, n.5, p.1701–1720, 2014.

GIL, A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

GUANZIROLI, C. E. Pronaf dez anos depois: resultados e perspectivas para o desenvolvimento

rural. Revista de Economia e Sociologia Rural. Brasília, v. 45, n. 2, p. 301-328, 2007.

HAINMUELLER, J. Entropy balancing for causal effects: a multivariate reweighting method

to produce balanced samples in observational studies. Political Analysis. USA, v. 20 n.1, p.
25-46, 2012.

HECKMAN, J. J.; ICHIMURA, H.; TODD, P. E. Matching as an econometric evaluation

estimator: evidence from evaluating a job training programme. Review of Economic Studies.
USA, v. 64, n.4, p. 605–654, 1997.

HIRANO, K.; IMBENS, G.; RIDDER, G. Efficient estimation of average treatment effects
using the estimated propensity score. Econometrica. USA, v. 71, n.4, p.1161-1189, 2003.

HOLLAND, P. W. Statistics and causal inference. Journal of the American Statistical

Association. USA, v. 81, n.396, p. 945–960, 1986.

JENSEN, M. C., MECKLING, W. H. Rights and production functions: an application to labor-

managed firms and codetermination. Journal of Business. USA, v.52, n. 4, p. 469-506, 1979.

KULLBACK, S. Information theory and statistics. New York: Wiley, 1959.

BARRETO, R. C. S. B.; QUARESMA, C.L. A Reforma Agrária como Estratégia de

Desenvolvimento do Ceará: Um estudo de Caso, MT. In: CONGRESSO SOCIEDADE
BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E SOCIOLOGIA RURAL, 26, 2004,
Cuiabá. Anais [...], Cuiabá: SOBER, 2004, p. 1-16.

MARTINS, J.S. Reforma agrária – o impossível diálogo sobre a História possível. Tempo
Social, Rev. Sociol. São Paulo, v.11, n.2, p. 97-128, 2000.

MIELITZ NETO, C. G. A.; MELO, L. M.; MAIA, C. M. Políticas públicas e desenvolvimento

rural no Brasil. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2010.

PEREIRA, J.M.M. A política agrária do Banco Mundial em questão. Estudos Avançados. São
Paulo, v. 20, n. 57, p. 355-383, 2006.

REIS, É. V. B.; OLIVEIRA, M. L. A regularização fundiária urbana e rural: necessidade de

marcos teóricos e de políticas públicas distintos. Revista Brasileira de Políticas Públicas,
Brasília, v. 7, n. 2, p. 41-53, 2017.
 45

ROSENBAUM, P. R.; RUBIN, D. B. The central role of the propensity score in observational
studies for causal effects. Biometrika. British, v. 70, n. 1, p. 41-55, 1983.

SOUSA NETO, E. R.; LIMA, F.A.X.; SILVA, V.H.M.C.; CARVALHO, F. P. Análise sobre a
evolução da política de reforma agrária no Brasil no período de 1994 até 2016, SP. In:
CONGRESSO SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E
SOCIOLOGIA RURAL, 29, 2018, Campinas. Anais [...] Campinas: SOBER, 2018, p.1-16.

STEDILE, J. P. Questão Agrária. In: CALDART, R. S.; PEREIRA, I. B.; ALENTEJANO, P.;
FRIGOTTO, G. (Org.). Dicionário da Educação do Campo. São Paulo: Expressão Popular,
2012, p.641-646.

TRIVIÑOS, A. N. S. Introdução à pesquisa em ciências sociais: a pesquisa qualitativa em

educação. São Paulo: Atlas, 2015.
 46

APÊNDICE A – TABELA DO BALANCEAMENTO POR ENTROPIA

Antes do Balanceamento por Entropia Depois Balanceamento por Entropia

Covariáveis Tratados Controles Tratados Controles

Média Variância Assimetria Média Variância Assimetria Média Variância Assimetria Média Variância Assimetria

Produtividade 0,9396 0,6322 2.404 1.681 4.246 3.137 .9396 .6322 2.404 .9397 .4537 2.241

Pessoal
4101 1.10e+07 1.817 3412 5761785 1.367 4101 1.10e+07 1.817 4101 7536950 1.08
ocupado

Homens 0,8047 0,003426 -.8165 0,789 .004783 -.2142 .8047 .003426 -.8165 .8047 .00466 -.4222

Brancos 0,7383 0,008246 -.3618 0,7207 .01404 -1.084 .7383 .008246 -.3618 .7384 .01014 -.8712

Temperatura 27,01 0,4029 -.09889 27.17 .4014 .06394 27.01 .4029 -.09889 27.01 .4005 .1858

Precipitação 845.5 22314 -.3781 854.8 29812 -.2317 845.5 22314 -.3781 845.5 28982 -.1094

Dap 775.8 22314 1.531 658.5 293970 1.664 775.8 330392 1.531 775.8 367044 1.358

Crédito rural 420567 4.12e+11 3.255 437451 3.38e+11 2.269 420567 4.12e+11 3.255 420571 3.34e+11 2.355

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM, DAP (2020).
 47

APÊNDICE B – TABELA DO PSTEST PARA OS MÉTODOS DE PAREAMENTO

Valor Bruto da Produção Produtividade

Pareamento Pseudo R2 Pareamento Pseudo R2
Vizinho mais próximo 0,055 Vizinho mais próximo 0,026
Radial 0,076 Radial 0,042
Kernel 0,076 Kernel 0,041
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de microdados PNAD, IBGE, PAM, DAP (2020).