MINISTRIODAINTEGRAONACIONAL SECRETARIIADEPOLTIICASDEDESENVOLVIIMENTOREGIIONAL SECRETAR A DE POL T CAS DE DESENVOLV MENTO REG ONAL

APNDRemdoistempos: Aexperinciaapreendida eoolharps2010

BRASLIIA BRAS L A Novembro2010 Novembro 2010

APNDRemdoistempos:Aexperinciaapreendidaeoolharps2010.Braslia,DF: MinistriodaIntegraoNacional(MI).SecretariadePolticasdeDesenvolvimento Regional,2010....f. 1.DesenvolvimentoRegionalBrasil.I.MinistriodaIntegraoNacional.II. SecretariadePolticasdeDesenvolvimentoRegional.

LuizIncioLuladaSilva
PresidentedaRepblica

JooReisSantanaFilho
MinistrodaIntegraoNacionalMI

MarceloPereiraBorges
SecretrioExecutivoMI

HenriqueVilladaCostaFerreira
SecretriodePolticasdeDesenvolvimentoRegionalSDR/MI

DiretoresSDR/MI AntonioRobertoAlbuquerqueSilva PauloPitangadoAmparo

CoordenadoresSDR/MI FredericoGuilhermeLivinodeCarvalho JlioFlvioGameiroMiragaya MariadaConceioDuartedeAndrade RicardoDiasRamagem UbajaraBerocanLeite

ElaboraodaProposta:
HenriqueVilladaCostaFerreira JulianaVilar

Coordenao OrganizaoeEdio
AldemarMaiadoVale AlineAparecidadeSouzaAbreu AnaCarolinaAbreuOliveira AndressaSilvaDias ArglicaSaikaLuiz CarlosHenriqueRosa CludiaMariadosSantosFerreira EdivanBatistaCarvalho EduardoJosdeSouza FlviaGieselerdeAssis FredericoGuilhermeLivinodeCarvalho HenriqueManueldeCarvalhoMachado JacquesSalomonCrispimSoaresPinto JulianoPestanadeArago KtiaMrciaYajimeHabara LeandroBarretoGroppo LoyanedeSousaTavares LucianaPahlS.N.Chaves ManoelSinvalXavierdaCunha MarceloGiovani MarceloGuerreiroCaldas MariaAparecidaPereiraDavid MariadeFtimaArajoPaiva MarinaChristofidis PedroFlachRomani PriscilaGes PriscilaMunizFranco RicardoDiasRamagem RogerioAlexandreReginato RoniCezarSilvaAlmeida SusanaLenaLinsdeGis TniaMariaNunesdeAlmeida VanderlidaCunhaSena

EquipeTcnicaSDR/MI
AdelaidedeSousaValente AntonioRobertoAlbuquerqueSilva CaioCesardeOliveira CarlosEduardoBastosFialho CliaGaldino DivinodaCostaVaz DeborahBoscoSilva EdsonLuizGanzertSantos FelipeCostaGeraldes FernandodeAndradeMoreira GiulianadeAbreuCorra HenriqueVilladaCostaFerreira JooMendesdaRochaNeto JlioFlvioGameiroMiragaya JlioCesarElpdioMedeiros ItayanadeFreitasTeixeira KleberdaSilvaBandeira LeandroCesarSignore LucianadeOliveiraMelo LcioNunesCristofari MariaAmliadeAndrade MariadaConceioDuartedeAndrade MariaJosMonteiro PauloPitangadoAmparo PolyanaMouraAssuno RaquelArajoMartins RogerCostaLima RonaldoRamosVasconcelos SamuelMenezesdeCastro SviaBonna SimoneGuimaresGuerraGamaCastilho SuzanaDiasRabelodeOliveira UbajaraBerocanLeite

APNDRemdoistempos:Aexperinciaapreendidaeoolharps2010.

Opresentedocumentoestestruturadoemduasgrandessees:aprimeirase debrua para o contexto contemporneo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, em especial ao perodo 2003 a 2010; e a segunda sugere um olhar para o futuro,apartirdeumapropostavoltadaparaoperodops2010. Naprimeiraseo(aexperinciaapreendida),ocontextocontemporneoest apresentadoapartirdeumabreveintroduo,ondeseestabeleceopontodepartida atualizao da proposta de Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), produzida originalmente como documento para discusso no final do ano de 2003 e posteriormenteinstitudacomopolticadegovernopormeiodoDecreton6.047,de 22defevereirode2007. OsegundocaptuloapresentaaquestoregionalnoBrasilapartirdediscusso sobreasdesigualdadessocioespaciaiseaquestoregional,sobreagnesedaquesto regional e o papel do Nordeste, as principais polticas regionais e a retomada da questoregionalbrasileiraeopapeldaPNDR. O terceiro captulo aponta para um diagnstico regional da desigualdade no Pas em nmeros e cartogramas, alm de produzir anlises da dinmica produtiva regionalbrasileirarecenteedadinmicademogrficabrasileiraatual. O quarto captulo apresenta a forma atual de implementao da poltica regional, a herana da Fase I e os principais programas que a instrumentalizam no contextododesenvolvimentoregionalbrasileiro. O quinto captulo aborda o formato atual e as perspectivas futuras do financiamento e os instrumentos da poltica. Neste contexto, apresenta de forma sinttica os instrumentos atuais, os fundos regionais, os incentivos fiscais e, dentro destalinha,osrecursosdoOGUparaosprogramasdoMIeaesdedesenvolvimento regional, a adequao dos instrumentos atuais PNDR, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e uma discusso deste com o financiamento ao setorprodutivoeosprogramasdedesenvolvimento.Estecaptuloapresentatambm osfundosdedesenvolvimentoregionaldosEstadosedoDistritoFederal,oSistemade Desenvolvimento Regional e o papel das instituies na sua gesto; a referncia territorialparaaplicaodosrecursosdapolticaeacontrapartidalocal,atramitao daPECquecriaoFNDReafuturalegislaocomplementar. Osextocaptulofazbreverefernciaaomodelovigentedegestodapoltica regionalbrasileira,comfoconodesafiodeampliaodacooperaofederativavis a visasnovasinstitucionalidadessurgidasnocontextodaPNDR. A segunda seo (o olhar ps 2010) se refere proposta para discusso distribudaportrscaptulosqueencerramumavisodefuturodaPNDR,emespecial paraoperodo20112015. O stimo captulo produz discusso sobre o objeto da poltica regional, as premissasassumidas,oquadroderefernciadasdesigualdadesregionaisbrasileirase a estratgia de ao, que encerraproposta de prioridades estabelecidas e territrios elegveispormeiodomapadaelegibilidadedaPNDR. O oitavo captulo discute os novos instrumentos da poltica, com foco na proposta de descentralizao da PNDR promovida pelo FNDR e o novo modelo de financiamentodeladecorrente.

O nono captulo faz meno a necessidade de estabelecimento de um novo modelo de gesto da poltica regional brasileira, com novas institucionalidades e instnciasderepresentaoedetomadadedeciso. Porfim,odcimocaptuloresumeencaminhamentosesugestestramitao daproposta,bemcomo,sustentabilidadedapolticaregional.

SUMRIO

1.INTRODUO APNDREMDOISTEMPOS:FASEI(20032010)Aexperinciaapreendida 2.AQUESTOREGIONALNOBRASILEOCONTEXTOATUAL 2.1AgnesedaquestoregionaleopapeldoNordeste 2.2Polticasregionais:avanosedesafios 2.3AretomadadaquestoregionalbrasileiraeopapeldaPNDR 3.DIAGNSTICOREGIONAL:ACARACTERIZAODASDESIGUALDADESBRASILEIRAS 3.1Anlisesdadinmicaprodutivaregionalbrasileirarecente 3.2Anlisesdadinmicademogrficabrasileiraatual 4.AIMPLEMENTAODAPOLTICA 4.1AheranadaFaseI:programaseaessobgovernanadoMI 4.1.1ProgramadePromoodaSustentabilidadedeEspaosSubregionais 4.1.2ProgramadeDesenvolvimentoIntegradoeSustentveldoSemirido 4.1.3ProgramadePromoodoDesenvolvimentodaFaixadeFronteira 4.1.4Gestodeplanosregionais 4.2AcontribuiodasdemaisinstnciasdeGoverno 4.2.1TerritriosdaCidadania 4.2.2Aregionalizaodaestratgiadoturismo 4.2.3Aregionalizaodaestratgiadaspolticascomvissocial 4.2.4Aagendadeinfraestrutura 4.3Odesafiodainfraestruturalogsticacomovetordedesenvolvimentoregional 4.4Asregieshidrogrficaseasbaciashidrogrficas 5.FINANCIAMENTOEOSINSTRUMENTOSDAPOLTICA. 5.1Osinstrumentosatuais 5.1.1Fundosregionais FundosConstitucionaisdeFinanciamento(FCO,FNEeFNO) FundosdeDesenvolvimento(FDAeFDNE) 5.1.2Incentivosfiscais 5.1.3RecursosdoOGUprogramasdoMIeaesdedesenvolvimentoregional 6.OMODELODEGOVERNANA 6.1Odesafiodacooperaofederativa:opapeldasnovasinstitucionalidades APNDREMDOISTEMPOS:FASEII(20112015)PropostaparaDiscusso 7.CONSIDERAESPRELIMINARES. 7.1OobjetodaPoltica 7.2Aspremissasassumidas 7.3Oquadroreferencialdasdesigualdadesbrasileiras:atipologiadaPNDR 7.4Aestratgiadeao 7.5Osterritrioselegveiseasprioridadesestabelecidas:oMapadaElegibilidade

3 6 7 9 10 11 14 15 18 20 20 22 26 28 31 34 35 35 36 39 41 46 48 48 48 50 53 56 58 59 59 64 65 66 70 73 74 79

 8.NOVOSINSTRUMENTOSDAPOLTICA 8.1AadequaodosinstrumentosatuaisPNDR 8.2OinstrumentodaFaseII:oFundoNacionaldeDesenvolvimentoRegional 8.2.1FNDR:financiamentoaosetorprodutivoeprogramasdedesenvolvimento 8.2.2OFNDReosfundosdedesenvolvimentoregionaldosestadosedoDF 8.3OSistemadeDesenvolvimentoRegionaleopapeldasinstituiesnagesto 8.4Arefernciaterritorialparaaplicaodosrecursosdapoltica 8.5AtramitaodaPECquecriaoFNDRealegislaocomplementar 9.NOVOMODELODEGESTODAPOLTICAREGIONALNOBRASIL 10.ENCAMINHAMENTOSESUGESTES APNDICEA

84 84 84 86 89 90 91 92 93 97 99

1.INTRODUO Opresentetextoestabeleceomarcoinicialparaaatualizaodapropostada PolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional(PNDR).Produzidaoriginalmentecomo documento para discusso no final do ano de 2003, foi instituda como poltica de governopormeiodoDecreton6.047,de22defevereirode2007. O texto est dividido em duas partes remetendo a duas fases da Poltica: a primeiracontempladesdobramentosocorridosdesdeaelaboraodaversooriginal da PNDR, em 2003, at o momento atual. A segunda lana um olhar prospectivo, estabelecendo futuros passos para a atualizao e o aperfeioamento da Poltica. TratasedeversoparadiscussodoqueseconvencionouchamardePNDRFaseII, queconsideraohorizontede20112015comofaseinicialdaestratgiasugerida.Esse perodo comportar fatos importantes na vida institucional da poltica regional brasileira,comooinciodenovos mandatosdegovernoem2011(governofederale governos estaduais) e a proposio de um novo Plano Plurianual para o ciclo 2012 2015,entreoutrosfatospolticoinstitucionaisrelevantes. OtrabalhoqueoraseintroduzincorporaosensinamentosadquiridosnaFaseI da PNDR (2003 2010). Rene o saldo das experincias vivenciadas e das contribuiesoferecidasporumconjuntoexpressivodeparceirosnacionais,regionais e locais ao longo dos primeiros anos de implementao da jovem poltica regional brasileira. A proposta que ocupa a segunda seo do documento tem como ponto de partida o texto original da PNDR, mas absorve referncias recentes das novas tendnciasmundiaisdegestodepolticasregionais.Agregaaatualdiscussosobrea dimenso territorial do desenvolvimento, que tem caracterizado as experincias globais,sobretudonocontinenteeuropeu. Alm de ser til para amplo debate sobre a atualidade e a perspectiva do desenvolvimento regional no Brasil, o documento tem como propsito servir de insumoparaaelevaodaPNDRcondiodepolticadeEstado1.Oobjetivomaior que a reduo das desigualdades regionais brasileiras e a estratgia nacional de
PormeiodeExposiodeMotivos(EM)quedeveembasaroProjetodeLeiaserenviadoaoCongresso Nacionalparatalfim,apsampladiscussocomasociedadebrasileira.
1

combateaessasdesigualdadespossamsercompromissonoapenasdegoverno,mas tambmdopovobrasileiro. A Fase II da PNDR est diretamente relacionada a alguns elementos propositivos explicitados neste texto. O Carrochefe do conceito da Fase II, a elevaodaPNDRqualidadedepolticadeEstado,quecondioinarredvelparaa efetivaretomadadaquestoregional2naagendadeprioridadesdoEstadoBrasileiro. Poressemotivo,oencaminhamentodoProjetodeLeiaoCongressoNacionalparatal fimestnocentrodaproposta. Complementarmente a essa estratgia, so sugeridos instrumentos e mecanismos fundamentais para o alcance dos objetivos apresentados. Dentre eles, umslidomodelodegovernanaquepossaencaminhar,deformadefinitiva,agesto deumdosprincipaisdesafiosretomadaconcretadaquestoregional/territorialno Brasil - o de articulao, coordenao e integrao de aes governamentais no territrio. To importante quanto o novo modelo de gesto a readequao de instrumentos e mecanismos vigentes ao novo momento polticoinstitucional da gestopblicabrasileira. Similar aos demais instrumentos propostos, a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) imprescindvel na estratgia de reduo das desigualdades regionais proposta neste documento. O Fundo estabelecer um novo padrodefinanciamentopolticaregionalbrasileira,queatendasnecessidadesde territrios e regies que procuram incentivos e oportunidades para a incorporao socialeeconmicadinmicaprodutivanacional. Com a elaborao da proposta da PNDR Fase II, o Ministrio da Integrao Nacionalreiteraoseucompromissocomaretomadaplenadaquestoregionalcomo prioridadedoEstadoBrasileiro,lanandoolhardetalhadoreduodasdesigualdades regionaisdopas,indo aoencontrodoqueestabeleceamissoinstitucionalquelhe cabedeatuarnapromoododesenvolvimentodasregiesbrasileiras,reduzindoas

Achamadaquestoregionalbrasileiraganhacontornosexpressivosapartirdeumaunidadenacional mal resolvida, segundo Francisco de Oliveira. Nesse sentido, referimonos questo regional como prpriadaaodeEstado,quedeveconcorrerparaareduodasdesigualdadesregionaisbrasileiras, mas,sobretudo,daabsolutaprioridadedeinclusodeporesdoterritrionacional,ataquiexcludas, aoprocessodedesenvolvimentosocialeeconmicodopas.

desigualdades regionais, estimulando a incluso social e a cidadania e criando meios para a utilizao sustentvel e em bases competitivas da nossa rica diversidade cultural,ambiental,socialeeconmica.

 APNDREMDOISTEMPOS: FASEI(20032010) Aexperinciaapreendida

2.AQUESTOREGIONALNOBRASILEOCONTEXTOATUAL O Brasil um territrio continental com 8,5 milhes de km2. Como conseqncia dessa vasta extenso, o pas apresenta expressiva diversidade natural traduzidanavariedadedetiposclimticos,desolos,devegetao,defauna,derelevo. Adiversidadeculturaltambmsedestaca.Resultadodamiscigenaotnicae culturaledeprocessosdiferenciadosdeocupaoeusodoterritrio,opovobrasileiro desenvolveu padres culturais bastante variados, percebidos na msica, na religio, nasfestasfolclricas,naculinria,noshbitoscotidianos. Essadiversidadedecorredeumpadrodediferenciaosocioespacialtpicode pases continentais como o Brasil e pode ser considerada uma importante vantagem econmicaaindapoucoexplorada. Todavia, diferenciao socioespacial e questo regional no so sinnimas. O que se considera como a questo regional brasileira no se relaciona a priori com a diferenciao socioespacial interna, mas sim com a maneira pela qual as relaes polticaseeconmicasforamadquirindocontornoaolongodotempodadooprprio ambientedediversidade. Nessecontextomultivariadoimportanteassinalarqueaquestoregionalno reflexo de um problema econmico ou de um problema poltico apenas. Isoladamente, nem os aspectos econmicos nem os polticos so suficientes para explicla ou mitigla, sendo essa, ao mesmo tempo, uma questo econmica e poltica. Isso pode ser visto na maneira pela qual os processos de integrao fsico territorial e de integrao econmica foram conduzidos no pas ao longo de sua histriarecente. interessante notar que, em 1750, com a assinatura do Tratado de Madri, o Brasiljtinhaumaconfiguraoterritorialbastantesemelhantedehoje.Issorevela queaunidadeterritorialbrasileirafoiasseguradapormaisdedoissculossemqueat hoje o pas tenha realizado uma integrao fsicoterritorial adensada, concreta. De certa forma, essa estabilidade pode tambm ser interpretada como estagnao no processoevolutivodaorganizaodoEstado. Aunidadeterritorialfoigarantidaporoutrosmeios,entreosquaisumacordo estabelecidoentreaselitesregionaiseosgovernoscentraisquefirmouasbasesparaa 7

configurao do federalismo brasileiro como o conhecemos hoje. Nesse acordo, as elitesregionaisauxiliaramogovernocentralamanteraunidadeterritorialdopas.Por conseqncia,essaselitesadquiriamaprerrogativaouopoderdeconfigurarreassob suainfluncia. Afrgilintegraofsicoterritorialeopactoveladoemtornodamanuteno daunidadeterritorialdopastiveramreflexonoprocessodeintegraodaeconomia nacional. At o sculo XX as economias regionais relacionavamse mais com outros pases,pormeiodocomrcioexterno,doqueentresi,configurandoassimachamada economia de arquiplago. Como as atividades econmicas estavam voltadas essencialmente para fora do pas, no poderia ter se formado uma abordagem regionalparaodesenvolvimento. O processo de industrializao alterou essa dinmica. As economias regionais foram estimuladas a interagir, sobretudo com o Sudeste e principalmente com So Paulo bero da industrializao brasileira. A questo regional emerge da, transparecendo,deumlado,nacapacidade(ounaincapacidade)quecadaeconomia regional teve de interagir com o Sudeste e, de outro, na qualidade da interao estabelecidaentreelas:sesubordinadaousubordinante.Portanto,aquestoregional brasileira complexa e no pode ser confundida com a diferenciao socioespacial caractersticadopas. H algum tempo o Brasil vem desenvolvendo e aprimorando suas polticas regionais. Ocorre que essas polticas tm priorizado os aspectos econmicos e negligenciado os aspectos polticos envolvidos na questo. A persistncia das desigualdades regionais, apesar dos avanos econmicos conquistados ao longo dos ltimos 50 anos, leva a crer que chegada a hora de requalificar essas polticas observandomaisdetidamentesuadimensopoltica.AfaladeFurtadonacerimnia em que se tratou da criao da nova Sudene, em 20033, veio corroborar essa necessidade. Naquela ocasio, Furtado advertiu que os maiores desafios do novo Governoemlevaradiantea iniciativadecriaodanovaSuperintendnciaesbarravam emaspectospolticos,enoeconmicos.
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FURTADO,Celso.DiscursodoprofessorCelsoFurtadonacerimniadecriaodanovaSudene,em28 de julho de 2003. FortalezaCE, 28/07/2003. Disponvel em < http://www.integracao.gov.br/comunicacao/index.asp?area=pronunciamento_06 >. Acesso em 12 de maiode2010.

2.1AgnesedaquestoregionaleopapeldoNordeste RefletirsobreaRegioNordeste,emparticular,importanteporqueaquesto regional brasileira despontou como um tema relacionado ao Nordeste e, por conseguinte,comoumproblemarelativosecaeaseusflagelos. Talfatotevesignificativainfluncianodesenhodaspolticasdenominadasde regionais. A princpio, tratavase essencialmente de polticas hdricas. A busca pelas chamadas solues hdricas constituam o cerne dessas polticas e prometiam a salvaoparaoNordeste. A cada seca, as mazelas econmicas e sociais da regio acentuavamse e adquiriam visibilidade na cena nacional. A ineficincia das polticas hdricas abriu espaoparaaemergnciadoqueficouconhecidocomoindstriadaseca. O Nordeste, segundo maior eleitorado do pas, tornouse alvo de interesses polticopartidriosqueprivilegiaramempreenderaesdirecionadasparaosefeitos, enoparaascausas,dasecaedamisriaeconmicaqueassolavamaregio. A questo nordestina foi alvo de medidas paliativas que mais serviram para angariar votos do que para resolver os problemas da regio. A essncia das polticas regionaisseguiuessatendncia. Foi na dcada de 1950 que Celso Furtado elevou a questo nordestina questo nacional. A elaborao do Relatrio do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), coordenado pelo economista, mostrou que o problemadoNordestenoselimitavaaoproblemadaseca,masquepassavaporelee otranscendia. Com base nesse Relatrio, props a criao da Superintendncia de DesenvolvimentoparaoNordeste(Sudene)e,apartirda,requalificouodesenhodas polticasregionaisbrasileiras. ApropostacontidanoGTDNnosereferiamedidaspaliativas,pelocontrrio, desenhavaum projeto de desenvolvimento para o Nordeste vinculado ao projeto de desenvolvimentodoprpriopas. Em funo da ruptura que representava, a proposta de criao da Sudene encontrou dificuldades dentro do prprio Congresso Nacional. As elites regionais resistiram a ela. Era a senha para a insero de outras regiesproblema no novo 9

contexto de polticas regionais no pas, a exemplo da Amaznia e do Centrooeste, ambas com motivaes e dinmicas absolutamente distintas, mas com desafios conjunturais semelhantes, visvis padres discrepantes de desenvolvimento intraterritrio brasileiro. Estavam conformadas as chamadas regiesproblema do desenvolvimento regional brasileiro, dando base para o surgimento da questo regional. 2.2Polticasregionais:avanosedesafios Criadaem1959,aSudeneviuseuprojetooriginalcomprometidoanosdepois. Entretanto isso no impediu que a temtica regional nordestina, transmutada em questoregionalbrasileira,adquirissestatusdequestonacional.Aindustrializaoda regio e os incentivos fiscais constituram parte significativa das estratgias empreendidas entre 1964 e 1984. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), sobretudo o II PND, e os Fundos Fiscais de Investimento (Finam/Finor/Funres) foram decisivosparamodernizaraestruturaprodutivadoNordeste. Apesardosavanoseconmicosatingidos,taisiniciativasnoforamsuficientes para promover mudanas na estrutura social da regio. As desigualdades intrarregionaisseacentuaram,revelandoqueosbenefciosdocrescimentoeconmico e da modernizao produtiva no foram absorvidos pela maioria da populao nordestina. A dimenso poltica da questo regional comea, ento, a adquirir visibilidade. Com o fim dos governos militares, as polticas regionais passaram por um processo de esvaziamento. Do ponto de vista econmico, crises sucessivas comprometeram o exerccio do planejamento governamental como um todo. O processo inflacionrio passou a exigir medidas de curto prazo. Por isso, a estrutura tcnicoburocrtica do Estado voltouse totalmente para a formulao de planos de estabilizaomonetria. Do ponto de vista poltico tambm havia limitaes. A atividade de planejamento governamental foi associada a prticas autoritrias e a polticas implementadasdecimaparabaixo.Oaparatotcnicoburocrticoestabelecidops 64foidesmontadoeasestruturasdemocrticasaindanohaviamseconsolidado.A 10

crise, caracterizada pelo processo inflacionrio e pela estagnao econmica, associadaaomomentoderequalificaopolticaereformulaodoaparatodeEstado, contribuiu para o esvaziamento do planejamento governamental e das polticas regionais. Esse cenrio foi alterado em meados da dcada de 1990, dado que a estabilidade monetria e o controle da inflao permitiram ampliar o horizonte temporaldasestratgiasdeatuaodoEstado.Desdeento,odesafiodosgovernos temsidoodeatribuirnovosparmetrosaoplanejamentogovernamentale,dealguma forma,spolticasregionais.A valorizaodademocraciaeainserodopasnuma economia cada vez mais globalizada constituemse emelementos de parametrizao indispensveis. 2.3AretomadadaquestoregionalbrasileiraeopapeldaPNDR AfimdeadequaraatuaodoEstadobrasileiroaessenovocenrio,oGoverno Lulabuscouvalorizaradimensoterritorial/espacialdoplanejamentogovernamental. Seja para munir o territrio de maior competitividade, seja para arrefecer as acentuadas desigualdades regionais, o Brasil tem buscado aprimorar seus instrumentosdeplanejamentogovernamental. APolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional(PNDR),cujapropostaoriginal foi elaborada no final de 2003 pela equipe da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional, constituiu passo significativodesseesforo. O documento original da PNDR apresentou trs premissas consideradas fundamentaisretomadafirmeeconsistentedaquestoregionalnopas: a) promoo e integrao/articulao das instituies de governo para o esforodereduodasdesigualdadesregionais; b) adoo de estratgias de ao em mltiplas escalas geogrficas (em contraposio ao modelo tradicional de olhar para as macrorregies do pas, sobretudoNorte,NordesteeCentroOeste); c) consolidaodaPNDRcomopolticadeEstado(enoapenasdegoverno,o quenogarantesustentabilidadeaoprocesso). 11

Apropostaapresentadaem2003eraparteintegrantedeumaestratgiamais ampla que previa tambm a criao das novas Sudam e Sudene, a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e o redesenho dos programas regionais sob gesto do Ministrio da Integrao Nacional. Tratavase, portanto, de recuperar a dimenso nacional da questo regional brasileira e de empreender medidasquefossemcapazesdeenfrentlapormeiodemudanasestruturantes. Aestratgiaapresentadaem2003einstitucionalizadaem20074aindaestem processodeconsolidao.Areflexosobreaquestoregionaldelongamaturaoe a PNDR, apesar de ser uma pea de fundamental importncia no contexto da retomada do planejamento governamental, no foi concebida como instrumento isolado.Porisso,aindahmuitoemqueavanar.Muitoseevoluiude2003athoje,a questo territorial ganhou corpo nos governos (no mbito federal e estadual, sobretudo),masocaminhoaserpercorridocercadodegrandesdesafios. Os ensinamentos relacionados caminhada dos ltimos anos e os embates produzidos pela retomada, nem sempre coordenada, da ao regional/territorial produziram ampla gama de subsdios, de novos fatos, que esto inseridos neste documento.indispensvelumolharatualizadoparaaPNDReparaotratamentoda PNDRFaseII,propostaparaoperodode2011aofimdavignciadoprximoPPA em2015. So vrios os desafios a serem superados. Alm de requerer novos instrumentoseaaceleraodoprocessodereadequaodosjexistentes,aPNDR FaseIIprecisaconstituirumainterfacemaisapropriadacomosatuaisinstrumentosde polticaregional,principalmentecomosinstrumentosdefinanciamento.Asoperaes realizadas por meio dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO/FNE/FNO) e dosFundosdeDesenvolvimento(FDA/FDNE)precisamconfigurarumainterseomais estreitacomasdiretrizesdaPNDRecomsuaspremissasfundamentais,porexemplo. Noqueserefereaoplanejamentogovernamentalcomoumtodo,humasrie deinstrumentoseiniciativasemandamentoqueguardamsignificativaspossibilidades de impactar positivamente a dinmica socioprodutiva do pas, contribuindo para a reduodasdesigualdadesintraeinterregionais.

PormeiodoDecreton6.047,de22/02/2007.

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AspremissastratadaspelaPNDRFaseIIdevemganhardestaque.Coordenao, integrao, articulao e convergncia so palavraschave nesse novo cenrio. A sobreposiodeaesdebilitainiciativasdembitonacional,almdecontribuirpara apulverizaodeesforoserecursos.APNDRdeveabrangeresseesforoaglutinador, orientando e concentrando as aes de governo a fim de potencializar esforos de mbitonacionaleseusresultados. ApersistnciadasdesigualdadesregionaisnoBrasilnoseexplicaapenaspelos desafiosmencionadosanteriormente,masporcondicionantespolticosqueinterferem nessaquestoeque,habitualmente,contribuemparaseuagravamento.

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3.DIAGNSTICOREGIONAL:ACARACTERIZAODASDESIGUALDADESBRASILEIRAS APolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional(PNDR),apresentadanofinal do ano de 2003, destacou aspectos da dinmica territorial brasileira considerados determinantesparaaconstituiodopadrodedesigualdadeshojeobservado. O quadro ento proposto utilizou informaes dos Censos Demogrficos do IBGE(1991e2000)edasestimativasdePIBMunicipaisrealizadaspeloIPEA(perodo 1990a1992). Destacaramse variveis reconhecidas como determinantes e/ou

condicionantes das desigualdades regionais. Algumas relacionadas estrutura da ocupao das regies (densidade demogrfica, grau de urbanizao e dinmica demogrfica regional). Outras com a propriedade de traar uma sntese da base produtiva(ProdutoInternoBrutoporhabitante),darelaodasfamliascomessabase produtiva (rendimento monetrio domiciliar per capita) e da dinmica econmica territorial(taxadevariaogeomtricadoPIB/habitante). Tambm foram consideradas variveis referentes a caractersticas da populaoemidadedetrabalho.Nessecaso,comoobjetivodeobservarasdiferenas deempregabilidadedessapopulaonoterritrioecondicionandoasperspectivasde suaintegraocomabaseprodutiva. A anlise do conjunto de variveis foi realizada com base nas microrregies geogrficas (MRGs) do IBGE, nvel de agregao considerado ideal por ser supramunicipal e infraestadual. No primeiro caso, evidenciamse particularidades intermunicipais, as quais so mais significativas para a poltica regional; no segundo, revelamseasdesigualdadesnointeriordecadaunidadedafederao. A escolha dessa escala tem a vantagem adicional de sua neutralidade em termos de polticas pblicas: a diviso do territrio em microrregies foi elaborada peloIBGEafimdepossibilitarumamelhorcompreensodadinmicaterritorial,com compromisso metodolgico ligado relao funcionalespacial e ao estabelecimento deumabasequepermitaumacomparaoespaotemporalmaisconsistente. Essa metodologia possibilitou a elaborao de um conjunto de cartogramas, fundamentandoaanlisequeindicou,emsntese:

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a)apresenadesubregiescomrendimentosmdiosrelativamenteelevados, dinmicasecompetitivas,edesubregiescomprecriascondiesdevidaetraos deestagnaoemtodasasmacrorregiesdopas; b)aexistnciadedinmicasmicrorregionaisdemogrficasedecrescimentodo PIB que assinalam um perfil territorial disperso, num contexto de baixo crescimento econmicoagregadodopas,detaxascadentesdeexpansonaturaldapopulao; c)apersistnciadeumpadromacrorregionalexpressivodediferenciaodas principaisvariveis,realandoadistnciaqueaindadivideessencialmenteoNorteeo Nordeste do Sul e Sudeste, com o CentroOeste aproximandose dessas ltimas macrorregies; d) a distncia extrema de nveis de rendimento e de outras variveis apresentadas por algumas unidades da federao (como o Estado do Maranho) e peloSemiridoNordestino,queincluipartedonortedeMinasGerais. Essasntesepermaneceatualparaasvariveisdebasecensitria.Aatualizao dasestimativasdoprodutointernobrutodosmunicpiosat2006eadisponibilizao daestimativadepopulaodosmunicpiosfeitaem2007pelaContagemDemogrfica permitealgumasapreciaesmaisatuais. 3.1Anlisesdadinmicaprodutivaregionalbrasileirarecente Aolongodoperodo20022006,adinmicaprodutivabrasileira,expressapela variao do PIB microrregional em termos constantes, demonstra que taxas significativas de crescimento da produo ocorreram principalmente na Amaznia LegaleemreaspontuaisnoSudeste,noCentroOesteenoNordeste. AtaxadecrescimentomdioanualdoBrasilnesseperodoalcanouonvelde 3,48%5 e, em praticamente metade das microrregies, o crescimento observado extrapolaessepercentual. Grande parte das regies com taxas de crescimento expressivas, entretanto, no tem participao substancial na formao do PIB nacional, pois se localizam em reasondeaproduoaindanorelevanteparaototaldaeconomiabrasileira.
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Esse nmero representa a taxa geomtrica de variao dos PIBs de 2002 a 2006, ajustados pelos deflatoresimplcitosdoIBGEobtidosdeIpeadata.

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Vrias microrregies que experimentaram taxas anuais superiores a 10% no perodo analisado esto localizadas em territrios da Amaznia Legal, sobretudo nos estados do Par, Amazonas e Maranho. O crescimento da extrao mineral e a expansodafronteiraagrcolaedosetordeservioscontriburamparaasaltastaxas verificadas em parcelas dos estados do Amazonas, de Rondnia, Mato Grosso e Tocantins. O crescimento econmico mundial durante a primeira dcada do sculo XXI aumentou a demanda por minrio de ferro e produtos siderrgicos. Os impactos geradostiveraminfluncianaproduonaSerradeCarajs,localizadanamicrorregio deParauapebasnoPar,emvriasreasdeMinasGeraisenoBaixoPantanalMato grossense, com a incorporao de novas minas e a ampliao da siderurgia em diversascidadesnessasregies. O incremento da economia mundial tambm gerou as bases para o aumento significativo na procura de alimentos. A contnua expanso da fronteira agrcola, verificada, entre outras, na regio denominada de Arco do Povoamento Adensado, nasfranjasdaAmaznia,decorre,emparte,doaumentodasexportaesbrasileiras emrespostaampliaodademanda.Aschapadaspiauienses,nosuldoestado,esto consolidandosetambmcomoreasdeexpansodaculturadasoja. O Brasil alcanou recentemente a autossuficincia na produo de petrleo, almdeampliaraextraodegsnatural,fatoresqueexplicamoresultadoaltamente positivoreferenteataxasanuaisdecrescimentodoPIBemdiversasmicrorregies. Os litorais fluminense, sergipano, potiguar e capixaba tm reas beneficiadas pelo volume crescente de royalties ali distribudos, entretanto, sem a respectiva dinamizao da atividade econmica e sem melhoria substancial na distribuio da renda. Tal fenmeno pode ser observado nas microrregies de Campos dos Goytacazes, Maca e Bacia do So Joo no Estado do Rio de Janeiro, Cotinguiba e Japaratuba em Sergipe, Macau e Macaba no Rio Grande do Norte, alm de So MateuseGuaraparinoEspritoSanto.

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Para a construo da Tipologia da PNDR6, a srie de dados analisada corresponde ao perodo 19912001, quando houve forte crescimento das regies denominadasdeDinmicas,comtaxaanualde13,33%. A mdia nacional alcanou o patamar de 2,43%, influenciado pelo fraco desempenho das regies consideradas de Alta Renda (1,93%), responsveis por mais detrsquartosdaformaodoPIBnacional. A taxa anual relativa s regies ditas Estagnadas esteve prxima da mdia do pas e a das regies definidas como de Baixa Renda apresentou nveis duas vezes maioresqueessamdia. A anlise do dinamismo econmico das microrregies brasileiras em perodo maisrecente,20022006,utilizandoseamesmaTipologia,demonstraqueasregies deAltaRendaobtiveramtaxadecrescimentoanualabaixodamdianacional,oque levouaumpequenodecrscimodesuaparticipaonaformaodoPIBdopas. Em contrapartida, as regies Dinmicas no conseguiram manter ritmo acelerado de crescimento (mdia de 6,80% ao ano). Entretanto, elevouse a participao dessas regies em relao ao PIB total brasileiro para o nvel de 4,15%, representandoaumentode13,43%. Tanto as regies Estagnadas quanto as de Baixa Renda registraram a mesma taxa geomtrica de crescimento anual do PIB (4,17%), um pouco acima da mdiado Brasil, o que representou discreto acrscimo da participao dessas regies na formaodoPIBnacional.Osdadosindicamlevetendnciapositivaquantoreduo dasdisparidadesregionais,masemritmomodesto. Essa tendncia traduz, entretanto, alguns aspectos relevantes, tais como: significativa interiorizao do crescimento econmico brasileiro; leve declnio de regies especializadas na produo de commodities; e a contnua estagnao econmicadeterritriosespalhadosemtodoopas.
A Tipologia da PNDR foi construda com o propsito de estabelecer um quadro referencial das desigualdades regionais brasileiras, destacando a necessidade de promoo de programas e aes articulados para superao das histricas diferenas de padro de desenvolvimento entre regies do pas.InformaesmetodolgicasadicionaisestodisponveisnoApndiceA,aestetexto.
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3.2Anlisesdadinmicademogrficabrasileiraatual Os resultados da Contagem da Populao 2007, apresentados pelo IBGE, indicam que a populao brasileira cresceu, nos ltimos 7 (sete) anos, cerca de 14,2 milhes de habitantes, o que representa o tamanho de alguns estados brasileiros. Dados disponveis indicam crescimento populacional em todas as macrorregies do pas. Emnmerosabsolutos,aRegioSudestecontinuaabrigandoamaiorparteda populao brasileira trs dos quatro estados mais populosos do Brasil esto localizadosnaregio.SoPaulorespondeporquase40milhesdehabitantes. AmacrorregioqueapresentamenorpopulaooCentroOeste,contudoos estadosmenospopulososestonaRegioNorte:Roraima,AmapeAcre. Importanteressaltarque,emrelaoaoatributodensidadedemogrfica,os contrastes e desigualdades so os mesmos apresentados em 2000. Ou seja, a populao brasileira continua fortemente concentrada nas capitais dos estados, nas cidadesprximasaolitoraleempoucascidadesmdias. Nos dados agregados por Unidade Federativa (UF), observase aumento na densidade em todas elas. Quando os mesmos so desagregados por MRGs, encontramse variaes negativas em vrias, e o retrato que se apresenta o de densidades mais baixas na Regio Norte com 3,35 e 3,79 habitante/km em 2000 e 2007respectivamente. Nas MRGs da Regio Sudeste encontramse as maiores taxas de ocupao do territriobrasileiro:78,33habitante/kmem2000,e84,23habitante/kmem2007.Na RegioNordesteamdiade30habitante/km,naRegioSul45habitante/kmena regioCentroOeste8habitante/km. Em todas as macrorregies brasileiras registraramse casos de unidades da federao e MRGs com decrscimo de populao. Merece realce o estado do Rio GrandedoSulcomvariaonegativadepopulaoem16dassuasMRGs.Dessas,75% apresentaramvariaonegativamaiorque1%aoano.Contudo,asMRGscommaior variao negativa so aquelas localizadas na Regio Norte, no Amazonas, na MRG Japur,com16,72%,seguidadeColoradodoOeste,emRondnia,com13,63%.

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J as maiores taxas de crescimento encontramse na Regio Norte, com destaque para os estados de Roraima e Amap, seguidos pelo Distrito Federal e por Mato Grosso no CentroOeste, So Paulo e Minas Gerais na Regio Sudeste e Rio GrandedoNorteeAlagoasnaRegioNordeste. Adistribuiodapopulaonoespaomostraapersistnciadaconcentrao ao longo do litoral e em torno das metrpoles urbanas. Ao adensamento litorneo contrapeseaexistnciadereascomnveisdedensidademuitobaixosnasdemais pores territoriais brasileiras. A heterogeneidade no se repete nas Regies Sul e Sudeste,comexceodonortedeMinasedametadesuldoRioGrandedoSul. Essepadrodeocupaodoterritriovemsendolentamentealteradopelo processo de crescimento populacional das duas ltimas dcadas. As taxas de crescimento da populao apresentam um lento, porm constante e marcante, processodeinteriorizaodepopulao. Percebese a correlao entre densidade econmica e populacional do mesmomodoqueentreassuasdinmicas.Asduasvariaesindicamtendnciasque se reforam e so interdependentes implicando a interiorizao da produo e da populao. Essas tendncias so, ao mesmo tempo, causa e efeito das desigualdades regionaisobservveis,sejaemnvelestadual,sejaemnvelmicrorregional.Superlas um desafio permanente que se espera suplantar, em parte, pela constituio de mecanismos de financiamento ou de promoo de investimentos mais acessveis e democrticos. Isso o que se almeja obter com polticas territoriais explcitas e consistentesaseremintegradasearticuladaspelaPNDRFaseII.

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4.AIMPLEMENTAODAPOLTICA 4.1AheranadaFaseI:programaseaessobgovernanadoMI OfocooperacionaldaPNDRdesdeagneseestevevinculadoadeterminados recortes subregionais. Uma das unidades de articulao das aes da Poltica, nesse sentido,foramaschamadasMesorregiesDiferenciadas7,queseconstituemnolocus institucional de formao de consensos em torno de aes para o desenvolvimento regional. AlmdasMesorregies,aPNDRenumerareasespeciais,elevadascondio de territrios prioritrios, a exemplo do Semirido e da Faixa de Fronteira, espaos essesrefletidos,deformaespecfica,naestruturaprogramticaqueorientaasaes doMinistriodaIntegraoNacional. A partir dessa priorizao territorial, o Ministrio da Integrao Nacional vem atuando diretamente na questo regional, primordialmente, por meio de programas com vis de estmulo a sistemas e arranjos produtivos locais, como instrumentos de dinamizaoeconmicaeorganizao/inserosocial. Oobjetivoacriaodeempregoeadesconcentraodarendapormeioda inclusosocioprodutiva,doempoderamentodeatoresnosterritriosedoincentivoa modos de produo ambientalmente sustentveis como mecanismos de reduo de desigualdadesregionais. Nesse processo, cabe ao Ministrio da Integrao Nacional a misso de coordenarearticularosprogramaseaesvoltadasaodesenvolvimentoregionalcom nfasenaparticipaodeatoresregionais,subregionais,locaiseatsupranacionais, bemcomonavalorizaodasdiversidadesobservadasemtodooterritrionacional. Para possibilitar o desempenho de suas atribuies, o MI implementa trs grandes programas que possuem iniciativas voltadas para a reverso do quadro de desigualdadeedeexclusodasregiesbrasileirasedesuaspopulaes:oPrograma

Tecnicamente, de acordo com classificao do IBGE, as mesorregies esto situadas em um nico estado,bemcomoasmicrorregies.NocasodoMI,foiestabelecidaanomenclaturadeMesorregio Diferenciadaporqueasmesmasextrapolamoespaoterritorialdeumestado.Otextoiralternaressa nomenclaturae,dependendodocontexto,podesecompreendertantoumaacepocomooutra:ado IBGEseforumaobservaogenricae/ouadoMIseforespecficaparaseusprogramas.

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dePromoodaSustentabilidadedeEspaosSubregionais(Promeso),oProgramade Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) e o Programa de PromoodoDesenvolvimentodaFaixadeFronteira(PDFF). Cabe registrar que, a partir de 2008, tais Programas absorveram as aes do Programa de Organizao Produtiva de Comunidades (Produzir), transformado em projeto, bem como do antigo Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub Regies(Promover),emrazodeumareorientaoprogramticadoGovernoFederal. Os Programas atuais tm o Oramento Geral da Unio como fonte bsica de recursos, os quais so alocados em localizadores territoriais especficos em aes oramentrias prprias, dirigidas para: organizao social; capacitaes diretamente associadas aos processos produtivos locais ou formao de agentes de desenvolvimento; dinamizao de arranjos produtivos locais; e provimento de infraestrutura social e econmica de pequeno porte, desde que indispensvel viabilizaodosprocessosprodutivosapoiados. Comrecursosdessanaturezaefontehistoricamenteaqumdasnecessidades, oMinistriodaIntegraoNacionalatuaaindanasensibilizaodosparlamentaresdo CongressoNacionalparacanalizarparataisProgramaserespectivasreasdeatuao, recursosoriundosdeEmendasParlamentares,comoreforofinanceiroelaboraoe implementaodeaesdedesenvolvimentoregional. Tal reforo ocorre, tambm, embora ainda em menor grau, por meio da articulaodaspolticaspblicassetoriaisedeseusrespectivosoramentos,emtorno deobjetivoscomunsoucomplementaresnosespaosprioritrios,talqualpreconizaa prpriaPNDR. OsprogramasdesenvolvidospeloMItmcomocaractersticacomumofatode se orientarem pelas seguintes diretrizes: i) delimitao de espaos subregionais prioritrios cujas conformaes permitam a convergncia das foras sociais, econmicas e polticas e uma maior eficincia e eficcia na aplicao integrada dos recursos pblicos disponveis; ii) organizao social em bases subregionais, envolvendoestados,municpioseasociedadecivil,vistoquesomenteamobilizaoe ocompromissolocalemtornodeumaestratgiadedesenvolvimentopodemgarantir odesenvolvimentoendgenodelongoprazoembasessustentveis;eiii)dinamizao eestruturaoeconmicadassubregiescomomonitoramentoeagestodeatores 21

locais,podendotransformaroatrasoesubdesenvolvimentoemcrculosvirtuososde dinamizao,crescimentoeinclusoregionalesocial. Desse modo, as ferramentas programticas representam a perspectiva de articulao local das aes governamentais focalizadas no desenvolvimento regional, visandoobtenodesinergiasedecomplementaridadesemsubregieseterritrios prioritrios,tendocomofundamentoeorientaoaPNDR. 4.1.1 Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Subregionais (Promeso) O Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Subregionais (Promeso) incentiva a interface entre as diversas aes do governo em espaos especficos,asMesorregiesDiferenciadas,asquaisenvolvemregiesdeumoumais estados,regiesessasquecompartilhamcaractersticascomunsemaspectosculturais, socioeconmicos,polticoseambientais. A partir de linhas mestras e objetivos estabelecidos pelo Ministrio da Integrao Nacional, cabe aos parceiros setor pblico, setor produtivo e sociedade civilestruturaronovomodelodegestosegundoasnecessidadesregionaisprprias esuascaractersticasculturaisesociais,visandoaofortalecimentodamesorregio. Objetivos O Promeso busca a reduo das desigualdades sociais e regionais a partir da potencializao dos ativos endgenos tangveis e intangveis de Mesorregies Diferenciadas. TemcomoobjetivosinduziraatuaointegradadoGovernoFederalemnovas escalas espaciais, preferencialmente em subregies; promover a identificao de demandasesoluesquestoregionalcomaparticipaoefetivadasociedadecivil, que, para tanto, deve estar organizada e legitimamente representada; e buscar a superaodosdesequilbrioscombasenofomentoatodasasregiesqueapresentem potencialidadeseativosdecapitalhumanoesocial,parcerias,capacidadedeconstruir

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planos e pactos, redes de cooperao entre agentes econmicos e entre instituies pblicaseprivadas. Operacionalidade OProgramaconstituiseemumdosbraosoperacionaisdaPNDR,tendocomo focoagestododesenvolvimentoaliceradonoestmuloaopotencialecaractersticas econmicas,sociaiseculturaisprpriasdecadamesorregio. Assim, o Promeso busca a organizao social e orienta as populaes locais sobreaspossibilidadesconcretasdedesenvolvimento. Pormeiodoempoderamentoedofortalecimentodocapitalsocialdasregies priorizadas,oProgramatemcomoobjetivocomplementarinverteromodusoperandi tradicionaldodesenvolvimentoregionalnoBrasil,criandocanaisdeinterlocuocom osterritrioseoferecendoprotagonismorealaosatoresregionais. Paratanto,oProgramaincentivaacapacitaodepessoaseaorganizaopor intermdio da criao de bases do associativismo e cooperativismo, tendo em vista criarumambientepropcioaodesenvolvimentosustentveldasMesorregies. Nesse cenrio tambm tem destaque o esforo para a implantao de infraestruturamnimanecessriaaocrescimentoeconmicodasregies,comoobras quenofazempartedeiniciativasdegrandeportedosgovernose,ainda,facilidades de acesso a financiamentos de baixo custo como, por exemplo, os Fundos Constitucionaiseasagnciasdedesenvolvimentoemescalasubregional. As Mesorregies Diferenciadas, que constamdo Decretode criao da PNDR, podemservisualizadasnaFigura1.

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Figura1MapadasMesorregiesDiferenciadas Fonte:www.mi.gov.br/programas/programasregionais

O Promeso foi concebido de forma que seja possvel o acompanhamento da evoluo dos indicadores socioeconmicos da regio, permitindo que as aes governamentais possam ser permanentemente adaptadas s necessidades decorrentesdoprocessodedesenvolvimento. Suaestruturaopermiteainclusodenovasreasaseremidentificadascomo prioritrias para esse tipo de ao, ao mesmo tempo em que experincias bem sucedidas podem deixar de ser objeto do Programa por terem alcanado grau satisfatrioesustentveldeincorporaodinmicadodesenvolvimentonacional. Dadasassuascaractersticas,formadeatuaoenaturezadosespaosaque se destina, o Promeso abriga ainda a atuao nas Regies Integradas de Desenvolvimento(Rides),dadainexistnciadeProgramaespecficoparatalfim. Resultado da regionalizao preconizada pelo artigo 43 da Constituio de 1988,asRidessoespaosquetambmenvolvemmaisdeumaunidadedafederao, comescopo,portanto,maisamploqueoprevistoparaasRegiesMetropolitanas,em queaUniodeveexercersuaarticulao,comvistasaodesenvolvimentoregionale reduo das desigualdades, de forma coerente e alinhada com os objetivos do Programa.

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As Rides so institucionalidades respaldadas pela Constituio de 1988, autorizadas por Lei Complementar e regulamentadas por Decreto Presidencial, que atendem ao preceito constitucional que atribui Unio a prerrogativa de articular aesadministrativasemummesmoespaogeoeconmicoesocial. Sendotaisespaosdestinadosconvergnciadeaesdetodaaadministrao pblicafederaledosentesfederadospertinentes,coubeaoMinistriodaIntegrao Nacional,acoordenao,osecretariadoeaconsolidaodasinformaesafetassj criadasRides,quaissejam: a) Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride DF), autorizada pela Lei Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998, regulamentadapeloDecreton2.710/1998; b) Regio Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina, autorizada, em setembrode2001,pelaLeiComplementarn112,regulamentadapeloDecreto n4.367/2002;e c) Regio Integrada de Desenvolvimento de PetrolinaJuazeiro, autorizada tambmemsetembrode2001,pelaLeiComplementarn113,regulamentada peloDecreton4.366/2002. As Rides tm por objetivo articular e harmonizar as aes administrativas da Unio, dos estados e dos municpios para a promoo de projetos que visem sua dinamizaoeconmicaintegrada,sendoexpressasemseuaparatolegalenormativo asseguintesreasdeinteresse,comprioridadenaalocaodosrespectivosrecursos pblicos:sistemavirio,transporte;serviospblicoscomuns;geraodeempregose capacitao profissional; saneamento bsico; uso, parcelamento e ocupao do solo; proteoaomeioambiente;aproveitamentoderecursoshdricoseminerais;sadee assistncia social; educao e cultura; produo agropecuria e abastecimento alimentar; habitao popular; combate a causas de pobreza e fatores de marginalizao;serviosdetelecomunicaes;turismoeseguranapblica. Cada regio conta com seu Conselho Administrativo, denominado Coaride, compostoporrepresentantesdaUnioedosestadosemunicpiosqueaintegram,os quaistmafunodecoordenaredecidirsobreaexecuodeprogramaseprojetos deinteressedaRegioAdministrativa.

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As leis de criao preveem a elaborao de um Programa Especial de Desenvolvimento para as Regies Integradas, contemplando as iniciativas de desenvolvimento, os instrumentos para tratar dos servios e tarifas comuns, o envolvimentoinstitucionaleasparceriasentreosetorpblicoeasociedadecivil. Asdificuldadesparaofinanciamentodessasaestmfeitocomquepoucose avance na ao concreta em tais territrios, com exceode alguns aportes isolados oriundos de emendas parlamentares e alguma contribuio dos recursos do OGU do prprioPromeso. 4.1.2 Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) O Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver)buscaasustentabilidadeeconmicadaregioeaintegraodasaesdo GovernoFederaldirecionadasparaessaquereconhecidanacionalmentecomoumas dasregiesbrasileirasmaiscarentesdeintervenoestatal. Sob a tica do desenvolvimento regional, o Semirido constitui uma das sub regies que mais dependem de polticas pblicas diversificadas, voltadas para a eliminaodosefeitossociaiseeconmicosdecorrentesdasadversidadesclimticasa queareaestsubmetida. Nesse contexto, tornase imperativa para o enfrentamento do problema a articulaodosdiversosprogramasdecombatepobreza,deseguranaalimentar,de combatefome,desadeeeducao,comaquelesquetratamdodesenvolvimento regional,naimplementaodeaesqueconduzamsustentabilidadedasatividades econmicasenainseroprodutivadapopulaolocal. Objetivos O Programa Conviver tem como objetivo aumentar a autonomia e sustentabilidade das atividades econmicas do Semirido, reduzindo as vulnerabilidadessocioeconmicasdosespaossubregionaiscommaiorincidnciade

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secas, promovendo a insero produtiva de sua populao, por meio da organizao socialedoaproveitamentodospotenciaisendgenosdaregio. OProgramaatuaapartirdeaesdedesenvolvimentoregionalqueobjetivam adinamizaodearranjos,setoresecadeiasprodutivas,articuladascomasaesde implantaodeinfraestruturahdrica. Busca promover a convergncia das polticas pblicas setoriais, em territrios especficos, para o enfrentamento das desigualdades intra e interregionais, considerandoadiversidadesocioeconmicaeculturaldoSemirido. OConviverobjetivaaindaincentivarofortalecimentodabasesocialnaregio, organizandoasociedadecivilepromovendoacoordenaoeacooperaoentreos atoreslocais. Assim,asuaatuaodistinguesedasiniciativasgovernamentaisanterioresde combatessecas,caracterizadaspelapredominnciadeobrashdricasemergenciaise transfernciasassistencialistasderecursos. Diferentemente, o Conviver busca promover intervenes mais efetivas, que estimulem projetos de desenvolvimento geradores de emprego e renda em carter permanente e preparem para o enfrentamento das adversidades climticas e para a convivnciacomarealidadedaregio. Operacionalidade O pblicoalvo do Programa composto por cerca de 22 milhes de pessoas residentes nos 1.133 municpios do Semirido Nordestino. Contudo, para possibilitar umaatuaoefetiva,optousepelaseleodereasfocaisestratgicasnoSemirido. Nove subregies so consideradas prioritrias nos estados do Piau (So Raimundo Nonato), Cear (Mdio e Baixo Jaguaribe), Rio Grande do Norte (Vale do Au), Paraba (SousaPianc), Pernambuco (Serto do Moxot), Alagoas (Santana do Ipanema),Sergipe(SergipanadoSertodoSoFrancisco),Bahia(Brumado,BomJesus daLapaeGuanambi)eMinasGerais(SerraGeral). A seleo dessas subregies ocorreu no mbito do Grupo de Trabalho Interministerial de Programas de Desenvolvimento Regional (GTIPDR) da Cmara de

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Poltica de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional da Presidncia da Repblica,segundoosseguintescritrios: a) indicao da tipologia da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (fragilidadeeconmica/dinamismo); b)disponibilidadederecursoshdricos; c)priorizaossubregiesnasquaisseverificaaexistnciadeinvestimentos eaesimportantesdoGovernoFederal;e d)adequaosestratgiasdedesenvolvimentoestaduais. Nas subregies prioritrias, o Conviver desenvolve dois tipos principais de interveno, a dinamizao econmica dos espaos subregionais e o fortalecimento da base social e a organizao dos atores regionais, prevendo a articulao das diversas iniciativas de desenvolvimento regional com as obras de infraestrutura hdrica. Assim, as subregies priorizadas so principalmente aquelas alcanadas pelo Projeto de Integrao de Bacias do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficasdo NordesteSetentrional. Portanto,oConviverapresentaumrecortedeatuaonitidamenteterritoriale sua ao ocorre de forma transversal, buscando envolver, sempre que possvel, ministrios das reas econmica, cientfica e tecnolgica, social, ambiental e de infraestrutura,bemcomorgosdasesferasmunicipaleestadualdegoverno,almde procurar se alinhar a demandas oriundas das mltiplas representaes da sociedade civilenvolvidaseatuantesnaquestodaconvivnciacomoSemiridoNordestino. 4.1.3ProgramadePromoodoDesenvolvimentodaFaixadeFronteira(PDFF) OdesenvolvimentodaFaixadeFronteiraconfigurasecomoimportantediretriz dapolticaregionalbrasileira,atporqueoreferidoterritrioumareaestratgica paraaintegraosulamericana. Aregioaindasecaracterizaporbaixospadresdedesenvolvimento,marcada peladificuldadedeacessoaosbenseserviospblicos.

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TratasedepartedoterritriobrasileirohistoricamenterelegadapeloEstado,o queocasionoudiversosproblemascomoafaltadecoesosocial,fragilidadedagesto daseguranapblica,precriascondiesdecidadania,estagnaoeconmica,etc. No por acaso, verificase a necessidade de uma nova agenda poltica para a FaixadeFronteiradoterritriobrasileiro,quecompreendeumaregiocaracterizada geograficamente por uma faixa de at 150 km de largura ao longo de 15.719 km da fronteirabrasileira8,aqualabrange11unidadesdaFederao,588municpioserene aproximadamente10milhesdehabitantes. O Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) temcomoorientaoamudananopadrodeintervenopblicafederaldasltimas dcadas na regio, cujos principais desafios so: i) definio de estratgias de desenvolvimento regional respeitando a diversidade da regio; ii) fortalecimento das condies de cidadania para a populao local e organizao da sociedade civil; iii) articulao do programa com os demais instrumentos e mecanismos da PNDR; e iv) associaodasoberaniacomumaperspectivadedesenvolvimentoeintegraocoma AmricadoSul. O Brasil faz fronteira com dez pases da Amrica do Sul entre os doze existentes,oquereforaocarterestratgicodessaregioparaacompetitividadedo paseparaaintegraodocontinente. Dessemodo,oPDFFpropeumnovoparadigmanarelaodoBrasilcomseus vizinhosnocontinenteamericano. Tais relaes no devem mais ser consideradas em um contexto de reas longnquas e isoladas e sim como uma regio com a singularidade de estimular processosdedesenvolvimentoeintegraoregional,umavezqueasfaixascontguas dos pases fronteirios apresentam vantagens comparativas para provocar o fortalecimentoregional,apartirdecaractersticaspolticasepropsitoscomuns. Objetivos OProgramatemcomoobjetivoprincipalpromoverodesenvolvimentodaFaixa de Fronteira por meio de sua estruturao fsica, social e econmica, com nfase na
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Lein6.634/79,regulamentadapeloDecreton85.064,de26deagostode1980

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ativaodaspotencialidadeslocaisenaarticulaocomoutrospasesdaAmricado Sul. BuscaapromoodaconvergnciadaspolticaspblicassetoriaisnaFaixade Fronteira para o enfrentamento das desigualdades intra e interregionais, considerando a diversidade socioeconmica e cultural da regio, e articulando a questo da soberania nacional com o desenvolvimento regional, em suas dimenses econmica,social,institucionalecultural. O PDFF objetiva, ainda, estimular a implementao das potencialidades endgenas, em diversas escalas espaciais, tendo por intento a insero social e econmicadaspopulaeslocais.Paraisso,atuanaarticulaodeinvestimentosem infraestrutura econmica para apoiar o processo de integrao nacional mediante o estmulo a investimentos em arranjos e cadeias produtivas, buscando a integrao continental. Operacionalidade AestratgiadeimplementaodoPDFFseguetrslinhasdeao: a) desenvolvimento integrado das Cidades Gmeas seguindo a orientao emanada do Comit Executivo da Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, na qual se prioriza o desenvolvimento integrado das cidadesgmeas,baseadonaspotencialidadeslocais.Ascidadesfronteiriasdeespao contguo constituem uma oportunidade para fortalecer e catalisar os processos de integrao social e institucional em bases supranacionais, indispensveis para a competitividadenacionaleregional. b) articulao das prioridades do PDFF com as Mesorregies prioritrias dos programasdedesenvolvimentoregionalemespecialquatroMesorregiesemqueo Governo Federal j vem atuando: Alto Solimes (AM), Vale do Rio Acre (AM e AC), GrandeFronteiradoMercosul(PR,SCeRS)eMetadeSuldoRioGrandedoSul(RS), quealcanamouseencontramemreascoincidentescomaFaixadeFronteira.Essas Mesorregies so beneficiadas pelas aes dos Programas PDFF e do Promeso, de modo que, complementarmente, os programas em questo possam garantir o desenvolvimentosustentveldessasreasquejestoemprocessodeconsolidao 30

deumabaselocaldedesenvolvimento,envolvendoarticulaodeestratgiaseaes do Governo Federal com os estados, municpios e as sociedades locais organizadas, constituindoumaoportunidadeparaaproveitarsinergiasdeaespblicaseprivadas. c) melhoria das condies econmicas, sociais e de cidadania das subregies quecompemaFaixadeFronteiraasaestmoobjetivodearticularosatoresda FaixadeFronteiraemtornodeprojetosdedesenvolvimentocomunsedeconstruo depercepesdarealidadelocalesubregional,assimcomoprovocaraelaboraode agendaparaasuperaodosobstculoseutilizaodaspotencialidades,englobando em sua estratgia de atuao o fortalecimento da sociedade civil, o incentivo a Arranjos Produtivos Locais, a promoo da articulao dos atores e o estmulo infraestruturaeconmicaesocial.

4.1.4Gestodeplanosregionais Os desafios ao desenvolvimento das grandes regies, em especial das macrorregiesNorte,NordesteeCentroOeste,soespecficose,portanto,requerem tratamentodiferenciado. Osprocessoshistricosdeocupaoedesuaformaoeconmicaterritorialse diferenciaram, no somente no mbito nacional, mas tambm nas relaes externas queinfluenciaramasdesigualdadesregionaisquehojecaracterizamessasregies. Nopossvelenfrentarasdesigualdadesregionaissemressaltaraimportncia do processo de planejamento que se concretiza por intermdio dos planos regionais dedesenvolvimento,emmltiplasescalas. OPPAreconhecetaldesafioedisponibilizaparataloProgramadeGestoda Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial conduzido pelo Ministrio da Integrao Nacional, por meio da Secretaria de Polticas de DesenvolvimentoRegional(SDR). Os planos regionais so instrumentos que possibilitam coordenar polticas pblicassetoriais,procurandoconvergiraeseresultadosque,emltimainstncia, devem orientar o desenvolvimento das regies. So, sobretudo, referenciais estratgicoseoperacionaisdosprocessosdedesenvolvimentodasregies,emescalas diferenciadas. 31

Osplanos,quaisquerquesejamasescalasconsideradas,buscamaarticulao dasaesdedesenvolvimentoregional,emqueoGovernoenunciasuasopesesuas perspectivasparaofuturodaquelesterritrios.Elespermitemcoordenaraeseaferir seus resultados, bem como direcionar polticas setoriais que dialogam com os processos de desenvolvimento regional, reconhecendo as singularidades territoriais existentes. No mbito do conjunto legal que institui a PNDR, destacamse os planos macrorregionais do Norte, Nordeste e do Centrooeste, alm de outros planos em escala subregionais como o do Semirido, da rea de Influncia do Projeto So Franciscoou,ainda,odoArquiplagodoMaraj. Aotratardoplanejamentoterritorialnaescalasubregional,merecedestaque aelaboraodosPlanosdeAodasMesorregiesquecompemoPromeso.Esses so importantes ferramentas que contemplam a viso de futuro dos atores de cada uma das Mesorregies Diferenciadas, e constituemse em importante instrumento estratgicoparaagestosocialdoterritrio. Doisdosprincpiosnorteadoresnaelaboraodessesplanosso: a) a mobilizao das foras sociais locais, que se constitui em elemento fundamentalnamedidaemquesoelaboradosdeformaparticipativa;e b) a valorizao de iniciativas de menor escala que propiciem externalidadesquefavoreamacaptaodeinvestimentosprivados,tais como a capacitao de recursos humanos, o fortalecimento da infraestruturafsicaetecnolgicaeoapoiocomercializaodeprodutos daregio. Nessecontexto,atoinciodoexercciode2010,diversosespaosprioritrios daPNDRjelaboraramseusPlanosdeAoSubregionaisenvolvendoatoreslocaise instituiesqueatuamnessesespaos(MesorregieseRides): a) b) c) d) e) f) guasEmendadas; BicodoPapagaio; ChapadadoAraripe; GrandeFronteiradoMercosul; Itabapoana; MetadeSuldoRioGrandedosul; 32

g) h) i)

ValedoRibeira/Guaraqueaba; ValesdoJequitinhonhaedoMucuri; RidePetrolina/Juazeiro.

Esses planos, tanto os macrorregionais como os subregionais, integram a agendadegovernonoquesereferetemticadodesenvolvimentoregionalnassuas mltiplas escalas e no encerram os esforos do poder pblico no sentido de transformararealidadedasregiesfocodasdesigualdadesqueaindacaracterizamo territrionacional. No caso das macrorregies9, a gesto dos planos faz parte da misso institucionaldassuperintendnciasjcriadasporLeisComplementares10.Taisplanos so os instrumentos de orientao das aes dessas instituies e traduzem o conjunto de intenes do governo e da sociedade civil nos processos de desenvolvimento regional dessas pores do territrio nacional. Os referidos planos sorecursosimportantesnapromoodaequidadeterritorial. No que tange s subregies, a estratgia de gesto dos planos de ao (coordenao e monitoramento) foram incorporadas s funes dos Fruns Sub regionaisdeDesenvolvimento. ApremissadeatuaodaPNDRemmltiplasescalas,dasulamericanaintra urbana, passando pela nacional, macrorregional, mesorregional, microrregional e urbana, gera demandas por planos regionais em diferentes escalas e de perfis diversificados,bemcomoanecessidadedearticulaoentreasescalasgeogrficasde planejamento. O que se prope, geralmente, que cabe aos planos da escala nacional e macrorregional um perfil mais estratgico e aos de escala mais reduzida, um papel tticooperacional. complexidade de articulao de escalas, de iniciativas e de interesses no territrio,somamseashistricasdificuldadesdegestodessesplanos,queemgeral padecem de aes que vo desde a descontinuidade e descrdito por parte de
Paraestetrabalho,entendasecomomacrorregioasgrandesregiespolticasdoBrasildefinidaspelo IBGE. 10 LeiComplementarn.124,de03deJaneirode2007,recriouaSuperintendnciadeDesenvolvimento daAmazniaSudam;LeiComplementarn.125,de03dejaneirode2007,recriouaSuperintendncia de Desenvolvimento do Nordeste Sudene; e o PL n. 91/2004 que institui a Superintendncia de DesenvolvimentodoCentrooesteSudeco.
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tomadoresdedecisoedasociedadeemgeralaproblemasoperacionaiscomodficit desuportetcnicoaosatoresresponsveisporsuaimplementao. No por acaso, a proposta da PNDR Fase II apresenta um novo modelo de gesto regional privilegiando atores presentes nos processos de planejamento territorial e reconhecendo a importncia e legitimidade da ampla participao na construo desses modelos para o desenvolvimento regional, seja por programas de capacitaooupelofortalecimentoeincentivosinstnciascolegiadasnosterritrios selecionados. 4.2AcontribuiodasdemaisinstnciasdeGoverno Acomplexidadedoprocessodegestodepolticaspblicascomvisterritorial refletesenofatodequeiniciativasquebuscamintervirsobreoutrosproblemascom rebatimento regional devem, na medida do possvel, atentar aos critrios emanados daPNDR. IssoproduzumdesafiocomplexogestodaPoltica:deumlado,osespaos ondeagovernabilidadeindiretaeprevalece,sobretudo,acapacidadedepersuaso, de convencimento, de cooperao e de convergncia dos parceiros nos territrios selecionados para os propsitos definidos; de outro, os espaos de interveno mais direta, em que predominam os programas de desenvolvimento regional que devem constituirefeitobsicodedemonstraodorumodasaesdapolticapblica. APNDRdeveserinstrumentocapazdemobilizarosrecursosnecessriosede operarcomeficinciaeeficciaseusinstrumentosdeaomaisdiretapararesponder missoquelhecabe. APolticadeveserrobustaosuficienteparaqueaaodosentessociaispossa convergir de forma apropriada nos territrios onde sua ao se prioriza, buscando responder aos principais desafios e problemas do desenvolvimento regional e permitindo o alcance de resultados efetivos na reduo das desigualdades e na utilizaodepotenciaisdedesenvolvimentodasregiesbrasileiras.

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4.2.1TerritriosdaCidadania Comvistasreduodasdesigualdadessociaiseregionais,oGovernoFederal lanou, em 2008, o Programa Territrios da Cidadania, priorizando inicialmente 60 territrios. Em 2009, as aes foram ampliadas, perfazendo um total de 120 Territrios. Ao optar pela estratgia de desenvolvimento rural sustentvel, o Programa promove o desenvolvimento econmico e universaliza aes bsicas de cidadania. Nesse conjunto de polticas pblicas so fundamentais a participao social e a integrao de aes entre Governo Federal, estados e municpios, a fim de potencializareoferecermaiorsolidezaosprocessosdedesenvolvimentoregional. Agestodoprogramafeitaporintermdiodeinstnciascolegiadas.OComit GestorNacionalaprovadiretrizes,organizaasaesfederaiseavaliaoPrograma.O Comit de Articulao Estadual fomenta a articulao e a integrao de polticas pblicaseacompanhaaexecuodasaesdoPrograma. 4.2.2Aregionalizaodaestratgiadoturismo Outra ao governamental com evidentes impactos sobre o desenvolvimento das regies o Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, o qual propeaestruturao,oordenamentoeadiversificaodaofertatursticanopase constituisenoreferencialdabaseterritorialdoPlanoNacionaldeTurismo(PNT). A partir das metas previstas no PNT, foram mapeadas 276 regies no Brasil, envolvendo3.635municpios,oquefazdesseprogramaumdosprincipaiselementos da execuo da poltica do turismo no pas e referncia para importantes aes do MinistriodoTurismo. O Programa Roteiros do Brasil constituise como ao articuladora e mobilizadora de esforos institucionais e de carter participativo, visto que para alcanarseusobjetivos,devecontarcomsetoresdiretaeindiretamenteafetadospela atividade turstica. Assim, pela sua transversalidade e capacidade de ativar e

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dinamizar economias regionais, o Programa visto como significativo para o desenvolvimentoregional. 4.2.3Aregionalizaodaestratgiadaspolticascomvissocial Aagendasocialaplicadasregieseaosterritrioscompreendeumconjunto deaesquepriorizaaparcelamaisvulnerveldasociedade. Iniciativasvoltadasparaareduodasdesigualdadessociais,aampliaodos direitosdacidadania,ajuventude,apromoodacultura,amelhoriadaqualidadeda educao,dasadeedaseguranapblicasoaescomabsolutaconvergnciacom polticasdecunhoregional/territorial. Aarticulaoentreosdiversosrgosexecutoresdessaspolticaspblicas,no mbitofederal,nasdiferentesesferasdegovernoedasociedadecivilessencialpara aimplementaodasaesprevistaseparaaconsolidaodeumarededeproteo socialdasregiesbrasileiras. Nesse sentido, os resultados da diversificada Agenda Social evidenciamse na PesquisaNacionalporAmostradeDomiclios(PNAD),aqualrevelaqueosindicadores de renda da populao mais vulnervel vm crescendo a ndices superiores mdia nacional. Noobstanteosresultadosalcanados,oobjetivoampliarosbenefciospara os municpios mais vulnerveis por meio de aes que estimulem a dinamizaodas economiaslocaiseaconcomitantereduodapobrezaedadesigualdaderegional. Para tanto, programas de natureza variada tm sido implementados nessas reas marcadas pela pobreza e ausncia histrica de intervenes afirmativas por parte do Estado. A PNDR amplamente potencializada pela ao de outras polticas pblicascomvisterritoriale,sobretudo,queconvergemparaosaspectossociaisnos territriosprioritrios.

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A estratgia de desenvolvimento regional efetuase graas a oportunidades geradas por resultados e impactos de programas sociais, sobretudo de transferncia de renda. Aes do Governo Federal como o Programa Bolsa Famlia11 (PBF) tm profundoefeitonoterritrioaocontribuirefetivamentecomareduodapobrezae, conseqentemente,dasdesigualdadesregionais. O Programa fundamentase na Constituio Federal, que estabelece as bases da cooperao entre os entes federados com vistas ao combate da pobreza e da exclusosocial. Assim,oPBFincorporatrsdimensesessenciaissuperaodessequadro:a) promoodoalvioimediatodapobreza,pormeiodatransfernciadiretaderenda famlia; b) reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao,pormeiodocumprimentodascondicionalidades,oquecontribuiparaque asfamliasconsigamromperociclodapobrezaentregeraes;ec)coordenaode programas complementares12, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios do Programa consigam superar a situao de vulnerabilidadesocial. Um programa com essa envergadura e esse alcance13 no s possibilita a erradicao da pobreza e da marginalizao, mas tambm capaz de movimentar a economia dos pequenos municpios brasileiros que, apesar da pequena participao noPIBnacional,representamparteexpressivadaformaodoterritriobrasileiro. A contribuio da Bolsa Famlia ao desenvolvimento regional se d pela circulaodosrecursosoriundosdesseprogramaedeoutrosdamesmanaturezacom pblicodiferenciado,aexemplodaAposentadoriaRural,revelandopossibilidadespara atividades econmicas antes inexistentes em funo da ausncia de circulao monetria. Qualificar desenvolvimento sempre algo complexo. No entanto, no possvel compreendlo na sua plenitude se no pensarmos em transformaes positivasnavidadaspopulaesmaiscarentesedesassistidas.
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia direta de renda que beneficia famlias em situaode pobreza renda mensal por pessoa de R$60,01 a R$120,00 e de extrema pobrezarendamensalporpessoadeatR$60,00. 12 So exemplos de programas complementares: programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizaodeadultos,defornecimentoderegistrociviledemaisdocumentos. 13 OPBFatendea11,1milhesdefamliasemtodososmunicpiosbrasileiros.
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Nesse sentido, o Governo Federal tem desenvolvido uma srie de polticas pblicascujofocoamelhoriadaqualidadedevidaeofortalecimentodacidadania daspopulaesmaisdesprovidas. A universalizao do acesso energia um exemplo. Dados do Ministrio de Minas e Energia mostram que as comunidades sem acesso energia esto majoritariamentenaslocalidadesdemenorndicedeDesenvolvimentoHumano(IDH) esoconstitudasporfamliasdebaixarenda.Cercade90%dessasfamliastmrenda inferioratrssalriosmnimose80%estonomeiorural. Parareverteressequadro,oGovernoFederalcriouoProgramaLuzparaTodos, em novembro de 200314, com o objetivo de utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econmico das comunidades carentes, contribuindo para a reduodapobrezaeoaumentodarendafamiliar. Aesnareadasade,deimportnciaindiscutvel,ganharamreforocomo lanamento, em 2007, do Programa Mais Sade Direito de Todos (PAC da Sade), queseconstituinumareorientaoradicaldapolticadesade. O Programa prope novos modelos de gesto e novos mecanismos de gerenciamento de processos assistenciais, modernizando a regulao do acesso aos servios de sade por meio do carto nacional de sade e da gesto de redes e de territriosassistenciais. Tambmem2007,ogovernolanouoPlanodeDesenvolvimentodaEducao (PDE),visandoaincrementarosresultadosdaeducaobrasileira,demaneiraamplae sistmica. Em seu conjunto, o PDE compreende mais de 40 programas estratgicos, organizadosemquatroeixos:EducaoBsica;AlfabetizaoeEducaoContinuada; EducaoProfissionaleTecnolgica;eEducaoSuperior.

Sua meta previu o atendimento a mais de 10 milhes de pessoas do meio rural at o ano de 2008.

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Sem minimizar o valor das demais aes, merece destaque a importncia da educaoprofissionaletecnolgicaparaodesenvolvimentoregional. Ainserosocioprodutivacomcapacitaoegeraodeempregoerenda das populaes presentes em regies com ndices econmicos e sociais aqum do idealimplicam,necessariamente,aformaoprofissional,cientficaetecnolgica. Possibilitaroacessoaoconhecimento,sejapelaeducaooupelapesquisa, condio primordial para a incluso territorial, para a competitividade das regies, paraapromoo,enfim,dodesenvolvimentoregionalparticipativo,includenteejusto, protagonizado pelos atores locais a partir da valorizao das potencialidades endgenas. Emltimaanlise,cidadaniaregionalsignificamuitomaisdoqueoresgateda dvida histrica da sociedade brasileira com parte significativa do seu territrio; representaoalargamentodopas,aexpansosocialeeconmicadanaoparaa construodeumBrasilmaisrico,justo,coesoesolidrio. 4.2.4Aagendadeinfraestrutura Estudos elaborados para o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) apresentaramumaanlisesobreadistribuioespacialdasatividadeseconmicasno Brasil,divididosemciclosdeexpansoaolongodosculoXX15. O papel exercido pelos investimentos em infraestrutura no sentido de direcionar as iniciativas de ocupao do territrio e de desenvolvimento econmico modelaramasdesigualdadesintereintraregionaisnoBrasil. Taisinvestimentos,tpicosdafunodoEstado,sinalizamprioridadeseapostas territoriaisconcretasaoconjuntodasociedadeedeterminaminvestimentosprivados nacionaiseestrangeiros.

Deacordocomessesestudos,soidentificadostrsdiferentesmomentosnosreferidosciclosde expanso. O primeiro perodo 1950/1975 caracterizase pela concentrao econmica. No segundo, de 1976 a1986, denominado de reverso da polarizao, ocorreu a desconcentrao econmica com um ritmo de crescimento mais elevado nas reas menos desenvolvidas. E, finalmente,oterceiroperodo,de1986atoinciodosculoXXI,foicaracterizadoporumrelativo equilbriodeparticipaodaseconomiasregionaisnoProdutoInternoBruto.

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Algunsfatoressodecisivosparaareversodapolarizaoterritorial,histrica, noBrasil.Entreelespodesercitadooavanodainfraestruturaeconmicaesocialem direoaoutrasregies. Esse avano foi possvel pelos investimentos em transporte interregional, o quereduziusensivelmenteoscustosdeacessibilidadedeinsumoseprodutosnopas, mas no solucionou o problema em relao s pores do territrio nacional que apresentammenoscapacidadedecompetir. Diante desse fato, questes bsicas podem ser colocadas: como as diferentes polticas, aes e projetos de infraestrutura se expressam no territrio? Que estratgias devem ser adotadas para a melhor articulao dos projetos de infraestruturanaconsolidaodosterritriosnasdiferentesescalasdaPNDR,daintra urbana macrorregional? Como essas polticas podem contribuir para a efetiva reduodasdesigualdadesregionais? relevante, portanto, considerar o papel da infraestrutura nos processos de desenvolvimentoregional.Noexistepossibilidadedeinclusoterritorial,dereduo de desigualdades regionais, de desenvolvimento sem o aporte de infraestruturas sociaiseeconmicas. No por acaso, as aes que compem o Programa de Acelerao do Crescimento(PAC)soconsideradasestratgicasparapotencializarodesenvolvimento nacional, com base em uma distribuio espacial de investimentos estratgicos que, emboralocalizadosemdeterminadasregies,noconjunto,pavimentamocaminhodo pasrumointegraosustentvelecompetitiva. O mapeamento dos principais projetos de infraestrutura em execuo constituise em ferramenta obrigatria para a tomada de deciso em relao estratgiadedesenvolvimentoregionaledeinterlocuocomaPNDR. O PAC contribui, portanto, de forma decisiva para o processo de reduo das desigualdadesintraeinterregionais,umavezqueofereceumconjuntodeaesque abrem horizontes para transformaes concretas em diferentes espaos geogrficos do territrio nacional, produzindo incluso territorial e propiciando condies para a produodeprosperidadeeriqueza. 40

4.3Odesafiodainfraestruturalogsticacomovetordedesenvolvimentoregional UmdosprincipaisconjuntosdeaeslevadasacabopeloGovernoFederalno processodeintegraoedesenvolvimentoregionaltraduzsenoesforodeincorporar reas tradicionalmente isoladas do pas ao restante do territrio e se d principalmentepelaexpansodamalharodoviria. Almdeestruturasparacirculao,asrodoviasrepresentampossibilidadesna construo de arranjos institucionais e novas formas de aprimorar processos de desenvolvimentoregional,sejanaquestodasescalas,sejanaparticipaoamplados atoresenvolvidos. Maisdoquerodovias,essasartriasformamestruturasqueviabilizamfluxose fazem parte da estratgia de desenvolvimento do pas, pela incorporao de novas poresdoterritrionacionalaosprocessosprodutivosquepassavamaolargodessas regies. Nessesentido,abremsemltiplasoportunidadesparaqueessasreastornem se, tambm, espaos de complementaridade de algumas atividades econmicas ou mesmo que se configurem como reas de novas dinmicas, animadas por aes e instrumentosorientadospelaPNDR. Por outro lado, observase tambm um esforo na integrao multimodal, o que permite menores custos no escoamento, tornando o pas mais competitivo no mercado nacional e internacional de determinados produtos, viabilizando, assim, processosdedesenvolvimentoregional. A construo dessas infraestruturas responde s crescentes demandas reprimidas, configurando, sobretudo, importantes ativos garantidores de crculos virtuososparaasregiesondeselocalizam. Soimportantestributriasparaaspolticasdedesenvolvimentoregional,visto queviabilizamaintegraodessasreaseconomianacional,almdeseremfatores determinantesnaalocaodenovosinvestimentos. Nocasodasobrasrelacionadasaosistemaferrovirio,oprimeiroeimportante aspectoaserressaltadoapossibilidadedesecriaralternativasaomodalrodovirio, quefoiintensivamenteutilizadonosltimosanos,onerandoaeconomiaconsiderando

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o custo de se ter uma opo nica que sofre variaes em face da conservao da malha,aocontrriodosistemaferrovirio. Merece destaque a construo da ferrovia NorteSul, que vai alm da integraodopas,poisofereceapossibilidadedematerializarumeixoorientadordo desenvolvimento nacional voltado para o interior do Brasil, a partir do seu papel de espaoarticulador. Essa lgica no s traz de volta o modal ferrovirio, mas o coloca como um importanteinstrumentonosprocessosdedesenvolvimentoregional,vistoqueimpe aosgrandesagenteseconmicosqueutilizamoterritrioesualogsticadetransporte uma opo de modal extremamente vivel, abrindo possibilidades de novos usos e mercados. Nesse sentido, a utilizao do modal pode em muito contribuir para os processos de desenvolvimento regional, uma vez que volta a ser uma alternativa economicamentevivel,diminuindocustosdetransporteeescoamento,almdeabrir espaoparaosurgimentodeoutrasatividadeseconmicasnasreasporondepassam osramaisferrovirios. Assim, de grande importncia uma poltica que faa a conexo dos instrumentosorientadoresnousodaspotencialidadesdessasregies,desuasrelaes enecessidadescomainfraestruturadessasnovasestradasdeferro. Com isso, recolocase na agenda de governo, nas prioridades para a infraestrutura e, conseqentemente, para o desenvolvimento do pas, o resgate do sistema de transporte ferrovirio, seja para circulao de produtos, seja para transportarpessoas. EsseumdosmaioresesforosdoGovernoFederal,poisnosetratasomente de fortalecer o modal, mas sim de empreender praticamente um processo de reconstruo do sistema ferrovirio brasileiro,agora sob uma tica de integrao do territrioedefunonosprocessosdedesenvolvimentoregional,pelousointensivo domodaldeformaanorepetiroequvocohistricodoabandono dasferrovias no pas. Tratase, portanto, de um conjunto de intervenes que pretende conferir maior eficincia e, portanto, elevar a competitividade do sistema de transporte ferroviriobrasileiro. 42

Pensar questes relativas ao desenvolvimento regional ultrapassa vises imediatistas de curto prazo. Considerando que os processos em curso devem ser sustentveisedurveis,tornaseimpossvelprescindirdevariveiscomotransporte,j tratado anteriormente, e da garantia de gerao, transmisso e fornecimento de energia. Aotratardasaesvoltadasparageraodeenergia,podeserencontradoum vastoecomplexoconjuntodeintervenes,quevodesdeaconstruodeunidades de gerao de energia hidreltrica, passando pelas termoeltricas, ou ainda pelos projetosdeenergiaalternativa,comoasolareaelicanaformaexperimental,queora sedesenvolvemnopas. Observase,noentanto,queamaiorpartedosinvestimentosconcentrasena geraohidrulica,quetradicionalmentejseconstituinamatrizdosistemanacional. Verificase ainda que essas obras esto distribudas por todo o territrio nacional, procurandoutilizaropotencialdisponvelnosriosbrasileiros,semdeixardeconsiderar aspreocupaesdeordemambientalque,sabidamente,obrasdessanaturezatrazem consigo. Noentanto,adistribuiogeogrficadosinvestimentosrevelaapreocupao em constituir uma rede de unidades de gerao que garanta a sustentabilidade do crescimentonacionalpelosprximosanos,capacitandoaeconomiabrasileiraparaum crescimentosemsobressaltos. Assegurase, desse modo, que os processos de desenvolvimento das regies no sofram interrupes decorrentes de conjunturas desfavorveis da infraestrutura deenergia. Essadistribuioequilibradapodeseafigurarcomoumacenoparaasaesde desenvolvimento regional, visto que soa como garantidora para investimentos privados, bem como para o amplo acesso a esse bem importante aos cidados brasileiros,queaenergia,emreforoaoProgramaLuzparaTodos. Tradicionalmente, os recursos naturais tm sido negligenciados como ativos importantesnosprocessosdedesenvolvimentoregional. Essepadro,noentanto,temsemodificadonosltimosanosesereorientado pelo uso racional desses bens graas implantao de estruturas que se integram, estrategicamente,aosprocessosdedesenvolvimentodasregies. 43

No caso especfico da infraestrutura de abastecimento hdrico, as aes se concentram nas reas de maior insegurana, seja na quantidade (baixa e irregular), sejanaqualidadedagua,localizadas,sobretudo,naRegioNordestedopas. Esse foco resulta do reconhecimento de que, mais do que um fenmeno climtico, a predisposio aos perodos de estiagem conduziu o Semirido para um caminho em que convergiram, historicamente, pobreza e desigualdade, sob um discurso, equivocado, de limitaes naturais, e estabelecendo uma relao quase fatalista e determinista do quadro de subdesenvolvimento com as bases naturais ali encontradas. Nesse sentido, aes como o Programa Progua Nacional, tm por objetivo garantir a ampliao da oferta de boa qualidade com a promoo racional desse recurso.

O Progua iniciou um processo de mudana de paradigma na utilizao dos recursoshdricosnopas,emespecialnaRegioNordeste,quehistoricamentecarecia nosomentedorecurso,mastambmdeumagestomaisdemocrticaeresponsvel desuasguas. A inovao se qualifica em face da incorporao da dimenso ambiental nos processos de desenvolvimento regional pelo uso racional e equilibrado dos bens naturais,sobretudo,aquelesquesolimitadospelascondiesnaturaisdoterritrio. Assim,sodesenvolvidasaesestruturantesedefortalecimentoinstitucional na reafoco, que predominantemente o Semirido Nordestino, onde os recursos hdricos constituemse em um importante componente no s para a segurana das populaes, mas tambm para a garantia de uso da gua em processos produtivos adaptadossrealidadeselimitaeslocais. Algumas das obras estruturantes encontramse sob a governana direta do Ministrio da Integrao Nacional, como o caso da Ferrovia Transnordestina e do ProjetodeIntegraodeBaciasdoSoFranciscocomoNordesteSetentrional,alm de aes complementares, mas no menos importantes, como o Programa de RevitalizaodoRioSoFrancisco.Todasessasaessodegrandeimportncia,no s para as regies onde esto localizadas, como tambm para o conjunto da infraestruturadopas.

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No caso especfico da Ferrovia Transnordestina, so relevantes seus reflexos para o desenvolvimento da Regio Nordeste como um todo por possibilitar o escoamentodaproduoagrcolalocalizadanosuldosestadosdoMaranhoePiau. Ademais, integra esses espaos (estados) historicamente descolados do tecido regional, que por essa razo sofreram com a ausncia do poder pblico e com a conseqentepauperizaodesuaspopulaes. Opapeldaferroviavaialmdafunodeestradadeferrohabitual.condio para que o cerrado do Nordeste se integre aos pontos mais dinmicos da regio, localizadosnolitoral,epartilhedostransbordamentoseconmicos,transformandoa realidade das reas por onde passa e constituindose como novo vetor espacial de desenvolvimento. Outraaoestruturantedegranderelevnciaparaodesenvolvimentoregional o Projeto de Integrao de Bacias do Rio So Francisco com os Rios do Nordeste Setentrional, que j se encontra em execuo, a partir da construo de dois canais principais,osEixosNorteeLeste. AogarantirseguranahdricaparaaspopulaesdoSemirido,estimasequea obra beneficie 12 milhes de habitantes do serto nordestino. Assim, o Projeto So Franciscotemafunoprimordialdepossibilitarafixaodohomemnomeiorural, bem como potencializar o desenvolvimento das reas urbanas dessa poro do Nordeste,redimensionandoprocessoseconmicosesociaishistricosqueagravaram aliascondiesdepobrezaeindigncia. Espraiando seus efeitos, na forma de assegurar o abastecimento hdrico, o Projeto de Integrao de Bacias no se configura simplesmente como uma obra de engenharia, mas abre perspectivas para transformaes sociais e econmicas sustentadasparaoSemiridonordestino. Observadas de forma conjunta, essas aes compem um leque de potencialidadesquesecoadunamcompolticasdedesenvolvimentoregional,almde priorizaremrecortesespaciaisespecficoseintervenesqueguardamsinergiacomas caractersticasdedemandasdoprprioterritrio. A preocupao em fazer do Projeto de Integrao de Bacias um marco na transformao da realidade do Semirido e garantir a sustentabilidade das aes e

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dessas mudanas revelase na constante vigilncia ao corpo dgua que possibilitar taisprocessos,oRioSoFrancisco. Para recuperar reas que foram degradadas pela interveno humana e garantir a sade do rio, o Governo Federal efetuou uma srie de outras aes amparadaspeloProgramadeRevitalizaodoSoFrancisco,queincluireasdabacia tanto a montante como a jusante do local onde se iniciam os canais do Projeto da Integrao. O Programa revelase, portanto, como um instrumento de desenvolvimento regional, pois preserva o bem natural mais precioso que o sertanejo do Nordeste possuioRioSoFrancisco. Permite,ainda,quetalrecursosejaagoraconsideradoumativonaturalemprol dodesenvolvimentodoSemiridoequeessedesenvolvimentosejapermanente,tale qualorio,fazendocomqueaquelaregiovislumbreumfuturopromissor. O quadro de obrasestruturantes apresentadas estabeleceum dilogo com as estratgias da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, pautada pela reorientaodostradicionaisfluxoseconmicosepelorompimentodopadrovigente nopas,sobreoqualseexpressaramintensasdesigualdadesregionais. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional reconhece que somente a partir de um conjunto de intervenes, e nisso se inclui infraestrutura de magnitude diferenciada, possvel encaminhar os processos de desenvolvimento regional assegurandoqueelessejaminclusivos,justos,sustentveisepermanentes.

4.4Asregieshidrogrficaseasbaciashidrogrficas A dimenso ambiental do desenvolvimento regional item indissocivel da agenda de sustentabilidade buscada na incluso de territrios e regies ao esforo nacionaldedesenvolvimento,umavezquetalobjetivospossvelpormeiodouso adequadoeracionaldosbensnaturaisdisponveis. Essautilizaopassapelaquestodoplanejamentoe,conseqentemente,pelo reconhecimento das diferenciaes espaciais. Nesse sentido, a Poltica Nacional e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, aprovados pela Lei n

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9.433/97, definiu a bacia hidrogrfica como o recorte territorial para a gesto dos recursoshdricos. A lei acima mencionada estabeleceu o arcabouo institucional e criou os instrumentos para essa gesto. Esse arcabouo composto por conselhos, comits, agncias de bacias, rgos gestores de recursos hdricos e entidades representativas dasociedadeciviledosusurios. Entre os instrumentos de gesto com maior interface no processo de configurao do territrio destacamse os planos de recursos hdricos, os quais definem a agenda de uso dos recursos hdricos de uma regio, de uma bacia, do estado e do pas, identificando aes de gesto, planos, projetos, obras e investimentos prioritrios. Da sua elaborao participam diferentes instituies responsveis pelo gerenciamento dos recursos hdricos pblicas e privadas a sociedadecivileosusurios.

47

5.FINANCIAMENTOEOSINSTRUMENTOSDAPOLTICA 5.1Osinstrumentosatuais A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional requer suporte financeiro adequado s diversas escalas de ao propostas. O fomento ao desenvolvimento regionalnoBrasilcontaatualmentecomfontesderecursoseinstrumentosdiversos,a exemplo do Oramento Geral da Unio (OGU); dos Fundos Constitucionais de FinanciamentodoNorte(FNO),Nordeste(FNE)eCentroOeste(FCO);dosFundosde Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE); e dos incentivos fiscais paraaAmazniaeparaoNordeste. 5.1.1Fundosregionais Os Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE e FCO), instrumentos exclusivosparaasregiesdoNorte,NordesteeCentroOestedopas,so,atualmente, osprincipaisinstrumentosdeincentivoparaofinanciamentodasatividadesprodutivas desenvolvidasnessasregies. Os Fundos Constitucionais emprestam recursos aos diversos setores da economia e a tomadores de todos os portes, desde o agricultor familiar e a microempresa at o grande produtor e os grandes projetos estruturantes. Possuem condies de prazo e taxa de juros favorecidas, com benefcio adicional aos empreendimentoslocalizadosnoSemiridoNordestinoenfasenoatendimentoaos pequenosprodutoreseempreendedores. O Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e o Fundo de DesenvolvimentodoNordeste(FDNE)financiampormeiodaaquisiodedebntures, parcialmenteconversveisemaes,asempresasconstitudasnaformadesociedades poraes.Tambmpossuemcondiesdetaxasdejuroseprazosfavorecidos,sendo que a nfase para o financiamento de projetos de infraestrutura ou considerados estruturadoresdaeconomia. O FDA e o FDNE que tm oramentao prevista at o ano de 2013 sucederam, respectivamente, os Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) e do 48

Nordeste (FINOR) como fonte de financiamento para a aquisio de debntures conversveis em aes na Amaznia e no Nordeste. Finam e Finor cessaram a aprovaodenovosprojetosemagostode2001eapiamapenasprojetosquetinham sidoaprovadosataqueladata16. O Fundo de Desenvolvimento do CentroOeste (FDCO) e os incentivos fiscais paraessaregioinstitudospelaLeiComplementarn129/2009aindadependemde regulamentaoparaentraremoperao. Os administradores dos fundos so o Ministrio da Integrao Nacional, as Superintendncias de Desenvolvimento Regional diretamente ou por meio de seus respectivos Conselhos Deliberativos e os bancos federais regionais, alm do Banco doBrasil. Ao Ministrio da Integrao Nacional cabe estabelecer diretrizes, orientaes gerais e normas para operacionalizao de programas de financiamento, supervisionar, acompanhar econtrolar a aplicao dos recursos, bem como avaliar o desempenhodosfundos. Aos Conselhos Deliberativos das Superintendncias de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), da Amaznia (Sudam) e do CentroOeste (Sudeco)17, cabe estabelecerasprioridadeseaprovaraprogramaoanualderecursosdosrespectivos fundos. Nocasoespecficodosfundosdedesenvolvimento(FDAeFDNE)asdiretorias colegiadas das superintendncias so as responsveis pela aprovao de cartas consulta e projetos. Os bancos regionais de desenvolvimento e o Banco do Brasil administramosrecursosfinanceirosdosfundosconstitucionaisesooperadoresdos fundosdedesenvolvimento. Os bancos tambm so responsveis pela contratao e administrao das operaes de crdito. O Banco do Nordeste opera o FNE e o FDNE, o Banco da AmazniaoperaoFNOeoFDA,enquantooBancodoBrasiloperaoFCO.OQuadro 5.1apresentaumasntesedoprocessodeAdministraodosFundosCompetncias.
Extraordinariamente, o Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Funres) de naturezasemelhanteaoFinoreaoFinamcontinuaaprovandoprojetosdeinvestimentonaqueleestado, adquirindodebnturesconversveisemaes. 17 Criada pela LC 129/2009 e dependendo de Decreto com estrutura regimental para funcionar. O Conselho Deliberativo do FCO exerce o papel de administrador do Fundo at que seja instalado o ConselhodaSudeco.
16

49

Ministrioda IntegraoNacional Diretrizes,orientaes geraisenormaspara operacionalizaode programasde financiamento; Superviso, acompanhamentoe controledaaplicao dosrecursos; Avaliaode desempenhoede impactos.

CondelConselho Deliberativoda Superintendncia Diretrizese prioridades, aprovaodos programasde financiamentoe avaliaode resultados.

Superintendncias (Sudam,Sudene,Sudeco) Secretariaexecutivado Condel; Avaliaodeimpactos.

Diretrizes,orientaes gerais; Proposioe estabelecimentode normas; Superviso, acompanhamentoe controledaaplicao dosrecursos; Avaliaode desempenhoede impactos.

Diretrizese Prioridades,Forma departicipaodo Fundonosprojetos; Condiesde remuneraoerisco doagenteoperador; Condiesde contrapartida necessria.

Aprovarcartasconsulta; Analisarprojetosou contratarinstituio financeirafederalparatal; Aprovarprojetos Aprovarliberaode recursos; Aprovaraconversode debntureemao.

BancoFederal (BNB,Bancoda Amaznia,Bancodo Brasil) Analisarpropostase deferirasoperaesde crdito; Aplicarosrecursos; Definirnormase procedimentos prpriosdaatividade bancria; Acompanharecobrar asoperaesde crdito; Exerceratividadespara recuperaode recursos. Analisarprojeto(se contratadopela Superintendncia); Contratarasoperaes; Adotarasprovidncias parasubscriodas debntures; Proporaliberaodos recursos; Acompanharefiscalizar aaplicaodos recursos; Cobrarerecuperaros crditosaplicados.

Quadro5.1AdministraodosFundosCompetncias Fonte:DFD/SDR/MI2009

FDA,FDNE

FCO,FNE,FNO

FUNDOS

Osgrficosetabelasaseguirapresentamovolumederecursosdestinadospelo Governo Federal ao fomento do setor produtivo das macrorregies prioritrias da PolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional(Norte,NordesteeCentroOeste). a) FundosConstitucionaisdeFinanciamento(FCO,FNEeFNO) Verificase uma grande evoluo dos valores contratados pelos trs fundos constitucionaisdefinanciamento(FNO,FCOeFNE)comosetorprodutivodasregies Norte, Nordeste e CentroOeste, passandose de um total de R$ 1,6 bilho (90,5 mil operaes)contratadosnoanode2000paraR$14,7bilhes(494,2miloperaes)no anode2009.

50

R$ milhes

16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1.558 1.735 2.298 3.014 5.702 6.618 7.019 7.330

14.758 13.192

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009
Ano

Figura5.1GrficodaevoluodasaplicaesdoFCOFNEFNO(20002009valoresnominais) Fonte:RelatriosAnuaisapresentadospeloBancodoBrasil,BancodoNordesteeBancodaAmaznia. Nota:ElaboraoCGFCF/DFD/MI2009 Tabela 5.1 Nmero de Operaes Contratadas - 2000 a 2009
Fundo Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 FCO 11.558 21.901 20.986 26.388 55.925 47.319 51.970 59.613 71.441 64.569 FNE 47.621 16.583 25.093 24.899 173.486 531.557 619.404 371.316 329.272 380.421 FNO 31.298 10.006 14.125 23.587 38.364 22.605 29.078 39.995 46.259 49.248 TOTAL 90.477 48.490 60.204 74.874 267.775 601.481 700.452 470.924 446.972 494.238

Fonte: Relatrios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amaznia de 2000 a 2009.

Em termos de qualidade de operaes, a evoluo tambm foi expressiva, passandosede90.477operaescontratadasnoanode2000para494.238operaes contratadasnoanode2009.

51

Tabela 5.2 - Saldo das Aplicaes - por Porte - Posio em 31.12.2009 em R$ mil

Fundo Porte Mini/Micro Pequeno Mdio Grande Total

(*)

FCO Valor 1.238.858 3.188.629 2.878.092 3.591.113 10.896.693

% 11,3 29,3 26,4 33,0 100,0

FNE Valor 7.787.290 2.671.103 3.692.482 12.198.338 26.349.213

% 29,6 10,1 14,0 46,3 100,0

FNO Valor 2.599.808 1.122.736 2.195.336 3.153.389 9.071.269

% 28,6 12,4 24,2 34,8 100,0

Total Valor

11.625.956 25,1 6.982.468 15,0 8.765.910 18,9 18.942.840 40,9 46.317.174 100,0

(*) Inclusive associaes, cooperativas e produo familiar. Fonte: Relatrios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amaznia.

Em 31/12/2009, o saldo aplicado em operaes de crdito com o setor produtivo era da ordem de R$ 46,3 bilhes. Nessa mesma posio, o setor rural apresentasecomoomaiordemandadorderecursoscom57,8%(R$26,7bilhes)do saldodasaplicaes,seguidodaindstriaeagroindstriacom15,6%(R$7,2bilhes)e docomrcio/servioscom12,7%(R$5,8bilhes). OsFundostambmcontribuemparaoincrementodainfraestruturaeconmica nastrsregiesincentivadas.Em31/12/2009osaldodasaplicaeseminfraestrutura eradaordemdeR$4,3bilhes,representando9,4%dototaldasaplicaes.
Tabela 5.3 - Saldo das Aplicaes - por Atividade - Posio em 31.12.2009 - R$ mil Fundo Atividade Rural Industrial Turismo Infraestrutura Comrcio e Serv. Agroindstria Total FCO Valor 7.554.138 1.511.652 177.744 372.540 1.280.618 10.896.693 % 69,3 13,9 1,6 3,4 11,8 0,0 100,0 FNE Valor 13.270.748 4.352.131 377.901 3.575.506 3.671.655 1.101.272 26.349.213 % 50,4 16,5 1,4 13,6 13,9 4,2 100,0 FNO Valor 5.971.421 1.347.654 251.556 401.301 912.422 186.915 9.071.269 % 65,7 14,9 2,8 4,4 10,1 2,1 100,0 Total Valor 26.796.307 7.211.437 807.201 4.349.347 5.864.695 1.288.187 46.317.174 % 57,8 15,6 1,7 9,4 12,7 2,8 100,0
R$ m il

Fonte: Relatrios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amaznia.

Do ponto de vista do porte dos tomadores, o saldo aplicado em 31/12/2009 juntosmicroepequenasempresaseaosminiepequenosprodutoresruraiserada ordemdeR$18,5bilhes(40,1%dototal).Namdiaempresaosaldoaplicadoerada ordemdeR$8,7bilhes(18,9%),enquantonagrandeempresaototalaplicadodeR$ 18,9bilhesrepresentava40,9%dototaldasaplicaes.

52

Tabela 5.4 - Previso de recursos para o ano de 2009 - R$ milhes (*) Fundo FCO Recursos Previso de Repasses da STN para 2010 () Retornos e Resultados Operacionais () Disponibilidades de Exerccios Anteriores() Resultado Operacional (Receitas - Despesas) () Recursos Comprometidos a Liberar () Total 1.484,8 1.432,3 1.368,3 153,2 (282,6) 4.156,0

FNE 4.500,0 5.500,0 2.700,0 (1.300,0) (3.400,0) 8.000,0

FNO 1.484,8 1.482,5 1.286,8 (798,2) (540,4) 2.915,4

Total 7.469,6 8.414,8 5.355,1 (1.945,0) (4.223,0) 15.071,4

Valores Nominais. Fonte: (1) Secretaria do Tesouro Nacional - STN. (2) Valores previstos nas programaes oramentrias do ano de 2010.

Tabela 5.5 - Patrimnio Lquido - Posio 31.12.2009 - R$ milhes

Fundo FCO FNE FNO Total

Fontes:BalanosPatrimoniaisde31.12.2009doFCO,FNEeFNO.

Valor 11.667 29.455 10.172 51.294

% 22,7 57,4 19,8 100,0

Opatrimniolquidodostrsfundosaquirepresentado,emsuamaiorparte, pelosaldodeoperaesdecrditodaordemdeR$51,2bilhesem31/12/2009. Para o ano de 2010, a expectativa de que os trs fundos constitucionais de financiamentocoloquemdisposiodosetorprodutivodasRegiesNorte,Nordeste eCentroOeste,paranovascontrataes,recursosdaordemdeR$15,0bilhes. b) FundosdeDesenvolvimento(FDAeFDNE)EmR$1,0031/12/2009 Diferentementedosfundosconstitucionaisdefinanciamento,queatendemde forma ampla a todos os setores da economia e a todos os portes de tomadores, os FundosdeDesenvolvimentodaAmaznia(FDA)edoNordeste(FDNE)direcionamseus recursosparaainfraestruturaeconmicaeparaprojetosestruturadoresdaeconomia dessas regies. As tabelas 5.6 e 5.7 apresentam, na posio de 31/12/2009, a 53

quantidadedecartasconsultaaprovadasdoFDAedoFDNErelativasaprojetosainda noaprovados. Tabela5.6CartasconsultaaprovadasFDA(projetosaindanoaprovados)

SETOR Energia(PCH) Telecomunicaes Indstria Minerao Reflorestamento Transmisso Turismo TOTAL QUANTIDADE DEPROJETOS 1 1 2 1 1 2 2 10 VALORFDA 65.000.000,00 155.725.800,00 119.668.500,00 81.450.000,00 112.320.000,00 1.174.954.228,20 26.775.000,00 1.735.893.528,20 INVESTIMENTO TOTAL 109.073.272,88 259.543.000,00 199.447.500,00 135.825.586,21 187.200.000,00 1.958.257.047,00 44.625.000,00 2.893.971.406,09

Fonte:RelatriosdeAcompanhamentodaSudamedaSudenede2001a2009 Nota:ElaboraoCGFD/DFD/SDR/MI

Tabela5.7CartasconsultaaprovadasFDNE(projetosaindanoaprovados)
SETOR AgriculturaIrrigada Agroindstria Biocombustvel Energia(Elica) Energia(PCH) Energia(Transmisso) Energia(UTE) Ind.deTransformao Transporte Turismo TOTAL QUANTIDADE DEPROJETOS 1 1 1 2 1 1 1 4 1 1 14 VALORFDNE 24.263.652,90 58.120.150,00 8.044.582,00 444.960.074,69 49.720.910,00 65.596.810,00 297.064.457,80 312.435.166,66 117.744.000,00 23.106.130,00 1.401.055.934,05 INVESTIMENTO TOTAL 40.439.421,50 135.852.210,03 13.483.107,21 741.765.240,90 231.521.831,16 109.329.350,00 496.607.988,00 529.883.053,02 201.240.000,00 38.510.218,00 2.538.632.419,82

Fonte:RelatriosdeAcompanhamentodaSudamedaSudenede2001a2009 Nota:ElaboraoCGFD/DFD/SDR/MI

Osvaloresdascartasconsultaaprovadasparaapresentaodenovosprojetos aoFDAeaoFDNEnaposiode31/12/2009sodaordemdeR$1,7bilhoeR$1,4

54

bilho, respectivamente. As tabelas 5.8 e 5.9 apresentam a quantidade de projetos aprovadosecontratadosdoFDAedoFDNE. Tabela5.8ProjetosaprovadosecontratadosFDA
SETOR Energia (PCH) Energia (UHE) Energia (UTE) Indstria TOTAL QUANTIDADE DE PROJETOS 3 1 3 3 10 VALOR FDA 216.444.600,00 171.961.820,46 569.047.829,24 102.682.770,00 INVESTIMENTO TOTAL VALOR LIBERADO

366.146.280,23 210.884.513,42 287.129.337,99 153.579.576,71 957.684.038,11 213.032.376,08 189.608.265,22 73.155.854,92

1.060.137.019,70 1.800.567.921,55 650.652.321,13

Fonte:RelatriosdeAcompanhamentodaSudamedaSudenede2001a2009 Nota:ElaboraoCGFD/DFD/SDR/MI

Tabela5.9ProjetosaprovadosecontratadosFDNE
SETOR Cermica Energia (Elica) Transporte TOTAL QUANTIDADE DE PROJETOS 1 4 1 6 VALOR FDNE 47.987.358,83 528.649.077,51 INVESTIMENTO TOTAL 92.893.448,39 VALOR LIBERADO 26.420.000,00

886.605.127,17 240.261.684,49 -

2.672.400.000,00 5.340.164.854,00

3.249.036.436,34 6.319.663.429,56 266.681.684,49

Fonte:RelatriosdeAcompanhamentodaSudamedaSudenede2001a2009 Nota:ElaboraoCGFD/DFD/SDR/MI

At 31/12/2009, o FDA tinha contratado R$ 1,0 bilho (R$ 650,6 milhes j liberados), enquanto o FDNE tinha contratado R$ 3,2 bilhes (R$ 266,6 milhes j liberados). Dos valores contratados pelos dois fundos, 96,5% foram direcionados a projetosdeinfraestruturadeenergiaedetransportes. Atabela5.10apresentaumacomparaoentrevaloresorados,empenhadose liberados.

55

Tabela5.10Comparaovalororado,empenhadoeliberado
ANO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 ORAMENTO FDA 308.000.000 440.000.000 465.322.800 554.600.000 607.789.536 684.417.647 770.737.029 852.318.289 986.475.535 FDNE 462.000.000 660.000.000 697.984.320 831.900.000 911.684.305 1.026.626.471 1.156.105.543 1.278.477.434 1.479.713.302 FDA 684.417.647 388.673.875 EMPENHO FDNE 50.626.664 432.333.753 LIBERAO FDA 322.927.395 216.225.405 FDNE 70.559.612

876.095.949 1.479.713.302

111.500.114 196.122.072 650.652.915 266.681.684

TOTAL 5.669.660.836

8.504.491.375 1.949.187.471 1.962.673.718

Fonte:RelatriosdeAcompanhamentodaSudamedaSudenede2001a2009 Nota:ElaboraoCGFD/DFD/SDR/MI

Paraoanode2010,existeaprevisodeoFDAeoFDNEdisponibilizarempara o setor produtivo da Amaznia e do Nordeste recursos para novas contrataes da ordemdeR$2,5bilhes. 5.1.2Incentivosfiscais Quanto aos incentivos fiscais, esses so concedidos para empresas instaladas nas reas de atuao da Sudam e Sudene, em diversas modalidades, com destaque, emtermosdevalor,paraoincentivodereduodoimpostosobrearendaeadicionais no restituveis, concedido aos empreendimentos que se instalarem, ampliarem, modernizarem ou diversificarem setores considerados prioritrios para o desenvolvimentoregional. O Quadro 5.11 tipifica o instrumento, segundo beneficirios, condies de acessoemodalidade.

56

 INCENTIVOS ReduoFixade75%doImpostosobreaRendae adicionaisnorestituveis BENEFICIRIOSEUSUFRUTO Projetosdeimplantao,ampliao,modernizao oudiversificao,protocolizadoseaprovadosat 31/12/2013,nossetoresprioritriosdasreasda SudameSudene.Prazodefruiode10anos. Empreendimentosnossetoresprioritrios,mas reasdaSudameSudeneenaZonaFrancade Manaus.Usufruoat31/12/2013. Empreendimentosnossetoresprioritrios,nas reasdaSudameSudene.Usufrutoat 31/12/2013. Empreendimentosqueseimplantarem, modernizarem,ampliaremoudiversificaremno NordesteenaAmazniaequesejamconsiderados deinteresseparaodesenvolvimentodestas Regies.Usufrutoat31/12/2010. Empreendimentosdossetoresprioritriossituados nasmicrorregiesmenosdesenvolvidasdasreas daSudameSudeneequeestejamusufruindodas ReduoFixadoIR.Apenasbensadquiridosa partirde2006eat31/12/2013.

ReduoEscalonadadoIReadicionaisde12,5% de2009a2013 DepsitoparaReinvestimentode30%doIR (acrescidode50%derecursosprprios) IsenodeIOFnasoperaesdecmbiopara pagamentodebensimportados IsenodoAdicionalaoFreteparaRenovaoda MarinhaMercanteAFRMM

DepreciaoAceleradaincentivadas,noprprio anodaaquisio,paraefeitodeclculodoIR Desconto,em12meses,doscrditosda ContribuioparaPIS/PASEPedaCOFINS referentesaquisiodebensparaoativo imobilizado Quadro5.11:DescriodosincentivosfiscaisPessoaJurdicareasSudameSudene Nota:ElaboraoCGFD/DFD/SDR/MI

Astabelas5.12e5.13indicamossetoresprioritriosdaeconomiadaAmaznia edoNordestequeapresentaramprojetosdeinstalao,ampliao,modernizaoou diversificao,comreduesdetributosdaordemdeR$5,4bilhesem2009. Tabela5.12RennciaTributriaIRPJeIOF

ANO SUDAM SUDENE TOTALANO 2003 569.677.297 835.305.419 1.404.982.716 2004 926.088.060 1.279.100.108 2.205.188.168 2005 1.383.245.719 1.694.414.098 3.077.659.817 2006 1.208.588.652 1.591.137.506 2.799.726.158 2007 1.897.279.253 1.843.040.753 3.740.320.006 2008 1.815.353.844 2.239.244.688 4.054.598.532 2009* 2.567.251.241 2.493.859.905 5.061.111.146 Total 10.367.484.066 11.976.102.477 22.343.586.543 Fonte:IRPJeIOFCoordenaoGeraldeEstudosEconmicoTributriosCOGET/ReceitaFederal Tabela5.13RennciaTributriaAFRMM
SUDAM 2004 55.764.727,61 2005 2006 2007 2008 2009

50.915.995,92 271.121.415,86 133.498.133,22 553.167.452.21 127.930.773,09

SUDENE 187.856.544,15 115.478.217,75 610.179.737,86 135.252.066,11 332.935.519,30 247.276.929,89 TOTAL

243.623.275,76 166.396.218,67 881.303.159,72 268.752.206,33 332.937.527,30 375.209.711,98

Fonte:CGPRO/SFAT/MT

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5.1.3 Recursos do OGU para os programas do MI e aes de desenvolvimento regional

Os recursos oriundos do OGU previstos para o final de 2010 eram bastante limitadosparaasaesdedesenvolvimentoregional,emparticularparaosProgramas diretamente vinculados ao Ministrio da Integrao Nacional (Promeso, PDFF e Conviver). Tal afirmao valida mesmo nas situaes em que esses recursos recebiam contrapartidas de estados e municpios. Notase uma preponderncia de recursosdestinadosaofomentodosetorprodutivo(crditoiniciativaprivada)euma grande carncia no direcionamento de recursos para promover as externalidades positivas em reas menos desenvolvidas, o que acaba sendo um fator que contribui para a existncia de desigualdades intrarregionais, mesmo quando h reduo da desigualdadeolhadadopontodevistadasmacrorregies. Considerandose a notria desproporo entre a dimenso das desigualdades enfrentadaseofluxoderecursosdisponveis,fundamentalquesedoteaPNDRde recursos adequados aos seus objetivos e o Plano Plurianual do Governo Federal de lgicadeatuaoterritorial,semoquenosepodemesperarresultadosexpressivos nocombateaoquadrodedesigualdadesvigente. Nessa tica, existe um profundo dficit de recursos voltados para o financiamento de infraestrutura econmica e social no sistema, sobretudo para os territrios elegveis como prioritrios pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional,emespecialparainfraestruturadepequenoemdioporte. A Unio Europia aloca, desde 1975, cerca de 65% do total de recursos disponveis nos Fundos Estruturais18 da Europa, entre eles o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder), para infraestrutura nos territrios elegveis pela poltica regional europia. A dotao total (mdia anual), dos recursos alocados aos trsprincipaisprogramasdedesenvolvimentoregionalgeridospeloMInoultrapassa o montante de R$ 300 milhes/ano, valor irrisrio para os desafios a enfrentar para reduzirasdesigualdadesregionaisdoPas,nosterritriosselecionadosdaPNDRFaseI.

Tratase de um conjunto de trs instrumentos financeiros dapolticade coeso daUE ea principal fonte de financiamento para o desenvolvimento regional do bloco. O Feder, criado em 1975, pode contribuirparaofinanciamentodeinvestimentosprodutivos,deinfraestruturasocialedetransporte, dainvestigaocientfica,tecnolgicaedainovaoedasociedadedeinformao,entreoutraslinhas.

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6.OMODELODEGOVERNANA 6.1Odesafiodacooperaofederativa:opapeldasnovasinstitucionalidades No se devem desconhecer os arranjos institucionais ensaiados em anos recentes,resultantesdoaperfeioamentodasrelaesentreEstadoesociedadecivil. As inovaes so muitas, seja pelo surgimento de novas formas organizacionais, seja pelo aprimoramento das existentes. Essa dinmica requer um novo padro de interveno do Estado Nacional em polticas pblicas estratgicas, casodaquelasrelacionadasaodesenvolvimentoregional. Aredefinioacimaassinaladaremetetambmaodebate,semprepertinente, da arquitetura federativa e institucional, perpassado pelas complexas demandas da sociedade,pelanecessidadedemaiortransparnciaecontrolenaatuaodoEstado, bemcomopelanovaformadeatuaodosgrandesagenteseconmicosedosEstados nacionaisviaorganismossupranacionais. Aoseestabelecer,pormeiodaconstruodeumaPolticaRegional,umnovo modeloparaodesenvolvimento(regional)dopas,comnovaspremissaserequisitos deempoderamento,controlesocial,participaodeatoresnoterritrio,mistersefaz considerar, simultaneamente, o protagonismo das novas institucionalidades que atuam regionalmente, bem como da incluso territorial ao esforo nacional de desenvolvimento. fatoqueumdosgrandesproblemasdagestopblicadoBrasilafragilidade institucional da base municipal. Nesse sentido, a criao de arranjos de apoio s municipalidades uma necessidade urgente para reforar a cooperao e coordenaofederativa. Com a finalidade de apresentar propostas que facilitem a gesto municipal e colaborarcomseuprocessodetransio,oferecendoaosnovosprefeitosumconjunto deinformaestcnicas,administrativasefinanceirassobreomunicpio,foiinstitudo um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) pelo Presidente da Repblica em 2008. Entre as iniciativas do GTI consta a criao do Portal Federativo, stio eletrnico desenvolvido para agregar informaes sobre temas que envolvem os entes federados. 59

Essa iniciativa resultou do dilogo direto e democrtico do Governo Federal comosmunicpiospormeiodoComitdeArticulaoFederativa(CAF).OComitum frum que congrega representantes dos ministrios federais, bem como das trs entidades municipalistas de carter nacional a Associao Brasileira de Municpios (ABM), a Confederao Nacional dos Municpios (CNM) e a Frente Nacional dos Prefeitos(FNP).OCAFconstituisenaprincipalinstnciadenegociaoentreUnioe municpios, contemplando vrios pontos da pauta de reivindicao do movimento municipalista No esforo do Governo Federal para melhorar o dilogo com os municpios, surgiu o Sistema de Assessoramento Federativo (SASF). O SASF determina a designao de um assessor federativo em cada rgo da administrao federal, responsvel pelo atendimento das demandas relacionadas a estados e municpios. Essas assessorias constituem um sistema coordenado pela Subchefia de Assuntos FederativosdaPresidnciadaRepblica(SAF). Umimportanteinstrumentoquesurgiurecentemente,comointuitodeservir cooperaoentreosentesfederativos,especialmenteosmunicpios,omecanismo denominadodeconsrciopblico19,oqualpodeseprestaraobjetivosdiversificados ouespecficos. Ao se consorciarem, os entes federativos so capazes de compartilhar estruturas gerenciais, administrativas e de apoio tcnico de maior qualificao; criar escalaereduzircustosnaaquisiodebensenaprestaodeservios;eaperfeioara manutenodosequipamentos,dopatrimnioedaadministraopblica. Almdisso,osconsrciospodemsermuitoeficazesnaconstruodealianas estratgicasrepresentativasdosinteressescomuns,comoembaciashidrogrficasou polosregionaisdedesenvolvimento,ampliandoassimacapacidadedearticulaodos municpioscomasdemaisesferasdegoverno. Sovriososexemplosdeserviosconsorciadosnopas:sade,saneamento, transporte urbano, deposio final de resduos slidos, licitaes compartilhadas, licenciamentoambiental,contrataodemodeobra,entreoutros.

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Definido na Lei Complementar n 11.107, de 06 de abril de 2005, como: [...] associao pblica formadapordoisoumaisentesdaFederao,pararealizaodeobjetivosdeinteressecomum.

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Os consrcios pblicos esto previstos no artigo 241 da Constituio Federal paragestoassociadadeservios,bemcomoparaatransfernciatotalouparcialde encargos, servios, pessoal e bens. Com a edio da Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005,regulamentadapeloDecreton6.017,de17dejaneirode2007,garantiramse regrasclaraseseguranajurdicaparaosconsrcioseatendnciadequeelessejam impulsionadoseampliemcadavezmaissuasreasdeatuao. O que se deseja com esse arranjo a instituio de um mecanismo de coordenaofederativaadequadosdiversasescalasdeatuaoterritorial,bemcomo o fortalecimento do papel do ente pblico como agente planejador, regulador e fiscalizadordeserviospblicos.Tambmsevislumbraapossibilidadedeincrementar polticas pblicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais, a exemplodaquelasrelacionadasaodesenvolvimentoregional. Os governos devem investir tempo e recursos, assim como assumir compromissos no processo de construo dos aparatos institucionais, avaliando sua adequao para envolver os cidados e desenvolver as obrigaes que lhes so atribudas. Nesse sentido, incorporar a dimenso horizontal e participativa na formulao de polticas pblicas condio primordial, a partir da participao das instncias federativas e dos atores sociais envolvidos e interessados diretamente nessaspolticas. Entre as instncias de dilogo que envolve os trs nveis de governo e a sociedade civil, destacamse os Conselhos Administrativos das Rides, os Fruns das Mesorregies, os Conselhos dos Territrios da Cidadania e os Comits de Bacias Hidrogrficas. Ressaltese, ainda, a existncia dessas instncias de governana cooperativa e participativa em um conjunto muito mais amplo de polticas pblicas setoriais. Noentanto,naspolticasdedesenvolvimentoregionalqueessesarranjosse potencializam, visto que colocam para dialogar um amplo conjunto de atores e, consequentemente, de demandas, aperfeioando o processo de concertao e negociao. Essearranjoencontraamparonoartigo43da ConstituioFederal,aodispor que:paraefeitos administrativos, a Unio poderarticular sua aoem um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das 61

desigualdadesregionais.Logo,odispositivoofundamentoparaaformalizao,por exemplo,dasRides,vinculadasaoMinistriodaIntegraoNacional. Para coordenar as aes dos entes federados que compem as Rides, foram criadososConselhosAdministrativos.Entresuascompetnciasestoadeaprovaoe superviso de planos, programas e projetos para o desenvolvimento integrado e programaonosentidodeunificarosserviospblicosquesejamcomunsRide. Assim, essas regies so parte importante nos processos de desenvolvimento regional,considerandoquerenememummesmoambienteasinstnciasfederativas easociedadecivilemtornodetemasquesourbanos,metropolitanoseregionais. Outra instncia participativa sob coordenao do Ministrio da Integrao NacionalsoosFrunsdasMesorregiesDiferenciadas,formadosporrepresentantes do Governo Federal, Estadual, Municipal e pela sociedade civil, representada por associaeseinstituiesqueatuamnaregioeconhecemdepertoseusproblemase necessidades. Os Fruns so espaos criados para que a mesorregio defina seus projetos prioritrios visando a atender poltica governamental de criao de espaos de debate para a implementao de polticas pblicas de desenvolvimento regional. A idiapromoveraarticulaoparadefiniodediretrizeseestratgiascomvistas elevaodascondiessociaisbsicasedareduodasdisparidadessocioeconmicas intereintraregionais. A registrar, por fim, a iniciativa que se pauta pelo recorte das bacias hidrogrficas osComitsdeBaciascompostosporrepresentantesdaUnio,dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, dos usurios das guas e das entidades civisderecursoshdricoscomatuaocomprovadanabacia. Todasasquestesligadasaosusosdosrecursoshdricosdevemserdebatidase decididasnessefrumdemocrtico.Temascomoarecuperaodosrecursoshdricos, a proteo dos mananciais, a reduo das inundaes e a garantia do pleno abastecimentodeguapopulaoestoentreosassuntostratadosnasreuniesdos Comits. Apesar de uma aparente centralidade nos temas diretamente ligados aos recursos hdricos, os Comits constituemse em instncias participativas que muito tm contribudo para o desenvolvimento regional mediante instrumentos como os 62

PlanosdeGestoeManejodasBacias.Essesplanosincorporamumconjuntodeaes referentes ao uso racional da gua, incluindo questes relacionadas s atividades econmicasdesenvolvidasnaquelesrecortesterritoriais. Os Colegiados Territoriais, vinculados ao Programa Territrios da Cidadania, representam mais um ambiente institucional participativo com atuao voltada ao desenvolvimento regional. Tratase de um foro de governana que dialoga com os atores do territrio, observando as orientaes do Programa e dos compromissos pactuadosentreGovernoesociedadecivil. A forma de conduo das aes do Programa Territrios da Cidadania possui umcarterelucidativodoesforoquevemsendofeitonosentidodepromoveraes horizontalizadas,comfoconodesenvolvimentoterritorial. No cenrio brasileiro evidenciase, em tempos recentes, um conjunto de arranjoshorizontaisdeassociativismointermunicipal,cujaescalacresceunodecorrer dos anos 1980. Apesar da fragilidade macro institucional que ainda caracteriza o panoramanacional,verificase,aomesmotempo,umasriedeiniciativasnombito do processo de repactuao da Federao brasileira e da crescente incorporao da sociedadenosprocessosdecisriosdaspolticaspblicas. Nesse sentido, novas instituies para a participao do cidado tm criado oportunidadesdeinclusonoprocessopolticodesegmentosdasociedadeexcludos de outras arenas pblicas de tomada de deciso, em particular para os segmentos pobresdapopulao. Finalmente, os arranjos institucionais que se propem a tratar do desenvolvimento regional, direta ou indiretamente, podem se constituir em importantesinstrumentoscomvistasaoaperfeioamentodeproblemasrelacionados s disputas sobre: jurisdio constitucional, compartilhamento de receita, o poder federal de gastos, as polticas de desenvolvimento regional, o controle dos recursos naturais,ouaindapelaarticulaointergovernamental,evitandoaesunilaterais.

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APNDREMDOISTEMPOS: FASEII(20112015) PropostaparaDiscusso

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7.CONSIDERAESPRELIMINARES A proposta de Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional Fase II apresentada para discusso est associada estratgia de ascenso de Poltica de GovernocategoriadePolticadeEstado. Est claro que o desafio de reduo das histricas desigualdades regionais brasileirasnoatributodeumgoverno,masdeumageraodegestoresdepolticas pblicas,eumaopocoletivadasociedadebrasileira. No haver mudanas significativas dos padres de excluso territorial, de fragilidadeeconmicae da pobreza com base regional no Brasil, se no houver uma clara opo da sociedade brasileira, expressa por meio de uma Poltica Regional robusta,participativaearticuladaaumprojetonacionaldedesenvolvimento. APNDRsurgiucomopolticaespecializadaecomforteconotaoterritorialem 2003,nocontextodadeterminaogovernamentalderetomadadaquestoregional noBrasil. Osltimosoitoanosforamdegrandestransformaesnoterritriobrasileiro, resultadonosdaretomadadoplanejamentoregionalnopas,mas,sobretudo,da contribuio das polticas de cunho social ampliao da distribuio da renda e reduodasdesigualdadesregionais. A experincia recente e os ensinamentos alcanados apontam para a necessidadedeumanovafasedaPolticaRegionalBrasileira. A proposta atual reflete, portanto, a experincia vivida e apreendida pelo MinistriodaIntegraoNacionalnessesltimosanos. Maisdoqueisso,oferececondiodeproporsociedadebrasileiraumpasso frenteatualPolticaRegional,umolharparaofuturo,comampliaodoescopo deatuaoedecontribuiodapolticapblicaparaqueelapossa,efetivamente, atuar na promoo do desenvolvimento das regies do pas, reduzindo as desigualdades regionais, estimulando a incluso social e a cidadania e criando meios para a utilizao sustentvele em basescompetitivas da nossarica diversidade cultural, ambiental, social e econmica (misso institucional quecabeaoMinistriodaIntegraoNacional). 65

A proposta ora apresentada deve ser objeto de ampla reflexo da sociedade brasileira, anteriormente ao envio para discusso no Parlamento. S aps o estabelecimentodeumconsensomnimodosatoresnacionaisemtornodamatria que se deve encaminhar ao Congresso Nacional uma Exposio de Motivos (EM) e propostadeanteprojetodeleiqueeleveaPNDRcondiodePolticadeEstado. Alm do anteprojeto mencionado, a proposta produz trs grandes eixos indivisveisaonovomomentodaPNDR: I) o Mapa da Elegibilidade da Poltica, que encerra a estratgia de implementaodaPNDRFaseIIequedeterminametasdeaplicaoderecursosem territriosselecionados; II) a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que estabelece condiesdeumnovopadrodefinanciamentoquestoregionalbrasileira; III)eaproposiodeumnovomodelodegestodaPoltica,absorvendonovos parmetros e as novas institucionalidades que esto associadas complexa governabilidadedaquestoregionalbrasileira. EssestrseixosarticuladosdeterminaodetransformaraPNDRemPoltica deEstadoconstituemasntesedaestratgiapropostaparaasegundafasedaPoltica. 7.1OobjetodaPoltica Considerase a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional como parte indivisveldaestratgiadedesenvolvimentodopaseexpressodaprioridadedadaao temanaagendanacionaldedesenvolvimento. AConstituiode1988 jdeterminavaareduodasdesigualdadesregionais como um dos eixos da estratgia de desenvolvimento nacional. O disposto constitucional consolidado no PPA 20042007, que eleva a reduo das desigualdades regionais brasileiras a um dos macroobjetivos do Plano Plurianual de ento. O objeto da PNDR so as profundas desigualdades de nvel de vida e de oportunidadesdedesenvolvimentoentreregiesdopas.AmatriaprimadaPoltica o imenso potencial de desenvolvimento contido na diversidade social, cultural e ambientalquecaracterizaoBrasil. 66

Asseverasehistricasdesigualdadessociaiseeconmicasquecaracterizama sociedade brasileira expressamse, com clareza, na base territorial, resultando em distoresagravadascomoinciodoprocessodeindustrializaodopasemmeados dosculoXX. Aprioridadedapolticaregionalpropiciaroresgatedecidadoseterritrios deixados margem do processo nacional de desenvolvimento, desconsiderados nas prioridadesestabelecidaspeloEstadobrasileiroepelosgovernosemgeral. o caso, por exemplo, de espaos geogrficos do territrio nacional, historicamente excludos da dinmica do capital que privilegia alguns territrios e marginalizaoutros,segundoosinteressesdolivremercado. A PNDR no deve excluir as pores mais dinmicas do territrio nacional da polticaregionalbrasileira,sobretudoquandosecompreendeapremissaestabelecida pelaPolticadeaoemmltiplasescalasgeogrficasvoltadasparatodooterritrio nacional. Deve, sim, focalizar a ao derivada do esforo da poltica pblica sob governanadoMinistriodaIntegraoNacionalparapartesespecficasdoterritrio, asquaisdemandamintervenoespecializadaediferenciada. Dadosrecentesindicamfortesdiscrepnciasentrepadresdedesenvolvimento econmico e social no pas, revelando a segregao de pores significativas do territrionacionaledelevasdebrasileirosquealiresidem,osquaisestofadadosa umavidadepobrezaeexcluso. Umadasprincipaistesesdapropostaapresentadaadequeanaonopode aceitarquealgunsdeseusfilhossejamcondenadosaprivaesefaltadeperspectivas determinadaspelolocaldeseunascimento. A PNDR deve contribuir para que a expectativa de vida e o acesso a bens e serviosdequalidadealcancemosresidentesdoSemiridoBrasileiro,porexemplo,da mesma forma que ocorre com os cidados das regies melhor atendidas, em geral localizadasnocentrosuldopas. Segundo o IBGE, no ano 2000, a unidade mais rica da federao, o Distrito Federal,detinharendaemparidadedopoderdecomprapercapita20cercade5(cinco)

ARendaemParidadedoPoderdeCompra(RendaPPC)aRendacorrigidapelondicemdioanual daCestaBsicadoDIEESE,tomandosecomorefernciaSalvador(=100%)eajustadopelototalnominal doBrasil.

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vezesmaiordoqueoMaranho,aunidademaispobre(R$577,33doDFeR$117,35 doMA). A desigualdade regional resultado da dinmica assimtrica do crescimento capitalista,queseconcentraemalgunsespaos,enquantorelegaoutrosestagnao eaodesperdciodefatoresprodutivos. A PNDR atua no sentido de contrabalanar a lgica centrpeta das foras de mercado, pela promoo e valorizao da diversidade regional, conciliando assim competitividadeeexpressoprodutivadevaloressocioculturaisdiversos. Aessadinmicaassimtricadosmercados,somaseadesigualdadedeacessoa serviospblicosdequalidade,oquereforaasiniquidadesereduzasperspectivasde desenvolvimentodosterritrioscomfrgilbaseeconmica. MasaPNDRnotrataapenasdoresgatedadvidahistricadoBrasilcomparte substancial do seu territrio e do seu povo. A poltica regional instrumento de incluso,degeraodeemprego,derendaedeprovimentodecompetitividade,uma vezquecontribuiconcretamenteparaoalargamento21doterritriobrasileiro,paraa gerao de novos consumidores e de atores sociais produtores de riqueza e de prosperidade, por meio da incorporao de novos territrios ao esforo nacional de desenvolvimento. importante ressaltar que o objeto da PNDR no o combate pobreza, stricto sensu. Se assim fosse, o escopo de atuao da Poltica seria direcionado, preferencialmente, para as periferias das grandes metrpoles brasileiras, locus de concentrao de indivduos com dficits sociais e econmicos expressivos, e que so focodepolticasdecunhourbanoesocial.Nesseslocais,osbolsesdepobrezaesto assentados sobre territrios prsperos, com alta renda mdia e com dinamismo econmicoinquestionvel. O objeto da PNDR se expressa, sobretudo, na coincidncia espacial entre pobrezaindividualeterritorial/regional.Vistoporumaperspectivaespaotemporal,a
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O termo alargamento amplamente usado no contexto da poltica regional europia para caracterizar o fortalecimento da base territorial do bloco original, de seis Estados Membros originais para os atuais 27 Estados Membros de 2009, com o objetivo de ampliar a capacidade da EU na competioglobal.Nocasobrasileiro,aidiaderepresentarumfortalecimentodaUniopormeioda incorporao de regies que tradicionalmente estiveram margem do processo nacional de desenvolvimento,apartirdeumaampliaodacapacidadeinstitucionaldecadaumadelas.Portanto,a refernciaaprocessoincludente,dealargamentosocioeconmicodoterritriobrasileiro

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Poltica prioriza as regies que, por sua situao de debilidade econmica e estagnao, geram expressivos fluxos migratrios que constituem a maior parte dos bolsesdepobrezadasgrandesmetrpoles. Emoutraspalavras,aPNDRfocalizaacausadadesigualdadeedapobrezaem sua expresso territorial, e situase na dimenso preferencial das polticas pblicas classificadascomodamoesquerdadoEstado22. A PNDR uma poltica includente. Apesar de dar precedncia s regies estagnadasedebaixodinamismosocialeeconmico,asregiesdealtodinamismoe dealtarendanopodemestarmargemdaestratgiadeaodaPoltica. Amanutenodacapacidadecompetitivadessassubregies,espalhadaspor todo o pas, deve ser realada, pois tais territrios so responsveis por parte expressivadageraodariquezanacional,easustentabilidadedessesterritriosdeve produzirolharespecializadodapolticapblica. A poltica regional deve se caracterizar como uma poltica de coeso republicana. Deve ter capacidade de compreender e adaptarse extraordinria diversidade brasileira, diversidade essa apresentada de diversas formas rica e exuberanteemalgunssentidos,excludenteeinibidoraemoutros. OBrasildesigualrevelasenacoexistnciadeterritrioscompetitivoseoutros excludos da dinmica brasileira de desenvolvimento, territrios com alta densidade demogrfica e vazios populacionais, grandes metrpoles urbanas conectadas e longnquosterritriosrurais. A coeso econmica e social que a proposta da PNDR Fase II refora deve envolver todos em uma ao coordenada de reduo das desigualdades regionais brasileiras,naqualcadaatortenhapapelprprioedestacadonoesforodetornaro Brasilumpasdetodasasregies. APolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegionalBrasileira,emsuaFaseII,na condiodepolticadecoesoeconmicaesocialdeveexprimirasolidariedadeentre asunidadesdafederao,asregiesbrasileirasemsuasmltiplasescalaseoGoverno Federal.
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Segundo Pierre Bourdieu, o Estado tem duas mos que caracterizam sua atuao poltico institucional. Na mo esquerda, concentramse polticas pblicas de abrangncia social, em contraposio s polticas da mo direita do Estado, representadas pela burocracia financeira e pelo planejamentogovernamental,entreoutras.

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Deve,portanto,favorecerodesenvolvimentoequilibradodoterritrionacional, areduodasdiferenasestruturaisquecaracterizamasregiesbrasileiras,bemcomo a promoo de uma verdadeira igualdade de oportunidades para os cidados, independentedolocalemquevivam. A estratgia de desenvolvimento regional concretizase por meio de um conjunto de instrumentos e mecanismos financeiros, nomeadamente os fundos regionais existentes, bem como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)emviadecriao. Polticaconstrudacomfortevisdeunidade,aperspectivadequeaPNDR possa ser vetor de convergncia e de gesto territorial, requisitos indispensveis melhoriadagovernanaregional. 7.2Aspremissasassumidas APNDRassume3(trs)grandespremissas,quaissejam: 1.Dimensodepolticanacionalemborahajanecessidadedearticulaode iniciativas do Congresso Nacional, dos trs nveis de governo, do setor empresarial e da sociedade civil, o Governo Federal que empresta coerncia e efetividade aos esforosdedesenvolvimentoregional,pois: a) s o nvel federal transcende a escala das macrorregies menos desenvolvidas; b) s o Governo Federal pode arbitrar conflitos de interesse em escala subnacional; c)acoordenaonacionalfacilitaareproduo/adaptao/difusodepolticas locaisbemsucedidas;e d) a PNDR uma poltica necessariamente redistributiva e s a Unio tem recursosnoporteexigidoeindiscutvellegitimidadeparaaesafirmativas. 2. Perfil de poltica de estado e no de Governo apenas. A PNDR deve se consolidar, efetivamente, quando alar o status de poltica de estado. Ainda que se admita um papel de destaque ao Ministrio de Integrao Nacional e s demais 70

instituiesdecoordenaotransversaldoGovernoFederal,tratasedeumapoltica dedesenvolvimentocomvisterritorial. NombitodoGovernoFederaldevemseenvolver,emgrausvariados,todasas reas de atuao. Assim, necessrio construir a convergncia das demais polticas federaiscomosobjetivosdaPNDR,articulando,deformadiferenciada: a) ministrios cuja atuao se organiza, integral ou parcialmente, em bases territoriais(Planejamento;MeioAmbiente;DesenvolvimentoAgrrio;Cidades); b)ministriosdareadeinfraestruturapblica(Transportes;MinaseEnergia; Comunicaes); c) ministrios responsveis pelas polticas de desenvolvimento setorial ou regulao econmica (Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Turismo;

Desenvolvimento,IndstriaeComrcioExterior;CinciaeTecnologia;Fazenda);e d) ministrios diretamente responsveis pelas polticas com forte impacto social(DesenvolvimentoSocial;Educao;Cultura). A conformao setorial do Governo Federal reduz as condies da burocracia do Estado de apreender se a atuao dos ministrios e demais instituies federais atenuamouagravamoquadrodedesigualdadesregionais. So recentes os esforos iniciais de insero da dimenso territorial no planejamento governamental. Namedidaemque aeficcia plena daPNDR depende daconvergnciadasaesdetodooGoverno,imprescindvelampliaroescopode informaesdisponveis,ressaltandoopragmatismoadvindodoreconhecimentodos limitesdacoordenaoterritorialdepolticassetoriais. Da mesma forma, a poltica regional brasileira no pode estar vinculada estratgia de desenvolvimento de um ou outro governo, mas sim expressar a prioridadequeumpovoouumasociedadeestabelecequesto. Nesse sentido, um dos principais desafios da Poltica tornarse poltica de estado, incorporando seu objeto e sua prxis ao conjunto de prioridades que estabelecemosprincipaiscompromissosdasociedadebrasileiracomoprojetodeum pasmaisforte,justo,soberanoeigualitrio. 3. Abordagem das desigualdades regionais em mltiplas escalas a viso tradicional que resumia o problema regional brasileiro ao atraso relativo das regies 71

Norte e Nordeste, vistas de forma homognea, no reconhece nem a existncia de dinmicas subregionais diversas em todas as macrorregies nem a necessidade de coordenaodeaes,comosentesfederadosecomasociedadecivil,emnveisque vodointraurbanoaomesorregional. Tambm no podem ser desconsideradas outras dimenses da escala geogrfica brasileira que esto afetas questo regional, sobretudo aquelas com protagonismoinstitucionalcomoadosEstados. A escala estadual ganha expresso contundente com a retomada da questo regional/territorial no Brasil. Na atualidade, boa parte das unidades da federao j dispederegionalizaesvigentescomcritriosdesubregionalizaovariadosepara diversosfins. Mas,defato,aretomadadoterritriocomoelementodeanliseedeoperao estabelecepapelcentralaosEstados,inclusiveapartirdeaspectoscomoacriaodo Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional e os respectivos Fundos Estaduais que surgemnocontextodaproposiodoFNDRequeseinseremnombitodoProjetode EmendaConstitucionaldaReformaTributria. AaodaPolticanoselimitaalocaoespecializadaderecursosdeorigem federal nos territrios, visando reduo das desigualdades regionais do pas e a inclusodepessoasedeterritriosaoesforonacionaldedesenvolvimento.APNDR reconhece as diferenas regionais em mltiplas escalas de interveno e orienta polticaseprogramaspromoododesenvolvimentoterritorial. Busca,ainda,articularpolticassetoriaispararegiesesubregiesprioritrias, coordenarpolticassetoriaisparaaaodebaseterritorial,enfim,induzirnadimenso apropriada um desenvolvimento mais equilibrado, com distribuio espacial includenteesustentvel.

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7.3Oquadroreferencialdasdesigualdadesbrasileiras:atipologiadaPNDR Osdadosbsicosapartirdosquaisseconstruramasvariveisforamextrados dosCensosDemogrficosdoIBGE(1991e2000)edasestimativasdePIBMunicipais, realizadaspeloIPEA. Asvariveisprocuramexprimirpadreseadinmicarecentedadistribuioda populaonoterritrio;ascaractersticasdapopulaonoquetangeaorendimento mdio, local de residncia (rural ou urbana) e nvel de educao; e o dinamismo econmico,captadopormeiodavariaodoPIBpercapita. Osdadosderendimentoforamajustadosemtermosdeparidadedepoderde compra por meio de ponderao pelo custo relativo da cesta bsica da capital do estadoconsideradoou,quandotaldadonoeradisponvel,porindicadordecapitalde estadoprximo,compadrodecustodevidasemelhante.Osdadosforamagregados emnveldemicrorregio,escalaconsideradaamaisadequadaparaospropsitosda anlise. Os indicadores de dinamismo foram obtidos pela mdia geomtrica do crescimento do PIB per capita dos trinios 1990 1993 e 1999 2002 de cada municpio, posteriormente agregados em microrregies, conforme definidas pelo IBGE. Os indicadores de renda pessoal e de crescimento de produto foram ento espacializados, individualmente e de forma conjugada, dando origem a importante basedeanlise(cartogramasetabelas). Aanlisededistribuiodasvariveisfoifeitaemquartis,sendoqueoprimeiro e o quarto quartil foram desdobrados em dois estratos, de 5% e 20% da populao, com o propsito de distinguir as pores extremas do conjunto de eventos. O valor mnimoobservadoconstituiolimiteinferioreomximo,osuperior.Ostrsestratos inferiores separamse dos trs superiores pela mediana. Em funo da grande extensodasmicrorregiesdaAmazniaeparaevitarailusodeticaqueassobre representaria na avaliao visual dos cartogramas, as variveis da Amaznia foram lanadasembasemunicipal,enomicrorregional.

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7.4Aestratgiadeao Porserumapolticadembitonacional,aPNDRdeveteratuaoemtodo o territrio brasileiro, no devendo excluir reas do pas em qualquer circunstncia de suaao. Entretanto,o objetivo que norteia a Poltica de incluso de territrios e de cidados ao esforo nacional de desenvolvimento estabelece prioridade inquestionvel, para esse fim, aos territrios excludos, estagnados e com baixa dinmicaeconmicaesocialespalhadosportodoopas. Partindose da premissa de que o Brasil caracterizado por diversas contradies e desigualdades econmicas e sociais que se conformaram desde o processodecolonizao,asdiferentesporesterritoriaisdopasousuasregies,nas mais diferentes escalas geogrficas, devem ser objeto de abordagem prpria, com soluotipificadaparacadarealidaderegional. SehconsensodequeoBrasilumpasdesigual,importantereconhecertais desigualdadesemapelas,apartirdecritriosamplamenteaceitos.Ataxonomiadas desigualdades regionais brasileiras estabelecida pela PNDR por meio da Tipologia SubRegional,construdacomopropsitodeestabelecerumquadroreferencialpara as desigualdades regionais brasileiras, por meio de base estatstica microrregional, lanandoolharcriteriosoaoterritrioeapontandocaminhosestratgiadeaoda polticaregional. OscritriosdatipologiaregionalestabelecidospelaPNDRforamdefinidospelo cruzamentodeduasvariveis:rendimentodomiciliarmdioecrescimentodoPIBper capita. A primeira, varivel esttica, retrata a riqueza relativa da populao. A segunda, varivel dinmica, retrata o potencial relativo de crescimento econmico observado. O resultado obtido com o cruzamento dessas duas variveis propicia a identificao de 4 (quatro) categorias de unidades territoriais no Brasil, que ensejam estratgiasprpriasparaaoregionalqueaPolticapropugna: Grupo1G1:Territrioscompadroconsolidadodecompetitividaderene MRGs de alta renda, independente do dinamismo observado. So encontrados predominantementenasRegiesSuleSudeste,emboraexistamtambmemreasde 74

fronteira agrcola dinmica no CentroOeste. No Norte e Nordeste esto limitadas a algumas das maiores concentraes urbanas, que se encontram, geralmente, nas microrregies das capitais estaduais. So responsveis por cerca de 76% do PIB nacional, embora tenham apenas 53,7% da populao. So regies que dispem de recursos suficientes para reverter situaes dedesigualdades encontradas em partes restritas de seus territrios, e que se caracterizam por forte uso do potencial produtivo. Grupo2G2:Territriosemprocessodeincorporaoeconmicadinmica nacional rene MRGs com dinamismo crescente, acelerado ou emergente nos ltimosanos,aindaquecompadresmdiosoubaixosderendimentomensalmdio por habitante. Com presena inexpressiva no Sul e no Sudeste, concentramse em partes do CentroOeste e do Nordeste e em pequenas pores das Regies Sul e Sudestedopas.Grupocaracterizadoporregiesqueexperimentaramtransformaes recentesnaestruturaprodutiva,emespecialnaagricultura.Ograudeurbanizao baixo (57,9%) e, embora abriguem cerca de 9% da populao nacional, so responsveisporapenascercade4%doPIB. Grupo3G3:TerritrioscompadroprolongadodeestagnaoreneMRGs queexperimentaramumprocessocontnuodeestagnaoeconmica,emgeralcom potencial produtivo ocioso, acompanhados de redues mais ou menos intensas de dinamismo, e com mdio rendimento mensal da renda. Geralmente se caracterizam por territrios que possuram dinamismo vigoroso em perodos passados ou que concentramassalariadosoriundosdosetorpblico(funcionriospblicosfederais,por exemplo). No h um padro macrorregional claro, uma vez que se encontram espalhados em todas as grandes regies brasileiras. O grau de urbanizao relativamente elevado (75,3%). Responsveis por cerca de 18% do PIB nacional, l residemcercade29%dosbrasileiros. Grupo 4 G4: Territrios com fragilidade econmica rene MRGs que apresentamcaractersticasdebaixarendaebaixodinamismoeconmico.Soespaos geogrficostradicionalmenteexcludosdadinmicasocialeeconmicabrasileiraeque 75

representam desafio extraordinrio PNDR. So territrios, portanto, para os quais convergem, prioritariamente, aes e atividades prprias da poltica regional, em estreita articulao com estratgias das polticas sociais. Esto concentrados, sobretudo, nas Regies Norte e Nordeste do pas, e que combinam situaes de pobreza,dficitdecidadaniaedebilidadedabaseeconmica. Osindicadoressociaiseeconmicossoexpressivosefalamporsis.Ograu de urbanizao o mais baixo de todos os Grupos (50,4%), assim como o fosso educacional em que cerca de 60% da populao tem menos que 4 (quatro) anos de estudo. Os territrios includos no chamado G4 participam com apenas 1,7% do PIB, embora abriguem 8,4% da populao. O rendimento domiciliar mdio de apenas 27%damdianacional.Tratasedograndedesafiobrasileiroedaporomaisnobre da ao que cabe a uma poltica pblica cujo objeto atuar na promoo do desenvolvimento das regies do pas, reduzindo as desigualdades regionais, estimulandoainclusosocialeacidadania. Umavezcaracterizadososterritrios,pormeiodaTipologiaRegionaldaPNDR, quereconhecediferenassocioeconmicasconcretasepujantes,aPolticaencontraas condiesiniciaisparaadefiniodaestratgiadeaoedeabordagemconcretapara cadaumdosGruposdeterritriosespecificados. Inicialmente importante ressaltar que alguns princpios sobrepemse estratgiadeabordagemterritorialpropostapelaPNDRFaseII,quaissejam: a) Participao social e empoderamento de atores nos territrios o

protagonismocompartilhadoumadaspremissasestabelecidaspelonovoparadigma dedesenvolvimentoregionalnoBrasil,sendoocontrolesocialeaparticipaocoletiva fatoresindissociveisdanovaestratgia; b) Integrao dos entes governamentais e de atores representativos dos

territrios (governos, sociedade civil em geral, iniciativa privada etc.) a PNDR reconhece,plenamente,odficitdegovernanafederativadoEstadobrasileiro,oqual permeia a gesto de polticas pblicas no territrio nacional. Propese a contribuir para a reduo desse dficit por meio de novas prticas polticas e gerenciais que agreguem parceiros e colaboradores de toda sorte, da concepo ao processo de

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planejamento,daexecuoaocontrole,gerando,portanto,umasinergiaintegralem todaacadeiadapolticaregional. c) Solues apropriadas para cada tipo de territrio definidas a partir da

histria, da dinmica, da realidade, da insero econmica e social e de outras caractersticas regionais. No existe soluo nica para o desenvolvimento regional brasileiro.Existempossibilidadesparaoempreendedorismodepequenoporteepara os grandes conglomerados industriais; existe demanda para a agricultura familiar e para aquela considerada tradicional; para a ovinocaprinocultura e o cluster aeronutico, a neurocincia ou a qumica de produtos naturais como opes para inclusosocialeeconmicadeterritriosprioritriosaodaPNDR. Seguindo esses princpios, a Poltica Regional deve, no perodo 20112015, alcanar, preferencialmente, os grupos de territrios estabelecidos pela tipologia da PNDR, segundo estratgia global voltada para a reduo da distncia que separa os territriosricosdosmenosvirtuosos,articuladaconsolidaoeampliaodaoferta deserviosegeraodeempregoerendadosterritrioscompadroconsolidadode competitividade. A estratgia de ao para as regies do Grupo 4, de maior fragilidade econmica, deve orientarse por aes integradas de resgate da cidadania e de fortalecimento da capacidade endgena de competitividade intra e interregional, alm de inverses infraestrutura econmica e social. Para isso, fundamental a concepodeestratgiadeaointegradaentreinstrumentosdepolticasocialede polticaregional. O fortalecimento de fruns de governana em mltiplas escalas geogrficase de gesto das subregies inseridas nesse Grupo deve prevalecer, bem como o refinamentodosprocessosdetomadadedecisocoletivasobreprojetoseatividades paraosterritriosatendidos. Acoordenaodeaesprpriasdasestruturasdegovernoqueestofrente tanto de polticas setoriais quanto de polticas regionais, ou mesmo de polticas nacionaiscomalcanceregional,deveserperseguida. As aes voltadas aos territrios inclusos na categoria de territrios de maior fragilidade econmica da PNDR podem servir como complementares estratgia de incluso patrocinada pelo Programa Bolsa Famlia, por exemplo, uma vez que boa 77

parte dos territrios do Grupo 4 atendida pelos principais programas sociais do GovernoFederal. O grupo de territrios com padro prolongado de estagnao econmica, o chamado Grupo 3, deve valerse das vantagens comparativas que, em geral, esses territrios dispem no formato da federao brasileira. As subregies desse Grupo socaracterizadasporespaosgeogrficosque,emalgummomento,foramrelevantes nodesenvolvimentobrasileiroe,pordiversasrazes,deixaramdeexerceropapelde protagonistasdeseusdestinos. So territrios que j possuem capital social expressivo, vocaes regionais estabelecidas, potencial natural prprio ou expresso poltica diferenciada. A economia regional sofreu algum tipo de revs ocasionado por fenmeno poltico, institucional ou natural e no galgou recuperao. Possuem legado histrico expressivoepotencialparaaretomadadodesenvolvimento.Paraessesterritrios,o apoio capacitao e treinamento, organizao social e gerao de emprego e renda por meio de instrumentos como os Arranjos Produtivos Locais (APLs), pode orientaraestratgiadeaodaPNDRFaseII. Nosambientesemprocessodeincorporaoeconmicadinmicanacional,o chamadoGrupo2,aestratgiadominantedeveserorientadaparaocrescimentoda rendaregionaleparaumamelhordistribuiodessarenda,umavezqueosterritrios j articulam solues prprias para o desenvolvimento regional, com reflexo nos padresdecrescimentodoPIBacimadamdiabrasileira,mascomrendimentomdio mensaldapopulaoaqumdodesejado. Aesdereforoaocrditoefomentosvocaesregionais,adensamentode cadeiasprodutivasregionaiseconsolidaodaformaodepessoasparaodesafiode desenvolvimento endgeno so estratgias propostas para os territrios inseridos nesseGrupo. A articulao com instrumentos e mecanismos de outras instncias governamentais,vetoresdetransformaesterritoriais,devemserprivilegiados,como APLsesistemasdeinovaoedesenvolvimento. A distribuio de renda deve ser efetivada com aporte de outras polticas pblicas que possam ofertar condies, produtos e servios para tal. Infraestruturas complementares ao esforo de dinamismo regional podem exercer papel de 78

alavancagemdenovospotenciaisedenovosnegciosnoterritrio,gerandoemprego eaumentandoarendaregional. Nos territrios com padro consolidado de competitividade, do chamado Grupo1,concentraseparteexpressivadariquezadopas.Aestratgiaqueorientatal conjunto de regies deve estar associada manuteno e ampliao da capacidade regional de competitividade, de consolidao da base industrial, de ampliao do acesso ao crdito e de complementaridade infraestrutura de entrega de servios populao. A parceria com os governos subnacionais e com a iniciativa privada deve ser priorizada, uma vez que nesses territrios o protagonismo de atores sociais contundente e apresentase como vantagem competitiva. O padro de inverso de recursos s regies do Grupo 1 deve ser diferenciado em relao aos demais territrios. Por tratarse de regies de alto rendimento domiciliar, ainda que o dinamismo econmico seja heterogneo, as contrapartidas dos parceiros regionais devemsermaisexpressivas. A estratgia da PNDR Fase II pode ser resumida afirmao de tratar os desiguais de forma desigual, mas tratar de todos. Os territrios mais prsperos e organizados devem contribuir mais com a Poltica do que os menos aquinhoados, dentrodosprincpiosdecoesoesolidariedadepropostos. 7.5Osterritrioselegveiseasprioridadesestabelecidas:oMapadaElegibilidade

A Fase II da PNDR prope algumas mudanas importantes na forma de o MI gerir a poltica regional. O surgimento do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional(FNDR)estabelececondiesdiferenciadasparaaimplementaodaPoltica. A figura a seguir apresenta o Mapa da Elegibilidade da PNDR, que tem por objetivo priorizar a aplicao dos recursos das fontes de financiamento da Poltica Regional, sobretudo o FNDR, orientando a formulao das estratgias de ao da Polticaproposta.

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Figura1MapadaElegibilidadedaPNDR Fonte:SecretariadePolticasdeDesenvolvimentoRegionalMinistriodaIntegraoNacional.

Dados disponveis do exerccio de 2008 indicam que mais de 70% do total de recursos vinculados PNDR foram oriundos dos Fundos Constitucionais de Financiamento(FNO,FNEeFCO),osquaisestoamplamentevoltadosparacrdito iniciativaprivada. Isso significa que boa parte dos desafios que cercam a incorporao de territrios excludos ao esforo nacional de desenvolvimento, como o dficit de infraestrutura ou demanda por assistncia tcnica, por exemplo, requerem outras modalidadesdeaportefinanceiroatentoindisponveisparaatarefadereduodas desigualdadesregionaisbrasileiras. UmadasmaisconcretaspropostasdaPNDRFaseII,oMapadaElegibilidadeda Poltica,propostoparaoperodo20112015,apontaparaauniversalizaodoapoio ao desenvolvimento regional, dando concretude ao carter nacional da Poltica Regional,aindaquecomprioridadediferenciada,nocontextodesetratarosdesiguais deformadesigual. OreferidoMapaestabelecetrsobjetivosqueresumemaaoestratgicade reduodasdesigualdadesregionaisedeampliaodacompetitividadedosterritrios 80

dinmicos.AestratgiapassaavigorartologoaPNDRFaseIIeseusinstrumentose mecanismosestejamoperando(FNDR,modelodegesto). SoobjetivosexplicitadosnoMapadeElegibilidadedaPNDRnoperodo2011 2015: ObjetivoAPrioridadeparaosterritriosdeconvergnciadaPNDR:reneos territriosdaTipologiadaPolticainclusosnascategoriasG2,G3eG4(territriosem processodeincorporaodinmicanacional;territrioscompadroprolongadode estagnao;eterritrioscomfragilidadeeconmica).Propese,inicialmente,queao menos 60% (ou at 70%) dos recursos disponveis nova fase da PNDR possam ser voltados a tal objetivo. Para cada categoria de territrio poderse estabelecer uma dinmicadiferenciadadecontrapartida,semprecommaiorparticipaodosterritrios commaiorcapacidadedeendividamentoedegeraoderiqueza. ObjetivoBFocoemterritrioscompadrodecompetitividadeconsolidado at30%(aomenos20%)dosrecursostotaisdoFundoNacionaldeDesenvolvimento Regional e com contrapartidas regionais a serem definidas de acordo com o empreendimento ou projeto. A incluso de tais territrios estratgia da chamada Fase II da PNDR inaugura uma nova compreenso do papel da Poltica Regional brasileira, tornadoa mais includente e menos restritiva, apesar das escolhas territoriaisaindamarcadaspelamximadetratarosdesiguaisdeformadesigual. ObjetivoCApoioaosterritriosdetransio(daestratgiadaFaseIparaa FaseII,isto,prpriodassubregiesedosrecortesterritoriaispriorizadospelaPNDR nagnese,inclusosnoDecretodecriaodaPNDR6047de22/02/07)at10%dos recursosecomcontrapartidaaserestabelecidaapartirdatipologiaapropriadaacada territrioelegvel.Recursosqueseriam,sobretudo,invertidosaosreferidosterritrios com o objetivo especfico de reforar e consolidar aspectos da organizao social e gestodosespaosgeogrficospriorizadospelaversooriginaldaPNDR. Assim, apesar da prioridade estabelecida ao Objetivo A e, portanto aos chamados territrios de convergncia da PNDR (aqueles prprios do G2, G3 e G4, segundotipologiadaPoltica,jtradicionalmentepriorizadospelaPNDR),aFaseIIda 81

Poltica estabelece um novo olhar para o territrio, uma vez que se nutre de nova fontederecursosparaagestodapolticaregionalbrasileira. Noporacaso,aestratgiamaisabrangenteeuniversaldealcanceterritorial da PNDR proposta Fase II, uma vez que a poltica pblica conta com um novo patamarderecursosparaoatendimentodamissoquelhecabe. O Objetivo B, portanto, passa a conferir possibilidade de financiamento aos territrios considerados de alta renda ou de competitividade consolidada, conforme nova terminologia da PNDR, com possibilidade de aporte de recursos alm da j tradicional disponibilidade s operaes de crdito. Importante ressaltar que tais territrios j so atendidos de forma privilegiada pelos Fundos Constitucionais e de DesenvolvimentoRegional,porexemplo. O Objetivo C concentrase, sobretudo, no fortalecimento dos espaos geogrficos priorizados pela PNDR no Decreto que a instituiu. Prioridade que se estabelece consolidao das 13 Mesorregies Diferenciadas; das 9 subregies do Semirido selecionadas como espaos prioritrios pela Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional; das Regies Integradas de Desenvolvimento (Rides) de PetrolinaJuazeiro, TeresinaTimon, Entorno do Distrito Federal; e da Faixa de Fronteira do territrio brasileiro com os pases limtrofes da AmricaLatina. AFaseIIdaPNDRrepresentarumaetapadetransiodaPolticaRegionalno quedizrespeitoaopapeldosespaosgeogrficospriorizadospelaPNDReexplicitados acima.Nesseperodo(20112015),osmesmosserointegralmenteprivilegiadospelo Objetivo C, com recursos do FNDR para apoiar iniciativas de fortalecimento da organizao social, alm de estarem habilitados a receber recursos vinculados ao ObjetivoA,quandosetrataremdeunidadesterritoriaisclassificadaspelaTipologianas categorias dos Grupos 2, 3 ou 4. Caso sejam unidades classificadas como Grupo 1, podero obter recursos do FNDR relacionados ao Objetivo B. O critrio para tal inclusoseestabeleceapartirdaclassificaomicrorregionaldoterritriosegundoa tipologiadaPNDR. A ttulo de exemplo, a Mesorregio da Metade Sul do Rio Grande Sul, ter oportunidadedepleitearrecursosvinculadosaoObjetivoC,quedeveroserutilizados na consolidao de sua organizao social. Para as demais aes com foco no 82

desenvolvimento regional, essa mesorregio poder receber recursos do FNDR vinculados ao Objetivo A, quando se tratar de uma microrregio inclusa no seu territriopertencenteclassificaodosgrupos2,3ou4produzidapelaTipologiada PNDR. Por outro lado, se a microrregio pertencer ao grupo 1, ter acesso s aes contempladas pelo Objetivo B. Assim, os espaos geogrficos priorizados atualmente pelaPNDR,estarohabilitadosamplamenteparaaprimorareconsolidaresforosque possibilitem alcanar os objetivos de reduzir as desigualdades regionais e estimular seuspotenciaisprodutivos.

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8.NOVOSINSTRUMENTOSDAPOLTICA 8.1AadequaodosinstrumentosatuaisPNDR Commaisdetrsanosdevidainstitucional,aPNDRsedefrontacomdiversos sinaisquedemandamreorientaodasuatrajetriacomopolticapblica,aexemplo do que deve ocorrer no ano de 2013, marco temporal para o fim de alguns instrumentosdedesenvolvimentoregionalvigentes.Aoportunidadedediscussode umanovafasedaPolticapermiteoaperfeioamento,porexemplo,dosinstrumentos direcionados ao fomento do setor produtivo (fundos e incentivos fiscais), aspecto fundamental para a sustentabilidade da ao de retomada da questo regional brasileira.Omomentoatualrequersensibilidadeeumolharespecialparafatoscomo: a) o reconhecimento da existncia de diferentes graus de desenvolvimento dentro das macrorregies prioritrias, propiciando incentivos diferenciados para as reasmenosdesenvolvidas; b)facilitaodoacessodograndecontingentedemicroepequenasempresas aosfinanciamentosdosfundoscomasimplificaodeprocessos; c) a questo do financiamento a atividades produtivas na Amaznia Legal e o papeldosFundosConstitucionais,apoiandoageraodeempregoerendadeforma sustentvel; d) maior aderncia dos instrumentos PNDR, promovendose maior penetrao dos financiamentos nas microrregies de convergncia da Poltica e em reasquemerecemumtratamentodiferenciado,comooSemiridoNordestino; e) abertura de um debate sobre o tipo de incentivo fiscal mais adequado: estmulodiretoproduoouomodeloatual,queincentivaosetorprodutivoapsa faseemqueaempresaobtmlucro. 8.2OinstrumentodaFaseII:oFundoNacionaldeDesenvolvimentoRegional(FNDR) Com vistas a suprir o sistema de desenvolvimento regional com recursos voltadosparaofinanciamentodeinfraestruturaeconmicaesocial,oGovernoFederal inseriunapropostadeReformaTributriaenviadaaoCongressoNacionalemfevereiro 84

de 2008 Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 31 a criao do Fundo NacionaldeDesenvolvimentoRegional(FNDR),instrumentoconsideradoindispensvel paraaoperaodaPNDRcomeficincia,eficcia,efetividadeeequidade. Entre os principais objetivos da proposta do novo fundo, destacamse a ampliaodomontantederecursosdestinadosPNDReaintroduodemudanas significativasnosinstrumentosdeexecuodaPoltica. O FNDR ser um instrumento mais aderente PNDR, tendo uma abrangncia que ir alm do perfil atual de apoio dos fundos regionais vigentes, voltados exclusivamente para o setor produtivo das macrorregies Norte, Nordeste e Centro Oeste. A PEC prev que os recursos do novo fundo no mbito federal sero direcionados no s a programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e CentroOeste, mas tambm a programas de desenvolvimento econmicoesocialdasreasmenosdesenvolvidasdetodoopas,alargandooescopo definanciamentodapolticaregionalbrasileira. Prev tambm, recursos a fundos estaduais para aplicao em investimentos em infraestrutura voltados para a manuteno e atrao de empreendimentos do setor produtivo nas Regies Norte, Nordeste e CentroOeste e para aplicao em investimentos voltados ao desenvolvimento econmico das reas menos desenvolvidasdasRegiesSuleSudeste. CaberessaltarqueaexistnciadoFNDRnodispensarosinvestimentosdos diversos ministrios setoriais e suas respectivas vinculadas, que devero ser harmonizados e orientados por planos regionais de desenvolvimento devidamente debatidoscomasociedade. AoFNDRserodestinados3,11%doprodutodaarrecadaodo(s):a)Imposto de Renda (IR); b) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); c) Imposto sobre OperaescomBensePrestaodeServiosnovoimpostoquepropesubstituiro PIS,aCofins,aCideeaContribuiosobrefolhaparaoSalrioEducao(IVAf);ed) outrosimpostosquevenhamasercriados. Segundo estimativa do Ministrio da Fazenda, o percentual de 3,11% correspondeaaproximadamente6,22%daarrecadaoatualdeIReIPI,impostosque atualmente servem de base para as transferncias do Tesouro Nacional aos fundos 85

constitucionaisdefinanciamento. ValedestacarqueabasedeclculodoFNDRamesmabasedoFPEedoFPM, tantoantescomoapsareformatributria.OpercentualdaarrecadaodeIReIPI atualmentevinculadoaosfundosconstitucionaisde3%. Verificase, portanto, um acrscimo de 3,11 pontos percentuais nos recursos constitucionaisdestinadosaodesenvolvimentoregional,quepassamde3%sobreuma basedeIR+IPIpara3,11%deumabaseduplicada(IR+IPI+IVAf). O novo percentual dever suportar, alm dos financiamentos atualmente concedidos ao setor produtivo, os novos itens elegveis, como os programas de desenvolvimentoeasdestinaesparafundosestaduais.

No que diz respeito a programas de financiamento e de desenvolvimento econmicoesocial,asdiretrizesparaaplicaodoFNDRnasRegiesNorte,Nordeste e CentroOeste sero dadas pelas Superintendncias de Desenvolvimento das respectivasregies. O novo fundo abrange tanto os tradicionais mecanismos regionais de financiamento ao setor produtivo das macrorregies menos desenvolvidas, como o direcionamento de recursos pblicos para a promoo das chamadas externalidades positivasnasreasmenosdesenvolvidasdopas.Osdoismecanismoscitadosestaro sob as diretivas das Superintendncias de Desenvolvimento Regional e do Ministrio daIntegraoNacional. Tambm sero direcionados recursos do FNDR para fundos estaduais de desenvolvimento, os quais devero ter parmetros estabelecidos pelos estados, orientadospelaPolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional. 8.2.1FNDR:financiamentoaosetorprodutivoeprogramasdedesenvolvimento A proposta do FNDR no traz nenhum prejuzo alocao de recursos para financiamentoaosetorprodutivooravigentenosistemadefinanciamentodaPNDR, pormeiodosFundosConstitucionaisdeFinanciamentodoNorte,NordesteeCentro Oeste. Embora incorporados pela terminologia do FNDR, essa destinao conta, na proposta, com alocao de recursos em separado estabelecida de forma a manter o 86

atualpadrofinanceirodastransfernciasdoTesouro. Osprogramasdedesenvolvimentoeconmicoesocialsobasdiretrizesfederais constituemaessnciadoFNDR.Quandoosestudosapontavamparaanecessidadede uminstrumentocomplementaraosatualmenteexistentes,estimavaseummontante paraessadestinaodecercade2%daarrecadaototal. Oapoioaprogramasdedesenvolvimentoeconmicoesocialdeverserfeito comrecursosnoreembolsveis(nosetratadeemprstimos).Oretornosedarcom os benefcios econmicos e sociais verificados nas reas atendidas, a partir de aplicao nas reas menos desenvolvidas de todo o pas e no apenas nas trs macrorregies atualmente incentivadas, embora a maior proporo da destinao estejaprevistaparaessasregies. O montante sob as diretrizes federais a ser destinado a esses programas de desenvolvimento 0,5% da arrecadao de IR, IPI e do IVAf est estimado em R$ 2,2, bilhes, j considerada a queda de arrecadao decorrente da crise financeira mundial, projeo vlida para o exerccio de 2009. Desses recursos, 90% sero destinados s trs regies menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e CentroOeste) e 10%sRegiesSuleSudeste. A disponibilizao de recursos para os programas de desenvolvimento econmicoesocialserpossvelapartirdaexignciadonovoimposto(IVAf),oque deve ocorrer em 1 de janeiro do segundo ano subsequente ao da promulgao da EmendaConstitucional. Uma das principais carncias encontradas atualmente no sistema de fomento para o desenvolvimento regional, em especial no que se relaciona aos territrios menosdesenvolvidos,dizrespeitosprecriasinfraestruturaseconmicas(logsticae transporte, energia, hdrica) e sociais (transporte urbano, saneamento, habitao e desenvolvimentourbano). O FNDR incluso na proposta de Fase II da PNDR pode produzir impacto sem precedentes na questo regional brasileira. A estratgia oriunda do novo Fundo estabelece que o investimento em infraestrutura um dos principais itens de financiamentonombitodonovoinstituto. Deformaanloga,oestmulosatividadesdepesquisaedesenvolvimento,isto , o fortalecimento da infraestrutura tecnolgica, representa importante reforo na 87

consolidao de estratgias regionais de desenvolvimento, permitindo ganhos de produtividade e melhores condies de gerao de emprego e renda, que se constituememgrandesdesafiossregiesmenosdesenvolvidasdopas. Tambm podero ser apoiados programas de educao profissional e capacitaotecnolgica,promovendoavalorizaodamodeobralocaleaevoluo de um espao com status de simples fornecedor de modeobra barata para o de fornecedordemodeobraqualificada. Programas de incentivo interiorizao do capital humano de alto nvel em microrregies menos desenvolvidas tambm podem ser apoiados com o fim de fortalecer as instituies locais e beneficiar a populao com a difuso de servios e conhecimentos. Em casos especiais, quando os recursos dos programas de financiamento no forem suficientes, o FNDR poder destinar recursos adicionais para equalizao de taxasdejurosdeoutrosprogramasdefinanciamento. A prioridade para aplicao dos recursos do novo fundo em reas menos desenvolvidas s ser efetiva se os gestores e principais atores desses espaos estiveremaptosaapresentar,tempestivamente,projetosdequalidadeparaacessaros recursosdoFNDR. Como o FNDR possibilita uma descentralizao da PNDR, mesmo que os investimentos sejam orientados por planos estaduais ou regionais de desenvolvimento, considerase fundamental o direcionamento de recursos para atividades de fortalecimento institucional das unidades administrativas (municpios e outros). Tratase de proposio que contribuir para o sucesso das aes nos locais priorizados. A expectativa de que os recursos possam beneficiar no mbito de estados, subregiesprioritrias,municpiosindividualmenteouemconsrciosmunicipaise entidades de apoio inovao, assistncia tcnica e capacitao e, nos casos mencionados de apoio ao setor produtivo, por associaes e cooperativas de empreendedoresdepequenoporte. Outrosatorescomo,porexemplo,frunsdedesenvolvimentodemesorregies e conselhos de desenvolvimento local, embora no tomadores de recursos ou responsveis pela sua execuo podero auxiliar na identificao de programas 88

adequados para cada localidade e na induo para que potenciais tomadores de recursosapresentemopleitoaoFNDR. Osexemplosacimanosoexaustivos.Noentanto,representamasntesedos diagnsticosmaisfrequentesrelativossexternalidadespositivascarentesdefontede financiamentoparaapromoododesenvolvimentoregionaleintegraonacional. 8.2.2 O FNDR e os fundos de desenvolvimento regional dos estados e do Distrito Federal OsurgimentodosFundosEstaduaissinalizaocaminhodedescentralizaodos recursos da PNDR e a prpria descentralizao da estratgia de desenvolvimento regional no pas. Tratase da possibilidade de os estados continuarem a promover a atraodeinvestimentos,semafetaraarrecadaolocaldoImpostosobreCirculao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), concedendo incentivos ao setor produtivoeinvestindonainfraestruturaeconmica. OsincentivosacimareferidosnoseromaisconcedidosemfunodoICMS, pois a proposta de reforma tributria estabelece uma nica legislao nacional para esse imposto e impe penalidades aos estados que concederem benefcios ou incentivosfiscaisemdesacordocomalegislaocomplementar. Odesafiodaregulamentaoedagestoserpromoveraarticulaoentreos recursos federais e estaduais em programas de desenvolvimento previamente debatidos no mbito das instituies integrantes do sistema de desenvolvimento regional. AgarantiadeadesomaisamplaPNDRnaaplicaodosrecursosdosestados emdesenvolvimentoregionaleamaiorintegraocomasdiretrizesregionaisdever serconferidapelaLeiComplementarregulamentadoradaEmenda. Outra questo a definir o critrio de rateio do total de recursos entre cada estado, que poder seguir outro parmetro que no a distribuio do Fundo de ParticipaodosEstados(FPE),almdasfinalidadesadicionaisquelasjdefinidasna PropostadeEmendaConstitucional. A PEC j indica algumas destinaes para os recursos dos fundos de desenvolvimentodosestadosedoDistritoFederal.1%daarrecadaodoIR,IPIeIVA 89

f (aproximadamente R$ 4,5 bilhes, estimativas de 2009) ser transferido a fundos estaduais(edoDF)dedesenvolvimentodasRegiesNorte,NordesteeCentroOeste, para aplicao em investimentos em infraestrutura voltados para a manuteno e atrao de empreendimentos do setor produtivo. O Distrito Federal dever aplicar 60%dosrecursosdorespectivofundodedesenvolvimentoemmunicpiosabrangidos pelaRegioIntegradadeDesenvolvimentodoDistritoFederaleEntorno(RideDF). AsRegiesSuleSudestecontarocomrecursosde0,11%daarrecadaodos impostos acima mencionados, que sero transferidos a fundos estaduais para aplicaoeminvestimentosvoltadosaodesenvolvimentoeconmicodasreasmenos desenvolvidasdessasregies. At que seja publicada a Lei Complementar que ir regulamentar o FNDR, a divisodosrecursosentreasmacrorregiesserde60%paraoNordeste,20%paraa RegioNortee20%paraaRegioCentroOeste.NasRegiesSuleSudeste,orateio serfeitotambmseguindoaproporodedistribuiodoFPE,sem,contudo,haver umaprviapartilhaderecursosentreasmacrorregies. As transferncias para os fundos estaduais ocorrero a partir do sexto ms subseqenteaodapromulgaodaemenda(osfundosestaduaiscomeamareceber antesdosprogramasdedesenvolvimento).EnquantonohouvercobranadoIVAf,a destinao para os estados do Sul e Sudeste passar de 0,11% para 0,21% e a destinaoparaNorte,NordesteeCentroOestepassarde1%para1,9%. Esto previstos redutores escalonados para a transferncia de recursos aos fundosestaduaiseaodistrital.EnquantooIVAfnoestiversendocobrado,oredutor serde60%atofimdoprimeiroanodeentrega,40%atofimdosegundoanoe 20%atofimdoterceiroano.ApartirdacobranadoIVAf,oredutorserde40%at ofimdosegundoanosubsequenteaodapromulgaodaemendaede20%atofim doterceiroano. 8.3OSistemadeDesenvolvimentoRegionaleopapeldasinstituiesnasuagesto Considerandoseosorganismosoficiaisvoltadosdiretamenteparaquestesde desenvolvimentoregionalnoBrasil,osistemaconfiguradodaseguinteforma: a)MinistriodaIntegraoNacionalesuasvinculadas(Sudam,Sudene,Sudeco, 90

CodevasfeDnocs); b)InstituiesFinanceirasFederaisvinculadasaoMinistriodaFazenda:Banco doNordeste,BancodaAmazniaeBancodoBrasil,oqualassumeopapeldoBanco RegionaldoCentroOestenaadministraodoFCO;e c) Suframa, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e ComrcioExterior. Osbancosregionaisdedesenvolvimentoadministramatualmenteosrecursos dosfundosconstitucionaisdefinanciamentoeoperacionalizamosrecursosdosfundos de desenvolvimento regional. A Constituio de 1988 garantiu a administrao dos fundos constitucionais aos bancos regionais em dispositivo mantido pela PEC da ReformaTributria. ALeiComplementarqueirregulamentaroFNDRdeverpreveropapeldoMI, das Superintendncias e de outros rgos na administrao desse novo fundo, abrangendo desde o estabelecimento das diretrizes e prioridades at a operacionalizao, o acompanhamento da execuo dos projetos e a avaliao dos programasdedesenvolvimentoedosFundosEstaduais.Opapeldosbancosfederais nosprogramasdedesenvolvimentoefundosestaduaisdoFNDRserdefinidoemlei complementar. 8.4Arefernciaterritorialparaaplicaodosrecursosdapolticaeacontrapartida local O olhar orientado pela PNDR sugere diferenas de renda e dinamismo nas microrregies apontadas pela sua tipologia, considerando prioritrias as reas de menor renda e baixo dinamismo. As Mesorregies Diferenciadas da PNDR, o Semirido, a Faixa de Fronteira e as Rides tambm so territrios vistos como prioritriospelapolticaregional(nocontextodachamadaFaseI2003/2010). ParaorientaraaplicaodosrecursosdoFNDRedeoutrosprogramasfederais ouestaduaisdedesenvolvimento,serimportanteaatualizaoeoaperfeioamento da tipologia que mapeia o Brasil de acordo com o grau de desenvolvimento do seu territrio. SegundoatipologiadaPNDR,acontrapartidalocal,quandonecessria,dever 91

ser estabelecida de forma proporcional ao grau de desenvolvimento do territrio beneficiado, exigindose contrapartidas menores para as microrregies de menor dinamismo e de menor renda. Uma possvel fonte de contrapartida ser o fundo de desenvolvimentodecadaestado,quepoderreceberrecursosdoFNDR. Os programas de financiamento atualmente em vigor, contam no s com as transfernciasdoTesouroNacional,mastambmcomoretornodasaplicaesecom osrecursosdisponveisdeexercciosanteriores.Aprevisodequeoatualestoque derecursossejapreservadointegralmenteparaosprogramasdefinanciamento. 8.5AtramitaodaPECquecriaoFNDReafuturalegislaocomplementar Atoinciode2010,apropostadereformatributriaestavaemtramitaona CmaradosDeputados.ApsvotaonoplenriodaquelaCasa,apropostadeveser remetida ao Senado Federal e retornar Cmara para apreciao e votao final. O texto final da emenda constitucional s ser conhecido aps todo o processo de tramitao no Congresso Nacional, tendo em vista as negociaes que ainda sero efetuadasnaquelacasa.SignificadizerqueummaiordetalhamentodoFNDRsser possvelapsapromulgaodaemenda,comaediodaLeiComplementareoutras normasregulamentadoras. Existe imensa probabilidade de que o FNDR possa se beneficiar de recursos oriundos dos royalties do petrleo, uma vez que tal possibilidade est prevista no Projeto de Lei que cria o Fundo Social, cujo artigo 1 estabelece que fica criado o Fundo Social FS, de natureza contbil e financeira, vinculado Presidncia da Repblica, com a finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento socialeregional,naformadeprogramaseprojetos....

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9.NOVOMODELODEGESTODAPOLTICAREGIONALNOBRASIL Acomplexidadedaarquiteturafederativaeinstitucionaldopas;asatribuies das distintas instncias de governo no desenvolvimento regional; as premissas e requisitosdeempoderamento,controlesocialeparticipaodeatoresnoterritrio;e adiversidadedeagenteseinteressesqueneleinteragemsoalgunsdosdesafiosde pesoimplantaodeummodeloeficazdegestodapolticaregionalnoBrasil. A proposta de constituio de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional e Integrao Territorial busca responder queles mltiplos quesitos, ao propor mecanismos institucionais que permitam ampla participao dos atores envolvidos nas etapas de planejamento, implementao, monitoramento e avaliao daPNDR. OSistemapropostocomoasuperestruturainstitucionalparaaviabilizaoda PNDRenquantopolticadeEstado,possibilitandoaintegraohorizontaleverticalda aopblica,articulandoinstituiescujaspolticastenhamimpactodiretoeindireto no desenvolvimento regional, bem como promovendo o dilogo entre as instncias federal,estadualemunicipalparaaaocompartilhadaecoordenadanoterritrio. Comosuperestruturainstitucional,oSistematranscenderaprpriaPNDR,que lheserumdosinstrumentosnaconsecuodoobjetivonacionaldediminuiodas desigualdades socioeconmicas regionais, por meio da potencializao da atividade econmica,emmltiplasescalasgeogrficas. O Sistema ser estruturado a partir de quatro instncias de deliberao e gesto,sendo: i. duas de mbito federal o Conselho Nacional de Integrao de Polticas

PblicasnoTerritrio(ouConselhoNacionaldeDesenvolvimentoRegional),emnvel estratgico,eaCmaraInterministerialdeGestoIntegradadePolticasRegionais,em nvelttico; ii. uma terceira, de mbito estadual os Comits Estaduais de Gesto de PolticasnoTerritrio,cujacriaoestariaafetadecisodasUnidadesdaFederao; e

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iii. umaquarta,dembitosupramunicipal(ousubregional),representadapor associaes de municpios, consrcios pblicos, fruns mesorregionais, comits de bacias e demais organizaes que atuem territorialmente, com distintos focos e interesses,masqueextrapolemombitomunicipal. O princpio basilar do Sistema o federalismo cooperativo, reconhecido e reafirmado pela proposta de criao do Conselho e da Cmara, no mbito federal, e pelos Comits Estaduais, instncias privilegiadas de conduo da poltica regional no espao sob sua jurisdio, e interlocutores centrais nas negociaes que envolverem impactosdaaodoGovernofederalemseuterritrio. O Conselho Nacional de Integrao de Polticas Pblicas no Territrio ser a instncia mxima do Sistema. Com poderes deliberativos, ser o responsvel pela convergnciadaaopblicanoterritrioepeloacompanhamento,monitoramentoe avaliaodaeficincia,eficciaeefetividadedaaopblicavoltadadiminuiodas disparidadessocioeconmicas,intereintraregionaisdopas. Presidido pelo Presidente da Repblica, o Conselho integrar a estrutura organizacionaldaCasaCivildaPresidnciadaRepblica.DeleparticiparoMinistrios eSecretariasdeEstadodoGovernoFederal,representantesdosestadosdaFederao, demunicpios,deentidadesdeclasseedoTerceiroSetor,cabendosuasecretariaao MinistriodaIntegraoNacional. Caber ao Conselho definir as estratgias nacionais de desenvolvimento regional; propor e rever critrios para aplicao de recursos em programas e aes com impacto para o desenvolvimento regional; aprovar o plano de ao plurianual paraimplementaodaPNDReavaliarperiodicamenteaconduodosprogramase aesexecutadospelaPoltica. A Cmara Interministerial de Gesto Integrada de Polticas Regionais ser o entedeassessoramentotcnicoeadministrativoaoConselhoNacionaldeIntegrao dePolticasPblicasnoTerritrio.Teratribuiesnormativasedeliberativas,emsua esfera de responsabilidade, atuando nos nveis de superviso e coordenao operacionaldosistema.Conduzirtodootrabalhodecoordenaoeconvergnciadas programaes dos ministrios e agncias com atuao regional, inclusive do MI, de forma articulada com as Unidades da Federao. Promover a coordenao e a

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articulao da atuao governamental federal no territrio, evitandose assim a superposiodeaeseapulverizaoderecursos. A Cmara ser composta por ministrios envolvidos com projetos de desenvolvimento regional/territorial, Secretarias da Presidncia, representaes do Frum Nacional de Secretrios de Planejamento Estaduais, do Frum Nacional de Secretrios de Planejamento Municipais e do Terceiro Setor. Ser coordenada pelo Ministrio da Integrao Nacional, que sediar sua Secretaria Executiva, cabendolhe aindaopapeldeassessoriaadministrativaetcnica. A Cmara desenvolver suas atividades com base em plano de trabalho aprovadopelasinstituiesintegrantesepeloConselho,cabendolhesproveroapoio tcnicoeaportederecursosnecessriossuaexecuo. A Cmara estimular os estados interlocutoreschave no processo de implementao da PNDR a retomarem o planejamento regional como pea fundamentaldeseudesenvolvimentoecomomecanismodereconciliaodaatuao pblicafederalemespaosterritoriaissobjurisdiodasUnidadesdaFederao. Os Comits Estaduais de Gesto de Polticas no Territrio participaro, via representantes, das reunies ordinrias e extraordinrias da Cmara Interministerial de Gesto Integrada de Polticas Regionais; articularo e compatibilizaro, em sua esfera de ao, programas e polticas federais com rebatimento no territrio, na perspectiva do desenvolvimento regional; apoiaro a instalao de fruns e outras instncias supramunicipais em suas respectivas regies de planejamento, atuando comocanaisdevocalizaoerepresentaodasdemandasdeatoressociaisregionais; promoveroacapacitaoemplanejamentoeprogramaoparaodesenvolvimento regional das instituies de governo estaduais e municipais; e contribuiro na elaborao da abordagem territorial do plano de desenvolvimento estadual, monitorando,acompanhandoeavaliandosuaimplementao. Os Comits Estaduais seriam o locus de presena obrigatria das instncias supramunicipais ou subregionais com atuao territorial, assegurandolhes a representaodeinteresses,sejaaolongodaimplementaodosplanosestaduaisde desenvolvimento, seja nas negociaes de planos e programas federais com rebatimentoemseusterritrios.

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Nesse sentido, as Instncias Representativas de Interesses Subregionais, em cada estado da Federao, sero constitudas de entes formalmente reconhecidos, publicamente,sobaformadeassociaesdemunicpios,consrciospblicos,fruns mesorregionais, comits de bacias, colegiados e demais organizaes de atuao territorial, nas quais as municipalidades estejam obrigatoriamente representadas e participem como importante agente de validao institucional e de apoio poltico e tcnicoaoterritriodeabrangnciaconsiderado. Caber s Instncias Representativas de Interesses Subregionais, em suas reasdeatuao:participardosncleosregionaisdosComitsEstaduaisdeGestode PolticasnoTerritrio;elaborareproporprojetosdeinteressedosComitsEstaduais de Gesto de Polticas no Territrio constantes de programas previstos nos planos estaduaisdedesenvolvimento;participardadefiniodeprioridadesdeaplicaode recursos; prover contrapartidas econmicas e/ou financeiras a projetos; e colaborar regularmentenaavaliaodosplanoseprogramasexecutados. AFigura7.1.ilustraosprincipaiscomponentesdoSistema

Figura7.1ConcepoabstratadomodelodeGovernana. Fonte:PropostaAPNDRemdoistempos:Aexperinciaapreendidaeoolharps2010.

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10.ENCAMINHAMENTOSESUGESTES Como parte do processo de encaminhamento da proposta para debate democrtico e republicano no Congresso Nacional visando a tornla Poltica de Estado, propese efetuar logo no comeo do novo Governo Federal, em 2011, processo de consulta pblica, abrangendo todo o territrio nacional, em sintonia e com a participao indispensvel das institucionalidades que exercem protagonismo nonovomodelodedesenvolvimentoregionalnopas. A expectativa de que a proposta possa chegar ao Congresso Nacional no decorrer do exerccio 2011, aps ampla divulgao nacional, e, sobretudo, aps consensopossvelentreosprincipaisatoresregionaisnostrsnveisdegovernoeem concordncia, ainda, com a iniciativa privada, representantes do terceiro setor e demaisinterlocutoresdaquestoregionalrepresentadosnasociedadebrasileira. Por outro lado, a Poltica Regional vigente no pode sofrer qualquer tipo de interrupo at a derradeira transformao da Poltica de Governo em Poltica de Estado. Enquanto no h encaminhamento da Fase II na forma que o texto prope, ajustesdevemserfeitosdeimediatoparagarantiracontinuidadedaPNDR. Nessesentido,fundamentalreconheceraimportnciadeseproveraumento dadotaooramentriaparaosprogramasregionaisvigentes,assimcomoincluirno PPA 20122015 novas propostas de programas suficientemente discutidos e recomendadospelaestruturaatual,aexemplodoProgramaNacionaldeCapacitao para o Desenvolvimento Regional, o Programa das Regies Integradas de Desenvolvimento(Rides)etc. Tambm se faz necessria a imediata readequao de algumas normativas para que possam vir a atender demandas emergenciais dos territrios que se encontrammargemdoesforonacionaldedesenvolvimento,aexemplodademanda por recursos a fundo perdido, direcionados infraestrutura econmica e social de pequenoemdioporte,sobretudo. Para tanto, existem sugestes tcnicas plenamente justificveis que estabelecem reviso ou adaptao de algumas regras e critrios para atendimento a tais lacunas. Os Fundos Constitucionais de Financiamento poderiam, por exemplo, estabelecer porcentagem mnima para aplicao em infraestrutura pblica nos 97

territrios selecionados, conforme estabelecidos no Decreto n 6.047, que institucionalizouaPNDR. Devese insistir, por fim, numa ampla reviso da estratgia de ao regional/territorial do Governo Federal que nos ltimos anos ganhou flego e consistncia, tendo o territrio como protagonista do processo de desenvolvimento. Processoessequereferenosnovaestratgiadetratardetodososterritriose regies ainda que setrate de forma desigual, os desiguais, mas aes coordenadas comoasqueenvolvemsinergiaspblicoprivadasnoentornodegrandesprojetosde infraestrutura, para que os mesmos possam representar mais do que obras de engenharia,vetoresdedesenvolvimentoregional. Damesmaforma,osatoresterritoriaisnopodemterdvidassobrecanaisde interlocuo e sobre propsitos e intenes das diversas instncias governamentais afetasquestoregionalnopas.Asdiferentesescalasgeogrficasdeatuaooficiale os mltiplos agentes da ao governamental, nem sempre articulados como seria recomendado,nopodemgerarincertezasedvidasaosinterlocutoresnoterritrio. Urge uma maior articulao e integrao institucional para que a cooperao federativapossafuncionarcomoelementocatalisadordagrandiosatarefadereduzir as inaceitveis desigualdades regionais brasileiras, tornando o pas, definitivamente, um Brasil de todas as regies. O desafio extraordinrio, mas a capacidade empreendedoraedeterminaopolticadanaobrasileiradevemestaraservioda causa,namedidadasuaenormedimensoealtaprioridade.

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APNDICEA
NOTAMETODOLGICA:ATIPOLOGIAEOMAPADEREFERNCIADAPNDR. 1Introduo A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR objetiva contribuir para a reduo das desigualdades e o desenvolvimento regional do pas, em consonncia com o disposto nos megaobjetivos do Plano Plurianual, o PPA 2004/2007.Paracumpriresseobjetivo,aPNDRadotouumaTipologiasubregionalque cobre todo o territrio nacional, com o propsito de estabelecer um quadro referencialdasnossasdesigualdadesregionais. A Tipologia contempla os dois principais problemas associados s desigualdades escala microrregional: a) nveis de renda domiciliar por habitante, relativamentebaixos;b)padresestruturaisdeestagnaoeconmica,refletidospor taxas de crescimento do produto negativas ou baixas. Ela reala aspectos tradicionalmente ignorados por fora do olhar distorcido pelas escalas geogrficas maiores macrorregional, sobretudo, em nossa experincia histrica e destaca a necessidade de se promover aes articuladas e ajustadas s especificidades sub regionais. A primeira verso da Tipologia, produzida ainda em 2003 junto com o Documento inicial da PNDR, apropriou os dados ento disponveis relativos quelas duas variveis bsicas, extrados do Censo Demogrfico de 2000 do IBGE (renda domiciliarpercaptadasmicrorregiesgeogrficasMRG)edeestimativasrealizadas porVirgolino,MaiaGomeseAristides(1999)dosPIBmunicipaisparaoIPEA(taxade crescimento geomtrico dos Pib microrregionais). O Mapa principal de referncia da PNDR,intensamentediscutidoedebatidoeminmerasoportunidadesportodoopas, expressava visualmente a metodologia adotada, realando o contraste agudo da situaodecadaumadas558microrregiesgeogrficasMRGemquesedivideo territrionacional.

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A Nova Tipologia, ora apresentada, incorpora as estimativas recentes disponibilizadas pelo IBGE para os PIB municipais e novos procedimentos metodolgicos, alguns deles provenientes de sugestes recolhidas nas diversas apresentaes da Poltica. O novo Mapa de referncia da PNDR que resulta dessas inovaes mostrase ainda mais coerente e consistente com a dinmica regional de desenvolvimentoecapazdemanterumaatualidadequeosvelhosMapaeTipologiaj noconseguiamexpressar. Acreditase ter sido possvel superar algumas fragilidades da metodologia original.Dentreasnovidadesmetodolgicasdestacamse,emparticular:a)aincluso deumcritriodeparidadedopoderdecompratantoparaavarivelderendimento domiciliar mdio por habitante como a dos PIB microrregionais; e b) a utilizao de mdias mveis trienais no clculo da variao dos PIB microrregionais para reduzir possvel influncia de variaes esprias nas estimativas da dinmica decenal de evoluodaseconomiassubregionais.

2Objetivo

O objetivo dessa Nota Metodolgica , assim, descrever os passos metodolgicosadotados,abrirumespaodediscussotcnicasobreaNovaTipologia e o Novo Mapa da PNDR e, assim, contribuir para que ambos possam ter a confiabilidade e estabilidade necessrias para servir de referncia aos principais instrumentos de financiamento e programas de ao voltados reduo das desigualdadesregionaiseativaodepotenciaisdedesenvolvimentodasvriassub regiesdopas.

3AEscalaGeogrfica Optouse por um nvel de expresso territorial microrregional (MRG do IBGE) facemaiorfacilidadedeidentificarpadresderefernciaaessaescalageogrfica.A adoodeumaescalamunicipal,emcontraponto,tornariamaisdifcilainterpretao 100

dosfenmenosespaciaisrelevantesdetodooterritrionacionalemfunodogrande nmerodeunidadesdeobservao.Devidograndedispersodasreasterritoriais mdiasdosmunicpiosbrasileiros,nocasodascincounidadesdaFederaodaRegio Norte com valores mdios mais elevados, adotouse como escala de referncia a municipal,oquepermitereduziressadispersoeaproximaraescalaadotadanesses estadosaosdasmicrorregiesdasdemaisunidadesdaFederao.23 4DadosUtilizados A Nova Tipologia, como a anterior, est assentada nas variveis que representam o estoque mdio de riqueza das famlias (rendimento domiciliar mdio por habitante) e o fluxo temporal de evoluo da produo de bens e servios (dinmica dos PIB microrregionais), aplicadas s microrregies geogrficas do IBGE. Efetivamente,utilizaramseasseguintesbasesdedados:
Base Contedo 1 2 3 PopulaodosMunicpios PIBporUF Fonte IBGE IBGE Observaes Censos Demogrficos de 1991 e de 2000 e estimativasp/anosintercensitrios R$ correntes, a preos de mercado, anual, obtidosnoIpeadata R$ constantes de 2000, deflacionados pelo deflatorimplcitoPIBBrasil,anual,Ipeadata. Dados do Sistema de Contas Nacionais e RegionaisdoIBGE

PIB Setoriais (Agropecuria, IBGE Indstria,ComrcioeServios) porUF Deflatores Setoriais Implcitos IBGE doPIBporUF EstimativadePIBMunicipais PIBMunicipais CestaBsicade16Capitais IDHMRenda

4 5 6 7 8

IPEA(Vergolinoetalli) US$,1990e1993. IBGE DIEESE IPEA/FJP/PNUD R$correntes,1999a2002. mdiamensal,preoscorrente,anode2000. Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2000.

Apartirdestasbaseslogrouseconstituirosdoisindicadoresdebaseutilizados naconstruodatipologia: 4.1.RendimentoDomiciliarMonetrioMensalperCapta

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Outra dificuldade metodolgica refere-se ao processo de sub-diviso municipal que dificulta comparaes intertemporais das variveis disponveis, ver 8.

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AsriedorendimentodomiciliarmonetriomensalporhabitantedasMRGfoi obtida no Atlas do Desenvolvimento Humano do Ipea/FJP/Pnud, que por sua vez utilizou as informaes do Censo Demogrfico de 2000 do IBGE. A varivel compreendeaoconjuntoderendimentosdomiciliaresmonetriosmensaisdeclarados pelos entrevistados e percebidos pelas famlias, englobando todas as fontes encontradas (salrios, benefcios, penses etc.) independente de sua formalidade. Cruzando essa varivel com a populao da MRG produziuse assim o indicador da rendadomiciliarporhabitante,combasenasinformaesdoCenso Demogrficode 2000. 4.2.TaxadeVariaoGeomtricadosPIBsperCapita Para a dinmica produtiva, adotouse como base a estimativa de produtos internos brutos municipais nos perodos de 1990 a 1993 e de 1999 a 2002. As estimativas para o primeiro perodo foram elaboradas pelo IPEA24 e, para o segundo perodo, pelo IBGE25. De maneira a possibilitar a construo de uma tipologia com maior estabilidade, utilizaramse os dados dos PIBs municipais para construir mdias trienais26 por MRG, que seriam atualizadas anualmente pelo IBGE, garantindo a atualizaopermanentedoindicador.Paraestabelecerataxadevariaogeomtrica dosPIBspercapta,utilizaramseosdadospopulacionaisdosCensosDemogrficosde 1991ede2000. Combasenessesdoisindicadores,procedemosaindaaajustesparaassegurar correspondncia entre o poder de compra dos valores monetrios considerados em cadacompartimentoterritorial.

Vergolino,J.R.deOliveiraetal.ProdutosInternosdosMunicpiosBrasileiros:1970,1975,1980,1990,1996.(metodologiade estimao).Braslia,IPEA.Disponvelnostiowww.ipea.gov.br/pub/PIBsMu/tdmedto1.doc. 25 ProdutoInternoBrutodosMunicpios.SrieRelatriosMetodolgicos,Vol.29.RiodeJaneiro,2004,IBGE.Disponvelnostio www.ibge.gov.br. 26 AsestimativasdosPIBsmunicipaisparaosanosde1991e1992foramobtidasporinterpolaolineardosvaloresoriginalmente fornecidospeloIPEA(1990e1993).

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102

5TratamentoEstatsticoeParidadedoPoderdeCompra OsdadosbsicosdePIBmunicipalporsetores(agropecurio,indstria,servios e comrcio) foram submetidos a tratamento estatstico para a colocao desses valores na base temporal (2002), agregados por microrregies geogrficas do IBGE. Paraoperodo199093,utilizouseosdeflatoresimplcitossetoriaisdosPIBsestaduais fornecidospeloIBGE.AatualizaofoiaplicadaaosPIBsestaduais,obtidosemvalores correntes no IPEADATA, transpostos a seguir para as microrregies geogrficas, mantendose as suas participaes nesses PIBs previamente calculadas no estudo de Vergolinoetal.Paraoperodo199902,foifeitoapenasoclculosdosPIBsporMRG, deflatadosporsetores. Paraaaplicaodeumarefernciadeparidadedepoderdecompraaosdados bsicos de rendimento domiciliar mdio, utilizaramse os valores mdios das cestas bsicasde2000,estimadaspeloDIEESE,disponveispara16captaisestaduais27.Assim,

os valores dos rendimentos monetrios mdios mensais per capta para cada microrregiogeogrficaforammultiplicadospelarelaoentreovalordacestabsica adotadaparacadaestadoeomenorvalordecestabsicaencontradonoconjuntode valores utilizados. A seguir imputouse para cada unidade territorial o valor do percentual do seu rendimento mdio, mantendose como referncia o total dos rendimentosdomiciliaresdopas.
Tabela1ValoresdaCestaMdiaeosndicesdeCestautilizados. Capital Aracaj Belm BeloHorizonte Braslia Curitiba ValorMdio,2000(R$) 93,23 99,04 108,09 109,41 107,66 ndice de Cesta Capital Bsica 109,21 116,02 126,61 128,17 126,11 JooPessoa Natal PortoAlegre Recife RiodeJaneiro ValorMdio,2000(R$) 91,75 89,65 108,80 95,09 106,67 ndice Bsica 107,48 105,01 127,46 111,40 124,95 de Cesta

27

ODIEESEnodisponibilizaestesvaloresparaalgunsestados,nestescasosutilizouseosvaloresdeoutrosestados,escolhidos em funo da proximidade observada, seja em termos fsicos ou funcionais. Desta forma, foram arbitrados os valores da

cesta de Belm para o Maranho e a Regio Norte, exceto Tocantins que ficou ao cesta de Goinia; a cesta de So Paulo para Mato Grosso e Mato Grosso do Sul; a cesta de Fortaleza para o Piau e a de Recife para o Alagoas.

103

Florianpolis Fortaleza

103,06 89,24

120,73 104,53

Salvador SoPaulo

85,37 115,38

100,00 135,16

Goinia 90,86 106,44 Vitria 94,85 111,11 Fonte:GIM/SDR/MI,apartirdosdadosdoDIEESE(disponvelnositedestainstituio:www.dieese.org.br).

6ProcessamentoeEspacializaodosDados Com os indicadores construdos, a sua espacializao foi feita atravs do recorteemsextis28,sendoumaMRGincludanaclasseBAIXAseseuvalormenor ouigualaS2;naclasseMDIAseseuvalorformaiorqueS2,pormnoultrapasseS4 e na classe ALTA se seu valor for maior que S4 (veja o esquema abaixo). Este procedimentorobusto,isto,poucosensveladisparidadesoudisperso,comose observa na alta disparidade entre valores muito grandes e muito pequenos das variveis de PIB e Rendimento. A Figura 2 apresenta o esquema de classes para a Tipologia.

Figura2Esquemadeclassesparaatipologia.

A Tabela 2 mostra que o rendimento monetrio domiciliar mensal mdio por habitante para o Brasil de R$201,03 e que a taxa de variao mdia do PIB de 4,91%aoano.Essatabelatambmapresentaasprincipaisestatsticasdescritivasdos indicadoresutilizadoseoslimitesdestacadosemnegrito.
Colocados em ordem crescente, os sextis dividem o conjunto de dados em grupos do seguinte modo: SO o menor valor observado; S1, os primeiros 5%; S2, os prximos 20%; S3, os prximos 25%; S4, os prximos 25%; S5, os prximos 20% e S6 o maior valor. Deste modo, temos que S2 corresponde ao primeiro quartil, S3 mediana e S4 ao terceiro quartil.
28

104

Tabela2EstatsticasDescritivasparaosindicadores. Mdia Mediana PrimeiroQuartil TerceiroQuartil Desviopadro Curtose Assimetria Mnimo Mximo NmerodeMRG Fonte:GIM/SDR/MI. RendaPercaptacorrigida 201,03 199,65 110,27 271,71 96,31 0,12 0,57 52,22 577,33 557 TxCrescTRISetorPib/Hab 4,91 4,84 1,63 8,37 6,45 2,43 0,00 22,25 30,64 557

Tambm importante salientar a espacializao dos indicadores no territrio nacionaleperceberadistoroquetaismedidastmnaregionorte(verMapas1e 2).

Mapa1RendimentoMonetrio/hab MRGs Mapa2 TaxadeVariaoGeomtricadoPIB/hab MRGs

Mapa3RendimentoMonetrio/habMunicpios Mapa4TaxadeVariaoGeomtricadoPIB/hab Municpios

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Tantoaespacializaodosvaloresderendimentodomiciliarmensalpercapta como a dos valores da taxa de variao geomtrica do PIB per capta do excessivo destaque regio Norte. Visualmente, essa regio apresenta grandes manchas, sobretudonosestadosdoAmazonas,Par,Acre,RoraimaeAmap.Independenteda classificao destas reas, o que se manifesta a dimenso territorial das microrregies geogrficas ali encontradas, tal qual definido pelo IBGE. Embora tais dimensesexprimamobaixousodoterritrioeabaixaocupaoaliobservados,elas incorporam uma alta disperso da dimenso das MRGs, encerrando no interior das mesmas e por trs da mdia microrregional, um alto nvel de disperso de qualquer varivelquevenhaaserrepresentada.Ambososfatosprovocamasdistoresvisuais, dificultando uma desejada comparabilidade entre a situao encontrada para cada MRGnaescaladopas.
Tabela3DimensesTerritoriaisdasMicrorregies. MRGs Maior rea(km) Menor rea(km) Mdia Mediana Brasil 557 RioNegroAM 332.278,11 EsperanaPB 274,93 15.258,85 5.570,99 RegNorte 64 RioNegroAM 332.278,11 BelmPA 3.129,60 60.207,77 35.808,07 RegNordeste 87 JuazeiroBA 1 55.830,45 EsperanaPB 274,93 8.308,45 4.198,95 RegC.Oeste 52 AripuanaMT 124.123,82 AnicunsGO 5.464,61 30.891,76 23.791,56 RegSudeste 160 ParacatuMG 34.997,25 FrancodaRochaSP 600,47 5.773,91 4.072,76 CampanhaOcidentalRS 31.125,43 FloraPR 1.299,66 5.978,79 4.919,47 RegSul 94 Fonte:GIM/SDR/MI. Tabela4DimensesTerritoriaisdosMunicpios. Brasil Municpios Maior 5560 rea Menor (km) AltamiraPA 159.695 Sta Cruz de Minas MG AltamiraPA 159.695 MaritubaPA FormosadoRioPretoBA 16.185 MadredeDeusBA rea (km2) 2,86 Mdia 1.528 Median a 414,99 2.906,68 435,68 1.656,19 326,63 273,87

RegNorte 449 Reg 1791 Nordeste RegC.Oeste463 RegSudeste 1668 RegSul 1190 Fonte:GIM/SDR/MI.

103,28 8.578 11,14 867 3.469 554 473

CorumbMS JooPinheiroMG AlegreteRS

64.960 AnhangueraGO 56,64 10.716 Sta Cruz de Minas 2,86 MG 7.803 EsteioRS 27,54

Como tentativa de reduzir tal distoro, evitando maximizar visualmente os resultadosalcanadosparaaregioNortee,sobretudo,escamotearcaractersticasda estrutura produtiva e territorial ali encontrada, optouse por dar um tratamento 106

diferenciado,inicialmentequelaregioe,posteriormente,aosestadosdeocupao maisdispersa(AM,PA,AP,RR,AC).Assim,paraessesestados,o tratamentofoifeito utilizandoseadivisomunicipal29.Osresultadosalcanados,mantendoseosmesmos valores de corte referidos na Tabela 2, parecem mais prximos da realidade, na medida em que reduzem as distores acima referidas, porque as dimenses municipaisnessesestadossomaiscomparveissdimensesdasMRGsnorestante dopas.Dessemodo,aorealizartalprocedimento,conformeasTabelas3e4acima,a disperso dividida por 4, saindo de 0,25 (relao entre a rea mdia das MRGs no BrasileareamdiadasMRGsnaRegioNorte)para1,10(reamdiadasMRGsdo Brasil,semregionorte,comareamdianosmunicpiosdaregionorte). Os resultados daquela operao so abaixo apresentados (Mapas 5 e 6), em que se observam cartogramas visualmente mais equilibrados, onde situaes localizadasmaisimportantesnosodisfaradaspelotratamentodosdados.Assim,as classificaes das capitais regionais parecem mais adequadas tanto com relao ao rendimento quanto com relao taxa de variao do PIB, mesmo que outras situaes sejam encontradas em vrios horizontes daqueles estados, destacando o fato de que a estrutura produtiva encontrada nestas paragens, com padres comparveisaorestantedopas,soaindapontuaiseverdadeirosenclavesnointerior doespaonaturaldominante.

Esteprocedimentofazsesemmaioresproblemasparaosdadosrelativosaorendimentomonetriodomiciliarporhabitante,j queestessodisponveisparaosmunicpiosexistentesem1997(dadosdoCensoDemogrfico2000).Paraosdadosrelativosaos PIBs municipais encontrase um problema clssico. A comparabilidade necessria (mdias trienais 19901992 e 20002002) esbarra na subdiviso municipal ocorrida no perodo. Aqui, tevese de, partindo da malha municipal 1997, retroceder malha municipal 1989, imputandose aos municpios no existentes no perodo os valores relativos aos municpios de origem. Por exemplo,omunicpiodeAcrelndia,criadoem1993,foidesmembradodosmunicpiosdeSenadorGuiomarePlcidodeCastro: paraefetuaracomparaoentreosdoisperodos,tevesedeagregarosvaloresdePIBepopulao,nosanosde1999a2002e, colocandoomesmoresultadoparaostrsmunicpiosemquesto,possibilitandoassim,acomparaointertemporal,sendoeste procedimentoadotadonosdemaiscasos.

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107

Mapa5RendimentoMonetrio/hab

Mapa6TaxadeVariaoGeomtricado PIB/hab

Nota:regionorte(excetoRondniaeTocantins)aescalamunicipaleparaorestanteaescala microrregional.

ConstruodaTipologiaSubRegional 1) Estabelecidos os dois parmetros bsicos de referncia, tratase,

portanto, de cruzlos de maneira a construir uma tipologia que ao mesmo tempo exprima: i) as caractersticas estruturais do sistema produtivo local (MRGs ou

municpios), refletidas diretamente sobre a populao residente e associadas ao rendimento monetrio domiciliar mdio mensal per capta (em sua relao com a mdianacional); ii) adinmicaeconmicaqueseencontrasubmetidaparaumperodode

dezanos(taxadevariaogeomtricadamdiatrienaldoProdutoInternoBrutolocal MRGs ou municpios per capta). Ou seja, a varivel relativa ao rendimento faz presentedesigualdaderegionalobservadaeavariveltaxadevariaodoproduto interno local indica, de imediato, a tendncia observada reduo ou ampliao da desigualdade. Inferese assim, que dinmicas econmicas locais abaixo da mdia

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nacionaldevem,nomdioprazo,reduziropatamarderendimentomonetriomdio mensalencontrado,eviceversa. 2) Atipologiasugerida,comaestruturaapresentadanaFigura1porm

com o cruzamento de duas variveis (uma de dinmica produtiva e outra de rendimento), procura destacar vrias situaes geradas pelos diversos cruzamentos possveis entre as seis classes de cada uma das variveis. De incio se imps uma simplificao: agregaramse, duas a duas (S1 e S2, S3 e S4, S5 e S6), as seis classes de rendimentomensalpercaptaedetaxadevariaodoPIB.Paracadaumdoscasos,as duasclassesinferioresforamdenominadasdebaixarendaoubaixavariaodoPIB,as duasintermedirias,demdiarendaoumdiavariaodoPIBe,asduassuperiores, dealtarendaoualtavariaodoPIB. 3) So assim geradas nove situaes possveis. Uma primeira situao

merece destaque e foi referida como a mais favorvel: tratase da situao denominadadeALTARENDAespaosondeaestruturaprodutivoterritorialcapaz de internalizar rendimento per capta em volume considervel de maneira a situla entreas25%subregiesdemelhornvelderendimentopercaptadopas.Assumiuse que subregies neste patamar tm, necessariamente, acumulao social suficiente para se desenvolver, manter ou buscar melhor insero produtiva, a mdio e longo prazo, no quadro nacional, qualquer que sejam as tendncias observadas na ltima dcadaounofuturoprximo. 4) Na outra extremidade, considerada a menos favorvel, definida com

relaoaopatamarderendimentoqueseencontra,foidenominadadeBAIXARENDA espaosondeaestruturaprodutivoterritorialcujacapacidadedeinternalizaode rendimentopercaptaacolocaentreas25%subregiesdepiornvelderendimento per capta do pas. Assumiuse que subregies neste patamar tm situaes particularmente crticas, quando apresentam variao do PIB per capta de nveis mdiooubaixo.Ouseja,nestesespaos,onveldeacumulaosocial,notemsido capaz de buscar melhor ou maior insero produtiva a nvel nacional, que possa, inclusive,melhorarosnveisderendimentodistribudospopulaoresidente. 109

 5) Duas outras situaes intermedirias identificadas como tpicas

decorrem do cruzamento da dinmica econmica com situaes de nveis de rendimentospercaptamdiooubaixo.Nestecaso,optousepordestacaremprimeiro plano,nessassituaesderendimento,assubregies i) DINMICAS: com alta variao do PIB per capta, indicando que elas

parecem ter encontrado, ou tm demonstrado capacidade de buscar uma melhor insero produtiva, fato relevante independentemente de seu patamar de rendimento,e ii) Subregies ESTAGNADAS: onde a uma situao desfavorvel derenda

se soma a incapacidade de se articular a um processo qualquer que lhe traga dinamismo s caractersticas estruturais do sistema produtivo local (MRGs ou municpios), refletidas diretamente sobre a populao residente e associadas ao rendimento monetrio domiciliar mdio mensal per capta (em sua relao com a mdianacional). Consideraesfinais As quatro situaes tpicas, caracterizadas no Quadro 1 e levadas a efeito no Mapa 7 seguinte, exprimiriam, portanto, a tipologia a ser considerada e promovida pelaPNDR,apoiandoumavisocriteriosadasituaodasdesigualdadesregionaisno Brasil, com enfoque voltado, no para a identificao de causas ou explicaes, mas para apoiar a construo de prioridades para a ao de reduo das desigualdades regionais. Esperase que ela possa ser um instrumento de interface para outras polticas pblicas, sobretudo quelas de cunho territorial mais definido, ajudando a construir os parmetros e critrios necessrios de priorizao espacial para que a atuao voltada para a reduo das desigualdades regionais possa vir a ter os resultadosexpressivosesperadosenecessrios. 110

Quadro1TipologiaSubRegionalSituaesTpicasIdentificadas
Rendimento/hab Tipologia SubRegional Alta acimade8,38%aa SubRegies Mdia VariaodoPIB/hab 139Subregiesde de1,64at8,37%aa Baixa at1,63%aa de SubRegies 81 BAIXARENDA ESTAGNADAS 121SubRegiesDINMICAS Alto acimadeR$271,72 Mdio deR$110,28atR$271,71 Baixo atR$110,27

ALTARENDA

Mapa7PNDRTipologiaSubRegional

216

ComentriosadicionaisparaaconvocatriadoBID/(VPS/INT)(VPC/INL). 111

Esta nota metodolgica teve sua elaborao concluda em 2006, portanto, tornase necessria sua atualizao, tendo em vista a disponibilidade de dados, pelo IBGE, referentes ao PIB municipal de 2003 a 2006, o que poder oferecer alguma variao na tipologia subregional. Ademais, a relao entre comrcio, disparidades regionais e custo de transporte poder ser contemplada por meio de uma anlise especfica da componente Comrcio inserida na produo do ndice de Produto Interno Bruto (PIB) municipal, indicador este que aborda a dinmica econmica integrantedametodologiaaplicadanaconstruodessatipologia. Cabe informar que tal tipologia tem sido considerada como referncia na formulaodediversaspolticaspblicasnoBrasil,como,porexemplo,aquetratada expansodarededeensinotcnico,queprevaimplantaodemais250Institutos deEnsinoTcnicoFederal(IFET),eaquedefinelimitesdefinanciamentoporpartedos bancos pblicos que administram os Fundos Constitucionais e do Banco de DesenvolvimentoEconmicoeSocial(BNDES). Por fim, informaes adicionais podero ser contempladas, tais como os planos, programas, projetos e instrumentos da PNDR. Os planos regionais at ento elaborados tratam de mltiplas escalas macrorregional, subregional e reas de interesse especial, como o Semirido e a Faixa de Fronteira. Os programas desenvolvidospeloMinistriodaIntegraoNacionaltmcomoescalapreferenciala mesorregional e possuem aes e projetos em regies localizadas nas cinco macrorregies brasileiras. O principal instrumento de financiamento constituise nos FundosConstitucionaisespecficoparaasregiesNorte,NordesteeCentroOeste.

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