Denncia Annima e Processo Administrativo Disciplinar (PAD)

Jos Maria Pinheiro Madeira1 e Patrcia de Vasconcellos Knller2 Um tema que ainda vem gerando freqentes controvrsias (inclusive no mbito dos concursos pblicos) a possibilidade de instaurao do processo Administrativo Disciplinar (PAD) a partir de uma Denncia Annima (de autoria no conhecida ou no divulgada)3. Conforme o art. 148 da Lei n 8.112/90, o processo disciplinar o instrumento destinado a apurar a responsabilidade do servidor (art. 124) por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido. Entende Jos dos Santos Carvalho Filho4 que o processo administrativo disciplinar tem como objetivo realizar uma averiguao da existncia de alguma infrao funcional por parte dos servidores pblicos, qualquer que seja o nvel de gravidade, discordando, portanto, do entendimento de Hely Lopes Meirelles 5, para quem o PAD objetiva ser o meio de apurao de faltas graves dos servidores pblicos. De qualquer forma, o PAD deve ser instaurado com o objetivo de precisar a verdade dos fatos relacionados ao cargo pblico, sem a preocupao de incriminar ou absolver indevidamente o servidor.
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Mestre em Direito do Estado, Doutor em Cincias Jurdicas e Sociais , Doutor em Cincia Poltica e Administrao Pblica. Curso de ps-graduao no exterior. Procurador do Legislativo (aposentado). Parecerista na rea do Direito Administrativo. Examinador de Concurso Pblico. Membro Integrante da Banca Examinadora de Exame da Ordem dos Advogados do Brasil .Membro de diversas associaes de cultura jurdica, no Brasil e no exterior. Professor Emrito da Universidade da Filadlfia. Professorpalestrante da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro - EMERJ - .Professor Coordenador de Direito Administrativo da Universidade Estcio de S. Professor da Fundao Getlio Vargas. Professor integrante do Corpo Docente do Curso de Ps-Graduao em Direito Administrativo da Universidade Cndido Mendes, da Universidade Gama Filho e da Universidade Federal Fluminense. Membro Titular do Instituto Ibero-Americano de Direito Pblico. Membro Efetivo do Instituto Internacional de Direito Administrativo. 2 Ps-Graduada em Direito Pblico, Professora Universitria em Direito Administrativo, Profa. da EMERJ e Parecerista na rea de Direito Administrativo, autora do Livro "A Lei de Licitao Interpretada pelos Tribunais", publicada pelo Editora Freitas Bastos, em 2010. 3 Por alguns autores denominada denncia apcrifa. Contudo, entendemos (com relao ao qualificativo apcrifo) que este termo dever ser reservado, no mbito do processo administrativo, aos documentos onde a identidade ou a autenticidade da(s) assinatura(s) do(s) denunciantes no puder ou no tiver sido devidamente confirmada (Lei n. 8.112/90, art. 144 , caput, in fine.) . Tem-se ainda que, no mbito do processo penal, a denncia, stricto sensu, quando apcrifa, se trata de ato processual inexistente, por ausncia de imputao vlida pelo rgo de execuo ministerial que no assina a pea inicial veiculadora da pretenso punitiva estatal. Denncia apcrifa, nesse sentido, equivale denncia (petio inicial) no-assinada (por descuido), ou assinada por quem no Promotor (ou Procurador, conforme o caso) de Justia. J a denncia annima , lato sensu, o expediente utilizado por qualquer do povo, que intencionalmente no se identifica, para levar ao conhecimento da autoridade notcia da prtica de crime: delatio criminis annima (ou notitia criminis inqualificada), cuja validade jurdica o que abordado no artigo. (Com entendimento semelhante, porm evitando falar em "denncia" fora da hiptese de petio inicial: VILAS BOAS, Marco Antnio. Processo Penal Completo, p. 124, nota 66.) 4 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, Lumen Jris, RJ, 19 ed., 2008. 5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, SP, 33 ed., 2007.

Para a responsabilizao administrativa, necessrio que se comprove materialidade, identificando a extenso do fato que afronta o ordenamento jurdico, que tanto pode ser por uma ao ou por uma omisso, relacionada ao exerccio do cargo, e que se comprove a autoria, identificando o servidor envolvido com o fato irregular. Dispe o art. 144 da Lei 8.112/90 sobre os requisitos necessrios para que as denncias sobre irregularidades cometidas por servidores pblicos possam ser objeto de apurao, devendo, para tanto, serem formuladas em pea escrita, na qual contenha a identificao e o endereo do denunciante, bem como ter sua autenticidade confirmada6. Mesmo em face da redao do citado artigo, interroga-se sobre a possibilidade de um processo administrativo disciplinar vir a ser instaurado com base numa comunicao annima (denncia annima) a respeito de fatos graves praticados no mbito da Administrao Pblica, o que gera algumas controvrsias, principalmente entre doutrina e jurisprudncia. A primeira considerao sobre o tema impe uma ponderao entre a vedao constitucional do anonimato, consagrada no inciso IV do art. 5 da CF, e a obrigao jurdica do Estado de investigar condutas funcionais desviantes, zelando pelo dever de observncia aos princpios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. A vedao ao anonimato parte do pressuposto que, por mais que haja a garantia de liberdade de expresso (art. 5, IX, da CF), essa liberdade no absoluta, impedindo o abuso quanto liberdade de opinio, exigindo-se, assim, a identificao de um eventual denunciante, de forma a obstar o acolhimento de denncias annimas7. Sobre o tema, merece citao o brilhante esclarecimento do jurista Jos Afonso da Silva8, que, ao interpretar a razo de ser da clusula constitucional de vedao ao anonimato, assim se manifesta: a liberdade de manifestao do pensamento tem seu nus, tal como o de o manifestante identificar-se, assumir claramente a autoria do produto do pensamento manifestado, para, em sendo o caso, responder por eventuais danos a terceiros. Da porque a Constituio veda o anonimato. A manifestao do pensamento no raro atinge situaes jurdicas de outras pessoas a que corre o direito, tambm fundamental individual, de resposta.9

Mais recentemente a Lei n 9.784, de 1999, que regula o processoadministrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, repete a mesma vedao em seu art. 6, mantendo a orientao j fixada na Lei n 8.429/92, que dispe sobre atos de improbidade administrativa, que impunha padro rgido ao administrador pblico, no art. 14. 7 Pela doutrina do Direito, peas/documentos annimos ou apcrifos (sem assinatura ou de autoria no confirmada) no devem ser incorporados, formalmente, ao processo, exceto quando tais documentos forem produzidos pelo acusado, ou, ainda, quando constiturem, eles prprios, o corpo de delito. 8 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, SP, 20 ed., 2002. 9 Esse entendimento perfilhado por ALEXANDRE DE MORAES (Constituio do Brasil Interpretada, item n. 5.17, 2002, Atlas, p. 207), UADI LAMMGO BULOS (Constituio Federal Anotada, 4. ed., Saraiva, 2002, p. 91) e CELSO RIBEIRO BASTOS/IVES GANDRA MARTINS (Comentrios Constituio do Brasil, Saraiva, 1989, v. 2/43-44), entre outros eminentes autores, cujas lies enfatizam, a propsito do tema, que a proibio do anonimato por tornar necessrio o conhecimento da autoria da comunicao feita visa a fazer efetiva, a posteriori, a responsabilidade penal e/ou civil daquele que abusivamente exerceu a liberdade de expresso

Contudo, entende a doutrina que no h impedimentos para que o Poder Pblico adote medidas de ofcio para averiguao de fatos informados mediante documentos produzidos ou veiculados sem a identificao quanto a sua (verdadeira) autoria, exatamente porque a Administrao no pode se eximir de atender o interesse pblico10. Assim, chegando ao conhecimento da Administrao a ocorrncia de fatos graves e que tenham claros indcios de serem verdadeiros, no poderia o Estado, simplesmente, deixar de apur-los ao fundamento de que existe no ordenamento jurdico a vedao ao anonimato. Mas deveria apur-los, no o fazendo em um processo autuado como denncia, mas uma representao, por exemplo, em que a denncia no seria conhecida, mas a situao seria apurada desde que houvesse a devida fundamentao, em nome do princpio da verdade real (ou material), princpio que fornece o amparo a essa apurao de ofcio em sede administrativa, ao lado da legalidade, impessoalidade e moralidade. A verdade real aquela que se levanta dos fatos efetivamente ocorridos, ainda que no constem, formalmente, de um processo disciplinar, por exemplo. Diferentemente da verdade formal, que vale nos processos jurdicos cveis, cuja regra geral a de que uma informao que no esteja formalmente contida nos autos do processo, para o Juiz ou Tribunal, ser como se esta no existisse. Ressalte-se que tal busca pela verdade real serve de norte para a Administrao Pblica, j que nos processos administrativos constitui-se uma relao jurdica bilateral, ao contrrio dos processos comuns (cveis), em que a relao trilateral. Em sede administrativa, de um lado estar o Poder Pblico que, ao tempo que integra o processo como interessado, tem tambm o dever de buscar todas as informaes, as provas necessrias para a tomada de deciso e, de outro lado, estar a parte interessada, podendo tratar-se de um particular ou mesmo de um agente pblico. Assim, uma vez que a Administrao venha a integrar o processo administrativo como interessada, em respeito ao princpio do impulso oficial que tambm vigora em mbito administrativo, esta passar a observar o dever de exercer a movimentao desse processo, de forma que, mesmo quando no provocada, poder instaurar um processo administrativo disciplinar, caso assim entenda necessrio. Logo, ainda que a comunicao da irregularidade do fato seja annima, pode o rgo recebedor instaurar um procedimento de ofcio para apurao dos fatos,
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Neste sentido tambm h ampla jurisprudncia. A ttulo de exemplo, h um interessante acrdo do Superior Tribunal de Justia, o Excelso Pretrio decidiu pelo indeferimento do Recurso em Mandado de Segurana atravs do qual um servidor pblico pretendia obter sua reintegrao, aduzindo que o processo administrativo que culminou com sua demisso era nulo, uma vez que havia sido instaurado a partir de uma denncia annima. Em lapidar voto, o eminente Ministro Adhemar Maciel salientou que: Quanto denncia annima, tenho para mim que o dispositivo constitucional (art. 5, IV) no tem a extenso que o recorrente lhe d. Tal clusula constitucional, pinada a esmo, no pode ser tomada em sentido absoluto. regra comezinha de hermenutica que no se pode pegar, isoladamente, um dispositivo de um artigo de lei e dele tirar concluses inarredveis. A vedao do anonimato est jungida a um dos direitos fundamentais mais importantes do homem e do cidado: a livre manifestao do pensamento. Ora, o caso concreto nada tem com livre manifestao de pensamento. Por outro lado, pergunta-se: como se combater o trfico de drogas sem a notcia annima ? Como apurar-se qualquer fato contra um policial truculento? Caber Administrao avaliar e verificar se a notcia apcrifa encontra ressonncia ou no. (RMS 4.435 MT, Rel. Min. Adhemar Maciel, (DJ 25.09.1995)

atribuindo-se uma relativizao vedao ao anonimato, a bem da preservao do interesse pblico. Como exemplifica o jurisperito Celso Antnio Bandeira de Mello, no julgamento do MS n 24369 STF11, em uma situao de colidncia entre a pretenso mandamental de rejeio absoluta da delao annima, ainda que esta possa veicular fatos alargadamente lesivos ao patrimnio estatal, e o interesse primrio da coletividade em ver apuradas alegaes de graves irregularidades que teriam sido cometidas na intimidade do aparelho administrativo do Estado, tal situao significa que, num contexto de liberdades em conflito, a ponderao de bens e valores dever ser feita de tal forma que a existncia de interesse pblico na revelao e no esclarecimento da verdade, em torno de supostas ilicitudes penais e/ou administrativas que teriam sido praticados por entidade autrquica federal, bastaria, por si s, para atribuir, denncia em causa (embora annima), condio viabilizadora da ao administrativa adotada pelo E. Tribunal de Contas da Unio, na defesa e postulado tico-jurdico da moralidade administrativa, em tudo incompatvel com qualquer conduta desviante do improbus administrator. O Ilustre Ministro Celso de Mello, fiel a mesma linha de entendimento antes manifestada, no apenas no douto voto cujo trecho acabamos de citar (MS n 24369 STF) mas tambm em sede monocrtica (STF, Inq. 1.957-PR), proferiu, bem recentemente12, mais uma brilhante deciso em que examina, luz da doutrina e dos precedentes jurisprudenciais, a delicada questo referente investigao penal provocada por delao annima ou mediante cartas apcrifas, deciso esta que restou consubstanciada na seguinte ementa: EMENTA: A INVESTIGAO PENAL E A QUESTO DA DELAO ANNIMA. DOUTRINA. PRECEDENTES. PRETENDIDA EXTINO DO PROCEDIMENTO INVESTIGATRIO, COM O CONSEQENTE ARQUIVAMENTO DO INQURITO POLICIAL. DESCARACTERIZAO, NA ESPCIE, DA PLAUSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO. MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - As autoridades pblicas no podem iniciar qualquer medida de persecuo (penal ou disciplinar), apoiando-se,
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Delao annima. Comunicao de fatos graves que teriam sido praticados no mbito da administrao pblica. Situaes que se revestem, em tese, de ilicitude (procedimentos licitatrios supostamente direcionados e alegado pagamento de dirias exorbitantes). A questo da vedao constitucional do anonimato (CF, art. 5, IV, in fine), em face da necessidade tico-jurdica de investigao de condutas funcionais desviantes. Obrigao estatal, que, imposta pelo dever de observncia dos postulados da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput), torna inderrogvel o encargo de apurar comportamentos eventualmente lesivos ao interesse pblico. Razes de interesse social em possvel conflito com a exigncia de proteo incolumidade moral das pessoas (CF, art.5, X). O direito pblico subjetivo do cidado ao fiel desempenho, pelos agentes estatais, do dever de probidade constituiria uma limitao externa aos direitos da personalidade? Liberdades em antagonismo. Situao de tenso dialtica entre princpios estruturantes da ordem constitucional. Coliso de direitos que se resolve, em cada caso ocorrente, mediante ponderao dos valores e interesses em conflito. MS n 24.369, STF, Rel. Min. Celso de Mello, 16/10/08. 12 Em 02 de outubro de 2009.

unicamente, para tal fim, em peas apcrifas ou em escritos annimos. por essa razo que o escrito annimo no autoriza, desde que isoladamente considerado, a imediata instaurao de persecutio criminis. - Peas apcrifas no podem ser formalmente incorporadas a procedimentos instaurados pelo Estado, salvo quando forem produzidas pelo acusado ou, ainda, quando constiturem, elas prprias, o corpo de delito (como sucede com bilhetes de resgate no crime de extorso mediante seqestro, ou como ocorre com cartas que evidenciem a prtica de crimes contra a honra, ou que corporifiquem o delito de ameaa ou que materializem o crimen falsi, p. ex.). - Nada impede, contudo, que o Poder Pblico, provocado por delao annima (disque-denncia, p. ex.), adote medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguao sumria, com prudncia e discrio, a possvel ocorrncia de eventual situao de ilicitude penal, desde que o faa com o objetivo de conferir a verossimilhana dos fatos nela denunciados, em ordem a promover, ento, em caso positivo, a formal instaurao da persecutio criminis, mantendo-se, assim, completa desvinculao desse procedimento estatal em relao s peas apcrifas. MINISTRIO PBLICO. AUTONOMIA INVESTIGATRIA. POSSIBILIDADE DE OFERECER DENNCIA INDEPENDENTEMENTE DE PRVIA INSTAURAO DE INQURITO POLICIAL. - O Ministrio Pblico, independentemente da prvia instaurao de inqurito policial, tambm pode formar a sua opinio delicti com apoio em outros elementos de convico inclusive aqueles resultantes de atividade investigatria por ele prprio promovida - que evidenciem a materialidade do fato delituoso e a existncia de indcios suficientes de autoria, desde que os dados informativos que do suporte acusao penal no derivem de documentos ou escritos annimos nem os tenham como nico fundamento causal. Doutrina. Precedentes.
(HC 100.042-MC / RR. Rel. Min. Celso de Mello. Deciso de 02/10/2009)

Como se pode ver, o atual posicionamento do STF se d no sentido da impossibilidade de o Estado, tendo por nico fundamento causal a existncia de peas de autoria desconhecida ou duvidosa, dar incio, somente com apoio nelas, persecutio. Admite, no entanto, a possibilidade de o Estado adotar medidas destinadas a esclarecer, em sumria e prvia apurao, a idoneidade das alegaes que lhe foram transmitidas, desde que verossmeis13.
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O que se d em atendimento ao dever estatal de fazer prevalecer - consideradas razes de interesse pblico - a observncia do postulado jurdico da legalidade, que impe, autoridade pblica, a obrigao de apurar a verdade real em torno da materialidade e autoria de eventos supostamente delituosos.

A doutrina de Vincius de Carvalho Madeira14 ensina que o procedimento de ofcio inicial para a apurao dos fatos levados ao conhecimento da Administrao por meio de denncia annima, dever ser uma investigao preliminar, realizada por uma comisso15. Esclarea-se que o art. 143 da Lei 8.112/90 delimita a apurao imediata do fato irregular por PAD ou Sindicncia. O que a autoridade faz ao utilizar a investigao preliminar16 apurar imediatamente o fato e, se descobre indcios de irregularidade e autoria, apura o fato por processo administrativo disciplinar. Ento, conforme o art. 143 da Lei 8.112/90, a autoridade que tiver cincia de irregularidades obrigada a promover sua apurao imediata, mediante PAD, ou sindicncia, com ampla defesa ao acusado17. E em se tratando de denncia annima, esta dever ser apurada se os fatos foram narrados de forma objetiva e plausvel, conforme o art. 144 da Lei. Para Antnio Carlos Palhares Moreira Reis18, as denncias annimas no podem, em nenhuma hiptese, ensejarem a instaurao de processo administrativo disciplinar, mas acrescenta que, muito embora a autoridade administrativa no possa pautar-se pelos fatos indicados em uma denncia annima, nada impede que ela busque elucidar
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MADEIRA, Vincius de Carvalho. Lies de processo disciplinar atualizado com a Smula Vinculante n 5 do STF, Fortium, DF, 2008. 15 Se do resultado da apurao restar verificada a irregularidade, o procedimento disciplinar no se instaurar alicerado na denncia annima mas sobre o relatrio da comisso de servidores (identificados). O que a autoridade faz ao utilizar a investigao preliminar apurar imediatamente o fato e, se descobre indcios de irregularidade e autoria, apura o fato por processo administrativo disciplinar 16 Normatizando tal entendimento, por exemplo, o ato N 95/09, do Presidente do TRT-7, o qual Institui o Regulamento do Processo Administrativo Disciplinar no mbito do Tribunal Regional do Trabalho da 7 Regio, e que assim estabelece no seu art. 5 : Art.5 Nas hipteses de denncia annima ou com defeito de formao, bem como notcia veiculada pela mdia, que relatem a ocorrncia de fatos graves, poder a autoridade superior determinar a instaurao de investigao preliminar inquisitorial, para apurar a veracidade dos fatos, identificar autoria e colher provas teis abertura do procedimento administrativo adequado. 1 A investigao preliminar ser conduzida por um ou mais servidores e dever ser concluda no prazo de 10 dias. 2 Ao final da investigao preliminar, no sendo caso de arquivamento, o Presidente do Tribunal, mediante despacho fundamentado, determinar a abertura de sindicncia ou processo disciplinar, conforme as circunstncias recomendarem. (Publ. DEJT n 288 de 04.08.09, Caderno do TRT da 7 Regio) (grifamos) 17 ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETNCIA. MINISTRIO PBLICO FEDERAL. INSTAURAO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. APURAO. ILEGALIDADE. DENNCIA ANNIMA. POSSIBILIDADE. LEI 8.112/90. LEI COMPLEMENTAR 75/93. ART. 129. CONSTITUIO FEDERAL DE 1988. 1. So funes institucionais do Ministrio Pblico, zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio Federal de 1988, promovendo as medidas necessrias a sua garantia; promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (Art. 129, CF/88 e LC 75/93). 2. A denncia annima no acarreta, necessariamente, nulidade do processo, especialmente em vista do disposto no art. 143, da Lei 8.112/90, que determina que a autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia, ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa. 3. Apelao no provida e agravo de instrumento julgado prejudicado. (AMS 2003.34.00.020900-3/DF, Rel. Desembargador Federal Tourinho Neto, Terceira Turma,DJ p.17 de 10/06/2005) (grifamos) 18 REIS, Antnio Carlos Palhares Moreira. Processo Disciplinar n 27, p.79-80.

possveis irregularidades aduzidas por cidado no identificado. E, para isso, ela pode valer-se da sindicncia.19 A sindicncia, embora seja um procedimento pouco mencionado na Lei 8.112/90, visa apurao de fatos. Tal procedimento administrativo constitui mera fase probatria, destinando-se a levantar ou comprovar fatos relacionados a alguma situao ocorrida no mbito da Administrao Pblica, no colocando qualquer pessoa na condio de acusado em um processo. Consoante ensinamento de Austregsilo Brito20, para a apurao de fatos levados ao conhecimento da Administrao, a melhor conduta dever ser a realizao de uma instruo prvia, em que, nas palavras do administrativista, trata-se de providncia prvia com a finalidade de respaldar o administrador quanto instaurao de Sindicncia, de PAD ou de arquivamento de denncia. Embora haja denncia ou representao formal, o administrador pode proceder Instaurao Prvia. informal e dispensa comisso. Qualquer servidor pode ser designado para cumprir essa Instruo, dela devendo apresentar relatrio circunstanciado sobre o fato denunciado. indicada tambm para a denncia annima, evitando instaurao de processos indevidos e dispndio de recursos pblicos. Oportuna a observao de Lo da Silva Alves21 sobre a natureza da Comisso de PAD, salientando que esta no tem compromisso com a acusao, no defensora da Administrao ou dos administrados, nem representante do funcionrio, invariavelmente um colega de servio, sendo um colegiado constitudo pelos pares do acusado com o intuito de examinar a qualidade das provas e recomendar a soluo para a autoridade administrativa, com independncia e imparcialidade.
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Neste sentido, o seguinte Acrdo, do Tribunal Regional Federal da 1 regio: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIO DA PRETENSO PUNITIVA. INOCORRNCIA. DENNCIA ANNIMA. INEXISTNCIA. DENNCIA APCRIFA. DEVER DE INSTAURAO DE SINDICNCIA PARA APURAO DOS FATOS. AUSNCIA DE NULIDADE. COMISSO PROCESSANTE. COMPOSIO. REGULARIDADE. GARANTIA DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO. ART. 5, LV, DA CF/88. OBSERVNCIA. EXCESSO DE PRAZO DA COMISSO PROCESSANTE. MERA IRREGULARIDADE. CONTROLE JUDICIAL DO MRITO DO JULGAMENTO ADMINISTRATIVO DE DEMISSO. MOTIVAO ADEQUADA. 1. No corre prazo de prescrio intercorrente no perodo durante o qual um procedimento administrativo disciplinar permanea paralisado por deciso judicial, j que no h que se falar, na espcie, em inrcia da Administrao. 2. No processo administrativo disciplinar a oitiva do denunciante que confeccionou a carta objeto da sindicncia instaurada no constitui diligncia essencial, sendo dispensvel. A sua ausncia no prejudica a defesa do servidor acusado, especialmente pela irrelevncia da apreciao subjetiva dos fatos denunciados por parte de quem os relatou. 3. A vedao de instaurao de procedimento administrativo disciplinar por fatos narrados em denncia annima no se aplica sindicncia investigatria, j que dever da Administrao apurar qualquer notcia de irregularidade no servio pblico, nos termos do art. 143 da Lei n. 8.112/90. Inexistncia, na espcie, de denncia annima, j que a pea, embora apcrifa, identifica o seu subscritor, indicando, inclusive, seu nmero no Cadastro de Pessoas Fsicas. Precedente do Supremo Tribunal Federal (MS 22888/PR, Relator Min. Nelson Jobim, rgo Pleno, DJ de 20/02/2004). 4. (...) (AgRg REsp 900.193/DF, Rel. Min. Felix Fischer, Quinta Turma, DJ 14.05.2007). 17. Apelaes e remessa, tida por interposta, desprovidas. (AC 2004.34.00.019473-7/DF, Rel. Desembargador Federal Jos Amilcar Machado, Rel.Acor. Juiz Federal Itelmar Raydan Evangelista (conv.), Primeira Turma,eDJF1 p.66 de 16/09/2008) (grifamos) 20 BRITO, Austregsilo. Manual de Processo Disciplinar, PI, Quixote, 2007. 21 ALVES, Lo da Silva. Curso de processo disciplinar estudo dos fundamentos, dos princpios, dos critrios e das figuras infracionais e da metodologia dos processos disciplinares. Coleo Lo da Silva Alves, Cebrad, Braslia, 2008.

Antnio Carlos Palhares Moreira Reis22 tambm versa da mesma opinio, considerando que a denncia annima pode ser considerada um elemento suficiente para que seja realizada uma averiguao prvia dos fatos, mas sempre resguardando a honra e a imagem do denunciado, para quem uma investigao sigilosa, portanto, seria bastante adequada.23 Assim, a medida imediata da autoridade diante notcia de um ilcito funcional, averiguar (averiuguao prvia dos fatos) com natureza de investigao preliminar, sigilosa, para recolher elementos mnimos que justifiquem, se for o caso, a instaurao de uma investigao formal. Ento, uma vez recolhidos eventuais elementos que sinalizem nesse sentido, poder ser instaurada uma sindicncia investigativa (ou preparatria) a fim de recolher as necessrias e indispensveis provas de materialidade e autoria, com as quais tornar-se- legtima a instaurao do processo administrativo disciplinar24. Refora ainda o posicionamento, no tocante ao poder-dever estatal de apurao dos fatos baseados em indcios de irregularidades mediante denncias annimas, sem que, contudo, possa se utilizar a Administrao desses indcios para a instaurao imediata de um processo disciplinar, a abalizada opinio de Jorge Ulisses Jacoby
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REIS, Antnio Carlos Palhares Moreira. Processo Disciplinar n 27. Neste sentido, o seguinte acrdo do Superior Tribunal de Justia (STJ): ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO FEDERAL. CASSAO DE APOSENTADORIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR INSTAURADO COM BASE EM INVESTIGAO PROVOCADA POR DENNCIA ANNIMA. ADMISSIBILIDADE. PRECEDENTES. INEXISTNCIA DE AFRONTA AOS PRINCPIOS DO CONTRADITRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. DILAO PROBATRIA. INADEQUAO DA VIA ELEITA. 1. Ainda que com reservas, a denncia annima admitida em nosso ordenamento jurdico, sendo considerada apta a deflagrar procedimentos de averiguao, como o processo administrativo disciplinar, conforme contenham ou no elementos informativos idneos suficientes, e desde que observadas as devidas cautelas no que diz respeito identidade do investigado. Precedentes desta Corte. 2. As acusaes que resultaram da apreenso de documentos feita pela Comisso de Sindicncia, sem a presena do indiciado, no foram consideradas para a convico acerca da responsabilizao do servidor, pois restaram afastados os enquadramentos das condutas resultantes das provas produzidas na mencionada diligncia. 3. Eventual nulidade no Processo Administrativo exige a respectiva comprovao do prejuzo sofrido, o que no restou configurado na espcie, sendo, pois, aplicvel o princpio pas de nullit sans grief. Precedentes. 4. Em sede de ao mandamental, a prova do direito lquido e certo deve ser pr-constituda, no se admitindo a dilao probatria. Precedentes. 5. Segurana denegada. (MS 13.348/DF, Rel. Ministra LAURITA VAZ, TERCEIRA SEO, julgado em 27/05/2009, DJe 16/09/2009) (grifamos) 24 Igual entendimento pode ser recolhido na jursiprudncia versante sobre o inqurito policial, seno vejamos: A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 5, IV, taxativa ao negar o anonimato. A denncia annima no pode, evidentemente, servir de base para qualquer condenao, questo pacfica, como no pode, da mesma forma, servir de base sequer para o deferimento de medidas que importem em restrio de direito individual. - Tais expedientes no tm validade, pois primeiro dever-se-ia averiguar da veracidade dessa informao, isto , deve-se proceder a uma diligncia prvia que verifique a procedncia da notcia, e se houver indcios de que procedente, a sim, eventualmente pode-se iniciar a persecuo criminal. Entretanto, no se verificou nenhuma precauo nesse sentido. - muito temerrio submeter o cidado a um degradante processo de investigao criminal, sem que haja qualquer comprovao de fatos, meramente em decorrncia de informaes advindas no se sabe nem de quem, nem de onde, para ao final, em no raras hipteses, constatar a falta de veracidade das alegaes. Ademais, com a promulgao da Constituio Federal de 1988, erigiu-se categoria de direito fundamental o princpio da no-culpabilidade, artigo 5, LVII, descabendo qualquer tentativa de violao seus ditames. - Diante de tais assertivas, resta induvidoso que ambos os procedimentos apresentam-se eivados da irregularidade, posto que afrontam disciplina constitucional. - Ordem concedida, para determinar o trancamento do inqurito policial. (TRF2 HC n 3.240, Primeira Turma, Rel. Des. Federal Ricardo Regueira, 11/11/2003.)

Fernandes25, assinalando que, ocorrendo de a Administrao vislumbrar razovel possibilidade da existncia efetiva dos fatos denunciados anonimamente, dever promover diligncias e, a partir dos indcios coligidos nesse trabalho, instaurar a TCE (Tomada de Contas Especial), desvinculando-a totalmente da informao annima.26,27 No mesmo sentido, cabvel registrar, mais uma vez, a maestria de Celso Antnio Bandeira de Mello28, entendendo que a Administrao, determinando fosse instaurado procedimento com o nico objetivo de apurar os indcios de irregularidades graves expostos na denncia annima, em ordem a promover a averiguao de fatos citados, para, em funo de tais esclarecimentos, adotar, ento, as providncias reclamadas pelo ordenamento jurdico. Portanto, na opinio da doutrina majoritria, ainda que baseado em um documento apcrifo poder o administrador dar incio a uma fase preliminar ou prvia, que pode ser at mesmo atravs de uma sindicncia, para certificar-se se esto presentes os elementos de autoria e materialidade, no caso concreto, que justifiquem a instaurao de um PAD, haja vista que acordam que a denncia annima no meio hbil para instaurar um processo disciplinar diretamente. Destarte, a denncia annima poderia justificar a instaurao da sindicncia investigativa sigilosa29, pretendendo identificar a sua procedncia, mas no poderia, por si s, justificar a imediata abertura de processo administrativo disciplinar, dado o princpio constitucional que veda o anonimato. Assim, a autoridade administrativa no reage imediatamente com sindicncia ou processo, precisando fazer um juzo de admissibilidade, avaliando bem a pertinncia da notcia e buscando encontrar indicativos mnimos de razoabilidade do que lhe noticiado. Momento seguinte, buscar provas objetivas, por meio de um expediente prprio de investigao e, somente por fim, que ir ao processo. Porm, h que se salientar que este entendimento, apesar de dominante no pacfico, envolvendo controvrsias at mesmo em sede jurisprudencial, sendo
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FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial, Braslia Jurdica, Braslia, 2 ed., 1998. 26 Essa orientao, em sede de persecuo penal, tambm admitida por Fernando Capez : A delao annima (notitia criminis inqualificada) no deve ser repelida de plano, sendo incorreto consider-la sempre invlida; contudo, requer cautela redobrada, por parte da autoridade policial, a qual dever, antes de tudo, investigar a verossimilhana das informaes . CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. P. 77. 7 ed.,2001,Saraiva. 27 Tambm no magistrio de Julio Fabbrini Mirabete: (...) No obstante o art. 5, IV, da CF, que probe o anonimato na manifestao do pensamento, e de opinies diversas, nada impede a notcia annima do crime (notitia criminis inqualificada), mas, nessa hiptese, constitui dever funcional da autoridade pblica destinatria, preliminarmente, proceder com a mxima cautela e discrio a investigaes preliminares no sentido de apurar a verossimilhana das informaes recebidas. Somente com a certeza da existncia de indcios da ocorrncia do ilcito que deve instaurar o procedimento regular. Julio Fabbrini Mirabete. Cdigo de Processo Penal interpretado, p. 95. 7 ed.,2000,Atlas. 28 Voto do Min. Celso de Mello no julgamento do Inq 1.957 PR, Informativo 286/2002 STF. 29 Normatizando neste sentido temos, por exemplo, o estatuto do Estado de Santa Catarina, que enuncia: Art. 154 - A autoridade que, de qualquer modo, tiver conhecimento de irregularidade ocorrida em sua jurisdio, obrigada a promover-lhe a apurao imediata em processo disciplinar. Pargrafo nico - Quando a denncia apresentar dvida quanto sua veracidade ou exatido, a autoridade dever primeiramente promover sindicncia sigilosa, por um ou mais funcionrios. (Grifamos)

importante salientar que existe ampla jurisprudncia no sentido da validade do processo administrativo instaurado, incontinenti, com base em denncia annima, conforme algumas transcries abaixo: Constitucional, processual civil e administrativo. Mandado de segurana (...). Processo administrativo desencadeado atravs de denncia annima. Validade. Inteligncia da clusula final do inciso IV do art. 5 da Constituio Federal (vedao ao anonimato). (...) Recurso conhecido e improvido. (ROMS n 4.435 MT, STJ, Sexta Turma, Rel. Min. Adhemar Maciel, 25/09/95.) ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. MILITAR. DEMISSO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CARTA ANNIMA. LICITUDE. DILAO PROBATRIA. WRIT. VIA INADEQUADA. I - A carta annima meio hbil para a instaurao de processo administrativo disciplinar, cabendo a Administrao a apurao dos fatos narrados na denncia, ainda que apcrifa. II - Questes cuja soluo demandaria, necessariamente, reviso do material ftico apurado no processo disciplinar, ou a incurso sobre o mrito do julgamento administrativo, no podem ser apreciadas em sede de mandamus. Recurso desprovido. (RMS 19.224/MT, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, julgado em 19/04/2005, DJ 01/07/2005 p. 570)

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PBLICO FEDERAL.PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DENNCIA ANNIMA. NULIDADE. NO-OCORRNCIA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Tendo em vista o poderdever de autotutela imposto Administrao, no h ilegalidade na instaurao de processo administrativo com fundamento em denncia annima. Precedentes do STJ. 2. Recurso especial conhecido e improvido. (REsp 867.666/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 27/04/2009, DJe 25/05/2009)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO SERVIDOR PBLICO PROCESSO ADMINISTRATIVO DENNCIA ANNIMA DEVER DA ADMINISTRAO DE INVESTIGAR SENTENA DE PRIMEIRO GRAU MANTIDA PROCESSO ADMINISTRATIVO REGULAR.

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1. Em que pese o fato de o processo administrativo ter-se iniciado por denncia annima, tal fato no impede a Administrao Pblica de investigar, porquanto este um dever institucional seu. 2. Mandado de segurana contra deciso que no encontrou bices no pleno desenvolvimento das investigaes administrativas. 3. J se posicionou o Superior Tribunal de Justia que denncia annima, por si s, no enseja nulidade do ato administrativo iniciado com esta base. 4. Deciso de primeiro grau mantida. (MAS n 62.641 RJ, TRF2, Rel. Des. Federal Theophilo Miguel, 16/05/2007.) ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO. INSTAURAO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DENNCIA ANNIMA. POSSIBILIDADE. DEVER DA ADMININISTRAO. POSTULADO TICO-JURDICO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA E DA LEGALIDADE. I A comunicao de fatos aparentemente ilcitos cometidos no mbito da Administrao pblica deve ser investigada, ainda que provenha de delao annima, porquanto a vedao ao anonimato, prevista no artigo 144 da Lei n 8.112/90, visa apenas assegurar o servidor pblico contra imputaes caluniosas e eventuais excessos cometidos sob o plio da obscuridade, mas no tem o condo de servir de escudo protetivo para a encobrir eventuais ilcitos praticados. II (...) III (...) IV Apelao parcialmente provida. (TRF-2 . AMS APELAO EM MANDADO DE SEGURANA 62061. Processo: 2003.51.01.025039-5/ RJ. OITAVA TURMA ESPECIALIZADA . Desembargador Federal MARCELO PEREIRA/no afast. Relator Data Deciso: 23/09/2008)

Para efeito de concluso, portanto, adote-se o entendimento majoritrio no sentido de que a autoridade administrativa no instaura imediatamente uma sindicncia ou processo, necessitando fazer um juzo de admissibilidade no qual avaliar a pertinncia da notcia, verificando se h indcios mnimos de razoabilidade que possam justificar uma providncia da Administrao. Aps o que buscar, ento, provas objetivas, valendo-se dos instrumentos prprios de investigao para, s ento, instaurar o PAD. Pertinente, ainda, chamar a ateno para a posio de destaque do STJ sobre a matria administrativa disciplinar, tanto na quantidade de julgados, quanto na relevncia de suas decises, ainda que o STF seja a mais alta Corte do Poder Judicirio. Encontra razo de ser o destaque em suas competncias originrias, enquanto se tem o STF como um rgo de guarda precpua da Constituio Federal, o STJ um rgo de defesa do ordenamento jurdico federal, sendo intitulado como a Corte Superior de uniformizao infraconstitucional.

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Como a normatizao da matria de interesse encontra-se precipuamente em lei federal (Lei n 8.112/90), logo, h uma demanda maior direcionada ao STJ. Tambm o fato de que a procura ao Judicirio tendo por fundamento um motivo disciplinar ocorre, principalmente, por meio da via do mandado de segurana contra ato de aplicao de pena capital, de forma que a aplicao de tais penas foi delegada pelo Presidente da Repblica para os Ministros de Estado, consoante Decreto n 3.035, de 27/04/99. Destarte, uma vez que compete ao STF julgar mandado de segurana contra o Presidente da Repblica, dentre outros, e ao STJ cabe faz-lo para o caso de Ministros, ainda por este motivo esta ltima Corte passou a ser a mais provocada.

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