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Planos Cruzado, Bresser e Vero. lanos Leandro B.

Levone (*) Os anos 80, conhecidos como a dcada perdida, no sentido de protagonizarem inexpressivo crescimento econmico, tiveram a poltica econmica ditada pela crise de financiamento externo, na primeira metade da dcada, e concentrada no combate inflao, na segunda metade. O presente texto tem por objetivo apresentar a trajetria da poltica econmica brasileira do perodo de 1985 a 1989, que foi marcada pelas constantes e frustrantes tentativas de estabilizao, atravs do Plano Cruzado, Plano Bresser e Plano Vero. Nenhum dos trs obteve xito em seus propsitos. No entanto, o olhar clnico para os erros de concepo tcnica destes, de fundamental importncia para agregar informaes reais que pavimentam novas polticas econmicas, especialmente aquelas que foram implementadas ao longo da dcada de 90. O perodo que se estende de 1981 a 1984 foi marcado por planos ortodoxos de estabilizao, a fim de promoverem o ajuste externo da economia. Este objetivo foi alcanado pelo Ministro do Planejamento Antnio Delfim Netto. No entanto, este equilbrio externo foi comprado com um excessivo ndice inflacionrio. A rigor, este cenrio parece um paradoxo, pois uma poltica claramente contracionista, como a daquele perodo, tende a projetar baixa movimentao do ndice geral de preos. No entanto, o que se observava na prtica era justamente o contrrio. O Brasil vivia crise econmica e alta taxa de inflao. Foi desta observao emprica que surgiu a teoria da inrcia inflacionria, acentuada pelo carter oligopolizado e estatizado da economia brasileira, que condicionaria os rumos das prximas polticas econmicas. Em uma economia capitalista estvel, existe a formao da riqueza atravs do trabalho. E a forma monetria de se apropriar desta riqueza atravs dos lucros, via produo e precificao de produtos, em suma, a partir de seus custos fixos, variveis, diretos e indiretos. Com inflao, a forma de maximizar a apropriao da riqueza atravs da precificao a partir do ndice de preos real e esperado. Ou seja, os preos sofriam reajustes constantes, pois era levada em conta a projeo inflacionria. A inflao do passado voltava para o futuro. Este fenmeno especulativo foi batizado como inrcia inflacionria. 1

Desta forma, os salrios reais decrescem com a evoluo das taxas de inflao, pois perdem, a cada dia que passa, seus poderes reais de compra. Por exemplo, um trabalhador que recebe seu salrio ao final do ms e necessita comprar passagens de nibus, produtos na padaria e outros perecveis (todos no estocveis) durante todo o ms, observa perda financeira real, pois medida que os preos aumentam, o papel moeda de ele dispe no sofre alterao de valor. o imposto inflacionrio, que incide mais agressivamente nos agentes econmicos que possuem baixa renda e pouco poder aquisitivo. Este efeito cruel da inflao acarretou um preocupante conflito distributivo de rendas. A deciso governamental para eliminar a inflao inercial, a partir de 85, seria eliminar os mecanismos de indexao que atrelavam a inflao futura inflao passada. O incio do governo do Presidente Jos Sarney, entretanto, gradualizou as medidas, temperando aes ortodoxas, com austeridade fiscal e monetria, e heterodoxas, como o congelamento de preos em abril de 1985 e a mudana no clculo nos indexadores econmicos, estendendo a memria do processo inflacionrio de um para trs meses. Aps esta primeira fase de poltica econmica antiinflacionria da Nova Repblica, iniciou-se uma outra, em setembro de 1985, com a substituio do Ministro da Fazenda, Francisco Dornelles por Dlson Funaro. Este, por sua vez, caminhou para indexar a moeda, onde preos, cmbio e ativos financeiros tornaram-se cada vez mais atrelados s variaes mensais da ORTN (Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional). Entretanto, com o diagnstico de inflao inercial, a indexao generalizada da economia projetava patamares crescentes para os ndices de inflao. Ento, comeouse a planejar um choque heterodoxo, nos moldes do Plano Austral argentino ou a negociao de um pacto social, semelhante ao Programa de Estabilizao israelense, uma vez que estava configurado o fracasso do gradualismo, que no produziu sequer a estabilidade das taxas mensais de inflao. Assim, em 28 de fevereiro de 1986, o presidente Jos Sarney decretou o novo programa de estabilizao: o Plano Cruzado, cujo objetivo mximo era o combate inflao. As principais medidas do Plano Cruzado que entraram em vigor no dia (28 fevereiro de 1986) foram: Congelamento geral de preos e salrios; Reforma monetria atravs da criao do Cruzado; Desindexao da economia; Estabelecimento de tabelas de

converso de cruzeiros em cruzados; Fixao da taxa de cmbio; e indefinio das polticas fiscal e monetria. Todos os preos foram congelados naquela data por tempo indeterminado. Os preos ficariam estabilizados, independentemente se havia ou no disperso de preos relativos, conforme se analisar adiante. Os salrios foram convertidos em cruzados, tomando como base o poder de compra mdio dos ltimos seis meses. Para redistribuir renda em favor dos trabalhadores, foi concedido um abono de 8% para os salrios e 16% para o salrio mnimo, deciso que gerou grande apoio poltico por parte da populao. Alm disso, as datas anuais dos dissdios coletivos, que haviam prevalecido at 1979, foram restauradas. Tambm foi introduzido o mecanismo de correo automtica dos salrios, sempre que a taxa de inflao acumular 20%. Chegando neste ndice, disparava-se o gatilho e corrigiam-se os salrios. A segunda medida do Plano Cruzado foi a mudana da moeda, que teve mais carter psicolgico que econmico, uma vez que a nova moeda no estaria contaminada com a inrcia inflacionria. A taxa de converso foi fixada em mil cruzeiros por cruzado. A economia foi desindexada, porm no completamente, para assegurar certas garantias aos agentes econmicos. A ORTN foi substituda pela OTN (Obrigao do Tesouro Nacional), cujo valor nominal ficaria congelado por 12 meses. Para depsitos em cadernetas de popana foi mantida a correo monetria, que agora passaria a ser trimestral. Foram introduzidas tabelas de converso de cruzeiros em cruzados, a fim de deflacionar os contratos. O motivo que, quando se comprava financiado, o preo das prestaes era formado pelo custo, juros, lucro e a projeo da inflao para o futuro. Esta tabela retirava dos credirios esta previso de inflao. Na prtica, as pessoas passaram a pagar um valor inferior ao que estava na face do credirio, o que tambm gerou grande apelo popular. A taxa de cmbio tambm foi congelada. O governo considerou que a posio externa da economia era cmoda e no sugeriria uma desvalorizao, justamente para no pressionar os preos internos. Esta foi uma deciso arriscada, pois na dcada de 80 no se podia contar com capitais externos, e fixar o cmbio significava abrir mo de melhorar o desempenho da balana de pagamentos no futuro, deixando a economia menos competitiva. Ou seja, na dualidade entre inflao e manuteno do equilbrio externo, o Plano Cruzado optou por combater a inflao, em detrimento dos saldos comerciais.

A deciso sobre a poltica monetria e fiscal ficou oculta. No se divulgou como seria administrado as taxas de juros e os gastos pblicos, pois esta gesto estaria condicionada s contingncias e ao discernimento dos gestores de poltica econmica do Cruzado. O perfil destas polticas seriam definidas medida que o Plano fosse apresentando os resultados. Esta falta de definio prvia gerou grande preocupao, haja vista que para aquele ano de 1986 estava agendada eleies para constituintes. A dvida consistia se os objetivos racionais macroeconmicos ficariam subordinados aos desejos meramente polticos, que tradicionalmente emergem em um ano eleitoral. Logo aps o lanamento do Plano, era grande a euforia de intelectuais e da esmagadora maioria da populao. Sarney chegou a ter o apoio de 97% dos brasileiros. Os resultados do Plano Cruzado podem ser divididos em trs perodos. O primeiro, de maro a junho de 1986, foi marcado pela abrupta queda da inflao e pela existncia de excesso da demanda agregada. O segundo perodo, de julho a outubro de 1986, identificado pela incapacidade de oferta e pela deteriorao das contas pblicas. E o terceiro, que vai de novembro de 1986 a junho de 1987 demonstra o fracasso do programa de estabilizao, com o retorno das altas taxas de inflao. Durante o primeiro perodo, sensibilizada pelo apelo presidencial, a populao participou civicamente na fiscalizao contra o aumento de preos. Manter o congelamento de preos era uma questo patritica. Devido a este extremo e histrico apoio popular, a inflao foi totalmente controlada. O sucesso do plano devia-se, fundamentalmente, ao apoio popular. No entanto, graves problemas ocasionados com a exploso do consumo ocorreram neste perodo, ocasionado por seis fatores, a saber: 1. Fim da iluso monetria: as aplicaes financeiras, que antes rendiam uma aparente rentabilidade satisfatria (mas que na prtica era corroda pelas altas taxas de inflao), passaram a apresentar pequenas alteraes. Este movimento provocou a despoupana voluntria; 2. 3. 4. Fim do imposto inflacionrio: aumentou a renda nacional, pois as pessoas de baixo poder aquisitivo agora possuem maior poder de consumo; Retorno ao crdito: sem inflao, mais fcil oferecer e contratar financiamentos e emprstimos; Abono salarial: o aumento do poder de compra dos salrios aumentou o consumo;

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Consumo reprimido: durante os anos de recesso, acumularam-se as necessidades e desejos por consumo de bens e servios; Defasagem de preos de alguns produtos: com o congelamento, alguns preos foram fixados em nveis defasados em relao aos seus custos. O superaquecimento da economia se deparou com a inelasticidade de oferta.

Ou seja, no havia oferta de produtos suficientes para atender a toda a demanda. E isto acarretou graves disfunes microeconmicas, como gio, mercado negro e crise de abastecimento. O aumento de demanda de carne, por exemplo, gerou crise de abastecimento. As pessoas faziam grandes e interminveis filas nos aougues e supermercados para comprar carne, que chegou a ter a venda racionalizada. A deciso do governo foi autorizar as importaes. No caso dos automveis, ocorreu algo muito curioso. Os preos dos carros usados eram superiores aos dos novos, pois no existia produo suficiente de carros zero quilmetro. Em condies normais, a oscilao do preo dos veculos regularia o mercado. No entanto, com o congelamento, a opo era adquirir usados, que no eram tabelados. Tecnicamente, este cenrio apontava para a necessidade de reviso do congelamento de preos, clusula ptrea do Plano Cruzado, ou desacelerar rapidamente o produto, atravs de um severo corte na demanda, promovendo recesso. No entanto, as eleies se aproximavam e as alternativas acima trariam nus polticos insuportveis. Assim, foi iniciado o segundo perodo do Plano, de julho a outubro de 1986, chamado de Cruzadinho, onde o governo promoveu um modesto ajuste fiscal. Foram introduzidos impostos compulsrios sobre combustveis e automveis, alm de outros produtos e servios, a fim de frear a demanda. O raciocnio era de que esta deciso reduziria a procura, melhoraria o desempenho fiscal, via aumento de arrecadao, e no aumentaria a inflao, devido ao congelamento. No entanto, as pessoas tinham a expectativa de que o governo iria descongelar os preos em breve, e aumentaram, ainda mais, a demanda. Um artifcio utilizado pelos agentes econmicos para driblar o congelamento neste perodo era a introduo de novos produtos, que no eram captados pelos ndices de inflao real. As empresas simplesmente mudavam a embalagem dos produtos e os introduziam no mercado, com preos diferenciados. Era um subterfgio fiscalizao.

Outros problemas com o cruzadinho foram suas medidas obscuras, no transparentes. O governo expurgou do clculo de inflao oficial a majorao dos preos devido ao aumento dos impostos, visando postergar o primeiro disparo do gatilho salarial. Esta deciso abalou a credibilidade do Plano. Alm disso, a expectativa da desvalorizao cambial postergou exportaes e antecipou importaes, provocando deteriorao nas contas externas. Em outubro de 1986, aps trs anos de bom desempenho comercial, foi verificado dficit externo. Todos estes problemas foram sustentados at as eleies. Uma semana aps, ao observar uma macia vitria do partido do governo (PMDB), que elegeu 21 dos 22 governadores, o governo anunciou o Cruzado II. Suas medidas consistiram em descongelar inmeros preos e promover um pacote fiscal, aumentando a carga tributria e os preos pblicos. Em fevereiro de 1987, praticamente todos os controles haviam sido suspensos. A economia foi reindexada, com a volta da correo monetria e o reajuste do valor nominal da OTN. Desta forma, a demanda foi reduzida, face reduo dos salrios reais, do aumento dos juros e da incerteza. Assim como no congelamento, o descongelamento foi abrupto, no indicando uma nova poltica de reajustes, ou um novo perodo de congelamento. Apesar do reincio das minidesvalorizaes cambiais, o Brasil acumulava dficits. Assim, em fevereiro de 1987 decretada moratria, face falta de reservas, suspendendo por tempo indeterminado os pagamentos de juros da dvida externa aos bancos privados. Ou seja, o Brasil quebrou. O Ministro Dlson Funaro deixou o cargo em abril daquele ano. O problema fundamental do Plano Cruzado foi conviver com um quadro de disperso dos preos relativos, que criou uma insustentvel contradio entre congelamento x disperso de preos, gerando graves disfunes microeconmicas. Ora, como durante o perodo de altas taxas de inflao o aumento de preos era feito de forma desordenada, existia um determinado dia em que os preos de determinada matria-prima estaria ajustada, e noutro defasada, pois era grande a oscilao de preos. E como o congelamento foi determinado de forma abrupta, o governo no considerou esta desalinhamento. Por exemplo: se os insumos para a produo de calados estivessem, naquele dia D, devidamente reajustados, e os preos do produto final estivessem

defasados, o Plano quebrou o caladista, porque uma vez congelado este empresrio no poderia alterar o preo, mesmo tendo em vista o aumento dos custos. Ou seja, aqueles que haviam aumentado seus preos recentemente foram beneficiados, e os que planejavam aumentar seus preos logo em seguida foram prejudicados. O Cruzado no realizou ajustes nos preos relativos nas vsperas do dia D. Durante o Plano. Lus Carlos Bresser Pereira assume o Ministrio da Fazenda e lana o Plano Bresser, em 12 de junho de 1987. Ao contrrio do Plano Cruzado, este no tinha como meta eliminar 100% da inflao, nem eliminar a indexao da economia. A partir desta data, os preos foram congelados durante trs meses. Antes, porm, Bresser reajustou os preos pblicos e desvalorizou o cmbio, a fim de ganhar flego durante o perodo de congelamento. Alm disso, o Plano manteve as minidesvalorizaes do Cruzado. Os salrios foram congelados por trs meses, e seriam revistos a partir de uma nova base de indexao, a URP (Unidade Referncia de Preos), acarretando perda de poder aquisitivo. Diferentemente do Plano Cruzado, o Plano Bresser anunciou suas polticas fiscal e monetria, que seriam restritivas. A elevao dos juros visou inibir a especulao com estoques, o consumo de bens durveis e o fluxo de aplicaes financeiras. Como poltica fiscal, o programa visava reduzir o dficit pblico, de 6,7% para 3,5% do PIB. A anlise de seus resultados deve se dar em dois perodos. O primeiro, que vai de junho a dezembro de 1987 e o segundo, que se estende de janeiro a dezembro de 1988. Assim como no Cruzado, este apresentou um sucesso inicial, mas um posterior fracasso. Neste novo congelamento de preos, o governo no mais pde contar com o apoio popular. Alm disso, os rgos de controle foram desmantelados. Em agosto de 1987, em pleno congelamento, a inflao alcanou 6,4%. E agora, diferentemente do Plano Cruzado, esta inflao no pode mais ser atribuda ao excesso de demanda. Sua origem resulta de um conflito distributivo de rendas no setor privado e entre os setores privado e pblico, pois os preos relativos tambm no estavam alinhados em 12 de junho de 1987. O governo, ao menos, recuperou os supervits comerciais logo aps a implantao do Plano Bresser. Este primeiro perodo foi marcado por reduo dos gastos pblicos, elevao das tarifas pblicas, reequilbrio do saldo comercial, congelamento, indexao, reduo de salrios reais, desvalorizaes cambiais e aumento de juros. Em agosto, quando o governo

permitiu o reajuste de alguns preos, em pleno perodo de congelamento, a credibilidade do programa, j frgil, foi ainda mais abalada. No resistindo s presses, especialmente os rumores de um novo congelamento, o Ministro Bresser Pereira pede demisso. Em seu lugar, assume Malson da Nbrega, em 18.12.1987, que pratica uma poltica econmica batizada como feijocom-arroz, onde anunciava metas modestas de estabilizao. A inflao deveria ficar em 15% ao ms e o dficit pblico no deveria ultrapassar 8% do PIB em 1988. Ao declarar reiteradas vezes que no haveria congelamento, o governo conseguiu evitar a curto prazo uma hiperinflao. A moratria foi suspensa em 03 de janeiro de 1988. A indexao da economia e o receio de novo congelamento, apesar das declaraes em contrrio, levaram a taxa de inflao para 24% no ms de julho de 1988, um recorde. O que acontecia era que os preos eram aumentados defensivamente, diante da ameaa do congelamento. Ao final de 1988, a inflao se aproximava dos 30% mensais e o ajuste fiscal ficaria ainda mais comprometido a partir da promulgao da Constituio Federal, que ampliou os compromissos do errio, tanto com encargos sociais quanto para transferncias para Estados e municpios e despesas com pessoal. O Brasil vivia, ento, uma grave crise de confiana e se deparava com uma inflao cada vez mais incontrolvel. Em 14 de janeiro de 1989 foi lanado o Plano Vero, que instituiu nova reforma monetria, a partir da substituio do Cruzado pelo Cruzado Novo, que tinha sua cotao fixada em um dlar. Para conter a inflao, o governo cortou gastos pblicos e elevou os juros. Alm disso, houve um choque de desindexao, onde foram extintos ou suspensos todos os mecanismos de realimentao da inflao, a fim de evitar a inrcia. O Plano Vero promoveu redistribuio de renda, quando no predeterminou novas regras de indexao para a economia, ao contrrio dos demais Planos. Tambm em contraste com o Cruzado e Bresser, o Plano Vero no definiu nova regra para os reajustes salariais, ao extinguir a URP. Era preciso de um pacto social entre empresas e trabalhadores. Os preos foram novamente congelados, por prazo indeterminado. Contudo, na vspera do congelamento foi autorizado aumento para preos pblicos e administrados, como po, leite, tarifas postais, energia, tarifas telefnicas, gasolina, etc. Alm de recompor defasagens, este reajuste objetivava gerar uma margem de folga para suportar o congelamento.

Quando mudou a base monetria nacional, o Cruzado Novo, que representava mil Cruzados, foi desvalorizado em 18%. Aps isso, as minidesvalorizaes foram suspensas. A OTN, que servia de indexador para os contratos ps-fixados, foi extinta, mantendo os valores fixos. O ajuste fiscal do Plano Vero visava reduzir despesas de custeio, a partir de ampla reforma administrativa, privatizaes, demisso de funcionrios pblicos e limitaes emisso de ttulos pblicos. Em relao poltica monetria, foi planejado o aumento da taxa de juros, o controle de crdito ao setor privado e outras medidas contracionistas. O descongelamento de preos se iniciou em maio, quando a inflao atingiu cerca de 10%. Os resultados do Plano Vero foram: a interrupo de uma rota hiperinflacionria, apesar da incapacidade de se conter a inflao, a reindexao da economia, a partir da criao do BTN (Bnus do Tesouro Nacional), em lugar da extinta OTN, e os grandes supervits na balana comercial, que acumulou mais de US$ 20 bilhes no primeiro trimestre de 1989, em relao aos ltimos 12 meses. Os trs Planos de Estabilizao do governo Sarney deram nfase ao combate inflacionrio, porm, produziram apenas efeitos temporrios. O ndice geral de preos quadruplicou entre 1985 e 1988. Com estes fracassos, os conflitos distributivos de renda e os desequilbrios estruturais da economia no foram solucionados. Para que os Planos de estabilizao dessem certo, especialmente o Cruzado, era preciso criar um vetor de preos relativos, para evitar a disperso. Esta experincia somente seria adotada com o Plano Real, que criou a URV (Unidade Real de Valor). Este erro tcnico comprometeu o sucesso do Plano. Era preciso realinhar os preos relativos antes de congelar. Os Planos Bresser e Vero, alm de seus prprios erros, foram grandemente influenciados pela falta de credibilidade do governo Sarney, e tambm fracassaram. Assim, o Brasil desperdiou um apoio popular histrico. Alguns tericos defendiam que era preciso pactuar preos, atravs de cmaras setoriais, tal como fizera a Espanha e Israel, onde planos de estabilizao semelhantes aos brasileiros obtiveram xito. Mas a macroeconomia e a cultura brasileira so mais complexas que a destes pases. Com todos estes percalos, o Brasil viveu um perodo de grandes supervits comerciais, chegando a reduzir o estoque da dvida em 1988. Entretanto, a baixa taxa de crescimento econmico, aliada a todos os problemas aqui elencados, marcou este perodo, para sempre, como a dcada perdida.

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