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Manual bsico A lei de Responsabilidade Fiscal

2007

Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

Manual bsico A lei de Responsabilidade Fiscal


Lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000

2007

CONSELHEIROS ANTONIO ROQUE CITADINI Presidente EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO Vice-presidente EDGARD CAMARGO RODRIGUES Corregedor FULVIO JULIO BIAZZI CLUDIO FERRAZ DE ALVARENGA RENATO MARTINS COSTA ROBSON MARINHO

2007

Superviso
Srgio Ciquera Rossi Secretrio-Diretor Geral

Coordenao
Pedro Issamu Tsuruda Diretor do Departamento de Superviso da Fiscalizao I Alexandre Teixeira Carsola Diretor do Departamento de Superviso da Fiscalizao II

Elaborao
Flavio C. de Toledo Jr. Srgio Ciquera Rossi

Reviso em 2007
Edinaldo Pinho Mauro Jos de Freitas

Colaborao
Aires Galhego Garcia Fbio Alexandre Salleme Lellis Fernando Rodrigues Camacho Francisco Carlos Grancieri Joo Baptista Fiuza de Toledo Jos Roberto F. Leo Maurcio Queiroz de Castro Namir Antonio Neves Paulo Csar da Silva Neves Paulo Massaru Uesugi Sugiura Paulo Roberto Gonzales Sanches

Coordenao Grca
Jos Roberto F. Leo

apresentao

O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo foi criado, em 1921, por Reviso Constitucional Decenal. Aps a extino, em 1930, de todas as cortes de contas da Nao, aquele rgo do controle externo reinstitudo em 07 de janeiro de 1947, ocasio em que, na Carta Paulista do mesmo ano, ganha a condio de instituto constitucional. Portanto, agora em 2007, este Tribunal completa 60 anos de ressurgimento institucional. Por mim ora presidida, esta Casa tem sobre si a jurisdio de rgos e entidades do governo estadual e dos 644 municpios do Estado, nmero que j exclui o da capital, por dispor este de Tribunal prprio. vista disso, todo ano, scalizamos, in loco, perto de 3.000 entidades governamentais, vindo isso a gerar o correspondente juzo por parte dos sete conselheiros que dirigem esta Casa. Alm desse exame anual de gesto nanceira, o TCESP verica, em separado, certos atos contratuais, admisses de pessoal, aposentadorias e penses, repasses a entidades no-governamentais, alm de determinar, se necessrias, modicaes em editais licitatrios (exame prvio de edital). Sabido e consabido que, a partir da dcada passada, iniciou-se, no Brasil, a chamada reforma do Estado, dinmica que alcana a gesto responsvel no uso do dinheiro pblico, o novo modelo de nanciamento da previdncia, da sade e da educao, a agilizao eletrnica dos procedimentos licitatrios, as parcerias com segmentos privados da economia, entre outras signicativas modicaes no agir administrativo.

Nesse cenrio, esta Casa no poderia se esquivar de sua funo pedaggica, a qual, apesar de no lhe estar constitucionalmente determinada, sempre escopo de todos os que buscam, sinceramente, aperfeioar a mquina governamental, melhorando, bem por isso, a oferta de servios populao. Para essa salutar misso pedaggica, o TCESP promove, anualmente, dezenas de encontros com agentes polticos e servidores do Estado e municpios jurisdicionados, produzindo, ademais, manuais bsicos como o que ora se apresenta, destinados todos a melhor orientar os que militam na arrecadao e uso do dinheiro recolhido compulsoriamente da sociedade. Tais cartilhas de direito nanceiro so, periodicamente, revistas e ampliadas luz de mudanas no regramento legal e nos entendimentos jurisprudenciais, notadamente os daqui desta Corte e dos tribunais superiores da Nao. Neste ponto, importante ressaltar que as posies aqui ditas no so, necessariamente, imutveis, dogmticas, permanentes. E nem poderia ser diferente, conquanto o aprofundamento da anlise legal pode, em algum momento, indicar outros entendimentos. No presente caso, o manual de responsabilidade scal, nessa sua segunda edio, apresenta, com predominncia, as alteraes advindas das muitas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional, rgo ao qual a Lei Complementar no 101, de 2000, incumbe padronizar, em nvel nacional, as contas governamentais; isso, enquanto no criado, mediante lei, o Conselho Nacional de Gesto Fiscal (art. 67 da LRF). Enfoca tambm interpretao hegemnica desta Casa, que escorada em pressuposto elementar da LRF, vem recusando no somente o desequilbrio oramentrio, mas, tambm, o descompasso nanceiro, vez que este revela, de forma inequvoca, crescimento da dvida de curto prazo, sobretudo Restos a Pagar sem disponibilidade de caixa. Redigida em linguagem simples, clara e objetiva, a vertente edio, tenho certeza, ser fonte de gil consulta por parte de contabilistas, oramentistas, procuradores, ordenadores de despesa e agentes do controle interno, externo e social.

ANTONIO ROQUE CITADINI Presidente

ndice

1. EVITAR DFICITS. REDUZIR DVIDAS. OS GRANDES OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LRF.....................................11 2. ABRANGNCIA INSTITUCIONAL DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..................................................................12 2.1. Nvel estadual ............................................................................... 14 2.2. Nvel municipal ................................................................................14 3. PLANEJAMENTO. PEA BSICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ...........................................................14 4. O PLANO PLURIANUAL SEGUNDO A CONSTITUIO DO BRASIL ..16 5. OS PRAZOS E OS CONTEDOS ADICIONAIS DO PLURIANUAL, CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ...........................17 6. A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS SEGUNDO A CONSTITUIO FEDERAL .......................................................................17 7. OS CONTEDOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES ORAMENTRIAS, CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..................................................................18 8. OS ANEXOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES ORAMENTRIAS, CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ..........................19 8.1. O anexo de metas scais .............................................................. 20 8.1.1. Resultado primrio e resultado nominal ......................... 21 8.2. Anexo de riscos scais .................................................................. 23

9. A LEI ORAMENTRIA ANUAL SEGUNDO A CONSTITUIO DO BRASIL .................................................................23 10. OS CONTEDOS ADICIONAIS DO ORAMENTO ANUAL, SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..............................24 10.1. Oramento do Legislativo ............................................................ 24 10.2. Oramento do Regime Prprio de Previdncia Social RPPS .. 24 10.3. A reserva de contingncia ...............................................................25 11. OS PRAZOS DA LEI ORAMENTRIA ANUAL, SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..............................25 12. EXECUO ORAMENTRIA ..................................................................26 12.1. Programao nanceira mensal ....................................................26 12.2. O contingenciamento de dotaes ................................................27 12.3. Os precatrios judiciais ...................................................................28 13. A ADMINISTRAO DA RECEITA PBLICA ..........................................29 13.1. A renncia de receita pblica...........................................................30 14. AS CONDIES PARA DESPESAS RELACIONADAS CRIAO, EXPANSO E APRIMORAMENTO DA AO GOVERNAMENTAL .......31 15. AS CONDIES PARA AS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO ...................................................................34 16. O QUE DESPESA DE PESSOAL SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ..................................................................35 17. A APURAO DA DESPESA DE PESSOAL NO MBITO DA ESFERA DE GOVERNO ........................................................................36 18. A REPARTIO DA DESPESA DE PESSOAL, POR PODER E MINISTRIO PBLICO ..........................................................................37 19. DO CONTROLE E DA ADAPTAO AOS LIMITES DA DESPESA DE PESSOAL ........................................................................38 19.1. Gastos de pessoal em m de mandato ...........................................39 20. PENALIDADES PELA SUPERAO DOS LIMITES DE GASTOS DE PESSOAL ......................................................................................................41 21. LIMITES DAS DESPESAS DE SEGURIDADE SOCIAL ............................41 22. A BASE DE CLCULO DOS LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: A RECEITA CORRENTE LQUIDA .....42

23. AS CONDIES PARA AS TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS.............44 24. AS DESPESAS COM SERVIOS DE TERCEIROS .....................................44 25. A DVIDA CONSOLIDADA OU FUNDADA ............................................45 26. OS LIMITES DA DVIDA CONSOLIDADA OU FUNDADA ....................46 27. A RECONDUO DA DVIDA AOS SEUS LIMITES................................46 28. O MINISTRIO DA FAZENDA E OS LIMITES E CONDIES PARA CONTRATAR OPERAO DE CRDITO .......................................47 29. OPERAES DE CRDITO VEDADAS .....................................................48 30. OPERAO DE CRDITO POR ANTECIPAO DA RECEITA ORAMENTRIA ARO .....................................................48 31. AS DESPESAS REALIZADAS NOS DOIS LTIMOS QUADRIMESTRES DO MANDATO O ART. 42 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ........................................49 32. A PRESERVAO DO PATRIMNIO PBLICO ......................................50 33. NOVOS PROJETOS S DEPOIS DE ATENDIDOS OS QUE ESTO EM ANDAMENTO ..........................................................50 34. TRANSPARNCIA DA GESTO FISCAL ...................................................51 35. NOVAS FORMAS DE ESCRITURAR E CONSOLIDAR AS CONTAS PBLICAS ...................................................................................................52 36. CONSOLIDAO DAS CONTAS DE TODAS AS ESFERAS DE GOVERNO ......................................................................................... 53 37. RELATRIO RESUMIDO DE EXECUO ORAMENTRIA E RELATRIO DE GESTO FISCAL .........................................................54 38. O TRIBUNAL DE CONTAS E A FISCALIZAO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ...............................................55 39. GLOSSRIO DE SIGLAS.............................................................................56 40. BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................57 41. RESOLUO E INSTRUES 01 E 02/2002 ............................................58

1. EVITAR DFICITS. REDUZIR DVIDAS. OS GRANDES OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LRF
Em 2005, uma famlia recebeu $ 1.000. Gastou, ou melhor, comprometeu, $ 1.200. Certamente, no pagou esses $ 1.200. Pagou s o que recebeu, isto , $ 1.000. Apresentou, em 2005, um dcit de $ 200. Essa famlia comeou mal o ano seguinte. Com uma dvida de $ 200. Nesse ano, o de 2006, recebeu $ 1.300 e gastou $ 1.250. Conquistou ela, a famlia, um supervit de $ 50. Contudo, os $ 1.300 recebidos no pagaram todos os $ 1.250 gastos no perodo, porque era preciso honrar a dvida que veio de 2005, aqueles $ 200. Assim, a dvida familiar, em 31/12/2006, mostrou a seguinte posio:
Dvida em 01/01/2005 () (+) Supervit de 2006 Dvida em 31/12/2006 $ $ $ 200 50 150

Dessa forma, o supervit de 2006 reduziu, em $ 50, o estoque da dvida familiar. Apesar de simplista, o exemplo ilustra o mecanismo que vale para as entidades federadas da Nao, ou seja, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. O bom dirigente fazendrio busca supervits no intento de diminuir a dvida pblica, vindo esta de dcits feitos em anos pretritos.

12 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Assim, dcit o resultado negativo entre receitas e despesas apurado num determinado corte de tempo, via de regra, os 12 meses do ano civil, que no caso da Administrao Pblica coincide com o exerccio nanceiro (art. 34, Lei 4.320/64). Dvida, por sua vez, o dcit oramentrio, no pago, acumulado em sucessivos anos civis. Dcit oramentrio causa dvida. Por outro lado, dvida, quando nanciada, tambm causa dcit, porque os juros daquela pressionam o oramento. Dcit um resultado. Dvida, uma posio, um estoque. Vindo de superestimativa do oramento, o dcit se ampara em meio ilcito de nanciamento: a criao de despesas sem cobertura nanceira, as quais, de seu lado, culminam em dvida lquida de curto prazo, ou seja, Restos a Pagar sem disponibilidade de caixa. Suportado por operaes de crdito, o dcit revela meio legal de nanciamento oramentrio, que se desdobra em dvida de longo prazo: a chamada fundada ou consolidada. A Lei de Responsabilidade Fiscal enfrenta o dcit limitando as despesas de pessoal, dicultando a gerao de novas despesas, sobretudo as obrigatrias e continuadas, requerendo a cobrana de todos os tributos, impondo ajustes de compensao para a renncia de receitas e exigindo mais condies para repasses entre governos e destes para instituies privadas, sendo que estes, agora, contam com orientaes do TCESP, via Instrues para repasses ao denominado terceiro setor da economia. Ainda, esse novo direito nanceiro tenciona reduzir o nvel da dvida pblica, mediante a induo de supervits primrios e da imposio de limites para o endividamento de longo curso.

2. ABRANGNCIA INSTITUCIONAL DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


A Lei Complementar 101, de 2.000 alcana todos os entes estatais: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, seus Poderes, fundos e entidades da Administrao indireta (autarquias, fundaes e estatais dependentes), destas excludas as empresas estatais que no dependem do Tesouro Central (art. 2o, III, LRF; art. 1o, 1o, III, Resoluo Senatorial 43/2001 e art. 2o, II da Resoluo Senatorial 43/2001).

ABRANGNCIA INSTITUCIONAL DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 13


Mesmo no-dependentes do errio central, fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico (direito pblico ou privado) esto, todas elas, sujeitas aos limites e condies do novo cdigo de nanas governamentais. Ante esse regime scal, submetem-se tambm os consrcios pblicos regulados pela Lei no 11.107, de 2005, quer submetidos ao direito pblico ou ao privado. Em termos de contabilizao e consolidao de contas, aplicam-se-lhes as Portarias STN no. 860/2005, 688/2005 (vigente at janeiro de 2007) e 388/2006. O item 13.2.5 do Manual de Procedimentos da Receita Pblica (Portaria STN no 340, de 26/04/2006), assim dispe: O consrcio pblico, entretanto, caracteriza-se como entidade multigovernamental, no constando, dessa maneira, do oramento do ente. Por esse motivo, no deve ser utilizada a modalidade de aplicao 91 Aplicao direta decorrente de operao entre rgos, fundos e entidades integrantes dos oramentos scal e da seguridade social, mas sim a modalidade de aplicao 71 Consrcios Pblicos, ambas includas pela Portaria Interministerial STN/SOF n688, de 14/10/2005. Preexistentes quela Lei no 11.107, os consrcios intermunicipais ou administrativos devem tambm obedincia LRF, vez que operam conta de dinheiro pblico, sendo constitudos por ato de vontade estatal (lei). Livre da LRF est, por exemplo, uma empresa estatal que arrecada, ela mesma, o suciente para seu prprio custeio, ainda que, para tanto, venda mercadorias e servios ao ente central (Prefeitura ou Administrao direta do Estado), havendo, nessas operaes, procedimentos de natureza intra-oramentria, para evitar o vis da duplicidade (Portaria Interministerial no 338, de 26/04/2006). A dependncia nanceira do Tesouro Central caracteriza-se pelo histrico de repasses, e, no, por aporte eventual, episdico, fortuito de numerrios, sendo que essas transferncias possuem, desta feita, natureza nanceira; no-oramentria. Malgrado escriturao segundo a Contabilidade Comercial (Lei o n 6.404, de 1976), as estatais dependentes e as fundaes governamentais de direito privado, todas elas, produzem, em apartado, demonstrativos segundo a Contabilidade Pblica (Lei no 4.320, de

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1964). Tudo isso, bvio, para assegurar a consolidao das contas em nvel de cada governo. No mbito da Administrao Direta, ou Centralizada, esto submetidos Lei Fiscal os rgos que se seguem, neles omitidos os da Unio, pois no se contextualizam neste trabalho.

2.1. Nvel estadual


Poder Executivo: a Administrao do Estado; Poder Legislativo: a Assemblia Legislativa e o Tribunal de Contas; Poder Judicirio: o Tribunal de Justia e outros, quando houver; Ministrio Pblico.

2.2. Nvel municipal


Poder Executivo: a Prefeitura do Municpio; Poder Legislativo: a Cmara dos Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver.

3. PLANEJAMENTO. PEA BSICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Planejar preciso. Eis aqui exigncia bsica da Lei Fiscal. O Municpio no mais poder apresentar planos oramentrios feitos, apenas, para cumprir a forma da lei. Planos sem compromisso com a realidade, copiados, singelamente, de modelos disponveis no mercado. Quantos emprstimos, onerosos, precisaram ser feitos por falta de planificao? Quanta dvida de curto prazo foi acumulada por superestimativa de receitas e despesas do oramento? Quantas obras foram iniciadas s custas da paralisao de outras? Quantas aes, realizadas emergencialmente e a alto custo, poderiam ter sido antes previstas? Quantos servidores foram admitidos em setores que nada tinham a ver com as reais prioridades da Administrao? Nada mais exemplar dessa negligncia do que planos plurianuais e lei de diretrizes oramentrias sem nenhuma quanticao fsica e nanceira, apresentando somente intenes genricas; quase sempre improvveis.

PLANEJAMENTO. PEA BSICA DA LEI D RESPONSABILIDADE FISCAL 15


Para reticar esse vcio fazendrio, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo lanou o projeto AUDESP. No planejar signica gastar o dinheiro pblico em prioridades imediatistas, de convenincia, que vo surgindo frente. Conrma esse mau planejamento as muitas alteraes havidas ao longo da execuo do oramento, alm do limite da razoabilidade, seja por crditos adicionais tradicionais, quer por meio dos instrumentos constitucionais da transposio, remanejamento e transferncia (art. 166, VII), sendo que estes ltimos, vale enfatizar, no se incluem na margem genrica autorizada na lei oramentria anual (art. 165, 8o da CF). Presente essa anomalia scal, a responsabilidade deve ser atribuda a dois Poderes estatais: o que elabora o projeto oramentrio (Executivo) e o que o aprova e acompanha sua execuo(Legislativo). Nesse sentido, autorizaes prvias para elevao de dotaes oramentrias devem, sempre, limitar-se inao esperada para o ano seguinte; nada mais do que isso. A carncia de planejamento oramentrio era justicada pela no-edio da lei complementar que deniria os contornos bsicos dos trs instrumentos que integram o processo oramentrio nacional, o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei de oramento anual (art. 165, 9o, CF). Agora, a Lei Complementar 101/00 disciplina contedos de dois daqueles instrumentos, as diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual, ambas de iniciativa privativa do Poder Executivo. Para os ns da Lei Fiscal, a LDO , de longe, o documento mais importante. Nela se anunciam, por exemplo, as metas scais, quer a primria, nominal ou a bruta, da execuo oramentria. Ao longo da realizao do oramento, o Tribunal de Contas examinar os Relatrios de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal, para vericar se o prometido na LDO est, mesmo, sendo cumprido. Portanto, Estado e Municpios devero projetar, no curto e mdio prazo, suas receitas e despesas; control-las e limitando gastos quando as metas scais se mostrarem ameaadas.

16 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

4. O PLANO PLURIANUAL SEGUNDO A CONSTITUIO DO BRASIL


A Constituio de 1.988 introduziu signicativa alterao no sistema oramentrio nacional, que passou a ser composto de 3 leis, entre si integradas: O plano plurianual PPA, mais abrangente do que o ento Plano Plurianual de Investimentos; A lei de diretrizes oramentrias LDO, inovao da Carta; A lei oramentria anual LOA, que deixou de ser o nico instrumento legal da dinmica oramentria. Inexistindo, at o momento, lei complementar que apresentar a congurao do PPA, duas normas constitucionais revelam o cerne essencial desse plano de mdio prazo. Uma delas probe investimento que demande mais de um ano de execuo, sem que essa despesa de capital esteja prevista no PPA ou em lei que neste permita a incluso (art. 167, 1o). A outra regra revela o contedo mnimo do PPA, qual seja: Previso, para 4 anos, das despesas de capital, ou seja, aquelas que aumentam o patrimnio pblico, quer mediante o incremento do ativo (equipamentos, obras), quer por meio da diminuio do passivo (amortizao do principal da dvida); Previso, para 4 anos, de gastos decorrentes das despesas de capital, antes citadas. Ex.: custos de operao de um prdio escolar, construdo na vigncia do mesmo PPA; Previso, para 4 anos, de programas, de durao continuada (sade, educao, meio ambiente, assistncia social). poca da elaborao do PPA, a pergunta-chave : nos prximos 4 anos, o que ser feito na Administrao? A vigncia de 4 anos vai at o nal do primeiro exerccio do mandato do prximo administrador (art. 35, 2o, I do ADCT). Salvo em casos de reeleio, comum que o novo mandatrio se defronte com planejamento estranho sua vontade programtica, nada impedindo, contudo, que tal gestor promova, mediante lei, alteraes naquela planicao.

OS PRAZOS E OS CONTEDOS ADICIONAIS DO PLURIANUAL... / A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS SEGUNDO ... 17

5. OS PRAZOS E OS CONTEDOS ADICIONAIS DO PLURIANUAL, CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Aprovado no Congresso Nacional, o autgrafo de Lei Fiscal previa prazos e a insero de anexo ao plano plurianual. O Presidente da Repblica vetou tais dispositivos, sob a alegao de que os prazos eram muito restritos e de que o Anexo de Polticas Fiscais confundia-se com o Anexo de Metas Fiscais, este da lei de diretrizes oramentrias. Prescritos na Constituio Federal, os prazos de tramitao legislativa do plurianual so os que seguem: At 31 de agosto do primeiro ano do mandato executivo: envio do projeto ao Poder Legislativo. At o encerramento da sesso legislativa (meados de dezembro): Legislativo devolve o autgrafo para sano executiva.

6. A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS SEGUNDO A CONSTITUIO FEDERAL


A lei de diretrizes oramentrias LDO a grande inovao no sistema oramentrio nacional, introduzida que foi pela Carta de 1.988, sendo que, no mbito da LRF, destaca-se como instrumento para economia de despesa e, com isso, reduo paulatina no estoque da dvida pblica. Em termos constitucionais, revelou-se o que, minimamente, deve fazer-se presente nas Diretrizes ( 2o, art. 165): Metas e prioridades para o exerccio seguinte; aqui, detalhada a parcela do plurianual que se realizar no ano vindouro; esse teor, o das metas e prioridades, faz da LDO uma ponte entre o plano plurianual e a lei de oramento; Orientaes gerais para elaborao do oramento-programa. Exemplos: despesas de publicidade e propaganda comporo, de forma individualizada, categoria programtica; qual o limite de despesa de pessoal para autarquias e fundaes. Alterao na legislao tributria; neste ponto, o Executivo sinalizar que pretende elevar a alquota do IPTU ou corrigir seus valores venais, assim como adequar taxas ou preos de

18 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


servios aos respectivos custos, logicamente amparados por leis especcas (art. 150, I da CF); Alm do referido artigo, a Constituio Federal prescreve, em outras passagens, certos contedos da LDO: Previso especfica quanto s mudanas na poltica de pessoal; neste caso, a Administrao informar que pretende criar e prover cargos, conceder aumento ou reajuste ao funcionalismo, reestruturar carreiras, entre outras prticas (art. 169, 1o). Em complemento, deve-se dizer que, na LRF, h mais contundncia quando ausentes tais previses, sentenciando-se a nulidade (e no anulabilidade) da despesa de pessoal que no dispuser de tais anteparos (art. 21, I); Identicao de limite para o gasto legislativo, tendo em foco os parmetros mximos contidos no artigo 29-A da Constituio Federal (CF, art. 51, IV e 52, XII). Caso no estejam previstos na lei orgnica municipal, os prazos de apreciao legislativa da LDO sero os que se apresentam na Constituio do Estado de S. Paulo (art. 39, I, ADCT): At 30 de abril: envio do projeto Cmara dos Vereadores; At o trmino do primeiro perodo da sesso legislativa (meados de junho): devoluo do autgrafo para sano do Prefeito.

7. OS CONTEDOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES ORAMENTRIAS, CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Para os propsitos da LRF, a lei de diretrizes oramentrias o meio mais valioso para planejar os rumos das nanas pblicas. Alm dos sobreditos contedos constitucionais, a LDO apresentar os que seguem: Critrios para contingenciamento (congelamento) de dotaes quando a evoluo da receita bimensal comprometer os resultados oramentrios e nanceiros pretendidos (art. 4o, I, b). Vide item 12.2; Regras para avaliar a ecincia das aes desenvolvidas, na forma de controle operacional de custos (art. 4o, I, e);

OS CONTEDOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES... / OS ANEXOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES... 19


Condies para ajudar nanceiramente instituies privadas (ex.: metas operacionais de atendimento; regularidade scal da beneciada; atestado de bom funcionamento; art. 4o, I, f). Evitam-se, com isso, arbitrariedades do Poder que libera auxlios, subvenes e contribuies: o Executivo. Condies para transferir recursos para entes da Administrao indireta; ex.: cumprimento de metas por parte de autarquias, fundaes, estatais dependentes, (art. 4o, I, f); Autorizao para o Municpio auxiliar o custeio de despesas prprias do Estado e da Unio. Ex.: gastos de operao do quartel da Polcia Militar, do Tiro de Guerra, do Cartrio Eleitoral, da Delegacia de Polcia, do Frum, entre tantos outros (art. 62, I, LRF); Critrios para incio de novos projetos, aps o adequado atendimento dos que em andamento esto (art. 45, caput, LRF). Vide item 33; Critrios para o Poder Executivo estabelecer a programao nanceira mensal para todo o Municpio, nele includo a Cmara (art. 8o, caput, LRF). Vide item 12.2; Percentual da receita corrente lquida que ser retido, na pea oramentria, enquanto Reserva de Contingncia destinada a passivos contingentes e outros riscos scais(art. 5o, III, LRF). Vide item 10.4. Critrios para contratao de horas extras quando o Poder superar o limite prudencial para pessoal: Executivo, 51,30% da RCL; Legislativo, 5,7% da RCL (art. 22, pargrafo nico). Determinao do ndice de preos para atualizao monetria do principal da dvida mobiliria renanciada (art. 5o, 3o).

8. OS ANEXOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES ORAMENTRIAS, CONFORME A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.


Os Anexos de Metas Fiscais (art. 4, 1o) e de Riscos Fiscais (art. 4o, 3o), antes uma faculdade para municpios com menos de 50.000 habitantes, so necessrios a partir de 2005 (vigncia da LDO para 2006).

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8.1. O anexo de metas fiscais


Segundo a LRF, esse Anexo prever metas para os trs anos seguintes. o trinio mvel, melhor ilustrado com o exemplo: em 2.005, sero previstos resultados para 2.006, 2.007 e 2.008; j, em 2.007, sero reprogramadas, se for o caso, as metas de 2.007 e 2.008. E, o que vem a ser essas metas scais? Meta scal o que se espera arrecadar, gastar e fazer sobrar. Sobrar no intuito de quitar juros e o principal da dvida, seja ela utuante ou permanente. Esse excedente chamado de supervit primrio, como ser visto no item 8.1.1, deste Manual. De acordo com o artigo 5o, II da Lei 10.028, de 2000, Chefe de Poder Executivo que no apresentar esse Anexo de Metas Fiscais sofrer multa equivalente a 30% dos vencimentos anuais. Objetiva a LRF que as metas trienais apresentem valores correntes e constantes, sendo que destes se expurga a inao inerente queles. Enm, o Anexo das Metas Fiscais compreender: Previso trienal da receita, da despesa, e, do confronto destas, a estimativa dos resultados nominal, primrio e bruto da execuo oramentria. Vide item 8.1.1; Previso trienal do estoque da dvida pblica, com projeo descendente; neste caso, sero considerados os Passivos Financeiro (Dvida Flutuante) e Permanente (Dvida Fundada ou Consolidada); Avaliao das metas do ano anterior, motivando, caso for, eventual no-atendimento; Demonstrativo das metas anuais, com a necessria metodologia de clculo, comparando-as com resultados dos trs exerccios anteriores e com as premissas e objetivos da poltica econmica nacional; Evoluo do patrimnio lquido; este termo foi extrado da Contabilidade Comercial, porque na Pblica utiliza-se Ativo Real Lquido (resultado patrimonial positivo) ou Passivo Real Descoberto (resultado patrimonial negativo); na concepo da Lei 101, patrimnio pblico recurso para reduzir o estoque da dvida, ou seja, demonstrar-se- o que se pretende alienar e onde sero empregados os recursos; Avaliao nanceira (curto prazo) e atuarial (longo prazo) dos fundos de previdncia dos servidores pblicos;

OS CONTEDOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES... / OS ANEXOS ADICIONAIS DAS DIRETRIZES... 21


Estimativa de compensao da renncia de receitas (anistias, remisses, isenes, subsdios) e, em percentual da receita corrente lquida, a margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Vide item 15.

8.1. 1. Resultado primrio e resultado Nominal


Em vrios trechos, a LRF alude a resultado primrio e nominal. bem assim, pois um dos intuitos basilares do novo direito restringir a despesa e, da, criar supervit primrio para reduzir o estoque da dvida consolidada (supervit nominal). Resultado primrio a diferena entre Receita Fiscal (ou primria ou no-nanceira) e a Despesa Fiscal (ou primria ou nonanceira), ou seja, receitas e despesas que nada tm a ver com emprstimos e nanciamento, quer pagos ou recebidos (principal, juros e outros encargos). Resultado nominal: a diferena lquida entre os valores da dvida de longo prazo (consolidada ou fundada) em dois perodos de tempo. lquida porque dela se abatem os ativos nanceiros da entidade estatal (caixa, bancos entre outros numerrios de pronta disponibilidade). Naturalmente, a consistncia de tais resultados exige que a dvida apresente saldo corretamente atualizado, e, tambm, que dos ativos nanceiros j se tenham descontados os dbitos de pronta exigibilidade como os Restos a Pagar. A guisa de ilustrao, nos modelos da STN apuram-se sobreditos resultados:
RESULTADO NOMINAL E DVIDA CONSOLIDADA LQUIDA Ativo Financeiro Total (B.P) () Recursos de regimes previdencirios () Recursos vinculados (Sade/Educao) () Recursos vinculados (voluntrios, convnios) (=) Recursos disponveis (subtotal 1) Passivo Financeiro Total (B.P.) () Restos a Pagar (at o limite dos recursos da Sade/Educao) $ $ $ $ $ $ $ 2005 2006

22 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

RESULTADO NOMINAL E DVIDA CONSOLIDADA LQUIDA () Restos a Pagar (at o limite dos recursos vinculados) $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $

2005

2006

(=) Passivo Financeiro (subtotal) () Recursos disponveis (subtotal 1) (=) Recursos disponveis (subtotal 2)/Recursos indisponveis Dvida Consolidada (+) Precatrios posteriores a 05/05/2000 (+) Restos a Pagar sem sucincia nanceira (+) Outras obrigaes (=) Dvida Consolidada Total () Recursos disponveis (subtotal 2)* (=) Dvida Consolidada Lquida (+) Receitas de privatizaes () Passivos reconhecidos (=) Dvida Fiscal Lquida Resultado Nominal (DFL: 2005 2006)

RESULTADO PRIMRIO Receitas Primrias Correntes e de Capital Arrecadadas () Receitas de operaes de crdito () Receitas de privatizaes () Receita escritural Restos a Pagar () Rendimentos nanceiros () Recebimento de emprstimos e nanciamentos concedidos $ $ $ $ $ $ $ $ $

() Receita de alienao de ativos () Receita recebida do Fundef, at limite da contribuio

(=) Receita Primria Total (1)

A LEI ORAMENTRIA ANUAL SEGUNDO A CONSTITUIO DO BRASIL 23

RESULTADO PRIMRIO Despesas Primrias Correntes e Capital Liquidadas () Juros e encargos da dvida () Amortizao da Dvida Consolidada () Concesso de emprstimos e nanciamentos () Aquisio de ttulos de capital j integralizado (+) Reserva de contingncia (+) Reserva do RPPS (=) Despesa Primria Total (2) Resultado Primrio (1-2) $ $ $ $ $ $ $

8.2. Anexo de riscos fiscais


A lei de diretrizes oramentrias ser formada, tambm, de mais um Anexo, o de Riscos Fiscais, no qual se avaliar a ocorrncia de pagamentos incertos, eventuais, contingentes, que podem ameaar o desejado equilbrio na execuo oramentria. Exemplo: tendo em vista que a LDO entregue em abril e os precatrios apresentados at 1o de julho, todos eles, so includos na LOA (art. 100 da CF), nessa divergncia temporal, aqueles possveis dbitos judiciais precisam estar descritos no anexo em comento. O Anexo de Riscos Fiscais, inclusive, obrigao para os entes da Administrao Indireta e empresas dependentes.

9. A LEI ORAMENTRIA ANUAL SEGUNDO A CONSTITUIO DO BRASIL


Conforme a Carta de 1.988, o oramento anual compreende: O oramento scal, onde se estimam receitas e despesas de toda a Administrao Direta e das entidades da Administrao indireta (art. 165, 5o da CF). O oramento de investimento das estatais que no dependam do Tesouro Municipal, por fonte de nanciamento (Tesouro Central, recursos prprios, bancos); O oramento de seguridade social, nele includo a Sade, a Assistncia e a Previdncia Social.

24 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

10. OS CONTEDOS ADICIONAIS DO ORAMENTO ANUAL, SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Alm do teor previsto na Constituio e na Lei Federal no 4.320/64, a lei oramentria anual conter: Anexo atestando compatibilidade com as metas scais propostas na LDO (resultado primrio, nominal e bruto da execuo oramentria); Documento revelando de que forma sero compensados a renncia de receita e a despesa obrigatria de carter continuado. Proviso de Reserva de Contingncia para garantir pagamentos imprevistos, inesperados, contingenciais (art. 5o, III, b, LRF). Vide itens 8.2 e 10.4. A teor da Portaria Interministerial no 163, de 2001, a despesa apresenta-se, na lei oramentria, at a modalidade de aplicao (art. 6o). De outro lado, na Lei no 4.320, de 1964, desagrega-se o gasto at nvel mais detalhado: o do elemento (art. 15). Sendo assim, ato administrativo que , a Portaria no se sobrepe lei e, disso decorrente, o gasto pblico, no oramento anual, precisa descer, necessariamente, at o grau do elemento.

10.1. Oramento do Legislativo


Antes que o Legislativo envie sua proposta oramentria (30 dias), o Executivo dar conhecimento de estudos sobre arrecadao futura (art. 12, 3o da LRF).

10.2. Oramento do Regime Prprio de Previdncia Social RPPS


Os regimes prprios de previdncia, de recente existncia, apresentam, regra geral, oramento positivamente desequilibrado, no qual as receitas superam as despesas. A 3 edio do Manual de Procedimento da Receita Pblica (Portaria STN 340, de 26/04/2006), no item 13.5.5, traz soluo para esse impasse, ou seja, essa folga oramentria ser reserva para dcits futuros (art. 8o da Portaria 163/2001 e Portaria MPS 916/2003). Tal reserva no se confunde com a de contingncia (natureza da despesa 9.9.99.99.99), havendo, para aquela, classicao contbil prpria (natureza da despesa 7.7.99.99.99).

OS CONTEDOS ADICIONAIS DO ORAMENTO ANUAL... / OS PRAZOS DA LEI ORAMENTRIA ANUAL... 25


A contabilidade do RGPS possui normas estabelecidas pela Portaria MPS 916/2003, com redao dada pela Portaria MPS 1.768, de 23/12/2003, depois alterada pela Portaria MPS 1.534, DE 30/09/2005. Sobre contabilizao de contribuies aos regimes previdencirios, vide item 17.

10.3. A Reserva de contingncia


O Presidente da Repblica vetou a pretenso de se imprimir carter nanceiro Reserva da Contingncia; esta, se assim fosse, tambm supriria Restos a Pagar sem suporte de caixa. Segundo o veto, o remdio para Restos a Pagar sem cobertura nanceira dispositivo agrantemente contrrio responsabilidade scal, na medida em que pressupe a execuo de despesas acima das disponibilidades nanceiras do exerccio (in: Mensagem Presidencial 627, de 4/5/2000). Dessa forma, a lei oramentria, no campo da despesa, prever Reserva de Contingncia com a nalidade de suprir passivos contingentes e outros riscos scais (art. 5o, III, b da LRF), servindo, tambm, como fonte oramentria de crditos adicionais. Ambas as situaes so destacadas no artigo 8o da Portaria Interministerial 163/2001.

11. OS PRAZOS DA LEI ORAMENTRIA ANUAL, SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


O Presidente da Repblica vetou a imposio de prazos para tramitao do oramento anual, sob o argumento de que Estados e municpios possuem prazos determinados, respectivamente, pelas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas (in: Mensagem Presidencial 627, de 4/5/2000). Em assim sendo, se as Leis Orgnicas Municipais furtarem-se quela previso, valero os prazos dispostos na Constituio do Estado de S. Paulo (art. 39, II, ADCT): At 30 de setembro: envio do projeto oramentrio ao Poder Legislativo; At encerramento da sesso legislativa (meados de dezembro): devoluo do autgrafo para sano executiva.

26 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

12. EXECUO ORAMENTRIA


Nos moldes da Portaria Interministerial 163/2001, as transferncias efetuadas a autarquias, fundaes, empresas dependentes e consrcios pblicos, todas elas, tm natureza nanceira; no mais oramentria. Em virtude do desaparecimento oramentrio dessa transferncia intragovernamental, o resultado oramentrio individual da Prefeitura ca articialmente melhorado, sendo da necessrio ajuste diminutivo no campo da despesa (reticao da Auditoria no Balano Oramentrio). Da mesma forma, o controle externo incorporar, despesa, o indevido cancelamento de empenhos liquidados, bem assim despesas incidentes mas no empenhadas no exerccio de sua competncia (ex: folha salarial de dezembro; 13O salrio). De outro turno, pode ser lcito um dcit oramentrio desde que amparado, de forma inequvoca, em supervit nanceiro vindo do exerccio anterior. De todo modo, deste supervit de caixa h de estar afastado eventual sobra nanceira do regime local de previdncia (TC 1547 e 3187/026/02). Por ltimo, na anlise bimestral da execuo oramentria, h de se acautelar com as distores geradas pelo empenho global da despesa, pois, em primeira anlise, as despesas (globais) estariam a superar as metas de receita (bimestrais).

12.1. Programao financeira mensal


At 30 dias aps a publicao do oramento, o Poder Executivo divulgar a programao nanceira mensal, nesta abrangendo todo o ente federado (Legislativo, Judicirio, MP e, claro, o prprio Executivo). O limite para tanto a despesa total autorizada (dotao ou verba total). Aqui, sempre bom lembrar, a Lei 4.320 fala em programao trimestral, enquanto a LRF a quer mensal (art. 8o, caput. L. 101/00). Em que pese a natureza tambm complementar da Lei 4.320/64, a LRF aqui prevalece, por mais recente. A programao de sadas nanceiras tarefa importante na boa administrao nanceira, porquanto a receita pblica oscila, sobe e desce, s vezes muito, durante os 12 meses do ano.

EXECUO ORAMENTRIA 27
Essa programao de caixa evita a assuno de despesa sem lastro de caixa, inibindo, via de conseqncia, o dficit oramentrio, ou seja, Restos a Pagar despojados de disponibilidade monetria. Nos termos do art. 49 da L. 4.320, a planicao nanceira envolve os dbitos extra-oramentrios, nos quais sobressaem, majoritariamente, os Restos a Pagar. Tudo isso, claro, em obedincia ordem cronolgica de pagamentos.

12.2. O Contingenciamento de dotaes


Os critrios para limitao de empenhos (ou contingenciamento ou congelamento de verbas e quotas nanceiras) devem constar da LDO (art. 4o, I, b da LRF), estando as hipteses previstas no artigo 9o e no inciso II, artigo 31 (reconduo da dvida a seus limites), ambos da LRF. No 2o do art. 9o restam excepcionadas as despesas obrigatrias (exemplo: aplicao constitucional mnima em Educao e Sade, folha de pagamento, contratos de servios, gastos dos fundos especiais, de convnios, do servio da dvida). Essa avaliao de desempenho da receita acontecer a cada dois meses, tendo por base o documento anual que estimou a arrecadao, para intervalo de dois meses (art. 13, LRF). Sem essas metas bimestrais de receita no seria possvel tal controle oramentrio. Vide item 13. Vericada receita abaixo do previsto, nisso ameaando as metas scais, a LRF quer que os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico, por sua prpria iniciativa, promovam a limitao de suas verbas e correspondentes recursos nanceiros, segundo critrios ditos na lei de diretrizes oramentrias. Nisso tudo, Chefe de Poder omisso ca sujeito multa de 30% sobre seus vencimentos anuais, nos termos do artigo 5o, III e 1o da Lei no 10.028/2000. Exemplicando, no 5o bimestre de 2006, o controle oramentrio constatou a seguinte posio:

28 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

BIMESTRE 1o 2o 3o 4o 5o 6o Total

META DE ARRECADAO 1.000 1.200 1.300 1.100 1.500 900 7.000

RECEITA ARRECADADA 1.100 1.250 1.200 1.100 1.170 -

DIFERENA ACUMULADA + 100 + 150 + 50 + 50 (280) -

No 5o bimestre do ano a diferena negativa de 280 projeta, para 2006, um dcit oramentrio de 4% (280/7.000), supondo-se, para tanto, que o Municpio venha empenhando valor prximo da Receita Prevista. Se essa Administrao prometeu, na LDO, supervit de 0,5%, ter ela que congelar valor equivalente a 4,5% das dotaes iniciais da Prefeitura e da Cmara, ou, o que d no mesmo, limitar os empenhos em at 95,5% da verba original. Todo esse esforo, para se atingir o que foi, de antemo, assegurado na LDO (supervit de 0,5%). O Tribunal de Contas observar o cumprimento da regra do congelamento, mediante o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (vide item 37), alertando os rgos transgressores quando presentes as condies para sobredita conteno oramentria (art. 59, 1o, I, LRF).

12.3. Os Precatrios Judiciais


A condenao judicial de pessoa pblica de direito pblico enseja pagamento na forma de precatrio judicial, que nada mais que a carta de sentena remetida pelo Juiz da Comarca ao Presidente do Tribunal de Justia, para que este determine incluso no oramento da entidade devedora. Embora a respectiva dotao vincule-se ao Poder Judicirio, o artigo 10 da LRF determina a identicao, no sistema de execuo contbil, dos benecirios das sentenas judiciais, quer pessoas fsicas ou jurdicas. Vencidos e no pagos, os precatrios integram a dvida utuante; uma espcie de Restos a Pagar (passivo de curto prazo ou nanceiro).

A ADMINISTRAO DA RECEITA PBLICA 29


Ainda no vencidos e com exigibilidade superior a 1 (hum), os requisitrios perlam-se na dvida consolidada (passivo de longo prazo ou permanente). Em cada oramento haver de constar precatrios recentes (mapa oramentrio do TJ) mais a 10 frao dos parcelados pela E.C. no 30, de 2000 e mais ainda parte considervel dos vencidos mas ainda no empenhados. Tambm salutar a constituio de livro para registro de precatrios, nele constando data do ajuizamento da ao, data de recebimento/apresentao, nmero do precatrio, tipo da coisa julgada, nome do benecirio, valor do precatrio, data do trnsito em julgado, atualizao de saldo e valores remanescentes.

13. A ADMINISTRAO DA RECEITA PBLICA


A boa gesto dos ingressos nanceiros pressuposto basilar no regime de responsabilidade scal. A Lei Complementar 101/00 no se preocupa, apenas, em limitar o gasto pblico. Tem em mira, tambm, uma melhor gesto da receita, que reduza a evaso e a sonegao scal e evite a renncia descompensada de arrecadao. A partir da LRF, deixa de receber transferncia voluntria Municpio que no arrecada tributo de sua competncia. Aqui, nunca demais lembrar, o descaso e a negligncia na arrecadao de tributos so omisses tidas como ato de improbidade administrativa (art. 10, X, Lei no 8.429/92). Ao prever a receita do ano seguinte, o oramentista municipal levar em conta as seguintes situaes: alteraes na legislao tributria (ex.: instituio da progressividade do IPTU; arrecadao direta do ITR tal qual possibilitado na Emenda Constitucional no 42, de 2003; criao da contribuio para custeio da iluminao pblica art. 149-A da CF); crescimento da economia local (ex: expectativa de crescimento do PIB e, disso decorrente, aumento das transferncias de impostos; aumento de participao no ICMS, fruto de uma empresa que, h 2 anos, se instalou no Municpio). variao do ndice de preos (ex.: a inao repercute no s sobre a despesa; a receita tambm ina com o aumento do custo de vida).

30 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Esses trs procedimentos no carregam novidade em si. A Lei 4.320, de 1964, e a tcnica oramentria j os prescreviam. Inovao, mesmo, a necessidade de se prever, para cada intervalo de dois meses, o que se espera arrecadar no ano. Isto, 30 dias aps a publicao do oramento. Essas metas bimestrais de arrecadao possibilitam o clculo que pode resultar no congelamento de dotaes (vide item 12.2). Aqui, vale lembrar, grande parte dos municpios no estimavam sua receita para perodos menores que o ano, impedindo, assim, avaliaes parciais de desempenho da receita, alm de inviabilizar a programao nanceira trimestral prevista na Lei 4.320/64 (art. 47 a 50). Outra novidade da Lei Complementar 101/00 fazer que o Executivo divulgue, quando cabvel, seu programa de melhoria da arrecadao, sua poltica tributria, enm (art. 13, LRF). Depois, terminado o ano, o chefe do Executivo prestar contas dessas realizaes tributrias (art. 58, LRF). O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo vericar o cabimento das justicativas para a queda da receita, quando examinar o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria. Aquilo que a doutrina j ensinava, a Lei Fiscal, expressamente, determina, quer dizer, o Legislativo s altera a Receita Prevista, quando comprova erro de estimativa oramentria (art. 12, 1o, LRF cc. art. 166, III, a, CF). Para tanto, a Casa de Leis antes dispor de estudo que justica o tamanho da Receita, encaminhado, pelo Executivo, 30 dias antes do projeto oramentrio (art. 12, 3o, LRF). Afasta-se, aqui, a prtica da superestimao que respalda emendas lei de meios. Necessrio lembrar: o incremento da receita poder contar com nanciamento da Unio, mediante o Programa de Modernizao das Administraes Tributrias Municipais PMAT, do BNDES (Resoluo Senatorial no 17/2001), o qual, alis, no se sujeita aos limites antepostos dvida governamental.

13.1. A renncia de receita pblica


Anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, iseno de carter no geral, tudo isso, conforme a LRF so exoneraes scais a deman, dar cautelas da Administrao Financeira, quer compensatrias ou de-

AS CONDIES PARA DESPESAS RELACIONADAS CRIAO, EXPANSO E APRIMORAMENTO DA... 31


claratrias, vale dizer, renunciar receita est a demandar que o gestor declare a no-afetao das metas scais LDO ou, alternativamente, adote medidas que aumentem a receita, seja por meio do incremento de alquota, base de clculo ou criao de tributo ou contribuio. Antes da LRF, a Constituio j determinava que o oramento se zesse acompanhar de demonstrativo, revelando as conseqncias scais da renncia de receita (art. 165, 6o). Nesse contexto, o novo direito nanceiro tambm exige estimativa trienal de impacto oramentrio-nanceiro da iseno tributria. Assim, a lei de oramento dever municiar-se daquele demonstrativo, assim como de anexo revelando medidas compensatrias para a renncia de receitas (art. 5o, II da LRF). Vide item 10. De qualquer forma, mesmo que desnecessria a compensao nanceira, a lei oramentria anual, ainda que escrituralmente, demonstrar o efeito da renncia sobre receitas e despesas previstas. Isenes de carter geral esto dispensadas das cautelas enunciadas na LRF (ex.: desconto para pagamento vista do IPTU). Menores que os custos de cobrana, os dbitos podero ser perdoados, remidos. Entretanto, cabe aqui vericar se o contribuinte possui vrias pendncias, que, somadas, tornariam inaceitvel tal exonerao. Tal qual comentado no item 10, todas as renncias (antigas ou recentes) devem constar do documento exigido no art. 165, 6o da CF, devidamente quanticadas. Em caso de necessidade oramentria, nada impede que se revoguem as renncias existentes.

14. AS CONDIES PARA DESPESAS RELACIONADAS CRIAO, EXPANSO E APRIMORAMENTO DA AO GOVERNAMENTAL


A construo de pronto-socorro ou ginsio de esportes, a implantao do servio de apoio ao pequeno agricultor, o programa que amplia o atendimento escolar, a informatizao da Contabilidade, a abertura de nova estrada vicinal, todas essas aes tm a ver com criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental; os gastos da decorrentes, em sua fase inicial, oneram categoria oramentria denominada projeto. A LRF, no art. 16, antepe procedimentos para despesas relativas criao, expanso e aperfeioamento da ao governamental. Na falta dessas cautelas, o gasto tido no-autorizado, irregular e lesi-

32 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


vo ao patrimnio pblico (art. 15), havendo, em decorrncia disso, tipicao penal (art. 359-D da Lei de Crimes Fiscais: Ordenao de despesa no autorizada por lei recluso de 1 a 4 anos). Certa corrente argumenta que erguer prdio pblico nem sempre acarreta aumento de despesa; isso, para o caso de o gasto j se prescrever, de forma sustentada, na lei oramentria. Equivocada tal interpretao, pois as futuras despesas solicitaro, sim, majorao no nvel atual da despesa. bem assim, pois tal prdio requerer, depois, custos de operao e manuteno (servidores, materiais, servios de reparos e vigilncia, entre tantos outros). Na criao, expanso ou aperfeioamento h casos de fronteira, que ensejam esforo de interpretao. Por exemplo, pavimentar rua de terra tipica uma nova ao de governo; eis aqui um projeto; j o recapeamento de rua j antes asfaltada simples e corriqueira manuteno de um prprio antes instalado; no h aqui criao de nova despesa pblica; eis aqui uma atividade. A termo do que dispe o art. 16 da LRF, a criao, expanso ou aprimoramento da ao de governo, qualquer um desses projetos requerem anotaes no processo administrativo que abriga a correspondente licitao ou contratao direta (dispensa/inexigibilidade); isso, vale destacar, na mesma passagem em que se apresentam as indicaes solicitadas no art. 38 do Estatuto de Licitaes e Contratos. Nesse diapaso, o ordenador da despesa emitir despacho municiado dos abaixo ditos elementos informativos, cujo modelo de orientao se insere no Anexo 1 destas Notas: Indicao sucinta do objeto a ser contratado. Estimativa trienal de impacto sobre duas variveis scais: o oramento e a disponibilidade de caixa; a diferena entre ambas se relaciona s sobras ou insucincias nanceiras herdadas de exerccios anteriores. Declarao atestando que a nova despesa conta com saldo de dotao e de rme e consistente expectativa de suporte nanceiro e mais: tal iniciativa se conforma s orientaes do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, instrumentos que, mister ressaltar, podem ser legalmente aditados ao longo dos perodos em que so executados. Expressa autorizao para realizao do gasto.

AS CONDIES PARA DESPESAS RELACIONADAS CRIAO, EXPANSO E APRIMORAMENTO DA... 33


Tais procedimentos so fceis de enunciar; no burocratizam o desenvolvimento da despesa. De outro lado, valorizam e, muito, um dos pilares sobre o qual repousa o sistema de responsabilidade scal: o planejamento oramentrio. assim porque o ordenador da despesa atesta, de forma documentalmente comprovada, que o novo gasto est previsto no PPA, na LDO e na LOA, sendo que estes, destarte, deixam de ser peas de mera co; assumem maior compromisso com a realidade.

ANEXO 1 MODELO PUBLICADO NO D.O.E. de 13 de Setembro de 2006 - Atendimento ao art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal
Na qualidade de ordenador da despesa, declaro que o presente gasto dispe de suciente dotao e de rme e consistente expectativa de suporte de caixa, conformando-se s orientaes do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, motivo pelo qual, s s. , fao encartar cpia do respectivo trecho desses instrumentos oramentrios do Municpio. Em seguida, estimo o impacto trienal da despesa, nisso tambm considerando sua eventual e posterior operao: Valor da despesa no 1o exerccio ............................. Impacto % sobre o Oramento do 1o exerccio ......... Impacto % sobre o Caixa do 1o exerccio ................... Valor da despesa no 2o exerccio ............................. Impacto % sobre o Oramento do 2o exerccio ......... Impacto % sobre o Caixa do 2o exerccio ................... Valor da despesa no 3o exerccio ............................. Impacto % sobre o Oramento do 3o exerccio ......... Impacto % sobre o Caixa do 3o exerccio ................... Data, Nome, Cargo e Assinatura do Ordenador da Despesa R$ % % R$ % % R$ % %

34 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

15. AS CONDIES PARA AS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO


As despesas obrigatrias de carter continuado DOCC esto reguladas no artigo 17 da LRF. Alm das cautelas ditas no tpico anterior (14), solicitam as DOCC outros amparos, como forma de sustentao equilibrada ao longo do tempo. No se pode aqui esquecer que, no Anexo de Metas Fiscais (LDO), haver, em proporo receita corrente lquida, margem para expanso desses gastos de ndole obrigatria. Criao e preenchimento de cargos pblicos, concesso de aumento salarial para o funcionalismo (no confundir com reviso geral anual), implantao do fundo da criana e do adolescente, reestruturao do plano de cargos e salrios, exigncia de contribuio permanente Santa Casa de Misericrdia, so todas iniciativas criadas por lei especca, que no somente a do oramento, obrigando, vinculando, o Poder Pblico a despesas que se repetiro, continuamente, ao longo dos exerccios. Segundo a Lei Complementar no 101/00, gasto obrigatrio de carter continuado o que se submete a trs quesitos: a. tem natureza corrente, isto , volta-se operao e manuteno de servios preexistentes; b. decorre de ato normativo ou de lei especca, que no a do oramento; c. prolonga-se por, pelo menos, dois anos (art. 17, LRF). A despesa obrigatria, continuada, demanda os procedimentos determinados no art. 16 da LRF (v. item 14) e mais a demonstrao de compensao nanceira, quer mediante aumento permanente de receita ou reduo permanente de despesa ou, de ambos. O Plano de Compensao das despesas obrigatrias continuadas acompanhar o projeto de lei oramentria (art. 5o, II, LRF). Sem o cumprimento desse Plano, tais dispndios sero tidos no autorizados, irregulares e lesivos ao patrimnio pblico, sujeitando seu ordenador a responder por crime contra as nanas pblicas. Vide item 41. Despesas com o servio da dvida (principal, juros e encargos), bem assim a reviso geral anual (art. 37, X da CF), esses dois gastos esto livres da estimativa trienal de impacto oramentrio-nan-

AS CONDIES PARA AS DESPESAS OBRIGATRIAS... / O QUE DESPESA DE PESSOAL SEGUNDO A LEI DE... 35
ceiro e da necessidade de demonstrao da fonte do recurso de amparo(art. 17, 6o da LRF). Da compensao nanceira, v-se dispensada a concesso de benefcios da seguridade social, a expanso quantitativa dos servios de sade, previdncia e assistncia social e o reajustamento de valor de benefcios previdencirios (art. 24, 1o da LRF).

16. O QUE DESPESA DE PESSOAL SEGUNDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


A Lei Camata e, depois, a Lei Complementar 96/99, revogada expressamente pela LRF serviram para frear os gastos de pessoal no orga, nismo pblico, regulamentando, por isso, o art. 169 da Carta Magna. De acordo a Portaria Interministerial 163/2001, as seguintes rubricas integram a despesa de pessoal:
CD 01 03 04 09 11 13 16 34 47 91 92 94 Aposentadorias Penses Contrataes por prazo determinado (por lei especca, art. 37, IX da C.F.) Salrio-famlia de servidores estatutrios Vencimentos e vantagens xas pessoal civil (salrio, adicionais, graticaes, pr-labore, 13o salrio etc.) Obrigaes patronais (FGTS, contribuies previdencirias etc.) Outras despesas variveis (horas-extras, substituies etc.) Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao ( 1o, art. 18 da LRF) Outras obrigaes tributrias e contributivas (PIS/PASEP) Sentenas judiciais referentes a demandas trabalhistas Despesas de exerccios anteriores relativas pessoal Indenizaes e restituies trabalhistas ESPECIFICAO

Em que pese o fato de o PASEP incidir sobre a receita, sua natureza de obrigao patronal provm da nalidade de uso do recurso, qual seja, o nanciamento da previdncia social e do seguro-desemprego. Demais disso, o TST entende que o PIS/PASEP

36 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


obrigao patronal de natureza trabalhista (Acrdos 125.560, de 16/02/1998 e 508.101, de 05/05/1999). O art. 18 da LRF refere-se, exausto, s espcies remuneratrias, nada tendo a ver, destarte, com verbas indenizatrias, as quais, bem por isso, no ingressam nos limites da despesa de pessoal (ex.: vale-refeio, cesta bsica, vale-transporte, dirias de viagem, entre outras). A LRF inseriu, de forma genrica, a mo-de-obra terceirizada, substitutiva de servidores, no mbito dos gastos de pessoal, preocupando-se, por certo, com o crescimento de prtica muito em voga no setor pblico (art. 18, 1o). Contratos para prestao de servios, com incluso de mo-deobra, no se inserem, via de regra, naquele comando scal, vez que, no caso, a relao empregatcia da responsabilidade do prestador de servios, inexistindo aqui subordinao funcional Administrao. Nesta situao, o Poder Pblico contrata um servio pronto, acabado, fechado, sendo a mo-de-obra questo afeta ao particular.

17. A APURAO DA DESPESA DE PESSOAL NO MBITO DA ESFERA DE GOVERNO


O clculo da despesa de pessoal leva em conta perodo de 12 meses, sendo que os percentuais de gastos de pessoal tm como denominador comum a Receita Corrente Lquida (vide item 22). No que toca ao gasto de pessoal, a LRF refora o regime de competncia da despesa pblica (art. 18, 2o); sua apurao baseia-se na assuno do compromisso e, no, no ato do pagamento Assim, empenhar folha salarial em exerccio subseqente prtica ilegal. conta da Portaria MPS no 916, de 2003, recolhimentos patronais aos regimes prprios de previdncia disporiam de ndole meramente nanceira, no mais oramentria. Depois disso, a Portaria STN/SOF no 688, de 2005, reintroduziu modalidade oramentria para operaes entre entidades de um mesmo nvel de governo (intragovernamentais), a 91, facultando-se sua utilizao s contribuies patronais, ou, se quiser o ente estatal, a manuteno da natureza nanceira dita naquela Portaria MPS.

A APURAO DA DESPESA DE PESSOAL NO MBITO... / A REPARTIO DA DESPESA DE PESSOAL, POR PODER E... 37
Assim, sobredita modalidade 91 para contribuies patronais possibilita a eliminao do carter nanceiro (extra-oramentrio) das Portarias MPS 916/2003 e STN 504/2003, ou seja, os gastos aqui no desaparecem da execuo oramentria. A despesa de pessoal calculada tal como segue:
DESPESAS EMPENHADAS NAS RUBRICAS DE PESSOAL () Indenizaes por demisso de servidores ou empregados () Despesas de incentivo demisso voluntria () Gastos com sesses extraordinrias (at 15/02/2006) () Despesas com precatrios trabalhistas () Contribuio dos servidores ao RPPS () Contribuio patronal ao RPPS (*) () Receitas de compensao previdenciria () Receitas diretamente arrecadadas pelo RPPS (rendimentos, alienaes etc.) () Receita Corrente Lquida (=) Percentual global da despesa de pessoal (mximo 60%)
(*) pode-se manter a incluso das despesas empenhadas na modalidade 91, no se descontando nada na RCL ou excluir em ambos os clculos. Quanto s transferncias extra-oramentrias, desconta-se o montante correspondente da RCL ou se inclui nas despesas de pessoal.

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Cruzando informaes dos Relatrios de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal, o Tribunal de Contas, de 4 em 4 meses, vericar o cumprimento dos limites de gastos com pessoal. Tal no impede que cada Poder acompanhe, mensalmente, seus gastos de pessoal. Se assim optar, Municpios com menos de 50 mil habitantes examinaro, de 6 em 6 meses, sua despesa de pessoal, a menos que tenham superado o percentual mximo e, bem por isso, precisem reconduzir tal despesa, em dois quadrimestres, a seu limite (art. 63, I da LRF).

18. A REPARTIO DA DESPESA DE PESSOAL, POR PODER E MINISTRIO PBLICO


A LRF repartiu, entre os Poderes estatais, os limites atribudos aos nveis de governo.

38 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

NO ESTADO Administrao do Estado Assemblia Legislativa e Tribunal de Contas (*) Tribunal de Justia e outros (quando houver) Ministrio Pblico Total
(*) Distribudo conforme mdia havida nos 3 ltimos exerccios. Art. 20, 1o da LRF.

49% 3% 6% 2% 60%

NO MUNICPIO Prefeitura Cmara Total 54% 6% 60%

No teto do Poder Executivo abrigam-se as entidades da Administrao indireta, quer autarquias, fundaes, empresas dependentes ou consrcios pblicos e administrativos, isto , em normal geral, no h limites especcos para tais pessoas jurdicas. Tambm, a LRF anteps mais dois limites, o de alerta, mediante o qual os Tribunais de Contas noticam os Poderes que superaram 90% do teto especco e, ainda, o prudencial, no qual, ultrapassado 95% da barreira setorial, os Poderes esto impedidos de aumentar seu gasto laboral, a menos que ocorra a reviso geral anual (art. 37, X da CF), ordem judicial ou a reposio, por falecimento ou aposentadoria, de servidores nas reas de educao, sade e segurana pblica.

19. DO CONTROLE E DA ADAPTAO AOS LIMITES DA DESPESA DE PESSOAL


A modo do novo cdigo de nanas pblicas, despesa de pessoal uma relao percentual, alcanando, sempre em 12 meses, gastos com o fator trabalho (numerador) e a receita corrente lquida (denominador). Aumentar gasto laboral enseja os seguintes procedimentos: Estimativa trienal de impacto sobre a receita oramentria (art. 16, I). Vide itens 14 e 15; Estimativa trienal de impacto sobre as disponibilidades de caixa (art. 16, I). Vide itens 14 e 15; Estudo de conformao ao limite prudencial de 95% (art. 22);

DO CONTROLE E DA ADAPTAO AOS LIMITES DA DESPESA DE PESSOAL 39


Declarao do ordenador da despesa atestando suporte oramentrio e nanceiro e previso na LDO (art. 16, II). Estudo de no-comprometimento das metas scais e plano de compensao nanceira (art. 17, 2o); Estudo de conformao s barreiras de proporcionalidade entre rgos dos Poderes Legislativo Judicirios, no presente manual, vlidos para o Estado (art. 20, 1o). Alm disso, h de se ter em foco que gastos de pessoal no podem ser custeados por transferncias voluntrias de outros entes da Federao (art. 167, X da CF). Superados os limites mximos, o Poder em desvio ter 8 meses (dois quadrimestres) para o ajuste, feito por meio do aumento da receita corrente lquida ou pelos mecanismos de corte do artigo 169 da CF ( 1o, art. 23 da LRF; corte de 20% das despesas com servidores em comisso; demisso dos no-estveis, entre outras). Vide item 20. Importante frisar que o prazo de reconduo da despesa de pessoal, de 8 meses, no vale no 1o quadrimestre do ltimo ano de mandato; aqui, so imediatas as sanes da LRF ( 4o, art. 23, LRF). Em caso de calamidade pblica, alm do decreto do Prefeito, haver reconhecimento por parte da Assemblia Legislativa e, s aps tudo isso, ser suspensa a contagem de prazos; isso, apenas enquanto persistir o contexto da excepcionalidade. Por sua vez, no caso de crescimento real baixo ou negativo do PIB, o prazo de reconduo ser em dobro (16 meses), segundo art. 66 da Lei Fiscal (taxas inferiores a 1% havidas na economia nacional, regional ou estadual, nos quatro ltimos trimestres).

19.1. Gastos de pessoal em fim de mandato


Para o ltimo ano do mandato, a LRF restringiu a contratao de operaes de crdito por antecipao da receita (ARO), as despesas sem respaldo nanceiro, bem assim o aumento de despesa laboral nos ltimos 180 dias do nal do mandato (entre 5 de julho e 31 de dezembro). Naqueles 180 dias de vedao, aumentar despesa de pessoal signica majorar sua proporo frente receita corrente lquida. bem assim, pois, na LRF, tal gasto sempre um relao percentual entre o gasto propriamente dito e a receita corrente lquida. Ante essa realidade de apurao, entende-se que aumentar gasto de pessoal o mesmo que incrementar seu percentual relativamente taxa vericada no ms-base da comparao: junho.

40 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Assim, se houver, por exemplo, elevao na base do clculo a receita corrente lquida poder haver proporcional engrandecimento da despesa laboral, sem que nisso haja transgresso quela vedao de m de mandato. Apesar de tal entendimento, o TCESP recomenda que o aumento de despesas de pessoal esteja sempre compensado com cortes em outras rubricas de mesma natureza. Do impedimento dito no pargrafo nico do art. 21 (180 dias), escapam os atos editados antes de 5 de julho; no h aqui, estrito senso, o ato de vontade do gestor; est ele vinculado legislao anteriormente promulgada. Pe-se aqui o crescimento vegetativo da folha de pagamento (anunios, qinqnios, sexta-parte); o abono concedido aos professores do ensino fundamental no intento de completar os 60% do FUNDEF (Emenda Constitucional de 1996); a reviso geral anual (art. 37, X da CF); os convnios antes assinados, o cumprimento de decises judiciais. O gestor que cometer a transgresso contida no presente item, ser responsabilizado nos moldes do artigo 359-G do Cdigo Penal. Em seguida, faz-se um breve resumo das restries scais de m de mandato:
SITUAO Atos de que resultem em aumento nas despesas de pessoal Prazo de adaptao, de 8 meses, para o Poder ajustar-se aos limites da despesa de pessoal RESTRIO DA LRF Considerando nulos, a partir de 1o de julho do ltimo ano do mandato do titular de cada Poder No ltimo ano do mandato, esse prazo no ser concedido. As penalidades aplicam-se de imediato.

Contratao de ARO Operao de Vedada no ltimo ano de mandato. Crdito por Antecipao da Receita Nos ltimos 8 meses, assuno de compromissos precisar de suporte nanceiro, mesmo que a despesa se estenda pelo exerccio seguinte No concedido no ltimo ano de mandato

Inscrio em Restos a Pagar

Prazo de 12 meses para o ente se ajustar aos limites da dvida consolidada

PENALIDADES PELA SUPERAO DOS LIMITES DE GASTOS DE PESSOAL / LIMITES DAS DESPESAS DE SEGURIDADE SOCIAL 41

20. PENALIDADES PELA SUPERAO DOS LIMITES DE GASTOS DE PESSOAL


Na hiptese de, em 8 meses, o Estado ou o Municpio no se enquadrarem no limite dos 60%, estaro eles impedidos de receber transferncias voluntrias, obter garantias e contratar operaes de crdito. Demais disso, o gestor ca sujeito multa de 30% sobre seus vencimentos anuais (art. 5o, IV da Lei de Crimes Fiscais). Vale aqui notar: a Lei Complementar 101/00 pune a no-adequao com o corte de transferncias, voluntrias, exceto aquelas relativas Educao, Sade e Assistncia Social, conforme previso do art. 25, 3o da LRF. Vide item 23.

21. LIMITES DAS DESPESAS DE SEGURIDADE SOCIAL


Seguridade social o conjunto de aes integradas que abrangem a sade, a previdncia e a assistncia social, nos termos no artigo 194 da CF, devendo constar com destaque da lei oramentria (art. 165, 5o, III da CF.). A LRF no explicita limites para gastos dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos. S diz que os benefcios previdencirios devem indicar sua fonte de custeio e, conforme o caso, serem compensados enquanto dispndio obrigatrio de carter continuado. Vide item 15. Na verdade, os limites estavam estabelecidos em outra lei federal, a de no 9.717, de 27/11/1998, que como se ver sofreu vrias modicaes. Em seguida, resumem-se certos tpicos desse regramento previdencirio: Na redao original do art. 2o, 2o da Lei 9.717/1998, havia limite para despesa lquida com inativos e pensionistas (12% da RCL); tal barreira, contudo, no mais existe na atual redao do referido diploma (novembro de 2006); O teto de contribuio do Municpio (empregador) no ser inferior e nem superior ao dobro da contribuio do servidor (art. 2o, Lei 9.717/1998); A contribuio do servidor municipal no ser inferior do servidor federal (11%: art. 4o, Lei 10.887/2004), conforme art. 3o da Lei 9.717/1998;

42 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Vedada a existncia de mais de um regime de previdncia social para servidores efetivos e de mais de uma unidade gestora em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, 3o, X da CF (relativo s Foras Armadas); Regimes previdencirios prprios no podem emprestar dinheiro, quer ao ente governamental, quer aos servidores. No artigo 43, 2o, II da LRF trata-se de idntica vedao. Institudo como fundo especial (art. 71 a 74 da Lei 4.320/64), manter contas bancrias distintas das do Tesouro Municipal (art. 43, 1o c/c 50, I, da LRF); A contabilidade do regime prprio manter registro individualizado, evidenciando a contribuio de cada servidor. Os regimes de previdncia possuem contabilidade especca. Vide item 10.1.

22. A BASE DE CLCULO DOS LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: A RECEITA CORRENTE LQUIDA
A Receita Corrente Lquida RCL o denominador comum de todos os limites da Lei Fiscal; quer o da despesa de pessoal, endividamento, operaes de crdito, garantias, reserva de contingncia, margem de expanso da despesa obrigatria de carter continuado, entre outros. A receita corrente lquida procura captar a efetiva capacidade de arrecadao do ente pblico, pois que a outra espcie de receita, a de capital, tem natureza eventual, fortuita, no traduzindo a normalidade da arrecadao governamental. Receita corrente lquida a soma de doze meses de arrecadao, a do ms de apurao e a dos onze anteriores, excludas as duplicidades. Duplicidade acontece quando se conta, duas vezes, os repasses, por exemplo, da Prefeitura para uma autarquia municipal; uma vez como receita geral da Prefeitura, outra na autarquia, como receita transferida. Essa duplicidade comparece, bvio, quando se quer saber a receita de todo o Municpio. No intento de eliminar tais duplicidades, a Secretaria do Tesouro Nacional, mediante vrias Portarias, imps o m das transfern-

A BASE DE CLCULO DOS LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: A RECEITA CORRENTE LQUIDA 43
cias oramentrias entre entidades de um mesmo nvel de governo; so, agora, nanceiros esses repasses (extra-oramentrios); isso, sempre bom ressaltar, quando h simples ajuda nanceira, sem qualquer contraprestao, em bens e servios, por parte do ente que recebe o dinheiro pblico. Ao contrrio, quando a entidade recebedora presta servios a outra pessoa jurdica da mesma esfera de governo, nessas condies, h, sim, o movimento oramentrio do valor repassado (empenho), a onerar a modalidade de aplicao 91 (Portaria STN/ SOF no 688, de 2005) No caso de o ente federado vir a ser mero interveniente de numerrios entregues por outra unidade da Federao, nesse caso, a receita ser extra-oramentariamente recepcionada, tal qual fato compensatrio de ativo e passivo nanceiros (art. 3o, pargrafo nico da Lei no 4.320, de 1964). No que toca ao Fundo do Ensino Fundamental FUNDEF e vista de que, mesmo perdida, a contribuio integra a despesa educacional de Estados e Municpios, ante isso e diferente do que entende a STN, os 15% dos impostos que integram tal Fundo (ICMS, FPM, FPE e IPI/Exportao) no sero deduzidos da receita corrente lquida. Anal, no pode haver despesa (contribuio ao FUDNEF), sem receita que a suporte. Nessa dico do TCESP, a duplicidade ensejada pelo FUNDEF corrigida pelas excluses que se seguem:
RELAO FINANCEIRA FUNDEF Municpio que s contribui ao FUNDEF; dele nada recebe Municpio que recebe do FUNDEF menos do que a ele contribui Municpio que s recebe do FUNDEF; a ele nada contribui. PARCELA EXCLUDA DA RCL Nenhuma FUNDEF efetivamente recebido 15% do ICMS, FPM e IPI/Exportao

Sendo assim, o Municpio assim apura sua receita corrente lquida:

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Receita corrente da Administrao Direta Municipal (+) Receitas correntes de autarquias, fundaes, empresas dependentes e consrcios (*) () Contribuies dos servidores ao RPPS () Contribuies patronais ao RPPS (**) () Receitas de compensao previdenciria (Lei Federal 9.796/1999) () Receitas escriturais de anulao de Restos a Pagar () Recursos de intervenincia nanceira () Resultado do FUNDEF () Duplicidades da Administrao Indireta e consrcios (=) Receita Corrente Lquida
(*) Inclusive entidades de previdncia prpria (**) Excludas das despesas de pessoal, lanar idntico valor na RCL

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No mbito estadual de governo, aplica-se o quadro acima, acrescido da excluso relativa transferncia da quota-parte municipal do ICMS, IPVA e IPI/Exportao.

23. AS CONDIES PARA AS TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS


Transferncia voluntria o repasse de recursos entre nveis de governos, sem que, para tanto, haja imposio legal ou constitucional. Nada a ver, portanto, com os repasses de ICMS, FPM, IPVA, que na verdade, derivam de obrigao constitucional de um ente para com outro (art. 25 da LRF). Acontece transferncia voluntria quando o Governo Federal envia dinheiro para certo municpio construir uma escola ou, quando o Governo do Estado ajuda a promover evento cultural numa determinada cidade. Sob a LRF, Estado ou Municpios benecirios comprovaro, entre outros quesitos, que nada devem entidade concedente; que aplicam o mnimo constitucional da Educao e Sade; que se sujeitam aos limites scais (pessoal, dvida); que no empregaro os recursos em despesas de pessoal.

24. AS DESPESAS COM SERVIOS DE TERCEIROS


Essa regra transitria, prevista no artigo 72, vigeu at o exerccio de 2003, sendo, poca, impedido o crescimento anual de tal gasto, relativamente receita corrente lquida.

AS DESPESAS COM SERVIOS DE TERCEIROS / A DVIDA CONSOLIDADA OU FUNDADA 45

25. A DVIDA CONSOLIDADA OU FUNDADA


A dvida consolidada ou fundada compe-se de dbitos de longo prazo, assumidos por contratos ou emisso de ttulos. A apurao quadrimestral da dvida consolidada agura-se no Relatrio de Gesto Fiscal (art. 55, I, b), nisso aglutinando, sem duplicidades, dbitos da Administrao direta e indireta. Alm da dvida consolidada, o limite da LRF tambm abrange operaes de crdito de prazo inferior a 12 meses, bem assim os precatrios judiciais no pagos em exerccios anteriores. Vide item 26. Essa agregao dos precatrios , somente, para clculo do limite da dvida. Em todas as outras situaes, dbitos de curto prazo que so, continuam esses requisitrios perlando-se no endividamento de pronta exigibilidade (Restos a Pagar). Importante atentar para essas novas incluses; a superao do especco limite acarreta, agora, punies ao ente estatal e ao agente poltico. Ver item 41. A frmula de apurao da dvida consolidada comparece na Portaria STN no 632, de 2006 (6 edio do Manual de Elaborao do Anexo de Riscos Fiscais e do Relatrio de Gesto Fiscal):
Disponibilidades nanceiras () Disponibilidades do RPPS () Dbitos de Tesouraria () Disponibilidades vinculadas sem R. a Pagar correspondentes (+) Restos a Pagar vinculados () Restos a Pagar total (=) Haveres nanceiros () Dvida consolidada DC (=) Dvida consolidada lquida DCL
(3) (2) (1)

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(=) Disponibilidades subtotal 1

(1) Vinculaes: educao, sade, CIDE, alienao de ativos, transferncias voluntrias de qualquer rea, convnios etc. Caso hajam Restos a Pagar, no descontar disponibilidades at o limite do valor inscrito. (2) Caso houver Restos a Pagar, lanar montante at o limite das disponibilidades. (3) Se haveres nanceiros forem zero ou negativos, DCL repete valor da DC.

46 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

26. OS LIMITES DA DVIDA CONSOLIDADA OU FUNDADA


Antes da Lei Fiscal, s se vericavam limites de endividamento quando a Administrao pretendia realizar operao de crdito. Somente neste momento. Em nenhum outro. De fato, a Resoluo 78 do Senado determinava que, no momento da contratao, o saldo da dvida existente no ultrapassasse 80% da receita lquida real (isto, para o ano de 2000). Diferente, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 30, quer que os limites da dvida sejam periodicamente calculados, mesmo que a entidade no esteja pleiteando operao de crdito. De 4 em 4 meses, menos nos municpios com menos de 50 mil habitantes, que podero apurar os limites de 6 em 6 meses (art. 63, I). Conciliando informaes dos Relatrios de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo far os clculos relativos s dvidas consolidada e mobiliria, alertando o Estado ou o Municpio que estiver acima de 90% dos respectivos limites (art. 59, 1o, III, LRF). Contidos na Resoluo Senatorial no 40, de 2001, os limites para Estados e Municpios foram estabelecidos, respectivamente, em 200% e 120% das receitas corrente lquidas.

27. A RECONDUO DA DVIDA AOS SEUS LIMITES


A Resoluo Senatorial no 40, de 2001, estabeleceu prazo transitrio de adequao, de 15 (quinze) anos, para Estados e Municpios que, em 31.12.2001, no se adequavam aos limites antepostos dvida consolidada. Alm desse prazo transitrio, h, claro, o permanente, de 12 meses (3 quadrimestres), estabelecido na prpria Lei de Responsabilidade Fiscal. Em qualquer dos perodos, h necessidade de obteno de supervits primrios, ou seja, economia de despesa normal, corriqueira, primria, para, com tal sobra, enfrentar o servio da dvida (juros, principal). No perodo de ajuste, a Administrao no poder contratar emprstimos e nanciamento. A no-reconduo da dvida a seus patamares mximos, essa infrao scal impede o recebimento de transferncias volunt-

O MINISTRIO DA FAZENDA E OS LIMITES E CONDIES PARA CONTRATAR OPERAO DE CRDITO 47


rias, alm de responsabilizao do Chefe do Poder Executivo. Quando houver calamidade pblica reconhecida pela Assemblia Legislativa (art. 65 da LRF), aquele prazo de conformao, de 12 meses, car suspenso. J, na hiptese de baixo crescimento do Produto Interno Bruto PIB o prazo dobra, salta para 24 meses (art. 66 da LRF).

28. O MINISTRIO DA FAZENDA E OS LIMITES E CONDIES PARA CONTRATAR OPERAO DE CRDITO


O Ministrio da Fazenda, a partir da Resoluo 43/2001, passou a exercer atribuies antes exclusivas do Banco Central. Em sede de limites, alm dos parmetros gerais de endividamento (200% RCL Estados 120% RCL Municpios), as operaes pleiteadas no superaro 16% da receita corrente lquida. Para os encargos anuais (principal, juros, correo etc), tambm h o limite de 11,5% da RCL. Excetuam-se desses freios as operaes de crdito para melhoria da administrao das receitas e da gesto scal PMAT/BNDES (art. 7o, 3o, I da RS 43/2001), bem assim as do Programa RELUZ. Em toda essa dinmica, o Ministrio da Fazenda concentrar mais atribuies, pois que far o controle eletrnico da dvida da Unio, Estados e Municpios, franqueando suas informaes ao pblico em geral. Nessa linha de atuao, aquela repartio federal divulgar, todo ms, relao dos Estados e Municpios que ultrapassaram as barreiras das dvidas consolidada e mobiliria. Nos termos da Resoluo Senatorial no 3/2002, o prazo para contratao de operao oramentria de crdito se encerra em 5 de julho do ltimo ano de mandato, ou seja, nos ltimos 180 dias (vide item 29). No caso das operaes por ARO, de natureza extraoramentria, tal vedao alcana o ano inteiro do nal de mandato (art. 38, IV, b da LRF). Conforme Lei de Crimes Fiscais, o dirigente que ordenar operao irregular de crdito estar sujeito a responder por crime de responsabilidade (art. 1o, XVIII do DL 201/1967). Vide item 41. A Resoluo Senatorial no 43, de 2001, estabelece limite de 22% da RCL para garantias, aumentado para 32%, caso o garantidor mostre inequvoca adimplncia scal.

48 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

29. OPERAES DE CRDITO VEDADAS


Ao proibir vrios tipos de operao de crdito, claro o intuito da LRF: limitar as fontes de nanciamento governamental, impedindo que dvida antiga seja paga com dvida nova, ou ento, que o dcit corrente do exerccio seja coberto por operao de crdito; em resumo, a Lei Complementar no 101/00 no quer que se adie o enfrentamento do dcit e da dvida. por isso que a Lei Fiscal determina as seguintes vedaes: esto proibidos emprstimos e nanciamentos entre os entes federados, Unio, Estados e Municpios, a menos que estes comprem ttulos do Governo Federal ou o banco de um deles empreste para outro nvel de governo. reiterando norma constitucional (art. 167, III), operaes de crdito no nanciaro despesas de custeio. Eis, aqui, regra de ouro da responsabilidade scal. Emprstimos e nanciamentos s bancaro despesas que engrandecem o patrimnio, as de capital. esto vedadas, igualmente, as operaes entre banco pblico e seu ente controlador (ex.: Nossa Caixa no pode emprestar dinheiro ao Governo do Estado de S. Paulo). tambm proibidas: a) a captao de recursos por antecipao de fato gerador no ocorrido (no confundir com substituio tribu.); tria do art. 150, 7o da C.F b) aceite de documentos de particulares (aceite, aval, ttulos de crdito), em troca de bens e servios;

30. OPERAO DE CRDITO POR ANTECIPAO DA RECEITA ORAMENTRIA ARO


A LRF, no art. 38, impe diversas condies para as ARO: Pedido: somente a partir do dia 10 de janeiro de cada ano; Pagamento total: at o dia 10 de dezembro de cada ano; Encargos: nenhum outro acima da taxa de juros da operao; Taxa de juros: igual a variao da TBF Taxa Bsica Financeira: Autorizaes proibidas: a) no caso de o Municpio apresentar saldo devedor de ARO anteriores; b) no ltimo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. Escolha do agente nanceiro: processo competitivo eletrnico promovido pelo Banco Central (leilo).

AS DESPESAS REALIZADAS NOS DOIS LTIMOS QUADRIMESTRES DO MANDATO O ART. 42 DA LEI DE RESPONSABILIDADE 49
O Tribunal de Contas do Estado de S. Paulo examinar o atendimento dessas regras, quando receber o Relatrio de Gesto Fiscal do ltimo perodo do ano. Conforme previsto na Resoluo Senatorial no 43, de 2001, o saldo das ARO no pode exceder 7% (sete por cento) da receita corrente lquida.

31. AS DESPESAS REALIZADAS NOS DOIS LTIMOS QUADRIMESTRES DO MANDATO O ART. 42 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
No que pertine s despesas que passam para o exerccio seguinte, o art. 42 da LRF assim enuncia: entre maio e dezembro do ltimo ano de mandato, os gastos compromissados (empenhados) e vencidos (liquidados), sero pagos nesse perodo; no mesmo lapso temporal, gastos compromissados, mas no vencidos, precisaro de respaldo nanceiro em 31 de dezembro. Sendo assim, o art. 42 da LRF deve ser examinado vista dos seguintes pressupostos: tal dispositivo alcana, somente, despesas liquidadas nos oito ltimos meses do mandato; em face do dcit nanceiro j existente antes da LRF, no h como se exigir exata compatibilidade entre Restos a Pagar e haveres de caixa; bem assim, pois tal lei no determina, objetivamente, supervit oramentrio para dirimir todo aquele preexistente passivo de curto prazo; da disponibilidade de caixa h de se apartar os dinheiros estritamente vinculados, tais quais os do regime prprio de previdncia e os dos dbitos extra-oramentrios (depsitos, dbitos de tesouraria, entre outros); O cancelamento de empenhos liquidados prtica absolutamente irregular e, caso feito, merecer depois reticaes contbeis por parte do Tribunal de Contas; Em face de sua previsibilidade, as despesas continuadas, nogeradas, propriamente, entre maio e dezembro, precisam essas, mais do que as novas, de suporte de caixa. Se assim no fosse, estaria sancionada afronta responsabilidade scal, validan-

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do-se empenhos sem cobertura nanceira e, disso decorrente, o dcit oramentrio e o aumento da dvida pblica. Enm, a anlise comparar, nos dois ltimos quadrimestres, a variao no estoque da dvida lquida de curto prazo, da se inferindo a realizao, no perodo, de despesa sem cobertura de caixa. O desatendimento regra do art. 42 tipica crime scal (art. 359-C do Cdigo Penal).

32. A PRESERVAO DO PATRIMNIO PBLICO


Alienao de bens, mveis e imveis no nanciar despesas correntes, salvo se destinadas ao regime de previdncia dos servidores, autorizado por lei especca, conforme prescreve o artigo 44 da LRF. Assim, o dinheiro conseguido na venda de aes, veculos usados, prdios pblicos servir quase sempre, para amortizar dvida ou realizar investimentos (obras, equipamentos, etc). A baixa de um ativo (venda de bens) ser compensada pela queda de um passivo (pagamento de dvida) ou pela criao de um outro ativo (obra/equipamento). , pois, a preservao do patrimnio pblico. O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo examinar essa vinculao analisando um dos demonstrativos que acompanham o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, relativo ao ltimo bimestre do exerccio (art. 53, 1o, III, LRF), conforme prescrito no art. 59, V.

33. NOVOS PROJETOS S DEPOIS DE ATENDIDOS OS QUE ESTO EM ANDAMENTO


Projeto ao governamental com trs caractersticas: a) uma operao limitada no tempo, tem comeo e m; b) resulta num produto nal; c) concorre para a expanso ou aperfeioamento da atuao do setor pblico. O projeto difere da atividade, esta se desenvolve de modo contnuo e permanente, no intuito de manter os servios pblicos j antes instalados. Exemplo tpico de projeto a obra pblica. Exemplo tpico de atividade a operao, o custeio dos servios

A TRANSPARNCIA DA GESTO FISCAL 51


de sade, educao, saneamento bsico j existentes e em pleno funcionamento. Segundo a Lei Complementar 101/00, o oramento s incorporar novos projetos aps o atendimento dos que em andamento esto e das despesas de conservao do patrimnio pblico. Na construo do oramento, os projetos estaro limitados real capacidade de investimento do ente estatal, tal como segue:
Receita corrente () (=) (+) () (=) Despesa corrente Poupana do municpio Transferncia de capital Amortizao da dvida Capacidade de investimento do municpio $ $ $ $ $ $

O TCESP, mediante o semestral Cadastro Eletrnico de Obras, obtm as informaes necessrias ao exame desse art. 45.

34. A TRANSPARNCIA DA GESTO FISCAL


A Exposio de Motivos do Projeto de LRF assim destaca: cabe notar que a experincia internacional sobre cdigos de nanas pblicas, bem como a literatura a esse respeito, indicam ser a transparncia um dos instrumentos mais ecazes para a disciplina scal. O controle da sociedade sobre o uso do dinheiro pblico pea bsica da Lei de Responsabilidade Fiscal, que, para tanto, estabelece meios: verses simplicadas dos planos oramentrios, dos relatrios scais e dos pareceres sobre as contas sero amplamente divulgadas, inclusive por meio eletrnico (Internet); a Unio prestar assistncia tcnica e nanceira para os municpios adaptarem-se a tal misso (art. 64, LRF); Nesse sentido, convm lembrar, o TCU possui a homepage Contas Pblicas, para divulgao de dados e informaes da Unio, Estados e Municpios, nos termos da Lei Federal No 9.755, de 1998.

52 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Divulgao mensal, pelo Ministrio da Fazenda, dos municpios que tenham superado os limites relativos dvida consolidada e mobiliria (art. 32, 4o da LRF); O Poder Pblico realizar audincias pblicas poca da elaborao do plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual (pargrafo nico, art. 48 da LRF). Para consulta e apreciao dos cidados, em atendimento ao art. 48 da LRF, as contas do Chefe do Poder Executivo permanecero, durante todo o exerccio correspondente sua prestao, disponveis na Cmara dos Vereadores, assim como no rgo responsvel por sua elaborao (Secretaria ou Departamentos de Finanas (art. 49 da LRF). At o final de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo, em audincia pblica na Comisso de Oramento e Finanas, demonstrar o cumprimento das metas fiscais previstas na lei de diretrizes oramentrias. Municpios menores que 50 mil habitantes faro tais audincias em perodos semestrais. As prestaes de contas nas reas estadual e municipal constam das Instrues no 01 e 02, de 2002, do TCESP, disponveis no stio www.tce.sp.gov.br.

35. NOVAS FORMAS DE ESCRITURAR E CONSOLIDAR AS CONTAS PBLICAS


As normas desta Seo da LRF (art. 50 e 51), buscam garantir maior transparncia nos registros do dinheiro pblico. No eliminam as normas bsicas de Contabilidade Pblica da Lei 4.320. Adicionam-lhe contedo. Por certo, essas novas formas no conitaro, tambm, com a lei que substituir a 4.320, ora em tramitao no Congresso Nacional. Na verdade, muitos dos novos demonstrativos da LRF j eram previstos na Lei 4.320; por isso, enumera-se, a partir daqui, as inovaes do novo direito nanceiro: Haver um relatrio contbil, onde estejam demonstradas, uma a uma, as disponibilidades de caixa e, nelas includas, os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria (ex.:

NOVAS FORMAS DE ESCRITURAR E CONSOLIDAR... / CONSOLIDAO DAS CONTAS DE TODAS AS ESFERAS... 53


contas da Educao, Sade, das multas de trnsito, da CIDE, dos fundos especiais, entre outras). Essa individualizao nanceira assegura eccia ao pargrafo nico, art. 8o da LRF. As demonstraes contbeis, isoladas ou consolidadas, j compareciam no Anexo 2 (natureza da despesa) e no Anexo 6 (programa de trabalho), ambos da Lei 4.320/64. A LRF exige o balano globalizado, mediante a insero de autarquias, fundaes e empresas dependentes. No caso das empresas dependentes, sujeitas contabilidade comercial, dever haver, para efeitos de consolidao, demonstraes apartadas, na forma da contabilidade pblica (Portaria STN 589/2001); Relatrio de receitas e despesas previdencirias; A Demonstrao das Variaes Patrimoniais dar destaque origem e aplicao das receitas de alienao (bens mveis e imveis). As despesas de terceirizao de mo-de-obra sero classicadas em subconta do elemento 3.1.1.1-03 (Portaria STN/SOF 163/2001, Outras Despesas de Pessoal) e, no mais, no elemento 3.1.3.2 (Outros Servios e Encargos), conforme art. 18 da LRF; Os registros contbeis identicaro pessoas e empresas que receberam precatrios judiciais (art. 10 da LRF); Operaes de crdito de prazo inferior a 12 meses sero inclusas em Dvida Consolidada (art. 29, 3o da LRF); O Poder Pblico manter contabilidade de custos, no intento de avaliar a ecincia dos programas governamentais (art. 50, 3o).

36. CONSOLIDAO DAS CONTAS DE TODAS AS ESFERAS DE GOVERNO


At 30 de junho a Unio agregar as contas pblicas como um todo e por nvel de governo. O produto dessa tarefa ser disponibilizado ao pblico, inclusive por meio eletrnico. Para tanto, os Municpios encaminharo suas contas at 30 de abril. Os Estados tm prazo maior, at 31 de maio. Se no o zerem, caro Estados e municpios impedidos de receber transferncias voluntrias e celebrar operaes de crdito.

54 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

37. RELATRIO RESUMIDO DE EXECUO ORAMENTRIA E RELATRIO DE GESTO FISCAL


Por meio desses dois relatrios os controles interno e externo vericaro, periodicamente, a observncia dos limites e condies da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais demonstrativos ensejam o controle simultneo da execuo oramentria. O relatrio resumido da execuo oramentria - RREO demonstrativo bimestral; um Balano Oramentrio com maior nvel de detalhamento, o qual, muito embora j antes solicitado na Constituio (art. 165, 3o) carecia de denies bsicas, supridas, agora, pelos art. 52 e 53 da LRF. Chancelado pelo Chefe do Poder Executivo, o RREO alcana a movimentao oramentria de todos os Poderes e entidades de um mesmo nvel de governo. Os Relatrios Fiscal e Oramentrio obedecem forma padronizada, segundo modelos do Conselho Nacional de Gesto Fiscal (art. 67, LRF) ou, na sua falta, como ocorre at o momento, pelo rgo central de contabilidade da Unio: a Secretaria do Tesouro Nacional STN. Estados e Municpios com mais de 50 mil habitantes, ambas entidades estatais publicaro, 30 dias aps o encerramento de cada bimestre, o relatrio resumido da execuo oramentria RREO, bem assim os demonstrativos que o acompanham. Municpios com menos de 50 mil habitantes publicaro o corpo principal do RREO, facultando-se-lhes a divulgao semestral dos demonstrativos de acompanhamento(art. 63, II, c da LRF). O relatrio de gesto scal - RGF(art. 54 e 55 da LRF), feito por Poder, demonstra a execuo de variveis sujeitas a limite (pessoal, dvida consolidada, ARO, operaes de crdito, garantias). O RGF ser assinado pelo respectivo Chefe de Poder, Secretrio ou Diretor de Finanas e, tambm, pelo responsvel pelo controle interno, podendo-o fazer tambm o Contador. Os nmeros desse Relatrio Fiscal perderiam sentido se no pudessem comparar-se com cifras de outro demonstrativo, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria. Explica-se melhor: o Relatrio de Gesto setorial, elaborado por Poder. No contm ele os nmeros de todo o ente estatal, encontrados, todavia, no Relatrio Oramentrio.

RELATRIO RESUMIDO DE EXECUO ORAMENTRIA... / O TRIBUNAL DE CONTAS E A FISCALIZAO DA LEI DE... 55


De 4 em 4 meses, a Administrao do Executivo Estadual e a dos Municpios, a Assemblia Legislativa, as Cmaras de Vereadores, os Tribunais do Judicirio e o de Contas, bem como o Ministrio Pblico, cada um deles, emitiro o Relatrio de Gesto Fiscal, assinado pelos titulares desses rgos, pelos responsveis pela administrao nanceira e pelos responsveis pelo Controle Interno. O Relatrio Fiscal ser publicado at 30 dias aps o quadrimestre. Municpios com menos de 50 mil habitantes podero divulgar esse documento em intervalos semestrais.

38. O TRIBUNAL DE CONTAS E A FISCALIZAO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


No caso, as Cortes de Contas exercero o controle tradicional e, tambm, o controle simultneo, de nalidade preventiva. No controle tradicional, a posteriori, haver enfoque especial das seguintes questes: Vericao do cumprimento das metas anunciadas na LDO; Vericao da inscrio de Restos a Pagar e realizao de operaes de crdito; Vericao, no relatrio de gesto scal, se Estados e Municpios ajustaram, no prazo certo, sua despesa de pessoal e sua dvida consolidada; Constatao se o produto de venda de aes, prdios pblicos e demais bens permanentes foi aplicado, mesmo em despesas de capital, ou, excepcionalmente, em despesas correntes de natureza previdenciria. Vericao se os sistemas de previdncia dos servidores esto sendo avaliados, do ponto de vista nanceiro e atuarial; Vericao se as Cmaras de Vereadores esto obedecendo os limites de gastos xados na Constituio e na Lei Fiscal Alm do mais, os Tribunais de Contas acompanharo a execuo oramentria dos rgos jurisdicionados, alertando-os quando cometerem, ou estiverem na iminncia de cometer, desvios scais. o controle concomitante, vista das seguintes situaes: Se as receitas evoluram abaixo do esperado ou a dvida consolidada superou os limites e, diante de uma ou outra causa, e a

56 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Administrao ainda no congelou dotaes e quotas nanceiras; Se o estoque da dvida consolidada apresenta-se superior a 90% do limite mximo da Resoluo Senatorial respectiva; Se a despesa de pessoal ultrapassou 90% do limite mximo estabelecido na lei scal; no caso de gastos com inativos e pensionistas no mais persiste o limite de 12% que era antes previsto na Lei 9.717/1998; Assim, as Cortes de Contas desenvolvero, tambm, aes preventivas, com base no exame, peridico, dos Relatrios de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal. Tais demonstrativos sero padronizados pelo Conselho Nacional de Gesto Fiscal.

39. GLOSSRIO DE SIGLAS


ADCT ARO CAUC CF DVP EC FUNDEF FGTS FPM ICMS IPI/Exp IPTU IPVA IRRF ISS ITBI INSS LDO LOA LRF Ato das Disposies Constitucionais Transitrias Operao de Crdito por Antecipao da Receita Oramentria Cadastro nico das Exigncias para Transferncias Voluntrias Destinadas a Estados e Municpios Constituio Federal Demonstrao das Variaes Patrimoniais Emenda Constitucional Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundo de Garantia por Tempo de Servio Fundo de Participao dos Municpios Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e sobre Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores Imposto de Renda Retido na Fonte Imposto sobre Servios de qualquer Natureza Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis Instituto Nacional de Seguridade Social Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Anual Lei de Responsabilidade Fiscal

GLOSSRIO DE SIGLAS / BIBLIOGRAFIA 57

MP MPS OS OSCIPS PASEP PIB PPA RCL RPPS RREO SELIC SIAFI SOF STN SUS TBF TCESP

Ministrio Pblico Ministrio da Previdncia Social Organizao Social Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico Produto Interno Bruto Plano Plurianual Receita Corrente Lquida Regime Prprio de Previdncia Social Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Sistema Centralizado de Liquidao e Custdia Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Secretaria de Oramento Federal Secretaria do Tesouro Nacional Sistema nico de Sade Taxa Bsica Financeira Tribunal de Contas do Estado de S. Paulo

40. BIBLIOGRAFIA
ALBANEZ, Oswaldo. Princpios do Equilbrio Oramentrio. Boletim de Direito Municipal, no 334, Editora NDJ, junho/1.999; CASTRO, Flvio Rgis Xavier de Moura. A Responsabilidade Fiscal e a Atuao dos Tribunais de Contas. Estudo apresentado no III Encontro dos Tribunais de Contas do Brasil. Revista do TCESPSP ago/1.999, no 93; , CRUZ, Flvio e outros. Comentrios Lei no 4.320. So Paulo: Atlas, 1.999; KHAIR, Amir. Responsabilidade Fiscal. Lei Comentada para os Municpios. Abril/2.000; NUNES, Moacyr de Arajo. Manual de Oramento e Contabilidade. Srie Executivo Municipal. So Paulo: CEPAM. 1.993; OLIVEIRA, Wder. Lei de Responsabilidade Fiscal Principais Aspectos Concernentes aos Municpios. Consultoria de Oramento da Cmara Federal. Jan./2.000; RIGOLIN, Ivan Barbosa e outros. Curso Avanado de licitaes e Contratos Pblicos. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2.000; ROSSI, Srgio Ciquera e outros. Os Tribunais de Contas e a responsabilidade Fiscal. Tese apresentada no XX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, Fortaleza/CE, junho/1.99.

58 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


TOLEDO JR., Flavio C. de e ROSSI, Srgio Ciquera. Lei de Responsabilidade Fiscal, Comentada Artigo por Artigo. So Paulo: NDJ, 2005. 3a. edio. TOLEDO JR., Flavio C. de e ROSSI, Srgio Ciquera. A Lei 4.320 no Contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: NDJ, 2005. CORREIA, Andrei Lapa de Barros. Cesso de crdito pblico chamada de endosso-mandato. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1153, 28 ago. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto. asp?id=8855>. Acesso em 30/08/2006. MOTTA, Carlos Pinto Coelho e outros. Responsabilidade Fiscal: estudos e orientaes: uma primeira abordagem. So Paulo. NDJ: 2001.

41. RESOLUO E INSTRUES 01 E 02/2002


RESOLUO No 02/2002 (TCA no 34.554/026/02) O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, no exerccio da competncia conferida pelo inciso XXVI, do artigo 2o, da Lei Complementar no 709, de 1993 e observado o disposto na letra b, do inciso IV, do artigo 109 de seu Regimento Interno: Considerando as inmeras alteraes promovidas nos procedimentos de auditoria, derivadas da recente legislao editada, especialmente da Lei Complementar no 101, de 2000; Considerando a necessidade de periodicamente rever as Instrues vigentes, de molde a torn-las sempre ajustadas legislao regedora da atividade de scalizao do controle externo; Considerando tornar-se indispensvel a adequao das exigncias xadas aos rgos scalizados s necessidades decorrentes da ao da auditoria; e Considerando a convenincia de incorporar Consolidao, as Instrues editadas aps o ltimo processo revisional, concentrando-as em apenas duas Instrues; RESOLVE editar a presente Resoluo: Art. 1o - Ficam consolidadas as Instrues do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, relativas scalizao contbil, nanceira, oramentria, operacional e patrimonial. Art. 2o - Em decorrncia da Consolidao operada, so editadas as Instrues no 01 e 02 de 2002, aplicveis, respectivamente, aos organismos da Administrao do Estado e dos Municpios.

RESOLUO E INSTRUES 01 E 02/2002 59


Art. 3o - A Secretaria-Diretoria Geral baixar as Ordens de Servio necessrias ao exato cumprimento de aludidas Instrues. Art. 4o - Esta Resoluo entrar em vigor a partir de 1o de janeiro de 2003, revogadas todas as Instrues at ento vigentes, bem como quaisquer disposies em contrrio. So Paulo, 18 de dezembro de 2002. (Publicado DOE 20/12/02) CLUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - Presidente ANTONIO ROQUE CITADINI EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO EDGARD CAMARGO RODRIGUES FULVIO JULIO BIAZZI RENATO MARTINS COSTA ROBSON MARINHO Observao: abaixo estaro expostas apenas partes das Instrues 01 e 02/2002, restritas Lei de Responsabilidade Fiscal. INSTRUES No 02/2002 REA MUNICIPAL CAPTULO I DAS PREFEITURAS SEO II Da Gesto Fiscal Artigo 2o - O Poder Executivo dever encaminhar o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria acompanhado dos demonstrativos e publicao at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do bimestre, excetuada a remessa referente ao ltimo quadrimestre do exerccio, que dever ser efetuada at 31 (trinta e um) de maro de exerccio seguinte. 1o - No mesmo prazo estabelecido neste artigo, dever ser encaminhado, por meio eletrnico, balancete da receita e despesa do ms de encerramento do bimestre. 2o - Os municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes, que optarem formalmente pela divulgao semestral dos demonstrativos referidos no artigo 53 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, devero encaminhar o comprovante de divulgao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do semestre.

60 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Artigo 3o - O Relatrio de Gesto Fiscal, acompanhado dos demonstrativos, dever ser encaminhado com a respectiva publicao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do quadrimestre, excetuada a remessa referente ao ltimo quadrimestre do exerccio, que dever ser efetuada at 31 (trinta e um) de maro de exerccio seguinte. Pargrafo nico - Os municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes, que optarem formalmente pela divulgao semestral do Relatrio de Gesto Fiscal, devero encaminhar o comprovante de divulgao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do semestre. Artigo 4o - O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal, e respectivos demonstrativos, sero elaborados conforme modelos padronizados pelo Conselho Nacional de Gesto Fiscal, ou, falta destes, pelo rgo central de contabilidade da Unio, tal qual determina o artigo 50, 2o, da LRF. Artigo 5o - Devero, no mesmo prazo estabelecido para remessa dos documentos relativos ao primeiro bimestre, ser encaminhados: I. cpia do Plano Plurianual; II. cpia da Lei de Diretrizes Oramentrias devidamente acompanhada dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais; III. cpia da Lei Oramentria Anual devidamente acompanhada dos anexos e documentos de que tratam os incisos I e II do artigo 5o da LRF; IV.- demonstrativo das metas bimestrais de arrecadao, bem como dos resultados alcanados pelas medidas adotadas na forma do artigo 13, tendo em vista o previsto no artigo 58, ambos da LRF; V. demonstrativo da programao nanceira e do cronograma de execuo mensal de desembolso nos termos do artigo 8o da LRF. o 1 - Os municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes remetero os Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, assim como o anexo de que trata o inciso I do artigo 5o da LRF, a partir do exerccio de 2006. 2o - O Plano Plurianual ser remetido no segundo ano de mandato do Poder Executivo e, nos exerccios seguintes, sero enviadas apenas as leis aditivas, na forma do artigo 167, 1o, da Constituio Federal.

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3o - Sero remetidas cpias das leis que alterem a Lei Oramentria Anual, juntamente com o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do bimestre em que ocorrerem tais alteraes. Artigo 6o - As informaes de que trata o artigo 4o destas Instrues sero obrigatoriamente encaminhadas por meio eletrnico, conforme programa disponibilizado por este Tribunal, acompanhadas do protocolo de entrega, assinado pelos responsveis indicados no artigo 54 da LRF. CAPTULO II DAS CMARAS SEO II Da Gesto Fiscal Artigo 52 - O Poder Legislativo Municipal dever encaminhar o Relatrio de Gesto Fiscal, acompanhado dos demonstrativos, com a respectiva publicao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do quadrimestre, excetuada a remessa referente ao ltimo quadrimestre do exerccio, que dever ser efetuada at 31 (trinta e um) de maro de exerccio seguinte. 1o - No mesmo prazo estabelecido neste artigo, dever ser encaminhado, por meio eletrnico, balancete da despesa do ms de encerramento do quadrimestre. 2o - Os municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes, que optarem formalmente pela divulgao semestral do Relatrio de Gesto Fiscal, devero encaminhar o comprovante de divulgao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do semestre. Artigo 53 - O Relatrio de Gesto Fiscal e respectivos demonstrativos sero elaborados conforme modelos padronizados pelo Conselho Nacional de Gesto Fiscal, ou, falta destes, pelo rgo central de contabilidade da Unio, tal qual determina o artigo 50, 2o, da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Artigo 54 - As informaes referidas no artigo 53 destas Instrues devero ser encaminhadas por meio eletrnico, conforme programa disponibilizado por este Tribunal, acompanhadas do protocolo de entrega, assinado pelos responsveis indicados no artigo 54 da LRF .

62 MANUAL BSICO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


INSTRUES No 01/2002 REA ESTADUAL TTULO I PODER EXECUTIVO SEO II Da Gesto Fiscal Artigo 5o - O Poder Executivo dever encaminhar o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, acompanhado dos demonstrativos, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento de cada bimestre. Artigo 6o - O Poder Executivo dever encaminhar o Relatrio de Gesto Fiscal, acompanhado dos demonstrativos, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do quadrimestre. Artigo 7o - O Poder Executivo dever encaminhar, at o dia 15 (quinze) de abril de cada exerccio : I. demonstrativo das metas bimestrais de arrecadao, bem como dos resultados alcanados pelas medidas adotadas na forma do artigo 13, tendo em vista o previsto no artigo 58, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF; II. demonstrativo da programao nanceira e do cronograma de execuo mensal de desembolso nos termos do artigo 8o da LRF; Artigo 8o - O Chefe do Poder Executivo dever encaminhar, at o dia 15 (quinze) de abril do 2 o ano de mandato, cpia do Plano Plurianual e, durante sua vigncia, apenas as leis aditivas na forma do artigo 167, 1o, da Constituio Federal. TTULO II PODER LEGISLATIVO SEO II Da Gesto Fiscal Artigo 236 Os rgos de que trata este Captulo devero encaminhar a este Tribunal o Relatrio de Gesto Fiscal, a ser emitido pelo titular do Poder, acompanhado de seus demonstrativos e respectiva publicao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do quadrimestre. Artigo 237 - O Relatrio de Gesto Fiscal e seus demonstrativos sero entregues conforme modelos padronizados pelo Conselho

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Nacional de Gesto Fiscal, ou, falta destes, pelo rgo central de contabilidade da Unio, tal qual determina o artigo 50, 2o, da Lei de Responsabilidade Fiscal. TTULO III DO PODER JUDICIRIO E DO MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SP CAPTULO I DAS UNIDADES GESTORAS E DOS RGOS DO PODER JUDICIRIO SEO II Da Gesto Fiscal Artigo 273 - O Poder Judicirio do Estado dever encaminhar a este Tribunal o Relatrio de Gesto Fiscal, a ser emitido pelo titular do Poder, acompanhado de seus demonstrativos e respectiva publicao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do quadrimestre. Artigo 274 - O Relatrio de Gesto Fiscal e seus demonstrativos sero entregues conforme modelos padronizados pelo Conselho Nacional de Gesto Fiscal, ou, falta destes, pelo rgo central de contabilidade da Unio, tal qual determina o artigo 50, 2o, da Lei de Responsabilidade Fiscal. CAPTULO II DO MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO SEO II Da Gesto Fiscal Artigo 310 - O Ministrio Pblico do Estado de So Paulo dever encaminhar a este Tribunal o Relatrio de Gesto Fiscal, a ser emitido pelo seu Titular, acompanhado de seus demonstrativos e respectiva publicao, at o dia 15 (quinze) do segundo ms subseqente ao encerramento do quadrimestre. Artigo 311 - O Relatrio de Gesto Fiscal e seus demonstrativos sero entregues conforme modelos padronizados pelo Conselho Nacional de Gesto Fiscal, ou, falta destes, pelo rgo central de contabilidade da Unio, tal qual determina o artigo 50, 2o, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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