A estrutura e o funcionamento do ensino superior no Brasil

Clarissa Eckert Baeta Neves

Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados, Municpios e do Distrito Federal, constituindo-se num Estado Democrtico de Direito, tendo como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho, da livre iniciativa e pluralismo poltico (art. 1 da Constituio Federal do Brasil, 1988). Na Constituio Federal (em seu art. 5) fica, igualmente, estabelecido que a educao um direito de todos e dever do Estado e da famlia ser promovida e incentivada, com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, ao seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. O ensino, por sua vez, dever ser ministrado com base nos princpios de igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola, com coexistncia de instituies pblicas e privadas; garantindo a gratuidade e gesto democrtica do ensino pblico (art. 206, inciso I a VII). Os sistemas de ensino, no Brasil, so organizados em regime de colaborao entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 211, 1 a 4): Unio, cabe a organizao do sistema de ensino federal e dos Territrios, financiando as instituies pblicas federais e exercendo, em matria educacional, funo

redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; aos Municpios cabe a responsabilidade educao infantil; de atuarem, prioritariamente, no ensino fundamental e na

os Estados e o Distrito Federal atuam principalmente no ensino

fundamental e mdio definindo formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. Nos ltimos anos, Estados e Municpios

passaram a atuar, tambm, no nvel superior. Alm dos princpios gerais estabelecidos pela Constituio, o sistema educativo brasileiro foi redefinido pela nova Lei de Diretrizes e Bases Nacional (LDBN), Lei n 9.394/96, na qual ficaram estabelecidos os n veis escolares e as modalidades de educao e ensino, bem como suas respectivas finalidades, conforme o ilustrado no Quadro 2.1.

Os nveis escolares dividem-se em: Educao Bsica

cuja finalidade

desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores. composta pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio; e Educao Superior ministrada em instituies de ensino superior (pblicas ou

privadas), com variados graus de abrangncia ou especializao, abertas a candidatos que tenham concludo o ensino mdio ou equivalente e aprovados em respectivo processo seletivo. As modalidades de educao e ensino complementam o processo de educao formal por meio de: Educao de jovens e adultos, Educao profissional, Educao especial, Ensino presencial, Ensino

semipresencial, Educao a distncia e Educao continuada. A educao superior no Brasil abarca, hoje, um sistema complexo e diversificado de instituies pblicas e privadas com diferentes tipos de cursos e programas, incluindo vrios nveis de ensino, desde a graduao at a psgraduao lato e stricto sensu. A normatizao atual desse amplo sistema encontra-se formalizada na Constituio, bem como na LDBN/96, acrescida de um conjunto amplo de Decretos, Regulamentos e Portarias complementares (ver 2.4). A base da atual estrutura e funcionamento da educao brasileira teve a sua definio num momento histrico importante, com a aprovao da Lei n 5.540/68, da Reforma Universitria. Muitas das medidas adotadas pela reforma de 1968 continuam, ainda hoje, a orientar e conformar a organizao desse nvel de ensino. Destacamos, abaixo, os dispositivos mais importantes por ela implementados: a organizao das universidades passou a atender s seguintes

caractersticas: extino do antigo sistema de ctedras e introduo da estrutura fundada em departamentos; unidade de patrimnio e

administrao; estrutura orgnica com base em departamentos reunidos ou no em unidades mais amplas; unidade de funes de ensino e pesquisa, vedada a duplicao de meios para fins idnticos ou equivalentes e estabelecida a racionalidade de organizao, com plena utilizao dos recursos materiais e humanos; universalidade de campo, pelo cultivo das

reas fundamentais dos conhecimentos humanos; flexibilidade de mtodos e critrios, com vistas s difere nas individuais dos alunos, s peculiardades i

regionais e s possibilidades de combinao dos conhecimentos para novos cursos e programas de pesquisa. o departamento passou a constituir-se na menor frao da estrutura universitria para todos os efeitos de organizao administrativa, didticocientfica e de distribuio de pessoal, devendo englobar as disciplinas afins. Os cargos e funes de magistrio, mesmo os j criados ou providos, devem ser desvinculados de campos especficos de conhecimentos. a introduo da matrcula semestral por disciplinas e do sistema de crditos. a institucionalizao da ps-graduao stricto sensu, por meio dos cursos de mestrado e doutorado no pas. a instituio do vestibular unificado e classificatrio, como forma de racionalizar a oferta de vagas. A reforma universitria preconizava que o ensino superior deveria ser ministrado em universidades e, excepcionalmente, em estabelecimentos isolados, organizados como instituies de direito pblico ou privado. As universidades deveriam oferecer ensino, pesquisa e extenso. No entanto, o que ocorreu, na dcada de 1970, foi a expanso do sistema de ensino superior, em funo do aumento do nmero de instituies privadas e estabelecimentos isolados (ver dados em 3.1). Da mesma forma, a partir dessa Reforma, as universidades deveriam ter autonomia didtico-cientfica, disciplinar, administrativa e financeira, exercida

conforme a Lei e seus estatutos. Entretanto as universidades pblicas federais, at o presente momento, ainda no gozam a autonomia financeira e de gesto de pessoal.

2.1 Tipologia das instituies de educao superior

A tipologia das IES, no Brasil, foi redefinida pela LDBN, Lei n 9.394/96, que trouxe inovaes no sistema de ensino superior, principalmente quanto natureza e dependncia administrativa. No que concerne natureza acadmica, constata -se que ela foi definida por decretos complementares, tais como os Decretos n 3.860/01 e 2.406/97 (ver 2.4).

No nvel das instituies, isto , no plano vertical, alm das j existentes, foram criados mais dois novos tipos: a universidade especializada e os centros

universitrios (ver Quadro 2.2). No plano horizontal, criaram-se novos tipos de cursos e programas, tais como os cursos seqenciais (no nvel da graduao), os mestrados profissionais (no nvel da ps-graduao) e a regulamentao da educao a distncia (ver Quadro 2.3).

tipologia

de

instituies

superiores

indicada

pela

IESALC

(Instituto

Internacional Para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe), no corresponde forma como so definidas as IES no Brasil, como tambm ocorre em outros pases participantes deste informe. Autnomas: a autonomia consagrada na Constituio, para as universidades pblicas e privadas, no foi, ainda, implementada no que se refere autonomia financeira das universidades pblicas federais. As universidades pblicas estaduais em So Paulo e Paran, por sua vez, j contam com essa prerrogativa, pelo menos em estgio mais avanado do que as federais. As universidades privadas garantem sua autonomia por contar com recursos prprios. Empresariais: no Brasil, esta categoria existe unicamente entre as instituies privadas, em funo da especificidade da instituio mantenedora, ou seja, so mantidas por grupos empresariais ou empresrios, como instituies lucrativas. Religiosas: no campo privado que aparecem as instituies que, no Brasil, so denominadas confessionais, vinculadas a uma Diocese, ordem religiosa (jesuta, salesiana, marista, etc.) ou, ainda, a uma denominao religiosa (tais como Luterana, Metodista, etc.). Tcnicas: A este tipo corresponderiam no Brasil as IES especializadas quando estruturadas com nfase em reas de engenharia e tecnolgicas, em geral, como o caso da Universidade Federal de Itajub. Alm disso, de acordo com a legislao, a oferta de formao tecnolgica concentra-se nos Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETS) e nos Centros de Educao Tecnolgica (CETS). Militares: no existem universidades militares em nosso pas. No entanto, poder-se-ia mencionar, aqui, os institutos ligados ao exrcito brasileiro (Instituto Militar de Engenharia/IME) e aeronutica (Instituto Tecnolgico da

Aeronutica/ITA) que formam recursos humanos em diferentes especialidades no campo das engenharia.

2.2 Instituies universitrias e no-universitrias

Na LDBN, bem como nos decretos posteriores especficos (apresentados no item 2.4) esto definidas as atribuies de cada instituio universitria e nouniversitria que oferece educao superior. As instituies universitrias classificam-se em: Universidades: instituies pluridisciplinares, que se caracterizam pela

indissociabilidade das atividades de ensino, pesquisa e de extenso e por terem, obrigatoriamente, em seu quadro docente, 1/3 de professores com titulao de mestrado e doutorado e 1/3 de professores em regime de trabalho integral (art. 52, da Lei n 9394/96). As universidades gozam de
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autonomia

didtico-cientfica,

administrativa e de gesto financeira e patrimonial , devendo obedecer ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. conferida s

universidades autonomia para criar, organizar e extinguir cursos e programas de educao superior; fixar os currculos de seus cursos e programas; aumentar ou diminuir o nmero de vagas, de acordo com a capacidade de atendimento e as exigncias do seu meio; contratar e dispensar professores; estabelecer planos de carreira docente; elaborar e formar seus estatutos e regimentos, de acordo com as normas gerais em vigor; estabelecer programas de pesquisa cientfica, produo artstica e atividades de extenso; celebrar contratos como entidade jurdica; administrar receita pblica e privada; e receber doaes e heranas. Universidade Especializada: caracteriza-se por concentrar suas atividades de ensino e pesquisa num campo do saber, tanto em reas bsicas como nas aplicadas, pressupondo a existncia de uma rea de conhecimento ou formao especializada dos quadros profissionais de nvel superior. o caso, por exemplo, das instituies que se especializaram na rea da sade ou das cincias agrrias, com forte tradio no campo do ensino e da pesquisa. Somente instituies de excelncia, em sua rea de concentrao, podero ser credenciadas como universidades especializadas2. (ver art. 8 o, 2 do Decreto 3.860/01). Os Centros Universitrios: configuram-se como uma nova modalidade de instituio de ensino superior pluricurricular (criados a partir do Decreto n 3860/01). Caracterizam -se pela
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Cabe lembrar que as universidades pblicas federais ainda no gozam a autonomia financeira e patrimonial. Como exemplo pode-se citar: a UNIFESP Universidade Federal do Estado de So Paulo, especializada na rea mdica e biomdica; a Universidade Federal de Viosa (Minas Gerais), na rea de agronomia e a Universidade Federal de Itajub (Minas Gerais), na rea de engenharias.

oferta de ensino de graduao, qualificao do seu corpo docente e pelas condies de trabalho acadmico proporcionadas comunidade escolar. Estes Centros, tanto quanto as universidades, gozam de algumas prerrogativas de autonomia, podendo criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educao superior, assim como remanejar ou ampliar vagas nos cursos j existentes. No esto obrigados a manter atividades de pesquisa e extenso. Os centros universitrios so criados somente por credenciamento de IES j credenciadas e em funcionamento regular (Decreto n 3.860/01, art. 11) As instituies no-universitrias: atuam numa rea especfica de conhecimento ou de formao profissional. A criao de novos cursos superiores depende da autorizao do poder executivo (Decreto n 3.860/01, art. 13). So compostas pelas Faculdades Integradas, Faculdades, Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETS) e por dois novos tipos de IES: os Institutos Superiores de Educao e os Centros de Educao Tecnolgica (CETS). As Faculdades Integradas so instituies com propostas curriculares que abrangem mais de uma rea de conhecimento, organizadas para atuar com regimento comum e comando unificado (Decreto n 3.860/01). Compreendem vrios cursos pautados por um nico estatuto e regimento jurdico, possuindo conselhos superiores e diretorias acadmicas e administrativas. Essas faculdades no so, necessariamente, pluricurriculares, nem so obrigados a desenvolver a pesquisa e a extenso como ocorre com as universidades. Os Centros de Educao Tecnolgica e os Centros Federais de Educao Tecnolgica3 so instituies especializadas de educao profissional ps-

secundria, pblicas ou privadas, com a finalidade de qualificar profissionais, nos vrios nveis e modalidades de ensino, para os diversos setores da economia, bem como realizar atividades de Pesquisa & Desenvolvimento, produtos e servios, em estreita articulao com os setores produtivos e a sociedade, oferecendo mecanismos para a educao continuada (Decreto n 2 .406/97, art. 2 ). Os cinco CEFETS, originalmente criados Paran, Bahia, Rio de Janeiro, Maranho e Minas Gerais, no sofriam as restries de vocao institucional estabelecidas para os novos CETS. Por exemplo, o CEFET do Paran oferece hoje at cursos de doutorado. Os Institutos Superiores de Educao visam formao inicial, continuada e complementar para o magistrio da educao bsica, podendo oferecer os seguintes
3 Os Centros Federais de Educao Tecnolgica foram criados a partir da Lei n 8.948 de 08/12/1994 e regulamentados pelo Decreto n 2.406/97.

cursos e programas: curso Normal Superior para licenciatura de profissionais para a educao infantil e sries iniciais do ensino fundamental; curso de licenciatura para a formao de docentes dos anos finais do ensino fundamental e do ensino mdio; programas de formao continuada para atualizao de profissionais da educao bsica, nos diversos nveis; programas especiais de formao pedaggica, para graduados em outras reas que desejem ensinar em reas especficas das sries finais do ensino fundamental e do ensino mdio; e ps-graduao de carter profissional para a educao bsica. Os Institutos Superiores de Educao podero ser organizados como unidades acadmicas de IES j credenciadas, devendo, neste caso, definir planos de desenvolvimento acadmico (LDBN/96 e Parecer CP n 53/99). Os estabelecimentos isolados ou faculdades isoladas so instituies que, em geral, desenvolvem um ou mais cursos com estatutos prprios e distintos para cada um deles.

2.2.1 A oferta diferenciada de cursos e programas de formao superior

Aos cursos e programas tradicionais de graduao, ps-graduao e extenso, abrangidos pela legislao anterior, a nova LDBN e os decretos especficos, acrescentaram a figura dos cursos seqenciais por campos do saber e os mestrados profissionais (ver quadro 2.3). A caracterizao mais detalhada dos cursos seqenciais, assim como as suas regras de funcionamento, encontram-se

normatizadas no Parecer CES n 968/98. Os mestrados profissionais, por seu lado, esto regulamentados pela Portaria CAPES n 080/98. Os cursos e programas regulares conferem Diplomas de bacharel, licenciado ou tecnlogo (no nvel da graduao); e mestre e doutor (no nvel da ps-graduao stricto sensu), enquanto que os cursos e programas eventuais, tais como os de especializao, educao continuada e cursos seqenciais de complementao de estudos, conferem Certificados.

A seguir, so relacionadas as caractersticas dos cursos (nveis) e programas de formao superior: - os cursos de graduao so abertos a candidatos que tenham concludo o ensino mdio ou equivalente e se classificado em processo seletivo; - os cursos de ps-graduao so abertos a candidatos diplomados em cursos de graduao e distinguem-se em: 1. Ps-graduao stricto sensu: integrada pelo mestrado e doutorado e constituda pelo ciclo de estudos regulares em seguimento graduao, visando a

desenvolver e aprofundar a formao, conduzindo obteno de grau acadmico de mestre e doutor. Mestrado: mesmo tomado como etapa preliminar para obteno do grau de doutor (embora no seja condio indispensvel

inscrio no curso de doutorado), constitui grau terminal, com

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durao

mnima

de

um

ano,

exigncia

de

dissertao

em

determinada rea de concentrao na qual revele domnio do tema e capacidade de concentrao, conferindo o diploma de Mestre. Mestrado profissional: dirige-se formao profissional, com

estrutura curricular clara e consistentemente vinculada sua especificidade, articulando o ensino com a aplicao profissional, de forma diferenciada e flexvel. Ele admite o regime de dedicao parcial, exigindo a apresentao de trabalho final, sob a forma de dissertao, projeto, anlise de casos, performance, produo artstica, desenvolvimento de instrumentos, equipamentos,

prottipos, entre outras, conforme a natureza da rea e os fins do curso. Doutorado: constitui-se no segundo nvel de formao ps-

graduada, tendo por fim proporcionar formao cientfica ou cultural, ampla e aprofundada. Desenvolve a capacidade de pesquisa, com durao mnima de dois anos, exigncia de defesa de tese, em determinada rea de concentrao, que contenha trabalho de pesquisa, com real contribuio para o conhecimento do tema, conferindo o diploma de Doutor. 2. Ps-graduao lato sensu: Os cursos de especializao so oferecidos a candidatos que tenham concludo a graduao, com durao mnima de 360 horas, no computando o tempo de estudo individual ou em grupo (sem assistncia docente), bem como o tempo destinado elaborao de monografia ou trabalho de concluso de curso. Oferecidos aos portadores de diploma de curso superior, tm, usualmente, um objetivo tcnico profissional especfico, no total do saber na qual se insere. Os cursos seqenciais configuram-se em uma nova modalidade de curso, normatizados na LDBN, organizados por campo de saber, de diferentes nveis de abrangncia, sujeitos autorizao e reconhecimento, abertos a candidatos que atendam aos requisitos abrangendo o campo

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estabelecidos

pelas

instituies

de

ensino,

alm

de

serem

portadores de certificados de nvel mdio. Destinam-se obteno ou atualizao de qualificaes tcnicas, profissionais ou, ainda, acadmicas ou de horizontes intelectuais em campos das cincias, das humanidades e das artes. Esses cursos distinguem-se em: Cursos seqenciais de formao especfica, com destinao

coletiva, conduzem a obteno de diploma. Tm, como objetivo, assegurar uma formao bsica adequada num campo de saber. Sua respectiva carga horria no poder ser inferior a 1.600 horas, a serem integralizadas em prazo nunca inferior a 400 dias letivos. As disciplinas, nele cursadas, podem ser aproveitadas em cursos de graduao; Cursos seqenciais de complementao de estudos, com

destinao coletiva ou individual, dirigidos exclusivamente para egressos ou matriculados em cursos de graduao, conduzindo a obteno de certificado. Seqenciais de complementao de estudos com destinao

individual: o prprio candidato quem apresenta sua proposta de seqncia de disciplinas a serem cursadas. Caber s IES, e nto, avaliarem a coerncia e a lgica interna da proposta, bem como a existncia de vagas nas disciplinas requeridas (as quais j so ofertadas em cursos de graduao reconhecidos). Seqenciais de complementao de estudos com destinao

coletiva: a instituio que elabora a proposta curricular do curso, bem como a respectiva carga horria e prazo de integralizao. Esses cursos aproveitam vagas ociosas em disciplinas de cursos de graduao reconhecidos e permitem, ainda, que os alunos de graduao, que evadiram e que tenham cursado disciplinas em um determinado campo do saber, possam requerer um certificado. Alm disso, esse curso permite que as disciplinas nele cursadas sejam aproveitadas, pelo aluno, no caso de ele se matricular em um curso de graduao (desde que os currculos das disciplinas sejam equivalentes).

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Os Programas de Extenso so abertos comunidade em geral. A extenso entendida como uma prtica acadmica que interliga a universidade, nas suas atividades de ensino e de pesquisa, com as necessidades da populao, A possibilitando da prtica a formao do da extenso

profissional-cidado.

consolidao

permite a constante busca do equilbrio entre as demandas socialmente exigidas e as inovaes que surgem do trabalho acadmico.

2.3 Caracterizao das instituies pblicas e privadas As IES esto vinculadas ao sistema federal de ensino ou aos sistemas estaduais e municipais. O sistema federal de ensino compreende (art. 16, Lei 9.394/96): I as instituies de ensino mantidas pela Unio; II as instituies de educao superior criadas pela iniciativa privada; III os rgos federais de educao.

As IES pblicas federais so subordinadas Unio, podendo se organizar como autarquias (em regime especial4) ou fundaes pblicas. As IES privadas so mantidas e administradas por pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, podendo ser classificadas em: Particulares: institudas e mantidas por uma ou mais pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, no tendo as caractersticas das demais, apresentadas a seguir: comunitrias: institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou mais pessoas jurdicas, inclusive cooperativas de professores e alunos. Devem incluir, na sua entidade mantenedora, representante de comunidade. confessionais: institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou mais

Atualmente, alguns autores diferenciam autarquias estaduais e autarquias em regime especial. As primeiras no estariam sujeitas s normas legais sobre pessoal e as disposies de carte geral relativas administrao interna dos entes federais. r

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pessoas jurdicas que atendam orientao confessional e ideolgica especfica e ao disposto no item anterior. filantrpicas: na forma da lei, so as instituies de educao ou de assistncia social que prestam os servios para os quais institudas, colocando-os disposio da populao em geral, em carter

complementar s ativ idades do Estado, sem qualquer remunerao (art. 20, Lei 9.394/96). Os sistemas estaduais e municipais compreendem as instituies de ensino superior: Estaduais, no caso de serem mantidas pelos governos dos Estados ou do Distrito Federal, com a possibilidade de tomar as formas

determinadas pelos respectivos sistemas. Municipais, quando providas pelas prefeituras municipais (art. 19 da Lei

9.394/96). No Brasil, as mantenedoras das IES so pessoas jurdicas de direito pblico ou privado ou, ainda, pessoas fsicas que provm os recursos necessrios ao seu funcionamento. Segundo o Regime Jurdico nico, as mantenedoras das instituies de ensino superior do pas classificam-se em:

As pessoas jurdicas de direito pblico mantenedoras das IES pblicas, podem ser5: da administrao direta da Unio, dos Estados ou Distrito Federal e dos municpios; da administrao indireta podem assumir a forma de autarquias (da Unio, dos Estados ou DF e dos municpios) ou fundaes (da Unio, dos Estados ou DF e dos municpios). As associaes distinguem-se das fundaes sob dois aspectos: 1) os requisitos integrantes das associaes so a pluralidade de pessoas e o escopo comum que as anima; os requisitos das fundaes so o patrimnio e sua destinao a
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5 As instituies de ensino pblicas, ao serem criadas como entes da administrao pblica descentralizada, devem ser dotadas de personalidade jurdica prpria, nos termos do que dispe o art. 4 inciso II, do Decreto-Lei n 200/67, com as alteraes introduzidas pela Lei n 7.596, de 10 de abril de 1987. A obrigatoriedade de criao por Lei, com estrutura formal de autarquia ou de fundao pblica, dota essas instituies de responsabilidade plena, que caracteriza a autonomia patrimonial, financeira e administrativa que lhes atribuda frente pessoa de direito pblico mantenedora.

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um fim; 2) o patrimnio nas associaes tem funo instrumental, representa um meio para a consecuo dos fins colimados pelos scios; o patrimnio nas fundaes constitui o elemento essencial, juntamente com o objetivo a que ele se destina (Sampaio, 2000). As pessoas jurdicas de direito privado mantenedoras de instituies de ensino superior privadas podem assumir qualquer das formas admitidas em direito de natureza civil ou comercial, e, quando constitudas como fundao, sero regidas pelo disposto no art. 24 do Cdigo Civil Brasileiro (art. 3, Decreto n 3.860/2001). Podem ter as seguintes finalidades: com fins lucrativos, de natureza comercial ou civil, tomando a forma de Sociedade Mercantil. Como tal, submetem-se legislao que rege as sociedades mercantis, especialmente no que se refere aos encargos fiscais, parafiscais e trabalhistas. Devero elaborar e publicar demonstraes financeiras atestadas por profissionais competentes (art. 6, Decreto n 3.860/2001). sem fins lucrativos: so aqueles que podem se organizar sob a forma de sociedade (civil, religiosa, pia, moral, cientfica ou literria). Devero publicar, para cada ano civil, suas demonstraes financeiras certificadas por auditores independentes devendo, ainda, quando determinado pelo MEC, submeter-se auditoria e comprovar a aplicao de seus excedentes financeiros e a no remunerao ou concesso de vantagens ou benefcios, por qualquer forma ou ttulo, a seus instituidores, dirigentes, scios, conselheiros ou equivalentes (Decreto n 3.860/2001). As universidades pblicas ocupam posio fundamental no cenrio acadmico nacional, detendo papel estratgico no processo de desenvolvimento cientfico e tecnolgico do pas. Certamente, existem diferenas quanto ao formato institucional, vocao acadmica, s demandas e s expectativas profissionais. As universidades pblicas federais surgiram antes da dcada de 1970. Em 2000, haviam 39 IFES em todos os estados brasileiros. As IFES so, atualmente, consideradas multifuncionais, mesmo com diferenas entre elas. Desenvolvem atividades de ensino e extenso, alm de, principalmente, estarem concentrando

parte substancial da capacidade de pesquisa instalada no pas.

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As universidades pblicas estaduais cresceram significativamente aps os anos 80. O estado de So Paulo criou, na dcada de 1930, um sistema de instituies, prprio, com grande autonomia diante do poder federal. As

universidades estaduais paulistas concentram parcela significativa da pesquisa e da ps-graduao do pas, especialmente no nvel de doutorado6. As universidades estaduais, ao contrrio encontram-se fora da alada do MEC, uma supervisionadas pelos respectivos estados. das federais e particulares, vez que so financiadas e

O sistema das universidades estaduais bastante heterogneo, quanto vocao acadmica institucional, carreiras oferecidas, integrao ensino-pesquisa e qualificao docente. Novamente, as universidades paulistas so exceo, pois formam um sistema homogneo, altamente qualificado, em todos os setores. A diversidade institucional, entretanto, est presente especialmente no campo das instituies privadas, integradas pelas instituies comunitrias, confessionais e pelos estabelecimentos de perfil mais empresarial. As universidades comunitrias autodenominam-se pblicas no-estatais e caracterizam-se por manter um elevado grau de interao no contexto social. So criadas e mantidas por conselhos integrados por membros da comunidade municipal e estadual. Voltam-se muito mais para as atividades de ensino e de extenso. Outro perfil marcante, no campo privado, constitudo pelas IES laicas gerenciadas por uma lgica de mercado e um acentuado ethos empresarial. No se pode lanar um acurado olhar sobre o sistema de instituies de ensino superior brasileiro, sem ressaltar alguns aspectos fundamentais. O sistema era formado, em 2000, por 1.180 IES, das quais 176 so pblicas e 1004, privadas. Os estabelecimentos de ensino superior pblicos apresentam uma distribuio homognea com relao sua natureza administrativa: em 2000, 34,7% eram federais, 34,7% estaduais e 30,6% municipais. A grande parte das IES estaduais e federais so universidades (49,1% e 63,9%, respectivamente) enquanto as faculdades, escolas e institutos constituem a maioria das instituies municipais (90,7% delas).

Analisando-se o total de cursos de mestrado e doutorado oferecidos nas universidades estaduais, possvel constatar que as universidades paulistas so responsveis pela oferta de 90,7% dos cursos

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Dentre as IES do setor privado, a maior parte so particulares, representando 69,5% delas. Tanto as particulares (82,1%) quanto as sem fins lucrativos (68,3%) so predominantemente estabelecimentos isolados (faculdades, escolas e institutos). No conjunto, as universidades esto numericamente muito aqum dos demais tipos existentes, representando apenas 15 % do total. Entretanto, trata-se, neste caso, de instituies que concentram o ensino de melhor qualidade, alm de parte

substancial de pesquisa e ps-graduao (Tabela 2.1).

A tabela acima indica que, no setor pblico, concentram-se especialmente as universidades (45%) e os centros de educao tecnolgica (100%); no setor privado, por sua vez, alm do nmero significativo de universidades (55%), a diversidade
de mestrado e 97,1% dos cursos de doutorado (CAPES, 2000).

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institucional est muito mais presente: so 49 centros universitrios, 88 faculdades integradas e 782 estabelecimentos isolados. A concentrao regional continua acentuada, como revela a tabela abaixo.

Na regio Sudeste localizam-se 56% das IES; na regio Sul, 15%; na regio Nordeste, 13%; enquanto na regio Centro-oeste h 11% e a regio Norte, apenas 4%. As universidades, no obstante a maior concentrao na regio sudeste (45%), tambm tm presena importante no sul (23%) e no nordeste (18%). J os demais tipos de IES esto concentrados, na grande maioria, na regio sudeste: 74% dos centros universitrios, 67% das faculdades integradas, 57% dos estabelecimentos isolados e 58% dos centros de educao tecnolgica. importante chamar a ateno para uma mudana que vem ocorrendo na morfologia do ensino superior atual, ou seja, a diminuio da representatividade do nmero de faculdades integradas e estabelecimentos isolados, pelo reagrupamento desses estabelecimentos em outros tipos de IES, como centros universitrios, ou at mesmo universidades.

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No ano de 2000, como indica a Tabela 2.4 , havia apenas 2 faculdades integradas e 1 centro universitrio pblicos e 88 faculdades integradas privadas e 49 centros universitrios privados. Observa-se um decrscimo no nmero de faculdades e escolas isoladas pblicas em 2000, para 83. Somente no setor privado continua alto o nmero de estabelecimentos isolados, em nmero de 782.

2.4 Normas e leis que regem a estrutura e o funcionamento do ensino superior

A estrutura e o funcionamento do ensino superior so definidos e regidos por um conjunto de normas e dispositivos legais estabelecidos pela Constituio Federal de 1988, pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96), como tambm pela Lei n 9.135/95, que criou o Conselho Nacional de Educao, alm de vrios outros Decretos , Portarias e Resolues. O anexo contm as principais normas que podem ser acessadas atravs de link. Na Constituio Federal de 1988, a educao superior tratada na seo 1 do captulo 3 do Ttulo VIII Da Ordem Social, nos artigos 206 at 214.

Nesses dispositivos, define-se que a oferta de ensino superior livre iniciativa privada, atendidas as condies de cumprimento das normas gerais da

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educao nacional e avaliao de qualidade, pelo Poder Pblico; as atividades universitrias de pesquisa e extenso podero receber apoio financeiro do Poder Pblico. Na Constituio, igualmente fica determinado o dever do estado em garantir o acesso aos nveis mais elevados de ensino e pesquisa e estabelecido que as universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, devendo, ainda, obedecer ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. Quanto aos recursos pblicos esses sero destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos s escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas definidas em lei. A Constituio ainda estabelece que o ensino ser ministrado com base nos princpios de igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola, pluralismo de idias, gesto democrtica do ensino pblico e valorizao dos profissionais do ensino. A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional trata da educao superior no captulo IV, nos artigos 43 a 57. Estabelece, por finalidade do ensino superior, estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito cientfico e do pensamento reflexivo; formar diplomados nas diferentes reas de conhecimento; incentivar o trabalho de pesquisa e investigao cientfica; promover a divulgao de conhecimentos culturais, cientficos e tcnicos; suscitar o desejo de aperfeioamento cultural e profissional; estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente, em particular, os nacionais e regionais; promover a extenso, dentre outros (a

ntegra do texto encontra-se no anexo). A LDBN, ao mesmo tempo, fixou as regras de funcionamento do ensino superior, tais como: a freqncia obrigatria de alunos e professores nos cursos, salvo nos programas de educao a distncia; a deliberao das universidades quanto s normas de seleo, devendo levar em conta os efeitos dos critrios por ela estabelecidos sobre a orientao do ensino mdio; a obrigatoriedade da oferta de cursos noturnos nas IES pblicas; o estabelecimento do perodo letivo de 200 dias; o fornecimento das informaes obrigatrias que devem ser disponibilizadas aos alunos antes de cada perodo letivo; a definio da carga horria mnima de 8 horas semanais de aula para os docentes das IES pblicas; e a exigncia de que os professores do ensino superior devam ter ps-graduao, prioritariamente o mestrado e o doutorado. A Lei n 9.131/95 define as atribuies do MEC, do CNE, das Cmaras de

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Educao Bsica e de Educao Superior; institui, tambm, o Exame Nacional de Cursos como um dos procedimentos para avaliao dos cursos de graduao; extingue os mandatos dos membros do Conselho Federal de Educao; e estipula um prazo de 90 dias para a instalao do CNE. A Lei n 9.192/95 altera dispositivos da Lei n 5.540, de 28 de novembro de 1968, que regulamenta o processo de escolha dos dirigentes universitrios. Os principais tpicos do conjunto de Decretos e Portarias que normatizam o ensino superior esto relacionados no quadro abaixo:

2.5 Organismos de coordenao da educao superior

2.5.1 Organismos governamentais

O Ministrio da Educao (MEC) o rgo do poder pblico federal responsvel pela rea da educao, tendo como atribuies: formular e avaliar a

poltica nacional de educao, zelar pela qualidade do ensino superior e velar pelo cumprimento das leis que o regem. Suas reas de competncia so a poltica

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nacional de educao; a educao infantil; educao em geral, compreendendo ensino fundamental, ensino mdio, ensino supletivo, educao tecnolgica,

educao superior, educao de jovens e adultos, educao profissional, educao especial e educao a distncia, exceto ensino militar; a avaliao, informao e pesquisa educacional; a pesquisa e extenso universitrias; o magistrio e a coordenao de programas de ateno integral a crianas e adolescentes. No tocante ao sistema de ensino superior, o MEC o organismo responsvel pela sua coordenao, cabendo-lhe o controle normativo do sistema, o

financiamento das instituies de ensino superior pblicas federais (IFES) e a fiscalizao e avaliao tanto destas ltimas quanto das IES privadas. Essa forma de coordenao centralizada em um nico rgo estatal persiste desde a criao das primeiras faculdades no pas, em detrimento das mudanas ocorridas na organizao e atribuio dos seus rgos assessores e nas relaes estabelecidas com a comunidade acadmica e o mercado, decorrentes de uma maior

complexificao do sistema.

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*cabe lembrar que as universidades pblicas estaduais esto sob a jurisdio dos respectivos sistemas estaduais. Fonte: Ministrio da Educao

A principal mudana ocorrida na organizao de alguns rgos foi a incorporao da presena de representantes da comunidade acadmica, como o caso do Conselho Nacional de Educao (CNE) e da Secretaria de Ensino Superior (SESu). No obstante a centralizao, o MEC tambm tem incentivado alguns

mecanismos, que permitem, ao mercado, a regulao da oferta da procura por vagas no ensino superior, ao conferir autonomia s universidades e centros universitrios privados, tanto para abrir remanejar vagas (Sampaio, 2000). novos cursos, como para ampliar e

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O controle normativo do MEC exercido por meio de uma vasta legislao relativa estrutura e funcionamento do sistema (detalhada na seo anterior), elaborada pelo Conselho Nacional de Educao (CNE) ou pela Secretaria de Ensino Superior (SESu). O Conselho Nacional de Educao foi criado pela Lei n 9.131/95, substituindo o ento extinto Conselho Federal de Educao, possuindo atribuies normativas, deliberativas e de assessoramento ao MEC. Esse novo conselho passou a ser composto por duas Cmaras representativas : a do Ensino Bsico e a do Ensino Superior. Cada uma delas composta por 12 conselheiros, sendo que a metade deles so indicados pelo Presidente da Repblica e os demais so representantes da sociedade civil. Especificamente em relao composio da Cmara de Educao Superior, definiu-se que metade dela devia ser composta por conselheiros indicados a partir de uma lista formulada por entidades nacionais, pblicas e particulares que congreguem os reitores de universidades, diretores de instituies isoladas, docentes, estudantes e segmentos representativos da sociedade civil, conforme o artigo 8 da Lei n 9.135/95. Os outros conselheiros so indicados pelo Presidente da Repblica, incluindo o Secretrio de Educao Superior membro nato dessa instituio. O CNE tem, como atribuies: subsidiar a elaborao e acompanhar a execuo do Plano Nacional de Educao; manifestar-se sobre questes que assessorar o Ministrio da

abranjam mais de um nvel ou modalidade de ensino;

Educao no diagnstico dos problemas, bem como deliberar sobre medidas para aperfeioar os sistemas de ensino, especialmente no que diz respeito integrao dos seus diferentes nveis e modalidades; emitir pareceres sobre assuntos da rea educacional, por iniciativa de seus conselheiros ou mediante solicitao do Ministro da Educao; manter intercmbio com os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal; analisar e emitir parecer sobre questes relativas aplicao da legislao educacional, no que concerne integrao entre os diferentes nveis e modalidades de ensino; analisar, anualmente, as estatsticas da educao,

oferecendo subsdios ao Ministrio da Educao; promover seminrios sobre os grandes temas da educao brasileira; e elaborar o seu regimento, a ser aprovado pelo Ministro da Educao. A Cmara de Educao Superior tem as seguintes atribuies de carter deliberativo e de assessoramento ao MEC: analisar e emitir pareceres sobre os processos de avaliao da educao superior; deliberar sobre o reconhecimento de

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cursos

de

graduao,

mestrado

doutorado,

assim

como

credenciamento/recredenciamento de IES; analisar questes relativas aplicao da legislao referente educao superior; de liberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo MEC para os cursos de graduao; oferecer sugestes para a elaborao do Plano Nacional de Educao e acompanhar sua execuo; e deliberar sobre os estatutos das universidades e o regimento das demais instituies. Alm do controle normativo, a SESU subsidia o processo de formulao e

implementao da Poltica Nacional para o ensino superior, alm de participar ativamente, por meio da sua comisso de especialistas, no processo de superviso e avaliao das IES, com a finalidade de credenciamento ou recredenciamento. Alm disso, participa da elaborao de programas e projetos voltados reforma do sistema federal de ensino, zela pelo cumprimento da legislao educacional no mbito da educao superior, apoia tcnica e financeiramente as IFES e elabora e dissemina estudos sobre Promove tambm a educao superior e sua relao com a sociedade. com entidades nacionais, estrangeiras e

o intercmbio

internacionais sobre matria de sua competncia. Outros dois rgos importantes na esfera da coordenao da educao superior no pas so a Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP). A CAPES foi criada em 1951, tendo sido instituda, como Fundao, em 1992. uma agencia de fomento da ps-graduao, subsidia o MEC na formulao de polticas da ps-graduao, coordenando e estimulando a formao de recursos humanos altamente qualificados para a docncia em grau superior, a pesquisa e o atendimento da demanda por profissionais dos setores pblicos e privados. Ela tem as seguintes finalidades: elaborar a proposta do Plano Nacional de Ps-graduao, acompanhando e coordenando a sua respectiva execuo; elaborar planos de atuao setoriais ou regionais; promover estudos e avaliaes, necessrios ao desempenho de suas atividades; apoiar o processo de desenvolvimento cientfico e tecnolgico nacional; manter intercmbio e contato com outros rgos da

Administrao Pblica ou entidades privadas nacionais e internacionais.

O INEP, por seu lado, foi transformado em autarquia federal pela Lei n

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9.948/97,

quando

passou

assumir, novamente, um papel estratgico no

desenvolvimento da educao, tendo as seguintes atribuies: Organizar e manter o sistema de informaes e estatsticas educacionais; planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliao educacional, visando ao estabelecimento de indicadores de desempenho das atividades de ensino no pas; apoiar os Estados, o Distrito Federal e os municpios no desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliao educacional; desenvolver e implementar, na rea educacional, sistemas de informao e documentao que abranjam estatsticas, avaliaes educacionais, prticas pedaggicas e de gesto de polticas

educacionais; subsidiar a formulao de polticas na rea da educao, mediante a elaborao de diagnsticos e recomendaes decorrentes da avaliao da

educao bsica e superior; coordenar o processo de avaliao dos cursos de graduao, em conformidade com a legislao vigente; definir e propor parmetros, critrios e mecanismos para a realizao de exames de acesso ao ensino superior e promover a disseminao de informaes sobre avaliao da educao bsica e superior. (Relatrio de Atividades do INEP 2000). Nesse novo contexto, o INEP tem desempenhado um papel importante para o monitoramento da qualidade do ensino em todos os nveis e modalidades por meio da realizao de 3 tipos de avaliaes, todas implantadas na dcada de 90: Sistema de Avaliao da Educao Bsica Saeb avaliao da educao bsica, realizada em larga escala desde 1995. Abrange o levantamento de dados de trs sries associadas ao fim de um perodo ou ciclo escolar: 4 a e 8a sries do ensino fundamental e 3a srie do ensino mdio. Na 4a e 8a sries, so avaliadas as disciplinas de Lngua Portuguesa, Matemtica, Cincias, Geografia e Histria; e na 3a srie do ensino mdio, as disciplinas de Lngua Portuguesa, Matemtica, Biologia, Fsica e Matemtica.

Exame Nacional do Ensino Mdio ENEM Institudo em 1988, este exame avalia as competncias e rendimento escolar dos alunos ao final da educao bsica. Representa um instrumento importante na avaliao do ensino mdio e seus resultados podem se constituir em critrio de seleo para o ingresso em instituies de ensino superior.

Exame Nacional de Cursos ENC tambm conhecido como Provo, foi criado em 1995, pela Lei n 9.131/95, fazendo parte das avaliaes

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peridicas das instituies de educao superior. Seu objetivo especfico avaliar os conhecimentos e habilidades adquiridas pelos alunos que concluem a graduao. Com esse instrumento, possvel realizar avaliao comparativa entre o desempenho de um mesmo curso oferecido em diferentes IES, alm de permitir o acompanhamento da evoluo de desempenho dos cursos dentro de uma srie temporal. Alm dessas avaliaes, essa instituio ainda tem produzido estatsticas bsicas da educao nacional por intermdio do levantamento de dados com a realizao dos Censos da Educao Bsica, da Educao Superior e outros censos especiais (educao infantil, educao profissional e o censo de financiamento da educao). Esses censos tm contribudo para levantar informaes importantes para realizar diagnsticos e identificar tendncias da educao nacional, nos seus diversos nveis e modalidades. A revitalizao do INEP tem se mostrado, assim, fundamental para o desenvolvimento de um sistema de informaes educacionais moderno, cujos dados tm sido amplamente disseminados por meio de publicaes, relatrios, sries documentais, bem como a disponibilizao via internet.

2.5.2 Organismos no-governamentais

A diversificao institucional do sistema de ensino superior tem propiciado a emergncia de novos atores polticos, bem como uma fragmentao e

reorganizao de seus rgos representativos. Observa-se, de acordo com Helena Sampaio (2000), que a natureza e composio dos associados dessas organizaes tm conduzido a duas formas bsicas de atuao. Enquanto as organizaes que representam instituies de uma nica categoria (pblica ou privada) tm, como objetivo, reforar a sua identidade e os seus interesses especficos, as outras (integradas por representantes de ambas categorias) buscam construir estratgias e planos de ao que atendam aos interesses gerais dos seus associados. A seguir, so apresentados os principais organismos no-governamentais que atuam em mbito nacional e que, de forma direta ou indireta, intervm nos rumos da poltica do ensino superior.

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CRUB Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras Criado em 1966, o CRUB composto pelos Reitores de todas as universidades brasileiras pblicas e privadas reconhecidas pelo MEC. No seu conselho

deliberativo, h dentre outros representantes dois seguintes associaes: Associao Nacional dos

membros de cada uma das Dirigentes das Instituies

Federais de Ensino Superior (ANDIFES), Associao Brasileira de Universidades Estaduais e Municipais (ABRUEM), Associao Brasileira das Universidades

Comunitrias (ABRUC) e Associao Brasileira de Universidades Particulares (ANUP). A heterogeneidade de sua composio, marcada pela congregao de instituies diferentes e a diversidade de interesses, dificulta ou impede a tomada de uma posio da entidade em relao aos pontos estratgicos das polticas para o ensino superior. Isso restringe, significativamente, a sua atuao nesse campo, dependendo, principalmente, da importncia que o seu presidente venha a ter na arena poltica e decisria desse nvel de ensino. ABMES Associao Brasileira de Mantenedoras de Instituies Superiores A ABMES, diferentemente do CRUB, congrega atores de uma mesma natureza, representando as mantenedoras das instituies de ensino superior

privadas. Tendo sido fundada em 1982, essa associao congrega, hoje, cerca de 309 mantenedoras a ela filiadas, responsveis pelo financiamento de 448 IES. Com representao no CRUB, no CNE e em comisses institudas pelo MEC (Educao a distncia e Fundo de Apoio ao Estudante) sua principal forma de atuao tem sido a realizao de uma reviso jurdica das leis implementadas pelo MEC,

principalmente aquelas dirigidas s IES privadas. A associao tambm promove vrios seminrios, debates e parcerias com rgos governamentais visando qualificao de docentes para o ensino superior. Ao mesmo tempo, dissemina informaes relativas a esse nvel de ensino, mantendo seus associados inteirados das mudanas nele ocorridas. Suas principais demandas referem-se ao controle do Estado sobre assuntos de natureza acadmica e autonomia administrativofinanceira das instituies (Sampaio, 2000).

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ABRUC Associao Brasileira das Universidades Comunitrias Criada em 1995, a ABRUC resulta de um grupo antes inserido na ABESC (Associao Brasileira de Escolas Superiores Catlicas) ou da ANUP (Associao Nacional das Universidades Privadas) congregando, atualmente, 29 universidades comunitrias (18 confessionais e 11 laicas). Conta com representao no CRUB. Como estratgia de atuao, esse organismo busca realar sua identidade, enfatizando o que distingue as suas associadas das outras IES particulares, destacando o seu carter comunitrio. Pretende, com isso, reclamar exclusivamente para as IES comunitrias, o total dos recursos pblicos destinados s IES particulares. Alm dessa demanda, a revitalizao do crdito educativo e a ampliao da concepo de avaliao considerada pelo MEC so as outras questes fundamentais para essa associao. ANDIFES Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior Fundada em 1989, a organizao engloba 52 IES pblicas, sendo 39 universidades e 13 escolas superiores especializadas, detendo representao no CRUB. a representante oficial das IFES na interlocuo com o governo federal e rgos representativos de professores, estudantes e funcionrios. A entidade busca desenvolver estudos, estratgias e instrumentos de apoio ao planejamento, administrao e avaliao das IES. Suas principais demandas dizem respeito, em grande parte, ao financiamento das instituies pblicas e autonomia universitria.

ANUP Associao Nacional das Universidades Privadas Essa associao foi criada em 1989 e, hoje, possui 39 associadas. Seus objetivos principais so: defender a autonomia das Universidades e a livre atuao da iniciativa privada na rea educacional, bem como e o desenvolver programas de aprimoramento do ensino superior em parceria com o poder pblico e as instituies de ensino superior. ANACEU Associao Nacional dos Centros Universitrios Criada em 08/12/1999, possui, hoje, 54 centros universitrios associados. A entidade busca defender a livre atuao do setor privado e os direitos do centro

universitrio (permanncia na estrutura dos centros universitrios da figura do Reitor e

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manuteno do direito de uso da sigla UNI). Suas principais reivindicaes so o fortalecimento da imagem do Centro Universitrio e a incluso da sua figura na Constituio Federal. Conselhos Profissionais Federais Os conselhos regulamentam e fiscalizam as profisses de nvel superior, exercendo o controle da qualidade tcnica e do comportamento tico dos profissionais. Alguns conselhos realizam o exame da Ordem (suficincia) como requisito para a concesso do registro profissional, tal como a Ordem dos Advogados (OAB) e o Conselho Federal de Contabilidade (CFC). A criao de cursos de Direito , tambm, submetida autorizao prvia da OAB, assim como os cursos da rea de sade (medicina, psicologia e odontologia) devem ser, primeiramente, autorizados pelo Conselho Nacional de Sade7.

De acordo com informaes divulgadas na Folha de So Paulo (06/10/2002), as autorizaes de cursos nas reas de Direito e Medicina, carreiras muito disputadas no vestibular, so inferiores a 20% dos pedidos o que revela um controle rigoroso dessas instituies na oferta de vagas

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