TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO TC-02167/07 Administrao Indireta Estadual. Fundao de Ao Comunitria - FAC. Prestao de Contas relativa ao exerccio de 2006 Regularidade com ressalvas. Multa. Instaurao de processo especfico. Recomendaes.

ACRDO APL-TC - 857 /2011

RELATRIO: O presente Processo corresponde Prestao de Contas, relativa ao exerccio de 2006, da Fundao de Ao Comunitria - FAC, tendo por gestores a Sr Vera Maria Nbrega de Lucena (01/01 a 30/06/2006) e o Sr. Gilmar Aureliano de Lima (01/07 a 31/12/2006). A Diretoria de Auditoria e Fiscalizao Departamento de Auditoria da Gesto Estadual - Diviso de Auditoria das Contas do Governo do Estado IV - (DIAFI/DEAGE I/DICOG IV) deste Tribunal emitiu, com data de 29/08/2008, o relatrio inicial de fls. 826/847, fazendo as constataes a seguir esboadas: A prestao de contas foi encaminhada no prazo legal; A receita arrecada no exerccio em disceptao atingiu a cifra de R$ 52.698.085,65, sendo 99,88% referente receita corrente e 0,12% receita de capital, correspondendo a um crescimento de 10,24% em relao a 2005; O Governo do Estado transferiu, extraoramentriamente, recursos na ordem de R$ 20.486.062,41; As despesas oramentrias do perodo importaram em R$ 62.736.780,17, sendo 88,57% destinada a Material de Distribuio Gratuita e 5,29% a Vantagens e Vencimentos; A execuo oramentria implicou um dficit de R$ 10.038.694,52. Contudo, considerando os valores transferidos extraoramentriamente, houve um supervit de R$ 10.447.367,89.

Tendo em vista as irregularidades apontadas pelo rgo de Instruo em relatrio inicial, e atendendo aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, o Relator determinou a citao (fl. 847) da Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena e Sr. Gilmar Aureliano de Lima, ex-Gestores da Fundao de Ao Comunitria - FAC. O Sr. Gilmar Aureliano de Lima acudiu aos autos aviando epstola defensria (fls. 852/870), acompanhada de documentao de suporte (fls. 871/937). Atendendo ao despacho do Relator (fl. 850 v), a Auditoria emitiu relatrio (fls. 938/944) com vistas a obter-se a discriminao dos valores passveis de ressarcimento ao errio estadual, atribudos para cada um dos responsveis. Chamado ao feito, o Ministrio Pblico Especial, atravs de Cota (fls. 945/947), da pena da Subprocuradora Sheyla Barreto Braga de Queiroz, ante a novel interveno instrutria, alvitrou pela renovao da citao aos interessados. Uma vez acatada a sugesto do Parquet, o Sr. Gilmar Aureliano de Lima ofertou missiva (fls. 953/967) alegando contrarrazes ao entendimento da Auditoria, escudada por documentos de suporte (fls. 968/979). Compulsando a pea de defesa, a DICOG III exarou relatrio (fls. 981/992), mantendo algumas das irregularidades apontadas no relato inaugural. Instado a se manifestar, o MPjTCE, novamente, mediante Cota (fls. 993/995), em 10/08/2010, lavrada pela Subprocuradora j declinada, fez reflexo acerca do 2, art. 22, da LOTCE/PB,

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alvitrando, ao final, pela citao a Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena pela Secretaria do Pleno, encaminhando-lhe cpia dos Relatrios de fls. 826 a 847, 938 a 944 e 981 a 992. Em seguida, aps manifestao da Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena, retorne a matria apreciao da Auditoria para emisso de relatrio de Anlise de Defesa, individualizando as condutas dos dois gestores, para fins de responsabilizao. Ante a renovao da citao, a ex-gestora, por intermdio de seu representante legalmente habilitado, manejou defesa (fls. 1.015/1.025), cujo exame (relatrio fls. 1.029/1.034) no logrou xito na tentativa de afastar as irregularidades arroladas nos relatos anteriores. De retorno ao rgo Ministerial, este por meio de Cota (fls. 1.035/1.037), subscrita pela Subprocuradora inquinada, repisou a necessidade de reenvio a Auditoria para individualizao das irregularidades por gestor, a fim de se imputar a cada um sua parcela de responsabilidade. Na tentativa de aclarar os fatos, a Unidade Tcnica de Instruo expendeu novo relatrio (fls. 1.039/1.042) que, ao final, sintetizou, conforme quadro abaixo, as eivas atribudas aos agentes polticos responsveis pela conduo administrativa da Fundao: - De responsabilidade da Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena: a) A despesa com o Programa Apoio Administrativo foi de 56,78% da receita arrecada com a TPDP, violando o disposto no artigo 5, pargrafo nico da Lei n 7.947/2006; b) A FAC aplicou quase 95% dos recursos previstos na Oficina do saber, mas alcanou menos de 15% de meta estabelecida, sem apresentar qualquer justificativa para o referido desempenho; c) A FAC aplicou quase 100% dos recursos previstos no PACIP, mas alcanou menos de 70% da meta estabelecida, sem apresentar qualquer justificativa para o referido desempenho; d) Inexistncia de quadro de pessoal prprio da entidade para realizao de suas atividades, violando o princpio da continuidade administrativa e do concurso pblico; e) Despesas sem licitao destinadas s atividades administrativas da FAC, no valor de R$ 195.096,03; f) Contratao de empresas destinadas distribuio do leite no valor de R$ 42.823.872,05 sem procedimento licitatrio, sendo R$ 37.779.903,50 na fonte 58 e R$ 5.043.968,55 com recursos prprios; g) Contratao de padarias para a distribuio do po no valor de R$ 9.209.755,90 sem procedimentos licitatrios, com recursos prprios do Estado; h) Deficincia dos controles internos na coleta e pagamento do leite.

- De responsabilidade do Sr. Gilmar Aureliano de Lima: a) Cancelamento de restos a pagar processados; b) A despesa com o Programa Apoio Administrativo foi de 56,78% da receita arrecada com a TPDP, violando o disposto no artigo 5, pargrafo nico da Lei n 7.947/2006; c) A FAC aplicou quase 95% dos recursos previstos na Oficina do saber, mas alcanou menos de 15% de meta estabelecida, sem apresentar qualquer justificativa para o referido desempenho; d) A FAC aplicou quase 100% dos recursos previstos no PACIP, mas alcanou menos de 70% da meta estabelecida, sem apresentar qualquer justificativa para o referido desempenho; e) Inexistncia de quadro de pessoal prprio da entidade para realizao de suas atividades, violando o princpio da continuidade administrativa e do concurso pblico; f) Contratao de empresas destinadas distribuio do leite no valor de R$ 42.823.872,05 sem procedimento licitatrio, sendo R$ 37.779.903,50 na fonte 58 e R$ 5.043.968,55 com recursos prprios;

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g) Deficincia dos controles internos na coleta e pagamento do leite; h) Condicionamento de Deciso Administrativa Apreciao Judicial. Feitos os esclarecimentos solicitados, o lbum processual seguiu para o Ministrio Pblico de Contas que, mediante Parecer n 0989/11, de 04/08/2011, da pena da Subprocuradora Sheyla Barreto Braga de Queiroz, assim concluiu, verbum ad verbo:
..., as irregularidades apontadas nos itens 6.5, 7.2, 7.4 e 8.9.1 responsabilidade de ambos os gestores e no item 8.7.1 responsabilidade da Sr. Vera Maria Nbrega de Lucena do ensejo REPROVAO das contas referentes ao exerccio financeiro de 2006, Sr. Vera Maria Nbrega de Lucena e do Sr. Gilmar Aureliano de Lima, conforme o art. 16, III, b da LOTC/PB. Essas mesmas irregularidades, somadas s de 6.2.1 de responsabilidade do Sr. Gilmar Aureliano de Lima levam aplicao da MULTA PESSOAL prevista no inc. II do art. 56 da LOTC/PB a ambos os gestores, sem prejuzo de se representar ao Ministrio Pblico Comum acerca dos indcios de cometimento de atos de improbidade administrativa tanto pela Sr. Vera Maria Nbrega de Lucena quanto pelo Sr. Gilmar Aureliano de Lima. Induzem, tambm, tais irregularidades baixa de RECOMENDAO ao atual DiretorPresidente da FAC, com vistas ao cumprimento das regras e normas de contabilidade pblica, e as referentes a adiantamentos e licitaes e contratos, bem como a adoo de medidas de controle patrimonial da distribuio dos produtos como o po e o leite, destinados populao de baixa renda atendida pelos conhecidos programas de assistncia social. oportuno, registrar, por fim, INSTAURAR PROCESSO ESPECFICO para anlise da irregularidade de pessoal, primordialmente no tocante inexistncia de quadro de pessoal prprio da entidade, se ainda for o caso, dada a possibilidade da existncia de lbum processual cujo objeto seja exatamente o exame da legalidade do quadro da FAC.

O Relator determinou o agendamento dos autos para a presente sesso, procedendo-se as intimaes de estilo.

VOTO DO RELATOR: A Prestao de Contas o fim de um ciclo que se inicia com a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias, passando pela Lei Oramentria Anual e execuo de todo oramento. neste momento, o gestor obrigado a vir fazer prova de que a aplicao dos recursos pblicos, a ele confiados, se deu de forma regular e eficiente, atendendo princpios que norteiam a Administrao Pblica, em todas as esferas. Para o gestor probo, responsvel e, sobretudo, zeloso no emprego dos recursos da sociedade, a apreciao de suas contas, por parte dos Tribunais de Contas, deve ser um momento de xtase, posto que, neste instante, o mesmo recebe, daqueles rgos, a chancela sobre a adequao de sua conduta gerencial aos princpios que regem a boa administrao pblica, exonerando-o de suas responsabilidades, no mbito administrativo, referente ao perodo examinado. Doutra banda, quele que praticou atos de gesto incompatveis com os interesses pbicos, sejam eles primrios ou secundrios, e/ou afrontou os princpios norteadores da Administrao Ptria, notadamente, legalidade, moralidade, economicidade e eficincia, trazendo, por conseqncia, prejuzo de qualquer natureza para o Ente, lhe sero cominadas as sanses impostas pela lei. Feitas ponderaes inaugurais, passo a debulhar, uma a uma, as irregularidades observadas pela Unidade Tcnica. 1- Cancelamento de restos a pagar processados De incio, cumpre registrar que, conforme a Auditoria, no exerccio em testilha, foram cancelados restos a pagar no valor de R$ 634.213,62, sem, contudo, dissec-los em processados e no processados.

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Apenas na defesa, apresentada pelo Sr. Gilmar Aureliano de Lima, tal informao foi disponibilizada. Do montante dito anteriormente to somente R$ 49.754,26 referiam-se a restos a pagar liquidados. A Contabilidade Pblica dividida em subsistemas, a saber: oramentrio, financeiro, patrimonial e de compensao. Oramentariamente, a despesa, para tornar-se perfeita e acabada, percorre algumas etapas: empenho, liquidao e pagamento. Segundo o art. 35 da Lei n 4.320/64, pertence ao exerccio as despesas nele legalmente empenhadas. O ato de empenhar decorre da necessidade de reservar no oramento vigente dotao suficiente para se contrapor a despesa assumida. No se olvide que o simples empenhamento gera obrigao apenas na esfera oramentria. Em termos patrimoniais, a obrigao passa a existir no momento em que se verifica o direito lquido e certo do credor de perceber a contraprestao pecuniria pela liquidao da despesa. Antes desta fase, no h exigibilidade da obrigao. Segundo Feij1, a denominao restos a pagar tem sua origem nos princpios da legalidade da despesa e da anualidade do Oramento Pblico. O princpio da legalidade impe que os atos dos quais resultem a execuo de despesa se encontrem devidamente amparados na legislao, sendo um dos pr-requisitos a previso na Lei Oramentria. Do princpio da anualidade decorre a necessidade de se lanar a despesa a conta do exerccio em que houve a respectiva autorizao oramentria. Dito isso, perceptvel que os restos a pagar no liquidados, per si, no representam encargos para a administrao que os inscreveu, podendo, portanto, ser cancelados sem maiores dificuldades. Doutra banda, aqueles j processados, onde o direito do credor contra o Pblico Poder ficou constatado, o cancelamento opera-se como forma de ocultao de passivo, que poder interferir negativamente em oramentos futuros, porquanto tais dvidas so passveis de reconhecimento e pagamento a contas de Despesas de Exerccios Anteriores. Cancelar restos processados, a rigor, no se coaduna com as boas prticas de gesto a serem perseguidas pela Administrao Pblica. De outro norte, os restos a pagar possuem natureza de dvida de curto prazo (flutuante) e devero ser adimplidos at o trmino do exerccio seguinte a sua inscrio. Deixar restos a pagar registrados na dvida flutuante ano aps ano, eternizando-os, sem a respectiva baixa (seja por pagamento, seja por cancelamento), desvirtua a sua gnese. Neste sentido, este Egrgio Tribunal de Contas ao apreciar as Contas do Governo do Estado, em diversos momentos, recomendou o cancelamento de restos a pagar inscritos de forma perene na Dvida Flutuante dos Balanos Patrimoniais, por entender que aludido registro figurava como verdadeiros passivos fictcios. Outrossim, o Decreto Estadual n 25.666/04, a exemplo do Decreto Federal n 4.526/02, determina em seu art. 2 que a inscrio de despesas como restos a pagar ser automaticamente processada no SIAF, no encerramento de cada exerccio financeiro, e ter validade at 31 de dezembro do ano subsequente. Da exegese do preceptivo nuper, os restos a pagar inscritos ao final de determinado exerccio que no forem baixados por pagamento at o trmino do exerccio seguinte perdem a validade, deixando de existirem, devendo, por consequncia, ser promovido o seu cancelamento, ressalvada a edio de novo Decreto, dentro do prazo de validade destes, prorrogando-os no tocante a sua vigncia. Sendo assim, inobstante os comentrios explanados, no vislumbro irregularidade na conduta adotada pelos gestores em disceptao, todavia, imperioso recomendar que seja evitado cancelamento de restos a pagar liquidados por tolher direito de terceiro (fornecedor/prestador de servio), ou ainda por que tal situao pode redundar num descontrole dos gastos pblicos, notadamente, a conta de oramentos futuros onde citadas obrigaes podem ser reconhecidas e

FEIJ. Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas; 2 Ed. p 365.

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pagas, limitando sobremaneira a perfeita execuo da pea oramentria negativamente contaminada. 2 - A despesa com o Programa Apoio Administrativo foi de 56,78% da receita arrecada com a TPDP, violando o disposto no artigo 5, pargrafo nico da Lei n 7.947/2006. A Lei n 7.947/06 dispe sobre a concesso de benefcios para muturios do Programa BANCO DE PRODUO, e cria Taxa de Servios em razo do processamento da despesa pblica. O art. 5 do referido diploma assim institui:
Art. 5 O produto da arrecadao da TPDP (Taxa de Processamento da Despesa Pblica) dever ser utilizada em benefcio dos programas e das aes da FAC, segundo o oramento anual aprovada, em substituio cobrana da Taxa de assistncia Microempresa. Pargrafo nico. No podero ser utilizados, na manuteno dos servios da FAC orados no programa Apoio Administrativo, mais que 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadao da TPDP alocada na forma definida no caput deste artigo.

Desta feita, ao comprometer 56,78% da receita arrecadada com a TPDP os gestores infringiram os ditames da norma de regncia, merecendo censura pelos seus atos atravs de aplicao de multa legal. Neste sentido, trago colao excertos do Parecer Ministerial subscrito pela Procuradora Sheyla Barreto Braga de Queiroz que bem espelha a posio por mim adotada:
..., embora no tenha causado dano ao errio propriamente dito, caracteriza inequvoca falha gerencial, que reduz os recursos para o alcance das finalidades precpuas da Fundao de Ao Comunitria, cujo trabalho, sem desmerecer ou desdourar as outras entidades da Administrao Pblica estadual, de uma relevncia social indiscutvel.

3 - A FAC aplicou quase 95% dos recursos previstos na Oficina do saber, mas alcanou menos de 15% de meta estabelecida, sem apresentar qualquer justificativa para o referido desempenho. 4 - A FAC aplicou quase 100% dos recursos previstos no PACIP, mas alcanou menos de 70% da meta estabelecida, sem apresentar qualquer justificativa para o referido desempenho. Com muita razo o Constituinte alongou o brao dos TCs nas anlises das contas dos responsveis pela guardar, arrecadao e aplicao dos recursos da sociedade, dado ao universo de aes que integram a gesto pblica administrativa. No basta verificar se atuao esteve pautada na legalidade, imperioso verificar se as metas e objetivos especficos foram alcanados (eficcia), qual o retorno por unidade de capital investido (eficincia) e, ainda, se a moralidade administrativa foi observada, tudo isso para preservar o interesse pblico, quer seja primrio ou secundrio. Um ato legal no significa que o mesmo moral, eficiente e eficaz, nem garante a compatibilidade com os anseios sociais, que, em tese, deveriam motivar sua prtica. As falhas teladas denotam que a Administrao da Fundao no observou o devido compromisso quanto ao atingimento das metas preestabelecidas(eficcia), tampouco foi parcimoniosa ao promover o manejo dos recursos pblicos, porquanto no se verificou relao satisfatria de custo/benefcio (eficincia) no andamento dos programas em questo. Em linha similar, o Ministrio Publicou assim assentou:
A extrema desproporcionalidade entre recursos aplicados e metas efetivamente alcanadas situao que indica sria falha na gesto dos recursos pblicos. Embora no se possa quantificar nestes autos a extenso do dano ao errio, no sentido estrito do termo, dada uma metodologia toda especfica que escapa tcnica de auditoria utilizada neste Tribunal, houve dano se se pensar em despesa planejada para determinado objetivo, no tendo alcanado sequer algo prximo a este objetivo previsto.

A eiva, analisada em sua individualidade, a nosso ver, no confere autorizao para a reprovao das contas em apreo. Todavia, enseja aplicao de multa escoimada no art. 56, II e III, da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Paraba.

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5 - Inexistncia de quadro de pessoal prprio da entidade para realizao de suas atividades, violando o princpio da continuidade administrativa e do concurso pblico. A falha ora evidenciada recalcitrante, encontra-se presente em quase todas as anlises de contas da FAC. Com base nessa premissa, entendo adequada a opinio formulada pelo Parquet no sentido de se INSTAURAR PROCESSO ESPECFICO, caso j no exista, para exame das inconsistncias no quadro de pessoal e, posterior, deliberao a respeito das providncias a serem adotadas. 6 - Despesas sem licitao destinadas s atividades administrativas da FAC, no valor de R$ 195.096,03. 7 - Contratao de empresas destinadas distribuio do leite no valor de R$ 42.823.872,05 sem procedimento licitatrio, sendo R$ 37.779.903,50 na fonte 58 e R$ 5.043.968,55 com recursos prprios. 8 - Contratao de padarias para a distribuio do po no valor de R$ 9.209.755,90 sem procedimentos licitatrios, com recursos prprios do Estado. No que tange contratao de empresa destinada distribuio do leite, imperioso realizar pequena correo no ttulo da pretensa irregularidade apontada, como segue: A Auditoria, no corpo do relatrio de Complementao de Instruo (fls. 938/944), informou que os recursos destinados aquisio do leite importaram em R$ 42.823.872,05, sendo R$ 34.551.802,35 provenientes da Unio e R$ 8.272.069,70, ou seja, diferente do montante consignado no ttulo da eiva. Muito embora haja identificado a desconformidade (irregularidade 7), tal acerto no foi devidamente transportado para a concluso do Instrutrio, situao que findou por contaminar os demais relatos. A defesa, porm, no nosso sentir, no sofreu qualquer prejuzo, porquanto as contrarrazes apresentadas, de certa forma, levaram em considerao o referido equvoco. No que tange contratao de empresas destinadas distribuio do leite no valor de R$ 42.823.872,05 sem procedimento licitatrio, preciso consignar que, a princpio, tal despesa deveria ser precedida de regular certame. Por outro lado, no intuito de evitar precipitaes na emisso de juzo de valor, a anlise da situao ftica vivenciada pela Entidade h de ser sopesada. O Programa Leite da Paraba um convnio firmado entre os Governos Federal e Estadual com o fito de combater/erradicar a fome das camadas mais carentes do Estado, notadamente para aqueles que se encontram na idade infantil, garantindo-lhes nutrio aceitvel para propiciar desenvolvimento fsico-intelectual adequado. Devido altssima relevncia do interesse pblico envolvido no caso, no seria admissvel comprometer a continuidade da distribuio por falta de planejamento administrativo da Fundao, sob pena de prejuzo irreparvel queles que dependem deste complemento nutricional. Ao estimar inadequadamente as necessidades do Programa, a FAC foi obrigada a fazer uso da contratao para o fornecimento de leite por intermdio de dispensa de licitao, tendo em vista no dispor de tempo hbil para elaborar e levar a termo procedimento licitatrio exigido pela norma de referncia. Apesar da legalidade questionvel da conduta, quando examinada sob o prisma da Lei de Licitaes e Contratos, urge consignar que a licitao visa, entre outros, assegurar a Administrao a contratao de servios ou aquisio de bens nas condies mais vantajosas oferecidas pelo mercado. Neste caso, frise-se que os preos praticados nos ajustes contratuais mostraram-se compatveis com o mercado da espcie, no havendo que se falar em superfaturamento. Tal situao pode ser confirmada no prprio relatrio da Auditoria que em nenhum momento contesta o valor pago por unidade do gnero alimentcio adquirido. Outrossim, no se pode olvidar que o artigo 19, 2 da Lei n 10.696 de 2003, forneceu amparo legal as compras dessa natureza, uma vez efetuadas junto a agricultores vinculados aos programas de agricultura familiar, como espelha o caso em testilha.

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Por fim, vale o registro da informao aduzindo que a administrao da Fundao, ao final do exerccio, tomou todas as providncias para a feitura do processo seletivo. Portanto, considerando que a perda de continuidade do programa apresenta resultados nefastos, trazendo prejuzos irreparveis aos beneficirios deste, considerando, ainda, a ausncia de dano ao errio pblico, a inexistncia de dolo ou m-f nos fatos narrados, bem como, a possibilidade de enquadramento da aquisio nos dispositivos da Lei n 10.696/2003, no vislumbro razovel pugnar pela irregularidade na contratao do fornecimento do leite, com a consequente contaminao das contas em questo. A Primeira Cmara desta Casa, em diversas ocasies, enfrentou situaes idnticas envolvendo a precitada Fundao, firmando farta jurisprudncia em sintonia com o entendimento esposado nos pargrafos anteriores. Por razes de segurana jurdica, no seria aconselhvel revolver a matria nos presentes autos. Para fim de ilustrao, trago colao as razes que aliceraram o entendimento do Relator, acompanhado unanimidade, no Processo TC n 03387/08, que resultou no Acrdo AC1 TC n 1.777/2010, verbis:
Gostaria de destacar que na presente sesso esto sendo apreciados mais quatro processos oriundos da Fundao de Ao Comunitria FAC, todos tratando da mesma matria, ou seja, Dispensa de Licitao objetivando o credenciamento de laticnios para fornecimento de leite ao PROGRAMA LEITE DA PARABA e contratos decorrentes. Formalizados atravs dos processos n 01557/07; n 03572/07; n 07268/07 e n 06409/07, os mesmos receberam deste Relator o mesmo entendimento, considerando, inclusive, o Princpio da Segurana Jurdica. A Constituio Federal em seu art. 37, inciso XXI, estampa como regra o dever de licitar. A ausncia de licitao exceo, e, como tal, deve a legislao elencar os casos em que esta aceitvel, comportando, to somente, interpretao restritiva. O cerne da questo ora agitada repousa na possibilidade de dispensa de licitao mediante a situao emergencial que inviabilizaria, em tempo adequado, a realizao de natural processo licitatrio, desaguando em provvel prejuzo aos interesses pblicos primrios. O primeiro ponto a ser enfrentado refere-se caracterizao da emergncia. Neste sentido, o TCU, em entendimento pacificado, atravs da Deciso Plenria n 702/2003, assim preleciona: ... a situao de emergncia dever ser devidamente esclarecida e com a formalizao adequada do processo que a justifique, com demonstrao razovel para a escolha das empresas e dos preos adotados, estando ai sim, fundamentados os argumentos que permitiro a adoo do instituto da dispensa de licitao. Ento, mister conceituar emergncia no mbito da administrao pblica. De forma geral, emergncia seria o reconhecimento de situao anormal/crtica que teria o condo de trazer consigo potencial risco de prejuzos ao errio ou coletividade. Sobre a contratao, mediante dispensa de licitao, fulcrada em situao emergencial, ensina-nos Antnio Carlos Cintra Amaral: (...) caracterizada pela inadequao do procedimento formal licitatrio ao caso concreto. Mais especificamente: um caso de emergncia quando reclama soluo imediata, de tal modo que a realizao, com prazo e formalidades que exige, pode causar prejuzos empresa (obviamente prejuzo relevante) ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou bens, ou, ainda, provocar a paralisao ou prejudicar a regularidade de suas atividades especficas. Quando realizao de licitao no incompatvel com a soluo necessria no momento preconizado, no se caracteriza a emergncia. Na esteira dos dizeres anteriores, v-se que a emergncia resulta de situao adversa, alheia vontade do gestor, onde no h espao para o atendimento das exigncias da Lei n 8.666/93, sem prejuzo ao interesse pblico. Portanto, tm-se trs aspectos a serem analisados para a configurao de situao ventilada pelo interessado, quais sejam: adversidade, ausncia nexo de causalidade entre a conduta do administrador e a situao e o provvel prejuzo ao interesse pblico.

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Inicialmente, cabe ressaltar que foi realizada licitao para viabilizar as aquisies decorrentes do Programa Leite da Paraba, na modalidade Concorrncia Pblica n 001/2005, licitao esta que expirou em 31.12.2006. Diante do trmino da citada licitao, a Presidncia da FAC abriu procedimento interno no sentido de solicitar nova licitao em 06.12.2006, todavia, s em 14.09.2007 foi publicado o Edital para a realizao de licitao na modalidade Concorrncia Pblica n 001/2007, com data prevista para 17.10.2007. O Edital visando realizao da Concorrncia Pblica n 001/2007 foi analisado pela Unidade Tcnica deste Tribunal que o considerou irregular, levando a Fundao a cancelar o procedimento licitatrio em 24.10.2007. Considerando que o convnio firmado entre o Governo do Estado da Paraba e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome no poderia sofrer interrupo, a Edilidade optou por abrir procedimento para formalizar a Dispensa de Licitao em tela at a concluso do processo n 2691/2007, o qual pretendia realizar novo procedimento licitatrio para a continuidade do Programa Leite da Paraba. O programa de distribuio de leite no Estado da Paraba iniciou desde o ano de 2002. O Convnio (n 17/05) firmado entre o Governo do Estado da Paraba e o Ministrio do Desenvolvimento Social vigorou de 03.10.2005 a 31.10.2008. A Administrao Pblica tem como um dos seus principais objetivos o interesse pblico presente nas diversas aes dos Governos Federal, Estadual e Municipal. Os programas desenvolvidos para o combate e erradicao da fome so de suma importncia, pois se voltam a atender uma enorme populao que vive em condies de pobreza. Diante destes argumentos, o Programa Leite da Paraba, desenvolvido pelo Governo do Estado, considerado de interesse pblico e se configura de extrema relevncia para o combate fome. Outro aspecto de estrita relevncia na anlise deste processo de Dispensa de Licitao trata-se dos valores praticados e pagos pelo Ente pblico para a verificao de dano ao errio. Neste aspecto, constatamos que a Unidade Tcnica de Instruo no apontou a ocorrncia de superfaturamento ou de excesso nos valores contratados, como bem se observa na instruo processual. Superada esta questo, verificamos de forma conclusiva que o procedimento ora examinado apresenta sua falha restrita exclusivamente fundamentao legal baseada no art. 24, inciso IV, da Lei de Licitaes e Contratos2. Neste diapaso, acompanho o entendimento esposado pelo rgo Ministerial, nos autos do processo TC n 01014/08, que destaca o fato de que a licitao no um fim em si mesma, pois ela, embora de natureza formal, deve superar e transcender os excessos formais. Ademais, mesmo que no houvesse a aplicao do citado dispositivo legal (art. 24, IV, da Lei 8.666/93), haveria outra base legal que estabelece a licitao como dispensada prevista no art. 19, 2 da Lei n 10.696 de 20033. Com base nos fatos aqui evidenciados, considerando o inegvel interesse pblico na execuo do Programa Leite da Paraba, a no ocorrncia de preos abusivos e por no vislumbrar dolo, m-f e, sobretudo, pelo fato da Auditoria no ter apontado danos ao errio, acosto-me ao entendimento do rgo de Instruo no sentido de:
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Art. 24. dispensvel a licitao: IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos; Art. 19. Fica institudo o Programa de Aquisio de Alimentos com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo aes vinculadas distribuio de produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos. (...) 2o O Programa de que trata o caput ser destinado aquisio de produtos agropecurios produzidos por agricultores familiares que se enquadrem no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF, ficando dispensada a licitao para essa aquisio desde que os preos no sejam superiores aos praticados nos mercados regionais.
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1.

julgar regular com ressalva o procedimento licitatrio ora analisado Dispensa de Licitao n 007/08 e os Contratos dela decorrentes de n 109/08 a 123/08; normas consubstanciadas na Lei de Licitaes e Contratos, bem como os princpios basilares da Administrao Pblica, evitando, a todo custo, utilizar motivo diverso em caso de dispensa de licitao e proceder dispensa de licitao calcada no art. 19 da Lei n 10.696 de 2003 apenas para as aquisies feitas junto a cooperativas, associaes e grupos informais.

2. recomendar atual gestora da Fundao de Ao Comunitria no sentido de observar as

Quanto s despesas com aquisio de po, no valor de R$ 9.209.755,90, entendo assistir razo a defesa, explico: O Programa em apreo de natureza permanente no podendo sofrer soluo de continuidade, sob pena de causar prejuzos coletividade por ele atendida. Tendo em vista o encerramento dos contratos de fornecimento vigentes, a Administrao procedeu, em 27/12/2005, a feitura do procedimento administrativo modalidade dispensa de licitao n 2.373/2005, com o objetivo de manter a regular distribuio do citado gnero alimentcio, pelo perodo de 90 (noventa) dias. Ao mesmo passo, na mesma data, foi iniciado o Processo Administrativo n 2.732/2005 FAC. Em 22/23 de maro de 2006, foi publicado no DOE e Jornal A Unio o Edital de licitao. Findada a seleo, em 19/04/2006 o certame (Prego Presencial n 001/2006) foi homologado. Este procedimento foi encaminhado ao TCE/PB tomando a forma de Processo TC n 03050/06, cuja relatoria me coube. Impende registrar que o processo em apreo foi julgado, em 25/11/2010, unanimidade, pelos Membros da 1 Cmara do TCE/PB, regular (Acrdo AC1 TC n 1774/2010). Portanto, tem-se a coisa julgada no mbito do Tribunal de Contas do Estado da Paraba. Diante das constataes ofertadas, firmo posio no sentido de que os gestores atuaram em devida conformidade com a legislao da espcie, no havendo que se falar em imperfeio. Por fim, concernente as despesas no licitadas destinadas s atividades administrativas da FAC, no valor de R$ 195.096,03, necessrio se faz cotejar o valor indicado com a despesa oramentria executada (R$ 62.736.780,17). Procedendo-se a devida comparao, observa-se que os gastos desprovidos de regular procedimento seletivo corresponderam a apenas 0,31% do total da despesa realizada no oramentariamente, portanto, com esteio em decises diversas do Tribunal Pleno, a imperfeio comporta relevao, no maculando, assim, as contas para efeito de julgamento irregular. Porm, a prtica descrita no pode ser abonada para fim da imposio da coima estatuda no art. 56, II, da Lei Complementar Estadual n 18/93.

- Deficincia dos controles internos na coleta e pagamento do leite. Consoante a Auditoria, no exerccio em tela, constatou-se, a partir de sindicncia administrativa realizada no mbito da FAC, sob o Processo Administrativo FAC 186/2006, que a empresa AGROLEITE CORMCIO E INDSTRIA DE LATICNIOS LTDA fraudou o processo de controle de prestao de contas e pagamento do leite coletado pelas usinas. Em primeiro lugar h de se destacar que a prpria direo da Fundao adotou mecanismos administrativos (sindicncia) para apurar irregularidades/inconsistncias na coleta e pagamento do leite. Segundo, a FAC alterou a forma de pagamento com vistas a evitar fraudes, procedendo-se a contraprestao pecuniria diretamente ao produtor, ao invs do depsito na conta da usina de beneficiamento, no caso a AGROLEITE. A prpria Auditoria reconhece as adequaes nos procedimentos de pagamento. Dessarte, estou convencido que os dirigentes da Fundao de Ao Comunitria agiram pautados no resguardo do interesse pblico, seja ele primrio ou secundrio.

- Condicionamento de Deciso Administrativa Apreciao Judicial.

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A sindicncia (Processo n 182/2006) aberta para averiguar fraudes na operacionalizao do Programa Leite Paraba, perpetrada pelo AGROLEITE, culminou na deciso administrativa de impor a referida empresa advertncia cumulada com multa de 10% do valor do contrato, bem como, a necessidade de devoluo aos cofres da Fundao do valor de R$ 81.540,80. Decidida a sindicncia, a AGROLEITE, atravs de Recurso Inominado (fls. 528/535), manejado por representante legalmente habilitado, arguiu a nulidade processual por pretensos vcios na sua conduo. A Assessoria Jurdica da Fundao, debruando-se sobre o recurso, assim concluiu:
O apelo tempestivo e deve ser conhecido. Porm acolhido em parte. A remessa dos autos ao Ministrio Pblico Estadual e Federal, Polcia Civil e Federal, ao Tribunal de Contas da Unio, ao Tribunal de Contas do Estado, Controladoria Geral do Estado e Controladoria Geral da Unio no almeja atrair a persecuo penal sobre a pessoa jurdica, mas sim, sobre o scio que confessadamente praticou o ato fraudulento. desta conduta sobre a qual os rgos anunciados se manifestaro, principalmente o Ministrio Pblico que formar sua opinio delicti. E remeter as peas necessrias a tal exame dever da autoridade, seja por fora do disposto no art. 40do CPP, seja vista da regra do art. 102 da Lei Federal n 8.666/93, que assim determina expressamente. Em consequncia, nem a Recorrente tem motivo para recorrer do ato de remessa, nem a Administrao poderia deixar de cumprir o dever legal de noticiar o fato ao Ministrio Pblico e demais rgos anunciados. Assim, opinamos que seja o recurso conhecido, suspendendo-se as sanses impostas a empresa AGROLEITE COMRCIO E INDSTRIA DE LATICNIOS LTDA, at apreciao e julgamento do processo na instncia judicial.

Ante ao exposto, percebe-se que a deciso (fl. 540) suspendendo as sanses impostas a AGROLEITE, prolatada pelo Sr. Gilmar Aureliano de Lima, em 04/09/2007, teve como escopo a manifestao da assessoria jurdica da FAC, diga-se de passagem, no carente de fundamentao. Desta forma, no vislumbro qualquer irregularidade na atuao do referido gestor capaz de ensejar censura. Ex positis, voto pela(o): 1. Regularidade com ressalvas da vertente prestao de contas, exerccio de 2006, de responsabilidade da Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena (01/01 a 30/06/2006) e do Sr. Gilmar Aureliano de Lima (01/07 a 31/12/2006), ex-Gestores da Fundao de Ao Comunitria - FAC; 2. Aplicao de multa legal Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena, no valor de R$ 2.805,10 (dois mil, oitocentos e cinco reais e dez centavos), com espeque no art. 56, II e III, da LOTCE; 3. Aplicao de multa legal ao Sr. Gilmar Aureliano de Lima, no valor de R$ 2.805,10 (dois mil, oitocentos e cinco reais e dez centavos), com espeque no art. 56, II e III, da LOTCE; 4. Recomendao ao atual Diretor-Presidente da FAC, com vistas ao cumprimento das regras e normas de contabilidade pblica, e as referentes a adiantamentos e licitaes e contratos, bem como a adoo de medidas de controle patrimonial da distribuio dos produtos como o po e o leite, destinados populao de baixa renda atendida pelos conhecidos programas de assistncia social; 5. Recomendao atual Administrao da FAC no sentido de que seja evitado cancelamento de restos a pagar liquidados por tolher direito de terceiro (fornecedor/prestador de servio), ou ainda por que tal situao pode redundar num descontrole dos gastos pblicos, notadamente, a conta de oramentos futuros onde citadas obrigaes podem ser reconhecidas e pagas, limitando sobremaneira a perfeita execuo da pea oramentria negativamente contaminada; 6. Recomendao Fundao de Ao Comunitria - FAC, a fim de guardar estrita observncia aos termos da constituio Federal, das normas infraconstitucionais,

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notadamente ao Estatuto das Licitaes e Contratos, e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas; 7. Instaurao de processo especfico para anlise da irregularidade de pessoal, primordialmente no tocante inexistncia de quadro de pessoal prprio da entidade, se ainda for o caso, dada a possibilidade da existncia de lbum processual cujo objeto seja exatamente o exame da legalidade do quadro da FAC.

DECISO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE PB: Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo supra indicado, ACORDAM, unanimidade, os Membros do PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA, na sesso realizada nesta data, em: I. JULGAR REGULAR COM RESSALVAS a Prestao de Contas, relativa ao exerccio de 2006, da Fundao de Ao Comunitria - FAC, sob a responsabilidade dos ento gestores, Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena (01/01 a 30/06/2006) e Sr. Gilmar Aureliano de Lima (01/07 a 31/12/2006); APLICAR MULTA PESSOAL ao Sr. Gilmar Aureliano de Lima, no valor de R$ 2.805,10 (dois mil, oitocentos e cinco reais e dez centavos), com espeque no art. 56, II e III, da LOTCE; APLICAR MULTA PESSOAL Sra. Vera Maria Nbrega de Lucena, no valor de R$ 2.805,10 (dois mil, oitocentos e cinco reais e dez centavos), com espeque no art. 56, II e III, da LOTCE; RECOMENDAR atual Administrao da FAC no sentido de que seja evitado cancelamento de restos a pagar liquidados por tolher direito de terceiro (fornecedor/prestador de servio), ou ainda por que tal situao pode redundar num descontrole dos gastos pblicos, notadamente, a conta de oramentos futuros onde citadas obrigaes podem ser reconhecidas e pagas, limitando sobremaneira a perfeita execuo da pea oramentria negativamente contaminada; RECOMENDAR ao atual Diretor-Presidente da FAC, com vistas ao cumprimento das regras e normas de contabilidade pblica, e as referentes a adiantamentos e licitaes e contratos, bem como a adoo de medidas de controle patrimonial da distribuio dos produtos como o po e o leite, destinados populao de baixa renda atendida pelos conhecidos programas de assistncia social; RECOMENDAR Fundao de Ao Comunitria - FAC, a fim de guardar estrita observncia aos termos da constituio Federal, das normas infraconstitucionais, notadamente ao Estatuto das Licitaes e Contratos, e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas; DETERMINAR A INSTAURAO DE PROCESSO ESPECFICO para anlise da irregularidade de pessoal, primordialmente no tocante inexistncia de quadro de pessoal prprio da entidade, se ainda for o caso, dada a possibilidade da existncia de lbum processual cujo objeto seja exatamente o exame da legalidade do quadro da FAC. Publique-se, registre-se e cumpra-se. TCE-Plenrio Ministro Joo Agripino Joo Pessoa, 05 de outubro de 2011

II.

III.

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VI.

VII.

Conselheiro Arnbio Alves Viana Presidente em exerccio

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Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Fui presente, Marclio Toscano Franca Filho Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCE-Pb