Cludia Dias Soares - A inevitabilidade de se avanar para a tributao ambiental...

tambm em Portugal ROA Ano 64 I e II, Novembro 2004

SUMRIO: 1. A renovada dimenso do papel do Estado na economia. 2 O sistema fiscal e a sua possvel utilizao no tratamento das questes ambientais. 3. O fenmeno do deslocamento da carga fiscal (tax shift). 4. A inevitabilidade da tributao ambiental e o caso portugus. Um exemplo: a consignao do adicional ao Imposto sobre Produtos Petrolferos 1. A renovada ao dimenso Fundo do papel Florestal do Estado na Permanente economia

Aps se ter relegado o mercado para o papel secundrio de fornecer ao Estado os recursos necessrios para uma interveno intensa no sentido da reconstruo das economias nacionais dizimadas pela guerra, assumindo a maior parte dos governos da Europa Ocidental como polticas prioritrias a redistribuio do rendimento e a gesto macroeconmica, sendo o reconhecimento de qualquer evidncia de falha do mercado justificativa de tal interveno; aps o incio da quebra do consenso sobre os papeis relativos do Estado e do mercado na gesto da economia, nos anos setenta, com as crescentes taxas de inflao e desemprego a colocarem em causa o modelo keynesiano e, cada vez mais, a dimenso da despesa pblica e o Estado de Bem-estar centralizado a serem considerados mais como parte do problema do que da soluo; chega-se, nos anos noventa do sculo passado, a um perodo de intensas reformas regulativas. Estas reformas caracterizam-se por movimentos de desregulao (v.g., privatizaes) seguidos de novas formas de regulao, menos rgidas e menos restritivas. A ideia no desregular mas atingir os objectivos definidos atravs de intervenes menos pesadas, sendo exemplo deste movimento a substituio que se tem observado, em sede de

poltica

ambiental,

de limites

quantitativos

administrativamente

fixados

por

instrumentos de natureza econmica. O Estado pretende agora ultrapassar as dificuldades da crescente complexidade tecnolgica do real(1) e da necessidade de modificar as expectativas e comportamentos individuais j no apenas atravs do poder coercivo mas, e principalmente, atravs da credibilizao dos intervenientes e processos polticos. Percebe-se neste novo movimento (de re-regulao) uma crescente interveno pblica, se bem que atravs de meios mais soft do que os tradicionais(2). Simultaneamente, verifica-se um esforo no sentido de reduzir a despesa pblica. A estratgia de atirar dinheiro para os problemas, tpica dos anos sessenta, j no uma alternativa possvel nem credvel. A via da regulao torna se atractiva na medida em que transfere os custos para os agentes privados(3).

Desde o incio dos anos noventa nos pases nrdicos, desde meados dos anos noventa no centro da Europa e desde os finais dos anos noventa em Portugal, observa-se, assim, um conjunto de variveis cuja coincidncia no tempo e no espao contribuem para uma reconfigurao do sistema fiscal. Na Unio Europeia (UE) a discusso do Pacto de Estabilidade est na ordem do dia e com este condicionamento o Estado tem que estar especialmente atento s suas despesas, ao custo a que a realizao dos objectivos definidos obriga e eficincia e complementaridade das polticas pblicas. Por outro lado, percebe-se uma cada vez maior preocupao do Estado em buscar formas de envolver activamente a sociedade na satisfao de necessidades colectivas e, em especial, nota-se um empenho dos governos em chamar os agentes econmicos a assumir as suas responsabilidades sociais, nomeadamente no domnio da proteco ambiental (4).

Este movimento de regenerao que se sente nos pases da OCDE a partir dos anos oitenta tem causas vrias, entre as quais se encontram, v.g., as restries a que esto sujeitas as finanas pblicas, o desencanto com as polticas industriais do passado que entravaram o ajustamento industrial, as rpidas transformaes tecnolgicas que aceleram a evoluo para uma economia de servios onde o conhecimento desempenha um papel fundamental, a globalizao que cria actividades transnacionais e transectoriais, tornando difcil a introduo de polticas intervencionistas direccionadas,

e a grande complexidade e contraposio de interesses pblicos e privados que clama a crescente substituio dos actos administrativos, forjados no modelo unilateral e autoritrio de Administrao, por instrumentos consensuais na definio do direito aplicvel em concreto s relaes jurdico-admimstrativas (5).

Os valores que orientaram durante mais de quarenta anos as finanas pblicas esto em crise. A expanso da despesa pblica, com o consequente aumento da onerosidade das polticas de financiamento e a crise do modelo de produo fundada nas grandes empresas, com um rgido controlo do mercado de trabalho pelas organizaes sindicais, na transferncia de recursos pblicos a favor das empresas e do rendimento do trabalho, numa ptica de troca poltica, obrigam a repensar a interveno do Estado na economia atravs do uso dos instrumentos tradicionais de finanas pblicas(6). A rigidez destes mina a eficcia da poltica definida.

Deparamo-nos, hoje, com um sistema tributrio condicionado e orientado por questes de natureza ideolgica e baseado em esquemas rgidos que provocam uma disparidade entre os efeitos distributivos e econmicos desejados e aqueles que efectivamente se verificam (7). A introduo crescente de novos objectivos econmico-sociais na poltica fiscal, os quais so por vezes conflituantes, amplia a distncia entre a realidade distributiva perseguida aquando da concepo do sistema e a que efectivamente este realiza (8). A complexidade que , assim, injectada no mesmo paga, por um lado, com perda de eficcia, pelos elevados custos de administrao e pelo incrementado nvel de fraude e de evaso fiscal que da advm, e, por outro, com perda de eficincia, devido presso fiscal acrescida que ento se exerce sobre a actividade econmica. Em muitos pases da OCDE, cerca de metade de todo o capital gerado filtrado pelo sistema fiscal (9). A conscincia dos relevantes efeitos que o sistema fiscal tem sobre a eficincia, o crescimento, a poupana, o investimento e o emprego cada vez maior e, com a crescente liberalizao do comrcio e a consequente reduo das fontes tradicionais de receita, os Estados sentem necessidade de reestruturar os seus meios de financiamento (10). Perante os movimentos que questionam a legitimidade dos sistemas fiscais, quer pelas revoltas fiscais populares quer pelos representantes da extrema direita que anseiam ver o Estado diluir-se, torna-se necessrio instituir um sistema de tributao justo (11). O considervel aumento da mobilidade dos recursos (j no s do

capital, mas tambm do trabalho) e a diversificao das formas de riqueza tornam o actual sistema tributrio incapaz de promover eficazmente a liberdade e igualdade dos cidados e a responsabilidade do indivduo (12).

Um sistema assente, predominantemente, sobre a tributao do rendimento e o IVA s consegue gravar a economia emersa, e j no a submersa (13). O enorme elenco de benefcios fiscais e de regimes especiais mais favorveis do que o geral provoca uma eroso da base de tributao, que se tenta compensar com um reforo da carga fiscal a suportar pelos que efectivamente pagam impostos(14). O que insuportvel quer em termos de eficincia quer de equidade. A elevao das taxas marginais em vez de contribuir para a resoluo do problema causa o seu agravamento. Pois, os titulares de maiores rendimentos, sujeitos a taxas elevadssimas, vo optar pela fraude fiscal, deixando o grosso do encargo de contribuir para as despesas pblicas sobre a classe mdia, que no tem opo. Isto vai no s provocar uma redistribuio regressiva do nus fiscal, com o afronto da justia, como tambm uma distoro suplementar da economia, com o inerente desperdcio de recursos.

Sem abandonar uma poltica social redistributiva h que buscar novas formas de actuao pblica mais compatveis com o carcter cada vez mais articulado e complexo da sociedade (15). No basta proceder a alteraes pontuais, necessria uma reforma estrutural do sistema tributrio. A reformulao das finanas pblicas que se opere nos prximos anos ser determinante para a evoluo do sistema social se vir a fazer num sentido democrtico ou, ao invs, numa via autoritria (16). H que tornar o sistema fiscal mais simples, transparente, aceitvel e eficaz, buscando novas fontes de receita, reconexionando a sua obteno com o seu uso e promovendo o emprego e a defesa do ambiente. Isto implica filtrar o direito fiscal para encontrar a zona em que as normas fiscais se encontram com as ambientais (17).

Na poltica industrial nota-se uma tendncia dos Estados para substituir o financiamento directo das empresas pela adopo de medidas destinadas a criar um ambiente favorvel ao investimento e a estimular a concorrncia e a inovao. Os acordos de partenariado tm sido instrumentos privilegiados pelos governos para o estabelecimento de uma cooperao menos formal entre o Estado e a indstria, visando a resoluo em conjunto dos problemas colocados pela mudana tecnolgica e a globalizao. Uma abordagem

que se caracteriza por uma feio menos intervencionista do que a tradicional e com custos inferiores aos que so comuns que se funda na atribuio de auxlios pblicos(18). No domnio do ambiente, a nova forma de interaco entre o estado e a economia pode se observar em vrios aspectos. A abordagem coerciva substituda por outras formas de regulao que se caracterizam por chamar os agentes econmicos a assumir um papel activo na definio e prossecuo dos objectivos pblicos, com esforos no sentido de aumentar a transparncia, a participao pblica e a delegao de competncias. Os instrumentos de natureza administrativa tradicionais cedem a intervenes sob a forma de administrao concertada e os instrumentos econmicos, nomeadamente os tributrios, assumem uma importncia crescente. A despesa pblica, por sua vez, ganha tambm uma nova feio.

Surgem, ento, instrumentos consensuais que podem assumir diversas configuraes e designaes e que so genericamente denominados acordos ambientais. Os acordos ambientais entre a Administrao e a indstria constituem uma forma de incentivar a indstria a assumir (voluntariamente) as suas responsabilidades na proteco ambiental e a envolver-se activamente nessa tarefa desde a fase inicial da construo das polticas neste domnio, fazendo propostas e delineando estratgias assentes num consenso interno, conseguindo-se, desta forma, reduzir a burocracia e aumentar a flexibilidade na seleco dos meios de actuao (19). Com o inevitvel ganho de eficcia, de tempo e de custos (20).

Assim, a uma estratgia de subsidiao directa e pontual dos agentes econmicos que adoptem condutas sustentveis tem vindo a suceder uma interveno contratual do Estado na economia. As novas figuras caracterizam-se por serem acordos ou contratos em que a assumpo de obrigaes pela indstria para com o Estado no sentido de serem implementados modos mais sustentveis de actividade enquadrada pela existncia de meios de financiamento que apoiam as aces prosseguidas no mbito dos acordos realizados. Um nexo sinalagmtico que contribui para reforo do incentivo ao cumprimento da legislao ambiental.

2. O sistema fiscal e a sua possvel utilizao no tratamento das questes

ambientais As finanas pblicas, como meio de interveno do Estado na economia quer por via da receita quer por via da despesa, tm um papel importante a desempenhar na promoo do desenvolvimento sustentvel e isso mesmo lhes reconhecido pela constituio da Repblica Portuguesa. A constituio portuguesa (art. 66.) determina que para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentvel, incumbe ao Estado, por meio de organismos prprios e com o envolvimento e a participao dos cidados, inter alia, promover a integrao de objectivos ambientais nas vrias polticas de mbito sectorial (art. 66./alnea f), tal como acontece a nvel comunitrio (21), e assegurar que a poltica fiscal compatibilize desenvolvimento com proteco do ambiente e qualidade de vida (art. 66./alnea h). A nvel nacional, a Constituio obriga que se garanta a qualidade ambiental sem se prejudicar um equilibrado desenvolvimento scio-econmico (artigo 66., n. 2, alneas a) e b) da CRP). E entre os princpios constitucionais fundamentais, aparece o dever de defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento territorial, o qual atribudo ao Estado, na qualidade de uma das suas tarefas bsicas (artigo 9., alnea e) da CRP) (22). Mas tambm a nvel comunitrio no se admite que as liberdades econmicas mantenham um estatuto de incondicionalidade, afirmando-se, mesmo, que a realizao do mercado comum no um fim em si, mas um meio para se atingir o desenvolvimento sustentvel.

Oferecem-se dois critrios orientadores da interveno pblica no domnio do ambiente. Por um lado, o desenvolvimento sustentvel exige que se busque o equilbrio entre o ptimo econmico (que ocorre quando o custo marginal do controlo da poluio (23) iguala o benefcio marginal que se retira do mesmo (24)) e o ptimo ambiental (que corresponde eliminao na ntegra das emisses poluentes). Por outro, impe-se que o equilbrio ecolgico funcione como o limiar inultrapassvel, sob pena de corrupo dos sistemas de suporte, quer do econmico quer do social, isto , sob pena de insustentabilidade. Dito de outro modo, o crescimento econmico no pode ser obtido custa da diminuio do bem-estar, o qual medido pela potencialidade de consumo por habitante. Valor que est ligado capacidade de produo no futuro (25) e, consequentemente, dimenso do capital total (isto , a soma dos recursos criados pelo Homem com os recursos ambientais), no podendo, por isso, admitir-se uma reduo

deste (26). esta compatibilizao que representa hoje um desafio s finanas pblicas no seu papel de instrumento de promoo do desenvolvimento sustentvel. E tanto pela via da receita como pela via da despesa, so mltiplas as potencialidades que possvel vislumbrar no mbito das finanas pblicas para promover a qualidade ambiental. O aproveitamento do sistema fiscal para proteger o ambiente susceptvel de assumir diversas formas, as quais se podem agrupar, no essencial, em quatro vias: a adopo de impostos ambientais, a introduo de elementos ecolgicos na estrutura dos tributos existentes (27) (agravamentos ecolgicos de impostos (28)), a criao de benefcios fiscais destinados promoo do desenvolvimento sustentvel e uma reestruturao de todo o sistema fiscal orientada pela misso ecolgica (29). Podem, ento, adoptar se basicamente duas perspectivas no tratamento da tributao ambiental: a resposta problema-a-problema ou a reestruturao compreensiva do sistema fiscal. A opo coloca-se tambm entre a adaptao do sistema fiscal existente, conceito introduzido por Jacques Delors sob a denominao tax shift, em 1993, com Growth, Competitiveness, Employment: the challenges and way forward into the 21th century (30), e a criao de novas figuras fiscais (31). Opo essa que implica uma troca entre a eficincia e a eficcia e que depende das condies scio-econmicas subjacentes, do sistema fiscal existente, das espcies de degradao ambiental em causa e da estrutura reguladora em que os instrumentos fiscais de proteco ambiental devem funcionar. A figura do imposto ambiental pode ser entendida em vrias acepes, no existindo uma definio de imposto ambiental que seja unanimemente aceite (32). Pelo que necessrio precisar de que se fala quando se usa tal expresso. Vejamos. Alguns instrumentos fiscais assumem como objectivo primordial o condicionamento do processo de tomada de deciso do sujeito passivo (Lenkungssteuern). esse o caso dos impostos cobrados em funo do volume de gua poluda que as empresas lanam no sistema de esgotos. Enquanto outras figuras financeiras parecem orientar-se, primordialmente, por um objectivo de recolha de receitas (Umweltfinanzierungsabgaben), quer devido ao facto de, por falta de alternativas, o espao disponvel para a mudana de comportamento por parte dos sujeitos passivos ser extremamente reduzido (como acontece, v.g., no caso da tributao dos combustveis utilizados pelos meios de transporte), quer por fora de uma opo realizada por governantes carenciados de receita pblica.

O imposto ambiental enquanto instrumento de poltica ambiental aquele gravame que se aplica a bens que provocam poluio quando so produzidos, consumidos ou eliminados ou a actividades que geram um impacte ambiental negativo, visando modificar o preo relativo daqueles ou os custos associados a estas e/ou obter receita para financiar programas de proteco ou de recuperao do equilbrio ecolgico. A finalidade que orienta o tributo , pois, determinante para a sua classificao, sendo esta, e no o seu facto gerador, que permite qualific-lo como ambiental (33). Pelo que se distingue entre tributos criados com a finalidade de proteger o ambiente, abstraindose do momento em que as motivaes ecolgicas surgiram (34), e tributos dos quais tal proteco deriva como um efeito lateral, bem como entre impostos cuja primeira finalidade a defesa do equilbrio ecolgico e impostos cuja base de incidncia se traduz numa realidade poluente (35). Esta dicotomia adoptada pela OCDE, que denomina os primeiros de impostos ambientais directos e os segundos de impostos ambientais indirectos (36). Pode, assim, classificar-se como tributo ecolgico um imposto cujo facto gerador no expresse directamente um acto de degradao ambiental (v.g., aquele que grave a aquisio de gasolina ou de sacos de plstico) (37). Tal como se pode negar o epteto de ecolgico a um imposto que, embora incidindo sobre realidades geradoras de dano ambiental, vise objectivos ambientais.

Chamemos, assim, impostos ambientais em sentido prprio queles que visam directamente promover uma alterao de comportamentos (38) e impostos ambientais em sentido imprprio queles que tm como objectivo fundamental a obteno de receitas a aplicar em projectos de defesa ecolgica (39). Ainda que, nos primeiros, por motivos de ndole econmica e de equidade, esse estmulo mudana tenda a ser efectivado atravs da internalizao dos mencionados custos, a virtude reside no na capacidade de medir os custos da poluio, mas na capacidade de fornecer um incentivo mudana dos comportamentos no sentido socialmente desejvel, sem congelar o avano tecnolgico nem eliminar um certo grau de liberdade individual (40). Os demais sero em sentido imprprio porque se o objectivo a captao de meios a utilizar na realizao da poltica ecolgica, eles sero, em princpio, to ambientais quanto qualquer outro tributo que permita recolher meios financeiros para a prossecuo do fim em causa (41). S se distinguindo o seu contributo para o equilbrio ecolgico do dos impostos fiscais em geral quando, sem deixarem de apresentar como primeira finalidade

a captao de receitas, e no o estmulo adopo de condutas mais sustentveis, tenham por objecto situaes ou actividades que causem dano ao ambiente, internalizando as externalidades. Esta espcie de tributos relega, assim, para segundo plano aquela que deve ser a principal via de tratamento do problema ecolgico: a preveno (42).

A definio utilizada pelo EUROSTAT , no entanto, fundada na base de tributao, e no na finalidade do gravame (43). Segundo o referido organismo comunitrio, entendese por eco-imposto aquele cuja base tributvel uma unidade fsica (ou algo que seja um sucedneo dela) de um determinado elemento que se provou ser especialmente danoso para o ambiente quando usado ou libertado. A mesma definio utilizada pela Comisso Europeia (44). Deste modo est-se, todavia, a comprometer a classificao da figura em causa como instrumento de defesa do ambiente, devido semente de potencial ineficcia que uma definio fundada em tal critrio deposita no seu seio, por ser perturba a ideia de preveno que deve presidir abordagem ambiental, ou, in extremis, est se a esvaziar essa classificao, na medida em que, ento, todos os impostos seriam ambientais, j que viver poluir (45).

Dos impostos ambientais em sentido imprprio ou de primeira gerao, nos anos sessenta e setenta, e dos impostos ambien-tais em sentido prprio ou de segunda gerao, nos anos oitenta e noventa, o fulcro da questo ambiental passou, no final dos anos noventa, para as reformas fiscais ecolgicas (46). Esta ltima via, que parece ser a mais deseja pela Unio Europeia (47), envolve a substituio dos tributos existentes por impostos ambientais, tanto em sentido prprio como em sentido imprprio. Uma opo que , todavia, marcada pela ameaa de regressividade (48). Uma vez que os tributos ecolgicos assumem, predominantemente, a feio de impostos indirectos. O recurso a sistemas de benefcios fiscais e de subsdios que atenuem ou compensem tal regressividade, aparentemente uma soluo para o problema, no pode, no entanto, ser considerada uma opo ideal, pela ineficincia que lhes est associada (49). Assim, a introduo de preocupaes ecolgicas no sistema fiscal existente, ainda que a par da adopo de tributos ambientais especficos, pode ser a melhor via de promoo da sustentabilidade. A escolha no ser a revoluo mas a reforma, isto , um processo constante de evoluo, em que, ao longo do tempo, se vo introduzindo aperfeioamentos e adequaes no esquema dos impostos (50). Ainda que tal culmine,

de tempos a tempos, num esforo consciente no sentido de operar uma remodelao global do sistema, concebido como um todo dotado de coerncia e ajustado a certos critrios orientadores (51).

Um tratamento sistmico do problema tem ainda a vantagem de, por um lado, impedir que os poluidores reduzam a sua base tributvel, sem que, simultaneamente, reduzam a poluio emitida e, por outro, de favorecer o aparecimento de sinergias. Mas implica um conhecimento minucioso, por parte dos agentes polticos, do processo produtivo global, do impacto ambiental das alternativas e das falhas do mercado que podem prejudicar a eficcia dos impostos ecolgicos. Esta via tem vindo a ganhar um apoio crescente nos pases da OCDE (52), sendo a Dinamarca, a Holanda e a Sucia exemplos disso (53). As instituies comunitrias tm sido das principais defensoras da reestruturao do sistema fiscal no referido sentido, isto , de um deslocamento da tributao das actividades criadoras de valor (value added activities) para as actividades destruidoras de valor (value depleting activities) (54).

Note-se, todavia, que uma reforma fiscal ambiental deve ser implementada numa perspectiva de longo prazo (55). Uma vez que a que os efeitos de substituio mais se fazem sentir, pois a adaptao das estruturas produtivas, dos padres de comportamento e a evoluo tecnolgica requerem tempo. E, por outro lado, a constante adopo de novos impostos ecolgicos ou de substituio dos existentes pode ter como inconvenientes o risco de a tarefa se mostrar sempre como nem meia feita nem meia por fazer, retirando-lhe mrito aos olhos do pblico poltico e granjeando-lhe a oposio deste, de os custos administrativos serem crescentes e de surgirem problemas tcnicos na 3. O gesto coerente do de todo da o carga sistema fiscal (56). (tax shift)

fenmeno

deslocamento

Em 1966, TEIXEIRA RIBEIRO, a propsito da determinao de qual deveria ser a matria colectvel dos impostos fiscais segundo o artigo 28. da constituio de 1933, fez uma afirmao que no pode deixar de ser aqui recordada, pela relevncia que tem para o aspecto que se est a analisar cada cidado impe um encargo ao resto da colectividade, no na medida do que pode gastar, mas na medida do que efectivamente gasta. E no ser mais justo tribut-lo pelo encargo que lana sobre os outros do que

pelo benefcio que lhes traz? (57). Tambm na perspectiva da defesa ambiental, seria desejvel que se penalizasse o consumo e recompensasse a poupana, ao contrrio do que fazem hoje os sistemas fiscais da maior parte dos pases (58). Desta forma, conseguir-se-ia inverter o sentido de destruio que tem sido atribudo ao sistema fiscal (59), direccionando-o para dimenses mais criativas. Isto , h que transmutar a destruio criativa shumpeteriana numa inovao criativa.

Duas grandes ideias presidem hoje necessidade de reforma dos sistemas fiscais. Por um lado, h que reduzir a tributao sobre o trabalho, compensando-se a perda de receitas que da advm com diferentes intervenes tributrias. Por outro, h que colocar as finanas pblicas ao servio da realizao do direito fundamental a um ambiente equilibrado, atravs da figura do tributo mas sem que tal represente uma elevao da carga fiscal total (neutralidade fiscal). Sem esta manobra de reequilbrio dos nus fiscais que incidem sobre os factores produtivos no possvel defender, com seriedade, a adopo de tributos ambientais, pelos enormes custos econmicos que da adviriam. Est-se, pois, perante duas ideias mutuamente complementares: h que transferir parte da carga fiscal que incide sobre o trabalho, e que hoje considerada como excessiva, para os comportamentos insustentveis (61). Porquanto, verifica-se uma subutilizao, quantitativa e qualitativa, da mo de-obra e uma sobreutilizao dos recursos ambientais (62). A expresso tax shift utilizada para expressar esta mudana. Os impostos ambientais em geral tm-se mantido relativamente estveis, representando cerca de 7 a 9 por cento da receita fiscal total nos pases europeus (63). Os custos derivados da poluio e do desemprego representam, no entanto, entre 15 e 20 por cento do PIB europeu (64). A Comisso Europeia estimou que, em mdia, a tributao do trabalho (constituda pelas contribuies para a segurana social e o imposto sobre o rendimento) representava, em 1970, entre 9 e 17 por cento do PIB dos pases comunitrios, passando, em 1990, a situar-se entre os 11 e os 25 por cento; enquanto a carga fiscal que gravava os recursos naturais ou os bens e servios com um impacto ambiental ou social negativo (incluindo aqui os impostos sobre a energia, os transportes (65), os combustveis, o lcool, o tabaco, a contaminao e os bens imveis) que, em 1970, representava entre 3 e 12 por cento do referido valor desceu, em 1990, para os 2 a 7 por cento (66). Concretamente em relao ao sector energtico, estima-se que, no conjunto da Unio Europeia, os impostos sobre a energia se elevaram apenas de 2,6 por

cento do PIB, em 1980, para 2,9 por cento deste valor em 1994(67). O que se fica a dever excessiva concorrncia fiscal entre os diversos Estados-membros (68). Calculase, assim, que, hoje, s cerca de 10 por cento da carga fiscal incide sobre o uso de recursos naturais, enquanto aproximadamente 50 por cento da mesma recai, directa (imposto sobre o rendimento) ou indirectamente (contribuies para a segurana social e IVA), sobre o trabalho (69). A Unio Europeia , mesmo, o espao econmico onde mais pesada a carga fiscal que grava a mo-de-obra, tendo sofrido um forte incremento nas trs ltimas dcadas, situando-se esta em 1960 aproximadamente em 28 por cento, em 1990 em cerca de 45 por cento e atingindo em 1997 quase os 50 por cento (70); enquanto nos EUA e no Japo se tem mantido estvel, no ultrapassando, nesta ltima data, os 35 por cento (71). O que ainda mais preocupante quando se sabe que os custos marginais da tributao aumentam mais do que proporcionalmente ao nvel da carga fiscal (72).

A reforma fiscal ecolgica vista, por alguns, como representando um sinal de esperana de desenvolvimento da economia europeia num sentido inovador, mais centrado na produtividade dos recursos e na inovao (73). O Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego props a reduo da carga fiscal sobre o trabalho no valor de 2 por cento (74). A perda de receitas que esta medida envolve ter que ser compensada. A necessidade de reduzir os impostos sobre o rendimento, pela injustia e influncia distorora sobre a economia que lhes esto associadas, sem que tal significasse uma perda de receitas foi, v.g, determinante para a introduo de vrios tributos ecolgicos no sistema fiscal sueco aquando da sua reforma em 1991 (75). A orientao ambiental do sistema tributrio constitui hoje talvez a mais atractiva opo econmica e poltica para a obteno de ingressos pblicos (76).

A nvel poltico a atraco desta via manifesta-se nos menores custos eleitorais que, numa sociedade cada vez mais ecologista, esto associados a uma cobrana fiscal ambientalmente motivada por comparao com a tradicional. Mas a nvel econmico tambm possvel vislumbrar ganhos potenciais na transferncia da carga fiscal do trabalho e do capital para a degradao ecolgica. Os impostos ambientais podem reduzir o encargo associado obteno de receitas pblicas, por no introduzirem novos factores de distoro mas, antes, corrigirem alguns dos j existentes elementos responsveis pela deturpao do funcionamento da economia que do causa a uma

ineficiente afectao dos recursos, quer promovendo a reduo das externalidades ambientais quer permitindo, atravs da sua receita, que se reduzam ou eliminem tributos fiscais aos quais est associado tal efeito de distoro, como sejam, por exemplo, os impostos sobre o trabalho (77).

A crena no facto de que, alm de gerarem benefcios ambientais (dividendo ambiental), os tributos ecolgicos so capazes de remover outras ineficincias introduzidas na economia pelo sistema fiscal em vigor, permitindo que o financiamento pblico se realize a um custo menor do que aquele que tem hoje, levou alguns a falar de um duplo dividendo (78) associado a estes instrumentos. Expresso com a qual se visa salientar a possibilidade de se gerar um benefcio para a economia atravs da aplicao das receitas obtidas com a cobrana dos impostos ambientais na reduo de tributos preexistentes que sejam responsveis pela distoro do funcionamento da economia. Ou seja, colocase a hiptese (ainda no provada (79)) de a devoluo economia da receita obtida com a cobrana do imposto ecolgico melhorar a distribuio dos recursos (dividendo distribucional), reduzir o desemprego involuntrio (dividendo de emprego) e aumentar a eficincia econmica (dividendo de eficincia). O que se apresenta como uma alternativa ao uso da receita em causa na realizao de prestaes sociais aos titulares de menores rendimentos, ou seja, no aumento da despesa pblica (80).

A adopo de uma poltica ambiental pode mostrar-se um desbaratamento intil de recursos quando, como acontece em todos os pases industrializados, ainda que mais nuns do que noutros, o Estado, ao mesmo tempo que investe na luta contra a poluio, promove as fontes que a geram (81). Um sistema fiscal principalmente dirigido poupana e ao investimento tende a ser prejudicial defesa do ambiente. Se a poupana, j penalizada pela inflao, mais tributada do que a despesa, gera-se um incentivo ao consumo. Pois, abdicar de consumir hoje pode, ento, significar no consumir, em vez de representar a possibilidade de um consumo futuro. E se verdade que a poupana e o investimento no garantem, de per se, a proteco do ambiente (82), no se pode deixar de admitir que a cultura do consumo desenfreado a principal inimiga da preservao do equilbrio ecolgico (83), no sendo, por isso, aconselhvel a manuteno de um sistema 4. A fiscal que a alimente, da discriminando ambiental a e favor o da caso despesa. portugus

inevitabilidade

tributao

J em 1993 a OCDE se mostrava preocupada com a discrepncia entre os sinais fornecidos pelo sistema fiscal portugus e a necessidade de proteger o ambiente (84). O sistema fiscal tem estado ao servio do crescimento econmico no seu sentido tradicional, incentivando a remodelao do aparelho produtivo atravs do IVA (85), o relanamento do investimento atravs de um regime fiscal favorvel, a melhoria das condies de remunerao de capitais mveis e a promoo de concentraes atravs de um regime fiscal das fuses e grupos de empresas (86). Mas, segundo os dados da OCDE, Portugal tradicionalmente um dos pases que apresenta uma significativa componente de receitas fiscais geradas por impostos ligados ao ambiente (87). A explicao para este facto no se encontra, todavia, na prematura ateno dada pelo legislador fiscal portugus s potencialidades da tributao ambiental (88). Antes se explica pela classificao abrangente que a OCDE utiliza, ao entender por receitas fiscais geradas por impostos ligados ao ambiente todas as receitas cobradas atravs de um imposto cuja base tributvel tenha um efeito negativo sobre o ambiente, independentemente das motivaes subjacentes ao tributo e dos efeitos gerados pela sua cobrana. Sero, pois, impostos ambientalmente relacionados o Imposto Automvel, os Impostos de Circulao e de Camionagem, o Imposto Municipal sobre Veculos e o Imposto sobre Produtos Petrolferos. Assim, a referida caracterstica do sistema fiscal portugus um efeito lateral da sua elevada dependncia da tributao indirecta. A reforma fiscal dos anos oitenta foi em grande parte justificada pela necessidade de cumprir as exigncias e desafios resultantes da adeso CEE. As preocupaes econmicas estavam no primeiro plano da agenda poltica e a conscincia ambiental da populao era pouco significativa. O reduzido desenvolvimento industrial, a necessidade de atrair investimento estrangeiro (seguindo-se tradicionalmente uma estratgia de baixo custo da mo-de-obra) e a elevada ineficincia da administrao fiscal contriburam activamente para a forte componente de tributao indirecta no sistema fiscal portugus.

A tributao ambiental como um projecto poltico s foi mencionada claramente pela primeira vez no mbito da reforma fiscal que se iniciou em 2000(89). E este aspecto de efeito lateral que explica a falta de eficcia da tributao ambiental no nosso pas

(90). Uma vez que a preocupao em recaudar receitas se sobrepe defesa do ambiente e tratando-se estas frequentemente de lgicas antagnicas a realizao de uma anula o cumprimento da outra. Veja-se o caso do Imposto Automvel, onde a lgica fiscal tem impedido a reforma de um imposto que discrimina contra a substituio de um parque automvel velho e poluente por veculos com uma tecnologia mais limpa. O principal poder de deciso sobre a instrumentalizao do sistema fiscal defesa do ambiente pertence de facto ao Ministrio das Finanas. E parece que se deve sua nova estratgia a maior argumentao ecolgica que, desde meados dos anos noventa, possvel encontrar associada tributao em Portugal. O Ministrio das Finanas parece ter visto nos impostos ambientais um potencial bom instrumento de poltica financeira. Desde o final dos anos noventa possvel detectar o uso de uma argumentao ambiental para justifcar o aumento ou a introduo de impostos indirectos gravados sobre bens com um impacto ecolgico negativo (91) ou a eliminao de benefcios fiscais que favorecem o desenvolvimento insustentvel (92). Esta nova abordagem pode ser explicada atravs de uma multiplicidade de factores.

A estrutura fiscal e a administrao tributria existentes no nosso pas condicionam a capacidade de manobra do legislador. Entre os condicionamentos de sentido positivo, refira-se a oportunidade de reforma que se observa em alguns impostos com uma importante relevncia ambiental. Toda a interveno no sistema est, no entanto, restringida pela necessidade de no prejudicar a competitividade da economia nacional. Por outro lado, a praticabilidade de uma mudana est dependente das alianas realizadas com os demais stakeholders. A tributao ambiental especialmente favorvel ao surgimento destas alianas. O Ministrio das Finanas e o Ministrio do Ambiente podem ver nessa unio uma nova fora para enfrentar o lobby industrial. Um outro factor que tem contribudo directamente para a nova abordagem a tomada de conscincia de que, numa sociedade com crescentes preocupaes ecolgicas, os custos polticos e de transaco associados a uma interveno fiscal motivada por razes ambientais so menores do que aqueles que envolvem a tributao nos moldes tradicionais. Apreciemos, em primeiro lugar, os condicionamentos que a estrutura fiscal e a administrao fiscal existentes no nosso pas colocam capacidade de manobra do

legislador fiscal. Citando dados de 1998, pode-se dizer que, quando comparada com a mdia comunitria (31 por cento), a estrutura fiscal portuguesa tinha uma maior componente de tributao indirecta (41,6 por cento) (93). A carga fiscal sobre o trabalho, por sua vez, era menos representativa em Portugal (42,9 por cento) do que em mdia nos demais pases comunitrios (51,9 por cento) (94).

Por um lado, os motivos que justificaram este tradicional forte apoio na tributao indirecta, que j foram apontados, mantm-se hoje. Somando-se-lhes actualmente uma preocupante generalizada percepo do sistema fiscal como injusto, que promove a fraude e a resistncia a qualquer aumento da carga fiscal sobre o trabalho. No se pode, ainda, esquecer que, mesmo sem um aumento do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, no longo prazo, o envelhecimento da populao vai pressionar o aumento da carga fiscal sobre o trabalho caso no ocorra uma reforma do sistema de segurana social. Uma vez que esse envelhecimento vai envolver um incremento da despesa pblica em penses e em sade e, sem uma inverso da tendncia observada na despesa pblica, tal vai acarretar a necessidade de obter mais receita (95). Ora, ceteris paribus, esse encargo fiscal tender a incidir principalmente sobre o trabalho. Porquanto, as penses so financiadas predominantemente atravs de contribuies sobre os salrios e o capital cada vez mais uma base tributria mvel (96). Face realidade nacional, a estratgia de concorrncia fiscal seguida pelos demais pases comunitrios e aos desafios do mercado comum e do seu alargamento a Leste, , pois, impensvel deslocar parte da actual carga fiscal indirecta para os rendimentos do trabalho e do capital. O fulcro da fiscalidade portuguesa vai ter que continuar a ser a tributao do consumo.

O cenrio actual sugere uma presso no sentido do aumento da carga fiscal. Uma vez que a reduo dos rcios de tributao que so hoje apresentados pelos pases da OCDE reflectem em grande parte as tendncias de contraco da despesa pblica (97), que Portugal ainda no conseguiu adoptar. O esforo de consolidao fiscal realizado durante os anos noventa no teve grande sucesso na reduo dos nveis de despesa (98), com o consequente reflexo sobre o rcio tributao/PIB. Por outro lado, os reduzidos nveis de rendimento e a baixa qualidade das prestaes sociais existentes em Portugal geram a necessidade de melhorar os sistemas de segurana social e de aumentar as coberturas sociais. Um outro aspecto a ter em ateno o facto de existir uma presso

para atenuar a carga fiscal sobre o trabalho, de modo a aumentar a receita tributria atravs da reduo da fraude e a permitir uma melhoria dos nveis de rendimento. Ainda que na segunda metade dos anos noventa se tenha notado uma melhoria na eficincia da Administrao fiscal, expressa no aumento das receitas cobradas (99), os nveis de fraude observados so ainda inaceitveis (100).

Por outro lado, observam-se oportunidades de reforma em impostos com relevncia ambiental. Referimo-nos ao Imposto Automvel e ao Imposto sobre Produtos Petrolferos, onde a falta de lgica econmica e ambiental vem sendo apontada h j algum tempo, observando-se presses por parte dos agentes econmicos nacionais (principalmente no caso do IA) e das instituies comunitrias (em especial no que se refere ao ISP) para que se proceda sua alterao. Estes tributos mostram-se particularmente relevantes como instrumentos de poltica ambiental no caso portugus. Uma vez que contamos entre os principais problemas ambientais a ineficincia energtica da indstria, a forte dependncia energtica de combustveis fsseis, o nvel de emisses de gases poluentes, bem como os danos advenientes da congesto urbana, que tambm esto directamente associados ao sector dos transportes (101). Se no futuro prximo no se pode abdicar de receita, ainda que exista uma presso para reduzir a carga fiscal sobre o trabalho e o capital, e (consequentemente) a tributao indirecta tem que continuar a ser a principal base de apoio do sistema fiscal portugus, impostos sobre o consumo (como so em regra os impostos ambientais) que, tendo uma forte capacidade recaudatria (como so o IA e o ISP), no s geram uma menor resistncia pblica do que os gravames tradicionais, mas tambm prometem uma reduo da despesa pblica em poltica ambiental, no podem deixar de ser apetecidos pelo Ministrio das Finanas.

Por outro lado, o crescente apoio dos ambientalistas ao uso de impostos ambientais tambm previsvel. O lobby ambiental carecido de ganhar poder no mbito do processo de deciso comea a ver no novo interesse do Ministrio das Finanas uma oportunidade nica. A esperada reduo dos fundos disponibilizados para a prossecuo de polticas ambientais, devido necessidade de contrair a despesa pblica e previsvel reduo dos dinheiros comunitrios aps 2006 (lembre-se que estes tm representado uma componente fundamental da receita no oramento ambiental

portugus), pressiona o Ministrio do Ambiente a adoptar estratgias mais eficientes. Nota-se, por exemplo, que desde os finais dos anos noventa a poltica ambiental tem estado mais aberta ao investimento privado, com a assinatura de acordos sectoriais com a indstria que a envolvem activamente na prossecuo dos objectivos fixados (102), seguindo uma abordagem financeira mais sofisticada. A poltica de concesso de subsdios (quer directos quer por via de benefcios fiscais) cada vez menos praticvel, no s pela falta de recursos como tambm pelos obstculos criados pela Comisso Europeia (103). Alm de que o uso de impostos ambientais cria uma esperana de obteno de novas fontes de financiamento atravs do recurso ao mecanismo da consignao de receitas, semelhana do que j acontece nos demais pases comunitrios. Perante a ineficcia dos instrumentos administrativos (lembre-se que, entre 1990 e 1996, Portugal apresentou das piores evolues observadas nos Estados membros no que respeita emisso de CO2, NOx e SO2 (104)), o Ministrio do Ambiente v-se tambm forado a buscar solues inovadoras, quer para responder crescente procura ambiental interna, motivada pelo aumento do nvel de rendimento, de informao e de conscincia ambiental, quer para cumprir com as exigncias que lhe so colocadas a nvel comunitrio. A Unio Europeia vem exercendo uma presso crescente sobre Portugal para o cumprimento de padres ambientais superiores (105).

Assim sendo, parece inevitvel que, semelhana do que vem acontecendo desde o incio dos anos noventa nos demais pases comunitrios, o sistema fiscal portugus integre uma componente ambiental cada vez mais significativa, embora existam fortes barreiras internas a tal avano (106). Prev-se que a tendncia para um maior peso da tributao indirecta face directa no cmputo total do sistema se mantenha, mas a motivao ecolgica seja mais frequentemente utilizada. E, pela necessidade de se evitar o problema da falta de legitimidade e de se responder crescente procura ambiental, tambm ser de admitir que a lgica ecolgica ganhe uma maior importncia na concepo, aplicao e reforma dos tributos para os quais a justificao ambiental seja usada.

A recente interveno do governo nesta matria atravs da criao do adicional ao ISP e a sua consignao ao Fundo Florestal Permanente parece confirmar a tendncia

apontada (107). Entre os meios que o governo portugus decidiu utilizar em sede de estratgia florestal insere-se o passo dado na Lei Oramental de 31 de Dezembro de 2003 no sentido de introduzir um adicional ao Imposto sobre Produtos Petrolferos e consignar a sua receita ao Fundo Florestal Permanente (108). Esta medida coaduna-se com a tendncia actual de seguir um desenvolvimento sustentvel, integrar as preocupaes ambientais nas demais polticas, nomeadamente na poltica fiscal, responsabilizar o poluidor pelos custos a que d causa e realizar um esforo para reconquistar o pblico poltico para a adopo das medidas fiscais.

Um exemplo: a consignao do adicional ao Imposto sobre Produtos Petrolferos ao Fundo Florestal Permanente

Tal como se referiu, a uma estratgia de subsidiao directa e pontual dos agentes econmicos que adoptem condutas sustentveis tem vindo a suceder uma interveno contratual do Estado na economia. As novas figuras caracterizam-se por serem acordos ou contratos em que a assumpo de obrigaes pela indstria para com o Estado no sentido de serem implementados modos mais sustentveis de actividade enquadrada pela existncia de meios de financiamento que apoiam as aces prosseguidas no mbito dos acordos realizados. Um nexo sinalagmtico que contribui para o reforo do incentivo ao cumprimento da legislao ambiental.

nesta linha que se insere a lgica presente nos meios de finan-ciamento da nova poltica florestal, como seja o Fundo Florestal Permanente. A transferncia de recursos pblicos , assim, enquadrada por acordos ou contratos em que os agentes econmicos se obrigam para com o Estado a prosseguir modos mais sustentveis de actividade, sendo para isso apoiados e por isso compensados. Veja-se a este propsito, v.g, como a Lei de Bases da Poltica Florestal determina o uso do Fundo para o ressarcimento econmico dos proprietrios de ecossistemas sensveis pelos prejuzos que advenham de restries impostas pela necessidade da sua conservao (art. 18./1, c) e para o financiamento de aces de investigao especficas, privilegiando a forma de contratos-programa (art. 180/1, d).

O mau desempenho ambiental do pas a nvel de emisses para a atmosfera coloca-o em situao de (quase certa) inadimplncia das obrigaes assumidas a nvel internacional

nesta matria (109). Este cenrio torna evidente a necessidade de uma estratgia nacional coerente e eficaz para lidar com o problema. A interveno do governo nesta matria esta j enquadrada pelo Plano Nacional para as Alteraes Climticas (PNAC) e pelo Plano Nacional de Atribuio de Licenas de Emisso (PNALE) (110), onde se prev expressamente o recurso a instrumentos econmicos. Tal como no Plano Nacional da Poltica do Ambiente de 1995 se previu que o Ministrio das Finanas criasse instrumentos fiscais e financeiros para estimular a reduo, reuso e reciclagem de resduos industriais, para induzir o aumento da eficincia energtica e o deslocamento da procura para fontes de energia alternativa e para promover a adopo de um quadro sustentvel para as infra-estruturas de transporte 111. No deixa, todavia, de ser curioso que, apesar das incumbncias feitas, o referido documento no mencione o ministrio em causa na lista das entidades com responsabilidades no domnio da poltica ambiental (112). A possibilidade concedida pelo Protocolo de Quioto de contabilizar como crditos de emisso os projectos agrcolas e florestais veio criar uma oportunidade de utilizao da tcnica da consignao de receitas fiscais e aumentar a importncia estratgica do Imposto sobre Produtos Petrolferos (ISP) e das florestas portuguesas. Esta oportunidade foi aproveitada com a criao do adicio-nal ao ISP. A consignao ao Fundo Florestal Permanente de parte das receitas obtidas com o suplemento ao ISP parece, assim, constituir um passo til e louvvel no sentido da implementao da referida estratgia de desenvolvimento sustentvel do pas. Pois, deste modo, obriga-se a pagar quem contribui mais significati-vamente para a responsabilidade financeira acrescida do pas, i.e., o sector automvel, que assim ajuda a suportar essa responsabilidade, tal como manda o Princpio do Poluidor Pagador (PPP) e o tradicional princpio do beneficio na repartio dos custos pblicos.

Todas as emisses nacionais que no forem controladas nem absorvidas sero contabilizadas para efeitos da violao do Protocolo de Quioto, obrigando-nos a adquirir direitos de emisso no mercado internacional. Os custos que se prevem para o mau desempenho ambiental de Portugal so elevados. Segundo o tarifrio nacional da electricidade verde, o custo unitrio por tonelada de dixido de carbono de 75 euros. E, segundo o Governo, o no cumprimento do Plano Nacional para as Alteraes Climticas custa entre 0,3 a 0,5 por cento do PIB. Mas uma vez entrado em vigor o

Protocolo de Quioto estes custos vo subir substancialmente. Porquanto se prev que a violao deste Protocolo envolva um custo de 40 euros/tonelada at 2007 e de 100 euros/tonelada aps 2008(113). Existe, pois, na medida de consignao do adicional ao ISP ao Fundo Florestal Permanente uma ligao directa e uma relao biunvoca entre custos e benefcios, quer no que se refere causa/destino quer dimenso. As caractersticas deste adicional e da sua aplicao fazem, assim, acreditar que neste caso o perigo de que o cidado se recuse a pagar mais impostos do que aqueles que esto afectos aos gastos de que beneficia (114) se encontra significativamente atenuado. Porquanto, o contribuinte dever, em princpio, ser apenas aquele que d, de modo directo ou indirecto, causa a esses gastos, isto , o poluidor, ou seja o automobilista, o qual, enquanto utilizador da atmosfera (em Portugal, na Europa ou noutro qualquer ponto do planeta), beneficia sempre de tais gastos. Mas esse benefcio especialmente acentuado no que se refere aos automobilistas residentes em Portugal. Porquanto, a violao por Portugal do Protocolo de Quioto, que representa j um dado adquirido tendo em conta o ritmo de evoluo das emisses nacionais (115), vem impor a aquisio de direitos de emisso a outros Estados que estejam em condies de controlar as suas emisses em valores superiores queles a que esto legalmente obrigados. As quantias a utilizar na compra de tais licenas de emisso, a no ser constitudo um fundo financeiro especial para o efeito (116), tero que provir do oramento geral do Estado, isto , dos impostos pagos por todos os contribuintes do Estado portugus.

Pode-se, todavia, argumentar que os automobilistas no so os nicos a provocar os custos ambientais que as florestas vo absorver. Mas uma anlise dos dados disponveis sobre o montante e evoluo das emisses poluentes para atmosfera em Portugal por sectores permite concluir que so eles os principais causadores de tais custos. A produo das seis substncia comummente denominadas gases com efeito estufa (CO2, CH4, N2O, HFCs, PFCs, SF6) est directamente associada ao consumo energtico, em especial ao consumo de combustveis fsseis. O principal consumidor de energia nos pases desenvolvidos o sector automvel. Em Portugal, este sector representava no incio dos anos noventa cerca de 80 por cento do consumo energtico total (117). Em 1999, os transportes rodovirios eram os maiores consumidores de energia a nvel nacional, com uma quota de 72 por cento do total da energia consumida

no

sector

dos

transportes

(118).

A indstria portuguesa com a sua forte ineficincia energtica e dependncia do uso de combustveis fsseis o segundo grande emissor de gases com efeito estufa. Faz, assim, sentido que tambm este sector contribua na medida das suas responsabilidades para os custos de proteco da qualidade do ar. Pelo que j est em estudo (119) a aplicao indstria de um imposto sobre emisses poluentes, obrigando-se a mesma, desta forma, a suportar a sua quota-parte dos custos. Concretamente no caso do metano, est a ser considerada a tributao dos agentes econmicos que so os principais geradores destas emisses, nomeadamente, o sector da pecuria, responsvel por 54 por cento das emisses, e as estaes de tratamento de esgotos, geradoras de 40 por cento do valor total das emisses anuais (120). Para os automobilistas a responsabilizao atravs da via da tributao associada ao sector automvel, de que o adicional ao ISP um exemplo, e j no de forma directa, parece constituir a soluo mais eficiente, dada a dimenso e o nmero destas fontes poluentes mveis.

A vinculao de receitas pode aqui funcionar tambm como um escudo de proteco para as despesas com profundas repercusses econmico-sociais mas cuja reduo menos meditica, como o desenvolvimento florestal. Esta rubrica de despesas equiparvel, por exemplo, ao caso do investimento pblico em infra-estruturas e na formao de capital, o qual, ao contrrio do que acontece com as despesas correntes, o primeiro a sofrer com os ajustamentos fiscais. A consignao de receitas poder, ento, funcionar como um importante mecanismo de poupana dos custos que possam advir da estagnao de projectos em curso por falta de financiamento.

A consignao de receitas pode ser usada para prosseguir uma estratgia de antecipao ocorrncia do dano ou sua expanso. Em alguns pases, como, por exemplo, Portugal, j se optou por consignar uma percentagem do valor global da receita fiscal dos tabacos manufacturados ao ministrio da sade, tendo em vista o desenvolvimento de aces no domnio do rastreio, deteco precoce, diagnstico, preveno e tratamento do cancro (121). A racio que suporta esta soluo igualmente vlida para se justificar a afectao de parte das receitas provenientes do imposto sobre produtos petrolferos ao ministrio do ambiente ou a projectos ambientais especficos, para o desenvolvimento de aces de carcter preventivo do dano ambiental causado por

emisses poluentes com origem no consumo daquela espcie de combustveis. nesta filosofia que se insere a afectao de receitas do adicional ao Fundo Florestal Permanente.

Notas: (*) Docente da Universidade Catlica Portuguesa Porto e do CEDOUA Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.

(1) Cite-se ULRICH BECK, Risk Society. Towards a New Modernity, London: Sage, 1992, p. 50: Ultimately the sources of certainty on which life feeds are changed (...). Relativamente complexizao do fenmeno poltico, consulte-se do mesmo autor, The Reinventton of Politics, Cambridge: Polity Press, 1997, em especial pp. 148-151. (2) Sobre modalidades de regulao, v.g., JORGE MIRANDA, 1988, Direito da Economia, Coimbra: Coimbra Editora, A. SOUSA FRANCO e G. DOLIVEIRA MARTINS, 1993, A Constituio Econmica Portuguesa, Ensaio Interpretativo, Coimbra: Almedina, pp. 220 e ss., MENEZES CORDEIRO, Direito da Economia, Lisboa: AAFDL, 1994, 3. reimp., GIAN DOMENICO MAJONE, Regulating Europe, London: Routlegde, 1996, em especial pp. 9-26, VITAL MOREIRA, Regulao Profissional e Administrao Pblica, Coimbra: Almedina, 1997, pp. 40-41, MANUEL AFONSO VAZ, Direito Econmico. A Ordem econmica Portuguesa, Coimbra: Coimbra Editora, 1998, 4. Ed., em especial pp. 171-233, SALDANHA SANCHES, 2000, A Regulao: Histria Breve de um Conceito, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 60, pp. 5-22, PAZ FERREIRA, Direito da Economia, Lisboa: AAFDL, 2001, pp. 400 402, e MANUEL LOPES PORTO, Economia: Um Texto Introdutrio, Almedina, 2002. determinante para a compreenso do movimento de re-regulao entender o novo conceito de servico pblico. Leia-se sobre este tema MARIA DA GLRIA GARCIA, Reinventing public service between the autonomy of the market and the duty of public interest, Direito e Justia, Vol. XV, Tomo 2, 2001, pp. 71-84, que sugere que o conceito tradicional (actividade sujeita a uma finalidade no interesse pblico) seja enriquecido com as exigncias constitucionais do regime dos direitos fundamentais. Segundo esta autora (idem, p. 84), a despublicatio das actividades e a consequente

liberalizao de determinados sectores econmicos devem fazer-se sem abdicar da salvaguarda que rege a ligao entre economia e direito atravs dos princpios jurdicos fundamentais, nomeadamente o princpio da prossecuo do interesse pblico no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (art. 266./1 CRP) e o princpio da justia, igualdade e proporcionalidade (art. 266./2 CRP). (3) GIAN DOMENICO MAJONE, Regulating Europe, prefcio e pp. 1-3. Numa outra dimenso e numa perspectiva mais abrangente, refere-se a ideia da ausncia, do desaparecimento ou da intermitncia do Estado, enquanto titular ou depositrio monopolista da autoridade poltica PAULO CASTRO RANGEL, Diversidade, Solidariedade e Segurana, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 62, Dezembro 2002, verso on-line, ponto 2.

(4) A ideia de responsabilidade partilhada representa, desde o incio dos anos noventa, um dos alicerces da estratgia comunitria no domnio do ambiente. Com esta abordagem visa-se promover a alterao dos padres sociais de comportamento atravs da participao optimizada de todos os sectores da sociedade. Todos so chamados a intervir, incluindo a Administrao Pblica, as empresas pblicas e privadas e o pblico em geral (quer na qualidade de cidados quer na de consumidores). Cf. Programa da Comisso Europeia de poltica e aco em matria de ambiente e desenvolvimento sustentvel, JOCE n. C 138 de 17 de Maio de 1993, pp. 5-98, p. 13. (5) Ver, para maiores desenvolvimentos, ANTNIO SOUSA FRANCO, Noes de Direito da Economia, Vol. I, Lisboa: AAFDL, 1982-83, p. 334, M. HECQUARDTHRON, 1993, La contractualisation des actions et des moyens publics dintervention, LActualit Juridique Droit Administratif, 20 Juin, pp. 451 e ss., p. 452, PAZ FERREIRA, 1995, Sumrios de Direito da Economia I, Apontamentos das aulas ao 3. ano (turma de dia) no ano lectivo 1995-1996, Lisboa: AAFDL, em especial pp. 278286, e MARIA JOO ESTORNINHO, 1996, A fuga para o direito privado, Coimbra: Almedina, em especial pp. 39-54. Sobre a funo de consenso do procedimento administrativo, leia-se GOMES CANOTILHO, 1991, Procedimento Administrativo e Defesa do Ambiente, Revista de Legislao e Juriprudncia, Ano 123., N. 3798, pp. 261 e ss., p. 268. Leia-se, ainda, MARIA DA GLRIA GARCIA, A Constituio e a Democracia Social, Direito e Justia, Vol. XI, Tomo 1, 1997, pp. 15-25, p. 23. Sobre a

utilidade dos contratos econmicos na adaptao de regimes gerais s particularidades da situaco regulada, LAUBADRE, MODERNE e DEVOLV, Trait des Contrats Administratifs, Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1983, p. 404, e CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, Coimbra: Almedina, 2003, 2. ed., p. 412. Relativamente s possveis modalidades que essa adaptao pode assumir, CASALTA NABAIS, Contratos Fiscais, Coimbra: Almedina, 1994, pp. 206-9.

(6) RAFFAELE PERRONE CAPANO, Limposizione e lambiente, in Andrea Amatucci (direc.), Trattato di Diritto Tributario, Padova: Cedam, 1994, Vol. I, Tomo I, pp. (7) (8) 449-514, Idem, pp. p. Ibidem. 449-450. 450.

(9) Leia-se, v.g., DAVID GLOVER, Research Issues in Environmental Tax Reform, http://www.idrc.org.sg/eepsea/publication/EnvTax.html, 14 de Novembro de 1996, p. 1.

(10)

Ibidem.

(11) DAVID GEE, Economic Tax Reform in Europe: Opportunities and Obstacles, in Timothy ORiordan (ed.), Ecotaxation, London: Earthscan Publications, 1997, pp. 81105, (12) (13) PERRONE p. CAPANO, Idem, Limposizione p. e 83. lambiente, 500. pp. 455-456.

(14) Leia-se MINISTRIO DAS FINANAS, Estruturar o Sistema Fiscal do Portugal Desenvolvido, Coimbra: Almedina, 1998, pp. 97 e 99, onde se defende que a reduo da presso fiscal global, entre ns, dever concretizar-se, sobretudo, na redistribuio da carga fiscal e no alargamento da base de incidncia, atravs do reforo dos princpios da universalidade, generalidade e igualdade.

(15) RAFFAELE PERRONE CAPANO, Limposizione e lambiente, p. 455. (16) Idem, pp. 508-509.

(17) R. HERTZOG, La Fiscalit de lEnvironnement. Notion et tat du Droit Positif en France, Anne de lEnvironnement, Actes du Colloque Fiscalit-Environnement, Nice: PUF, 1984, pp. 355 e ss, p. 69.

(18) M. CERVANTES, Industrie: crer un environnement favorable, LObservateur de lOCDE, N. 200, Juin-Juillet 1996, pp. 16 e ss., pp. 16 e 19.

(19) Para uma anlise crtica da figura dos acordos ambientais, leia-se M. FERNANDA MAS, Os Acordos Sectoriais como um Instrumento da Poltica Ambiental, RevCEDOUA, Ano III, Janeiro de 2000, pp. 37 e ss., em especial, pp. 46-51, e sobre a importncia dos contratos-programa no domnio do ambiente, PAULO CASTRO RANGEL, Concertao, programao e direito do ambiente, Coimbra, 1994, p. 99, e FILIPA URBANO CALVO, As actuaes administrativas no direito do ambiente, Direito e Justia, Vol. XIV, Tomo 3, 2000, pp. 121 e ss., em especial pp. 131-134. Esta ltima autora (idem, pp. 132--145) desenvolve a figura das actuaes informais em sede de poltica ambiental. Sobre as actuaes informais enquanto meios de actuao preventiva de cooperao que traduzem uma troca entre a Administrao e os privados, VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do acto adininistrativo perdido, Coimbra, 1996, em especial p. 471, e, sobre as vantagens desta forma de actuao, SUZANA TAVARES DA SILVA, Actuaes informais da Administrao verdade ou mito?, Coimbra, 1998, pp. 120 e ss. Para um exemplo sobre possveis modos de associao de entidades pblicas com entidades privadas na prestao de servios pblicos num sector ambientalmente muito relevante como o domnio das guas, nomeadamente atravs da criao do sistemas multimunicipais e municipais, leia se RAQUEL CARVALHO, As concessionrias dos sistemas multimunicipais (nova figura jurdica no domnio das guas), Direito e Justia, Vol. XI, Tomo 2, 1997, pp. 221-265.

(20) Comunicao da Comisso Europeia sobre Acordos Ambientais, COM (96) 561 final, 27 de Novembro de 1996, p. 7. Note-se, contudo, que estes contratos colectivos

no so vinculantes seno por vontade das partes, que se submetem livremente s suas disposies ao assin-los, com o inevitvel risco de se verificar o fenmeno do passageiro borlista (free-rider), e que no existe um sistema que coaja ao seu respeito, com excepo dos mecanismos que as prpria partes estipulem e da presso da opinio pblica. E sem uma efectiva fiscalizao e punio dos infractores o princpio do poluidor-pagador transforma-se no princpio do cumpridor-pagador. Pelo que o seu uso no substitui, mas apenas complementa, o de outras iniciativas adoptadas pelas autoridades pblicas no sentido da defesa do equilbrio ambiental, podendo, mesmo, acontecer que estas, por exemplo sob a forma de impostos, sejam integradas no funcionamento daqueles, contribuindo, assim, para o reforo da sua eficcia COM (96) 561 final, 27 de Novembro de 1996, p. 9. O que nos leva a consider-los instrumentos hbridos, que combinam o estmulo com a autoridade e onde a interveno do Estado no imprescindvel mas desejvel e comum de ocorrer (atravs de contratos de incitamento BARBOSA DE MELO, Introduo s Formas de Concertao Social, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Vol. 59, 1983, pp. 65 e ss., p. 103). Ver, sobre as potencialidades e as fraquezas destes acordos, Vol. 6, J. BONGAERTS, N. 3, March Environmental 1997, pp. Agreements. 84 e ss., The Commissions 84-85. Communication on Environmental Agreements, European Environmental Law Review, pp.

(21) A nvel comunitrio no se admite que as liberdades econmicas mantenham um estatuto de incondicionalidade, afirmando-se, mesmo, que a realizao do mercado comum no um fim em si, mas um meio para se atingir o desenvolvimento sustentvel. O Tratado de Amesterdo, que continuou as directrizes anteriormente definidas, acentuou, como fim ltimo da Comunidade, ao qual todas as polticas dirigidas prossecuo dos objectivos-meios se devem ater, o desenvolvimento sustentvel do espao europeu. Neste sentido, o anterior dispositivo sobre a integrao das exigncias em matria de proteco do ambiente na definio e execuo das polticas comunitrias ganhou um novo relevo, ao ser deslocado da seco relativa ao ambiente (artigo 130. R, n. 2 do Acto nico Euro-peu e do Tratado de Maastricht) para o captulo introdutrio, denominado Os Princpios. Assim, declarou-se, indubitavelmente, o princpio da integrao como um princpio comum a todas as polticas comunitrias. A sua natureza transversal, j por vrias vezes afirmada vejase, e.g., a Directiva do Conselho 85/337/CEE (JOCE n. L 175 de 5 de Julho de 1985,

pp. 40 e ss.), a Declarao dos Estados-membros relativa avaliao do impacte ambiental das medidas comunitrias (Anexo ao Tratado de Maastricht), o Relatrio Especial n. 3/92 sobre o ambiente (JOCE n. C 245 de 23 de Setembro de 1992), e o Programa da Comunidade Europeia de Poltica e Aco em matria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (JOCE n. C 138 de 17 de Maio de 19 93, pp. 5-98, p. 13) , encontrou, agora, a dignidade constitucional h muito ansiada, numa afirmao mais poltica do que jurdica. A alterao que se operou, com o Tratado de Amesterdo, na localizao deste princpio no traz consequncias jurdicas relevantes, uma vez que, pela prpria letra da norma que o acolhe, o artigo 174., n. 2, j claro que no se trata de um princpio exclusivo da poltica do ambiente (leia-se, v.g., LUDWIG KRAMER, Observations sur le Droit Communautaire de LEnvironnement, lActualit Juridique Droit Administratif, 20 Septembre 1994, pp. 610 e ss., pp. 6l0--619, e ALEXANDRA SOUSA ARAGO, Poluidor Pagador. Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente, Studia Jurdica, Coimbra, 1997, pp. 7172). O artigo 6. do Tratado de Amesterdo procede, ainda, ao alargamento do mbito do referido princpio, ao acrescentar ao seu domnio de aplicao, inicialmente limitado s polticas, as aces da Comunidade. E a misso desta , tambm aqui, reafirmada, ao chamar-se ateno, em especial, para a promoo de um desenvolvimento sustentvel. Sobre a evoluo, em traos gerais, da poltica comunitria do ambiente, veja-se, entre ns, v.g., SIMES DIAS, O Conselho Europeu e a Ideia da Europa, Aveiro, 1995, pp. 479-517, MANUEL LOPES PORTO, Teorias da Integrao e Polticas Comunitrias, Coimbra, 2001, 3. Edio Ampliada e Actualizada, pp. 368375, ALEXANDRA SOUSA ARAGO, O Princpio do Poluidor Pagador. Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente, Studia Jurdica, Coimbra, 1997, em especial pp. 45-52, GOMES CANOTILHO (coord.), Introduo ao Direito do Ambiente, Lisboa, 1998, pp. 79-91. Cf. artigo 2. do Tratado CE. O prprio Conselho das Comunidades Europeias j reconheceu que o desenvolvimento sustentvel no respeito do ambiente constitui o objectivo principal do Tratado sobre a Unio Europeia Proposta de Resoluo do Conselho das Comunidades Europeias relativa a um progma comunitrio de poltica e aco relacionado com o ambiente e o desenvolvimento sustentvel, COM(92) 23 final, de 26 de Maio de 1992, Vol. I, p. 2. (22) Sobre a relevncia do ambiente na Constituio portuguesa, leia-se, v.g., RUI MEDEIROS, O Ambiente na Constituio, RDES, Ano XXXV, Ns. 1-4,

Janeiro/Dezembro 1993, pp. 377 e ss., JORGE MIRANDA, A Constituio e o Direito do Ambiente, in INA, Direito do Ambiente, Lisboa, 1994, pp. 353 e ss., e VASCO PEREIRA DA SILVA, Como a Constituio Verde, in AAFDL, Nos 25 Anos da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, Lisboa: AAFDL, 2001, e Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, Almedina, 2003, pp. 63-106. (23) Neste custo de controlo devem ser integrados os encargos com o tratamento e a preveno das emisses poluentes e com a imposio desse tratamento ou dessa preveno JON D. HARFORD, Firm Behavior Under Imperfectly Enforceable Pollution Standards and Taxes, Journal of Environmental Economics and Management, Vol. 5, N. 1, March 1978, pp. 26 e ss., p. 39.

(24) Ver, entre outros, OCDE, Taxation and the Environment. Complementary Policies, Paris, 1993, p. 59.

(25) Note-se que o desenvolvimento sustentvel exige que deixemos s geraes vindouras um montante de capital humano, social e natural que lhes permita dispor, pelo menos, das mesmas oportunidades de que beneficiam as geraes actuais, isto , que no diminua o seu potencial de consumo por habitante em relao s geraes actuais. Valor que depende do potencial de produo no futuro, isto , do capital disponvel. E ainda que se tente compensar a reduo do capital natural atravs do aumento do capital social e humano, no se pode esquecer que a intersubstitutabilidade e o progresso tecnolgico tm limites. E sabe-se que, actualmente, em muitas regies, como, v.g., na frica sub-sahariana, so atingidas taxas negativas de poupana de capital total ISMAIL SERAGELDIN, Beyond Generalities: Sustainable Development in Practice, Newsweek, Special Advertising Section, 3 February 1997.

(26) Veja-se tambm, CARLOS LOBO, Impostos Ambientais, Fisco, Ns. 70/71, Maio/Junho 1995, pp. 73 e ss.

(27) Caso em que WINFRIED KLUTH, Proteccin del mdio ambiente mediante tributos ecolgicos en la Republica Federal Alemana, in A. Ybar Sterling (direc.), Fiscalidad Ambiental, Barcelona: Cedecs, 1998, pp. 189-206, p. 191, se referir a tributos com finalidade ambiental acessria.

(28) CASALTA NABAIS, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, Coimbra: Almedina, 1998, p. 652.

(29) MICHAEL RODI, Umweltsteuern. Das Steuerrecht als Insirument der Umweltpolitik, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1993, pp. 40-42. (30) COMISSO EUROPEIA, Growth, Competitiveness, Employment: The

Challenges and Wav Forward into the 21th Century, White Paper, Bulletin of the European Communities Supplement 6/93, Brussels: European Comission, 1993, p. 150. Leia-se, ainda, DAVID GEE, Economic Tax Reform in Europe: Oppottunities and Obstacles, pp. 81-82, e, sobre vrios outros documentos oficiais onde uma tal viragem sugerida, p. 85.

(31) Na Europa, enquanto a Holanda, a Sucia, a Finlndia, a Noruega e a Dinamarca optaram por reformas fiscais ecolgicas, a Alemanha, a ustria, a Blgica, a Frana e a Suia enveredaram por uma fiscalidade ecolgica branda LUIS M. JIMENEZ HERRERO, Tendencias en el uso de intrumentos econmicos y fiscales en la gestin ambiental: Reflexiones sobre la Unin Europea y el caso espaol, A. Ybar Sterling (direc.), Fiscalidade Ambiental, Barcelona: Cedecs, 1998, pp. 163-188, pp. 169-172. (32) OCDE, Environmental Taxes and Green Tax Reform, Paris, 1997, p. 29. (33) Leia-se, v.g., CARBAJO VASCO, Instrumentos Econmicos para la Proteccion del Medio Ambiente: Tipologia, Fiscalidady Parafiscalidade, Revista de Derecbo Financiero y de Hacienda Pblica, Vol. 45, N. 238, octubre/deciembre 1995, pp. 963 e ss., p. 977; e CLUDIA SOARES, O Imposto Ecolgico Algumas questes, Fisco, N. 97/98, Ano XII, Setembro 2001, pp. 47-75, pp. 50-53.

(34) Em sentido contrrio, leia-se S. LODIN, Introduction, Environmental Taxes and Charges. Proceedings of a Seminar held in Florence, Italy, in 1993 during the 47th Congress of the International Fiscal Association, The Hague, 1995, pp. 3 e ss., p. 4. (35) Ver, neste sentido, AGGIE PAULUS, The Feasibility of Ecological Taxation,

Antwerpen, 1995, pp. 51-52, que chama aos primeiros impostos ambientais e aos segundos impostos ambientalmente relevantes.

(36) OCDE, Taxation and the Environment Complementary Policies, Paris, 1993, p. 28.

(37) JIMNEZ HERNNDEZ, Hecho imponible o finalidad. Qu califica a un tributo como ecolgico?, in A. Ybar Sterling (direc.), Fiscalidade Ambiental, Barcelona, 1998, pp. 369 e ss., pp. 373-374.

(38) COMISSO EUROPEIA, La fiscalit dans lUnion Europenne. Rapport sur lvolution des systmes fiscaux prsent par la Comission, COM(96) 546 final, ponto 5.2. (39) Ser exemplo desta espcie de imposto ambiental o tributo que, a nvel comunitrio, j se considerou fazer incidir sobre o custo total dos pacotes tursticos, como forma de obter receitas a aplicar na preservao e recuperao do equilbrio ecolgico em zonas tursticas (tendo a regio mediterrnica sido classificada como uma das trs reas prioritrias de aco). Ver, neste sentido, A. MARX, Towards Sustainability? The Case of Tourism and the EU, European Environmental Law Review, Vol. 6, N. 6, June 1997, pp. 181 e ss., p. 183. E, com uma classificao semelhante, W. KLUTH, Proteccin del Medio Ambiente Mediante Tributos Ecolgicos en la Republica Federal Alemana, in A. Ybar Sterling (direc.), Fiscalidad Ambiental, Barcelona, 1998, pp. 189 e ss., p. 191, que adopta o mesmo critrio de identificao, entendendo como tributo ambiental lato sensu todas as prestaes pecunirias de direito pblico (...)que sirvam, directa ou indirectamente, para realizar objectivos de politica ambiental e como tributo ambiental stricto sensu tributos extrafiscais dirigidos a orientar aquelas condutas de produtores e consumidores que incidem sobre o meio ambiente.

(40) S. BREYER, Analysing Regulatory Failure: Mismatches, Less Restrictive Alternatives, and Reform, Harvard Law Review, Vol. 92, N. 3, January 1979, pp. 549 e ss., p. 596.

(41) No concordamos, pois, com T. ROSEMBUJ, Tributos ambientales, in A. Ybar Steriing (direc.), Fiscalidad Ambiental, Barcelona, 1998, pp. 43 e ss., p. 55, quando afirma que [a] prioridade do tributo ambiental (...)consiste na recaudao, dentro do marco tributrio regular e ordinrio, para a aplicao ou a preveno do risco, do dano da sade do cidado, em suma, do mal ambiental. E exactamente no princpio da aco preventiva (artigo 174., n. 2 do Tratado CE), a que ROSEMBUJ, ibidem, recorre para fundar a sua posio, que nos baseamos para defender que o imposto ambiental em sentido prprio deve visar, antes de mais, promover a mudana comportamental, isto , deve agir no ponto mais a montante do processo de produo do dano ecolgico a formao da vontade do potencial agente contaminador e da forma mais imediata possvel. Na preservao do equilbrio ecolgico, deve ser, pois, a finalidade extrafiscais a mais relevante, actuando a finalidade fiscal como sua auxiliar, e no o inverso, como defende ROSEMBUJ, ibidem. No podemos tambm concordar com ROSEMBUJ, idem, p. 57, quando afirma que a finalidade extrafiscal provisria. Porquanto, nalguns casos, ainda que um imposto ambiental se mostre eficaz, reduzindo a agresso ecolgica, pode ser necessrio mant-lo no sistema jurdico para dissuadir o retrocesso dos comportamentos.

(42) Sobre o princpio da preveno e o princpio da precauo, que no se identificando com o primeiro lhe anda associado na lgica da actuao ex ante, leia-se, entre ns, GOMES CANOTILHO, Direito Pblico do Ambiente, Curso de PsGraduao promovido pelo CEDOUA e a Faculdade de Direito de Coimbra no ano de 1995/1996, Coimbra: polic., 1995, p. 40, ALEXANDRA SOUSA ARAGO, O Princpio..., 1997, pp. 68-71 e 153, COLAO ANTUNES, O Princpio da Precauo: um Novo Critrio Jurisprudencial do Juiz Administrativo, in COLAO ANTUNES, Para um Direito Administrativo de Garantia do Cidado e da Administrao - Tradio e Reforma, Coimbra: Almedina, 2000, pp. 99 e ss., FILIPA URBANO CALVO, As actuaes administrativas no direito do ambiente, p. 122, CARLA AMADO GOMES, A Preveno Prova no Direito do Ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2000, VASCO PEREIRA DA SILVA, Como a Constituio Verde, in AAFDL, Nos 25 Anos da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, Lisboa: AAFDL, 2001, em especial pp. 13-18. Cf. Princpio n. 15 da Declarao Sobre o Ambiente e o Desenvolvimento do Rio de Janeiro de 1992.

(43) EUROSTAT, ATW-Research, Vol. 2, Luxembourg, 1996, pp. 5-6. (44) COM(97) 9 final, de 26 de Maro de 1997, p. 4. Ainda neste sentido, veja se FRANCO OSCULATI, La Tassatione Ambientale, Padova, 1979, p. 1, que, no entanto, se limita a seguir a posio das referidas organizaes internacionais sem a questionar. (45) CLUDIA DIAS SOARES, Environmental Tax: The weakenig of a powerful theoretical concept, in K. Deketelaere, L. Kreiser, J. Milne and H. Asbiabor (eds.), Critical Issues in Environmental Taxation II, Richmond Law & Tax, 2004, pp. 23-50. (46) AGNCIA EUROPEIA DO AMBIENTE, Relatrio, Copenhaga: Agncia Europeia do Ambiente, 1996, p. 6.

(47) Esta concluso retira-se da presente referncia necessidade de reduzir a carga fiscal sobre o trabalho e o investimento, de tributar a degradao ecolgica e de utilizar a receita assim obtida na referida atenuao, prenunciando um deslocamento do fulcro do sistema tributrio. Veja-se, no mesmo sentido, PEDRO MANUEL HERRERA MOLINA, Desgravaciones Tributarias y Proteccin del Medio Ambiente. Analisis a la Luz de los Princpios Constitucionales y del Derecho Europeo, Impuestos, Vol. II, 1996, pp. 1050 1069, pp. 1059-1060.

(48) Note-se, contudo, que, em 1995, 73 por cento dos cidado europeus entrevistados para as sondagens realizadas pelo Eurobarmetro no mesmo ano se mostraram favorveis substituio dos impostos sobre o rendimento e a poupana por gravames ecolgicos - DAVID GEE, Economic Tax Reform in Europe: Opportunities and Obstacles, p. 83.

(49) RICHARD A. POSNER, Economic Analysis of Law, Chicago: Little, Brown and Company, 4. Ed., 1992, p. 378. Sobre os gastos admnistrativos desnecessrios dos benefcios fiscais e das prestaes sociais, consulte-se KLAUS VOGEL, La Hacienda Publica y el Derecho Constitucional, Hacienda Pblica Espaola, N. 59, 1979, p. 20. (50) PAULO DE PITTA E CUNHA, A Reforma Fiscal, Lisboa: Publicaes Dom Quixote, 1989, p. 43.

(51)

Ibidem.

(52) OCDE, Environmental Taxes and Green Tax Reform, Paris: OCDE, 1997, p. 15. (53) Idem, p. 27.

(54) Cf. Programa da Comisso Europeia de poltica e aco em matria de ambiente e desenvolvimento sustentvel (JOCE n. C 138 de 17 de Maio de 1993, pp. 5 98); COMISSO EUROPEIA, Crescimento Econmico e Meio Ambiente, Outubro de 1994; CONSELHO DE MINISTROS DO AMBIENTE, Produo e Consumo Sustentveis, Oslo, Fevereiro de 1995.

(55) Ver, entre outros, FRANOIS BREGHA e JOHN MOFFET, Sustainable Development and Budget Reform, in Robert Gale, Stephan Barg e Alexander Gilijes (eds.), Green Budget Reform, London: Earthscan, 1995, pp. 346-358, p 348. (56) OCDE, Environmental Taxes and Green Tax Reform, Paris: OCDE, 1997, p. 31. (57) J. J. TEIXEIRA RIBEIRO, Os Princpios Constitucionais da Fiscalidade Portuguesa, Separata do Boletim da Faculdade de Direito, Vol. 42, 1966, p. 17. (58) Por exemplo, nos EUA, em 1993, 93 por cento das receitas fiscais provieram de impostos sobre o investimerto, o trabalho, o lucro e o capital, e s 5 bilies de dlares, entre os 1,1 trilies de dlares da receita fiscal total, vieram de impostos incidentes sobre a deteriorao de recursos, num sistema cuja lgica se mantm inalterada desde o tempo em que era do interesse nacional promover a explorao dos recursos R. REPETTO, Shifting Taxes From Value Added to Material Inputs, Washington, DC: World Resources Institute, 1994, pp. l5 e 19.

(59) Nas palavras do juiz norte-americano John Marshall, no caso McCulloch v. Maryland, 1819, citado por ALBERTO XAVIER, Conceito e natureza do acto tributrio, Coimbra, 1972, p. 297, [o] poder de tributar envolve o poder de destruir.

(60) A jurisprudncia constitucional alem, por exemplo, entende que o conjunto da carga fiscal suportada pelo contribuinte, incluindo a tributao directa e a indirecta, excessiva quando a mesma exceda o valor de cinquenta por cento do seu rendimento PEDRO MANUEL HERRERA MOLINA, El princpio de capacidad econmica en Alemania y su relevancia para el derecho espaol, Noticias de la Unin Europea, N. 150, 1997, pp. 3741, p. 40, e KLAUS TIPKE, La capacita contributiva come metro di giustizia tributaria, Il Fiscao, Allegato gratuito alla rivista il fisco n. 8 del 22 febbraio 1999, pp. 13-21, p. 21. Sobre a questo do limite da presso fiscal, veja-se, entre outros, A. SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Coimbra: Livraria Almedina, 1997, 4. ECL (5. Reimp.), Vol. II, pp. 172-176.

(61) Ver, neste sentido, entre ns, MINISTRIO DAS FINANAS, Estruturar o Sistema Fiscal do Portugal Desenvolvido, Coimbra: Almedina, 1998, pp. 95 e 97, e, relativamente a esta proposta de evoluo a nvel comunitrio, entre outros, COMISSO EUROPEIA, Livro Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego, COM(93) 700 final, de 5 de Dezembro de 1993, pp. 190-191 e 195-202; Uma Poltica Energtica para a Unio Europeia, COM(95) 682; e A Fiscalidade na UE. Relatrio sobre a evoluo dos sistemas fiscais, COM(96) 546 final, de 22 de Outubro de 1996, p. 13.

(62) COMISSO EUROPEIA, Livro Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego, COM(93) 700 final, de 5 de Dezembro de 1993, pp. 190-191 e 195 196; e Comunicao sobre ambiente e emprego, (Realizao de uma Europa sustentvel), COM(97) 592 final, de 18 de Novembro de 1997, pp. 34.

(63) DAVlD GEE, Economic Tax Reform in Europe: Opportunities and Obstacles, pp. (64) Idem, 87-88. p. 88.

(65) A ligao entre o sector dos transportes e o do ambiente to relevante que, no Reino Unido, se procedeu a uma fuso dos departamentos que representavam cada um deles e a Presidncia britnica da Unio Europeia, em 1998, elegeu a prossecuo de uma poltica de transportes mais sustentveis como uma das suas prioridades no

domnio do ambiente PRESCOTT, sesso de 17 de Fevereiro de 1998 do Parlamento Europeu, Anexo n. 4-514 do JOCE, p. 72.

(66) COMISSO EUROPEIA, Tax Reform and Sustainable Development, Europe Environment n. 448, 7 February 1995, Supplement, fig. 1.

(67) COMISSO EUROPEIA, A Fiscalidade na UE. Relatrio sobre a evoluo dos sistemas fiscais, COM(96) 546 final, de 22 de Outubro de l996, p. 12. (68) JOS XAVIER DE BASTO, Comentrio Interveno do Professor Doutor Jos Luis Saldanha Sanches, in Saldanha Sanches, Sistema e Reforma Fiscal: Que Evoluo, Fisco, Ano IX, Ns. 82/83, Setembro/Outubro 1997, pp. 109-122, pp. 117122, pp. 118 119.

(69) LUIS M. JIMENEZ HERRERO, Tendencias en el uso de instrumentos econmicos y fiscales en la gestin ambiental: Reflexiones sobre la Unin Europea y el caso espaol, in A. Ybar Sterlmg (direc.), Fiscalidad Ambiental, Barcelona: Cedecs, 1998, pp. 163-188, p. 174. Note-se que esta disparidade ainda maior em alguns pases no Reino Unido, por exemplo, o encargo fiscal sobre o esforo humano ascende a cerca de 65 por cento e na Alemanha esse valor atinge os 80 por cento, sendo, neste ltimo pas, apenas de 5 por cento o valor que grava o uso de recursos naturais ibidem. No Reino Unido, a carga fiscal que incide sobre o trabalho e o capital representa entre 40 e 90 por cento da receita fiscal total DAVID GEE, Economic Tax (70) Reform in Europe: Idem, Opportunities p. and Obstacles, 87. pp. 86-87.

(71) LUIS M. JIMENEZ HERRERO, Tendencias en el uso de instrumentos econmicos y fiscales en la gestin ambiental: Reflexiones sobre la Unin Europea y el caso espaol, p. 175.

(72) DIRECTORATE-GENERAL FOR ECONOMIC AND FINANCIAL AFFAIRS, EUROPEAN COMISSION, Taxation, Employment and Environment: Fiscal Reform for Reducing Unemployment, Study N. 3, European Economy, N. 56, 1994, pp. 137-

177,

p.

145.

(73) Note-se que, desde a revoluo industrial, a produtividade do trabalho tem aumentado de forma to intensa que hoje vinte vezes maior do que a que se experimentava nessa data, enquanto a produtividade dos recuros tem evoludo de forma muito mais lenta DAVID GEE, Economic Tax Reform in Europe: Opportunities and Obstacles, p. 88.

(74) Atendendo sugesto da Comisso Europeia, o Conselho props a alterao da Directiva 77/3881CEE no sentido de se admitir que os Estados-membros fossem autorizados a aplicar, durante um perodo experimental entre 1 de Janeiro de 2000 e 31 de Dezembro de 2002, uma taxa reduzida de IVA a servios com grande intensidade do factor trabalho COM(99) 62 final, de 15 de Maro de 1999, e Informao n. 1999/C 102/10, JOCE n. C 102, de 13 de Abril de 1999, pp. 10-11. Veja-se, no mesmo sentido, Parecer do Comit Econmico e Social sobre a Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/338/CEE no que diz respeito possibilidade de aplicao por um perodo experimental de uma taxa reduzida de IVA a servios com grande intensidade do factor trabalho, JOCE n. C 209, de 22 de Julho de 1999, pp. 20-22, p. 20.

(75) OCDE, Taxation and the Environment. Complementary Policies, Paris: OCDE, 1993, p. 90.

(76) R. REPETTO, R. DOWER, R. JENKINGS e J. GEOGHEAN, Green fees: how shift can work for the environment and the economy, Washington, 1992, p. 7. (77) Cf. JOCE n. C 138, de 17 de Maio de 1993, pp. 5-98, p. 71. (78) Expresso usada pela primeira vez por D. PEARCE, The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming, The Economic Journal, N. 101, July 1991, pp. 938 e ss., p. 947.

(79) Veja-se, para maiores desenvolvimentos e bibliografia, CLUDIA DIAS SOARES, O Imposto Ecolgico. Contributo para o estudo dos instrumentos econmicos

de

defesa

do

ambiente,

2001,

Coimbra

Editora,

pp.

531-537.

(80) P. BOFIM, Environmental Taxation and the Double Dividend: Fact or Fallacy?, in Timothy ORiordan (ed.), Ecotaxation, London, 1997, pp. 106 e ss., pp. 110 111. (81) Leia-se, e.g, ALBERTO GAGO RODRGUEZ e XAVIER LABANDEIRA VILLOT, Instrumentos para las Polticas de Medio Ambiente, Revista Valenciana de Hacienda Pblica, Vol. 23, Mayo/Agosto 1994, pp. 243-257, pp. 246-250. (82) P. M. HERRERA MOLINA, Desgravaciones tributarias y proteccin del medio ambiente. Anlisis a la luz de los princpios constitucionales y del Derecho europeo, Impuestos, N. 15/16, 1996, pp. 108-127, pp. 122-123.

(83) LANG, Der Einbau umweltpolitischer Belange in das Steuerrecht, in R. Breuer (ed.), Umweltschutz durch Abgaben und Steuer, 7, Trierer Kolloouium zum Umweltund Technikrecht vom 22. bis 24. September 1991, Heidelherg, 1992, pp. 79 e ss., sugere, por isso, a deslocao da carga tributria para o consumo. Veja-se, ainda, JORGE JIMNEZ HERNNDEZ, El Tributo Como Instrumento de Proteccin Ambiental, Granada: Editorial Comares, S.L., 1998, pp. 117-118.

(84) OCDE, OECD Environmental Performance Reviews. Portugal, Paris: OCDE, 1993, p. 73.

(85) Note-se, contudo, que a instrumentalizao do IVA ao servio da proteco ambiental depende, essencialmente, de uma tomada de posio a nvel da Unio Europeia. Uma vez que quer a taxa zero quer a taxa agravada foram abolidas, respectivamente pelo artigo 28. e pelo artigo 12., n. 3, ambos da Sexta Directiva do Conselho relativa ao IVA (77/388/CEE), de 1977, a qual foi alterada pelas Directivas 92/77/CEE e 92/11 1/CEE, que reforaram a proibio do uso das referidas taxas. (86) CARLOS LOBO, Imposto Ambiental. Anlise Jurdico-financeira, Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, N. 2, Dezembro 1994, pp. 11-49, p. 21. (87) OCDE, Surveillance of Tax Poilicies: A Synthesis of Findings in Economic

Survey, Economics Department Working Papers, N. 303, ECO/WKP(2001)29, 17.07.2001, 4.3.

(88) Entre ns , todavia, possvel encontrar vrios estudos sobre as potencialidades e riscos da tributao ambiental aplicada ao caso portugus, como, por exemplo, para alm de outros citados ao longo do trabalho, MANUEL LOPES PORTO, Os mritos e os demritos de um imposto geral sobre a energia, Boletim de Cincias Econmicas da Faculdade de Direito de Coimbra, Vol. XLV-A, 2002, pp. 907-925; SIDNIO PARDAL, Planeamento do Espao Rstico, Lisboa, 2002; e comunicaes apresentadas no 1. Colquio Internacional sobre O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, in FERNANDO ALVES CORREIA (coord.), O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, 2002, Coimbra: Almedina. Tal como se tm publicado trabalhos onde se reconhece a importncia crescente desta dimenso do sistema fiscal, v.g., EDUARDO PAZ FERREIRA, Fiscalidade Ecolgica: Uma ideia em busca de afirmao, Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Territrio, Ns. 6/7, 2001, pp. 9-32, p. 31. Merecendo o tema j uma referncia nos manuais de Direito Fiscal, v.g., LEITE DE CAMPOS e LEITE DE CAMPOS, Direito Tributrio, Coimbra, 2003 Reimpresso da 2.a Edio, pp. 132, 139 e 141, e CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, Coimbra; Almedina, 2003, 2. Ed., pp. 106-112.

(89) Interveno do Ministro das Finanas no debate sobre o programa de Governo na Assembleia da Repblica em 4 de Novembro de 1999 e debate na generalidade da proposta de lei 46/VIII, Reunio Plenria da Assembleia da Repblica de 11 de Outubro de 2000. Leia-se ainda, PINA MOURA e S FERNANDES, A Reforma Fiscal Inadivel, Lisboa, 2000, prefcio.

(90) OCDE, Estudo da OCDE sobre Portugal, Abril/2001/N. 110, edio on-line (website do Ministrio das Finanas), e CHIARA BRONCHI e JOS C. GOMESSANTOS, Reforming the Tax System in Portugal, OECD Economics Department Working Papers, N. 302, 2001, pp. 21-22.

(91) Veja-se, relativamente ao Imposto sobre Produtos Petrolferos, o Projecto de Lei n. 452/VI, Dirio da Repblica, II Srie-A, 05.11.1994, pp. 32-33.

(92) Por exemplo, a tributao do fornecimento de viatura pela entidade patronal, datada de 2000 (Lei n. 30-G/2000, de 29 de Dezembro), veio atenuar um pouco a discriminao (93) (94) (95) OCDE, OECD Economic OCDE, contra Revenue o uso Statistics Idem. Surveys. Portugal, Paris, 2001. de transportes Paris, pblicos. 1999.

1965-1998,

(96) BRONCHI e GOMES-SANTOS, Reforming the Tax System in Portugal, p. 7. (97) P. ATKINSON e VAN DEN NOORD, Managing public expenditure: some emerging policy issues and a framework for analysis, OECD Economies Department Working Papers, N. 285, Paris, 2001.

(98) O oramento do Estado para 2000 apresentou, mesmo, um aumento de 10,8% na despesa pblica, atingindo esta o valor de 51 por cento do PIB.

(99) OCDE, Economic Surveys, Portugal 1998/1999, Paris, edio on-line, 1999. (100) Em 1997, 44 por cento das empresas teve resultados lquidos negativos (em 1994, tinham sido 48 por cento), 40 por cento reportou resultados fiscais negativos (em 1994, este valor foi de 48 por cento) e 58 por cento no pagou qualquer IRC (em 1994, tal aconteceu com 62 por cento das empresas). 52 por cento do rendimento nacional no gera receitas fiscais (Jornal Expresso, 700 mil no pagam impostos, 26.02.2000, edio on-line), 1 por cento das empresas so responsveis por 70 por cento das receitas do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (Jornal Expresso, Empresas do Porto fogem a impostos, 20.02.1999, edio on-line), e, em 1998, 75 por cento do total das receitas de IRS provireram de trabalhadores por conta de outrem, 13 por cento de pensionistas e s 12 por cento de empregados por conta prpria PINA MOURA e S FERNANDES, 2000, captulo 4. Veja-se, ainda, o ponto 3 da motivao da proposta de lei de reforrna fiscal (Lei n. 46/VIII, 20.10.2000) e BRONCHI e GOMES-SANTOS, 2001, p. 36.

(101) Em 1992, o sector dos transportes foi responsvel por um maior consumo de energia do que a indstria e, devido sua monodependncia de combustveis fsseis, deu causa a 59 por cento das emisses de NOx e de 30 das emisses de CO2 Resoluo do Conselho de Ministros n. 38/95, 21.04.1995.

(102) FERNANDA MAS, Os Acordos Sectoriais como um Instrumento da Poltica Ambiental, RevCEDOUA, Ano III, N. 1, 2000, pp. 37 e ss., pp. 44-51. (103) Veja-se o novo Enquadramento comunitrio dos auxlios estatais a favor do ambiente, JOCE n. C 37, 3 de Fevereiro de 2001, pp. 3-15.

(104) AGNCIA EUROPEIA DE AMBIENTE, O Ambiente na Europa. Segunda avaliao, Luxembourg, 1998, p. 110.

(105) Lembrem-se as sucessivas condenaes do Estado Portugus neste domnio: casos C-435/99, C-261/98, C261/98, C-150/97, C-229/97, C-150/97, C-229/97, C-285/97, C183/97, C-208/97, C-214/97, C-213/97, C285/97, C-208/97, C-183/97, C-213/97 e C214/97. (106) Sobre alguns dos factores que tm determinado a falha do Estado portugus no uso de instrumentos econmicos para lidar com o problema das emisses atmosfricas, leia-se CLUDIA DIAS SOARES, The use of tax instruments to deal with air pollution in Portugal. Ecological modernisation and the use of NEPIs, RevCEDOUA, Ano VI, N. 11, 2003, pp. 45-58.

(107) Anlise j realizada em relatrio concludo em Janeiro de 2002 e publicado em A Inevitabilidade da Tributao Ambiental, in Mrio Melo Rocha (coord.), Estudos de Direito do Ambiente, Porto: Publicaes Universidade Catlica, 2003, pp. 23-48. (108) Sobre o regime jurdico florestal, numa anlise centrada nos trs nveis que se mostram relevantes para a realidade dos pases europeus, i.e., o internacional, a realidade da Unio Europeia e o caso portugus, leia-se Dulce Lopes, 2003, Regime Jurdico Florestal: A Afirmao de um Recurso, RevCEDOUA, Ano VI, N. 11, pp. 59-

88. (109) Preocupao j assinalada pela Comisso Europeia, por exemplo, na COM(2001) 708 final, p. 26.

(110) Note-se que o Plano Nacional de Atribuio de Licenas de Emisso (PNALE) j estabelece a possibilidade de um aumento de 6,7% nas emisses previstas no Plano Nacional para as Alteraes Climticas (PNAC), de modo a permitir a adaptao da economia portuguesa, mas sem impedir o seu crescimento, segundo as declaraes realizadas pelo Secretrio de Estado do Ambiente, durante o Observatrio sobre as emisses de CO2 promovido pelo jornal Dirio Econmico em Abril de 2004. (111) Ministrio do Ambiente e Recursos Naturais, 1995, Plano Nacional da Poltica do Ambiente, Lisboa: Ministrio do Ambiente e Recursos Naturais, pp. 64, 148 e 164. (112) Idem, p. 231.

(113) A nvel comunitrio no foi definido um valor para o preo das licenas de emisso, pelo que tal preo ser determinado pelas decises dos participantes no mercado. (114) (115) LALUMIERE, 1976, Les 708 Finances Publiques, p. Paris, p. 26. 70.

COM(2001)

final,

(116) Sobre a especial necessidade de criao destes fundos em sede de poltica ambiental, veja-se DIOGO LEITE DE CAMPOS, Poluio Industrial e Responsabilidade Civil, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 42,1982, pp. 703 e ss., GOMES CANOTILHO, Actos Autorizativos Jurdico-Pblicos e Responsabilidade por Danos Ambientais, Separata do Vol. 69 do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1993, e Relaes Jurdicas Poligonais Ponderao Ecolgica de Bens e Controlo Judicial Preventivo, Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, N. 1, Junho, 1994, pp. 55 e ss., e CLUDIA DIAS SOARES, o Imposto Ambiental, Almedina, 2002, pp. 64-66.

(117) OECD, OECD Environmental Performance Reviews. Portugal, Paris, 1993, p. 88.

(118) AGNCIA EUROPEIA DE AMBIENTE, 2002, TERM 2002 01 Energy consumption, Indicator Fact Sheet, p. 1.

(119) Portugal: Portuguese emissions tax to buy Kioto credits, Environment Daily 03.10.2003. (120) Jornal Pblico de 30.09.2003.

(121) Cfr. artigo 36., n. 2, da Lei n. 87-B/98, de 31 de Dezembro.