SUMRIO

INTRODUO...................................................................................................02 1. INSTITUTO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR: ORIGEM E

FUNDAMENTOS...............................................................................................04 1.2. A IMUNIDADE PARLAMENTAR NA CONSTITUIO FEDERAL: O ADVENTODA EMENDA CONTITUCIONAL N35.............................................11 1.3. A IMUNIDADE PARLAMENTAR ESTADUAL E MUNICIPAL....................20
SUMRIO........................................................................................................1 1.3. IMUNIDADE PARLAMENTAR ESTADUAL E MUNICIPAL ......................20 2.1. A IMUNIDADE PARLAMENTAR E A POSTURA TICA...............................27 2.2 IMUNIDADE RELATIVA OU PROCESSUAL................................................30

INTRODUO

Na estrutura que o Estado Democrtico de Direito programa, na medida em que busca a materializao de fins essenciais ao corpo social, alguns aspectos se destacam, a exemplo do principio da separao de poderes. Assim, mecanismos que se conjugam para a proteo de tais aspectos adquirem, igualmente, fundamental importncia no arcabouo jurdico ptrio. Nessa situao, tem-se o instituto das imunidades parlamentares. Ao longo da histria constitucional brasileira, o instituto da imunidade parlamentar sofreu diversas alteraes. O objetivo original seria no permitir ingerncias arbitrrias de outros poderes na esfera do Poder Legislativo. Contudo, seu modelo constitucional, por diversas vezes,

representou um fomentador institucionalizado da impunidade. Na esteira da insatisfao social advinda da atuao do corpo legislativo, diversos setores da sociedade brasileira propugnaram modificaes na estrutura vigente resultado verificado com as alteraes promovidas pela Emenda Constitucional n 35 de 2001. Desse modo, a partir do recorte proposto, atribui-se enorme importncia ao estudo dos conceitos e institutos que se moldaram na praxe jurisprudencial e verificao das nuances histricas que moldaram o instituto da imunidade parlamentar at a forma aplicada atualmente. Nesse aspecto, na realidade jurdica brasileira, delineia-se a compreenso do objeto de estudo a partir da verificao do entendimento do Supremo Tribunal Federal, bem como da considerao terica quanto ao tema.

Evidentemente, na proposta de compreenso do objeto de estudo, no se prescinde de uma anlise epistemolgica da Constituio Federal. Forma-se, por assim dizer, uma operao metodolgica

consubstanciada na observao conjunta da teoria, do discurso jurisprudencial da Corte Suprema e da dogmtica ptria.

1.

INSTITUTO

DA

IMUNIDADE

PARLAMENTAR:

ORIGEM

FUNDAMENTOS

Historicamente, o instituto da imunidade parlamentar surgiu na Inglaterra, como medida de defesa contra a Coroa, especialmente durante a poca das dinastias dos Tudor e dos Stuart. Inicialmente, abrangia apenas a liberdade de opinio - freedom of speech - instituda por lei em 1512. Tal lei determinou que todo processo dirigido contra parlamentar em razo de qualquer declarao sobre matria em tramitao no Parlamento seria considerado nulo em seus efeitos. Buscava-se, dessa forma, proteger a liberdade na deliberao parlamentar. Posteriormente, por volta de 1603, seu conceito recebeu considervel dilargamento por meio de uma nova prerrogativa, consagrada na doutrina inglesa com a expresso freedom from arrest, cujo principal objetivo era impedir a priso por dvidas - prtica muito usual poca, sendo notrio o caso da priso de um dos membros da Cmara dos Comuns, Sir Tomas Shirley. Na ocasio, determinou-se a soltura do parlamentar. No sendo atendida, a Cmara expediu mandado para prender o prprio guardio carcerrio (Prison Warden). A prerrogativa alcanou outro patamar, de modo que o congressista passou igualmente a ser protegido contra prises arbitrrias e processos tendenciosos. As imunidades parlamentares surgiram como corolrio da defesa da independncia do parlamento no sistema constitucional ingls, estabelecendo-se firmemente a partir do advento do Bill of Rights em 1688. Contudo, na esteira de sua finalidade libertadora, o instituto se difundiu

proficuamente, vindo a se consolidar historicamente no Direito Pblico Europeu. O contexto sociopoltico da poca evocava mudanas paradigmticas, revolues que se subsidiaram nos fundamentos tericos de distintos pensadores, tais quais Charles-Louis de Secondat, senhor de La Bred e Baro de Montesquieu, ou simplesmente Montesquieu. Em sua obra O Esprito das Leis, publicada em 1748, Montesquieu lanou bases tericas fundamentais a respeito da separao de poderes do Estado. Sabe-se que Plato e Aristteles, poca da Grcia Antiga, incursionaram pelo tema, porm, a teoria encontrou o momento de difuso apropriado somente no sc. XVIII. Essa influncia recaiu sobre a totalidade da experincia democrtica ocidental. Nesse pensamento, Montesquieu advertia que era essencial que o poder poltico estivesse devidamente separado, a fim de evitar a perniciosidade advinda de sua concentrao. Em sua anlise, todos aqueles que detm parcela mnima de poder tendem ao seu abuso. Essa separao se daria na estrutura proposta ao Estado: definindo-se o Poder Legislativo, Executivo e Judicirio; e delimitando-se as respectivas esferas de funes tpicas e atpicas das instituies. Assim, a idia de separao dos poderes legitima-se na medida em que busca concretizar os meios para que cada esfera governamental possa exercer suas atribuies sem interferncias indevidas dos membros dos demais poderes. E, para consolidar a independncia entre os poderes sem independncia no h efetiva separao concebeu-se

garantias

especficas

aos

membros

das

instituies

estatais

que,

eventualmente, poderiam ser utilizadas em face de seus pares. Nesse aspecto, figuram-se as imunidades parlamentares, as quais se estabelecem

normativamente como instrumento essencial independncia e liberdade dos membros do Parlamento. A teoria compreende o instituto da imunidade em duas esferas distintas de aplicabilidade, quais sejam a imunidade material e a imunidade formal. Desse modo, considerando a sua finalidade constitutiva, pode-se definir o instituto da imunidade como uma garantia funcional, eivada de prerrogativas delineadas para a proteo do mandato legislativo e de outros direitos consectrios. A imunidade material, chamada pela doutrina alem de indenidade parlamentar, garante aos membros do Legislativo uma margem de liberdade de atuao sem interferncia de bices de natureza legal e poltica decorrente de processos judiciais tendenciosos ou da perseguio de governo desejoso de desembaraar-se de um opositor perigoso. Por conseguinte, permite-se que deputados e senadores exeram suas funes, a partir de suas opinies, palavras e votos, da forma mais eficiente. Observa-se que a imunidade material restringe-se aos atos cometidos no exerccio das atribuies parlamentares, ou seja, deve existir nexo entre o pronunciamento e a condio de agente poltico. Nesse sentido: A garantia da imunidade material estende-se ao desempenho das funes de representante do Poder Legislativo, qualquer que seja o mbito dessa atuao parlamentar ou extraparlamentar desde que exercida ratione muneris.

Ressalta-se que a imunidade material no encontra delimitao temporal. Desse modo, sendo as opinies, palavras e votos proferidos poca do mandato legislativo e verificando-se que guardam relao com o exerccio da funo, o parlamentar jamais responder por tais pronunciamentos diz-se caracterizar uma prerrogativa perptua. Igualmente ressalvada a necessidade do nexo entre o pronunciamento proferido com a funo exercida, as prerrogativas decorrentes da imunidade no se delimitam ao espao da Casa a que pertence o parlamentar. Observa-se deciso do Ministro Carlos Ayres Britto: A inviolabilidade no se restringe ao mbito espacial da Casa a que pertence o parlamentar, acompanhando-o muro a fora ou externa corporis, mas com uma ressalva: sua atuao tem que se enquadrar nos marcos de um comportamento que se constitua em expresso do mnus parlamentar, ou num prolongamento natural desse mister. Assim, no pode ser um predicamento intuitu personae, mas rigorosamente intuitu funcionae, alojando-se no campo mais estreito, determinvel e formal das relaes institucionais pblicas, seja diretamente, seja por natural

desdobramento; e nunca nas inumerveis e abertas e coloquiais interaes que permeiam o dia-a-dia da sociedade civil. Nesse mesmo sentido, destaca-se passagem da deciso do Ministro Celso de Mello no Agravo de Instrumento de n. 401.600/DF: Impe-se registrar, por necessrio, na linha dos precedentes referidos, que o exerccio do mandato atua como verdadeiro suposto constitucional, apto a legitimar a invocao dessa especial prerrogativa jurdica, destinada a proteger, por suas opinies, palavras e votos, o membro do Poder Legislativo,

independentemente do locus em que proferidas as expresses eventualmente contumeliosas, ainda que no contexto de uma entrevista jornalstica. Isso porque a inviolabilidade emergente da clusula inscrita no art. 53, caput, da Constituio da Repblica, na redao dada pela EC n 35/2001, no sofre condicionamentos normativos que a subordinem a critrios de espacialidade. irrelevante, por isso mesmo, para efeito de legtima invocao da imunidade parlamentar material, que o ato por ela amparado tenha ocorrido, ou no, na sede ou em instalaes ou perante rgos da Cmara Legislativa. Cumpre ressaltar a divergncia da doutrina no que tange natureza jurdica do instituto da imunidade material. Fernando Capez sintetiza tal problemtica em duas vertentes: a) a natureza jurdica da imunidade material a excluso da ilicitude, sendo o ilcito componente elementar do conceito de crime, conseqentemente no h o crime; b) a natureza jurdica decorre de causa pessoal de excluso de pena ou ainda causa de incapacidade penal por razes polticas, ou seja, o agente pratica crime, mas fica isento de pena em decorrncia de sua condio pessoal de parlamentar. Contudo, independentemente da discusso, os efeitos prticos so os mesmos, quais sejam, a irresponsabilidade geral e a impossibilidade do parlamentar ser condenado. A doutrina concorda quanto atribuio das garantias prpria instituio. Os parlamentares, por sua vez, so aqueles que exercem

tais garantias constitucionais e estatutrias, concedidas unicamente em razo do exerccio de suas funes. Segundo Manoel Gonalves Ferreira Filho:

estas so excees ao regime comum, decorrentes no de seu interesse pessoal (pois se assim fosse seriam privilgios), mas do interesse pblico no bom exerccio do mandato.

No por outro motivo, tais imunidades so irrenunciveis, haja vista se tratarem de prerrogativas de ordem pblica pertencentes instituio legislativa e que se destacam para uma finalidade coletiva determinada, digase, o devido funcionamento das estruturas estatais. nesse mesmo sentido que se firma a concepo da representao popular na fundamentao da imunidade parlamentar. Observa-se que o instituto est ancorado igualmente na teoria da representao popular, no sentido de que um parlamentar, eleito diretamente pelo povo, para cumprir mandato com prazo certo e determinado, no deve ter seu mister interrompido por deciso de outro poder, a respeito de circunstncias que no guardam relao com o processo pelo qual recebeu o parlamentar a representao do povo . A despeito das divergncias que eventualmente se verificam na teoria tangente, a construo do escoro histrico e a apresentao da fundamentao do instituto da imunidade parlamentar trazem lume contradies antes no verificadas, em especial no que tange a imunidade formal. Explica-se.

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O advento do Estado Liberal de Direito, no sculo XIX, determinou substanciais transformaes na estrutura poltica e jurdica da sociedade da poca. Uma realidade construda ao longo dos desenlaces histricos das revolues burguesas dos sculos XVI e XVII. Na estrutura propugnada pelo Estado Liberal, a imunidade parlamentar possui maior importncia, haja vista o Poder Legislativo ocupar posio primordial na organizao da sociedade. Contudo, as duas Grandes Guerras modificaram em definitivo diversos parmetros da sociedade. As transformaes do sc. XX

determinaram a transio paulatina do modelo do Estado Liberal para o Estado Social, o chamado Welfare State. Nesse nterim, a crtica ao pensamento anticoletivista do Estado Liberal e o anseio crescente da sociedade pela implementao dos direitos sociais inevitavelmente resultou no questionamento da legitimidade do instituto da imunidade parlamentar.

Se, no Estado Social, o direito visto como instrumento de realizao da igualdade, como preservar intacto o contedo da imunidade parlamentar?

Com o advento do Estado Democrtico de Direito, o tema definitivamente no se pacifica. A legitimidade do instituto, que por vezes sofreu questionamentos, acaba por sucumbir face ao primado da igualdade de todos perante a lei. De resto, a teoria concorda apenas quanto necessidade da imunidade material. A imunidade formal, por sua vez, no se justifica, visto

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que acaba por evidenciar, na prtica, um privilgio pessoal do parlamentar. Nesse sentido:

[...] Pela imunidade formal, a poltica exerce uma funo prpria do sistema jurdico, incompatvel com o conceito de cidadania. Trata-se da subverso do direito pelo sistema poltico, que produz privilgios e impunidade. Na ordem contempornea, a imunidade processual converte-se de prerrogativa institucional em privilgio pessoal, inaceitvel e inadmissvel pela lgica e principiologia de um verdadeiro Estado Democrtico de Direito.

Destarte, como dito, o enfoque da origem e da fundamentao da imunidade parlamentar possibilita vislumbrar o novo enfrentamento que se dar temtica, aquele que evidencia a no legitimidade do instituto e refuta quaisquer mecanismos que porventura possam esboar desarrazoados privilgios pessoais.

1. 2. A IMUNIDADE PARLAMENTAR NA CONSTITUIO FEDERAL: O ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35

No contexto do ordenamento brasileiro, o instituto da imunidade est disposto no artigo 53 da Constituio Federal, cuja redao foi substancialmente alterada pela Emenda Constitucional n. 35, de 2001. O propsito da modificao constitucional no foi outro seno por um fim ao descontrole institucional que se verificava no Poder Legislativo. Interessante observar o empenho participativo do Parlamento no processo de aprovao de

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tal Emenda. Na Cmara dos Deputados, presentes sesso 444 deputados, a Emenda Constitucional n. 35 foi aprovada com 441 votos, com um voto contra e duas abstenes. No Senado Federal, presentes 67 senadores, a votao a favor da aprovao foi unnime. A imunidade material pode ser visualizada no caput do art. 53, o qual dispe que Os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opinies. As expresses civil e penalmente foram inseridas pela Emenda Constitucional n. 35/01,

pacificando-se que a prerrogativa alcana tanto a seara civil quanto a criminal. Na esfera cvel, impede-se qualquer ao indenizatria daqueles que porventura se sintam ofendidos pela manifestao do Deputado ou Senador e, na esfera penal, a conduta do parlamentar no se subsume a qualquer tipo criminal. Entendimento que igualmente se materializa na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: Mostra-se oportuno observar, presente esse contexto, que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, mesmo antes da promulgao da EC 35/2001, que deu nova frmula redacional regra inscrita no art. 53, caput, da Constituio, j havia firmado entendimento no sentido de estender o alcance da imunidade material ao plano da responsabilidade civil, em ordem a impedir que o membro do Poder Legislativo pudesse ser condenado ao pagamento de indenizao pecuniria, por palavras, opinies, votos ou crticas resultantes da prtica do ofcio legislativo. A Emenda Constitucional n. 35/01 ainda acrescentou o vocbulo quaisquer ao caput do art. 53 da Constituio Federal.

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Evidentemente, o vocbulo no permite concluir pelo carter ilimitado da imunidade material. Como dito, a prerrogativa se restringe na medida de sua utilidade funcional para o parlamentar, afastando-se o disparate por vezes comum da crena em um manto de imunidade absoluta. Atualmente, tem-se visto, de uma forma muitas vezes inusitada, a relativizao de tal imunidade em decorrncia de um maior apelo ao decoro parlamentar. A imunidade formal ou imunidade processual est relacionada priso dos parlamentares. A prerrogativa isenta o detentor de mandato eletivo do Poder Legislativo da possibilidade de ser ou permanecer preso pela prtica de quaisquer crimes comuns inafianveis. Antes da EC 35/01, a imunidade formal vinha disciplinada no art. 53 1 da Constituio Federal, dispondo que Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel, nem processados criminalmente, sem prvia licena de sua Casa. Dessa maneira, para que um Deputado ou Senador pudesse ser preso ou processado pela prtica de crime comum, era necessria uma prvia autorizao da sua respectiva Casa. A licena deveria ser remetida ao Supremo Tribunal Federal e, somente dessa forma, poderia se efetivar a priso ou dar continuidade persecuo penal. No sendo dada a licena, o processo ficaria paralisado e o inqurito continuaria no cartrio do juzo criminal, restando a possibilidade de se retomar a ao somente quando cessassem as imunidades pela extino do mandato eletivo. A omisso ou o indeferimento da

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licena implicavam na suspenso da prescrio - em decorrncia da prpria suspenso do processo. A nica exceo prevista no texto original da Constituio Federal para a priso de um parlamentar era na circunstncia de flagrante de crime inafianvel. Ainda assim, os autos eram remetidos, dentro de vinte e quatro horas, Casa respectiva para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, fosse deliberado sobre a priso e autorizada, ou no, a formao de culpa (art. 53, 3). A imunidade formal, nos termos que se estabelecia no texto constitucional, passou a ser criticada por diversos setores da sociedade brasileira. A distoro se evidenciava na prtica do corporativismo entre os parlamentares, visto que poucas vezes a licena requerida pelo Supremo Tribunal Federal era aprovada. A prerrogativa tornara-se privilgio, em poucas palavras, proteo ilegtima e ilegal a favor de interesses pessoais. Assim, na esteira das alteraes que se verificaram na concepo da imunidade material, a Emenda Constitucional n 35, de 2001, igualmente alterou a imunidade formal. Assim, transcrevendo in verbis os dispositivos do art. 53, alterados pela emenda:

2 Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel. Nesse caso, os autos sero remetidos dentro de vinte e quatro horas Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso.

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3 Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido aps a diplomao, o Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento da ao. 4 O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. 5 A sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o mandato. A partir do novo texto, em caso de denncia de detentor de mandato eletivo por crime comum, o Supremo Tribunal Federal no mais precisar solicitar autorizao - prvia licena - da respectiva Casa Legislativa para a instaurao do feito. A Corte Suprema dar seguimento normal ao processo criminal, devendo apenas comunicar Casa Legislativa a qual pertence o parlamentar. Nesse sentido: Houve, pois, um redimensionamento da imunidade, que no mais automtica, por assim dizer. Agora, para que o processo seja suspenso, h que obter a manifestao expressa da Casa respectiva do parlamentar processado perante o Supremo Tribunal Federal. A respectiva Casa deliberar, ento, no mais acerca do pedido de licena (que automtico), mas sim, agora, acerca da paralisao do processo j em trmite normal. Trata-se de um julgamento pelos pares do parlamentar, que analisaro, nessa ocasio, a convenincia poltica de ver processado, naquele momento, determinado congressista.

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Esses critrios devero nortear a deliberao da instituio a respeito da sustao da ao penal, a qual dever ocorrer no prazo improrrogvel de quarenta e cinco dias ( 4). Contudo, cumpre destacar que, nas circunstncias definidas no 3, do art. 53, caber Casa legislativa e, especialmente, ao partido do parlamentar acusado justificar publicamente a deciso de sustao do processo. Inevitavelmente, tamanha mobilizao partidria ocasionaria excessivo desgaste poltico. As acusaes de defesa da impunidade, que antes recaiam sobre o parlamento como um todo, com a nova disposio constitucional, podero recair especificamente sobre o partido do parlamentar acusado. A circunstncia de flagrante de crime inafianvel igualmente sofreu alteraes, com a ausncia da necessidade de votao secreta dos membros da Casa, e tambm pela retirada da prerrogativa desta em decidir a respeito da formao de culpa do parlamentar ( 2). importante assinalar que o Supremo Tribunal Federal, aps a emenda constitucional n 35, deu prosseguimento aos processos criminais que estavam aguardando a deliberao legislativa a respeito da licena e tambm aos que porventura haviam sido impedidos de continuar em decorrncia do indeferimento do pedido de licena. Pautando esse aspecto dos efeitos advindos das modificaes constitucionais, destaca-se passagem da deciso do Ministro Seplveda Pertence, na oportunidade relator, em questo de ordem argida no Inqurito n. 1.566: Imunidade parlamentar: abolio da licena prvia pela EC 35/01: aplicabilidade imediata e conseqente retomada do curso da prescrio.

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1.

A licena prvia da sua Casa para a instaurao ou a seqncia de

processo penal contra os membros do Congresso Nacional, como exigida pelo texto originrio do art. 53, 1, da Constituio configurava condio de procedibilidade, instituto de natureza processual, a qual, enquanto no implementada, representava empecilho ao exerccio da jurisdio sobre o fato e acarretava, por conseguinte, a suspenso do curso da prescrio, conforme o primitivo art. 53, 2, da Lei Fundamental. 2. Da natureza meramente processual do instituto, resulta que a abolio pela EC 35/01 de tal condicionamento da instaurao ou do curso do processo de aplicabilidade imediata, independentemente da indagao sobre a eficcia temporal das emendas Constituio: em conseqncia, desde a publicao da EC 35/01, tornou-se prejudicado o pedido de licena pendente de apreciao pela Cmara competente ou sem efeito a sua denegao, se j deliberada, devendo prosseguir o feito do ponto em que paralisado. 3. Da remoo do empecilho instaurao ou seqncia do processo contra o membro do Congresso nacional, decorre retomar o seu curso, desde a publicao da EC 35/01, a prescrio anteriormente suspensa. Antes do advento da Emenda Constitucional n. 35, pode-se afirmar que a imunidade parlamentar possua certo carter retroativo ao mandato, tendo em vista que o crime praticado antes da investidura no cargo que j estivesse em tramitao processual tambm dependia para o seu normal prosseguimento da licena da respectiva Casa Legislativa. Extinta a necessidade de prvia licena, a nica hiptese que pode obstar o prosseguimento normal do processo criminal contra parlamentar a do pedido

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de suspenso descrito no corpo constitucional, todavia a aplicao desse mecanismo somente vlida para crimes praticados aps a diplomao do Deputado ou Senador. Assim, graas alterao da emenda n 35, a prerrogativa da imunidade formal parlamentar passa a abranger somente os crimes comuns praticados pelos parlamentares aps o momento da diplomao pela Justia Eleitoral. Vale acrescentar referncia ao chamado foro privilegiado, prerrogativa tambm integrante da imunidade processual. Segundo a Constituio Federal em seu art.53, 1, Os Deputados e Senadores, desde a expedio do diploma, sero submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. A constituio determina que desde a expedio do diploma, documento que certifica a eleio para o Congresso Nacional, os

parlamentares s sero processados e julgados, criminalmente, pelo Supremo Tribunal Federal. O foro privilegiado restringe-se s aes penais, visto que aes referentes a outros ramos jurdicos - aes trabalhistas, cveis - so julgadas perante juzes comuns. Tal prerrogativa motivo de discusso entre os juristas brasileiros. Para alguns, o privilgio de foro legitima-se na necessidade de proteo do mandato exercido pelo parlamentar, da tambm ser chamado de foro por prerrogativa de funo. Considerando o privilgio de foro espcie do gnero imunidade, aquele segue conceitualmente este, de modo que tambm uma prerrogativa pertencente instituio legislativa, e no aos parlamentares, seus meros exercentes. No entendimento do Ministro Sidney Sanches, em deciso paradigmtica em questo de ordem suscitada no Inqurito 687-SP:

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A prerrogativa de foro visa a garantir o exerccio do cargo ou do mandato, e no a proteger quem o exerce, e menos ainda quem deixa de exerc-lo, porque as prerrogativas de foro, pelo privilgio que, de certa forma, conferem, no devem ser interpretadas ampliativamente, numa Constituio que pretende tratar igualmente os cidados comuns, como so, tambm, os exexercentes de tais cargos ou mandatos. Todavia, outros juristas acreditam que tal prerrogativa no passa de um privilgio constitucionalizado, ou seja, de um dispositivo materialmente inconstitucional que fere o princpio basilar da Igualdade. O privilgio de foro seria mais um exemplo do Poder Legislativo atuando em causa prpria. Ainda dispe o art. 53 da Constituio Federal: 6 Os Deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informaes. 7 A incorporao s Foras Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, depender de prvia licena da Casa respectiva. 8 As imunidades de Deputados ou Senadores subsistiro durante o estado de stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de dois teros dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatveis com a execuo da medida. O 6 do art. 53 apresenta uma inovao do Poder Constituinte Reformador, a saber, a limitao quanto ao dever de testemunhar. O parlamentar no

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obrigado a testemunhar sobre informaes, por ele obtidas, vinculadas ao exerccio de seu mandato, tampouco obrigado a revelar tais fontes informativas. A iseno do servio militar, normatizada no 7, tambm prerrogativa parlamentar, cabendo a este a possibilidade de declinar frente tal obrigao comum. Assim, nem que o parlamentar deseje poder exercer a funo militar, para isso teria que renunciar ao mandato ou a Casa respectiva deliberar quanto a sua eventual incorporao s Foras Armadas.

Por fim, ressalta-se que as imunidades dos parlamentares no podero ser suspensas durante a vigncia do estado de sitio. A exceo para tal dispositivo pressupe a ocorrncia de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional que sejam incompatveis com o prprio estado de sitio, bem como a deciso de dois teros dos membros da respectiva Casa favorveis suspenso.

1.3. IMUNIDADE PARLAMENTAR ESTADUAL E MUNICIPAL Anteriormente ao advento da Constituio Federal de 1988, a Smula n. 03, publicada em 1964, disciplinava a imunidade parlamentar estadual. Determinava-se que a concesso da prerrogativa se restringia justia do Estado. Entretanto, por deciso da Corte Suprema, tal smula restase superada, haja vista a Constituio de 1988 ter tornado aplicvel, sem restries, aos membros das Assemblias Legislativas dos Estados e do Distrito Federal, as normas sobre imunidades parlamentares referentes aos integrantes do Congresso Nacional.

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A respeito dos membros das Assemblias Legislativas dos Estados e do Distrito Federal, a Constituio Federal em seu art. 27 1 traz a seguinte disposio: Ser de quatro anos mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-lhes inviolabilidade, as regras desta Constituio sobre de sistema mandato, eleitoral, licena,

imunidades,

remunerao,

perda

impedimentos e incorporao s Foras Armadas. Podemos concluir que, a respeito da imunidade parlamentar, os deputados estaduais so resguardados tanto no mbito material quanto no processual. Quanto aos vereadores, membros do Legislativo Municipal exercem apenas a imunidade material, a chamada inviolabilidade parlamentar, e ainda restrita aos limites territoriais do Municpio, consoante ao art. 29, VIII da Constituio Federal. Igualmente, a teoria entende que o vereador municipal somente ter imunidade material e na circunscrio municipal, no lhe tendo sido atribuda a imunidade formal ou processual. Nesse diapaso, tem-se deciso do Supremo Tribunal Federal: Tratando-se de Vereador, a inviolabilidade constitucional que o ampara no exerccio da atividade legislativa estende-se s opinies, palavras e votos por ele proferidos, mesmo fora do recinto da prpria Cmara Municipal, desde que nos estritos limites territoriais do Municpio a que se acha funcionalmente vinculado. Assim, os municpios reger-se-o por lei orgnica, a qual dever concordar com as disposies constitucionais em destaque e com a jurisprudncia assente da Suprema Corte.

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2. AVANO HISTRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR

Anteriormente

Emenda

Constitucional

35/2001,

imunidade processual consistia na exigncia de prvia licena da Casa respectiva para processar o parlamentar, ou seja, depois de oferecida a denncia, o STF encaminhava pedido de licena Cmara dos Deputados, ou ao Senado Federal, conforme o caso, pleiteando autorizao para a instaurao do processo. "Cuidava-se, como se v, de condio de prosseguibilidade" (Luiz Flvio Gomes). Com referida emenda constitucional, ocorreram importantes mudanas. A nova redao do art. 53, 3, dispe que: "Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido aps a diplomao, o Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento da ao". O 4 do art. 53, por sua vez, estipula: "O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora". O 5, do mesmo dispositivo prev que "a sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o mandato". Foi, portanto, criada mais uma causa suspensiva da prescrio. Encerrado o mandato, a prescrio volta a correr pelo tempo que faltava.

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O controle legislativo deixou de ser prvio, passando a ser posterior: no existe mais a possibilidade de licena prvia. Por outro lado, no que toca ao Presidente da Repblica e ao Governador, continua vigente o instituto da licena prvia da Cmara dos Deputados ou da Assemblia Legislativa. "O instituto da licena prvia, que j no vale para os parlamentares, continua para o Presidente da Repblica e os Governadores" (Luiz Flvio Gomes). Quanto aos Prefeitos, no h que falar em imunidade processual nem penal, tendo direito somente ao foro por prerrogativa de funo perante os Tribunais de Justia. Terminada a investigao criminal, em caso de ao pblica, abre-se vista ao Procurador Geral da Repblica, que tem quinze dias para se manifestar. Em se tratando de preso, cinco dias. Cuidando-se de ao privada, aguarda-se a manifestao do interessado. Em caso de pedido de arquivamento do feito pelo Procurador Geral da Repblica, s resta ao STF determinar esse arquivamento. O tribunal competente, doravante, para receber a denncia ou a queixa, como j se salientou, no precisa pedir licena Casa legislativa respectiva. Necessita isso sim, antes do recebimento, respeitar o procedimento previsto na Lei 8.038/90, que prev defesa preliminar. Recebida a denncia, em se tratando de crime cometido antes da diplomao, o processo ter seu curso normal perante o juiz natural (STF, Tribunal de Justia, etc.), e no existe a possibilidade de sua sustao pelo Parlamento. Por isso mesmo que o STF no tem sequer a obrigao de comunic-lo sobre a existncia da ao em curso. Em se tratando de crime

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ocorrido aps a diplomao, ao contrrio, incide a nova disciplina jurdica da imunidade processual (leia-se: da suspenso parlamentar do processo). Impese, nesse caso, que o STF d cincia Casa respectiva que poder sustar o andamento da ao. De qualquer modo, essa possibilidade no alcana o coautor ou partcipe do delito. A Smula 245 do STF esclarecedora: A imunidade parlamentar no se estende ao co-ru sem essa prerrogativa. (Luiz Flvio Gomes). A Emenda Constitucional n 35, de dezembro de 2001, alterou, em alguns aspectos, a chamada imunidade parlamentar, que antes era confundida com impunidade. Deputados e senadores s podiam ser processados quando o congresso autorizasse, facilitando o acobertamento de crimes cometidos por parlamentares que se consideravam acima da lei. Agora os parlamentares tero imunidade apenas para expressar suas opinies e voto. No mais, ficam sujeitos ao cumprimento da Lei como qualquer brasileiro, podendo ser processados, inclusive, por crimes cometidos antes do mandato parlamentar. Existe uma restrio. Para os parlamentares que estiverem exercendo o mandato, ser necessria autorizao. Isto tem a finalidade de evitar que um poltico acusado seja vitima de perseguio poltica. Neste caso, o partido, a Cmara ou o Senado podem pedir a suspenso do processo. Mas essa solicitao tem de receber o apoio de 257 deputados ou 41 senadores. A iniciativa de apresentao do pedido dever ser feita pelo partido poltico do acusado e ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de 45 dias aps seu recebimento pela Mesa Diretora. A Emenda dever receber mais um dispositivo, pelo qual o parlamentar acusado se tornar inelegvel, mesmo

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se renunciar ao mandato para fugir da cassao, o que no ocorria anteriormente. A emenda 35, alterando a redao do art. 53 da Constituio de 1988 e que visa moralizar os hbitos polticos do Pas, foi promulgada com a presena do presidente do senado (Ramos Tebet) e da cmara (Acio Neves) e um fato agravante deve ser destacado. Alguns congressistas votaram contra: 412 votos a favor, 9 contra e 4 abstenes. Uma situao a ser levada em conta a possibilidade, s vsperas de campanhas eleitorais, de ocorrer uma avalanche de denncias, s vezes infundadas, contra adversrios polticos, transformando a lei de extino da imunidade parlamentar numa arma poltica utilizada por candidatos inexpressivos e antiticos. Uma denncia, mesmo falsa, pode prejudicar e comprometer muitas candidaturas de parlamentares honestos e bem intencionados. Histrico e Consideraes sobre a Imunidade Parlamentar um dispositivo constante na maior parte das democracias do mundo e sua origem remonta ao sculo XVII, na Inglaterra. Com a Revoluo Inglesa ou Gloriosa de 1688, a burguesia toma o poder da nobreza e o poder passa a ser dividido entre executivo, legislativo e judicirio. Antes, os reis eram absolutos, autoritrios e concentravam em suas mos todo o poder poltico: elaboravam leis, aplicavam e julgavam a si mesmo em relao ao cumprimento das mesmas. Com o surgimento do parlamento (legislativo) encarregado de fazer as leis, que deveriam ser aplicadas pelo rei (executivo) e fiscalizada pelos juzes (Judicirio), os reis tiveram seu poder diminudo e com dificuldades de assimilar essa prtica poltica, tendem a retaliaes. Para evitar esse

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transtorno criado o instituto da Imunidade Parlamentar, conquista que se afirmou como uma prerrogativa dos representantes do povo no exerccio livre do mandato ante as presses dos setores inconformados do Executivo ou de particulares. A Imunidade tem a funo de garantir a inviolabilidade do mandato. No caso, o parlamentar pode emitir opinies, fazer crticas, formular denncias, fiscalizar, propor e votar. Posteriormente, esse dispositivo, foi includo em outras constituies, principalmente na dos EUA de 1787 e francesa de 1791. De acordo com as particularidades de pas, ela pode apresentar algumas variaes e ser tratada de forma no muito diferente do original. Nas constituies, podemos perceber dois tipos de Imunidades parlamentares: a Imunidade Material (Freedom of speech) assegura ao parlamentar inviolabilidade por suas opinies, palavras e votos, no recinto da respectiva cmara, e garantindo ampla liberdade no exerccio do seu mandato, no s frente ao governo, como aos partidos e ao corpo eleitoral. A Imunidade Formal (Freedom from arrest) protege o congressista contra prises arbitrrias e processos tendenciosos. Na Inglaterra, a imunidade material no enfrenta limitaes, sendo aplicada integralmente de acordo com sua concepo original. J a imunidade formal no tem a mesma tolerncia. Os ingleses consideram que o fato de ser parlamentar no obstculo ao exerccio da Justia Penal. Se um membro do Parlamento preso sob acusao de pratica de crime tipificado na Lei Penal, o juiz deve simplesmente avisar a Cmara, que no tem poder de impedir a ao ou influir contra as prises preventivas ou decretadas por desobedincia aos tribunais. Nos EUA, parlamentares no podem ser presos

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durante as sesses da cmara, nem no trajeto de ida ou regresso das mesmas, o que no se aplica se o parlamentar tiver cometido crime de traio, conspirado contra a paz ou participado de um crime de alta relevncia. Essas regras existem na constituio americana desde 1787, e no h necessidade de prvia autorizao da cmara para um processo penal. A Frana possui uma constituio parecida com a brasileira, mas, exclui a necessidade de prvia licena para o processo e admite, inclusive, a priso em decorrncia de condenao criminal definitiva, previsto no Artigo 26 da Constituio Francesa. Na Alemanha, a Cmara exige uma prvia licena para instaurao de um processo e tem ainda o poder de determinar a soltura do congressista. permitida uma ampla liberdade no exerccio de seu mandato. Mas essa liberdade tem limitao nos casos de flagrante delito ou ofensas caluniosas. A Itlia possua uma constituio semelhante brasileira, no que diz respeito s imunidades, mas aps a chamada "Operao Mos Limpas", suspendeu-se a necessidade de licena para o processo criminal, mas continua necessria a autorizao do parlamento para a priso do parlamentar.

2.1. A IMUNIDADE PARLAMENTAR E A POSTURA TICA

As mudanas, que contou com a aprovao de 412 deputados, so importantes para que os parlamentares vivam na prtica o que pregam em discurso e estimulem o combate a todo tipo de conduta que se choque com a tica.

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Mais do que nunca, temos que ser coerentes e as regras aprovadas agora, so necessrios para o exerccio tico dos nossos mandatos parlamentares. Pelas novas regras, o art. 53 da Constituio Federal definir que os parlamentares so inviolveis civil e penalmente por suas opinies, palavras e votos proferidos no exerccio do mandato ou em funo dele; acaba a licena prvia, mantendo-se priso por crime inafianvel em flagrante; acabam a autorizao para formao de culpa e o voto secreto; os deputados e senadores, desde a expedio do diploma, sero submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal; no caso de crime ocorrido aps a diplomao, a Casa a que pertencer o parlamentar poder, por voto da maioria de seus membros, aprovarem pedido de sustao do andamento de ao, at a deciso final. A iniciativa de apresentao do pedido caber a partido poltico representado na Casa; o pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de 45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora; a suspenso da prescrio, enquanto durar o mandato, permanece apenas no caso de sustao do processo.

Antes tarde do que nunca. Estas mudanas trazem tona um sistema injusto e ranoso que tem acobertado verdadeiras barbaridades praticadas por parlamentares inescrupulosos. Verdadeiros bandidos. Antes de ser um parlamentar, o poltico um cidado e no deve estar acima dos poderes da justia. Faz-se necessrio, entretanto, saber diferenciar os crimes comuns como roubo, homicdio etc, dos chamados "crimes polticos" ou do pleno exerccio da opinio, palavra e voto. O parlamentar deve ser protegido,

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isto sim, contra perseguies polticas quando, por muitas vezes, no exerccio do mandato em defesa da sociedade, vai contra os interesses de segmentos poderosos. Esta a verdadeira defesa da democracia e da justa liberdade parlamentar. O Conselho de tica da Cmara tambm discute a possibilidade de impedir a renncia, como forma de manter os direitos polticos, de parlamentar acusado de quebra de decoro, a partir do momento em que a Mesa Diretora apresentar representao ao Conselho. O voto secreto nas decises quanto sustao de processos contra parlamentares tambm dever ser abolido, o que algo muito importante para a transparncia e a lisura nos julgamento de casos de cassao de mandatos. claro que uma proposta como esta no agradou a muitos parlamentares. Atualmente existem no Congresso 42 ofcios do Supremo Tribunal Federal pedindo licena para processar deputados. So 31 deputados, dois deles ocupando cargos de Ministro de Estado. Destes 42 ofcios, 21 j foram analisados pela Comisso de Constituio de Justia (CCJ) e 18 deles receberam parecer contrrio concesso da licena. Quando se exige tica na poltica, o povo deve estar atento a cada passo dado pelos parlamentares do seu estado. So em votaes como estas que o carter do parlamentar posto prova. A proteo aos parlamentares fundamental para um bom exerccio do mandato por isto que a imunidade deve ser limitada opinies, palavras e votos. Por outro lado, importante que as regras agora adotadas para os membros do Congresso Nacional, sejam estendidas aos deputados estaduais e aos vereadores de todo o Brasil. Pelo princpio constitucional, os

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deputados estaduais j gozam dos mesmos benefcios da imunidade parlamentar dos congressistas. J os vereadores precisam ter assegurados o direito a inviolabilidade por suas opinies, palavras e voto, hoje circunscrito apenas ao seu municpio. O que o vereador ou vereadora diz na tribuna da Cmara est garantido. No entanto, se ele opina ou fala em um jornal, rdio ou TV, cuja sede fica em outro municpio, lhe rende processos, j que no considerado "exerccio do mandato na circunscrio do Municpio", conforme o texto constitucional. Esta situao precisa mudar. Pessoalmente, me empenharei para que mude. Assim, ns que lutamos pela liberdade e pelas garantias para o pleno exerccio dos nossos mandatos, temos muito o que comemorar. A imunidade parlamentar no deve, em hiptese alguma, servir de escudo para crimes comuns e muito menos para atos de corrupo. Precisamos separar o joio do trigo na atividade poltica.

2.2 IMUNIDADE RELATIVA OU PROCESSUAL

J a imunidade processual refere-se prtica pelo parlamentar de crimes comuns inafianveis no abrangidos pela imunidade absoluta inclusive os definidos em leis penais especiais (19). Corresponde a uma exceo processual (20), pois se faz necessria autorizao da Cmara Corporativa ou Assemblia para que seja processado o parlamentar infrator. Em apertada sntese, Zaffaroni reputa a imunidade parlamentar propriamente dita, como um requisito processual a ser

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cumprido antes do julgamento. E estabelece o seguinte tirocnio: "Na realidade, trata-se de condies extraordinrias de procedimento, cujo estudo, em definitivo, compete ao direito processual. So hipteses da chamada imunidade, por alguns denominadas "imunidade relativa" (ZAFFARONI, Manual de Direito Penal Brasileiro, So Paulo, p. 235). Circunstancialmente, admite-se a priso do parlamentar em caso de flagrante de crime inafianvel, hiptese em que os autos sero remetidos Casa Legislativa do parlamentar acusado, para que ela resolva sobre a priso e, enfim, autorize ou no a formao da culpa. A negao da Cmara no impedir que sejam realizadas todas as diligncias do inqurito policial, que ser concludo e remetido ao juiz competente. Entretanto, a respectiva Casa poder desautorizar a formao da culpa, em juzo. Uma vez negada a ordem para o processo, o inqurito ficar no cartrio do juzo criminal, com a possibilidade de se instaurar a ao somente quando cessarem as imunidades pela extino do mandato. No obstante cuidar-se de mera cautela legal, empregada pela Casa Legislativa para garantir o seu funcionamento pleno e a integridade do setor parlamentar, a imunidade parlamentar propriamente dita, revela em seu carter processual sutileza que demanda maiores atenes: no h critrio objetivo que atribua idoneidade ao ato praticado pelo parlamentar

eventualmente; qualquer pode ser a conduta criminosa, sem a autorizao da Cmara ou do Senado, conforme o caso, no haver punio porquanto permanecer o deputado ou senador investido em seu mandato. Aqui no ordem normativa para que se identifique a causa da ao cometida pelo

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parlamentar, tampouco justificativa coadunvel, diante do que se impe prudncia e alto zelo social, por parte dos membros da Casa Legislativa que ir anuir ou no a instaurao da ao penal.

CONCLUSO

O instituto da imunidade parlamentar permanece como objeto de estudo da teoria jurdica. Esse ininterrupto interesse deve-se essencial importncia que o instituto adquire na estrutura do Estado Democrtico de Direito, na medida em que torna factveis os princpios fundamentais da Repblica Federativa. Na concepo de Montesquieu, diga-se, aquela que previa a separao de poderes do Estado, a imunidade parlamentar destaca-se como importante mecanismo para coibir ingerncias indevidas entre as instituies. Igualmente, verifica-se que o escoro histrico da e a

apresentao da fundamentao originria do instituto

imunidade

parlamentar evidenciam contradies antes no verificadas, em especial no que tange a imunidade formal. No por outro motivo, permanecem pontos no pacificados no mbito terico.

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Na realidade brasileira, de fato, a incongruncia do instituto na forma e finalidade como foi concebido - com a prtica que se verifica no legislativo resultou no descontentamento da sociedade. Nesse contexto, tem-se a Emenda Constitucional n. 35, de 2001, que reestruturou por completo o instituto da imunidade parlamentar no ordenamento ptrio. E, ainda que modificaes estruturais do instituto sejam comuns na histria constitucional brasileira, ressalta-se que a imunidade parlamentar ainda procura a suficiente legitimidade para no sucumbir face ao primado da igualdade de todos perante a lei. Nesse sentido, destaca-se que a teoria concorda com a necessidade da imunidade material. Por sua vez, a imunidade formal no mais se justificaria, haja vista representar, em poucas palavras, um privilgio pessoal do parlamentar. Tal considerao tem sido igualmente ventilada no prprio Poder Legislativo, haja vista as Propostas de Emenda Constituio que atualmente tramitam e possuem como objetivo a prpria extino da imunidade formal. De fato, a Emenda n. 35 trouxe inovaes substanciais, reduzindo o alcance das imunidades parlamentares, mantendo a imunidade material e restringindo a imunidade formal - tais efeitos se visualizam na retomada dos processos pelo Supremo Tribunal Federal. Contudo, verificandose necessrio, novas modificaes podem vir a ocorrer, bastando que tais prerrogativas, historicamente consagradas como mecanismos elementares da democracia representativa, venham a ser novamente deturpadas pela prtica abusiva dos parlamentares.

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