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Pesquisa elaborada por solicitao da Save the Children. Coordenao: Srgio Haddad Colaborao: Bianca Briguglio, Carolina Gil, Carolina Marinho, Eduardo Pena, Kelly Victor, Jonathan Romo, Ludmila Palazzo, Rafael Godoi, Jos Marcelino e Salomo Ximenes. Produo Editorial: Observatrio da Educao/Ao Educativa Coordenao: Maringela Graciano Edio e Reviso: Giovanna Mod e Marina Gonzalez Projeto Grfico e Diagramao: SM&A Design Foto da capa: Catarina Maria Garcia Castro

So Paulo, maro de 2007.

Realizao: Ao Educativa

Apoio Institucional: EED

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Sumrio Apresentao Captulo 1 - O processo de excluso Captulo 2 A parcialidade do acesso Captulo 3 - A excluso pela insero precria Captulo 4 - Limites e possibilidades dos marcos regulatrios Bibliografia

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As pginas que seguem trazem uma anlise do contexto da educao bsica no Brasil, com enfoque especial na temtica da excluso social. A educao, tanto no senso comum como entre os especialistas, considerada um dos fatores mais importantes para a mudana do padro de desigualdade que marca a sociedade brasileira, bem como para seu desenvolvimento. Se verdade que a oferta pblica da educao do Brasil ao longo do sculo passado cresceu consideravelmente, tambm certo que ainda no conseguiu atingir um patamar de qualidade, reproduzindo dessa forma padres de desigualdade e iniqidades. Esta pesquisa elaborada por solicitao da agncia Save the Children organizao no governamental Ao Educativa tem como objetivo central mostrar como a excluso e as desigualdades socioeconmicas causam impacto na oferta educacional. Por outro lado, o trabalho almeja, tambm, indicar os fatores relacionados oferta educacional que contribuem para a reproduo destas desigualdades. Neste sentido, o estudo buscou responder: 1. 2. 3. 4. Quais fatores histricos causaram impacto sobre o perfil de excluso e desigualdades socioeconmicas no Brasil? Qual este perfil? Quais e como os fatores vinculados ao padro excludente de distribuio de renda incidem sobre a oferta educacional no Brasil? Em que medida os padres de excluso, desigualdade e iniqidade interferem no desempenho escolar dos educandos? Como e porque a atual legislao e modelo de financiamento da educao contribuem para a manuteno das desigualdades do sistema educacional?

Na primeira parte, apresentamos algumas abordagens conceituais sobre a relao entre excluso e educao. Em seguida, o leitor encontra os elementos histricos centrais para entender os fatores determinantes do padro excludente de distribuio de riquezas no Brasil, bem como uma breve anlise do contexto atual de pobreza e desigualdades. O trecho que d seqncia ilustra a atual situao do acesso educao bsica e os principais desafios em relao garantia de uma educao bsica de qualidade. E, por fim, h uma breve anlise da normativa nacional que contempla a educao como direito e uma reflexo sobre o atual modelo de financiamento dos sistemas educacionais.

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Captulo 1

Brasil, o processo de excluso na educao vem ocorrendo sobretudo de duas formas: falta de acesso s escolas ou insero precria dos alunos nos sistemas de ensino. A falta de acesso caracterizada pela insuficincia de instituies simplesmente no existem escolas em nmero suficiente para atender demanda de matrcula de uma populao em idade escolar crescente. Em outros casos, no raros nos dias de hoje, ainda que haja vaga disponvel, a excluso acontece pela falta de acessibilidade, como nos casos em que no possvel freqentar a escola devido ausncia de transporte escolar ou falta de infra-estrutura adaptada para pessoas com deficincia (como rampas para cadeiras de roda ou material em braile, por exemplo). No atendida, ainda, grande parte das crianas na idade de ingressar na educao infantil e a maioria dos jovens e adultos acima de 15 anos que no concluiu a educao bsica. Entretanto, os obstculos existentes para o acesso aos sistemas de ensino no configuram o nico problema. A entrada da populao em idade escolar no ensino fundamental ocorrida nas ltimas dcadas no foi acompanhada pela garantia de qualidade e acabou produzindo um novo tipo de excluso: no mais pela ausncia de vagas, mas pela precria insero dos alunos e alunas nos sistemas de ensino. Este tipo de excluso hoje o principal foco do debate sobre polticas de educao bsica no Brasil. Fatores externos ao sistema educativo como renda, raa, gnero, regio do pas e bairro de moradia numa mesma cidade, condies fsicas e idade dos educandos tm impacto, maior ou menor, neste padro de excluso e influenciam o processo de escolarizao da populao. Outras variveis como, por exemplo, a presena ou ausncia de estmulo em casa, a idade em que a criana comea sua escolaridade, o nvel de instruo alcanado pelos pais (em particular pela me), o tipo de trabalho que a me exerce e as condies socioeconmicas das famlias tambm tendem a influenciar os indicadores escolares. Por isso, as variveis prprias dos sistemas educativos no so e nunca foram suficientes para explicar as diferenas entre grupos de estudantes em questes como acesso, rendimento, repetncia, permanncia, abandono, xito e fracasso escolar. Nesse sentido, a ausncia de polticas efetivas de combate s desigualdades sociais acaba comprometendo os ideais igualitrios do discurso poltico da educao pblica1. Nos casos em que a igualdade de acesso no suficiente para garantir oportunidades escolares a todas as pessoas, o Estado deve intervir com polticas de incluso em defesa dos grupos mais vulnerveis. Sabe-se que a falta destas polticas afeta principalmente as pessoas que historicamente foram excludas do sistema, como negros, idosos, mulheres e camponeses, gerando situaes de iniqidades no que diz respeito ao acesso e permanncia no sistema educacional.

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Revista Mexicana de Investigacin Educativa, Julho-Dezembro 1996, volume 1, nmero 2, pp 500-503.

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A noo de eqidade to antiga quanto a idia de igualdade, o que muitas vezes provoca uma confuso entre esses distintos conceitos. O debate filosfico tende a vincular o primeiro s diferenas entre seres humanos e o segundo ao reconhecimento da igualdade da condio humana, que a base para homologao de direitos, possibilidades e oportunidades2. Uma pesquisa realizada pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura - UNESCO e pelo Instituto Internacional de Planejamento de Educao - IIPE sobre Eqidade Educativa e Desigualdade Social estabeleceu quatro critrios para uma eqidade educativa: igualdade de acesso um sistema educativo eqitativo se todas as pessoas tm as mesmas oportunidades de entrada; igualdade de condies ou meios de oportunidades todos os alunos chegam com as mesmas condies e recursos para participar das prticas educativas; igualdade de resultados os sistemas educativos so igualitrios na formao de sujeitos; e igualdade de realizao social o impacto social da educao o mesmo em cada um dos cenrios sociais3. Ao definir estes critrios para uma eqidade educativa, o estudo prope as seguintes questes: possvel ter uma educao eqitativa sem mudar as condies sociais externas? possvel uma sociedade justa e eqitativa sem uma boa educao? Quais seriam ento as condies sociais externas necessrias para que as prticas educativas fossem exitosas? possvel educar em qualquer contexto social? Se no, qual seria o mnimo de bem-estar social para se poder educar com qualidade? Qual pode ser a contribuio da educao para a construo de uma sociedade mais eqitativa? Quais os obstculos impostos pelas condies de injustia social ao desenvolvimento educacional? Outro estudo recente que trata do problema da eqidade escolar prope as seguintes definies: equidade como igualdade de acesso educao acesso a todos sem discriminao; eqidade como igualdade de oportunidades um sistema educativo que tende a compensar as desigualdades propriamente educativas; e, por ltimo, eqidade como reconhecimento da diversidade de itinerrios educativos igualdade de condies dos sujeitos para participar da vida social, gerando condies de mobilidade independentemente de sua origem, ou seja, uma eqidade que diminua as desigualdades econmicas e sociais4. Apesar das diferenas sutis entre as duas noes de eqidade educativa, os critrios estabelecidos por cada uma delas foram construdos levando em considerao questes de acesso, processo e resultados. Essas definies atribuem distintas obrigaes aos diferentes atores como o Estado, as famlias, os docentes, os alunos e as escolas. tambm sobre estas variveis que se executam distintas polticas que vo desde a construo de escolas construo de projetos pedaggicos, passando pela capacitao de docentes e avaliaes de aprendizagem. Levando em conta que os fatores externos educao ocupam um espao cada vez maior na explicao e origem das desigualdades educativas, a questo por resolver parece ser a da integralidade das polticas pblicas orientadas ao logro da eqidade. Alguns autores afirmam que a educao deveria estabelecer os limites de sua responsabilidade e de sua ao sobre o problema das desigualdades, porque, por no faz-lo, correr o risco de ver-se envolvida em questes que no poder resolver e que a levaro a descumprir seus

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LEVESQUE, M. Legalite ds chances en educacin. Quebeq Canad: Conseil superieur de L educacion, 191. LOPEZ, Nestor. Equidad educativa y desigualdad social, Desafos a la educacin en el nuevo escenario latinoamericano. Buenos Aires: 2005. FABRIS, MTR. Formas de comprender el problema de la equidad escolar: una mirada desde las racionalidades de los atores sociales. Revista Praxis, n 4, Junio 2004. www.revistapraxis.cl

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objetivos mais elementares5. Ao lembrar as limitaes da escola na reduo das desigualdades sociais, essa afirmao questiona um dos objetivos clssicos da educao, que promover a eqidade, a coeso e a integrao social. Outros autores defendem o papel da educao como um investimento no capital humano, o que possibilita o desenvolvimento da capacidade dos indivduos de produzir riqueza e, assim, garantir processos de mobilidade social. Esta concepo coloca mais uma vez a promoo da igualdade de oportunidades educativas e a criao de mecanismos de diminuio das desigualdades como dois fenmenos independentes. A base deste argumento que possvel observar um crescimento na igualdade de oportunidades de acesso no sistema escolar e, ao mesmo tempo, um aumento das desigualdades sociais. Em contraponto, alguns pensadores admitem que as diferenas acumuladas durante os anos de escolarizao, frente a fatores externos esfera educativa, fazem com que as escolas tambm sejam um meio de reproduo destas desigualdades. Marchesi e Martin6 destacam que a escola reproduz as desigualdades sociais em forma de desigualdades escolares. Nesse mesmo sentido, Dubet7 lembra que, como a oferta igualitria de educao no existe, a escola acaba gerando suas prprias desigualdades muito embora sua inteno inicial seja justamente o contrrio. Peregrino realiza uma anlise da produo de desigualdades na escola, partindo do princpio de que ela reproduz as relaes de produo da sociedade como um todo. Uma vez que a escola pressupe que todos os alunos so iguais, ela seleciona um determinado contedo a ser ensinado e uma forma de avaliao a ser aplicada igualmente a todos. No entanto, afirma a autora, esses alunos no so iguais, pois provm de classes sociais distintas, vivem realidades diferentes. Assim, a escola acaba transformando a diferena em desigualdade8. Mais que isso, a escola legitima essas desigualdades, selecionando o acesso aos produtos materialmente e simbolicamente produzidos. De acordo com Moll, romper esta direo de excluso social impe-nos a necessidade de construir processos educacionais que privilegiem a incluso de todos no espao educativo, bem como a construo de projetos pedaggicos emancipatrios e democrticos. Atravs de processos educativos, podemos rever formas de ser e de estar no mundo, tecendo compromissos comuns em torno de utopias de fraternidade e de alegria compartilhadas entre todos9. Segundo a autora, os espaos da famlia, os grupos de jovens, as associaes, os sindicatos, as escolas, os processos educativos nas comunidades, nos bairros, nos movimentos sociais, entre outros, so alternativas possveis de aprendermos a refazer a histria, reconstruindo-a numa perspectiva de incluso das pessoas excludas. Esta perspectiva considera a educao como instrumento de incluso portanto nem causa nem conseqncia da excluso.

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Para compreender o fenmeno da excluso educativa, preciso analis-lo dentro de um campo mais amplo, o campo das relaes sociais, polticas e econmicas, que o produzem

Revista Ibero-Americana de Educao n 23 Mayo Agosto 2000. Eqidade na Educao. Disponvel em http:www.campus-oei.org/pblicaes/rie23.html.
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MAQUESI A., MARTIN, E. Um sistema de indicadores de Desigualdad Educativa. In Revista Iberoamericana de Educacion n 23 Maio/Agosto 199. DUBET, F. Les Inegalites multipliees. Editado por Laube intervention, Paris, 2000.

 

PEREGRINO, Mnica. Desigualdade numa escola em mudana: trajetrias e embates na escolarizao pblica de jovens pobres. Tese de Doutorado, Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense. 2005. MOLL, Jaqueline. A escola, a comunidade, a cidade: reinventar espaos para ressignificar a vida. In. Saberes e Fazeres Educativos Prefeitura Municipal de Getulio Vargas v. 2, n 1, Junho 2003. p. 22-25.
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e lhe fornecem sentido. O conceito de excluso interpretado de vrias formas por diferentes tericos. Segundo Martins, excluso so processos de integrao cada vez mais degradados e degradantes. J para Oliveira, a excluso associa-se idia de descarte, que por sua vez est relacionada a um processo poltico mais amplo: a insero subordinada dos pases latino-americanos ao ncleo globalizado. Para tanto, esses pases abdicam da integrao da maior parte da populao. Os excludos seriam os que sobram, alijados das polticas sociais e econmicas10. A anlise de Martins circunscreve a excluso sua dimenso social, enquanto Oliveira enfatiza o descarte poltico da maior parte da populao. Tambm sob esta tica, Bonnetti afirma que a excluso social uma s e se manifesta num mesmo processo, comeando pela excluso social da esfera produtiva at chegar na cidadania. De acordo com o autor, a palavra excluir significa mais do que separar, segregar, discriminar grupos sociais, por determinadas caractersticas inatas ou desenvolvidas. Excluir significa expulsar do mundo dominante, significa literalmente pr pra fora dos parmetros e das normas que regem as relaes sociais11. A excluso social mantm os sujeitos distantes do processo de construo da sociedade, de vivncia e garantia dos direitos de cidadania. A relao entre excluso e educao tambm vem sendo explorada em anlises especficas sobre pobreza, ora como causa e ora como conseqncia do acesso ou no aos sistemas de ensino. Estudos recentes sobre pobreza identificam que, dentre as muitas variveis geradoras de desigualdades, a educao a mais crucial representando at um quarto desta estatstica12. Outras anlises apontam a pobreza como o maior obstculo para a existncia de uma educao inclusiva. Investigaes do Banco Mundial mostram que o nvel educacional dos indivduos possui a maior correlao com a desigualdade de renda e com a probabilidade de serem pobres13. Esses estudos identificam o fenmeno, mas no o que causa e o que conseqncia. Evidentemente as anlises esto diretamente vinculadas ao posicionamento poltico que as explicaes cientficas sustentam. Defender a idia de incluso pela educao, desvinculada das condies sociais que produzem a excluso, significa tratar o fenmeno em suas aparncias, muitas vezes culpando o prprio sistema por seus fracassos, e evitando assim o debate sobre os mecanismos de produo e reproduo das classes sociais em sociedades como as nossas. Para enfrentar o problema da excluso na educao necessrio que existam polticas e estratgias para melhorar as condies de acesso e permanncia dos excludos, e que elas estejam associadas s polticas de reduo das desigualdades educativas e outras desigualdades que esto no mbito da sociedade. Para isso, so necessrios arranjos institucionais e formas de monitoramento e controle social do Estado, suas polticas sociais e de mercado. No caso do Brasil, maior eqidade de oportunidades educacionais pode ser considerada uma pr-condio para um crescimento mais justo, igualitrio e sustentvel. Ao mesmo tempo, para se ter maior eqidade de oportunidades educacionais necessrio que os grupos vulnerveis tenham melhores condies de acesso aos bens e servios produzidos pela sociedade brasileira. Entender o processo de excluso na educao fundamental para entendermos o problema das desigualdades no Brasil, assim como entender o contexto das desigualdades no Brasil fundamental para entendermos o processo de excluso na educao.

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Mnica Peregrino (2005) compara as concepes de excluso para Jos de Souza Martins e para Francisco de Oliveira. BONETTI, Lindomar Wessler (Coord.). Educao, excluso e cidadania. Ijui: Unijui, 199. p.205. KORZENIEWICZ, Roberto Patrcio e .SMITH, William C. Growth. Poverty and Inequality in Latin Amrica: Searching for the High Road. In Rights vs. Efficiency. Papae#, May , Institute for Latin American and Iberian Studies at Columbia University. 1999. MALONEY, William. Reduo da pobreza e crescimento na Amrica Latina: Crculos virtuosos e viciosos. Banco Mundial. 2005.

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O Brasil est entre as maiores economias do mundo se considerarmos seu Produto Interno Bruto (PIB), e o pas que mais cresceu na Amrica Latina ao longo do sculo passado. Esse crescimento econmico ocorreu, no entanto, sem modificar a elevada concentrao de renda, mantendo a desigualdade social como caracterstica principal da organizao social brasileira. No pas, temos um padro histrico excludente de distribuio da riqueza. No sculo XVIII, os 10% mais ricos controlavam 69% da riqueza no Brasil. No sculo XIX os mesmos 10% detinham 73% da riqueza, percentual que subiu para 75% no sculo XX. Hoje, o 1% mais rico possui 13% da renda, enquanto os 20% mais pobres apropriam-se de apenas 3%. Se somados, os 20% mais ricos ficam com quase 60% do total14. Alguns fatores explicam as desigualdades decorrentes deste padro histrico excludente. De acordo com a economista Tnia Bacelar, so eles: uma herana antiga da concentrao fundiria que se reproduz at os dias atuais; resqucios da escravido, que trouxeram a desvalorizao do trabalho e de salrios; um baixo investimento em educao; e a discriminao racial. Este padro permanece durante todo o Imprio (1822-1889). Os processos de republicanizao, a partir de 1889, e de integrao do Brasil no projeto das democracias capitalistas modernas, tambm no significaram progresso em relao redistribuio de propriedades, recomposio de direitos e criao de uma igualdade bsica civilizatria. O mesmo ocorreu no perodo desenvolvimentista de 1945-1980 e no atual contexto de reformas neoliberais e de integrao do capitalismo financeiro global. Portanto, nem no perodo de elevado crescimento econmico, at a dcada de 1970, nem no perodo de estagnao, nas dcadas de 1980 e 1990, houve um processo de distribuio de renda no Brasil, o que manteve uma pequena parcela da sociedade com altos ndices de riqueza e consumo e outra, bem maior, excluda dos benefcios do crescimento econmico, empobrecida e miservel, sem acesso ao mnimo necessrio para uma vida humana digna. Outros fatores determinantes para que as desigualdades no Brasil se acentuassem ao longo do sculo XX foram a concentrao industrial, geogrfica e empresarial, que gerou enormes disparidades regionais, e a concentrao de infra-estrutura urbana em certos espaos das cidades, resultando em diferenas gritantes entre centro e periferia e entre o contexto rural e urbano. A essas razes histricas soma-se ainda o padro cultural na sociedade brasileira ainda prevalecem discriminaes de natureza racial, tnica, de gnero e tantas outras, configurando verdadeiros obstculos aos processos de mobilidade social.

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Todos os fatores apresentados acima fazem com que os excludos no Brasil sejam aqueles pertencentes aos setores de baixa renda, mas tambm aqueles pertencentes a categorias no dominantes de raa, etnia, gnero, regio do pas e local de moradia na prpria cidade, condies fsicas, idade e tantos outros. Os pobres no Brasil tm identidade: so principalmente os negros e pardos, os camponeses, os nordestinos, as mulheres e os mais velhos. Atualmente so quase 55 milhes os pobres no Brasil e temos 10% da populao vivendo em situao de extrema pobreza15. Cerca de 48% (82,2 milhes de brasileiros) tm renda

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ARAUJO, Tnia Bacelar. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: Heranas e urgncias. Co-edio: IPPUR/UFRJ-FASE. 2000.

Existem diversas definies sobre o que significa ser pobre e/ou extremamente pobre. No Brasil a concepo geralmente usada para fazer este clculo baseada na linha de pobreza utilizada pelo Banco Mundial. De acordo com esta fonte, so pobres as pessoas que vivem com menos de 2U$ dia e extremamente pobres as que vivem com menos de 1U$ por dia.
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familiar mensal inferior a R$ 520. So 10 milhes de desempregados, e a previdncia social cobre apenas 61% dos trabalhadores, ou seja, 27 milhes de trabalhadores no tm seguridade social, nem direitos trabalhistas16. De acordo com a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (PNAD) de 2004, at na previdncia social, que representa 9,5% do PIB, a maior parte dos benefcios vai para os 50% com maior renda. Os anos 90 e incio deste sculo foram marcados por um crescimento das desigualdades causado principalmente pelas polticas de estabilizao da economia, submissas lgica da globalizao financeira. Estas polticas possibilitaram a transferncia de renda para o sistema financeiro e para aplicadores, acentuando ainda mais as desigualdades entre ricos e pobres (segundo estudo do Banco Mundial, menos de nove centavos de cada dlar adicional destinam-se aos 40% mais pobres)17. Esse processo ocorre num contexto de abertura entrada do capital internacional, gerando maior vulnerabilidade externa e aprofundamento da crise fiscal. O pas consegue poupar apenas 20% do PIB, enquanto outros pases de renda mdia poupam 26% e as economias asiticas emergentes poupam 35%. No Brasil, o peso da dvida pblica corresponde a 45% do PIB, aproximadamente 10% acima do percentual dos pases de renda mdia. Outro impedimento para a distribuio das riquezas produzidas o baixo investimento do poder pblico em infra-estrutura e em polticas pblicas, condicionando o crescimento econmico a reduzidas taxas18.

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preciso reconhecer que pequenos avanos ocorreram nos ltimos anos, como a reduo do analfabetismo e da mortalidade infantil; o crescimento das matrculas no ensino pblico; a melhoria no acesso das comunidades mais pobres ao abastecimento de gua, saneamento e energia eltrica; e a existncia de polticas de transferncia de renda para os mais pobres, principalmente no Norte e Nordeste. Um estudo recente do Centro Internacional de Estudos da Pobreza da ONU mostra que a desigualdade no Brasil diminuiu um pouco entre os anos de 2001 e 200419. A pesquisa indica que o Brasil pode estar rumo a um crescimento econmico pr-pobre, j que a queda da desigualdade naquele perodo deslocou o efeito negativo do crescimento na pobreza. Por meio de uma nova metodologia adotada para medir o nvel de desigualdade nacional, este estudo avaliou o crescimento de diferentes fontes de renda da PNAD, com especial nfase nos recentes programas sociais e de transferncia de renda. O objetivo era mostrar o impacto causado por estes programas no crescimento total per capita e no crescimento pr-pobre20. Segundo os autores, isto ocorreu nos ltimos anos.

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AMORIM, Ricardo, POCHMANN, Marcio. Atlas da Excluso Social. So Paulo, Cortez. 2003. MALONEY, William. Reduo da pobreza e crescimento na Amrica Latina: Crculos virtuosos e viciosos. Banco Mundial. 2005.

ARAUJO, Tnia Bacelar. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: Heranas e urgncias. Co-edio: IPPUR/UFRJ-FASE. 2000. 19 O estudo mostra que a reduo das desigualdades sociais de 2001-2004 trouxe a desigualdade brasileira para os nveis mais baixos nos ltimos 25 anos (Nri 2005, Ferreira 2006, Soares 2006). Crescimento Pr-pobre: o paradoxo Brasileiro. FGV, ICP , Nanak Kakwani, Marcelo Nri, Hynun H. Son (2006).
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Esta nova medida permite uma relao direta entre as taxas de renda mdia e a desigualdade de renda. Esta metodologia explora ligaes entre trs dimenses: padres de crescimento, desempenho do mercado de trabalho e polticas sociais. O crescimento definido como pr-pobre ou anti-pobre se existir um ganho ou perda no crescimento da taxa devido a um aumento ou uma queda na desigualdade.Segundo Kakwani e Pernia o crescimento pode ser definido como pr-pobre se os benefcios do crescimento atingem proporcionalmente mais pobres do que no pobres.

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O grande problema de anlises como essa que, ao considerar apenas a renda como unidade de medida e no considerar os ganhos de capital e investimentos, as desigualdades entre os investidores e os demais no so consideradas. De fato, pode-se observar um pequeno movimento de distribuio de renda entre a chamada classe mdia e as classes mais pobres, mas o impacto que este movimento pode gerar na diminuio das desigualdades bastante insignificante se comparado ao impacto dos ganhos de capital e investimento nas desigualdades sociais. Mesmo obtendo um aumento significativo da poupana interna, um maior crescimento econmico e polticas compensatrias de transferncia de renda, no seria possvel erradicar a pobreza no Brasil, dadas as elevadas taxas de desigualdade e o padro excludente de distribuio de riqueza e propriedade. Para que processos de crescimento e desenvolvimento possam ser acompanhados de melhoria na distribuio de renda no Brasil, preciso considerar mudanas estruturais como: 1. Estratgias destinadas a promover redistribuio de recursos, poltica de emprego, aumento constante dos salrios de maneira que acompanhe o crescimento da produtividade, polticas de distribuio de renda e de propriedades, elevao do salrio mnimo, taxao das grandes fortunas, reforma tributria de forma que os ricos paguem mais que os pobres etc; 2. Reforma agrria e um sistema de proteo ao trabalho do campons, com organizaes sindicais, regras salariais bsicas, permitindo a permanncia do campons no campo com condies de dignidade; 3. Polticas econmicas e de produo de alimentos duradouras voltadas para o mercado interno e consumo de massas; 4. Condies de democracias longas, com mobilizao e organizao social, unidas a processos de luta sindical e popular; 5. Polticas de ofertas plenas de bens e servios pblicos universais e com qualidade, fundamentalmente educao, sade e transporte. Veremos, a seguir, qual o perfil de excluso e desigualdades socioeconmicas que impacta a oferta educacional e, ao mesmo tempo, quais os fatores relacionados oferta educacional que contribuem para a manuteno da excluso e desigualdades socioeconmicas no Brasil, incluindo aspectos relacionados a legislao e financiamento.

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CAPTULO 2

rios estudos divulgados por UNICEF, IBGE e UNESCO demonstraram que um dos fatores que mais influenciam na escolaridade das crianas , sem dvida, a renda da famlia. A ltima Sntese de Indicadores Sociais do IBGE mostra que, dos 20% mais pobres do pas, apenas 28,9% de meninos e meninas de at seis anos freqentam algum estabelecimento de ensino. J no grupo dos 20% mais ricos, mais da metade das crianas desta faixa etria 21 est na escola . A pesquisa Trabalho e Responsabilidades familiares: Um estudo sobre o Brasil mostra que, nos domiclios onde as crianas esto matriculadas na escola, a renda per capita 50% maior do que naqueles onde no esto. O estudo indica tambm que os salrios das mes destes domiclios so 55% maiores22. Segundo o ndice de Desenvolvimento Infantil apresentado no ltimo relatrio do UNICEF Situao da Infncia Brasileira 2006, dentre os fatores alm da renda que podem interferir na taxa de escolarizao das crianas, destacam-se: o nmero de pessoas que moram com a criana, o grau de escolaridade dos pais, a condio de sua casa e a carga horria de trabalho da me23. Em relao aos filhos jovens, estudos recentes mostram que existe uma forte relao entre seu bem-estar e o nvel de escolaridade no ambiente familiar seja porque a escolaridade aumenta a renda familiar permanente, seja porque a educao tem impacto em outras dimenses do bem-estar24. No entanto, como veremos a seguir, o fato de a maior desvantagem educacional de um grupo jovem em relao a outro estar diretamente relacionada ao ambiente familiar no descarta a possibilidade de estas desigualdades estarem tambm relacionadas s suas caractersticas pessoais, como gnero e raa.25 Ao longo das duas ltimas dcadas, as desigualdades entre os jovens ricos e pobres vm aumentando e apontando cada vez mais possveis restries mobilidade social. A renda familiar per capita do jovem que pertence ao quinto mais rico da populao 20 vezes maior que a dos jovens que pertencem ao quinto mais pobre (34,5% dos jovens brasileiros vivem em famlias com renda per capita inferior linha de pobreza)26. Alm disso, faltam oportunidades de estudo e trabalho digno para os jovens. De acordo com a ltima PNAD, aproximadamente 19% dos jovens entre 15 e 24 anos no trabalham nem estudam; 6% por escolha e 13% por falta de oportunidade. Mais de 26% das mulheres jovens no trabalham nem estudam. Alm disso, a mdia de remunerao do jovem que trabalha de R$ 300 contra R$ 620 da mdia dos adultos27. Isso tambm acontece devido insero precoce e precria no mercado de trabalho, o que coloca estes jovens numa situao de excluso permanente.
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IBGE. Sntese de Indicadores Sociais. 2005. Disponvel em www.ibge.gov.br .

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO. Trabalho e Responsabilidades Familiares: Um Estudo Sobre o Brasil. Relatrio Final. Rio de Janeiro, Janeiro, 2004. Disponvel em www.mulheresnobrasil.org.br .
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UNICEF. Situao da Infncia Brasileira. 2006. Disponvel em www.unicef.org.br . IPEA. Brasil: O Estado de Uma Nao. 2005.

De acordo com o ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF) do IPEA (Escolaridade, ndice de Desenvolvimento Infantil, moradia, ocupao), a escolaridade do chefe 15% mais importante e a renda familiar quase 2,5 mais importante que a escolaridade do chefe. O fator predominante seria o ambiente familiar (violncia, condies de moradia e habitao). Na ltima dcada, a importncia da escolaridade do chefe de famlia caiu em 40%, enquanto a renda familiar declinou apenas %.
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IPEA. Radar Social. Braslia. 2005 IPEA. Brasil: O Estado de Uma Nao. 2005

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A precariedade socioeconmica de grande parte das famlias brasileiras provoca um ingresso precoce das crianas e jovens estudantes no mercado de trabalho, muitas vezes informal e indigno, resultando na gerao de mo-de-obra desqualificada e dificuldades de aprendizagem na escola. O trabalho infantil, alm de afetar a evaso, afeta o desempenho das crianas que tentam, de alguma forma, conciliar trabalho e escola. reconhecido, pela literatura especializada, que a taxa de evaso aumenta progressivamente quanto menor for o nvel de renda. No Brasil o nmero de alunos da 4 srie que trabalha est prximo de um quinto do total, segundo a declarao dos estudantes investigados na ltima anlise do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) 2003. A seguir, veremos em que contextos as desigualdades nacionais entre o campo e a cidade, entre brancos e negros e entre diferentes regies do pas reforam a excluso de milhares de brasileiros do ensino bsico, seja pela falta de acesso s escolas ou pela insero precria nos sistemas de ensino.

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O sistema educacional brasileiro est organizado em educao bsica e ensino superior. A educao bsica formada pela educao infantil (constituda de creches para as crianas de at 3 anos e pr-escolas para crianas de 4 a 5 anos), pelo ensino fundamental de 8 anos e ensino mdio de, no mnimo, 3 anos. A partir de 2006, o ensino fundamental passa gradativamente a ser oferecido em 9 anos pelas escolas correspondendo idade de 6 a 14 anos do aluno. O ensino superior contempla, em geral, estudantes de 18 a 24 anos28. H, ainda, a educao de jovens e adultos para aqueles que no acessaram a escolaridade regular, a educao profissional e a educao especial para as pessoas com deficincia. Apesar da crescente oferta de vagas para o ensino fundamental nas dcadas de 1980 e 1990, os dados abaixo demonstram que a universalizao do atendimento escolar, mesmo para o ensino fundamental, ainda no ocorreu. A tabela a seguir mostra a situao do acesso educao em todas as regies do Brasil, por faixa etria:
Tabela 1 Total da populao, por faixa etria- estudantes e no estudantes 5 a 6 anos Total Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste 6.3.010 00.245 2.01.31 2.609.340 1.96 45.06 Estudantes 5.466.593 43.04 1.42.249 2.24.404 641.459 352.39 15 a 17 anos Total Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste 10.42.044 951.191 3.33.32 4.215.252 1.465.22 2.046 Estudantes .96. 4.04 2.634.1 3.599.929 1.19.691 616.646 No Estudantes 1.945.25 203.3 03.610 615.323 26.53 155.400 Total 24.02.31 2.03.62 .13.409 9.1.632 3.214.51 1.39.06 No Estudantes 1.21.41 21.161 329.132 361.936 240.51 122.61 Total 2.629.064 2.651.0 .395.63 10.41.29 3.6.51 1.924.00 7 a 14 anos Estudantes 26.19.09 2.51. .066.144 10.534.256 1.465.22 2.046 18 a 24 anos Estudantes .44.59 61.651 2.54.006 2.993.20 9.452 544.030 No Estudantes 16.32.459 1.401.9 4.626.403 6..912 2.226.129 1.195.03 No Estudantes 09.966 133.931 329.19 20.023 3.10 55.43

Fonte: MEC/INEP Censo Escolar 2004

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Neste estudo apresentaremos apenas uma analise da situao da educao bsica, deixando de fora o ensino superior.

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A educao pblica abriga a maior parte das matrculas da educao bsica: responsvel pela escolarizao de mais de 90% da populao brasileira. Dentro dela, a educao infantil de responsabilidade administrativa dos municpios. O ensino fundamental e o mdio ficam a cargo dos estados e municpios. O governo federal responsabiliza-se por uma parte insignificante na administrao da educao bsica e gerencia quase totalmente o ensino superior. A seguir, apresentado um panorama das matrculas em todos os nveis da educao bsica, segundo suas atribuies administrativas no ano de 2004.
Tabela 2 Matrculas por grau de formao e dependncia administrativa, excludos os alunos de EJA Grau de Formao Educao pr-escolar Fundamental (1 a 4) Fundamental (5 a 8) Ensino Mdio Total 5.555.500 14.406.2 12.219.405 9.169.35 Federal 1.63 4.304 15.965 6.652 % 0,03 0,03 0,1 0, Estadual 2.5 3.401.2 6.535.64 .00.93 % 5,0 23,6 53,5 5,1 Municipal 3.92.629 9.21.6 4.15.26 19.331 % 6,3 64,5 34,0 2,1 Particular 1.43.646 1.1.90 1.510.40 1.111.391 % 26, 11,9 12,4 12,1

Fonte: MEC/INEP Censo Escolar 2004

Na tabela seguinte, veremos que nos ltimos 85 anos a ampliao de matrculas no ensino primrio e fundamental foi bastante significativa, porm ainda insuficiente para garantir a universalizao da escola obrigatria no pas29. Quando consideramos o perodo entre os anos 1920 e 2005, podemos perceber que, enquanto a populao crescia 3,4 vezes, o nmero de crianas matriculadas no ensino obrigatrio aumentava 4,4 vezes inicialmente nos quatro anos do antigo ensino primrio e posteriormente nos 8 anos do atual ensino fundamental. Portanto, alm do crescimento do nmero de crianas e jovens que freqentam a escola, houve tambm um incremento no nmero de anos obrigatrios.30
Tabela 3 Brasil: Taxa de populao no ensino primrio e fundamental (1920-2005) Anos Ensino Primrio (4 anos) Populao 1920 1940 1950 1960 190 190 1991 2000 2001 2002 2003 2004 2005 60.635.605 41.236.315 51.944.39 0.119.01 Matrcula 1.003.421 3.06.269 4.366.92 .45.002 % 3,4 ,4 ,4 10,6 Populao 93.135.03 119.002.06 146.25.45 169.99.10 10 11 644 13 391 33 15 9 612 12 060 10 14.14.264 Ensino Fundamental (8 anos) Matrcula 15.94,62 22.59.254 29.203.24 35.1.94 35.29.09 35.150.362 34.43.49 34.012.434 33.534.561 % 1,06 1,9 19,9 21,03 20,6 20,2 19,5 1,6 1,2

1

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico (1970, 1980, 1991, 2000); Contagem da Populao 1996. MEC/INEP. Estatsticas da educao no Brasil (1996), Informe Estatstico 1996, 2000. PNAD / Sntese dos indicadores (2001 2004). IBGE Estimativas e Projees da Populao (reviso 2004)

29 O nmero de anos obrigatrios como direito da populao e dever de oferta pblica gratuita ampliou-se de 4 para  anos atravs da Lei de Educao 569, de 191. Em 1996, sua denominao muda de Ensino de 1 grau para ensino fundamental. 30

Em 2006, o ensino fundamental foi ampliado para de  para 9 anos.

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Nos ltimos anos, mais precisamente entre 2000 e 2005, a PNAD apontou uma tendncia de estabilizao das matrculas.31 Os motivos podem estar na menor taxa de crescimento da populao, ou nos reflexos dos programas de progresso continuada e implementao dos ciclos escolares, com queda nas taxas de repetncia e portanto melhoria do fluxo. De qualquer forma, esse fenmeno ainda est por ser estudado. Na tabela a seguir, podemos observar as expanses de cada modalidade de ensino. Nos ltimos anos, nota-se maior crescimento na oferta do ensino mdio e tambm uma tendncia a estabilizao para todos os nveis.
Tabela 4 Brasil: Matrcula por nvel de ensino 1991 2005 Nvel de Ensino 1991 Valor Absoluto Total da Populao Total (menos as classes alfabet) Pr-Escola Ensino Fundamental Ensino Mdio 146.25.45 3.25.4 3.62.25 29.203.24 3.0.230 % 100 26,1 2,5 19,9 2,6 1996 Valor Absoluto 15.00.153 44.54.650 4.20.36 33.131.20 5.39.0 % 100 2,4 2, 21,1 3, 1997 Valor Absoluto 159.426.205 46.353.34 4.292.20 34.229.3 6.405.05 % 100 29,1 2, 21,5 4,0 2000 Valor Absoluto 169.99.10 49.006.22 4.421.332 35.1.94 .192.94 % 100 2,9 2,6 21,0 4, Crescimento (91-2000) (%) 15, 2,1 21,6 22,3 11,3

Nvel de Ensino

2002 Valor Absoluto % 100 30 3,5 20,2 5,0

2004 Valor Absoluto 12.060.10 5.592.49 .31.39 34.2.49 9.169.35 % 100 31,6 4,5 1. 5,0

2005 Valor Absoluto 14.14.264 ******* .205.013 33.534.561 9.031.302 % 100 **** 3,9 1,2 4,9 Crescimento (91-2005) 20,2 ********* ************* 12,9 5,2

1
Total da Populao Total Educao Infantil Ensino Fundamental Ensino Mdio

13.391.33 52.164.355 6.130.35 35.150.362 .10.54

Fontes: MEC/INEP/SEEC. Informe Estatstico 1996 v.1 MEC/INEP/SEEC. Censo Escolar 1997 MEC/INEP/SEEC. Sinopse Estatstica 2000. Contagem da Populao 1996 (total da populao 1996) Censo Demogrfico 1991 (total da populao 1991) Censo Demogrfico 2000 - Estimativa da populao total para 1997, foi estabelecida segundo o ndice de crescimento da populao estimado em 1,5% (Almanaque Abril).

Apesar do expressivo crescimento das matrculas, permanece um nmero significativo de crianas e jovens fora da escola. De acordo com o censo escolar do INEP, em 2001 eles representavam 3,95% da populao de 7 a 9 anos. Entre a idade de 10 a 14 anos, o percentual de crianas fora da escola era de 6,39% para o Brasil e de 14% para o Norte e Nordeste. Em 2003, conforme mostra a tabela 5, se considerarmos as pessoas em idade escolar da pr escola ao ensino mdio , apesar da melhora, ainda eram muitos os que estavam de fora das instituies de ensino.

31 Nesse ponto, importante lembrar que essa pesquisa trabalha com base amostral e, portanto, no tem a mesma preciso dos censos.

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Tabela 5 Percentual de pessoas que no freqentavam escola na populao de 5 a 1 anos de idade, por sexo, segundo os grupos de idade 1993 / 2003 Percentual de pessoas que no freqentavam escola na populao de 5 a 17 anos de idade (%) Grupos de idade Homens 5 ou 6 anos  a 14 anos 15 a 1 anos 43, 12,3 41,0 1993 Mulheres 40,9 10,5 35,1 Homens 22,0 3,1 1,0 2003 Mulheres 20,6 2,5 1,3

Fonte: PNAD 2003 Sntese de indicadores.

Alm de pessoas fora da escola, os ndices de evaso e repetncia, mesmo diminuindo nos ltimos anos, ainda permanecem em patamares bastante elevados, como veremos a seguir.
Tabela 6 Taxa de Evaso e Repetncia: grandes regies Grandes Regies 2000 Taxa de Evaso Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP 12 1. 1.6 6.5 5.9 15.1 Taxa de Repetncia 10. 13.6 14 6.6 10. 11.2 2001 Taxa de Evaso 9,6 13, 14,5 4,9 4,4 12,6 Taxa de Repetncia 11 14,5 14,3 6.9 11,2 10,9 2002 Taxa de Evaso , 11,6 13, 4,2 3,5 11,6 Taxa de Repetncia 11, 15,1 15 ,5 11,5 11,

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Apesar de a evaso apresentar uma tmida queda nos ltimos anos, a taxa de repetncia, tambm considerada alta, cresceu ainda mais em todas as regies. No Norte e no Nordeste esto os maiores ndices de evaso e repetncia, o que provoca um grande atraso no ciclo e aumento significativo da distoro idade-srie. No Brasil, aos 15 anos, os jovens poderiam ter completado o ensino fundamental, mas apenas 66% concluram este ciclo na idade adequada em 2003 (Tabela 7). Se olharmos apenas as regies Norte e Nordeste, a situao ainda mais alarmante: apenas 50% dos alunos terminam na idade adequada.
Tabela 7 Ensino Fundamental: distoro idade srie Grandes Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP 2000 41, 55,6 59, 2 23,5 40,9 2002 36,6 50 53,6 22,3 20,3 35,5 2003 33,9 4,9 49,4 20, 19,2 32,2

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Em funo das elevadas taxas de reteno e evaso, de cada 100 alunos que ingressam na educao bsica apenas 59 conseguem terminar a 8 srie do ensino fundamental e somente 40 chegam ao final do ensino mdio de forma regular. Na maioria dos estados da regio Nordeste, o ndice de concluso do ensino fundamental inferior a 40%. Como conseqncia, para todas as regies, quanto maior a srie, maior a defasagem mdia dos alunos.
Tabela 8 Taxa de defasagem idade/srie dos estudantes de  a 14 anos de idade segundo as regies Regies Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste BRASIL 7 anos 15, 21,4 13, 5,2 11, 14,9 8 anos 32, 3,3 21,5 15,6 25,2 26, 9 anos 45,5 46,9 26,4 20,5 32,5 33, 10 anos 54,0 52, 32,2 25,2 34,9 39,5 11 anos 55,5 62, 34,4 30,0 41,1 45,1 12 anos 64,2 69,2 40,6 3,2 46,5 51,1 13 anos 69, 5,2 46,9 40,1 52, 5,1 14 anos ,6 1, 51, 55,4 62,4 64,0

Fonte: IBGE / Sntese de Indicadores sociais PNAD 2004

20

Cerca de 16% dos jovens que terminam o ensino fundamental deixam de ingressar no ensino mdio. Para esse nvel de ensino, a taxa de concluso dobrou nas ltimas dcadas de 20% para 40% e a taxa de reteno menor que a do ensino fundamental. Porm, dos 60% que ingressam, apenas 47% o fazem antes dos 17 anos. E menos da metade dos jovens do ensino mdio concluiro a educao bsica antes de atingir a maioridade, quando muitos deixam a escola para ingressar no mercado de trabalho.

A expanso das vagas no ensino fundamental e mdio ocorrida nos ltimos anos ajudou a diminuir as taxas de analfabetismo para jovens e adultos acima com 15 anos ou mais. De fato, ao olharmos a tabela abaixo, podemos verificar o quanto verdadeira tal tendncia.
Tabela 9 Nmero de analfabetos e ndices de analfabetismo entre pessoas de 15 anos ou mais - 1960-2004 ANO 1960 190 190 1991 2000 2001 2002 2003 2004 Fonte: IBGE, PNAD, 1998/2004. Nmero absoluto de analfabetos 15.964.52 1.146.9 1.16.4 19.233.5 16.294.9 15.5.45 15.429.405 15.35.3 15.55.656 ndice % 39,60 33,60 25,50 20,0 13,63 11,4 10,9 10,6 10,5

H uma clara tendncia de queda, conseqncia da expanso do ensino fundamental regular, assim como dos programas de educao de jovens e adultos. Os dados demonstram

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que essa diminuio ocorreu principalmente na proporo de analfabetos, mantendo o nmero absoluto crescente at o ano de 2000, quanto ento, pela primeira vez, caem os ndices de porcentagem e tambm o total numrico. A partir de 2002, pode-se notar uma estagnao na queda, motivada, provavelmente, pela ausncia de programas de alfabetizao ou pelas dificuldades destes programas em atingir setores remanescentes com elevadas taxas de analfabetismo. A tabela abaixo mostra como est distribudo o analfabetismo.
Tabela 10 Populao analfabeta com 15 anos e mais Indicadores Brasil Total Urbano Rural Homem Mulher Branco Negro Sexo e cor Homem branco Homem negro Mulher branca Mulher negra Grandes regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: PNAD 2004 55.629 .929.361 3.61.691 1.256.364 50.603 10,22 22,44 6,59 6,26 9,20 2.216.20 4.46.45 2.46.09 4.2.135 6,2 16,45 ,40 15,61 14.653.64 9.69.09 4.963.39 .090.01 .563.5 4.962.29 9.62.593 11,22 ,6 26,25 11,3 11,0 ,13 16,02 2004 Nmero absoluto de analfabetos %

21

Em 2004, o analfabetismo no Brasil poderia ser encontrado tanto nas zonas rurais (26% da populao) como nas zonas urbanas (8%). A taxa de analfabetismo entre os negros de 16%, contra 7% entre os brancos. A regio Nordeste apresenta os piores ndices de analfabetismo absoluto: 22% da populao (mais que o triplo da Regio Sul). Como mostra a Tabela 10, o analfabetismo atinge homens e mulheres de forma relativamente igual. Os grficos abaixo evidenciam como os fatores raa, regio e gnero so determinantes nas taxas de analfabetismo para pessoas acima de 14 anos. Um olhar atento a esse conjunto pode nos trazer explicaes mais qualitativas para as desigualdades. A regio do pas determinante para todos os casos, demonstrando que o Nordeste e o Norte so aquelas com maiores ndices. J os negros e pardos apresentam os maiores ndices de analfabetismo funcional.32 As mulheres tm ndices melhores para todas as regies, a no ser onde a porcentagem de negros e pardos maior. Isso se explica pela histrica excluso social da populao negra e parda, o que acaba comprometendo seu acesso aos direitos fundamentais, como o direito educao.

32

O IBGE considera analfabeta funcional a pessoa que possui menos de quatro anos de estudos completos.

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Grfico 1 Taxa de analfabetismo pessoas com 15 anos ou mais: cor / 2004

Fonte: IBGE / PNAD 2004 Grfico 2 Taxa de Analfabetismo Funcional: grandes regies e gnero - 2004

Fonte: IBGE / PNAD 2004

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As tabelas seguintes combinam diversos fatores como regio, zona rural ou urbana e sexo, a partir dos dados da PNAD 2004 para a populao acima de 10 anos. As taxas da populao sem instruo so muito elevadas em algumas regies, particularmente no Nordeste. Esta regio apresenta em todas as situaes rural e urbano, masculino e feminino taxas muito superiores ao analfabetismo geral do pas. As zonas rurais do Nordeste apresentam taxas maiores que o dobro da nacional. Os maiores ndices so encontrados entre os moradores homens da zona rural nordestina (35,5%), enquanto as taxas mais baixas esto entre os homens da zona urbana da regio Sul (5,3%). So ndices que demonstram as profundas desigualdades entre as pessoas no pas.
Tabela 11 Populao com 10 anos ou mais sem instruo ou menos de 1 ano de estudo, por regio, por situao de domiclio e sexo REGIO BRASIL Norte Nordeste Centro Oeste Sudeste Sul TOTAL Populao 149 59 9 11 146 54 40 505 210 10 42 20 65 14 63 22 46 62 Sem instruo 16 93 64 1 416 134  11 196 1 011 6 4 5 402 1 50 05 URBANO REGIO Populao BRASIL Norte Nordeste Centro Oeste Sudeste Sul 125 26 510  304 233 29 29 204 9 00 000 60 155 342 1 44 31 Total Sem instruo 11 301 50 3 36 4 4 61 2 24 4 049 36 1 154 92 % 9,0 10,0 15, 6,1 6, 6,2 Total 65 93 393 4 290 61 15 554 956 4 65 16 31 64 491 9 652 513 Feminino Sem instruo 6 214 914 42 90 2 311 31 416 613 2 3 01 61 005 % 9,4 9,9 14, , ,5  Total 59 34 11 4 013 616 13 43 24 4 314 14 2 40 51  96 21 Masculino Sem instruo 5 06 666 409 460 2 166 300 365 635 1 61 349 43 922 % ,5 10,2 15, ,4 5, 5,3 % 11,3 12, 20,0 9,6 ,4 6,9

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REGIO Total Populao BRASIL Norte Nordeste Centro Oeste Sudeste Sul 24 43 2 2 42 621 11 20 006 1 392 20 4 993 421 4 03 031 Sem instruo 5 62 094 5 6 3 639 525 229 619 09 035 415 14 % 23,1 20,3 32,4 16,4 16,2 10,2 Total 11 622 240 1 22 40 5 33 330 634 14 2 415 915 1 915 91

RURAL Feminino Sem instruo 2 505 53 236 130 1 564 164 93 59 411 02 199 62 % 21,5 1,4 29,.1 14, 1 10,4 Total 12 51 04 1 559 1 5 33 66 5 024 2 5 506 2 122 060 Masculino Sem instruo 3 166 511 342 63 2 05 361 135 60 39 233 215 520 % 24,6 21,9 35,5 1,9 15,4 10,1

Fonte: IBGE / PNAD 2004

Alm disso, a baixa escolaridade mdia no pas pode ser verificada pelo elevado ndice de analfabetismo funcional (consideradas as pessoas que tm entre um e quatro anos de escolaridade).
Tabela 12 Populao analfabeta funcional com 15 anos e mais 2004 Indicadores Nmero absoluto Brasil Total Urbano Rural 31.233.435 22.25.9 .94.656 24,05 20,0 4,50 %

23

Homem Mulher

15.220.311 16.013.124

24,54 23,60

Branco Negro

12.541.233 1.540.946 Sexo e cor

1,12 31,03

Homem branco Homem negro Mulher branca Mulher negra

5.65.221 9.394.115 6.6.012 9.146.31 Grandes regies

1,4 32,06 1,36 30,04

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: PNAD 2004

1.49.29 13.235.961 10.541.043 3.6.552 2.02.050

23,5 3,61 1,0 1,56 22,01

A somatria dos indicadores de analfabetismo absoluto com o funcional aponta para um nmero elevado de pessoas acima de 14 anos - 45.8 milhes de pessoas que no possua, no ano de 2004, o domnio da leitura e da escrita.

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A Constituio Federal e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional asseguram o direito ao ensino fundamental a todos que no tiveram acesso na idade prpria e essa oferta pode ocorrer de diversas formas: cursos, exames supletivos, educao de jovens e adultos, presencial e distncia atravs de rdio, televiso, vdeo etc. No entanto, muito pequeno o nmero de pessoas que freqentam tais modalidades, demonstrando que o esforo de escolarizar pessoas fora da faixa dos 7 a 14 anos est longe de ser realizado. Os dados abaixo conformam uma realidade de total descaso com a educao de jovens e adultos.
Tabela 13 Populao acima de 14 anos com menos de 4 anos de escolaridade Freqenta escola Total 2.406.223 Fonte: MEC/INEP Tabela 14 Populao acima de 14 anos com mais de 4 anos de escolaridade e menos de  Freqenta escola No freqenta escola Total 5.26.120 Fonte: MEC/INEP Regular 4.2.13 EJA 5 a 8 449.14 31.10.4 36.00339 Total Regular 1.050.16 Alfabetizao 1.32 EJA 1 a 4 11.06 EJA no seriado 392.69 No freqenta escola 29.424.955 Total

31.31.1

24

No Brasil, so quase 68 milhes de pessoas acima de 14 anos que no tm o que considerado por lei um direito: o ensino fundamental de 8 anos. Destes, apenas 7.6 milhes esto hoje estudando. Todos os dados acima apontam para a falsa idia bastante difundida na sociedade brasileira de que universalizamos o ensino fundamental. Na verdade, hoje, no Brasil, conseguimos colocar grande parte das pessoas de 7 a 14 anos no ensino fundamental, mas a baixa qualidade do ensino, unida baixa qualidade de vida desta populao, faz com que estes alunos no consigam completar sua escolaridade, criando um novo tipo de excluso social, aquela provocada no mais pela ausncia de vagas, mas sim pela incapacidade de adquirir a escolaridade, mesmo freqentando os bancos escolares.

Em relao educao infantil, para crianas de 0 a 6 anos, pode-se dizer que a falta de acesso ainda o grande foco da excluso. Atualmente, existem 23 milhes de meninos e meninas nessa faixa etria e, apesar do impacto da educao infantil no desenvolvimento das crianas, menos da metade freqenta creche e/ou pr-escola.
Tabela 15 Evoluo das matrculas em creches Grandes Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP 2000 Total 916.64 4.026 239.00 41.304 156.539 55.195 Menos de 4 anos 549.04 23.501 120.136 23.162 9.36 33.2 Total 1.152.511 5.1 302.31 50.93 213.105 1.20 2002 Menos de 4 anos 12.301 2.6 15.9 340.52 142.14 43.51 Total 1.23.55 60.431 310.645 51.351 221.922 3.209 2003 Menos de 4 anos 55.31 2.35 161.219 30.14 149.94 45.63 2005 Total 1.414.343 6.392 342.954 65.16 24.44 .34

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Podemos observar que h uma expanso linear das matrculas de creche, ainda que muito tmida frente necessidade de universalizao. Porm, o nmero de crianas de 4 a 6 anos matriculadas na pr-escola subiu de 44,4% para 55% entre 1999 e 2004 (este aumento ocorreu principalmente nas regies Norte e Nordeste). No pas, so 101.650 pr-escolas e 30.266 creches, sendo que 47,1% das pr-escolas esto no Nordeste e 44,3% das creches no Sudeste. A expanso verificada nas matrculas de pr-escola mostra-se slida e constante. As regies Sudeste e Nordeste apresentam nmeros expressivos.
Tabela 16 Evoluo das matrculas em pr-escolas Grandes Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP 1999 4.235.2 29.943 1.26.16 1.9.533 539.921 231.065 2000 4.421.332 30.94 1.320.45 1.91.4 56.402 243.364 2001 4.1.03 363.06 1.41.615 2.12.265 5.9 26.940 2002 4.9.4 32.91 1.44.643 2.23.130 59.0 24.35 2003 5.155.66 404.299 1.521.141 2.326.65 61.01 26.353 2005 5.90.60 510.46 1.905.09 2.39.099 645.949 339.0

O grande problema em relao ao acesso educao infantil est na natureza das instituies que oferecem este servio. A rede pblica atende apenas 26,8% do total de crianas de 0 a 6 anos no pas. Somado rede privada, o percentual sobe para 37,7%. At trs anos, a oferta abrange apenas 11,7%, sendo que apenas 6,1% esto na rede pblica. A meta do Plano Nacional de Educao de 50% para 2011. Em relao s creches, houve no Brasil, em todas as regies, uma expanso no nmero de instituies tanto pblicas como privadas. De acordo com os dados do INEP, em 2004 as creches particulares correspondiam a quase metade do total. J na pr-escola, as instituies privadas correspondem a 25,8%. importante destacar que na regio Sudeste as creches privadas atendem a uma populao numericamente semelhante atendida pela rede pblica. Nas demais regies, o setor pblico detm no mnimo metade da demanda. Para a pr-escola, as expanses do sistema pblico e privado no Brasil mostraram-se semelhantes. Nas regies Norte e Nordeste, a expanso do setor pblico destaque, enquanto no Sudeste e Centro-Oeste se sobressaiu o setor privado. No geral, ambas redes conquistaram espao.
Tabela 17 Nmero de crianas atendidas, segundo natureza das instituies creches: pblico x privado Grandes Regies Pblico Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP 52.23 3.61 10.6 223.192 10.33 32.415 2000 Privado 334.626 9.409 59.123 195.112 4.202 22.0 Pblico 1.30 4.22 225.56 256.654 143.090 43.13 2002 Privado 435.204 9.599 6.13 251.23 0.015 2.494 Pblico 6.505 50.55 229.14 291.236 150.95 45.5 2003 Privado 40.053 9.46 1.49 20.115 0.964 2.631 Pblico 9.11 .51 25.05 341.646 16. 56.05 2005 Privado 535.226 10.41 95.69 31.10 9.669 31.6

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Tabela 18 Nmero de crianas atendidas, segundo natureza das instituies pr-escolas: pblico x privado Grandes Regies Pblico Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP 3.332.13 251.9 944.01 1.535.25 439.156 161.02 2000 Privado 1.09.159 55.90 36.64 446.51 12.246 1.662 Pblico 3.594.96 293.332 1.053.51 1.629.623 445.16 13.256 2001 Privado 1.223.90 69.54 41.09 49.642 142.30 95.64 Pblico 3.3.092 336.1 1.00.59 1.3.145 46.266 19.321 2003 Privado 1.31.54 6.51 450.562 553.20 149.52 9.032 Pblico 4.2.350 421.140 1.349.543 1.90.042 49.315 22.310 2005 Privado 1.513.320 9.06 555.546 599.03 156.634 112.39

Tambm existe uma discrepncia entre as reas urbanas e rurais. Nas reas urbanas, 40% das crianas de at seis anos freqentam estabelecimentos de ensino. J nas reas rurais este percentual reduzido a 27%. O nmero de creches nas zonas rurais insuficiente: so 4.165 estabelecimentos para 5.560 municpios.
Tabela 19 Evoluo das matrculas em creches: urbano x rural Grandes Regies Brasil 2000 Urbano 519.40 39.04 12.66 411.660 152.092 54.60 Rural 6.54 .942 5.133 6644 4.44 5 Urbano 1.054.301 49.500 22.960 499.195 20.39 0.24 2002 Rural 9.210 .31 4.421 .42 5.0 959 Urbano 1.136.36 50.095 234.912 562.509 216.954 2.366 2003 Rural 100.22 10.336 5.33 .42 496 43 Urbano 1.30.199 56.54 23.94 64.62 241.33 6.66 2005 Rural 10.144 10.1 9.00 10.1 6.064 1.06

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Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP

Tabela 20 Evoluo das matrculas pr-escola: urbano x rural Grandes Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP 2000 Urbano 3.51.56 24.615 95.055 1.92.43 520.354 232.114 Rural 569.56 59.332 362.90 9.336 4.04 11.250 Urbano 4.320.5 293.34 1.02.132 2.142.052 551.35 261.203 2002 Rural 65.269 9.05 412.511 96.0 46.451 13.12 Urbano 4.49.96 30.22 1.09.252 2.232.51 50.01 22.126 2003 Rural 65.0 96.5 423.9 94.014 4.001 14.22 Urbano 4.955.111 363.31 1.342.49 2.303.666 59.132 322.39 2005 Rural 35.559 115.051 562.591 5.413 4.1 1.31

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Nos ltimos anos, houve forte expanso das matriculas na pr-escola, com destaque para as regies Nordeste, Sul e Sudeste. A expanso do ingresso dos alunos nas pr-escolas em reas urbanas mostrou-se constante em todas as regies. J na rea rural oscilou, apresentando aumento significativo nas regies Norte, Nordeste e Centro Oeste, e regularidade nas demais regies. Mesmo com essa expanso de matrculas Brasil afora na educao infantil, a demanda continua latente e crescente. Estudo da Campanha Nacional pelo Direito Educao33 mostra que para cumprir as metas do PNE seria preciso um aumento de 474% das vagas das creches e 63% da pr-escola. Alm disso, o gasto pblico com creches teria que aumentar 1.088%, de acordo com o Censo da Educao Infantil realizado pelo INEP em 2004. O pequeno atendimento assegurado na educao infantil barra os segmentos mais pobres da populao, justamente os que mais se beneficiariam do acesso escola. Constata-se (IBGE, 2000) que a taxa de atendimento escolar na faixa etria de 0 a 6 anos para famlias com renda per capita acima de 5 salrios mnimos quase trs vezes maior do que para aquelas famlias sem qualquer rendimento. O resultado deste processo que, enquanto nas classes mais ricas as crianas chegam 1 srie do ensino fundamental com uma j longa experincia de escolarizao, nos segmentos mais pobres ser, muitas vezes, o primeiro contato da criana com o mundo escolar. Ainda com relao educao infantil, os prximos grficos analisam a taxa de atendimento considerando as diferentes etnias. Por meio deles, constata-se que o pas est distante de um atendimento igualitrio. Na faixa etria de 0 a 3 anos, observa-se que a taxa entre os amarelos quase 4 vezes maior que entre os indgenas e quase duas vezes superior ao ndice apresentado pelos pardos. A mesma tendncia se repete na faixa etria de 4 a 6 anos.

2
Em 2001, o Plano Nacional de Educao estimava que existiam cerca de 15 milhes de brasileiros com necessidades especiais de diversas ordens. Apesar de o acesso rede regular de ensino estar assegurado pelo Sistema de Justia, o Censo Escolar 2005 registrou apenas 640.317 matrculas, entre aquelas em escolas exclusivas para pessoas com deficincia e escolas regulares. A regio Norte possui o menor ndice de matrculas de alunos com necessidades educacionais especiais 6,3% do total nacional; e a Sudeste a maior proporo: 41,7%.
Tabela 21 Distribuio das matrculas na educao especial Matrculas em escolas exclusivamente especializadas e escolas regulares/classes comuns Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Fonte: MEC/INEP 2005 ,6% 22,6% 6,3% 41,% 20,%

Apesar das recomendaes em normas nacionais e internacionais para a incluso dos alunos na rede regular de ensino, esto matriculados nas classes comuns 41% dos alunos com deficincia e os outros 59% ainda freqentam escolas exclusivamente especializadas.
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Disponvel em www.campanhaeducacao.org.br .

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Apenas o Nordeste apresenta mais matrculas nas classes comuns das escolas regulares do que em relao s escolas exclusivas para pessoas com deficincia 52,8% e 47,2%, respectivamente. Nas outras regies, a maioria dos alunos ainda freqenta escolas exclusivas. Na Regio Sul, apenas 30,1% das matrculas so em classes comuns.
Tabela 22 Distribuio da matrcula por tipo de escola Grandes Regies Tipo de escola Exclusivamente especializadas Brasil Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Fonte: MEC/INEP 2005 59% 52,4% 4,2% 56,9% 61,% 69,% Escolas Regulares/classes comuns 41% 4,6% 52,% 43,1% 3,2% 30,1%

2

Estes dados sinalizam os desafios que ainda cercam a efetivao da proposta de escolas inclusivas, que proporcionem oportunidades de aprendizado para todas as pessoas, acolhendo a diversidade e as necessidades especiais de cada uma. Uma escola realmente para todos e livre de preconceitos. Os dados do Censo Escolar 2005 tambm indicam que as matrculas de alunos com deficincia concentram-se basicamente no ensino fundamental. Nota-se a reduzida presena no ensino mdio e, por outro lado, a maior presena de alunos com deficincia na educao de jovens e adultos, se comparada com o total de matrculas do pas. As matrculas da EJA/ensino fundamental correspondem a 0,7% do total, enquanto, se considerados apenas as matrculas da educao especial, ela representa 7,8%.
Tabela 23 Distribuio das matrculas por nvel e modalidade de ensino Nvel/Modalidade Creche/estimulao precoce Pr-escola Ensino Fundamental Ensino Mdio EJA Educao Profissional Bsico Educao Profissional (Tcnico) Fonte: MEC/INEP 2005 % Matrcula 5,3% 12,3% 65,4% 1,% ,% % 0,35%

Se na educao bsica a iniciativa privada responde por 13% da oferta (Censo 2005), no caso especfico da educao especial o quadro bem diferente. A oferta pela rede pblica de ensino varia em funo do nvel e modalidade. Embora de maneira geral o total de matrculas nas escolas pblicas seja maior 59,9% contra 40,1% da rede privada , a presena de instituies particulares especializadas ainda marcante.

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Tabela 24 Distribuio das matrculas por nvel e modalidades de ensino pblico/privado Nvel/Modalidade Creche/estimulao precoce Pr-escola Ensino Fundamental Ensino Mdio EJA Educao Profissional Bsico Educao Profissional (Tcnico) Fonte: MEC/INEP, 2005 Pblico 24,3% 40,5% 2,3% 3% 4,5% 14% 15,4% Privada 5,% 59,5% 2,% 1% 52,5% 6% 4,6%

No Brasil, as instituies privadas especializadas historicamente tm contribudo para o atendimento desse segmento, mas os esforos da sociedade civil devem ser no sentido de pressionar para que o Estado responsabilize-se pelas atividades educativas, o que implica em investir intensa e exclusivamente nas escolas pblicas. Esta uma questo polmica, pois no so poucos os pais e professores que concordam que seus filhos ou alunos tero melhor desempenho em salas, escolas ou entidades especializadas, muitas delas mantidas pela iniciativa privada, mas pleiteando apoio estatal. De acordo com o MEC, cerca de R$ 50 milhes foram investidos entre 2003 e 2005 para apoiar aos sistemas de ensino de estados e municpios no atendimento de pessoas com necessidades educacionais especiais. Atualmente, 82,3% dos municpios brasileiros oferecem matrculas para este segmento. Os dados oficiais tambm informam que, naquele mesmo perodo, foram formados cerca de 90 mil professores da rede pblica 52 mil por meio do programa Educao Inclusiva: Direito Diversidade para o atendimento a alunos com necessidades especiais, ao que contou com recursos de mais de R$ 22 milhes. Em 2005, foram destinados R$ 1,6 milho na produo de 40 mil exemplares de livros didticos em braile, que esto beneficiando 3,5 mil alunos cegos de 1.244 escolas pblicas e instituies especializadas sem fins lucrativos. No entanto, o repasse governamental para a matrcula da educao especial permanece em nveis muito insatisfatrios. Em 2006, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) estabeleceu que o repasse para a matrcula da educao especial era de R$ 730,38 por ano. Este valor corresponde a 7% a mais sobre o valor mnimos R$ 682,60. Porm, estudos feitos pela Campanha Nacional pelo Direito Educao sobre o Custo Aluno Qualidade CAQ indicam que este valor deveria ser, no mnimo, o dobro do repasse regular para assegurar a qualidade de educao para os alunos com necessidades especiais de aprendizagem, que corresponderia a R$ 1.365,20 anualmente.

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Captulo 3

s dados apresentados anteriormente revelam que os avanos na oferta de escolaridade dos brasileiros no alteraram o quadro das desigualdades na educao. A expanso da oferta de vagas no Brasil permitiu incorporar elevada parcela da populao aos sistemas pblicos de ensino, mas ao mesmo tempo, por no ser acompanhado pela qualidade necessria e pela melhoria das condies de vida, limitou este processo de democratizao ao acesso, produzindo um novo tipo de excluso educacional, no mais pela ausncia de vagas, mas pela ausncia de condies para adquirir sua escolarizao e/ou permanecer na escola. O processo de expanso da oferta sem compromisso com a garantia da qualidade tambm produziu um elevado nmero de analfabetos funcionais e reproduziu mecanismos de discriminao e excluso. A questo da qualidade ganhou destaque durante as reformas educacionais que ocorreram nos anos 90 no Brasil. A primeira concepo de qualidade construda nesse processo estava ligada presena de condies mnimas de funcionamento nas instituies de ensino. Ao mesmo tempo, ocorriam retrocessos na concepo de universalidade dos direitos sociais como a educao, sobretudo com a chegada das polticas de focalizao. Influenciada pelos acordos com agncias de cooperao internacional, a preocupao com qualidade ganha outros contornos e passa a ser tratada do ponto de vista da eficincia dos sistemas educacionais. So implantados, ento, sistemas nacionais de avaliao de desempenho, ao mesmo tempo em que se procura descentralizar a gesto das escolas e delegar responsabilidades ao nvel do municpio e das prprias unidades escolares. Os sistemas de avaliao centralizados comeam a controlar a produtividade da educao por meio do desempenho dos alunos em testes aplicados em diferentes etapas de sua escolaridade. A primeira reao a este sistema por parte de diversos atores como polticos, professores e academia foi de resistncia. Mais recentemente, estas posies tm evoludo na direo de uma busca de concepes de qualidade mais amplas, que contemplem a questo da igualdade de acesso e sejam baseadas em direitos. O fato que a qualidade da educao bsico boa apenas para uma parcela muito pequena das escolas privadas que educam as minorias de maior poder aquisitivo. Os estudantes de escolas pblicas e os grupos mais vulnerveis os pobres e principalmente os no brancos esto em desvantagem. Como o Censo Escolar no levanta dados socioeconmicos das famlias e s recentemente comeou-se a solicitar os dados referentes etnia, para responder questo da qualidade teremos que nos valer de um indicador que capta com relativa nitidez a diferena entre renda das famlias: trata-se do tipo de escola freqentada, se pblica ou particular. Dadas as desigualdades encontradas no Brasil e a averso das elites em freqentar a escola pblica, ao compararmos as condies de oferta do ensino oferecido por estas duas redes podemos inferir as diferenas no atendimento para os mais pobres de um lado, e para a classe mdia e a elite de outro. Contraditoriamente, as escolas de ensino superior de melhor qualidade so pblicas e gratuitas, e tm a maioria de suas vagas ocupada pelos alunos com maior poder aquisitivo, justamente aqueles que cursaram um ensino bsico de melhor qualidade e tm mais condies de serem aprovados nos concursos de ingresso.

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A falta de qualidade do ensino bsico uma das principais causas dos problemas educacionais no Brasil e do baixo nvel de escolaridade da populao. O ensino sem qualidade induz ao aumento na taxa de reprovao dos alunos, bem como um incremento na taxa de evaso escolar. O atraso escolar o fator de maior impacto no rendimento dos alunos. Por outro lado, as polticas de correo de fluxo, como a no reprovao dos estudantes ou programas de acelerao, colaboram em grande parte para o insatisfatrio desempenho dos alunos em razo da forma inadequada como foram implantadas34. Para analisar com maior profundidade o desempenho, tambm devem ser consideradas variveis internas ao sistema (como a formao e capacitao de professores, a remunerao dos profissionais da educao, as formas de avaliao e a infra-estrutura escolar), e variveis externas (condio socioeconmica das famlias, subnutrio e precria condio de sade dos alunos, a necessidade de a criana ingressar no mercado de trabalho e a falta de suporte educacional dos pais, por exemplo). Por fim, preciso identificar o quanto a escola atenua ou acirra o efeito dos fatores externos no desempenho. O resultado bastante insatisfatrio dos alunos da educao bsica nas avaliaes nacionais e internacionais confirma uma forte correlao entre as variveis internas e externas. Desde 1990, o Brasil avalia os resultados dos alunos do ensino fundamental por meio do SAEB35, exame que depende da adeso dos governos estaduais. Para a avaliao especfica do ensino mdio, foi criado o Exame Nacional do Ensino Mdio ENEM, que depende da adeso dos alunos. As escalas de desempenho utilizadas permitem comparar os resultados de alunos de diferentes sries, obtidos em diferentes anos. Vejamos a seguir alguns resultados recentes. Merece um olhar cuidadoso a quantidade de alunos que se encontra nos estgios crtico e muito crtico, em contraposio a uma minoria que resulta da soma dos estgios adequado e avanado.
Tabela 25 Percentual de alunos da 4a srie do ensino fundamental por estgio de construo de competncias em Lngua Portuguesa SAEB, 2001 Estgio Muito crtico Crtico Intermedirio Adequado Avanado TOTAL Fonte: MEC/INEP Tabela 26 Percentual de alunos da 4a srie do ensino fundamental por estgio de construo de competncias em Matemtica SAEB, 2001 Estgio Muito Crtico Crtico Intermedirio Adequado Avanado TOTAL Fonte: MEC/INEP Populao 462.42 1.46. 1.50.51 249.969 546 3.69.23 % 12,5 39, 40,9 6, 0,0 100 Populao 19.205 1.356.23 1.334.3 163.1 15.6 3.69.23 % 22,2 36, 36,2 4,4 0,4 100

34 35

Veja debate sobre o tema da correo de fluxo e ciclos no site da Ao Educativa www.acaoeducativa.org.br.

Este sistema avalia, a cada dois anos, uma amostra representativa dos alunos de 4 a  serie do ensino fundamental e da 3 srie do ensino mdio.

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Tabela 27 Percentual de alunos da 4a srie do ensino fundamental por estgio de construo de competncias em Lngua Portuguesa Brasil e regies / 2001 Estgio Muito crtico Critico Intermedirio Adequado Avanado Fonte: MEC/INEP Tabela 28 Percentual de alunos da 4a srie do ensino fundamental por estgio de construo de competncias em Matemtica Brasil e regies / 2001 Estgio Muito crtico Critico Intermedirio Adequado Avanado Fonte: MEC/INEP Brasil 12,5 39, 40,9 6, 0,0 Norte 13,3 53,0 31,6 2,1 0,0 Nordeste 19, 49,6 2,3 2,3 0,0 Sudeste , 30,3 49, 11,1 0,0 Sul 5, 33,6 51,9 , 0,0 Centro-oeste 10,6 42, 41,2 5,5 0,0 Brasil 22,2 36, 36,2 4,4 0,4 Norte 22,6 44,9 31,0 1,4 0,1 Nordeste 33,4 41, 22,9 1, 0,1 Sudeste 15, 30, 45,2 ,4 0, Sul 13,5 35, 45, 4, 0,3 Centro-oeste 20,5 39,2 36,6 3,3 0,4

O SAEB mostra que cerca de 55% dos alunos da 4 srie esto em estado crtico ou muito crtico em Lngua Portuguesa, e em Matemtica este percentual de 51,6%. Os resultados do ENEM tambm demonstram um baixo desempenho para todos os grupos sociais como veremos a seguir. Nota-se que quase 50% dos estudantes encontram-se entre os estgios Intermedirio e Adequado.
Tabela 29 Freqncia e percentual de alunos nos estgios de construo de competncias Lngua Portuguesa ENEM, 2001 Estgio Muito Critico Critico Intermedirio Adequado TOTAL Fonte: MEC/INEP Populao 101.654 6.903 1.06.109 110.42 2.06.14 % 4,9 3,2 52,5 5,3 100

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Tabela 30 Freqncia e percentual de alunos nos estgios de construo de competncias Matemtica ENEM, 2001 Estagio Muito Critico Critico Intermedirio Adequado TOTAL Fonte: MEC/INEP Populao 99.969 1.294.02 549.306 123.00 2.06.14 % 4, 62,6 26,5 5,9 100

Tabela 31 Desempenho e Grandes Regies Total Concluintes Objetivas BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Fonte: MEC/INEP 1.933.35 109.591 461.615 1.003.42 230.6 12.055 1.140.569 6.121 24.665 5.0 154.19 4.156 39;4 33,4 35,3 41, 40, 3,6 Desempenho % Redao 55,9 52,5 54,1 56,9 5,2 55,6

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O Brasil participa de diversos sistemas de avaliao internacionais, como o Programa Internacional de Avaliao de Alunos (PISA), o Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS), Associao Internacional para a Avaliao do Rendimento Educativo (IEA) e a avaliao do Escritrio Regional de Educao para Amrica Latina e Caribe (Orealc/ UNESCO), e obtm resultados muito aqum dos outros pases, tanto daqueles desenvolvidos como dos em desenvolvimento. Os altos nveis de distoro idade-srie verificados no pas interferem nessas comparaes internacionais, pois em outros pases o critrio adotado para formar amostra baseado na idade, enquanto no Brasil esse critrio precisa ser combinado com a srie freqentada, dado o grande nmero de alunos atrasados em sua escolaridade. A tabela abaixo mostra o ranking do PISA, em que o Brasil ocupou o ltimo lugar.
Tabela 32 Resultado em Leitura: mdia geral e intervalo de confiana da mdia dos diversos pases - PISA Pases FINLNDIA EUA MXICO BRASIL Fonte: Base de dados PISA (2000). Mdia geral 546 504 422 396 Intervalo de confiana de 95% 542 a 551 494 a 515 412 a 432 33 a 404

importante salientar que existem muitas limitaes em relao aos sistemas de avaliao. Alm das unidades escolares terem pouca autonomia e pouca responsabilidade sobre os resultados, o grau de aproveitamento destes dados para implementao e redirecionamento de aes como acelerao da aprendizagem, formao de docentes, participao dos pais, combate repetncia, capacitao em servio, papel do diretor, leitura e alfabetizao, ainda muito baixo.

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 preciso gerar uma nova cultura avaliativa, de processos e resultados, com abordagens e metodologias complementares s j existentes. Os sistemas deveriam servir para subsidiar a elaborao de diagnsticos sobre a realidade educacional, orientar a formulao e o monitoramento de polticas voltadas para promoo da eqidade e melhoria da qualidade, de forma a assegurar a transparncia das informaes, prestar contas sociedade e disseminar os resultados aos setores responsveis pela oferta de servios educacionais. Quanto aos docentes, suas condies no so muito melhores que a dos seus alunos. Os recursos disponveis para formao e capacitao dos professores so muitas vezes inadequados e/ou insuficientes. A ampliao do acesso ao ensino bsico demandou um nmero maior de professores e essa expanso foi realizada s custas de uma reduo do salrio real, com absoro de professores no qualificados ou com formao deficiente. A universidade pblica deixou de ser a principal formadora e o perfil dos professores brasileiros mudou (UNESCO, 2004). A nova legislao exige formao superior para os professores da segunda fase do fundamental e para o ensino mdio; e exige ensino mdio para os nveis de educao infantil e primeira fase do fundamental. Mas, apesar do avano, esse patamar est longe de ser alcanado. fundamental que as anlises sobre qualidade da educao bsica tragam mais elementos sobre a relao entre as caractersticas dos professores, seu grau de instruo e formao, sua prtica pedaggica, e sua atitude em relao escola e aos alunos e como isso se reflete no rendimento e desempenho escolar dos alunos36. A tabela a seguir apresenta as diferenas entre as redes pblicas e privadas nas diferentes regies do pas quando se analisa a presena de professores com formao em nvel superior. Apesar de a lei permitir nvel mdio como formao mnima para professores de educao infantil e para as primeiras sries do fundamental, quando se pensa num ensino de qualidade o que se espera que todos os docentes tenham formao em nvel superior. O Plano Nacional de Educao (Lei 10.172/2001) determina que at o final da dcada (2011), pelo menos 70% dos professores que atuam na educao infantil e no ensino fundamental tenham este nvel de formao. Os dados abaixo mostram que ainda estamos distantes desta meta j que, em 2002, apenas 28,2% do professores de 1 a 4 srie do ensino fundamental que atuavam na rede pblica possuam esta qualificao, enquanto na rede privada este ndice era de 43,9%, que tambm baixo. A mesma tabela mostra como esta falta de qualificao grave nas regies Norte e Nordeste. Constata-se que cerca da metade dos professores da rede pblica que atuam de 5 a 8 srie nestas regies no possuem a formao mnima exigida por lei. Preocupa tambm a informao de que o mesmo fato se repete com mais de 20% dos professores da rede pblica que atuam no ensino mdio nas regies Nordeste e Centro-Oeste.
Tabela 33 Professores com formao em nvel superior por regio e tipo de estabelecimento E. Fund. (1 a 4 serie) Pblico Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Fonte: MEC/INEP, 2003. 2,2 5,6 13,1 41,5 43 42, Privado 43,9 23, 2, 51,2 65,1 41, E. Fund. (4 a 8 srie) Pblico 3,3 44,5 52,2 9,3 5, 6,5 Privado 4,4  2,4 90,9 90,1 6, Ensino Mdio Pblico 9 4,2 9,6 95, 91,1 ,2 Privado 90,1 6,2 1,2 93, 94,1 5,9

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Algumas das anlises qualitativas concluem que as crianas brasileiras permanecem pouco tempo dirio na escola (em mdia 4,3 horas dirias na escola de ensino fundamental), o que dificulta uma melhora na relao entre professor e aluno, alm de ser prejudicial aprendizagem. Os esforos para ampliar este perodo tm sido localizados e descontnuos, atingindo um percentual pouco significativo de alunos. Alm do reduzido tempo na escola, segundo um estudo feito por Carnoy, Gove e Marshall (2003), que compara as prticas docentes em trs paises Brasil, Chile e Cuba , os estudantes brasileiros gastam muito tempo copiando matria da lousa e as professoras escrevendo, com pouca interao. As interaes so em grande parte para correo e disciplina.

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Fatores como o elevado nmero de alunos nas salas de aula, diminuio no tempo das aulas, falta de professores, precria qualificao dos professores, baixa profissionalizao com baixos salrios, instalaes e materiais inadequados e falta de material pedaggico formam um conjunto articulado de fatores internos ao sistema escolar que fizeram com que a escola pblica, ao se massificar, no fosse acompanhada por bons padres de qualidade.
Tabela 34 Nmero mdio de alunos da educao infantil, ensino fundamental e mdio regular, por turma Brasil Educao infantil (Pr Escola) Ensino fundamental Ensino mdio Fonte: MEC/INEP, 2003. 21.1 2. 3.1 Norte 24. 2.1 3.9 Nordeste 21.3 2.3 39.9 Sudeste 21.2 29.1 3.1 Sul 19 25 32. Centro Oeste 20.1 2.6 35.6

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O processo de massificao da oferta ocorreu acompanhado da reduo dos salrios dos professores, da mudana nas condies de carreira e profunda mudana no perfil profissional deste professor. A remunerao dos professores, alm de ser muito baixa, registra novamente as desigualdades regionais, no havendo um piso nacional, tampouco uma carreira unitria docente. A Tabela 35 traz os dados de rendimento mensal para professores de diferentes regies, quando comparado com aquele propiciado por outras profisses, para o ano de 2001. Outro aspecto a se comentar refere-se diferena significativa nos rendimentos dos professores que atuam em diferentes etapas do ensino. Assim, constata-se que os professores que atuam no ensino mdio recebem o dobro dos rendimentos de seus colegas que atuam na educao infantil e nas sries iniciais do ensino fundamental. Alm destas disparidades, que indicam claramente uma desvalorizao dos profissionais que atuam no incio do processo de escolarizao das crianas e na fase crtica da alfabetizao, destacam-se tambm os diferentes padres de remunerao, quando comparamos as diferentes regies. Assim, um professor que trabalha na regio Sudeste chega a ter um rendimento superior ao dobro de seu colega da regio Nordeste. Mesmo considerando diferenas existentes no custo de vida entre estas regies, trata-se de uma disparidade gritante.
Tabela 35 Rendimento mdio mensal por tipo de profisso, segundo regies geogrficas e Brasil Tipos de profissionais Nmero (milhares) Brasil Professor da educao infantil Professor de 1 a 4 srie Professor de 5 a  srie Professor do ensino mdio Professor da educao superior Policial civil Economista Advogado Juiz Fonte: PNAD, 2001. 201 2 521 349 13 3 45 21 10 423 462 600 66 2.565 1.511 2.255 2.49 .321 Rendimento Mdio por regies geogrficas (valores de setembro de 2001, em reais) Norte 39 443 601 26 1.00 1.344 1.01 3.94 5.905 Nordeste 233 293 33 62 2.252 1.320 2.009 2.245 .039 Sudeste 522 599 93 99 3.0 1.45 2.22 2.431 9.01 Sul 436 553 634 04 2.123 1.4 1.641 2.59 9.50 Centro-Oeste 50 56 594 2 2.190 2.0 3.593 2.6 .331

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As escolas tambm no oferecem boas condies fsicas e no esto aparelhadas para o trabalho escolar. Como vimos nas tabelas anteriores, as regies brasileiras apresentam intensas desigualdades no s em relao ao nmero de vagas e ao nmero de crianas fora da escola, mas tambm quanto qualidade do ensino ofertado, o que acaba por repercutir nos elevados ndices de repetncia e evaso. Os dados a respeito das condies estruturais das escolas mostraro que essa heterogeneidade existe tambm no interior de redes estaduais e municipais. Cabe ressaltar que existe enorme diferena, mesmo na rede pblica, entre uma escola situada em um bairro de classe mdia e uma outra situada na periferia, entre as escolas do mesmo bairro, e at em diferentes turnos de uma mesma escola. Esta constatao s aumenta o peso das desigualdades. Os dados a seguir, colhidos pelo Ministrio da Educao sobre as condies de funcionamento das escolas, mostram que para a maioria dos alunos brasileiros essas instituies ainda apresentam condies insatisfatrias de funcionamento.
Tabela 36 Percentual de alunos do ensino fundamental e mdio regular, segundo recursos disponveis na escola Modalidade de Ensino 1a / 4a srie 5a / a srie Ensino mdio Fonte: MEC/INEP, 2005 Quadra de esportes 23,4 55,3 5 Biblioteca 22,6 50, 63,3 Internet 16,9 40,4 66, Laboratrio de informtica 14,2 36,2 5,5 Laboratrio de cincias 6, 23, 46,2

Grfico 3 Recursos disponveis no Ensino Fundamental (2005)

3

100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Brasil Pub Brasil Priv Norte Pub. Norte Priv Ne Pub Ne Priv Se Pub Se Priv Sul Pub Sul Priv CO Pub CO Priv
Qdra Esp. Biblioteca L. Cien.

L Info.

Internet

O grfico anterior traz algumas importantes constataes sobre a questo da eqidade. Em primeiro lugar, fica evidente a enorme distncia entre os recursos disponibilizados pelas redes pblica e privada. Assim, os alunos das escolas privadas tinham, em 2005, duas vezes mais acesso a biblioteca e Internet do que seus colegas da escola pblica. Quanto presena de laboratrios de cincias e informtica, este fator superior a duas vezes. Preocupa saber que menos da metade dos alunos que freqentou a escola pblica, em 2005, o que responde por 90% do total de matrculas, no tinham acesso a uma biblioteca, ou a um laboratrio de cincias ou de informtica, e que apenas 2 em cada 5 freqentavam uma escola com acesso Internet. Cabe ressaltar que a existncia destes recursos no significa sua utilizao pelos alunos j que, em boa parte das escolas, as bibliotecas no possuem profissionais habilitados e os laboratrios de informtica ficam, em geral, trancados e esquecidos espera da obsolescncia dos equipamentos ali instalados.

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Uma segunda constatao deste grfico que as disparidades so mais acentuadas nas regies mais pobres do pas (Norte e Nordeste), onde, exatamente, a escola teria a funo primordial de assegurar um mnimo de igualdade de oportunidades. Para uma criana da classe mdia no h muito problema na ausncia de uma biblioteca ou de um computador com acesso internet na escola, j que ela tem acesso a estes recursos em casa ou outro local. Para as crianas das famlias mais pobres, contudo, a escola a nica instncia que pode disponibilizar e assegurar a utilizao adequada destes recursos didticos fundamentais. Uma terceira constatao aponta que a rede privada no to bem estruturada como se alardeia. Afinal de contas, os itens listados no grfico compem um rol mnimo que qualquer escola deveria possuir.
Grfico 4 Recursos disponveis no Ensino Fundamental por localizao (2005)

120 100 80 65 60 40 20 0 24 52 43 52 100 87

Biblioteca L. Cien.
17 2 5 15 4

L Info. Qdra Esp. Internet Eletricidade

Urbana

Rural

3

No grfico anterior, so apresentados os distintos padres de oferta de alguns insumos indispensveis ao adequado processo de ensino-aprendizagem quando se comparam as escolas urbanas com suas congneres situadas na zona rural. Cabe comentar que, no Brasil, as escolas rurais representam cerca da metade do total de unidades, embora s respondam por 15% das matrculas. So, em sua maioria, escolas unidocentes (um mesmo professor lecionando simultaneamente, em geral, para quatro turmas) e que atendem faixa de 1 a 4 srie do ensino fundamental. Pelos dados apresentados, constata-se que os recursos colocados disposio dos alunos que freqentam estas escolas, alm de estarem abaixo daqueles oferecidos pelas escolas urbanas, esto muito aqum do mnimo necessrio, com a ausncia quase total de bibliotecas, laboratrios de cincias e de informtica, quadras esportivas e acesso internet. preocupante o fato de, em 2005, 13% das escolas rurais do pas no possurem ligao rede eltrica. Devido grande heterogeneidade dos diferentes contextos locais e regionais, incluindo a diferena entre o mundo rural e urbano, estabelecer parmetros de qualidade para a educao no Brasil um grande desafio. A prpria noo de qualidade no simples de ser definida, uma vez que este um conceito socialmente construdo, que depende do contexto, das necessidades, demandas, conhecimentos e possibilidades fatores que por sua vez tambm so determinados historicamente, sendo, portanto, resultados de processos que, numa sociedade democrtica, supem constantes negociaes e seguidas revises37.

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As reformas educacionais mais recentes e a adoo de sistemas nacionais de avaliao, entre outras iniciativas de diagnstico da qualidade, ao incidirem sobre realidades bastante diversas, sobre grupos sociais com diferentes condies de vida e diferentes possibilidades de exerccio do poder, sobre sociedades profundamente divididas nos planos econmico, social, poltico e cultural, nem sempre produziram resultados que levassem a uma maior democratizao do acesso educao e a uma melhor resposta da escola s necessidades vividas pelos diversos segmentos da populao: mulheres, jovens, trabalhadores urbanos pobres, populaes rurais, grupos tnico-raciais indgenas e afrodescendentes. Campos, 2004, p.165.

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No Brasil os documentos oficiais que definiram os parmetros de qualidade na educao foram elaborados na dcada de 1990 como uma tentativa de estabelecer este consenso. No entanto, foram construdos sem a participao da sociedade. Por isso, algumas das iniciativas mais interessantes nesse campo originam-se de organizaes no governamentais e no acadmicas como a Campanha Nacional pelo Direito Educao, que constri parcerias com institutos de pesquisa de opinio para obter da populao escolar uma resposta sobre quais seriam os principais problemas da educao no Brasil e o que esta populao entende como qualidade. Os resultados destas pesquisas mostram que a populao conhece os problemas da educao nacional e tambm tem uma opinio sobre o que uma boa escola38. Outro projeto dessa natureza foi desenvolvido e coordenado pela equipe da Ao Educativa, que criou e testou instrumentos para a avaliao da qualidade da educao a serem utilizados nas escolas, j divulgados em publicao do MEC em 200439. Uma tentativa recente e mais ambiciosa nesse sentido o estudo elaborado tambm pela Campanha Nacional sobre a definio de um ndice de qualidade para todos os nveis da educao bsica, chamado Custo Aluno Qualidade (CAQ). O objetivo deste estudo foi definir um valor por aluno de cada nvel escolar, para que o ensino oferecido fosse de qualidade. O interessante que a pesquisa levou em considerao vrios aspectos relacionados s disparidades regionais. Na verdade, este valor deveria ter sido calculado e implementado pelo governo de acordo com a definio da Lei do Plano Nacional da Educao40. Como o prazo para que isso fosse feito era 2001, este estudo tem tambm o objetivo de propor os valores calculados como parmetro para os governos. Todos estes esforos procuram dar voz aos protagonistas que tm sido excludos desse debate, reconhecendo que os processos de mudana nas escolas precisam ser assumidos por quem ali atua e que necessrio dar oportunidades e oferecer instrumentos e apoio para que isso acontea na ponta do sistema, e no s a partir de iniciativas que partem dos setores decisrios centrais. Trazer o tema da qualidade para um outro campo de ao, o campo da efetivao de direitos, parece ser hoje o grande desafio na luta pela real democratizao da educao no Brasil. Veremos a seguir o panorama da legislao e do financiamento, seus limites e alcances, rumo garantia de uma educao de qualidade para todos.

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CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO A EDUCAO. Consulta sobre qualidade da educao na escola. 2002. Disponvel em www.campanhaeducacao.org.br. AO EDUCATIVA/UNICEF/PNUD/INEP . Indicadores da Qualidade na Educao. So Paulo. 2004

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CARREIRA, Denise e PINTO, Jos Marcelino R. Custo Aluno Qualidade. Campanha Nacional pelo Direito a Educao, 2006. Disponvel em www.campanhaeducacao.org.br.

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CAPTULO 4

inda que a legislao brasileira garanta a universalidade do direito educacional, na prtica ainda h milhares de pessoas crianas, jovens e adultos fora da escola, e outras milhares freqentando escolas de qualidade ruim, seja do ponto de vista pedaggico ou estrutural. Essas situaes configuram violaes de direitos e, no entanto, no so amplamente contestadas judicialmente, como acontece com as violaes de direitos individuais (por exemplo, no caso do direito de propriedade), ou mesmo de direitos polticos: se o Estado deixasse de organizar eleies como deixa de ofertar escolas de boa qualidade certamente haveria maior indignao e reao por parte da sociedade. No h a cultura de acessar a Justia para a garantia de direitos coletivos, que deveriam ser concretizados por meio de aes positivas do Estado. Isto porque a organizao social e poltica est fortemente influenciada pelo pensamento liberal, que considera como verdadeiros direitos apenas os individuais civis e polticos , classificando os coletivos econmicos, sociais e culturais como pertencentes a uma categoria lgica diferente, no passveis de universalidade e concretude41. Por outro lado, a excluso social da maioria da populao resulta no apenas em seu alijamento de bens materiais, mas tambm de bens culturais, entre eles, a informao. Dessa forma, milhares de pessoas desconhecem que tm direitos, ou desconhecem os mecanismos e instncias existentes para assegur-los. Ao tratarmos da exigibilidade do direito educao no se pode deixar de mencionar os direitos e garantias que entraram em nosso ordenamento a partir de tratados e convenes internacionais42. Estas garantias deveriam ser observadas e implementadas pelos governos. No Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, no Pacto de So Jos da Costa Rica e no Protocolo de So Salvador h importantes garantias aos direitos educacionais, que postulam tanto a garantia de ensino obrigatrio gratuito universal como a implementao progressiva dos direitos educacionais nos diversos nveis e modalidades de ensino. Afirmam, tambm, sobre a irretroatividade dos direitos educacionais conquistados e a possibilidade de peticionar em mbito internacional no caso de violao (art. 13 do Pacto de So Salvador). Contudo, estas implementaes legislativas so, em geral, esquecidas, pouco observadas e quase nada utilizadas para a exigibilidade dos direitos educativos. O retrocesso social gerado por interpretaes restritivas de direitos fundamentais, a fragilidade de mecanismos de exigibilidade de acesso e a lgica econmica aplicada ao ensino (que valoriza o nmero de alunos sem se preocupar com a real aprendizagem) demonstram o quanto ainda estamos distantes de incorporar e fazer valer as garantias e os direitos fundamentais que entraram em nossa legislao por meio de pactos e convenes internacionais.

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41 42

PIOVESAN, Flvia. Temas de Direitos Humanos. Editora Max Limonad, 2002. No Brasil, depois de referendadas pelo Congresso Nacional (art. 49, inciso I) atravs de um Decreto-lei do Senado Federal e ratificadas pelo Presidente da Repblica (art. 4, inciso VIII), estas declaraes internacionais so incorporadas em nossa legislao, com status de lei. Esta questo polmica. Com a Emenda Constitucional n 45/2004, foi acrescentado o 3 ao artigo 5 da Constituio Federal Brasileira (CF) dispondo que Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. Desta forma, para ter status constitucional, os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos tm de ser aprovados na forma prevista pelo 3 ao artigo 5 da CF.

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Mesmo reconhecendo que as atuais garantias constitucionais continuam representando um significativo avano jurdico-institucional, sobretudo se tomarmos como referncia uma longa tradio elitista e totalitria, o reconhecimento do direito educao no Brasil no produziu sua efetiva universalizao, situao agravada pelas opes de focalizao da ltima dcada. E mais, mesmo quando formalmente assegurado em termos de princpio ou direito subjetivo, muitos so os entraves legais sua efetividade prtica. No Brasil, h ainda muitas discriminaes no mbito normativo que se refletem no ensino, causando, por exemplo, a inexistncia de vagas em creches s crianas de baixa renda ou a frgil oferta da modalidade de ensino de jovens e adultos, que sequer conta com dados especficos que subsidiem a estruturao adequada de uma poltica pblica voltada a este segmento. H, ainda, as disparidades regionais e a discrepncia entre o ndice de analfabetismo existente nos grupos de pessoas negras e brancas, como vimos. Estamos distantes de um ensino sem discriminao, que promova igualdade de acesso a todos e todas, independentemente de raa, sexo, origem ou idade43. Ainda que o nmero absoluto de aes seja reduzido frente s violaes dos direitos educativos, e que os resultados muitas vezes tenham sido frustrantes, inclusive com argumentos pouco convincentes, pautados em aspectos processuais, verifica-se que a prtica de buscar o Judicirio para a efetivao do direito educao pode ser bastante eficaz. A exigibilidade judicial de direitos educativos permite, muitas vezes, o alcance de direitos educativos que se vem negados44.

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A educao tem sido expressamente reconhecida como um direito de todos, desde a Constituio Federal de 1934, que, inspirada nas constituies social-democratas alem e espanhola, inovou ao dedicar um captulo exclusivo educao, inaugurando a estrutura jurdica bsica do que se pode denominar Direito Educacional Constitucional. Nela, so apresentados os seguintes aspectos: meno ao direito de todos e dever do Estado e da famlia; estabelecendo os princpios e objetivos gerais do ensino; competncias entre os entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); previso de um Plano Nacional de Educao; coexistncia entre sistemas pblico e privado de ensino; e educao obrigatria no ensino fundamental. A Constituio Federal de 1934 trouxe tambm o princpio da vinculao de um percentual mnimo da receita de impostos para aplicao na manuteno e desenvolvimento do ensino.

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De pactos genricos de direitos humanos aos mais especficos sobre o direito educao, podemos destacar como parte do sistema ptrio a Conveno relativa luta contra as discriminaes na esfera do ensino (1960); o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966); o Pacto de San Jos da Costa Rica (1969); a Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana (199); e o Protocolo de So Salvador (199). Na Conveno contra discriminaes na esfera do ensino importante destacar o reforo que esta trouxe para que nenhuma pessoa ou grupo seja excludo do ensino em funo da idade, religio, sexo ou etnia, alm de estabelecer compromissos aos Estados signatrios de eliminar disposies legislativas e administrativas que sejam discriminatrias na esfera do ensino (art. 3, 1, a). O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei.069, de 13/0/1990), regulamentando o artigo 22 da Constituio Federal, que prev a absoluta prioridade de tratamento s crianas e aos adolescentes, traz alguns artigos que reforam a implementao dos direitos educacionais deste grupo e muito contribui para a maior exigibilidade do ensino infantil e fundamental. A mobilizao social em torno da elaborao e aprovao do Estatuto da Criana e Adolescente, aliada aos mecanismos de proteo ali previstos como os conselhos tutelares , e ainda a presso dos organismos internacionais em defesa da infncia e da adolescncia, contriburam para a ampliao da assimilao dos direitos deste grupo, havendo, inclusive, deciso do Supremo Tribunal Federal na qual se reconhece a educao infantil como um direito. Conforme preceitua o artigo 20, inciso IV, da Carta Federal, consubstancia dever do Estado a educao, garantindo o atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade. O Estado Unio, Estados propriamente ditos, ou seja, unidades federadas, e Municpios deve aparelhar-se para a observncia irrestrita dos ditames constitucionais, no cabendo tergiversar mediante escusas relacionadas com a deficincia de caixa. Deciso monocrtica do Ministro Marco Aurlio (RE 41151 / SP - Recurso Extraordinrio - Min. Marco Aurlio. Data-26/03/00012004 P).

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Este princpio constitucional permanece em vigor at hoje, embora tenha sido revogado nos perodos ditatoriais da histria do Brasil (1937 a 1946; 1967 a 1983)45. Contudo, somente a partir do processo de redemocratizao da dcada de 1980 e, sobretudo, da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que o direito educao escolar ingressa em nosso sistema jurdico com a amplitude e densidade de um direito social fundamental (art.6), ou seja, como um direito humano46 efetivamente incorporado ao ncleo indisponvel da Constituio, como um direito subjetivo47, exigvel ao Estado por qualquer pessoa, eliminando-se (ao menos na educao bsica) os critrios de acessibilidade estritamente meritocrticos. tambm a partir desse perodo que passam a ser difundidos no sistema jurdico brasileiro os instrumentos processuais por meio dos quais possvel pleitear o exerccio dos direitos fundamentais e o cumprimento dos deveres educativos, com destaque para a Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/1985), o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/1990), o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069/1990) e, mais recentemente, a regulamentao da Ao de Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental (Lei n 9.882/1999). Tambm se faz importante destacar as garantias fundamentais asseguradas pela Constituio e pelas leis s associaes civis de defesa dos direitos humanos, a garantia de acesso s informaes pblicas e a ampliao das atribuies e da independncia do Ministrio Pblico48. Entretanto, transformaes determinantes aconteceram entre a promulgao da Constituio Federal, em 5 de outubro de 1988, e a edio das leis que regulamentariam o captulo dedicado ao direito educao: a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, de 20 de dezembro de 1996, e o Plano Nacional de Educao PNE, de 9 de janeiro de 2001. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB (Lei Federal 9394/96) regulamentou os dispositivos constitucionais referentes educao de forma muito semelhante Constituio Federal, esmiuando as competncias, bem como a estruturao de cada nvel e modalidade de ensino. O Plano Nacional de Educao (PNE), estabelecido pela Lei 10.172/2001, determinou objetivos e metas a serem cumpridos pelos poderes pblicos com o intuito de avanar nas propostas educativas no pas, seguindo as referncias de pactos, tratados e declaraes internacionais, alm de diagnosticar e avaliar as diretrizes dos nveis e modalidades de ensino. Emblemtico o fato de que nem chegamos a ver regulamentados os dispositivos do texto constitucional originrio de 1988 e as mais importantes leis educacionais vieram logo a seguir, j no pacote de reforma da prpria Constituio49, representada pela Emenda Constitucional

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45 Para um resgate especfico da histria da vinculao constitucional de recursos para a educao: DAVIES, N. O financiamento da educao estatal no Brasil: novos ou velhos desafios? In: Financiamento da educao: novos ou velhos desafios? So Paulo, Xam, 2004. 46

Somente em 24 de janeiro de 1992 o Brasil ratificou os dois Pactos Internacionais de Direitos Humanos, um referente aos Direitos Civis e Polticos e outro aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ambos aprovados em 16 de dezembro de 1966 na Assemblia Geral da Organizao das Naes Unidas ONU. O segundo dos pactos apresenta em seus artigos 13 e 14 as principais referencias do direito educao no sistema internacional de proteo dos direitos humanos, tendo sido incorporado legislao brasileira por intermdio do Decreto n 591/1992. A despeito das polmicas e entraves gerados pela infeliz redao do pargrafo primeiro do art.20 de nossa Constituio Federal, que induz ao equvoco (em alguns casos m-f) de se concluir que somente o ensino fundamental configuraria direito pblico subjetivo, utilizamos esta categoria jurdica para a designao dos direitos atribudos pessoa por sua simples condio de dignidade. Portanto, os direitos subjetivos so exigveis independentemente de qualquer qualidade ou condio. No pode restar dvida, portanto, sob pena de flagrante incoerncia na interpretao constitucional, que como direito pblico subjetivo se inclui a educao escolar em toda sua amplitude, nos termos do art.205 e do caput e incisos do prprio art.20. A enunciao especfica em relao ao ensino fundamental tem o objetivo de demarcar a opo por prioriz-lo no mbito das polticas pblicas, mas no afeta a integralidade e interdependncia do direito educao. rgo equivalente ao Fiscal ou Ombudsman dos demais pases latino-americanos.

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Essa dicotomia ou defasagem no plano das polticas pblicas educacionais fica mais evidente se comparada vitria obtida na imediata regulamentao dos direitos da criana e do adolescente previstos no art.22 da CF/, atravs da Lei n .069/1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA). Isso justifica a crescente reao conservadora a esta legislao, o que no acontece quanto s normas de educao.

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n 14 em setembro de 1996, que entrou em vigor em janeiro de 199850. Alm de excluir a obrigatoriedade do ensino fundamental aos jovens e adultos que a ele no tiveram acesso em idade prpria, a emenda excluiu a progressiva implementao do ensino obrigatrio de 11 anos que abarcaria os nveis fundamental e mdio (CF/88, art.208, incisos I e II). Essa ementa focalizou, assim, a j debilitada ao estatal na expanso do acesso ao ensino fundamental regular (7 a 14 anos), atravs da sub-vinculao de 15% da receita de impostos de estados e municpios para essa etapa e da criao do Fundef. Este Fundo, ao redistribuir recursos nos estados e municpios federados tendo como critrio o nmero de estudantes matriculados, traduz do ponto de vista contbil e, sobretudo, funcional, a concentrao de esforos na ampliao do acesso ao ensino fundamental regular. Como forma de disciplinar essa poltica, explicitou as competncias federativas para a oferta do ensino, consolidando definitivamente a prioridade absoluta a essa modalidade sem que para isso tenha sido necessrio o incremento dos investimentos pblicos em educao. No entanto, em decorrncia da aprovao no mesmo ano da Emenda Constitucional 14/96, a nova LDB no inseriu em seus artigos as alteraes constitucionais provocadas por esta emenda, o que propiciou, em termos de garantias de direitos fundamentais, algumas diferenas peculiares, tanto no mbito do ensino fundamental para jovens e adultos como do ensino mdio.

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Em relao ao ensino mdio, a LDB mantm uma forma que j no corresponde nossa realidade (artigo 4, inciso II). Antes da Emenda 14/96, a Constituio Federal de 1988 previa que ensino mdio seria progressivamente obrigatrio e gratuito, o que resultava em dever de universalizao progressiva para o Estado e, para os educandos, progressiva obrigatoriedade de presena nesta modalidade de ensino, tal como ocorre no ensino fundamental, no qual obrigatria a matrcula da criana sob pena de sanes quele responsvel que no a matriculou. Para que este dispositivo fizesse sentido, deveria propiciar aos educandos condies para freqentar o ensino mdio. No entanto, no foi esta a opo do Estado. O PNE, em seu 1 item, estabelece entre os objetivos e metas do Ensino Mdio a expanso do acesso a este nvel de ensino, garantindo o oferecimento de vagas que, no prazo de cinco anos correspondam a 50% e, em dez anos, a 100% da demanda de Ensino Mdio, em decorrncia da universalizao e regularizao do fluxo de alunos no ensino fundamental.

A questo fundamental para a educao de jovens e adultos (EJA) foi garantida: a modalidade foi reconhecida como um direito pblico subjetivo, possibilitando sua exigibilidade judicial (art. 4, inc. I, e 5). Junto com esta garantia, tambm importante apontar que a LDB prev expressamente a necessidade de se realizar um censo educacional dos jovens e adultos que no tiveram acesso ao ensino em idade prpria (art. 5, 1). Esta uma importante medida que vem sendo sistematicamente descumprida pelos poderes pblicos, inviabilizando a estruturao de uma poltica pblica adequada para esta modalidade de ensino: no se informa a populao

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A reforma educacional foi seguida, no final do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, de ampla reforma administrativa (Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 199) e reforma previdenciria (Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 199). Essas duas ltimas reformas sociais, juntamente com as emendas constitucionais que possibilitaram as privatizaes das empresas estatais, constituem o ncleo jurdico-constitucional da reforma liberalizante do Estado brasileiro e, no mbito estritamente poltico, foi complementado pela Emenda Constitucional n 16, de 4 de junho de 199, que passou a permitir a reeleio do chefe do poder executivo.

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sobre a existncia de matrculas para este segmento e, ao mesmo tempo, fecham-se salas de aula alegando que no h alunos. O PNE tambm estabeleceu diversas metas para a erradicao do analfabetismo no Brasil at o final da dcada, bem como meios de averiguar seu progresso atravs da realizao anual de levantamento e avaliao de experincias em alfabetizao de jovens e adultos, que constituam referncia para os agentes integrados ao esforo nacional de erradicao do analfabetismo; e da solicitao para que Estados e Municpios procedam a um mapeamento, por meio de censo educacional, nos termos do art. 5, 1 da LDB, da populao analfabeta, por bairro ou distrito das residncias e/ou locais de trabalho, visando localizar e induzir a demanda e programar a oferta de educao de jovens e adultos para essa populao. Alm disso, 26 metas prioritrias para o decnio 2001-2011 foram eleitas no PNE, entre elas: alfabetizar em cinco anos dois teros da populao analfabeta, de forma a superar o analfabetismo em uma dcada; assegurar, em cinco anos, a oferta do primeiro segmento do ensino fundamental para 50% da populao com mais de 15 anos que no tenha atingido este nvel de escolaridade; atender no segundo segmento do ensino fundamental toda a populao com mais de 15 anos que tenha concludo a etapa precedente; e dobrar em cinco anos, e quadruplicar em dez anos, o atendimento de jovens e adultos no ensino mdio. Contudo, as polticas educacionais voltadas aos jovens e adultos no foram, at os dias atuais, estruturadas com base em um censo educacional especfico. Em geral, os governos baseiam-se em ndices educacionais51 que no possibilitam uma adequada verificao da demanda real de jovens e adultos com baixa escolaridade que gostariam de estudar, onde eles se encontram e quais so os incentivos necessrios para sua permanncia na escola, como vale transporte, merenda e material didtico gratuitos. Alm de impedir a formulao de polticas adequadas, a manuteno dessa desinformao quantidade de vagas por segmento do ensino e territorialidade, horrios de aulas satisfatrios etc. tambm impossibilita o controle social e, conseqentemente, a judicializao deste direito.

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O dever do Estado em relao educao bsica foi definido da seguinte forma na Constituio Federal, j com a redao da Emenda n 14/1996: Art.208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de: I - ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiverem acesso na idade prpria; II - progressiva universalizao do ensino mdio gratuito; III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino; IV - atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade; V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um; VI - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando; VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.

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O levantamento estatstico do INEP/MEC baseado em 23 indicadores, organizados em seis blocos, que permitem associar os resultados educacionais aos fatores que, direta ou indiretamente, influem na educao: contexto sociodemogrfico; condies de oferta dos sistemas de ensino; acesso e participao; eficincia e rendimento escolar; desempenho escolar; financiamento da educao. Ver: LIBERATI, Wilson Donizeti (org.). Direito educao: uma questo de justia. Ed. Malheiros, 2004, p.125-129. Contudo, o levantamento estatstico feito pelo MEC/INEP permite uma anlise sobre quem est dentro do sistema, e no sobre quem est fora e deseja acess-lo.

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 1 O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo. 2 O no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. 3 Compete ao poder pblico recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia escola. A redao deste artigo permite-nos observar uma clara priorizao do ensino fundamental frente a outros nveis e modalidades de ensino, contradizendo no somente com o enunciado geral do art. 205, que assegurou a educao como um direito universal de todos e todas, voltado ao pleno desenvolvimento da pessoa, como ser autnomo, cidado ativo e apto ao trabalho, mas tambm os princpios da igualdade de condies, da gratuidade e da qualidade do ensino pblico, expressamente reconhecidos no art. 206, incisos I, IV e VII. A no garantia dos materiais didtico-escolares a todos, por exemplo, refora as desigualdades e os estigmas. No obstante, a no oferta de transporte impossibilita, na prtica, o exerccio do direito, mesmo quando se identificam vagas ociosas na rede escolar. Esses fatores objetivos internos ao sistema so freqentemente mencionados como obstculos ao acesso e permanncia na escola, o que se reflete nos altssimos ndices de evaso nas camadas que no podem pagar por estes servios. Alm disto, as equivocadas interpretaes sobre a responsabilidade do Estado perante a educao bsica geram restries na implementao de polticas pblicas na educao infantil, ensino mdio e na modalidade de jovens e adultos e dificultam a exigibilidade desses nveis e modalidades de ensino. Ao prever no pargrafo 1 que o ensino fundamental para pessoas de 6 a 14 anos um direito pblico subjetivo52, o poder pblico criou uma garantia a este nvel de ensino que o difere dos demais: expressamente admitiu que o acesso ao ensino fundamental pode ser exigido judicialmente. Se por um lado esta garantia impulsionou o acesso ao ensino fundamental dos 6 aos 14 anos, por outro deixou descobertos os demais nveis e modalidades do ensino, permitindo equivocadas interpretaes de que no h deveres (obrigatoriedade) do Estado para com os demais nveis e modalidades. Tratariam-se de normas programticas53, que refletem apenas a inteno do Estado, mas que no podem ser exigidas juridicamente, visto no se tratar de direitos no sentido pleno do termo. Dessa forma, diferentemente dos educandos que esto no ensino fundamental em idade prpria, cuja universalizao seria um dever imediato, sob pena de o Estado ser compelido juridicamente a fornecer a vaga, o acesso aos outros nveis e modalidades de ensino foi visto como um investimento que estaria a critrio do poder pblico, no sendo exigvel por seus destinatrios. No entanto, essa interpretao restritiva no deveria prevalecer. Logo no incio do artigo, antes de qualquer inciso que determine a diferenciao entre nveis e modalidades, a responsabilidade do Estado perante a educao vem descrita como dever. Oras, a contraprestao de deveres so direitos. Desta forma, descabido dizer que no h deveres do Estado para com os demais nveis e modalidades de ensino, em que pese haver discriminaes positivas em relao ao ensino fundamental.

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52 Esta previso uma garantia que facilita a exigibilidade judicial de um direito. Fbio Konder Comparato define direitos pblicos subjetivos como a pertinncia de um bem da vida a algum, in Afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2001, (2 ed.). 53 A expresso normas programticas utilizada na doutrina para afastar a exigibilidade judicial dos direitos sociais nos tribunais. Afirma-se que o contedo destas normas no jurdico, mas poltico. Para uma melhor distino sobre normas programticas, conferir Jos Afonso da Silva. Aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo: Ed. Malheiros, 2002. (6 ed.).

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Conforme j mencionado, a reforma constitucional operada pela Emenda n 14/1996 excluiu da modalidade de ensino fundamental para jovens e adultos a previso de obrigatoriedade, afastando-a assim do efeito discriminatrio positivo produzido pela expressa declarao enquanto direito pblico subjetivo, produzindo maiores desigualdades neste segmento de ensino, tornando-o ainda mais frgil e dando respaldo constitucional sua excluso do Fundef.

Como estabelece o art. 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, no mnimo 25% de sua receita de impostos (aqui includas as transferncias) na manuteno e desenvolvimento do ensino. Alm da receita de impostos, outra importante fonte de financiamento o salrio-educao, uma contribuio social de 2,5% da folha de pagamentos recolhida pelas empresas e destinada exclusivamente ao ensino fundamental pblico54. Estas fontes propiciam hoje, basicamente, cerca de 4,3% do PIB para o ensino sendo 0,3% do salrio-educao e 4% da vinculao constitucional. Este percentual do PIB aplicado em ensino no esteja muito distante daquele praticado por outros pases latino-americanos, conforme dados analisados por Almeida (2001) e levantados pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE): para os anos de 1998-99, mostram gastos de 4,5% do PIB na Argentina; 4,2% no Chile; 5,2% nos EUA e 5,2% para os pases da OCDE. Entretanto, constatamos que h uma distncia abismal entre os gastos por alunos no Brasil quando comparado aos pases mais ricos e mesmo com nossos vizinhos da Amrica Latina. Assim, enquanto no Brasil o gasto pblico por aluno no ensino fundamental era cerca de R$ 691, na Argentina este valor era R$ 1.401 (ajustado para a diferena de poder de compra das respectivas moedas); no Chile, R$ 1.463; nos EUA, R$ 5.661; e, na mdia dos pases da OCDE, R$ 3.637, sempre se levando em conta os diferentes poderes de compra das respectivas moedas. Portanto, embora o percentual do PIB aplicado em educao seja um indicador importante, ele no suficiente para captar as diferenas reais das condies de ensino oferecidas pelos diferentes pases. Outro ponto importante no modelo de financiamento da educao do pas e com forte implicao na questo da eqidade a forma como se distribui entre os trs nveis de governo (Unio, Estados e Municpios) a responsabilidade pelo atendimento educacional. Constata-se uma diviso de responsabilidades na rede pblica, em que a Unio a principal responsvel pela oferta da educao superior, os Estados respondem pela maioria das matrculas no ensino mdio, e os municpios assumem quase a totalidade das matrculas pblicas da educao infantil. Alm disto, Estados e municpios dividem a responsabilidade pelo atendimento do ensino fundamental pblico. Esta conjuno de fatores levou a uma srie de distores. Em primeiro lugar, constata-se um peso muito pequeno por parte do governo federal no financiamento da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio). Esse fato inclusive tem provocado um equvoco, em especial por parte de analistas internacionais que, olhando apenas o oramento do governo federal, alegam que o pas gasta muito com educao superior e pouco nos demais nveis de ensino. Na verdade, do total gasto com educao no Brasil, constata-se que, no binio 1998-99, a educao superior respondeu por
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Salrio educao a contribuio social regulamentada pela lei 9.424/96 decorrente da Emenda 14/96, que se destina unicamente ao ensino fundamental pblico. Com a aprovao da lei 10.32 de dezembro de 2003, o repasse foi alterado e a Unio passa a ficar com 1/3 do total da contribuio e deduz ainda 10% da parcela de 2/3 que antes pertencia aos estados e municpios, deixando apenas 60% para os mesmos, que so distribudos mensalmente e automaticamente de acordo com a arrecadao de cada um, o que beneficia as unidades mais ricas. No interior dos estados estes recursos sero distribudos de acordo com o nmero de alunos matriculados.

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cerca de apenas 21% do total de gastos pblicos com educao (Pinto, 2001). Observando-se apenas o governo federal, percebe-se que este ndice sobe para 84% j que, como destacamos, ele o principal responsvel pela educao superior pblica no Brasil. Um segundo aspecto que decorre do modelo brasileiro de financiamento da educao a grande disparidade entre os gastos nas diferentes regies do pas e entre as distintas redes de ensino. Assim, como nas regies mais ricas ocorre uma maior atividade econmica e, por conseguinte, uma maior receita de impostos, maior o volume de recursos disponibilizados por aluno. No caso da educao infantil, em que o financiamento basicamente municipal, estas discrepncias nos gastos por aluno tendem a ser ainda mais significativas, mesmo quando analisamos dentro de uma mesma regio e unidade da federao. No caso do ensino fundamental, em que a responsabilidade deve ser compartilhada entre Estados e municpios, surge ainda um outro problema: podemos ter, em um mesmo municpio, padres de atendimento e de qualidade de ensino totalmente dspares, caso o aluno freqente uma escola da rede estadual, ou uma escola da rede municipal. Outro problema verificado que, em geral, nas regies mais pobres do pas, onde maiores so as carncias dos governos municipais, maior a parcela da rede de ensino fundamental sob responsabilidade do municpio, o que acentua a precariedade e as disparidades no atendimento a este nvel de ensino.
Grfico 5 R$ por aluno propiciado pelo Fundef por UF (2005)

RR AP 1674 1667 1593 1520 1449 1400 1340 1229 1191 1188 1169 1136 1078 1067 1032 1009 1007 885 785 743 709 672 667 660 657 651 0 500 1000 1500 2000

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SP AC ES RS TO SC MS PR RO MT RJ SE Brasil GO MG RN AM PE PB PI AL MA PA BA CE

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Uma mudana importante no sistema de financiamento da educao do Brasil ocorreu em setembro de 1996 com a aprovao da Emenda Constitucional n 14 criadora do Fundef, que entrou em vigor, compulsoriamente, em janeiro de 1998 e que subvinculava, com destinao especfica para o ensino fundamental regular, uma parte dos recursos j atribudos manuteno e desenvolvimento do ensino. Em tese, este fundo propunha-se a reduzir as citadas disparidades entre escolas da rede municipal e escolas da rede estadual de um mesmo Estado, e reduzir as desigualdades entre os diferentes estados da federao, para o que dependia de contribuio financeira importante da Unio. Como se constata pelos dados apresentados no Grfico 5, para o ano de 2005 os efeitos do Fundef sobre as disparidades regionais foi pequeno. Assim, nota-se que os recursos disponibilizados pelo fundo nos Estados com maiores valores per capita so mais de duas vezes superiores ao que dispem aqueles situados no extremo inferior da escala. Do ponto de vista das polticas de eqidade, trata-se de uma situao inaceitvel. E por que isso acontece? Em primeiro lugar porque, como j dissemos, h uma grande disparidade na receita de impostos entre as diferentes regies do pas e, em segundo lugar, porque, embora previsto em lei, a Unio no entrou com um aporte significativo de recursos financeiros para os Estados e Municpios das regies mais pobres do pas. Este aporte, que deveria ser de cerca de R$ 5 bilhes, em 2005 foi inferior a 10% deste valor. Um segundo efeito do Fundef foi o de reduzir as diferenas entre o ensino oferecido pela rede estadual de ensino fundamental e aquele assegurado pela rede municipal, em um mesmo Estado. Medida positiva do ponto de vista da igualdade, acabou, contudo, gerando um nivelamento por baixo dos sistemas, penalizando aqueles municpios que ofereciam um ensino com um padro de qualidade diferenciada. Um terceiro efeito deste fundo, com impacto nas polticas de equalizao das oportunidades educacionais, foi o desestmulo que ele provocou na oferta da educao infantil e nas diferentes etapas da educao de jovens e adultos. Por se tratar de etapas e modalidades de ensino com forte demanda reprimida, este desestmulo causado pelo fundo afeta os segmentos mais pobres da populao. Alm dos deveres do Estado, outra questo importante em se apontar na Constituio diz respeito aos dispndios que devem ser efetuados pelos entes federativos. Como j foi dito, estabeleceu-se que a Unio dever aplicar ao menos 18% da arrecadao das receitas de impostos na manuteno e no desenvolvimento do ensino. Para os Estados, Distrito Federal e Municpios o gasto mnimo de 25% das receitas arrecadadas de impostos (art. 212). No entanto, o que deveria ser uma garantia mnima aos direitos educativos acabou tornando-se um patamar mximo de investimento dos poderes pblicos na educao, na melhor das hipteses! Como proposta para enfrentar os principais problemas deste padro de financiamento e reduzir as distores provocadas pelo Fundef, foi elaborado o projeto de Emenda Constitucional que cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio Fundeb. Ao contrrio do Fundef, restrito ao ensino fundamental regular, o Fundeb abarcar todos os alunos da educao bsica em suas diferentes modalidades. Para atender ao aumento dos alunos que sero contemplados pelo novo fundo tambm ampliada a parcela de recursos dos Estados e Municpios a ele destinados, assim como previamente fixado na Emenda Constitucional o montante de recursos que o governo federal dever aportar para evitar o calote dado por este nvel de governo ao Fundef. Cabe comentar que, frente ao Fundef, a proposta do Fundeb representa um avano inequvoco, pois deve estimular a melhora do atendimento na educao infantil e educao de jovens e adultos, alm de um aumento na participao da Unio no total dos recursos do fundo, que hoje de nfimos 3% deve subir para 10% do total.

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Contudo, graves problemas ainda permanecem. O primeiro deles que a ampliao dos recursos do fundo inferior ao aumento ocorrido no nmero de alunos que sero atendidos, o que significa que o valor mdio per capita do Fundeb ser inferior quele propiciado pelo Fundef, mesmo com o aumento do aporte de recursos do governo federal. Um segundo ponto que, se do ponto de vista da eqidade deve acontecer uma melhora significativa, j que deve diminuir a distncia entre os valores disponveis por aluno entre os estados mais ricos e os mais pobres da federao, a razo entre o maior e o menor valor por aluno no novo fundo ser ainda superior a duas vezes, um hiato claramente inaceitvel, considerando-se que se trata do mesmo pas. Um terceiro e ltimo aspecto crtico que, com exceo dos recursos adicionais do governo federal, de cerca de 0,2% do PIB, no haver recurso novo para o financiamento da educao, j que o fundo apenas realoca entre estados e municpios recursos que, constitucionalmente, j devem ser carreados para a manuteno e o desenvolvimento do ensino. Ou seja, tanto o Fundef como o Fundeb estruturam-se dentro da lgica de que o teto de recursos para a educao o mnimo definido constitucionalmente, o qual, como vimos, tem um potencial de recursos de cerca de 4,3% do PIB, ndice claramente insuficiente para atender com qualidade os alunos atualmente matriculados e, mais ainda, para cumprir as metas de crescimento das matrculas definidas pelo PNE. O baixo valor por aluno propiciado pela atual sistema de financiamento est relacionado tambm ao fato de os percentuais vinculados ao ensino incidirem apenas sobre a receita de impostos, no atingindo as contribuies sociais e econmicas, as quais respondem por cerca da metade da carga tributria brasileira. Desta forma, se os percentuais destinados constitucionalmente ao ensino abrangessem toda a receita tributria, e no apenas os impostos, haveria uma duplicao dos recursos financeiros para a rea. Um segundo aspecto do nosso sistema tributrio, que afeta diretamente a eqidade, refere-se ao seu carter extremamente regressivo, uma vez que cerca de trs quartos de nossa carga tributria composta por tributos indiretos. Neste tipo de tributo, cujo maior exemplo o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e prestao de Servios de transportes e comunicao (ICMS), com arrecadao anual superior a R$ 100 bilhes, o nus pelo pagamento transferido ao consumidor final, penalizando mais duramente a parcela mais pobre da populao. Nos pases desenvolvidos, o principal tributo o imposto de renda, um imposto pelo qual quem ganha mais paga mais e que , portanto, muito mais justo do ponto de vista da eqidade. Esta opo pela tributao indireta (tributo embutido no preo dos produtos) est associada pssima distribuio de renda do pas que, por isso, possui uma classe mdia muito reduzida no mundo rico, a tributao da classe mdia a principal fonte de receita pblica, enquanto no Brasil os mais pobres so os principais financiadores do Estado. A situao fica mais crtica quando se sabe que cerca de um tero da carga tributria destinado ao pagamento dos juros e encargos da dvida pblica, ou seja, destina-se exatamente aos 0,1% mais ricos da populao que aplicam seu capital em ttulos do governo.

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