FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL GABINETE DE AVALIAO INDEPENDENTE

Uma Avaliao sobre o FMI e a Ajuda frica Subsariana

12 de Maro de 2007

O presente relatrio foi elaborado por uma equipa liderada por Joanne Salop e composta por Martin Kaufman, Markus Berndt, Steve Kayizzi-Mugerwa, Scott Standley e Tim de Vaan. Tambm esto includos os contributos de David Bevan, Kwesi Botchwey, David Peretz, Thomas Reichmann, Luis Alvaro Sanchez Baracaldo e Misa Takebe. O relatrio foi aprovado por Thomas Bernes, Director do Gabinete de Avaliao Independente (IEO) do FMI. A verso original foi publicada em ingls, disponvel para consulta no endereo: http:/www.imf.org/ieo.

ii ndice Pgina

Abreviaturas e Siglas ...........................................................................................................v Sumrio Executivo............................................................................................................ vii I. Introduo.........................................................................................................................1 II. Polticas Nacionais e Programas .....................................................................................3 A. Flexibilidade no Uso da Ajuda............................................................................6 B. Anlise da Ajuda ...............................................................................................12 C. Agenda dos Pontos Principais ...........................................................................17 III. Gesto das Relaes do FMI na AS.............................................................................25 A. Autoridades .......................................................................................................26 B. Doadores............................................................................................................30 C. Parceiros Multilaterais.......................................................................................32 D. Sociedade Civil .................................................................................................35 IV. Determinantes Institucionais do Comportamento do FMI ..........................................37 A. Conselho de Administrao ..............................................................................37 B. Direco-Geral ..................................................................................................39 C. Corpo Operacional ............................................................................................42 V. Concluses e Recomendaes da Avaliao ................................................................45 A. Concluses ........................................................................................................47 B. Recomendaes.................................................................................................48 Caixas 1. Tendncias da Ajuda, Polticas e Resultados na AS........................................................5 2. Gasto e Absoro da Ajuda Adicional.............................................................................6 3. Conceitos Diferentes Usados nos Cenrios de Ajuda....................................................15 4. Pontos Principais do PRGF............................................................................................18 5. Local de Trabalho ..........................................................................................................25 6. Substanciar o Dilogo com as Autoridades no mbito do PRGF .................................27 7. Envolvimento do Fundo com os Doadores: diversas funes possveis........................39 8. Perspectiva dos Representantes Residentes sobre a Coordenao com os Doadores....46 Grficos 1. Reaces Programadas da Balana Corrente a Aumentos da Ajuda ...............................7 2. Reaces Programadas do Oramento a Aumentos da Ajuda .........................................8 3. Metas de Inflao dos PRGF e dos ESAF na AS ............................................................9 4. Inqurito de Opinio sobre a Anlise da Capacidade de Absoro do PRGF ...............11 5. Fluxos de Ajuda Programados e Efectivos: Subestimao dos Influxos de Mdio Prazo nos PRGF .....................................................................................................14

iii 6. Despesa Pblica com Educao, Sade e DRP .............................................................19 7. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Autoridades: Articulada....30 8. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Doadores: Desarticulada ..32 9. Inqurito de Opinio sobre a Flexibilidade no Uso da Ajuda Vinculada ......................33 10. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Tcnicos do Banco Mundial: Desapontamento.................................................................................................34 11. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Sociedade Civil Local: Muito Desarticulada ..........................................................................................................36 12. Com Quem os Tcnicos do FMI Despendem o Seu Tempo?......................................36 13. Inqurito de Opinio sobre a Relevncia do PERP para o PRGF e Vice-Versa..........42 14. Inqurito de Opinio sobre a Relevncia dos PRGF para os Objectivos Macroeconmicos, de Crescimento, de Reduo da Pobreza e Outros ODM...................43 15. Inqurito de Opinio aos Chefes de Misso sobre os Dfices Fiscais, Inflao e Dvida Interna ...................................................................................................44 16. Inqurito de Opinio sobre a Proactividade do Fundo na Discusso com os Doadores sobre os Hiatos da Ajuda ...................................................................................................44 Anexos A. Perspectiva do Conselho sobre Questes Relevantes ................................................50 B. Anlise Quantitativa...................................................................................................58 C. Anlises Internas: Metodologia e Principais Concluses ..........................................69 D. Estudos de Casos dos Pases: Alteraes no Programa dos Principais Beneficirios da Ajuda....................................................................................................82 E. Inqurito da Avaliao ..............................................................................................89 Referncias......................................................................................................................95

iv

Abreviaturas e Siglas AFR AFRITAC AFRODAD AOD AS BAD CD CGD CMFI DFID DRP EMP EPA ERP ESAF EXR FAD FMI HIPC IEO IFI IVA MDRI MONA OCDE ODM OMS ONG OSC PDR PEFA PERP PFP PIB PNUD PRGF PSIA RCA RDC RIL SWAp UNAIDS UNECA UNICEF Departamento de frica do FMI Centro Regional de Assistncia Tcnica em frica Frum Africano e Rede da Dvida e Desenvolvimento Assistncia Oficial para o Desenvolvimento frica Subsariana Banco Africano de Desenvolvimento Critrio de Desempenho Centro para o Desenvolvimento Global Comit Monetrio e Financeiro Internacional Departamento para o Desenvolvimento Internacional (Reino Unido) Despesas para Reduo da Pobreza Estratgia de Mdio Prazo Avaliao Ex-Post Estratgia de Reduo da Pobreza Programa Reforado de Financiamento para Ajustamento Estrutural Departamento de Relaes Externas do FMI Departamento de Finanas Pblicas do FMI Fundo Monetrio Internacional Pases Pobres Muito Endividados Gabinete de Avaliao Independente do FMI Instituio Financeira Internacional Imposto sobre o Valor Acrescentado Iniciativa de Alvio da Dvida Multilateral Monitorizao dos Acordos do FMI (base de dados) Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico Objectivo de Desenvolvimento do Milnio Organizao Mundial da Sade Organizao No Governamental Organizao da Sociedade Civil Departamento de Elaborao e Exame de Polticas do FMI Gesto das Despesas Pblicas e Responsabilidade Financeira Plano Estratgico de Reduo da Pobreza Documento-Quadro de Poltica Econmico e Financeira Produto Interno Bruto Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Programa de Financiamento para Reduo da Pobreza e Crescimento Anlise do Impacto Social e sobre a Pobreza Repblica Centro-Africana Repblica Democrtica do Congo Reservas Internacionais Lquidas Abordagem Sectorial Ampla Programa Conjunto das Naes Unidas sobre o HIV/SIDA Comisso Econmica das Naes Unidas para frica Fundo das Naes Unidas para a Infncia

v SUMRIO EXECUTIVO I. INTRODUO i. O presente relatrio expe as principais concluses e recomendaes de uma avaliao independente sobre o papel e desempenho do FMI na definio e uso da ajuda destinada aos pases de baixo rendimento da frica Subsariana (AS). A avaliao concentrou-se no perodo de 1999 a 2005, uma poca caracterizada pelo melhor comportamento macroeconmico da maioria dos pases subsarianos, que registaram nveis de maior crescimento e menor inflao. Paralelamente, a ajuda AS recuperou de quedas anteriores, o alvio da dvida ganhou novo mpeto e os doadores comearam a favorecer o apoio conjunto ao oramento. Em finais de 1999, foi introduzido o Plano Estratgico de Reduo da Pobreza (PERP) e o FMI converteu o seu Programa Reforado de Financiamento para Ajustamento Estrutural (ESAF) no Programa de Financiamento para Reduo da Pobreza e Crescimento (PRGF). ii. medida que estas mudanas se desenrolaram, comearam a surgir novas variantes das crticas tradicionais actuao do FMI na AS, com trs delas a constituir um ponto de partida para a avaliao. A primeira crtica que os programas apoiados pelo FMI bloquearam o uso da ajuda disponvel AS por meio de programas macroeconmicos excessivamente conservadores. A segunda crtica considera que tais programas foram pouco ambiciosos na projeco, anlise e identificao das oportunidades para o uso dos influxos de ajuda AS, o que por sua vez pode ter contribudo para a reduo da prestao efectiva de ajuda pelos doadores. A terceira crtica que os programas apoiados pelo FMI pouco fizeram para resolver os problemas relacionados com a pobreza e distribuio do rendimento, apesar de toda a retrica institucional em contrrio. iii. O modelo utilizado pela equipa de avaliao para analisar o desempenho do corpo tcnico assenta nas polticas aprovadas pelo Conselho de Administrao. Tambm foram consideradas as directrizes operacionais para o corpo tcnico elaboradas pela Direco-Geral a partir das decises do Conselho. Os comunicados emitidos pelo FMI, atravs dos discursos da Direco-Geral e altos funcionrios, as notas de imprensa e os artigos e correspondncia em publicaes peridicas foram igualmente pertinentes. Todos estes meios de comunicao constituem veculos fundamentais para articular as posies do Fundo e informar o pblico externo sobre o trabalho do FMI, para alm de que criam expectativas em funo das quais o desempenho do FMI julgado externamente. iv. Um tema recorrente da avaliao a desarticulao das percepes externas entre a retrica do Fundo sobre ajuda e reduo da pobreza e o seu trabalho efectivo nos pases. Em alguns casos, a parceria do Fundo com o Banco Mundial em apoio da Estratgia de Reduo da Pobreza (ERP), da Monitorizao Global e outras iniciativas e comunicados relacionados tem distorcido as percepes sobre as responsabilidades do Fundo nos domnios da ajuda e reduo da pobreza nos pases. Para distinguir a actuao do Fundo face ao Banco Mundial e outros parceiros e autoridades nacionais a equipa de avaliao restringiu-se s evidncias colhidas dos

vi programas apoiados pelo PRGF, para o qual o Fundo o actor principal e do qual participaram 29 pases da AS durante o perodo de avaliao 19992005. II. CONCLUSES v. O tpico da desarticulao das percepes est implicitamente relacionado com a questo mais abrangente da tentativa em ltima anlise sem sucesso de mudana institucional. Quando o PRGF foi criado, aspirava-se a que significasse mais do que uma mera alterao de nome. Definiu-se uma nova forma de trabalhar, assente no processo ERP, com programas baseados em medidas especficas formuladas pelos pases e orientadas para a reduo da pobreza e crescimento, bem como uma viso ambiciosa do papel do Fundo na anlise e mobilizao da ajuda, trabalhando em estreita colaborao com o Banco Mundial. Todavia, perante um consenso frgil no Conselho e uma cultura profissional fortemente concentrada na estabilidade macroeconmica e, principalmente, as mudanas dos quadros superiores da Direco-Geral com a consequente falta de liderana institucional focalizada e acompanhamento o Fundo regressou sua postura tradicional. vi. A boa notcia que o comportamento da maioria dos pases da AS melhorou durante o perodo, o que resultou, em parte, da assessoria e aces do Fundo, nomeadamente atravs da Iniciativa HIPC e da MDRI e, em grande medida, da actuao das autoridades nacionais. Paralelamente, assistiu-se tambm ao melhor desempenho dos doadores. Nestes casos, a formulao do programa macroeconmico apoiado pelo PRGF foi relaxada e passou a permitir maior flexibilidade no uso da ajuda. A combinao do melhor desempenho dos pases e dos doadores com a associada adaptabilidade na formulao do programa PRGF melhorou de forma substancial as perspectivas da AS em termos de crescimento e da reduo da pobreza. vii. As concluses concretas da avaliao so as seguintes: As polticas macroeconmicas apoiadas pelo PRGF assumiram na generalidade uma postura flexvel no uso da ajuda adicional para os pases cujas polticas recentes resultaram em elevados nveis de reservas e inflao baixa; para os outros pases, programou-se canalizar a ajuda adicional para o aumento de reservas ou para a amortizao da dvida interna. Constatou-se que as reservas equivalentes a 2-3 meses de importaes constituam o limiar para determinar qual o destino do aumento da ajuda: expanso do dfice da balana corrente ou aumento das reservas. O limiar de inflao estimado para determinar se o pas deve gastar ou poupar a ajuda adicional situa-se no intervalo de 5 a 7 por cento. Essas concluses so consistentes com a poltica aprovada pelo Conselho sobre a flexibilidade no uso da ajuda, as orientaes e comentrios da Direco-Geral para o corpo tcnico e as posies deste. Por outro lado, tambm ajudam a perceber a imagem que os observadores externos tm do FMI quando consideram que este bloqueia o uso da ajuda: para os pases com inflao superior ao limiar, os PRGF tendem a programar a poupana de pelo menos uma parte da ajuda adicional.

vii Os PRGF no estabeleceram metas de ajuda ambiciosas como tambm no identificaram oportunidades de ajuda adicional que ocorrem quando a capacidade de absoro supera os influxos projectados de ajuda. De uma forma indirecta, estes programas catalisaram a ajuda atravs da nfase dada anlise macroeconmica e ao apoio dos esforos dos pases para melhorarem o panorama macroeconmico e a governao fiscal subjacentes. As previses a mdio prazo da ajuda includas nos PRGF tm dado sinais de adaptao ao aumento persistente da ajuda AS depois de terem sido demasiadamente conservadoras no incio. Porm, o corpo tcnico do FMI pouco fez para analisar cenrios de polticas e ajuda alternativos e partilhar as suas concluses com as autoridades e os doadores. No foi pr-activo na mobilizao dos recursos da ajuda, um tpico em que o Conselho continua dividido e em que as polticas do Fundo e respectivas directivas operacionais para o corpo tcnico no so claras. Dos principais aspectos que distinguem o PRGF do ESAF, a governao fiscal tem sido abordada muito mais sistematicamente do que outros elementos, como a utilizao de anlises do impacto social ou as provises oramentais em benefcio dos pobres e do crescimento. A forte incidncia do PRGF sobre a governao fiscal reflecte o apoio claro, consistente e continuado do Conselho; a posio central que este tpico ocupa em relao aos objectivos macroeconmicos essenciais do Fundo atravs das suas relaes com a execuo oramental e a colaborao efectiva entre o Fundo e o Banco Mundial, assente na capacidade profissional de ambas as instituies. O apoio do Conselho de Administrao Anlise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA), apesar de forte, foi mais contido; a anlise social um elemento menos central para o mandato fulcral do Fundo e a adaptao da PSIA s necessidades do PRGF foi inicialmente bastante limitada pelas expectativas irrealistas acerca da colaborao entre o Fundo e o Banco sobre a matria, com os esforos mais recentes a concentrarem-se em anlises efectuadas internamente. A fraca colaborao entre as duas instituies tambm foi um factor explicativo da incapacidade do Fundo prestar mais ateno questo das infra-estruturas e sua interligao com o crescimento e a competitividade, bem como suas possveis implicaes macroeconmicas para o gasto e absoro programados da ajuda adicional. Os comunicados do FMI sobre a ajuda e a reduo da pobreza contriburam para a percepo externa de que o Fundo se havia comprometido a fazer mais em termos de mobilizao de recursos e anlise da reduo da pobreza. A desarticulao resultante reforou o cinismo e a desconfiana sobre a actuao do Fundo na AS e noutros pases de baixo rendimento. Esta situao foi especialmente notria nos primeiros anos do perodo de avaliao, quando os comunicados da Direco-Geral punham a tnica na interligao recproca entre o crescimento e a reduo da pobreza. Mas, ainda hoje continua a ser uma fonte de preocupaes, no contexto dos comunicados externos sobre o apoio do FMI a cenrios alternativos, estratgias para prossecuo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e mobilizao da ajuda, comunicados estes que exageram as aces do Fundo no contexto dos PRGF.

viii O Fundo desperdiou oportunidades de comunicar com um pblico mais amplo na frica Subsariana, uma vez que tem uma rede de representantes residentes na AS. Nos ltimos anos, com as mudanas que tm ocorrido no campo da ajuda, a maior descentralizao dos doadores e a sua utilizao acrescida dos instrumentos de apoio ao oramento, tm aumentado as presses para que os representantes residentes dediquem mais do seu tempo aos parceiros locais. No entanto, a capacidade de envolvimento total do Fundo com os parceiros locais viu-se limitada pelos recursos e competncias do corpo tcnico, neste contexto de constante mutao. No obstante, os representantes residentes continuam a ser uma importante fonte de informao, em grande medida desaproveitada, sobre o que sucede no terreno entre os doadores e a sociedade civil; as suas observaes no contribuem sistematicamente para as posies da instituio. III. RECOMENDAES viii. Pensando no futuro, a avaliao destaca trs recomendaes para melhorar a coerncia efectiva e percebida das polticas e prticas adoptadas pela instituio no tocante ajuda AS. Estas recomendaes podem revelar-se igualmente importantes para vrias iniciativas includas na Estratgia de Mdio Prazo (EMP). O Conselho de Administrao deve reiterar e/ou clarificar as polticas do Fundo em relao aos nveis mnimos de desempenho subjacentes ao gasto e absoro da ajuda adicional, mobilizao da ajuda, cenrios alternativos, PSIA e quadros oramentais em prol dos pobres e do crescimento. Com base nestas reafirmaes e/ou esclarecimentos, a Direco-Geral deve dar uma orientao precisa ao corpo tcnico sobre o que lhe exigido, encorajado, permitido e/ou proibido inclusivamente no seu trabalho com o Banco Mundial e outros parceiros e deve assegurar uma implementao e resultados efectivos. O Departamento de Relaes Externas deve assegurar a consistncia dos comunicados institucionais emitidos com as polticas operacionais aprovadas pelo Conselho e as operaes apoiadas pelo Fundo. A Direco-Geral deve definir mecanismos transparentes para acompanhar e avaliar a implementao das directrizes de polticas clarificadas. As Avaliaes Ex-Post (EPA) do Fundo devem abranger de forma explcita as actuaes do corpo tcnico e os seus contributos para a implementao das polticas existentes e clarificadas. Contudo, em face das preocupaes externas gerais sobre o processo de responsabilizao do corpo tcnico do FMI na AS, necessrio fazer balanos da situao mais peridicos e transparentes dos programas dos pases, possivelmente no contexto das revises do PRGF pelo Conselho ou em futuras revises da EMP. A Direco-Geral deve definir claramente quais so as suas expectativas e as disponibilidades de recursos para as interaces dos representantes residentes e chefes de misses do Fundo com os grupos locais de doadores e a sociedade civil. Deve acompanhar as principais tendncias do ambiente operacional da instituio nos pases, inclusivamente no que toca ajuda, avaliando periodicamente as implicaes das polticas e estratgias do Fundo para os diferentes pases.

1 I. INTRODUO 1. Este relatrio apresenta as principais concluses e recomendaes de uma avaliao independente sobre o papel e desempenho do FMI na definio do envelope de recursos externos nos pases de baixo rendimento da frica Subsariana (AS). A avaliao concentrou-se na ajuda a principal fonte de financiamento externo para a maioria destes pases e, em particular, na forma como o FMI tem interagido com os pases beneficirios e doadores na configurao da prestao e uso da ajuda a favor da reduo da pobreza e outros objectivos de desenvolvimento. A avaliao focouse nos programas apoiados pelo Programa de Financiamento para Reduo da Pobreza e Crescimento (PRGF), que constitui o instrumento primordial da actuao operacional do Fundo na AS. 2. A avaliao concentra-se no perodo de 1999 a 2005, uma poca de mudanas assinalveis no contexto externo s actividades do FMI na AS. Este foi um perodo caracterizado pela melhoria do desempenho macroeconmico em muitos pases subsarianos, com taxas de crescimento mais elevadas a par de taxas decrescentes de inflao, mas praticamente sem alterao da parcela da populao que vive em pobreza. Foi nesta altura que a comunidade internacional adoptou os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), apoiados no Consenso de Monterrey sobre a necessidade de melhorar as polticas dos pases em vias de desenvolvimento e promover maiores e melhores oportunidades de ajuda e comrcio nos pases desenvolvidos. Foi uma poca em que a ajuda AS recuperou do declnio no incio dos anos 90 e em que os doadores comearam a favorecer o apoio conjunto ao oramento em muitos pases da regio. Todos estes acontecimentos tiveram implicaes para o trabalho do Fundo. 3. No FMI, o perodo de avaliao comea com a introduo do PRGF no ltimo ano da era Camdessus e termina com o lanamento da Estratgia de Mdio Prazo (EMP). Com a aproximao do novo milnio, as presses cresceram sobre os accionistas do Fundo para agirem nos domnios do perdo da dvida e da reduo da pobreza. Os tpicos principais nas Reunies Anuais de Setembro de 1999 foram a Iniciativa HIPC Reforada, o processo da Estratgia de Reduo da Pobreza (ERP) e a converso do Programa Reforado de Financiamento para Ajustamento Estrutural (ESAF) no Programa de Financiamento para Reduo da Pobreza e Crescimento (PRGF). Sob a nova abordagem, que foi operacionalizada pelo(s) Conselho(s) de Administrao antes do fim de 1999, as funes do Fundo e do Banco entrelaaram-se atravs do Plano Estratgico de Reduo da Pobreza (PERP) e da Iniciativa HIPC. Nos anos que se seguiram, assistiu-se a um amplo processo de experimentao, com nfase crescente no engajamento nacional atravs do processo ERP. 4. medida que estas mudanas se concretizaram, comearam a surgir variantes das crticas tradicionais actuao do FMI na AS, com trs delas a constituir um ponto de partida para a avaliao. A primeira que os programas apoiados pelo FMI bloquearam o uso da ajuda disponvel AS por meio de programas macroeconmicos excessivamente conservadores. A segunda considera que tais programas foram pouco ambiciosos na projeco, anlise e identificao das oportunidades para o uso dos fluxos de ajuda destinados AS, o que por sua vez pode ter moderado a prestao efectiva de ajuda pelos doadores. Por ltimo, criticam-se os

2 programas apoiados pelo FMI pois pouco fizeram para resolver os problemas da reduo da pobreza e distribuio do rendimento, apesar de toda a retrica institucional em contrrio. 5. O modelo utilizado pela equipa de avaliao para analisar o desempenho do corpo tcnico assenta nas polticas aprovadas pelo Conselho de Administrao. Tais polticas sintetizam o que os Administradores do FMI haviam decidido como sendo o papel do Fundo nestas reas e, por conseguinte, o mandato de conduta do corpo tcnico.1 Tambm foram consideradas as directrizes operacionais para o corpo tcnico elaboradas pela Direco-Geral a partir das decises do Conselho. Os comunicados emitidos pelo FMI, atravs dos discursos da Direco-Geral e altos funcionrios, as notas de imprensa do Departamento de Relaes Externas (EXR) do FMI e os artigos e correspondncia em publicaes peridicas foram igualmente pertinentes. Todos estes meios de comunicao so veculos fundamentais para articular as posies do Fundo e informar o pblico externo sobre os compromissos assumidos pelo FMI. 6. Um tema recorrente da avaliao a desarticulao das percepes externas entre os compromissos assumidos pelo Fundo nos domnios da ajuda e reduo da pobreza e o seu trabalho efectivo nos pases. Em alguns casos, a parceria do Fundo com o Banco Mundial em apoio da ERP, da Monitorizao Global e outras iniciativas e comunicados relacionados tem distorcido as percepes sobre as responsabilidades do Fundo nos domnios da ajuda e reduo da pobreza nos pases. Para distinguir a actuao do Fundo face ao Banco Mundial e aos outros parceiros e autoridades nacionais a equipa de avaliao centrou-se estritamente nas evidncias colhidas dos programas apoiados pelo PRGF, que o instrumento utilizado pelo Fundo para apoiar os pases na implementao da abordagem PERP e do qual participaram 29 pases da AS durante o perodo de avaliao 19992005. 7. neste contexto que o relatrio apresenta as principais concluses da avaliao, concentrando-se no paralelo entre o que o Fundo efectivamente fez em termos da ajuda e reduo da pobreza na AS versus o que se havia comprometido a fazer. O relatrio est estruturado da seguinte forma. O Captulo II analisa as evidncias empricas e documentais sobre o tratamento dado pelos PRGF na AS : i) flexibilidade no uso da ajuda por via da formulao das polticas macroeconmicas; ii) projeco e anlise da ajuda e iii) agenda do PRGF em prol dos pobres e do crescimento. O Captulo III analisa as interaces do corpo tcnico do Fundo com as autoridades nacionais o principal cliente do Fundo , com os doadores bilaterais e multilaterais e com a sociedade civil sobre a ajuda e temas relacionados. O Captulo IV debrua-se sobre os determinantes do comportamento do Fundo as polticas aprovadas pelo Conselho de Administrao, a liderana exercida pela Direco-Geral e as suas directrizes e comunicados e as opinies do corpo tcnico. O Captulo V expe as constataes e recomendaes da avaliao. O Anexo A sumaria as concluses mais pertinentes do Conselho de Administrao. O Anexo B descreve a anlise quantitativa da avaliao. O Anexo C descreve o perfil dos 29 pases da amostra da avaliao e discute as
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Para contextualizar a discusso, o Anexo A inclui citaes das observaes finais e resumos do Presidente relativas s discusses do Conselho pertinentes, para alm de uma tabela explicativa da evoluo cronolgica da linha do pensamento do Conselho. Ver Anexo A, Tabela A1.

3 concluses das anlises internas. O Anexo D examina os resultados dos estudos de casos e o Anexo E resume a metodologia e os resultados da avaliao. II. POLTICAS NACIONAIS E PROGRAMAS 8. Este captulo d a conhecer as concluses da avaliao sobre os temas relacionados com a ajuda na formulao dos programas apoiados pelo PRGF. Aborda: i) as relaes entre ajuda, balana corrente e ajustamento fiscal nos PRGF; ii) a anlise da ajuda nos PRGF e iii) a agenda do PRGF em prol dos pobres e do crescimento.2 Neste captulo, d-se nfase formulao do programa tanto para o perodo inicial do programa PRGF como para perodos subsequentes na sequncia de revises pois na fase de formulao que so mais visveis as contribuies e as informaes fornecidas pelo corpo tcnico do Fundo. 9. A Caixa 1 apresenta uma viso geral da evoluo dos acontecimentos na AS no tocante ajuda, indicadores macroeconmicos, crescimento e reduo da pobreza. O grfico (i) sintetiza as tendncias recentes na ajuda. Como est ilustrado, a Assistncia Oficial para o Desenvolvimento (AOD) concedida aos 29 pases da AS estudados diminuiu durante o perodo do ESAF, atingindo o seu nvel mais baixo em 1999 e recuperando durante o perodo do PRGF. Esta evoluo reflecte a mudana no panorama da ajuda AS desde a adopo dos ODM e o melhoramento do desempenho da maioria dos pases da AS, um factor a considerar nos planos de ajuda dos doadores. O grfico (i) tambm mostra as tendncias de evoluo dos donativos para o alvio da dvida, que dispararam a partir de 2002. 10. Trs factores merecem meno na mudana do perfil da ajuda. Em primeiro lugar, a reduo da ajuda no perodo do ESAF fez-se sentir em quase todos os pases da AS, enquanto que o aumento da ajuda no perodo do PRGF afectou principalmente dois grupos de pases os pases em situaes de ps-conflito e os pases com bom desempenho. Segundo, a volatilidade da ajuda externa permaneceu elevada durante todo o perodo considerado.3 (Ver grfico (ii).) Em terceiro lugar, a ajuda no grfico (i) inclui donativos e emprstimos em condies concessionais com um elemento de donativo de, pelo menos, 35 por cento. Segundo as directrizes do Fundo, todos os PRGF limitam de forma rgida e, em muitos casos, impedem completamente a contraco ou garantia da dvida externa sem carcter de concessionalidade pelo governo, colocando limites especficos sobre o grau mnimo de concessionalidade.4 11. A melhoria observada nas polticas e resultados macroeconmicos nos 29 pases da AS com programas apoiados pelo PRGF tambm pode ser vista na Caixa 1. Os grficos (iii) e (iv) mostram que tanto o dfice fiscal como a inflao
Ver IMF (2000a). O aumento no fim do perodo no grfico da volatilidade da Caixa 1 reflecte a intensificao da ajuda AS referida no pargrafo 9. 4 Ver IMF (2006g). Estas restries sobre a dvida contrada provm das preocupaes com os problemas da sustentabilidade da dvida e dos free-riders no contexto das iniciativas de alvio da dvida. At recentemente, estas limitaes geralmente no eram vinculativas, j que as prprias condies de mercado limitavam o interesse dos credores. Porm, aps as iniciativas HIPC e MDRI, a situao alterou-se, surgindo graves problemas relacionados com o controlo da acumulao de nova dvida.
3 2

4 diminuram acentuadamente desde meados dos anos 90. O crescimento do rendimento per capita, apesar de baixo, tem-se tornado positivo de uma forma mais consistente e o rendimento per capita comeou a recuperar do seu patamar mnimo de meados da dcada de 90. No futuro, ainda persistem imensos desafios, especialmente em termos da reduo da pobreza, uma rea em que ainda no se assistiu a um declnio significativo da proporo da populao que vive com menos de US$ 1 por dia.

5 Caixa 1. Tendncias da Ajuda, Polticas e Resultados na AS

I. Ajuda
(i) Fluxos
AOD para os 29 PRGF na AS (US$ mil milhes a preos correntes)
20 Donativos para alvio da dvida 15 AOD (excl. donativos para alvio da dvida)
Coeficiente de variao (mdia/desvio-padro m veis 5 anos)

(ii) Volatilidade
Volatilidade mdia da ajuda para os PRGF na AS, 1980-2005
40% 35%
(Em percentagem )
1/

AOD lquida AOD lquida excl. alvio dvida

dos quais RDC

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

10

Perodo inicial ESAF (12/87 - 12/93)

19 94 19 90 19 92

Perodo final ESAF (12/93 - 11/99)

20 00 19 96 19 98

PRGF (11/99 - 12/05)

20 02 20 04

19 88

4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 -8 -8 -8 -8 -8 -8 -9 -9 -9 -9 -9 -9 -9 -9 -9 -9 -0 -0 -0 -0 -0 -0 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20

A ajuda est em US$ a preos constantes de 2004 e exclui a as sistncia alim entar e de em ergncia. Os coeficientes s o ponderados pelo PIB m dio para 2001-05.
Fonte: Base de dados International Development Statistics da OCDE/DAC.

1/

Fonte: Base de dados International Development Statistics da OCDE/DAC.

II. Desempenho Macroeconmico

(iii) Dfice Fiscal
Saldo mdio da Administrao Central para os PRGF na AS, 1981-2005
-8,0 -7,0 (Em percentagem do PIB) -6,0 -5,0 -4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1981
1/

(iv) Inflao
1/

Inflao mdia para os PRGF na AS, 1981-2005 1/

(Variao percentual anual do IPC) 35 30 25 20 15 10 5 0 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
1/

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Saldo inclui donativos e ponderado pelo PIB m dio para 2001-05.

Ponderada pelo PIB mdio para 2001-05. Exclui RDC.

Fonte: Base de dados WEO do FMI.

Fonte: Base de dados WEO do FMI.

III. Resultados Econmicos

(v) Crescimento do Rendimento Per Capita
(V ariao percentual anual em US$ P a preos constantes de 2000) PC

(vi) Reservas e Dvida

Stock de reservas e dvida para os PRGF na AS, 1980-2004
5,0 (Em meses de importaes) 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Stock mdio de res ervas (escala esquerda) 1/ Stock total da dvida (es cala direita)

Crescimento do PIB real per capita mdio para os PRGF na AS, 1981-2005
4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0
1/

1/

140 (Em percentagem do PIB) 120 100 80 60 40 20 0

1/

19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

Ponderado pelo PIB m dio para 2001-05.

O stock de res ervas ponderado pelo PIB mdio para 2001-05.

Fonte: Base de dados World Development Indicators do Banco Mundial.

Fontes: Bases de dados WEO do FMI e Global Development Finance do Banco Mundial.

IV. Resultados a nvel de Pobreza

(vii) Rendimento Per Capita
PIB mdio per capita para os PRGF na AS, 1980-2005 1/
(US$ PPC a preos constantes de 2000) 1 500 1 400
45 50

(viii) Pobreza
Proporo da populao nos pases da AS que vive com menos que US$ 1 por dia (em US$ PPC de 1993)

1 300 1 200 1 100 1 000 900 800

19 8 19 0 8 19 1 82 19 8 19 3 8 19 4 8 19 5 8 19 6 8 19 7 88 19 8 19 9 9 19 0 9 19 1 92 19 9 19 3 9 19 4 9 19 5 9 19 6 97 19 9 19 8 9 20 9 0 20 0 01 20 0 20 2 0 20 3 0 20 4 05
25 20 1981 1983
(Em percentagem)

Taxa de pobreza em 1990: 44,6% 40 35 30 Meta da pobreza dos ODM at 2015: 22,3%

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

1/

Ponderado pelo PIB mdio para 2001-05.

Fonte: Chen e Ravallion (2004)

Fonte: Base de dados World Development Indicators do Banco Mundial.

6 A. Flexibilidade no Uso da Ajuda 12. Esta seco expe as concluses da avaliao sobre a formulao dos programas apoiados pelo PRGF, como base para responder s preocupaes dos crticos de que o FMI bloqueia ou impede o uso integral dos recursos disponibilizados pelos doadores. Para este fim, a avaliao analisou como as variaes previstas da ajuda se reflectiram nas variaes dos nveis programados dos dfices fiscal e da balana corrente.5 Na terminologia do FMI utilizada no contexto do gasto e absoro de 2005 (ver Caixa 2), esta seco do relatrio questiona: i) que parcela da ajuda adicional estava programada para ser absorvida (em importaes lquidas mais elevadas) e ii) que parcela da ajuda adicional estava programada para ser gasta (em despesas pblicas lquidas mais elevadas)? Tambm examina iii) a forma como os PRGF analisaram a capacidade de absoro da ajuda e iv) os factores de correco do PRGF para averiguar se e quanto da ajuda inesperada podia ser gasta e absorvida.
Caixa 2. Gasto e Absoro da Ajuda Adicional A anlise emprica desta seco emprega a terminologia gasto e absoro descrita no estudo The Macroeconomics of Managing Increased Aid InflowsExperiences of Low-Income Countries and Policy Implications,1 um documento de referncia para a reviso do PRGF de 2005 pelo Conselho de Administrao. Concentrado em cinco pases com aumentos da ajuda no perodo 1998-2003 Etipia, Gana, Moambique, Tanznia e Uganda , o estudo comparou a parcela da ajuda que foi absorvida (medida por variaes no dfice da balana corrente) com a parcela da ajuda que foi gasta (medida por variaes do dfice fiscal). Centrou-se nos resultados do programa, nomeadamente no desempenho das autoridades em termos da implementao do programa, o que no foco desta avaliao. Esta avaliao centra-se na formulao do programa como o principal veculo de influncia do Fundo.

__________________
1

Ver IMF (2005h) e Anexo B deste relatrio.

(i) Ajustamento da Balana Corrente 13. A anlise emprica da avaliao constata que as condies dos pases, mensuradas pelo nvel de reservas internacionais (varivel proxy), constituem o principal factor para determinar se e em que grau os PRGF permitem a absoro da ajuda adicional. Constata igualmente que, em mdia, os PRGF na AS no exigem um ajustamento da balana corrente no primeiro ano do programa, o que constitui um desvio face aos ESAF na AS, os quais tipicamente requereram um ajustamento substancial da balana corrente no primeiro ano do programa. As evidncias indicam que as expectativas de maiores influxos de ajuda no primeiro ano do programa, bem como nveis mais elevados de reservas so as razes que justificam a mudana de postura dos programas. Aparte estes dois determinantes da formulao do programa, no h

Mais especificamente, analisou a correlao entre as variaes dos influxos lquidos de ajuda e as variaes do dfice da balana corrente lquida antes de donativos e juros (absoro da ajuda) e as variaes do dfice fiscal primrio lquido antes de donativos (gasto da ajuda) para os anos do programa em que o Fundo antecipou aumentos da ajuda face o ano precedente. A anlise lanou mo da base de dados interna do FMIMonitorizao dos Acordos do FMI (MONA)que contm variveis macroeconmicas para cerca de 600 pedidos e revises dos ESAF/PRGF, cobrindo o perodo de 1993 a 2005. Mais detalhes so apresentados no Anexo B.

7 evidncias de uma mudana independente ao longo do tempo na formulao do programa com respeito ao grau de absoro programado do aumento da ajuda. 14. Em mdia, para os pases ao longo do tempo, os PRGF na AS programaram uma absoro imediata de Grfico 1. Reaces Programadas da Balana Corrente cerca de 60 por cento dos a Aumentos da Ajuda aumentos previstos de ajuda. Absoro programada mdia dos aumentos da ajuda para os PRGF na AS (Em percentagem do aumento da ajuda) Como ilustra o Grfico 1, para os PRGF na AS, os aumentos Todos previstos de ajuda esto correlacionados, em mdia, com Stock elevado de reservas uma expanso da balana corrente6 de 63 por cento do Stock reduzido de reservas aumento previsto. Os restantes 37 por cento esto programados Aumento nas importaes lquidas (absoro) Aumento das reservas para aumentar o nvel de reservas 7 internacionais. Esta relao Nota: O limiar para o stock de reservas (reduzido e elevado) de 2,5 meses de importaes. Ver Anexo B para definies, metodologia e avaliao da robustez. significativamente afectada pelo nvel inicial de reservas medido em meses de importaes.
63 37 100 5 95

15. A taxa mdia de absoro programada da ajuda adicional tem como base as diferenas entre os pases em termos de reservas internacionais lquidas. Como mostra o Grfico 1, para os pases com um nvel de reservas inferior ao limiar de 2,5 meses de importaes, a absoro da ajuda adicional quase nula pois nesses pases est programado o aumento da posio de reservas. Este resultado consistente com as evidncias colhidas das anlises internas da avaliao, que identificaram os aumentos programados das reservas internacionais nos casos em que as posies iniciais de reservas eram baixas como uma forma de gerir as vulnerabilidades face a choques externos associados s variaes dos termos de troca ou volatilidade da ajuda. (Ver Anexo C.) Para os pases com nveis de reservas superiores ao limiar, a absoro programada representa, em mdia, 100 por cento da ajuda adicional. 8 A anlise de estudos de casos revela que as preocupaes sobre a sustentabilidade da dvida podem ser um factor adicional para reduzir o nvel programado de absoro e aumentar a acumulao programada de reservas em resposta a um aumento da ajuda.9 (Ver Anexo D.)

Excluindo as transferncias oficiais e os pagamentos de juros. Presumindo que no h fluxos de sada lquidos de capitais privados. No exigido que o aumento de reservas seja acumulado no banco central; pode ser alternativamente detido pelo sector privado. 8 Para redues da ajuda, a relao emprica estimada entre os nveis programados de absoro e os stocks de reservas estvel nveis mais elevados de reservas esto associados com o maior uso das reservas para cobrir a insuficincia da ajuda, o que contrasta com a relao estimada para os aumentos da ajuda, para os quais se emprega o limiar de 2,5 meses de reservas. (Ver Anexo B.) 9 Evidentemente, a sustentabilidade da dvida tambm um factor a influenciar a avaliao da capacidade de absoro da ajuda de um pas com respeito a donativos versus emprstimos concessionais.
7

8 (ii) Ajustamento Fiscal 16. A anlise emprica demonstra que as condies macroeconmicas dos pases, medidas pela taxa de inflao (varivel proxy), constituem o principal factor para determinar se e em que grau os PRGF permitem o gasto da ajuda adicional.10 Tambm revela que o declnio sustentado das taxas de inflao na AS em conjunto com a recuperao (e para nveis superiores) dos influxos dos doadores reduziu a correco oramental mdia no primeiro ano dos novos programas em cerca de um ponto percentual do PIB relativamente ao perodo ESAF. As constataes das entrevistas do corpo tcnico e as anlises internas so consistentes com estes resultados. 17. Em mdia isto , para todos os pases que beneficiaram de ajuda acrescida no perodo PRGF os PRGF na AS programaram um gasto imediato de cerca de 30 por cento dos Grfico 2. Reaces Programadas do Oramento aumentos previstos da a Aumentos da Ajuda ajuda. O Grfico 2 Uso programado estimado dos aumentos antecipados da ajuda para os PRGF na AS com stocks de reservas elevados mostra quanto da ajuda (Em percentagem dos aumentos antecipados da ajuda) programada para ser totalmente absorvida nos Todos pases da AS com nveis Inflao menor que 5% suficientes de reservas se traduz numa expanso Inflao maior que 5% oramental (despesa). Em mdia, os aumentos Expanso oramental lquida (gasto) Reduo da dvida interna / crowding in previstos da ajuda para os Nota: Ver Anexo B para definies, metodologia e avaliao da robustez. PRGF na AS esto correlacionados com um aumento do dfice fiscal11 ascendendo a 28 por cento do aumento previsto. Os restantes 72 por cento esto programados como poupana pblica, a maior parte das vezes por via da amortizao da dvida pblica interna.
28 72 79 21 15 85

18. Em mdia, as evidncias mostram que preocupaes com a inflao so um determinante fundamental das diferenas entre os pases quanto ao gasto programado da ajuda adicional.12 Como ilustra o Grfico 2, as diferenas entre os nveis programados de gasto dos aumentos previstos da ajuda esto altamente correlacionadas com os nveis iniciais de inflao. Segundo a estimao, para os pases com taxas de inflao inferiores a 5 por cento,13 acaba-se por gastar em mdia 79 por cento dos aumentos previstos da ajuda, enquanto que os pases com inflao mais elevada
10

A falta de dados da MONA sobre a dvida pblica interna impossibilitou a anlise estatstica do seu efeito para a formulao do programa, semelhana do que se fez para a inflao. No entanto, as anlises internas identificaram a dvida interna como um determinante essencial do programa. (Ver pargrafo 20). 11 Excluindo donativos e pagamentos de juros. 12 A anlise estatstica sugere que o ajustamento fiscal programado para redues da ajuda determinado no pela taxa de inflao inicial mas pelo nvel inicial de reservas. Por outras palavras, mesmo quando a inflao menor ou igual a 5 por cento, os programas do FMI no permitem o recurso ao financiamento interno para compensar as redues da ajuda externa. Quando existem reservas suficientes, estas podem ser utilizadas. Caso contrrio, os programas requerem, em mdia, a mobilizao de mais receitas internas e/ou cortes nas despesas para compensar a reduo da ajuda. 13 Controlando para outras condies iniciais, como o financiamento interno e o crescimento, so obtidos resultados similares para limiares mais elevados at 7 por cento. Ver Anexo B.

9 s despendem, em mdia, 15 por cento desses aumentos.14 Consistente com este resultado e como se verifica no Grfico 3, a anlise comparativa de vrios pases mostra que, em mdia, os PRGF na AS fixaram metas de inflao menores que 5 por cento com valores ainda mais baixos presumidos nos programas para os pases da Comunidade Financeira Africana (CFA). Recentemente, em 2004 e 2005, apesar da taxa de inflao mdia rondar os 5 por cento, comearam a surgir maiores variaes (para cima e para baixo) das metas de inflao do PRGF, com um nmero significativo de programas a fixar metas de inflao acima dos 7 por cento para os pases no pertencentes CFA.

Grfico 3. Metas de Inflao dos PRGF e dos ESAF na AS1/

25

(Variao percentual anual do IPC)

20

Dados efectivos em T0

15

10
Metas em T+2

Dados efectivos AS 2/ Exc.CFA Todos AS CFA

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fontes: Bases de dados MONA e WEO do FMI.

Os dados do Grfico 3 incluem as metas de inflao do ESAF e PRGF para dois perodos frente (T+2) para os pases da AS actualmente com programas. 2/ Os dados efectivos referem-se s condies iniciais quando as metas foram definidas (T0) ponderados pelo PIB mdio para o perodo 2001-05.

1/

19. Os crticos argumentam que estas metas de inflao so desnecessariamente baixas e prejudiciais aos objectivos de crescimento e reduo da pobreza dos pases. Com base na prpria anlise do Fundo, alegam que as metas podiam ser aumentadas sem comprometer os objectivos de estabilidade e crescimento, proporcionando dessa forma uma fonte adicional de espao oramental para programas prioritrios.15 Os resultados do inqurito apresentados neste relatrio sugerem que os chefes de misso do Fundo para os pases da AS esto igualmente divididos quanto questo do Fundo dever (ou no) tolerar taxas de inflao mais elevadas para os pases com bom desempenho, mas no

14

Os testes estatsticos sugerem que o valor de 80 por cento (associado a taxas de inflao menores que 5 por cento) no significativamente diferente de 100 por cento; enquanto que o valor de 15 por cento (associado a taxas de inflao maiores que 5 por cento) no significativamente diferente de zero. 15 Ver, por exemplo, ActionAid International (2005).

10 apoiam o relaxamento das metas de inflao para os pases com fraco desempenho.16 Em entrevistas, o corpo tcnico afirmou que as autoridades especialmente dos pases em que os esforos de estabilizao foram bem sucedidos tendem a resistir ao relaxamento das metas. Porm, tambm reconhecem que a literatura emprica sobre a relao entre inflao e crescimento inconclusiva; mas, ponderando os benefcios e os custos da inflao, defendem uma meta de inflao no intervalo entre 5 a 10 por cento uma vez que, na sua opinio, a margem de manobra para criar mais espao oramental atravs de um imposto de inflao mais elevado provavelmente limitada, se que existe de todo.17 Este argumento consistente com a poltica do Conselho de Administrao sobre a inflao de um dgito.18 20. As anlises internas da avaliao apoiam a constatao de que o controlo da inflao e a gesto da dvida interna tm sido determinantes essenciais dos nveis programados de gastos. Os documentos dos programas citam frequentemente o controlo da inflao como um factor explicativo da formulao dos programas, sobretudo na definio das metas monetrias e oramentais. E as entrevistas com o corpo tcnico confirmam que a inflao continua a ser um elemento-chave na formulao dos programas. As anlises internas mostram que as consideraes sobre a dvida interna ocupam um lugar de destaque nos PRGF com a maior parte dos programas limitando o financiamento interno do sector pblico devido a preocupaes com a inflao, a sustentabilidade da dvida e o efeito de crowding-out (excluso) do sector privado. (Ver Anexo C.) Dos estudos de casos includos na avaliao, Moambique foi um exemplo claro em que as preocupaes sobre o efeito de crowding-out levaram fixao de limites ao endividamento interno, ao passo que, no Gana, o nvel e a sustentabilidade da dvida interna foram as principais razes justificativas das restries do programa sobre o financiamento interno. (iii) Capacidade de Absoro da Ajuda 21. As anlises internas tambm mostram que a anlise do PRGF considera trs aspectos sobre a capacidade de absoro da ajuda riscos de competitividade, sustentabilidade fiscal/da dvida e governao fiscal mas no d praticamente qualquer ateno aos sectores, como educao, sade e infra-estruturas. A anlise macroeconmica da capacidade de absoro concentrou-se tipicamente na Doena Holandesa e nos riscos de competitividade, problemas estes que geralmente no so considerados preocupantes para os nveis de influxos de ajuda em questo.19 A anlise da sustentabilidade da dvida tambm foi habitualmente includa dada a preponderncia de pases HIPC na amostra da avaliao utilizando para o efeito o enquadramento padro do Fundo para analisar as dinmicas da dvida nos pases de baixo rendimento.20 Em matria de governao fiscal, os PRGF incluram a condicionalidade estrutural sobre a gesto das finanas pblicas e responsabilizao, com o apoio frequente da assistncia
16

Ver o painel intermdio do Grfico 15. Dos 22 chefes de misso que responderam ao inqurito, apenas um afirmou que concordava/concordava fortemente que devia ser tolerado um nvel de inflao mais elevado para todos os pases, independentemente do seu desempenho. 17 Ver IMF (2005g). 18 Ver IMF (2005k) 19 Ver tambm IMF (2005g). 20 Ver IMF (2005a) e IMF (2006i).

11 tcnica.21 Todavia, a ateno concedida pelo PRGF s restries da capacidade de absoro da ajuda na educao, sade e infra-estruturas, reas em que o Banco Mundial o actor principal, foi rara, como tambm foi escassa a integrao das dimenses individuais numa avaliao geral que tome em linha de conta as sinergias e tradeoffs entre essas dimenses. 22. Estas observaes so, na generalidade, consistentes com as respostas obtidas s questes do inqurito da avaliao sobre a capacidade de absoro. (Ver Grfico 4.) VerificaGrfico 4. Inqurito de Opinio sobre a Anlise da Capacidade se que os resultados so de Absoro do PRGF bastante mais baixos na cobertura das abordagens Proporo dos respondentes inquiridos que concordaram/concordaram sectorial e integrada do fortemente que a formulao do PRGF reflecte uma anlise sistemtica da capacidade de absoro e os efeitos do lado da oferta de: que para as reas fulcrais 100 do Fundo (macroeconomia, 80 governao fiscal e 60 sustentabilidade da dvida). Esta tendncia 40 est em conformidade com 20 a diviso de trabalho acordada entre o Fundo e o 0 Banco e com a vantagem Macroeconomia Sustentabilidade Governao Sectores Viso integrada oramento/dvida (multidimensional) comparativa do Fundo em Corpo Tcnico do FMI Corpo Tcnico do BM Doadores relao ao Banco Mundial e outros parceiros. Porm, tambm indicia uma perda de oportunidade para se considerarem as sinergias e tradeoffs entre as reas lideradas pelo Banco e aquelas em que o Fundo o actor principal como, por exemplo, a liderana assumida pelo Banco Mundial no domnio das infraestruturas (e os seus efeitos bvios sobre o lado da oferta) e a primazia dada pelo Fundo aos aspectos da estabilidade e sustentabilidade macroeconmica (incluindo a competitividade da taxa de cmbio). As evidncias do inqurito da avaliao sugerem que, ao avaliar a viabilidade e consistncia do programa subjacente e do seu financiamento e ao determinar os nveis correspondentes de gasto e absoro da ajuda programados o corpo tcnico do FMI considera sobretudo os aspectos macroeconmicos da capacidade de absoro. No h evidncia para suportar a assero de que foram considerados os possveis tradeoffs com as restries e oportunidades sectoriais. (iv) Factores de Correco 23. Quase todos os PRGF na AS incluem factores de correco automticos para lidar com as insuficincias imprevistas da ajuda e os aumentos sbitos inesperados da ajuda.22 Esses factores de correco definem uma resposta pr-programada para as metas sobre as reservas internacionais (afectando a balana corrente) e sobre o
21 22
(Em percentagem)

Ver discusso sobre governao fiscal na Seco C (iv) deste captulo. Ver Anexo B para uma comparao com os factores de correco noutros pases (fora da AS).

12 financiamento interno do oramento. Tipicamente, cobrem perodos de seis meses; para alm desse perodo, a formulao do programa reavaliada na prxima reviso.23 24. A prtica mais comum para lidar com as flutuaes do apoio ao oramento nos PRGF para a AS por meio do financiamento interno limitado das insuficincias da ajuda e da poupana total dos aumentos sbitos da ajuda. Na prtica, para as insuficincias da ajuda, quase todos PRGF na AS contrabalanam as preocupaes sobre a estabilidade macroeconmica com cortes nas despesas prioritrias, e permitem o financiamento interno limitado. Para os aumentos sbitos da ajuda, a maior parte dos PRGF na AS exige a poupana integral da ajuda, at prxima reviso do programa citando quase sempre a necessidade de se reduzir a dvida interna.24 Esta abordagem est de acordo com as polticas adoptadas pelo Fundo e respectivas directrizes para o corpo tcnico, que preconizam um ajustamento total ou parcial (para o financiamento das insuficincias) dependendo de vrios factores incluindo, entre outros, o nvel de reservas internacionais e a taxa de inflao. Para os aumentos sbitos da ajuda, a poltica do Fundo recomenda a poupana total da ajuda sempre que desejvel.25 25. Nos ltimos anos, medida que foi relaxando a orientao geral das polticas dos pases com bom desempenho, os factores de correco tambm foram abrandados, admitindo-se o maior gasto dos aumentos sbitos da ajuda e/ou o maior financiamento das insuficincias da ajuda. Como est discutido a fundo no Anexo D, em Burquina Faso, Gana, Moambique e Tanznia, por exemplo, permitiu-se que os aumentos sbitos da ajuda fossem total ou parcialmente gastos; autorizou-se o financiamento total das insuficincias da ajuda na Tanznia e o financiamento parcial em Moambique e na Ruanda.26 26. Mas o uso destes mecanismos de correco continua a gerar controvrsia entre os crticos do FMI na sociedade civil. O Fundo no conseguiu explicar que os factores de correco se aplicam num curto prazo de tempo. Por exemplo, para Moambique, os factores de correco foram interpretados pelos crticos como uma forma do FMI bloquear o uso da ajuda ao invs de uma forma de gerir as implicaes macroeconmicas de curto prazo advindas de fluxos de ajuda inconstantes. Posteriormente, alterou-se a frmula dos factores de correco para permitir o gasto total dos aumentos sbitos da ajuda ligados a despesas prioritrias para reduo da pobreza.27 B. Anlise da Ajuda 27. Como ponto de partida para responder s crticas de que o FMI foi pouco ambicioso na projeco, anlise e identificao das oportunidades para o uso da ajuda nos pases da AS, esta seco examina trs questes: i) a base utilizada para a previso da ajuda no PRGF; ii) a forma como possveis alternativas foram consideradas e iii) a transparncia na previso da ajuda.
23 24

Ver IMF (2006g). Ver Anexo B. 25 Ver IMF (2006g). 26 Ver Anexo D. 27 Ver Perone (2006) e Hanlon (2006).

13 (i) Previso dos Influxos de Ajuda 28. H muito tempo que a problemtica das previses da ajuda no PRGF tem estado no centro das crticas externas ao FMI, devido sua relao com a planificao macroeconmica e das despesas a mdio prazo e os planos de ajuda dos doadores.28 A anlise emprica realizada para a avaliao sugere que as projeces da ajuda do PRGF na AS em geral foram ligeiramente optimistas para o ano do programa e significativamente pessimistas para os anos mais afastados. 29. A anlise comparativa dos pases revela que as previses da ajuda do PRGF so precisas um ano frente do perodo do programa. A haver desvio, as previses tendem para o lado optimista. Esta constatao no nova, mas a anlise conduzida pela avaliao vem confirm-la.29 O que de facto uma novidade verificar-se uma subestimao significativa para os anos mais afastados dos perodos dos programas do PRGF na AS. 30. As previses da ajuda do PRGF costumam seguir uma tendncia descendente no mdio prazo, o que reflecte a experincia acumulada com os fluxos efectivos da ajuda.30 No entanto, nos ltimos anos, o padro dos fluxos efectivos da ajuda destinados aos pases da AS tem-se alterado. Como mostra o painel direito do Grfico 5, ao invs de declinar, os resultados da ajuda tm permanecido relativamente constantes no mdio prazo o que est de acordo com as tendncias actuais ilustradas na Caixa 1. Esta mudana do panorama da ajuda veio criar hiatos entre o nvel da ajuda efectivamente concedido num determinado perodo e o nvel programado pelos PRGF h vrios anos atrs, tornando mais complexo o planeamento da despesa a mdio prazo.31 31. Anlises adicionais indicam que as projeces da ajuda a mdio prazo do PRGF tm comeado a ajustar-se s novas dinmicas da ajuda. (Ver Anexo B.) Esta tendncia parece derivar das diferentes expectativas relativamente reduo gradual dos nveis de ajuda. A volatilidade da ajuda em torno do seu nvel mdio (reduzido ou no) no diminuiu. (Ver grfico (ii) da Caixa 1.)

28 29

Ver, por exemplo, Oxfam (2003). Ver OCDE/DAC (2005). 30 O que um facto para os pases da AS como para qualquer outro, com ou sem o alvio da dvida. Ver Anexo B. 31 A subestimao a mdio prazo tem um efeito menos prejudicial que uma subestimao para o primeiro ano do programa, mas ainda assim acarreta o risco de distorcer as decises de investimento, poupana e emprego, que necessitam ser formuladas numa perspectiva de mdio prazo.

14
Grfico 5. Fluxos de Ajuda Programados e Efectivos: Subestimao dos Influxos de Mdio Prazo nos PRGF1
10
Mdia para todos os ESAF na AS
(Em percentagem do PIB)

10

Mdia para todos os PRGF na AS

(Em percentagem do PIB)

Programa 8 8

Resultados / Actualizaes

Subestimao Resultados /Actualizaes 6 T-1

(antes do programa)
1

Programa T+3 6
(antes do (ano do programa) programa)

T0
(ano do programa)

T+1

T+2

T-1

T0

T+1

T+2

T+3

(panorama de mdio prazo)

(panorama de mdio prazo)

Ver Anexo B para definies, metodologia e avaliao da robustez.

32. As evidncias dos estudos de casos da avaliao confirmam este resultado. (Ver Anexo D.) Os PRGF para cinco dos principais pases receptores da ajuda Burquina Faso, Gana, Moambique, Ruanda e Tanznia evidenciam uma mudana recente em 2005-06 relativamente previso da ajuda. Esta mudana caracterizada por uma menor reduo da ajuda projectada a mdio prazo que nos anos anteriores ao perodo do PRGF.32 E, em trs casos (Burquina Faso, Gana e Tanznia), assume-se que a ajuda permanece constante ou at aumenta no mdio prazo. Estas mudanas do programa ocorreram no contexto das melhores condies macroeconmicas dos pases e melhores perspectivas para a ajuda. (ii) Estimao das Necessidades de Ajuda 33. O maior debate sobre a anlise dos fluxos de ajuda do FMI reside no conceito apropriado a ser utilizado para as necessidades de ajuda do programa. De forma a fornecer uma base de terminologia comum para a discusso que se segue, a Caixa 3 apresenta quatro conceitos distintos usados por diferentes membros da comunidade financeira internacional e de desenvolvimento. 34. A reviso dos documentos pela equipa de avaliao confirma que os PRGF na amostra da avaliao incorporaram as previses da ajuda no cenrio mais provvel. A estimao das necessidades de financiamento externo pelo programa relativamente s disponibilidades e dfices de financiamento tem sido, desde h muito tempo, uma caracterstica dos programas do Fundo, e as garantias satisfatrias de que qualquer dfice de financiamento seja coberto constitui um pr-requisito essencial para considerao pelo Conselho de um pedido de uso dos recursos do Fundo. Nos PRGF da amostra da avaliao, houve poucos casos de financiamento inicial inadequado. Em quase todos as situaes, a previso da ajuda disponvel, conforme acima discutido, superou o nvel mnimo requerido pelo programa.

32

Medida pela variao nas projeces da ajuda para T+1 e a previso em T0, o ano imediato do programa.

15
Caixa 3. Conceitos Diferentes Usados nos Cenrios de Ajuda
Os membros da comunidade de desenvolvimento empregam quatro noes distintas para as necessidades da ajuda, nomeadamente: i) os requisitos mnimos para um programa macroeconmico vivel, luz de outras fontes de financiamento e considerando os ajustamentos macroeconmicos e outros ajustamentos de polticas relevantes; ii) a previso da ajuda no cenrio mais provvel com base nas indicaes fornecidas pelos doadores e na experincia passada basicamente, a previso da ajuda antes de serem tomadas quaisquer medidas extraordinrias para mobilizar financiamento adicional; iii) o montante mximo de ajuda consistente com a capacidade de absoro do pas, a partir do qual os constrangimentos de capacidade destroem substancialmente os benefcios lquidos de aumentos da ajuda adicionais, e iv) os requisitos normativos de financiamento para o alcance/prosseguimento dos ODM e/ou outros objectivos de desenvolvimento.

Os programas do Fundo incorporam o primeiro e segundo conceitos. Se a ajuda efectiva (e outros recursos externos) for menor que a ajuda mnima considerada como necessria para um programa vivel, existe um dfice de financiamento. Tal hiato precisa de ser colmatado antes que o Conselho de Administrao considere qualquer acordo do PRGF. Muitos dos membros da comunidade de desenvolvimento focam o terceiro e quarto conceitos, que envolvem os dfices de financiamento. Jeffrey Sachs, por exemplo, argumenta que o Fundo tambm devia utilizar estes conceitos como um veculo para captar a ateno dos seus accionistas e doadores para as vastas necessidades dos pases da AS para atingir os ODM.1 (Nos casos em que o nvel da ajuda considerado necessrio para alcanar os ODM excede o nvel mximo passvel de ser absorvido, a prioridade implementar medidas de reformas polticas e institucionais para melhorar a capacidade do pas.)

___________________
1

Ver Sachs (2005, 2006).

35. Os PRGF da amostra da avaliao no examinaram nveis de ajuda potencialmente mais elevados que a previso da ajuda na base do programa. Conforme explicado no Anexo A, durante as discusses do Conselho de 2004 e 2005 sobre a implementao do PERP os Administradores ponderaram sobre a forma como cenrios alternativos poderiam ajudar a fazer a ponte de ligao entre o realismo e a ambio nas ERP nacionais e proporcionar uma base possvel para o aumento gradual da ajuda nos pases. Os Administradores concordaram que o corpo tcnico do Fundo deve auxiliar os pases que solicitaram assistncia na elaborao de tais cenrios. Subsequentemente, o corpo tcnico do FMI realizou vrias simulaes que abarcaram uma srie de objectivos e de nveis de complexidade na formulao de cenrios alternativos. Foi elaborado um cenrio de avaliao dos custos dos ODM para a Etipia a pedido das autoridades, enquanto para outros pases usou-se uma metodologia mais simples.33 Mas mesmo estas simulaes foram realizadas sem qualquer conexo com os
33

Ver IMF (2006f); ver tambm Mattina (2006). Para alm da Etipia, foram preparados cenrios alternativos para Gana (IMF, 2006n), Mali (IMF, 2005p), RCA (IMF, 2005n), Ruanda (IMF, 2004f) e Zmbia (IMF, 2005q). Ver Gupta et al. (2006) para uma anlise dos desafios macroeconmicos associados com o aumento progressivo da ajuda.

16 programas PRGF, que continuam como processos baseados num nico cenrio, assentes na previso da ajuda no cenrio mais provvel. (iii) Transparncia na Previso da Ajuda 36. Os documentos do PRGF pouco dizem sobre o modelo de derivao da previso da ajuda e os pressupostos que lhe so subjacentes. Este o caso tanto para os documentos do Conselho que so eventualmente publicados como para os documentos de trabalho internos a que a equipa de avaliao teve acesso. Os documentos do PRGF mencionam o grau de apoio dos doadores, salientando a importncia do bom desempenho do pas para sustentar os fluxos dos doadores e a previsibilidade da ajuda, a necessidade de se concretizarem melhorias na coordenao dos doadores e para a parte inicial do perodo do PRGF a necessidade de se reduzir a dependncia da ajuda. Mas rara uma anlise profunda de como a previso efectivamente elaborada, assim como dos pressupostos essenciais tais como os factores de desconto utilizados na converso das promessas dos doadores nos pressupostos do programa e a forma como as previses actuais se relacionam com os compromissos actuais e o desempenho histrico dos doadores. Alguns documentos dos programas apontam erros nas previses passadas, mas normalmente no relacionam tais observaes com a previso actual.34 37. Durante as entrevistas da avaliao, o corpo tcnico declarou que geralmente tomava em linha de conta a previso das autoridades para o ano do programa, uma observao que foi validada nas discusses com os doadores. Segundo o corpo tcnico, os ministros das finanas da maioria dos pases da AS beneficirios de elevados volumes de ajuda esto a acompanhar de perto estes fluxos, tirando proveito das melhorias nas prticas dos doadores nos ltimos anos. No obstante, quando se revelou necessrio por exemplo, em situaes de ps-conflito em que a capacidade do sector pblico foi mais restringida o corpo tcnico do Fundo desempenhou um papel mais activo ao colaborar com as autoridades para agregar os planos dos doadores no contexto do quadro macroeconmico do programa. Os tcnicos entrevistados afirmaram que, em muitos casos, as autoridades assumiram uma postura muito conservadora sobre os fluxos de ajuda futuros. Relativamente s previses de mdio prazo, em muitas ocasies o corpo tcnico teve que calcular um ponto intermdio entre a previso das autoridades, qual se acresceu um prmio, e as indicaes fornecidas pelos doadores. 38. A ausncia de transparncia na previso da ajuda significa que os destinatrios dessa informao no podem compreender (ou pr em causa) a base em que assentaram os pressupostos essenciais do programa. Similarmente, no se podem usar os documentos do Fundo para comparar as actuaes dos doadores face s suas promessasembora haja excepes em que as projeces da ajuda trimestrais e a ajuda efectiva esto includas nos documentos do PRGF.35 Em relao a este ponto, alguns tcnicos do Fundo questionaram se cabe ao FMI fornecer tal informao a parceiros e observadores externos. No entanto, a base das previses da ajuda do Fundo e os detalhes sobre os compromissos e desembolsos dos doadores so domnios de

34 35

Ver Anexo C. Ver, por exemplo, o programa recente da Tanznia em IMF (2006d).

17 interesse pblico crescente, tal como reconheceu o Director-Geral e outros,36 pelo que uma maior transparncia nesta rea pode revelar-se um investimento til e eficaz em termos de custos.37 C. Agenda dos Pontos Principais 39. Os Pontos Principais dos Programas Apoiados pelo PRGF foram emitidos pela Direco-Geral em 2000, sob a forma de directrizes para o corpo tcnico, e permanecem pontos fulcrais no manual do PRGF para o corpo tcnico.38 (Ver Caixa 4.) Foram discutidos pelos Administradores num seminrio informal realizado em 2000 e revalidados como uma sntese til e documento de orientao na reviso do PRGF pelo Conselho em 2002.39 Foram considerados numa avaliao do Gabinete de Avaliao Independente (IEO) do FMI de 2004 sobre o papel do Fundo no PERP e no PRGF.40 Com base nestes esforos, esta avaliao concentrou-se nos aspectos dos pontos principais que so particularmente relevantes para o papel do Fundo na ajuda aos pases da AS.41 (i) Oramentos em Prol dos Pobres e do Crescimento 40. A agenda dos pontos principais h muito que tem includo oramentos a favor dos pobres e do crescimento. Inicialmente, a expectativa era que os PRGF apoiariam um redireccionamento da despesa do sector pblico para os sectores sociais, infra-estruturas bsicas ou outras actividades que comprovadamente favorecessem os pobres. Posteriormente, com a ateno do Conselho cada vez mais debruada sobre as fontes de crescimento nos programas apoiados pelo PRGF como referido na Caixa 4 , a importncia relativa das infra-estruturas na equao oramental pr-pobres e pr-crescimento aumentou implicitamente.

36 37

Ver, por exemplo, a declarao do Director-Geral ao Comit de Desenvolvimento em IMF (2006l). At porque os documentos de suporte do PRGF para os 29 pases da avaliao j se encontram disponveis no website do Fundo em www.imf.org. 38 Ver IMF (2000a). 39 Ver IMF (2002b). 40 Ver IEO (2004). 41 Como referido na Caixa 4, esta avaliao no considera a selectividade da condicionalidade estrutural, uma vez que esta objecto de uma avaliao do IEO, actualmente em curso.

18
Caixa 4. Pontos Principais do PRGF
O manual para o corpo tcnico sobre os acordos do PRGF, actualizado em 24 de Maio de 2006, define as principais caractersticas que os programas apoiados pelo PRGF partilham entre si.1 Conforme est resumido no manual, estas incluem: Os oramentos devem ser elaborados em benefcio dos pobres e do crescimento. Deve ser assegurada uma flexibilidade adequada nas metas oramentais pela apresentao nos PERP de projeces macroeconmicas normativas para sinalizar as necessidades de financiamento e, quando justificado, pela solicitao de compromissos de ajuda mais elevados que possam ser integrados no programa. O impacto social dos principais ajustamentos macroeconmicos e reformas estruturais deve ser avaliado e levado em conta na formulao do programa. dada uma forte nfase s medidas que favorecem a melhor gesto dos recursos pblicos e a responsabilizao pela promoo do debate pblico dos objectivos e polticas fiscais, desenvolvimento de sistemas de monitorizao transparentes e considerao de uma condicionalidade selectiva sobre as medidas de governao fiscal. A condicionalidade estrutural deve ser selectiva. A presente avaliao considera todos os pontos principais com excepo do ltimo, pois este objecto de uma avaliao do IEO actualmente em curso sobre a condicionalidade estrutural que engloba os PRGF e outros instrumentos do FMI.2 O manual salienta que os pontos principais foram includos num documento discutido com os Administradores em 2000, e que o seu progresso foi avaliado noutro documento discutido no comeo de 2002, quando os Administradores chegaram a uma avaliao geral favorvel mas anteviram a necessidade de um enfoque acrescido dos PRGF nas fontes de crescimento e nas reformas estruturais para promover o desenvolvimento do sector privado, reforar o investimento directo estrangeiro, melhorar a competitividade externa e aumentar a produtividade do trabalho nos pases onde estes objectivos so crticos para o sucesso do programa apoiado pelo Fundo. ________________
1 2

Ver IMF (2000a, 2006g). Ver IEO (2005a).

19 41. As despesas pblicas com a educao e a sade acompanharam, de uma forma geral, o ritmo de evoluo da despesa pblica global em relao ao PIB, ao passo que a despesa associada aos programas de reduo da pobreza (DRP) no mbito da Iniciativa Grfico 6. Despesa Pblica com Educao, Sade e DRP HIPC aumentou mais 42 rapidamente. (Ver Despesa social mdia dos PRGF na AS1/ Grfico 6.) Apesar de 10 ser uma rea sectorial 9 claramente liderada pelo DRP excl. pases 8 com definies Banco, os tcnicos do DRP alternativas 7 Fundo tiveram um papel 6 activo na promoo 5 desses aumentos, ainda 4 que por via indirecta. So Educao 3 eles que examinam os 2 nmeros da DRP como Sade parte integrante do seu 1 trabalho com as 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 autoridades sobre as Fontes: Departamento das Finanas Pblicas do FMI, bases de dados WETA e WEO do FMI. previses e resultados oramentais, o que leva 1/ Ponderada pela mdia do PIB para 2001-05. as autoridades dos pases 2/ Exclui RDC, Guin, Ruanda e Zmbia. da AS a considerarem que os tcnicos do Fundo desempenham uma funo fundamental. A maior parte dos documentos do PRGF inclui um quadro sobre as DRP, o qual posteriormente reflectido nos relatrios anuais do Banco/Fundo sobre a implementao da Iniciativa HIPC.43 Alm disso, muitos PRGF na AS tm includo condicionalidade sobre tais despesas, expressa em termos de limites mnimos.44 Mais recentemente, os factores de correco dos programas para o gasto de variaes imprevistas dos fluxos de ajuda foram ligados s DRP em algumas anlises internas de pases da avaliao,45 o que contrasta com a abordagem mais comum para os factores de correco, que tipicamente requer a poupana desses influxos at prxima reviso do programa.46
42

As DRP so definidas em termos especficos para o pas como parte do processo ERP; por conseguinte, as definies comuns no se aplicam a todos os pases. Ademais, a alterao das definies de cabazes de DRP para alguns pases reduziu o valor da medida como padro. Para corrigir esta distoro, a linha a tracejado no Grfico 6 mostra a relao excluindo esses pases com definies distintas. 43 Ver, por exemplo, IMF (2006i). 44 Em conjunto com a definio de critrios de desempenho para o Chade, Guin, Ruanda e Uganda e de indicadores de referncia e/ou metas indicativas para o Benim, Gana, Malavi, Mauritnia e Serra Leoa. 45 Tanto para o uso dos aumentos sbitos da ajuda (Burquina Faso, Etipia, Moambique, RCA e RDC) como para o financiamento das insuficincias da ajuda (RDC, Moambique, Senegal e Uganda). 46 Evidentemente, o acrscimo de despesa social no se traduz automaticamente no alcance de melhores resultados. Por exemplo, no seu estudo sobre os PRGF para quatro pases da AS, o Frum Africano e Rede da Dvida e Desenvolvimento (AFRODAD) concluiu que os efeitos sobre os servios e o bem-estar humano foram meramente mistos. Apesar da despesa no sector social mais elevada na Etipia e Tanznia, as melhorias a nvel da reduo da pobreza e da prestao de servios sociais foram modestas. O AFRODAD tambm criticou o Fundo pelos seus controlos oramentais rgidos em Malavi e na Zmbia, os quais impediram a formao e o recrutamento de professores. Ver AFRODAD (2005, 2006a-d).

(Em percentagem do PIB)

2/

20 42. Muitos crticos entendem que o Fundo prejudica os sectores sociais, especialmente por via da condicionalidade imposta pelo PRGF sobre a massa salarial do sector pblico. Consideram que essa condicionalidade tem efeitos adversos a nvel dos salrios e dos recursos humanos dos sectores da sade e da educao (que so ocasionalmente financiados pelos doadores) e que por sua vez influencia a qualidade do servio prestado.47 Aps um dilogo e debate intensos entre o corpo tcnico do Fundo e os seus crticos, est a surgir o consenso geral que, salvo algumas excepes,48 os limites mximos sobre a massa salarial do PRGF para a AS foram tipicamente concebidos com um carcter neutro em relao aos sectores basicamente, concentrados nos aspectos macroeconmicos mas no neutro em relao aos pobres.49 De uma forma geral, a sua incluso nos programas justifica-se pelas preocupaes com a estabilidade macroeconmica e com as restries da capacidade administrativa para conter a massa salarial dentro do oramento. (Ver Anexo C.) No so, todavia, as melhores solues e, em algumas ocasies, tiveram consequncias indesejveis ntidas. Os efeitos adversos possveis vo desde a limitada capacidade para absorver e gastar imediatamente os influxos imprevistos da ajuda para a contratao de professores e enfermeiros at proliferao de benefcios adicionais e outras formas de remunerao no transparentes criadas para contornar os limites mximos. Em qualquer dos casos, a reaco geral do Fundo publicidade negativa e controvrsia que se gerou sobre os limites mximos da massa salarial ocorreu por meio de alteraes dos programas na reviso seguinte, como foi o exemplo de Moambique em 2006 e da Zmbia em 2004. De uma forma mais pr-activa o que constituiu uma inovao importante os factores de correco do PRGF para Malavi em 2005 permitiram gastos mais elevados da DRP e a no aplicabilidade do limite mximo da massa salarial na eventualidade de desembolsos superiores aos programados provenientes de doadores mltiplos no mbito da Abordagem Sectorial Ampla (SWAp) SIDA.50 43. Sem sombra de dvidas, a despesa pblica para as infra-estruturas teve resultados menos satisfatrios que a educao e a sade durante o perodo da avaliao.51 Apesar das deficincias dos dados, a opinio cada vez mais generalizada de que o pndulo da despesa pblica na AS oscilou longe demais no sentido da despesa em prol dos pobres para os programas de redes de segurana social em detrimento da despesa em prol do crescimento para as infra-estruturas. Isto especialmente verdade, dada a importncia das infra-estruturas para o desenvolvimento do sector privado, crescimento da produtividade, promoo da competitividade externa e criao de emprego e, em consequncia, para uma reduo duradoura da pobreza.52 Como se mencionou anteriormente, o Fundo pouco fez para incorporar questes sobre a composio da despesa nomeadamente a sua afectao aos sectores sociais e s infra-estruturas ao considerar a capacidade de absoro da ajuda dos pases, pesem as implicaes sobre a reaco do lado da oferta no mdio prazo e os efeitos mais imediatos sobre a reaco ptima da despesa e absoro ajuda adicional.
47 48

Ver Ooms e Schreker (2005) e Physicians for Human Rights (2004). Ver, por exemplo, IMF (2005f, 2005p). 49 Ver, por exemplo, Fedelino et al. (2006) e Wood (2006). 50 Ver IMF (2005e). 51 Ver Development Committee (2005) e Estache (2006). 52 Ver Bevan (2005) e Foster e Killick (2006).

21 44. Os funcionrios do sector pblico na maior parte dos pases visitados pela equipa de avaliao mostraram-se insatisfeitos com o que caracterizaram por uma nfase excessiva do Fundo na despesa em prol dos pobres, que consideraram prejudicial em face da necessria despesa em infra-estruturas, favorecedora do crescimento. Evidentemente, o Banco Mundial a entidade que lidera no campo das infra-estruturas, assim como nas reas da sade e da educao. Mesmo assim, tudo indica que o corpo tcnico do Fundo podia ter sido mais pr-activo no dilogo (com as autoridades e o Banco) ao investigar os constrangimentos das infra-estruturas ao crescimento, especialmente considerando quo relevantes so para as questes da competitividade e da taxa de cmbio relacionadas com a ajuda, questes estas que esto no cerne do mandato do Fundo. De facto, durante uma reviso do PRGF pelo Conselho em 2005, os Administradores tambm encorajaram os pases que enfrentam ameaas srias sua competitividade em resultado dos maiores nveis de gastos associados com a ajuda a considerarem utilizar essa ajuda para aumentar a produtividade e/ou eliminar as restries da oferta interna.53 (ii) Necessidades de Financiamento nos Oramentos em Prol dos Pobres e do Crescimento 45. De todos os pontos principais do PRGF, a actuao do corpo tcnico foi especialmente meritria no aumento do espao oramental, pois abriu o caminho para a expanso dos programas de despesas acima discutidos. Em mdia, para os 29 pases da AS com programas do PRGF, as despesas pblicas cresceram cerca de 2,5 por cento do PIB ao longo do perodo.54 Em termos agregados, o financiamento proveio dos aumentos da ajuda e das receitas internas e de um declnio no servio da dvida externa, parcialmente compensado pela amortizao da dvida interna e outras transaces.55 46. Atravs do PRGF, o Fundo desempenhou um papel importante no aumento do espao oramental, especialmente pelo seu apoio a medidas ambiciosas para mobilizar os recursos internos. Como descreve o Anexo C, a maior parte dos PRGF exige melhorias na mobilizao dos recursos internos, com o seu objectivo a evoluir da reduo da dependncia da ajuda, nos programas iniciais, para o aumento do espao oramental destinado a despesas prioritrias, mais recentemente. Alm disso, como mostra o Anexo B, as metas de mobilizao das receitas tm aumentado nos PRGF face aos ESAF, e foram mais frequentemente cumpridas ou ultrapassadas. 47. No entanto, o corpo tcnico do Fundo foi menos ambicioso externamente ao sinalizar as necessidades de ajuda adicional para financiar as maiores despesas em prol dos pobres e do crescimento, como estipulado nos Pontos Principais e no manual do PRGF.56 Como analisado previamente neste relatrio e considerando as ressalvas de polticas a discutidas o corpo tcnico na generalidade no foi pr-activo
53 54

Ver IMF (2005k). Em comparao com um aumento de 1 ponto percentual durante os seis anos precedentes (na era dos ESAF). 55 Ver Anexo B. 56 Ou na lista de controlo dos relatrios do corpo tcnico que o acompanha. Ver IMF (2006h).

22 na anlise de cenrios de ajuda alternativos ou dos requisitos de ajuda normativos para cumprir os objectivos de crescimento e desenvolvimento nacionais. Tambm no foi pr-activo na discusso com os doadores das oportunidades de ajuda adicionais quando a capacidade de absoro do pas ultrapassava os fluxos projectados de ajuda.57 Aplicam-se claramente ressalvas similares considerao de possveis compromissos de ajuda mais elevados para os programas em prol dos pobres e do crescimento nas reas da educao, sade e infra-estruturas. Surgem, porm, outras complicaes, nomeadamente: i) o Banco Mundial a entidade que lidera a actuao nestas reas sectoriais e ii) a colaborao entre o Fundo e o Banco no est a funcionar particularmente bem nestas reas, devido aos problemas relacionados com os recursos e as modalidades de prestao da ajuda (ver pargrafo 69, adiante, sobre a colaborao Banco/Fundo). (iii) Anlise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA) 48. Desde o lanamento do PRGF, o propsito da anlise do impacto social era informar sobre a considerao dos efeitos distributivos da formulao do programa e identificar medidas compensatrias para contrabalanar os impactos adversos.58 De uma maneira geral, no era solicitado ao corpo tcnico do Fundo que realizasse ele prprio a anlise PSIA, esperando-se antes que incorporasse a anlise de outras parceiros, especialmente do corpo tcnico do Banco Mundial, na formulao do programa.59 Como o Anexo A resume, as discusses do Conselho salientaram repetidamente a importncia da PSIA para a formulao do programa PRGF e solicitaram um tratamento sistemtico dos efeitos e medidas compensatrias nos documentos do PRGF.60 Tambm evidenciaram que o Banco Mundial era quem tomava a liderana na PSIA, dada a sua funo de agncia lder na reduo da pobreza.61 49. As PSIA elaboradas pelos tcnicos do Banco Mundial, pelo DFID e por outras instituies no contriburam de forma sistemtica para a formulao do programa PRGF. Nas entrevistas, os tcnicos do FMI afirmaram que a maior parte das PSIA realizadas por outras agncias no eram normalmente elaboradas em tempo til e careciam de relevncia e/ou qualidade para servir de base formulao do PRGF. Esta foi a razo pela qual o Grupo PSIA do Fundo, criado fundamentalmente para auxiliar o corpo tcnico a integrar as PSIA efectuadas por outros organismos no seio dos programas apoiados pelo PRGF, tornou-se ele mesmo produtor de PSIA. Os tcnicos do Banco Mundial que produzem as anlises PSIA indicaram que geralmente no tm incentivos e recursos para satisfazer as necessidades especficas dos programas apoiados pelo Fundo. Todavia, houve excepes em que a colaborao foi bem sucedida, tal como foi o caso do PRGF para a Etipia, em que o corpo tcnico do Fundo se baseou numa anlise PSIA do Banco Mundial sobre a avaliao dos preos do petrleo. 50. As constataes das PSIA efectuadas pelo corpo tcnico do FMI fazem normalmente parte dos documentos do PRGF, embora haja poucas evidncias sobre
57 58

Ver pargrafos 21 e 22 acima e Grfico 4. Ver Inchauste (2002); Robb (2003) e Kpodar (2006). 59 Ver IMF (2000a). 60 Ver IMF (2003b e 2004d). 61 Ver IMF (2004e).

23 o seu efeito concreto na formulao dos programas. Os resultados de nove PSIA realizadas para a AS foram apresentados nos documentos dos programas normalmente em caixas isoladas com os resultados a serem efectivamente integrados nas avaliaes do corpo tcnico em menos casos (Burquina Faso e Jibuti).62 Em alguns casos, os documentos do programa no indicaram medidas compensatrias especficas ligadas s PSIA porque as recomendaes no foram adoptadas (Malavi e Uganda). Os programas para Gana e Mali assinalaram que o espao oramental criado pela reduo do subsdio seria usado pelas autoridades para aumentar as despesas prioritrias. De futuro, preciso uma gesto atenta das PSIA para impedir que estas se convertam num requisito burocrtico com pouco impacto na formulao e nos resultados dos programas. 51. Entretanto, a PSIA claramente uma rea de debate continuado sobre o que o Fundo se havia comprometido a fazer versus o que exequvel fazer tanto do ponto de vista analtico como considerando os recursos e dados disponveis. Os crticos da sociedade civil desejavam que fosse dada mais ateno anlise do impacto social dos aspectos macroeconmicos, tais como a reduo da inflao ou o dfice fiscal.63 O corpo tcnico do Fundo argumenta que uma anlise distributiva de agregados de tal ordem de grandeza no particularmente vivel ou eficaz em termos de custos, considerando que as PSIA so mais adequadas para analisar questes mais restritas como uma reduo dos subsdios energticos ou um aumento das taxas de imposto sobre o valor acrescentado (IVA), para as quais podem ser construdas alternativas contrafactuais claras.64 A posio do corpo tcnico do FMI sobre a cobertura das PSIA consistente com o exposto no documento original do Fundo sobre os Pontos Principais apresentado aos Administradores em 2000, e colocado posteriormente no website do FMI. Este documento indica claramente que para ser vivel, este tipo de anlise deve ser restringida a ajustamentos macroeconmicos substanciais (por exemplo, aumento elevado dos impostos, reforma dos subsdios ou realinhamento da taxa de cmbio) ou reformas estruturais significativas (por exemplo, reduo dos quadros de funcionrios pblicos ou liberalizao dos preos).65 Tambm consistente com a opinio dos utilizadores da PSIA do DFID e do Banco Mundial, os quais realam a importncia da clareza e especificidade das questes para o xito e a economicidade da anlise.66 (iv) Governao Fiscal 52. De todos os itens da agenda dos Pontos Principais, o corpo tcnico do Fundo actuou mais agressivamente para conseguir melhorias na rea da responsabilizao e transparncia para a gesto dos recursos pblicos. Esta nfase concordante com o carcter prioritrio que o Conselho imprimiu a esta rea, tendo destacado incessantemente a importncia de tal trabalho para o crescimento, a reduo da pobreza e a eficcia da ajuda tanto no contexto da Iniciativa HIPC como do PRGF. Desde o
62

Das nove PSIA realizadas pelo FAD, seis concentraram-se na remoo/reduo dos subsdios (electricidade, petrleo, agricultura, fertilizantes) e as outras na desvalorizao, choques externos e fiscalidade. 63 Ver, por exemplo, Griesgraber (2006) e Hayes (2005). 64 Ver Gillingham (2005). 65 Ver IMF (2000a). 66 Ver Bird et al. (2005) e Coudel, Dani e Paternostro (2006).

24 princpio que os Administradores consideram a governao fiscal como uma rea em que a condicionalidade pode ser aumentada, embora reconhecendo que de responsabilidade partilhada com o Banco Mundial. As opinies subsequentes no contexto das discusses do Conselho sobre as revises do PERP e PRGF, dos relatrios de implementao da Iniciativa HIPC e dos programas individuais no mbito do PRGF e/ou revises de programas serviram para acentuar ainda mais o foco dos esforos do corpo tcnico. A monitorizao e a informao prestada pelos tcnicos do Fundo e do Banco apontam para progressos na governao fiscal mas ainda persistem desafios substanciais.67 53. O corpo tcnico do Fundo fez um esforo considervel para apoiar o fortalecimento dos sistemas de gesto das finanas pblicas e de responsabilizao nos pases subsarianos. Os seus esforos intensos nos anos recentes reflectem a convergncia das i) preocupaes tradicionais sobre a estabilidade macroeconmica e os processos e sistemas subjacentes para garantir a execuo e o relato oramental; ii) preocupaes dos accionistas acerca da governao e a necessidade de assegurar a distribuio apropriada das poupanas do servio da dvida resultantes da Iniciativa HIPC e, mais recentemente, da MDRI; iii) o interesse dos doadores no melhoramento dos sistemas fiducirios dos pases como contrapartida de eles mesmos passarem a usar os instrumentos de apoio ao oramento e iv) uma colaborao efectiva entre o Fundo e o Banco sobre estas questes, com as equipas dos pases a serem apoiadas por especialistas tcnicos em ambas as instituies. 54. A transparncia oramental e a responsabilizao tm-se tornado reas de enfoque significativo do PRGF, com discusses amplas sobre controlo oramental e transparncia nos documentos dos programas e a condicionalidade estrutural enquadrada numa srie de formas desde aces prvias e critrios de desempenho at metas indicativas e indicadores de referncia. O fortalecimento das capacidades do ministrio das finanas para a monitorizao do planeamento e execuo oramental dos ministrios de execuo tem sido prtica comum,68 incluindo a monitorizao do emprego e das remuneraes do sector pblico.69 Estritamente relacionado com estes programas, o Fundo tem prestado ampla assistncia sobre questes de execuo oramental para a monitorizao e o controlo das despesas e sobre os sistemas de informao para o acompanhamento das despesas.70 As questes da transparncia e responsabilizao oramentais so de responsabilidade partilhada com o Banco Mundial e os documentos dos programas amide explicam a dimenso da colaborao e a diviso do trabalho (incluindo a prestao de assistncia tcnica) entre as instituies, sendo que o Fundo normalmente se debrua sobre as questes de execuo oramental particularmente os controlos da despesa e a declarao das contas oramentais.

67 68

Ver, por exemplo IMF (2005c). Por exemplo para os Camares, Moambique, Ruanda, Senegal, Tanznia, Uganda e Zmbia. 69 Como para Moambique, Tanznia e Zmbia. Ver Anexo C. 70 Como, por exemplo, para Burquina Faso, Gana, Moambique, RDC, Ruanda, Senegal, Tanznia, Uganda e Zmbia. O trabalho do Fundo de assistncia tcnica em matria de governao fiscal foi analisado como parte da avaliao do IEO sobre a assistncia tcnica do FMI. Ver IEO (2005b).

25 III. GESTO DAS RELAES DO FMI NA AS 55. Este captulo apresenta as principais constataes acerca o relacionamento do Fundo com as autoridades, doadores, parceiros multilaterais e grupos locais da sociedade civil. Baseia-se nas entrevistas frente-a-frente e no inqurito da avaliao.71 Uma questo essencial a mudana do contexto operacional da ajuda AS, com os doadores a descentralizarem cada vez mais os recursos e a tomada de decises para as representaes locais, o que tem implicaes sobre a forma como o Fundo visto, dada a sua presena mais limitada no terreno. (Ver Caixa 5.) As evidncias apresentadas neste captulo indicam que existem diferenas de opinio considerveis entre como o corpo tcnico do Fundo se v a si mesmo e como os seus parceiros e partes interessadas o vem, especialmente no campo da ajuda. Por conseguinte, levantam-se questes relativas maneira pela qual o Fundo adquire e processa as avaliaes sobre o seu prprio desempenho em face do seu valor intrnseco para efeitos de auto-avaliao, aprendizagem, responsabilizao e acompanhamento da mudana de condies no terreno, como contributos para a formulao de estratgias e planificao da actuao.72
Caixa 5. Local de Trabalho
A gesto das relaes do Fundo seja com as autoridades, doadores, parceiros multilaterais ou a sociedade civil ocorre fundamentalmente no terreno, sob a superviso de um chefe de misso baseado na sede do Fundo e, na sua ausncia, um representante residente com recursos altamente limitados. O sistema actualmente montado est cada vez mais em desarmonia com o utilizado pelos parceiros bilaterais e multilaterais do Fundo (incluindo o Banco Mundial), os quais descentralizaram grande parte do corpo operacional e o poder de deciso para as representaes locais. Deste facto decorrem trs observaes, baseadas nas entrevistas da equipa de avaliao:

As autoridades entrevistadas pela equipa de avaliao em geral no identificaram problemas com o sistema existente. Recebem ateno prioritria e alguns receiam que uma maior presena do Fundo possa ser mal entendida. Todavia, demonstram interesse numa maior capacidade substantiva das misses residentes, o que sugere, em alguns casos, uma possvel combinao de competncias tcnicas. Entre doadores, o desequilbrio mais premente nos pases em que o apoio ao oramento geral se tornou num instrumento principal de ajuda. Especialmente nesses pases embora noutros casos tambm , maior o interesse dos doadores pelas questes macroeconmicas, o que fez aumentar a procura de tempo do corpo tcnico do FMI no terreno, sem que se tenha verificado um aumento considervel da oferta, criando presses para os doadores e para os tcnicos do FMI e tenses nas relaes entre ambos. Estas tenses deturpam as percepes dos parceiros sobre o papel e a eficcia do Fundo. Entre os grupos da sociedade civil, a questo levantada o desperdcio de oportunidades para troca de informaes e para corrigir possveis erros de comunicao de ambos os lados.

71

Os principais veculos de informao incluem: i) as reunies com os ministros das finanas, governadores e pessoal dos bancos centrais da AS durante as Reunies da Primavera de 2006 realizadas em Washington; ii) as entrevistas efectuadas em Acra, Dar es Salaam, Kigali, Lusaca, Maputo e Ugadugu; em Adis Abeba e Tnis e nas capitais dos pases doadores e iii) as respostas ao inqurito da avaliao das autoridades, doadores, representantes locais da sociedade civil e os corpos tcnicos do BAD, Banco Mundial, FMI e PNUD. Ver Anexo E para detalhes sobre o inqurito. 72 Ver IMF (2004g).

26 A. Autoridades 56. A equipa de avaliao reuniu e inquiriu os representantes dos ministrios das finanas e dos bancos centrais e os seus colegas sectoriais nos ministrios da sade, educao e infra-estruturas e agncias relacionadas. Trs novos tpicos merecem destaque: i) a importncia atribuda s relaes pelas autoridades; ii) as queixas dos ministrios das finanas sobre a orientao em prol dos pobres do Fundo e a ausncia de queixas paralelas dos ministrios da sade e educao e iii) o interesse demonstrado por alguns inquiridos em receberem maior contedo substantivo do Fundo o que, por seu turno, levanta questes sobre a anlise inerente ao dilogo operacional no PRGF. (Ver Caixa 6.)

27 Caixa 6. Substanciar o Dilogo com as Autoridades no mbito do PRGF

Durante as entrevistas realizadas pela equipa de avaliao, algumas autoridades nacionais solicitaram uma maior nfase no contedo material no dilogo com o Fundo. As autoridades mostraram-se especialmente interessadas nas lies aprendidas por outros pases (dentro e fora da AS); na anlise e explicaes das propostas para a massa salarial, taxa de impostos e outras metas dos programas e nas relaes existentes entre as polticas macroeconmicas e a ajuda, crescimento e reduo da pobreza. O que vem suscitar a questo de quais as fontes de informao usadas pelo corpo tcnico na formulao e preparao do PRGF e se tais fontes Proporo dos tcnicos respondentes do FMI abrangem o leque total de anlises que concordaram/concordaram fortemente que e pesquisas disponveis. Esta utilizavam o trabalho analtico e experincia questo foi colocada ao corpo provenientes de: 100 tcnico do Fundo no inqurito da Departamentos do FMI avaliao, estando as suas Fontes externas 80 respostas apresentadas no grfico direita. Como se mostra, a grande 60 maioria do corpo operacional respondente ao inqurito da 40 avaliao afirmou que utilizava as 20 anlises realizada pelos Departamentos de Finanas Pblicas 0 (FAD) e da frica (AFR) do FMI e pelo Banco Mundial. Uma grande maioria afirmou que tambm fazia uso das anlises do Departamento de Elaborao e Exame de Polticas (PDR) do FMI, das autoridades e dos Departamentos de Sistemas Monetrio e Financeiro (MFD) do FMI.1 Uma minoria afirmou que se servia de anlises de outras fontes, incluindo os doadores, o Instituto do FMI (INS), o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), publicaes acadmicas e a sociedade civil (OSC). No houve respondentes a indicar a utilizao das anlises do Departamento de Estudos (RES) do FMI ou do PNUD.
(Em percentagem)
FA D AF M R un di al Au PD to ri d R ad es M D FD oa do re s

Estes resultados, por sua vez, levantam novas questes para futuro acompanhamento. Em primeiro lugar, qual a relevncia do trabalho analtico levado a cabo pelo Departamento de Estudos para os desafios macroeconmicos que os pases da AS enfrentam? Segundo, at que ponto o corpo tcnico do Fundo est aberto s anlises e ideias que vo alm das suas preocupaes operacionais imediatas, independentemente de serem geradas por fontes internas ou externas ao Fundo? Finalmente, como o Fundo garante que as suas recomendaes so fundamentadas em pesquisas e anlises actualizadas?
___________________________________________

O MFD foi recentemente fundido com o Departamento de Mercados Internacionais de Capitais para formar o Departamento de Mercados Monetrios e de Capitais.

Ar ti

IN go S sa BA ca d D m ico s

Ba nc o

SC RE S PN U D

28 57. As informaes colhidas pela equipa de avaliao nas reunies frente-afrente com os representantes dos ministrios das finanas e dos bancos centrais apontam para um grau crescente de abertura, adaptabilidade e tolerncia no que toca flexibilidade no uso dos fluxos de ajuda pelas misses e programas do Fundo. Mas tambm houve queixas. Alguns inquiridos criticaram as misses do Fundo por escutarem muito pouco, exigirem demasiado e imporem as suas vises, apesar de toda a retrica institucional sobre o engajamento nacional efectivo. Alguns relembraram os dias passados de debates acesos e discusses difceis durante os perodos de estabilizao dos seus pases. Outros queixaram-se do fraco conhecimento dos membros da misso da lngua do pas, quando relevante, e da rotatividade do corpo tcnico. Um inquirido afirmou que as mudanas dos chefes de misso eram especialmente prejudiciais, desencadeando por vezes revises macias do programa. Alis, vrios inquiridos tambm consideraram que a rotatividade dos tcnicos abaixo do chefe de misso se revelava um problema; acabava por enfraquecer as capacidades que se buscava reforar ao desperdiar o escasso tempo oficial na requalificao do novo corpo tcnico com demasiada frequncia.73 No lado positivo, as autoridades enalteceram o trabalho do Centro Regional de Assistncia Tcnica em frica (AFRITAC), cujo estilo de formao individualizada foi bastante apreciado, e pelos cursos de formao do Instituto do FMI sobre programao financeira. 58. A equipa de avaliao tambm se reuniu com os representantes dos ministrios da educao, sade e infra-estruturas dos seis pases visitados. A resposta mais directa e assinalvel s perguntas sobre a possvel influncia do FMI sobre os seus envelopes de recursos sectoriais e de acesso ajuda foi a tnica colocada no engajamento nacional efectivo. Vrios entrevistados dos ministrios sectoriais levantaram at objeces s questes, assinalando que o oramento era de seu pas e que eles e os seus colegas tomavam todas as decises. Na generalidade, o FMI foi pouco acusado por eventuais insuficincias de recursos que os sectores possam ter sentido; os inquiridos afirmaram que a culpa, a existir, devia ser atribuda ao seu prprio governo. Alguns inquiridos aplaudiram a influncia positiva do FMI no desenvolvimento de planos mais realistas. Evidentemente, os ministrios da educao e sade foram os maiores beneficirios do financiamento proveniente das poupanas relacionadas com a Iniciativa HIPC, pelo que as suas respostas podem ter sido enviesadas a favor do FMI. Os representantes dos ministrios das infra-estruturas teceram na generalidade duas consideraes: i) a necessidade de alargar os critrios para as despesas prioritrias para incluir os projectos em infra-estruturas bsicas, um pedido que foi algumas vezes especificamente apoiado pelos seus colegas dos ministrios da sade, com base na convico de que os investimentos nas estradas e na gua eram necessrios para alcanar os ODM na rea da sade e ii) a sua vontade de verem relaxadas as restries impostas pelo Fundo sobre o financiamento estrangeiro para financiar os investimentos em infra-estruturas de elevada rentabilidade.74 No Gana, por exemplo, a restrio imposta ao financiamento no concessional uma questo crucial para as autoridades, que desejam contrair financiamentos comerciais para expandir os seus investimentos em infra estruturas. Surgiram questes similares mas a uma menor escala e num horizonte
73

A anlise emprica efectuada pela equipa de avaliao sugere que todos os pases com programas tm taxas similares de rotatividade das misses. 74 Ver Development Committee (2006a) e IMFC (2006a).

29 temporal mais distante no Ruanda e na Zmbia. Nestes trs casos, os limites do PRGF sobre o financiamento comercial para as infra-estruturas foram objecto recorrente de queixas pelas autoridades durante as entrevistas frente-a-frente com a equipa de avaliao. 59. As respostas das autoridades ao inqurito da avaliao foram mais positivas na maioria das questes que as dos outros grupos inquiridos, excluindo o corpo tcnico do Fundo. Este um resultado notvel e significativo, embora possa reflectir, at certo ponto, um enviesamento de seleco dos respondentes ao inqurito e/ou alguma relutncia em criticar o corpo tcnico do Fundo por receio de consequncias adversas, apesar das garantias dadas em termos de confidencialidade. Como est patente no Grfico 7, as autoridades e o corpo tcnico do Fundo esto geralmente de acordo sobre o desempenho do Fundo em actividades bsicas, como a definio da data oportuna das misses, abertura do dilogo e uso das anlises e experincia das autoridades estatisticamente, as suas respostas no foram significativamente diferentes umas das outras. No entanto, houve duas excepes em reas extremamente importantes primeiro, na flexibilidade do uso da ajuda, sobre a qual as autoridades foram consideravelmente menos positivas que o corpo tcnico do Fundo em todas as questes, principalmente nas infra-estruturas;75 segundo, e ainda mais importante, a diferena de pontos de vista sobre o uso de cenrios de ajuda adicional na formulao do PRGF: apenas 47 por cento das autoridades concordaram que estes eram utilizados, em comparao com 88 por cento dos respondentes do Fundo. De resto, as autoridades e o corpo tcnico do Fundo tenderam a responder similarmente em termos gerais e de uma forma bastante distinta face aos outros grupos a outras questes de fundo, como se descreve noutras seces deste relatrio. Quase 90 por cento dos respondentes do grupo das autoridades provieram dos ministrios das finanas e dos bancos centrais, representando 25 dos 29 pases subsarianos sob observao. Os restantes 10 por cento vieram dos ministrios sectoriais, cujas taxas de resposta ao inqurito foram muito menores.76

75 76

Ver Grfico 9 abaixo. Dado o nvel baixo de respostas deste grupo, no possvel diferenciar de uma forma estatisticamente significativa as suas respostas das dos representantes dos bancos centrais e ministrios das finanas. Feita esta ressalva, as suas respostas tenderam a conformar na generalidade com as dos seus colegas dos ministrios das finanas e dos bancos centraisainda que um pouco mais positivas sobre o trabalho do FMI no tocante aos ODM e menos positivas sobre o trabalho do FMI no campo da ajuda.

30
Grfico 7. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Autoridades: Articulada
Proporo dos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que:
100 80 60 40 20 0 Misses do FMI Misses do FMI Reunies entre FMI Reunies entre FMI Equipas do FMI foram realizadas na foram realizadas na e autoridades e autoridades utilizaram o trabalho analtico e data oportuna para data oportuna para envolveram trocas envolveram trocas o trabalho do plenas e plenas e experincia das o trabalho do equilibradas de autoridades para a governo no governo na equilibradas de opinies sobre formulao e oramento mobilizao da opinies sobre polticas ajuda anlises do PRGF ajuda Corpo Tcnico do FMI Autoridades

(Em percentagem)

B. Doadores 60. As evidncias empricas consideradas pela equipa de avaliao produziram trs constataes acerca da relao entre o FMI e os doadores na AS. A primeira a considerao elevada que os doadores continuam a dar anlise macroeconmica do Fundo,77 o que verdade tanto para os doadores com programas tradicionais de ajuda baseados em projectos como para os doadores com carteiras mais amplas de operaes de apoio ao oramento sectorial e geral. A segunda constatao, abaixo mais detalhada, o baixo conceito atribudo pelos doadores proactividade do corpo tcnico do Fundo no seu envolvimento com os doadores quer por meio de reunies individuais quer de encontros formais e informais em grande medida porque no consideram que estes sucedem com tanta frequncia como desejariam. Intimamente relacionado com este aspecto a presso que envolve o relacionamento no terreno dos doadores com o Fundo num perodo do apoio directo ao oramento pelos doadores, qual se somam os problemas ligados com o local de trabalho apresentados na Caixa 5. 61. Muitas das discusses frente-a-frente da equipa de avaliao com os representantes dos doadores centraram-se na importncia crescente do apoio ao oramento geral pelos doadores e na dependncia da anlise macroeconmica do Fundo e as implicaes resultantes para o relacionamento dos doadores com o FMI. Foram identificados dois pontos de presso sobre o tempo requerido dos representantes residentes e chefes de misso. Em primeiro lugar, o aumento do apoio ao
77

Ver tambm o inqurito em IMF (2005m).

31 oramento e dos doadores que o prestam numa srie de pases intensificou o interesse dos doadores num dilogo contnuo com o FMI sobre aspectos macroeconmicos no contexto de grupos e equipas de trabalho sobre os quadros de despesa de mdio prazo, por exemplo. Segundo, h alturas crticas no calendrio oramental e dos doadores em que a anlise macroeconmica do FMI fulcral. Estes dois pontos de presso por vezes geram tenses bastante negativas para ambos os lados: os doadores tm-se irritado com a incapacidade/relutncia do corpo tcnico do Fundo se relacionar com eles e compatibilizar os seus calendrios, e o corpo tcnico do Fundo fica contrariado pelas constantes exigncias de ateno e dedicao de tempo por parte dos doadores. Vrios doadores que concedem apoio ao oramento queixaram-se da incapacidade do FMI se comprometer com decises no mesmo prazo que eles, o que por sua vez complica o ciclo de planificao da ajuda e do oramento. 62. Nem todos os doadores solicitaram um maior envolvimento do/com o Fundo. Nas reunies realizadas nas sedes dos doadores, vrios entrevistados salientaram que com excepo da avaliao macroeconmica e aprovao final no esperavam que o Fundo desempenhasse outro papel nem que fosse considerado para a definio do envelope de ajuda geral para os casos concretos dos pases. Esta observao reflecte-se nas respostas dos doadores questo sobre se desejam ver o Fundo dedicar mais ateno aos cenrios de ajuda adicional. Todos os grupos respondentes deram uma resposta positiva no intervalo de 85 a 100 por cento, excepto os doadores, que se situaram na faixa dos 60 por cento.78 63. Os doadores inquiridos tm uma opinio mista do trabalho do FMI relacionado com a ajuda AS. Responderam menos favoravelmente que as autoridades em termos gerais, mas foram mais positivos que a sociedade civil. Sobre a proactividade do Fundo na rea da ajuda campo em que os doadores so obviamente protagonistas as suas respostas foram menos favorveis do que noutras reas (como na formulao do PRGF) e bastante menos positivas que as do corpo tcnico do Fundo, como ilustra o Grfico 8. Os doadores mostraram-se insatisfeitos com a escolha do momento oportuno para as misses do FMI com apenas cerca de 10 por cento dos respondentes a considerar que as misses foram realizadas na altura apropriada para os seus processos e decises da ajuda, e 30 por cento discordando desta viso.79 Mostraram-se igualmente negativos quanto maior importncia atribuda pelo Fundo aos cenrios adicionais de ajuda e polticas. 64. As respostas dos doadores sobre a qualidade do seu dilogo com o Fundo foram um pouco mais positivas. Uma grande minoria (cerca de 40 por cento) dos respondentes considerou que as discusses constituram trocas de impresses plenas e equilibradas de ambos os lados. Alm disso, a maioria dos doadores respondentes reconheceu as mudanas ocorridas no Fundo nos ltimos cinco anos no sentido de se dar maior nfase reduo da pobreza e gesto das finanas pblicas dois domnios que gostariam que recebesse maior destaque nos prximos cinco anos. Relativamente a outras reas como o crescimento, desenvolvimento do sector privado e infra-estruturas foi menor o nmero de respondentes a considerar que tenham recebido ateno acrescida nos
78 79

Ver Anexo E, Quadro E2, linha 13. As outras respostas foram neutro ou no sei.

32 ltimo cinco anos, e a maioria gostaria de ver o Fundo a dedicar-lhes mais ateno nos prximos cinco anos.
Grfico 8. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Doadores: Desarticulada
Proporo dos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que:
100

80
(Em percentagem)

60

40

20

0 FMI foi pr-activo nas FMI foi pr-activo nas reunies com o GC e consultas informais outras reunies com os grupos de doadores FMI foi pr-activo nas Misses do FMI foram reunies individuais realizadas na data com os doadores oportuna para as lderes decises dos doadores sobre ajuda FMI atribuiu mais importncia aos cenrios adicionais de ajuda e polticas na sua interaco com os doadores

Corpo Tcnico do FMI

Doadores

C. Parceiros Multilaterais 65. A equipa de avaliao tambm solicitou as opinies dos tcnicos do Banco Mundial, do BAD e do PNUD tanto atravs de entrevistas frente-a-frente no contexto de visitas aos pases como atravs do inqurito da avaliao. (i) Banco Mundial 66. A complexidade do relacionamento entre os tcnicos do FMI e do Banco nos pases da AS reflectiu-se nos resultados do inqurito da avaliao. Em alguns contextos, a relao entre estas duas instituies de cooperao entre parceiros, como por exemplo o trabalho de ambos os organismos no apoio aos esforos dos pases na formulao e implementao das Estratgias de Reduo da Pobreza (ERP). Noutras interaces, o Banco Mundial trabalha em mais estreita colaborao com os doadores que com o FMI. Por exemplo, no contexto da participao do Banco Mundial nos grupos de doadores que prestam apoio ao oramento atravs do seu Crdito de Apoio Reduo da Pobreza, o Banco comporta-se mais como um doador, partilhando das preocupaes destes sobre a oportunidade temporal das misses do FMI e sobre o efeito das polticas macroeconmicas na absoro e gasto da ajuda. Em consequncia, para algumas questes do estudo, as respostas dos tcnicos do Banco aproximam-se das opinies dos tcnicos do FMI, enquanto que, para outras, esto mais prximas das dos doadores.

33 67. Um exemplo em que a opinio dos tcnicos do Banco assemelha-se mais dos doadores que dos tcnicos do Fundo relaciona-se com a flexibilidade dos PRGF no uso da ajuda vinculada aos sectores, como a educao, sade e infra-estruturas. O Grfico 9 apresenta os resultados, Grfico 9. Inqurito de Opinio sobre a Flexibilidade comprovando a grande desarticulao no Uso da Ajuda Vinculada entre a forma de pensar dos tcnicos do Fundo relativamente dos tcnicos Proporo dos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que os PRGF foram flexveis no uso da ajuda destinada : do Banco e dos doadores e das 100 autoridades, especialmente na rea das 80 infra-estruturas. Esta desconexo 60 reflecte possivelmente os diferentes 40 significados atribudos palavra 20 flexibilizar pelos tcnicos do Fundo 0 e outros respondentes ao inqurito. Educao Sade Infra-estruturas O conceito utilizado pelos tcnicos do Fundo adequa-se com as suas polticas nesta rea, o que pode significar, como se viu no Grfico 2, uma taxa de gasto da ajuda adicional muito baixa para os pases com taxas de inflao superiores ao limiar crtico de 5 a 7 por cento. Em contrapartida, para os doadores e os tcnicos do Banco Mundial, flexibilizar pode significar simplesmente que se permite gastar a ajuda adicional. Apesar disto, a distncia entre as respostas preocupante, especialmente entre as opinies dos tcnicos do Fundo e do Banco, pois relaciona-se com a percepo que estes tm sobre a interaco entre os produtos operacionais centrais das duas instituies o PRGF para o Fundo e o apoio financeiro para sectores-chave (educao, sade e infra-estruturas) no caso do Banco Mundial.
(Em percentagem)

Corpo Tcnico do FMI Corpo Tcnico do BM

Autoridades Doadores

68. Sobre o tema crtico da parceria, as respostas dos tcnicos do Fundo e do Banco inquiridos no tocante qualidade da colaborao entre as duas instituies foram decepcionantes. O Grfico 10 mostra que cerca de metade dos tcnicos entrevistados so positivos quanto colaborao das instituies em questes estratgicas para o crescimento e a reduo da pobreza. A boa notcia que os tcnicos do Fundo e do Banco tm opinies similares em relao a estas questes, e as diferenas visveis entre as suas respostas no so estatisticamente significativas. Contudo, a m notcia que a viso (compartilhada) sobre a colaborao entre os dois organismos no mais positiva. Idealmente, a colaborao efectiva na AS devia ser vista como uma prioridade mxima para ambas as instituies, o que se reflectiria completamente nos pontos de vista dos tcnicos sobre como essa colaborao efectivamente se processa no campo.

34
Grfico 10. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Tcnicos do Banco Mundial: Desapontamento

Proporo dos respondentes que afirmaram que a colaborao foi produtiva/muito produtiva sobre:
100 80 60 40 20 0 Estratgia para promoo do crescimento Estratgia para reduo da pobreza Estratgia relativa aos doadores Capacidade de absoro Capacidade de absoro, sector da sade

(Em percentagem)

Corpo Tcnico do FMI

Corpo Tcnico do BM

69. Os resultados do inqurito foram ainda mais fracos com relao s respostas dos tcnicos do Fundo e do Banco sobre a anlise da capacidade de absoro dos nveis de ajuda actuais e adicionais tanto a nvel global como para sectores especficos como a sade, por exemplo. Nas perguntas subsequentes sobre as razes para os problemas identificados, grande parte dos tcnicos do Banco respondeu que os tcnicos do Fundo no haviam solicitado o seu contributo, ao que a maioria dos tcnicos do Fundo contraps que os programas de trabalho especficos para cada pas no definiam claramente os produtos finais, prazos e recursos que conformassem com a diviso de trabalho acordada entre as instituies. De uma forma ou outra, a concluso a mesma a necessidade de se avanar alm do entendimento geral de agncias lderes para acordos especficos sobre produtos finais, com programas de trabalho cujos prazos e custos sejam bem definidos e assentes nas necessidades especficas dos programas nacionais. Esta concluso consistente com a discusso prvia sobre a colaborao entre o Fundo e o Banco no tocante PSIA no pargrafo 49 onde se concluiu que a colaborao no muito produtiva nas reas em que uma instituio (tipicamente o Banco Mundial) deve fornecer outra (tipicamente o FMI) contributos e conhecimentos tcnicos especficos, sendo vista como um mandato sem o respaldo financeiro necessrio. Claramente, nas reas em que a colaborao bem sucedida, adopta-se um modelo de gesto diferente, de que exemplo a governao fiscal, para a qual ambas as instituies actuam como partes interessadas e o desafio como coordenar ainda melhor as suas aces evitando a duplicao e contradio e alcanando sinergias. (ii) Banco Africano de Desenvolvimento 70. As entrevistas frente-a-frente com o corpo tcnico do BAD em Tnis e nas capitais dos pases subsarianos revelaram uma maior abertura das misses do

35 Fundo e dos seus representantes residentes na AS. Os tcnicos do BAD relataram ter testemunhado uma maior (e mais genuna) interaco entre os tcnicos do Fundo e as autoridades e doadores, incluindo o prprio BAD. Simultaneamente, mostraram-se preocupados com o que caracterizaram como um envolvimento limitado do Fundo com a sociedade civil. Afirmaram que aguardavam com expectativa uma colaborao intensificada sobre governao, polticas sectoriais e estratgias na sequncia do maior investimento do BAD no trabalho econmico e sectorial. Nas respostas ao inqurito, os tcnicos do BAD consideraram positiva a postura pr-activa do FMI nas reunies formais e informais da ajuda. Encarando o futuro, quase todos os respondentes do BAD destacaram a importncia de intensificar o investimento do Fundo na definio de cenrios de ajuda e polticas adicionais e a sua participao nos esforos de monitorizao de polticas empreendidos conjuntamente pelos doadores ao nvel local. (iii) PNUD 71. Os representantes residentes do PNUD entrevistados pela equipa de avaliao tambm comentaram favoravelmente sobre o que interpretaram como sendo mudanas recentes na abordagem do FMI. Afirmaram que o corpo tcnico do FMI de uma forma geral consulta mais as partes interessadas e est mais inclinado a adaptar a orientao das polticas macroeconmicas visando a acomodao das necessrias despesas sociais. Para o futuro, realaram a importncia da estratgia do FMI passar pela maior colaborao para auxiliar os pases da AS a alcanar os ODM.80 Apesar das respostas do inqurito dos tcnicos do PNUD terem sido relativamente favorveis, os estudos de casos e pesquisas do PNUD criticam as actividades do FMI e o seu impacto. Por exemplo, o estudo de caso do Gana argumenta que a fixao do Fundo na luta contra a inflao desviou a ateno do crescimento econmico, criao de emprego e reduo da pobreza.81 J o estudo de caso da Zmbia focou-se no que caracterizou como um envolvimento excessivo do Fundo e outras IFI, inclusivamente no uso da ajuda, o qual consideraram ter asfixiado a iniciativa interna e restringido a prestao de servios pblicos e, em consequncia, limitado a reduo da pobreza e o crescimento.82 D. Sociedade Civil 72. As respostas ao inqurito da avaliao e as entrevistas efectuadas durante as visitas aos pases indicam que o envolvimento do FMI com os membros da sociedade civil sediados nos pases limitado e ineficaz. Este facto traduz-se por sua vez no desperdcio de oportunidades de dilogo sobre assuntos essenciais, incluindo nas relaes entre o quadro macroeconmico e os resultados em termos de crescimento e reduo da pobreza no contexto do trabalho dos programas apoiados pelo PRGF, tal como o Conselho concordou, o corpo tcnico precisa de expor mais activamente a sua viso a um pblico mais amplo, incluindo a sociedade civil.83
80

As respostas ao inqurito dos tcnicos do PNUD estiveram prximas das respostas dadas pela sociedade civil, embora o baixo nmero de respostas maioria das questes implique que elas no sejam estatisticamente significativas. 81 Ver Weeks e McKinley (2006). 82 Ver Epstein e Heintz (2006). 83 Ver IMF (2002b).

36

73. A mensagem muito clara transmitida nas respostas do inqurito pela sociedade civil e nas entrevistas frente-a-frente da equipa de avaliao com os grupos da sociedade civil durante Grfico 11. Inqurito de Opinio sobre a Interaco Tcnicos do FMI/Sociedade Civil Local: Muito as visitas aos pases foi que, na Desarticulada generalidade, o corpo tcnico do Fundo desconhecido e inacessvel Proporo de respondentes que concordaram/concordaram fortemente que o FMI: sociedade civil nos pases da AS. 100 Esta mensagem contrasta com a 80 opinio dos tcnicos do Fundo. 60 Como o Grfico 11 ilustra, cerca de 40 80 por cento dos tcnicos 20 respondentes do Fundo indicam que 0 Tem escutado Tem explicado Tem-se esforado viram progresso no seu mais mais para aumentar a relacionamento com a sociedade transparncia civil nos ltimos cinco anos, ao Corpo Tcnico do FMI Sociedade Civil passo que apenas 20 por cento dos respondentes da sociedade civil reconheceram esse progresso. Olhando para o futuro, a grande maioria de todos os grupos respondentes incluindo as autoridades e o corpo tcnico do Fundo considera que os esforos de sensibilizao so importantes. 74. As entrevistas frente-a-frente da equipa de avaliao com os representantes da sociedade civil reforaram a constatao da interaco limitada com os tcnicos do FMI. Evidenciam uma concordncia ainda mais tnue quanto ao presumido efeito das polticas apoiadas pelo Fundo sobre Grfico 12. Com Quem os Tcnicos do FMI o uso da ajuda, a reduo da Despendem o Seu Tempo? pobreza e o alcance dos ODM. Em Moambique, por exemplo, as Proporo dos tcnicos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que as misses e representantes residentes do Fundo organizaes locais da sociedade dispuseram de tempo suficiente para se reunirem com: civil queixaram-se da formulao 100 dos factores de correco do 80 programa PRGF, que na sua 60 opinio bloqueiam o uso da ajuda. 40 Tambm se opuseram aos limites 20 mximos da massa salarial e mostraram-se insatisfeitos com o 0 Autoridades Doadores Sociedade Civil limitado dilogo com os tcnicos do Fundo. Veio-se a saber, Misses Representantes Residentes posteriormente, que esses elementos do programa haviam sido recentemente modificados, mas os representantes da sociedade civil no estavam a par das mudanas, apesar dos esforos por eles empreendidos para se actualizarem. As entrevistas com os tcnicos residentes da misso revelaram que, apesar das polticas do Fundo incentivarem o envolvimento e comunicao com a sociedade civil, na prtica prestou-se pouco apoio efectivo para alcanar esse fim. No obstante, esta a rea em
(Em percentagem)

(Em percentagem)

37 que o dilogo mais difcil onde as diferenas de opinio entre a sociedade civil e as polticas do governo tornam o dilogo particularmente delicado. Tambm h a considerar a falta de tempo e outras restries de recursos, como sugere o Grfico 12, que mostra as opinies dos chefes de misso e dos representantes residentes sobre o tempo que tiveram disponvel para se reunirem com as autoridades, os doadores e a sociedade civil. Por outro lado, as entrevistas da avaliao revelaram que, em algumas instncias, so as autoridades que preferem que o Fundo mantenha uma postura reservada nas suas discusses com a sociedade civil. IV. DETERMINANTES INSTITUCIONAIS DO COMPORTAMENTO DO FMI 75. Este captulo analisa os determinantes institucionais das tendncias discutidas previamente. Concentra-se nas polticas aprovadas pelo Conselho de Administrao, nos comunicados e directrizes da Direco-Geral e nas implicaes em termos de prioridades de actuao pelo pessoal operacional. A. Conselho de Administrao 76. As posies do Conselho de Administrao em trs domnios flexibilidade no uso da ajuda, anlise e mobilizao da ajuda e efeitos a nvel da reduo da pobreza e crescimento esto sumariados nos pargrafos seguintes. A discusso baseia-se no Anexo A, que apresenta o contedo relevante das observaes finais e resumos do Presidente do Conselho de Administrao. 77. A poltica do Fundo em termos da flexibilidade no uso da ajuda no mbito dos programas apoiados pelo PRGF clara. Quando o PRGF foi introduzido em 1999, os Administradores do Fundo concordaram que devia ser permitido que a ajuda acrescida afectasse a posio oramental e externa desde que o contexto macroeconmico fosse estvel e no ocorressem presses inflacionistas.84 Em 2003, o Conselho confirmou a poltica de flexibilidade no uso da ajuda adicional no mbito dos programas apoiados pelo PRGF, desde que os fluxos de ajuda fossem suficientemente concessionais e no pusessem em risco a estabilidade macroeconmica.85 Durante a discusso, os Administradores realaram os efeitos potencialmente adversos da ajuda sobre a competitividade externa e a sustentabilidade do oramento e da dvida, factores que deviam ser considerados na decises de programao, entre elas a flexibilidade no uso da ajuda. Em 2005, os Administradores clarificaram como a formulao dos programas devia ser adaptada a nveis variveis da ajuda, em funo das condies e polticas dos pases.86 O resumo do presidente interino afirmava: Os Administradores foram da opinio que, dado o aumento elevado dos influxos de ajuda, se a capacidade de absoro for adequada e forem contidos quaisquer efeitos adversos no sector dos bens transaccionveis, a estratgia de gasto e absoro seria apropriada Os Administradores consideraram, todavia, que devia ser empreendida uma poltica de gastos mais restritiva se a eficcia de um maior nvel de despesas for constrangida pela capacidade de absoro, se existir tenso entre a volatilidade da ajuda e a rigidez da despesa ou se
84 85

Ver IMF (1999e). Ver IMF (2003b). 86 Ver IMF (2005k).

38 suceder uma eroso inaceitvel da competitividade Os Administradores consideraram que [os] influxos de ajuda podiam ajudar a solidificar a estabilidade macroeconmica, por meio do financiamento dos dfices fiscais e do estmulo (crowding-in) do investimento do sector privado atravs das menores taxas de juro. 78. A poltica do Fundo sobre a mobilizao da ajuda no contexto do PRGF no clara. A poltica do Fundo exige que os programas considerados pelo Conselho no contenham dfices de financiamento sem cobertura. Neste contexto, e tal como se discute anteriormente, os cenrios alternativos no so relevantes para os programas operacionais do PRGF, mas apenas para fases mais avanadas do desenvolvimento dos programas quando as autoridades ponderam as opes possveis, inclusivamente quanto maneira de abordar os doadores. Mas a poltica do Fundo sobre o seu prprio papel e o do seu corpo tcnico face aos doadores no clara. A Caixa 7 apresenta cinco funes possveis a serem cumpridas pelo Fundo desde catalisador a convocador/coordenador, passando por outros papis intermdios. Comeando pelo princpio, os Administradores concordam sobre a funo catalisadora do Fundo, que tem as suas razes numa longa tradio do trabalho do Fundo, e muitos provavelmente concordam com o papel de parceiro, embora no seja uma questo de poltica sobre a qual o Conselho tenha que tomar uma posio. A funo de assessoria do Fundo tambm j vem de longe. Onde existe desacordo relativamente actuao do Fundo como mobilizador e coordenador da ajuda, despoletado pela discusso de 2004 sobre o Papel do Fundo nos Pases Membros de Baixo Rendimento. Na concluso dessa reunio, o Presidente Interino afirmou: Ao ajudar os pases membros a desenvolver quadros macroeconmicos apropriados e ao prestar apoio financeiro atravs do PRGF, o Fundo desempenha uma funo catalisadora importante na mobilizao da assistncia ao desenvolvimento. Todavia, os Administradores concordaram que o papel do Fundo na mobilizao da ajuda a favor dos pases de baixo rendimento para prover as suas necessidades de financiamento ligadas com os ODM precisa de ser clarificado. Vrios Administradores pensam que o Fundo no devia desempenhar um papel na mobilizao da ajudade preferncia, o seu contributo nesta rea reside em emitir pareceres sobre as polticas fundamentados em anlises slidas dos dfices de financiamento e das implicaes macroeconmicas dos fluxos de ajuda, tanto em valor absoluto como em termos de variaes. Alguns Administradores deram preferncia a um papel mais amplo do Fundo, inclusivamente na promoo e coordenao dos influxos de ajuda para efeito dos ODM.87

87

Ver IMF (2004d).

39 Caixa 7. Envolvimento do Fundo com os Doadores: diversas funes possveis Catalisador apoio poltica macroeconmica (no mbito do PRGF e/ou outros instrumentos), interpretado pelos doadores como a luz verde para avanarem com os seus desembolsos (assumindo que as outras condies impostas pelos doadores esto cumpridas). Parceiro participao em eventos locais dos doadores especialmente relacionados com o apoio ao oramento e conciliao, dentro do possvel, do momento de realizao das misses do corpo tcnico. Assessor prestao de informaes s autoridades e aos doadores, com base nas suas anlises de cenrios alternativos de polticas e de ajuda. Mobilizador promoo de nveis de ajuda mais elevados para pases especficos. Convocador/Coordenador papel de liderana na convocao dos doadores.

79. A poltica do Fundo no que respeita ao tratamento das despesas pr-pobres e ao impacto social no contexto dos PRGF clara. Todavia, face sua proximidade com o PERP e partilha de responsabilidades com o Banco Mundial, os contornos precisos das polticas do Fundo nem sempre so facilmente discernidos, dentro ou fora da instituio. De facto, torna-se complicado distinguir qual exactamente o papel do Fundo nos pases de baixo rendimento (como definido nas discusses do PRGF) face ao papel das autoridades nacionais e do Banco Mundial (como definido nas discusses do Conselho de Administrao sobre o PERP e a Iniciativa HIPC, baseadas em documentos conjuntos dos tcnicos do Fundo e do Banco). Muito naturalmente, estas discusses do Conselho englobaram uma srie de assuntos relacionados com as actividades dos pases, do Banco e do Fundo. Mas um dos resultados de todas estas discusses de tpicos intimamente relacionados entre si uma falta de clareza nas percepes sobre as fronteiras de responsabilidades e obrigaes das duas instituies. Apesar da terminologia precisa utilizada nos resumos e observaes finais, precisa uma leitura bem mais atenta para esclarecer as responsabilidades especficas acordadas para o Fundo no mbito do PRGF, em contraposio com o Banco Mundial e/ou as autoridades no mbito do PERP. B. Direco-Geral 80. A Direco-Geral, que preside o Conselho de Administrao, tem a responsabilidade especfica de procurar criar um consenso claro no seio do Conselho de Administrao e traduzir esse consenso nos comunicados sobre as posies do Fundo e nas directrizes operacionais para o corpo tcnico. luz das discusses do Conselho, os pargrafos que se seguem descrevem a evoluo da postura institucional do Fundo e dos seus comunicados sobre a ajuda e reduo da pobreza nos

40 pases da AS. Tambm se relata como essa postura evolutiva deu lugar s directrizes e informaes prestadas ao corpo tcnico operacional no seu trabalho com os PRGF. (i) Comunicados 81. O PRGF foi introduzido em 1999, no fim da era Camdessus, distinguindo-se do seu antecessor ESAF pela sua tnica explcita na reduo da pobreza. Os documentos que deram lugar ao PRGF reconheceram que o crescimento era essencial para a reduo da pobreza, mas tambm alertaram para o risco da pobreza constituir um entrave para o crescimento. Argumentou-se especificamente que: Para que as polticas orientadas para o crescimento sejam eficazes e sustentveis, devem ser implementadas num quadro em que a necessidade premente de reduzir a pobreza seja tambm um objectivo central. A partir disto surgiu o compromisso de melhor integrar os programas apoiados pelo Fundo para os pases de baixo rendimento com as polticas de combate pobreza, polticas estas que tenham maior inspirao nacional e que beneficiem de maior financiamento.88 82. Esta abordagem foi ressaltada no documento sobre os Pontos Principais, anteriormente citado, elaborado pela Direco-Geral e reconfirmado pelo Conselho em 2002 sob a forma de directrizes para o corpo tcnico.89 Este documento ainda estava em vigor em 2003, quando um alto funcionrio do FAD caracterizou a nova abordagem do Fundo como: O crescimento visto como necessrio para a reduo da pobreza, mas reconhece-se que a reduo da pobreza contribui para o alcance de um crescimento de elevada qualidade.90 No entanto, esta perspectiva de nfase relao recproca entre a reduo da pobreza e o crescimento que a Direco-Geral tinha salientado em 1999,91 j havia perdido por essa ocasio muito terreno no seio do Fundo. 83. Hoje em dia no contexto da EMP a mensagem da Direco-Geral bastante diferente. Nos ltimos anos, tem-se assistido a um redireccionamento da mensagem da Direco-Geral no sentido do crescimento constituir um ingrediente necessrio para a reduo da pobreza, com o reconhecimento de que os programas crticos nas reas da sade e educao so importantes e justificam a proteco e o apoio que lhes so conferidos nos oramentos do governo e o financiamento pelos doadores.92 84. Os comunicados institucionais continuam a sugerir uma viso mais ampla do papel do Fundo na monitorizao e promoo da ajuda e formulao de cenrios alternativos dos ODM do que propriamente tenha sido aprovado pelo Conselho.93 Por exemplo, o website do FMI indica que: O FMI contribui para este esforo [para atingir os ODM] oferecendo aos pases assessoria, assistncia tcnica e crdito, e mobilizando a ajuda dos doadores.94 Posteriormente, declara que o FMI auxilia os pases pobres a alcanar os nveis de crescimento necessrios para reduzir a pobreza
88 89

Ver IMF (1999d). Ver IMF (2000a). 90 Ver Heller (2003). 91 Ver IMF (1999d). 92 Ver de Rato (2006). 93 O itlico neste pargrafo no consta do texto original e foi acrescentado para dar nfase. 94 Ver http://www.imf.org/external/np/exr/facts/mdg.htm.

41 recomendando ajuda adicional dos pases desenvolvidos e encoraja os pases a desenvolver e analisar quadros alternativos para consecuo dos ODM o que contraria as constataes da avaliao no que respeita ao trabalho nos PRGF. Analogamente, uma edio recente da publicao IMF in Focus afirma que o FMI incentiva os pases a desenvolver e analisar quadros alternativos para consecuo dos ODM que serviro de base para as suas estratgias de reduo da pobreza. Em resposta a Jeffrey Sachs, o ento director do EXR, Thomas C. Dawson, contraps: esse mesmo senso de urgncia [que caracterizou a aco de acompanhamento do FMI na sequncia do pedido do G-8 de alvio da dvida por parte das IFI] est presente quando as equipas do FMI trabalham com os pases e os parceiros de desenvolvimento ao considerarem as suas estratgias para atingir os ODM.95 A avaliao no corroborou de forma slida estas declaraes tanto em termos das polticas do Fundo como em termos das operaes do PRGF. (ii) Directrizes para o Corpo Tcnico 85. Tal como sucede para as polticas do Conselho, as directrizes operacionais destinadas ao corpo tcnico so claras sobre as polticas do Fundo que regem os alicerces macroeconmicos da flexibilidade no uso da ajuda; no so claras sobre a anlise e a mobilizao da ajuda; so claras acerca do tratamento dos impactos sociais e das questes da reduo da pobreza mas so menos claras sobre o que constitui um oramento em prol do crescimento. 86. O processo de reviso interna do Fundo consiste numa curta lista de questes centradas em torno das condies prvias para a estabilidade macroeconmica, adaptadas ao caso particular de cada pas. A evidncia documental mostra que a ateno concedida monitorizao das despesas prioritrias, anlise dos aspectos de distribuio do rendimento e/ou proactividade do Fundo na solicitao de financiamento adicional pelos doadores foi escassa, embora haja casos isolados em que estes assuntos foram levantados nas revises pelos tcnicos do PDR e/ou do FAD. As 20 avaliaes ex-post realizadas para os pases da AS com programas do PRGF tambm no incluem esses aspectos, concentrando-se antes nas questes macroeconmicas bsicas, embora nos ltimos meses tenham abrangido questes relacionadas com a ajuda.96 87. Reflectindo a falta de consenso no Conselho, as directrizes operacionais da instituio no so claras na definio da actuao precisa do corpo tcnico do FMI em matria de ajuda. Conforme a Caixa 4 aponta, os Pontos Principais (includos tambm no manual do PRGF) requerem projeces macroeconmicas normativas para sinalizar as necessidades de financiamento e, quando justificado, procurar garantir a incluso de compromissos de fluxos de ajuda mais elevados no programa.97 No claro, porm, em que medida isso difere do desenvolvimento de cenrios alternativos e da mobilizao da ajuda. Assim como tambm no claro como o corpo tcnico deve proceder luz da posio mais prudente do Conselho.

95 96

Ver Dawson (2006). Ver, por exemplo, a EPA para Uganda em IMF (2005d). 97 Ver IMF (2006g ).

42 88. A lista de controlo dos relatrio do corpo tcnico sobre o PRGF amplia a confuso.98 Afirma que: Sobretudo para os pases com bom desempenho, os relatrios do corpo tcnico sobre o PRGF devem demonstrar que os tcnicos buscaram obter compromissos mais elevados de recursos dos doadores e devem considerar apresentar projeces normativas dos donativos e dos emprstimos concessionais com base nos objectivos em termos de pobreza e crescimento. Os relatrios do corpo tcnico devem identificar a despesa adicional relativa pobreza que poderia ser financiada por recursos externos ou fiscais adicionais, caso estes fossem disponibilizados. 89. Sobre os impactos sociais, como o Captulo II relata, o manual e a lista de controlo do PRGF fornecem a base para o trabalho do corpo tcnico. Estas directrizes so claras e consistentes com as discusses do Conselho, segundo as quais os oramentos apoiados pelos PRGF devem ser pr-pobres e pr-crescimento, embora no sejam particularmente claras sobre o que constitui um oramento pr-crescimento. Sobre a PSIA, as directrizes so claras: ela deve ser realizada e deve identificar as medidas compensatrias nos casos apropriados. C. Corpo Operacional 90. Nas entrevistas com a equipa de avaliao, os chefes de misso dos pases da AS afirmaram que, no mbito do PRGF, o seu foco era a estabilidade macroeconmica. Disseram que Grfico 13. Inqurito de Opinio sobre a Relevncia do PERP para o PRGF e Vice-Versa consideravam outras questes no contexto do PRGF, entre elas a composio das despesas pblicas e Proporo dos tcnicos respondentes do FMI que concordaram/concordaram fortemente que: a sua possvel orientao em prol dos 100 pobres e/ou do crescimento e o uso 80 da PSIA, mas esta s poderiam ser 60 concretizada, de forma material, se 40 estivessem disponveis anlises 20 atempadas e relevantes fornecidas por 0 outras fontes, nomeadamente o Banco O PERP forneceu a base O PRGF forneceu o quadro para a formulao e anlise operacional para a Mundial. Entretanto, menos de 40 por do PRGF implementao do PERP em cento dos tcnicos inquiridos termos de polticas macroeconmicas concordaram que o PERP servia como base do PRGF, com o dobro a considerar que o PRGF fornecia a base macroeconmica para a implementao do PERP. (Ver Grfico 13.)
(Em percentagem)

98

Ver IMF (2006h).

43 91. Todos os chefes de misso que responderam ao inqurito da avaliao concordaram que os PRGF tm-se concentrado nos aspectos macroeconmicos e tm influenciado as polticas macroeconmicas dos governos. Uma maioria considerou que os PRGF tm-se centrado e influenciado as polticas do governo em Grfico 14. Inqurito de Opinio sobre a Relevncia do PRGF termos de crescimento. para Objectivos Macroeconmicos, de Crescimento, de (Ver Grfico 14.) Uma Reduo da Pobreza e Outros ODM minoria (45 por cento) concordou que os PRGF Proporo dos Chefes de Misso respondentes que concordaram/concordaram fortemente que a formulao do PRGF focaram a reduo da concentrou-se/influenciou as polticas dos governos sobre: pobreza e afectaram 100 efectivamente as polticas 80 60 relevantes do governo. 40 Menos que 20 por cento 20 dos respondentes 0 Aspectos Crescimento Reduo da ODM consideraram que os PRGF macroeconmicos pobreza se concentraram sobre nfase do PRGF Influncia do PRGF outros ODM, embora o dobro destes tenha concordado que os PRGF influenciaram efectivamente as polticas relevantes. 92. O Grfico 15 mostra a forma como os chefes de misso encaram a postura evolutiva da instituio no tocante ao dfice fiscal, inflao e dvida interna. Mais que 80 por cento dos chefes de misso respondentes apoiam o maior relaxamento do dfice fiscal para os pases com bom desempenho, com percentagens bem menores a apoiar o relaxamento das metas da inflao e dvida interna mesmo para os pases com desempenho positivo.99 Para os pases com fraco desempenho, os chefes de misso no se mostraram favorveis ao relaxamento das metas relativas poltica oramental, inflao ou dvida interna. Esta posio consistente com a poltica apoiada pelo Conselho sobre a flexibilidade no uso da ajuda, como se discutiu previamente, que condiciona a flexibilidade no uso da ajuda adicional atravs de um maior gasto e absoro solidez das polticas nacionais, entre outras consideraes.
(Em percentagem)

99

As respostas dos chefes de misso sobre o dfice da balana corrente e a estratgia de gasto e absoro foram muito similares s respostas sobre o dfice fiscal; as respostas sobre a dvida externa foram muito similares s respostas sobre a dvida interna.

44
Grfico 15. Inqurito de Opinio aos Chefes de Misso sobre os Dfices Fiscais, Inflao e Dvida Interna
Proporo dos Chefes de Misso da AS que concordaram/concordaram fortemente que o FMI deve/tem:
Dfice Oramental 100 Inflao Dvida Interna

80

(Em percentagem)

60

40

20

0
Sem alterao Tolerar(ado) Tolerar(ado) um nvel mais um nvel mais elevado em elevado apenas para os pases todos os com bom pases desempenho Tolerar(ado) maior nvel em todos os pases Tolerar(ado) maior nvel somente para os pases com bom desempenho Sem alterao Tolerar(ado) maior nvel em todos os pases Tolerar(ado) maior nvel somente para os pases com bom desempenho Sem alterao

ltimos 5 anos

Prximos 5 anos

93. O corpo tcnico do FMI mostrou-se bastante mais hesitante em discutir com os doadores as oportunidades de ajuda que surgem quando a capacidade de absoro ultrapassa os influxos projectados do que os dfices de financiamento tradicionais a nvel macroeconmico. Como o Grfico 16 mostra, mais de 80 por cento dos tcnicos do Fundo e das Grfico16. Inqurito de Opinio sobre a Proactividade do autoridades inquiridas Fundo na Discusso com os Doadores concordam que os tcnicos sobre os Hiatos da Ajuda discutiram os dfices de Proporo dos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que os tcnicos do FMI discutiram com os doadores: financiamento tradicionais com os doadores, enquanto metade desses salientaram casos em que a capacidade de absoro da ajuda excedeu a disponibilidade de ajuda. Entretanto, bastantes menos doadores respondentes compreenderam a mensagem transmitida pelo corpo tcnico, com 35 por cento a referir a discusso de dfices, e somente 5 por cento a mencionar a discusso de casos em que a capacidade de absoro excedeu as disponibilidades. Uma vez que, como o pargrafo 34 denota, os tcnicos no empreenderam a anlise necessria que serviria de base a esse dilogo sobre as oportunidades da ajuda, o resultado representado no Grfico 16 no surpreendente especialmente tendo em
100 80
(In percent)

60

40

20

Dfices de financiamento externos

Casos em que a capacidade de absoro excedeu os fluxos de ajuda Corpo Tcnico do BM Doadores

Corpo Tcnico do FMI

Autoridades

45 considerao os sinais de advertncia emitidos pelo Conselho contra os esforos dos tcnicos dirigidos mobilizao e promoo da ajuda, como discutido previamente. 94. A Caixa 8 apresenta uma perspectiva comparativa dos esforos de envolvimento do Fundo com os doadores do ponto de vista dos representantes residentes e dos chefes de misso. Sugere que os representantes residentes tm uma viso menos optimista do que os chefes de misso no que respeita eficcia do Fundo nas reunies formais e informais em matria da ajuda. Alm disso, reala a maior apreciao pelos representantes residentes dos esforos conjuntos de monitorizao de polticas pelos doadores. Estes resultados levantam a questo da eficcia com que a sede est a utilizar as observaes dos representantes residentes, especialmente na identificao e anlise da evoluo comparativa dos pases no contexto da ajuda o que poderia ter ajudado o Fundo a reagir mais cedo s mudanas discutidas no Captulo II e a desafios futuros at hoje no identificados. V. CONCLUSES E RECOMENDAES DA AVALIAO 95. Os Captulos II a IV expuseram vrios factos sobre as polticas e prticas adoptadas pelo Fundo na AS, e sobre as percepes acerca das polticas e prticas do Fundo. Este captulo apresenta a anlise da equipa de avaliao sobre o que esses factos implicam e as suas recomendaes para enfrentar os desafios identificados no futuro. Uma lio fundamental da avaliao a importncia crtica de se operacionalizarem as estratgias de mudana institucional com mecanismos e incentivos credveis e uma liderana sustentada. Para iniciativas macroeconmicas (e reas afins), a forte cultura institucional do Fundo e as qualificaes do seu corpo tcnico requerem pouca gesto do dia-a-dia para alm do acordo sobre as metas para as variveis-chave. Mas esses mesmos pontos fortes que tornam a actividade central da instituio relativamente fcil de gerir, tornam os desvios em relao a ela difceis de gerir especialmente quando envolvem relacionamentos complexos com parceiros como o Banco Mundial, com uma estrutura operacional e incentivos do corpo tcnico bastante diferentes. Requerem um acompanhamento rigoroso com uma monitorizao cuidadosa e ateno dedicada da alta direco para assegurar a implementao e responsabilizao. Essa ateno era claramente necessria para as componentes da ajuda e reduo da pobreza dos pontos principais do PRGF, que esmoreceu depois de mudanas da alta direco. A energia institucional para a iniciativa dissipou-se, excepto nas comunicaes dos funcionrios superiores do FAD e do EXR, e salvo algumas excepes importantes o Fundo regressou sua rotina normal.

46 Caixa 8. Perspectiva dos Representantes Residentes sobre a Coordenao com os Doadores

Os representantes residentes nos Inqurito de Opinio sobre a Eficcia dos Esforos do pases da AS so os olhos e os Corpo Tcnico na Interaco com os Doadores ouvidos e a voz do Fundo no terreno. Como tal, as suas respostas s Proporo dos tcnicos do FMI que questes colocadas no inqurito foram concordaram/concordaram fortemente que o Fundo desempenhou um papel eficaz em: de especial interesse 100 particularmente quando diferiram das respostas dos chefes de misso. Esta 80 situao ocorreu numa srie de 60 questes relacionadas com a ajuda e os doadores, em que os representantes 40 residentes tm muitas mais 20 oportunidades para interagir com a comunidade local de doadores que os 0 GC e outras reunies Consultas informais Reunies individuais chefes de misso, que esto mais com os grupos de com os doadores distanciados da cena local de ajuda. O doadores lderes grfico direita, por exemplo, indica Chefes de Misso Representantes Residentes que os representantes residentes tm uma viso menos optimista que os 1 chefes de misso sobre a eficcia do Fundo nas reunies formais e informais sobre a ajuda. Os representantes residentes tambm demonstram maior conhecimento dos esforos conjuntos de monitorizao das polticas pelos doadores que os chefes de misso, e uma maior apreciao da Inqurito de Opinio sobre a Importncia para o FMI da importncia de se avanar com Monitorizao Conjunta das Polticas pelos Doadores um maior envolvimento do Fundo nestes esforos. Como Proporo dos tcnicos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que a monitorizao mostra o grfico esquerda, cerca conjunta de polticas pelos doadores se tornou mais importante de 75 por cento dos representantes nos ltimos cinco anos ou se deve tornar mais importante nos prximos cinco anos para o Fundo: residentes respondentes afirmaram 100 que esses esforos tm-se tornado mais cruciais para o Fundo nos 80 ltimos cinco anos e 100 por cento 60 consideram que necessrio dedicar-lhes mais ateno nos 40 prximos cinco anos. Os valores 20 correspondentes para os chefes de misso so significativamente 0 mais baixos e invariveis ltimos 5 anos Prximos 5 anos 50 por cento encarando o sucedido Chefes de Misso Representantes Res identes nos ltimos cinco anos e 50 por cento visando o que suceder nos prximos cinco anos.
(Em percentagem)

________________
1

O grfico tambm mostra uma viso menos positiva sobre a eficcia do Fundo nas reunies individuais com os doadores lderes. No entanto, a diferena entre as respostas dos representantes residentes e dos chefes de misso no estatisticamente significativa.

47 96. A boa notcia que o comportamento da maioria dos pases da AS melhorou durante o perodo graas, em parte, assessoria e aces do Fundo, nomeadamente atravs da Iniciativa HIPC e da MDRI e, em grande medida, devido actuao das autoridades nacionais e foi igualmente acompanhado pelo melhor desempenho dos doadores. Nestes casos, a formulao do programa macroeconmico apoiado pelo PRGF foi relaxada e tornou-se mais flexvel no uso da ajuda. A combinao do melhor desempenho do pas e dos doadores com a associada adaptao da formulao do programa PRGF melhorou de forma substancial as perspectivas da AS em termos de crescimento e da reduo da pobreza. A. Concluses 97. As concluses concretas da avaliao so as seguintes: As polticas macroeconmicas apoiadas pelo PRGF assumiram na generalidade uma postura flexvel no uso da ajuda adicional para os pases cujas polticas recentes resultaram em elevados nveis de reservas e inflao baixa; para os outros pases, programou-se canalizar a ajuda adicional para o aumento de reservas ou para a amortizao da dvida interna. Constatou-se que as reservas equivalentes a 2-3 meses de importaes constituam o limiar para determinar qual o destino do aumento da ajuda: expanso do dfice da balana corrente ou aumento das reservas. O limiar de inflao estimado para determinar se o pas deve gastar ou poupar a ajuda adicional situa-se no intervalo de 5 a 7 por cento. Estas constataes so consistentes com a poltica aprovada pelo Conselho sobre a flexibilidade no uso da ajuda, as orientaes e comentrios da Direco-Geral para o corpo tcnico e as posies deste. Por outro lado, tambm ajudam a perceber a imagem que os observadores externos tm do FMI quando consideram que este bloqueia o uso da ajuda: para os pases com inflao superior ao limiar, os PRGF tendem a programar a poupana de pelo menos uma parte da ajuda adicional. Os PRGF no estabeleceram metas de ajuda ambiciosas como tambm no identificaram oportunidades de ajuda adicional que ocorrem quando a capacidade de absoro supera os influxos projectados de ajuda. De uma forma indirecta, estes programas catalisaram a ajuda atravs da nfase dada anlise macroeconmica e ao apoio dos esforos dos pases para melhorarem o panorama macroeconmico e a governao fiscal subjacentes. As previses a mdio prazo da ajuda includas nos PRGF tm evidenciado sinais de adaptao ao aumento persistente da ajuda AS depois de terem sido demasiadamente conservadoras no incio. Porm, o corpo tcnico do FMI pouco fez para analisar cenrios de polticas e ajuda alternativos e partilhar as suas concluses com as autoridades e os doadores. No foi pr-activo na mobilizao dos recursos da ajuda, um tpico em que o Conselho continua dividido e em que as polticas do Fundo e respectivas directivas operacionais para o corpo tcnico no so claras. Dos principais aspectos que distinguem o PRGF do ESAF, a governao fiscal tem sido abordada muito mais sistematicamente do que outros elementos, tais como a utilizao de anlises do impacto social ou as provises oramentais em prol dos pobres e do crescimento. A forte nfase do PRGF na governao fiscal

48 reflecte o apoio claro, consistente e continuado do Conselho; a posio central que este tpico ocupa em relao aos objectivos macroeconmicos essenciais do Fundo atravs das suas relaes com a execuo oramental; bem como a colaborao efectiva entre o Fundo e o Banco Mundial, assente na capacidade profissional de ambas as instituies. O apoio do Conselho de Administrao Anlise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA), apesar de forte, foi mais contido; a anlise social um elemento menos central para o mandato fulcral do Fundo e a adaptao da PSIA s necessidades do PRGF foi inicialmente bastante limitada pelas expectativas irrealistas acerca da colaborao entre o Fundo e o Banco sobre a matria, com os esforos mais recentes a concentrarem-se em anlises efectuadas internamente. A fraca colaborao entre estas duas instituies tambm foi um factor explicativo da incapacidade do Fundo focalizar mais atentamente as infra-estruturas, sua relao com o crescimento e a competitividade e suas possveis implicaes macroeconmicas para o gasto e absoro programados da ajuda adicional. Os comunicados do FMI sobre a ajuda e reduo da pobreza contriburam para a percepo externa de que o Fundo se havia comprometido a fazer mais em termos de mobilizao de recursos e anlise da reduo da pobreza. A desarticulao resultante reforou o cinismo e a desconfiana sobre a actuao do Fundo na AS e noutros pases de baixo rendimento. Esta situao foi especialmente notria nos primeiros anos do perodo de avaliao, quando os comunicados da Direco-Geral punham a tnica na interligao recproca entre o crescimento e a reduo da pobreza. Mas ainda hoje continua a ser uma fonte de preocupaes, no contexto dos comunicados externos sobre o apoio do FMI a cenrios alternativos, estratgias para prossecuo dos ODM e mobilizao da ajuda, comunicados estes que exageram as aces do Fundo no contexto dos PRGF. O Fundo desperdiou oportunidades de comunicar com um pblico mais amplo na AS. O Fundo tem uma rede de representantes residentes na AS. Nos ltimos anos, com as mudanas que tm ocorrido no campo da ajuda, a maior descentralizao dos doadores e a sua utilizao acrescida dos instrumentos de apoio ao oramento, tm aumentado as presses para que os representantes residentes dediquem mais do seu tempo aos parceiros locais. No entanto, a capacidade de envolvimento total do Fundo com os parceiros locais viu-se limitada pelos recursos e competncias do corpo tcnico, neste contexto de constante mutao. No obstante, os representantes residentes continuam a ser uma importante fonte de informao, em grande medida desaproveitada, sobre o que sucede no terreno entre os doadores e a sociedade civil; as suas observaes no contribuem sistematicamente para as posies da instituio. B. RECOMENDAES 98. Encarando o futuro, a avaliao destaca trs recomendaes para melhorar a coerncia efectiva e percebida das polticas e prticas adoptadas pela instituio no tocante ajuda AS. Simultaneamente, estas recomendaes podem revelar-se importantes para vrias iniciativas includas na Estratgia de Mdio Prazo (EMP).

49 O Conselho de Administrao deve reiterar e/ou clarificar as polticas do Fundo em relao aos nveis mnimos de desempenho subjacentes ao gasto e absoro da ajuda adicional, mobilizao da ajuda, cenrios alternativos, PSIA e quadros oramentais em prol dos pobres e do crescimento. Com base nestas reafirmaes e/ou esclarecimentos, a Direco-Geral deve dar uma orientao precisa ao corpo tcnico sobre o que lhe exigido, encorajado, permitido e/ou proibido inclusivamente no seu trabalho com o Banco Mundial e outros parceiros e deve assegurar uma implementao e resultados efectivos. O Departamento de Relaes Externas deve assegurar a consistncia entre os comunicados institucionais emitidos e as polticas operacionais aprovadas pelo Conselho e operaes apoiadas pelo Fundo. A Direco-Geral deve definir mecanismos transparentes para acompanhar e avaliar a implementao das directrizes de polticas clarificadas. As avaliaes ex-post (EPA) do Fundo devem abranger de forma explcita as actuaes do corpo tcnico e os seus contributos para a implementao das polticas existentes e clarificadas. Todavia, em face das preocupaes externas gerais sobre o processo de responsabilizao do corpo tcnico do FMI na AS, necessrio fazer balanos mais peridicos e transparentes da situao dos programas nacionais, possivelmente no contexto das revises do PRGF pelo Conselho ou em futuras revises da EMP. A Direco-Geral deve definir claramente quais so as suas expectativas e as disponibilidades de recursos para as interaces dos representantes residentes e chefes de misses do Fundo com os grupos locais de doadores e a sociedade civil. Deve acompanhar as principais tendncias do ambiente operacional da instituio nos pases, inclusivamente no que toca ajuda, avaliando periodicamente as implicaes das polticas e estratgias do Fundo para os diferentes pases.

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FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL GABINETE DE AVALIAO INDEPENDENTE

Uma Avaliao sobre

o FMI e a Assistncia frica Subsariana

Anexos e Referncias

12 de Maro de 2007

51 ANEXO A. PERSPECTIVA DO CONSELHO SOBRE QUESTES RELEVANTES 1. Este anexo apresenta o contexto das discusses do Conselho de Administrao sobre os tpicos abordados no texto principal, principalmente atravs de citaes directas das observaes finais e resumos do Presidente. As citaes so apresentadas na mesma ordem em que aparecem no Captulo II do textoquestes relacionadas ajuda, orientao da poltica macroeconmica e, por ltimo, temas includos na agenda dos Pontos Principais do PRGF.1 A Tabela A1, no fim do anexo, apresenta a cronologia dos principais acontecimentos e discusses do Conselho. I. A AJUDA E A ORIENTAO MACROECONMICA 2. A importncia da ajuda financeira para o quadro macroeconmico foi enfatizada desde cedo pelo Conselho do FMI. Quando da criao do PERP/PRGF em 1999, [os Administradores] concordaram que o financiamento externo deveria desempenhar uma funo decisiva na consecuo dos objectivos de reduo da pobreza num ambiente macroeconmico estvel.2 Concordaram tambm que a ajuda teria um impacto sobre a orientao fiscal e externa, mas sem comprometer a estabilidade: Os Administradores concordaram que as polticas para a consecuo dos objectivos de reduo da pobreza teriam um impacto sobre a concepo do quadro macroeconmico, e poderiam impactar tambm o nvel dos dfices fiscal e externo. Enfatizaram, porm, que seria preciso financiar os gastos pblicos de uma forma no inflacionista. 3. O Conselho reconheceu, em 2003, a importncia da flexibilidade no uso da ajuda, tendo em conta as condies em que fora concedida e o seu impacto: De modo geral, os Administradores concordaram que os ingressos adicionais de ajuda devem ser acomodados no contexto dos programas apoiados pelo PRGF se suas condies forem suficientemente concessionais e seu uso no ameaar a estabilidade macroeconmica global. Em especial, essa anlise deve se basear no s na avaliao do impacto macroeconmico do aumento dos ingressos, mas tambm em seus efeitos sobre a competitividade e a sustentabilidade fiscal e da dvida externa, inclusive em termos das implicaes do custo recorrente de gastos financiados pela ajuda adicional.3 4. Em 2005, o Conselho endossou a recomendao da Direco-Geral sobre a flexibilidade no uso da ajuda: os Administradores tomaram nota da til distino entre gasto e absoro da ajuda Os Administradores foram de opinio que, em face de um aumento considervel dos fluxos da ajuda, se a capacidade de absoro for adequada e se forem contidos os efeitos adversos sobre o sector de bens transaccionveis, a estratgia de gasto e absoro seria apropriada. Os Administradores consideraram que, nesse cenrio, os
1 2

Ver IMF (2000a). Ver IMF (1999e). 3 Ver IMF (2003a, b).

52 programas teriam de incluir factores de correco que permitissem o gasto dos influxos de ajuda acima do previsto, quando os pases tiverem planos de gastos produtivos em condies de restries financeiras. Os Administradores tambm consideraram que a formulao dos programas poderia dar maior margem ao uso de reservas quando a ajuda prestada ficasse aqum do previsto, seja pelo uso de factores de correco ou do financiamento interno, a menos que os nveis de reservas fossem insuficientes. Os Administradores consideraram, porm, que conviria adoptar uma poltica de gastos mais austera caso a eficcia do aumento de gastos fosse limitada pela capacidade de absoro, ou se houvesse uma tenso entre a volatilidade da ajuda e a rigidez dos gastos ou um nvel inaceitvel de eroso da competitividade Os Administradores tambm incentivaram os pases nos quais a elevao dos gastos financiados pela ajuda poderia ameaar gravemente a competitividade a considerar a possibilidade de usar a ajuda para aumentar a produtividade e/ou eliminar as restries oferta interna. Nesse contexto, os Administradores salientaram o impacto da ajuda e da coordenao das polticas monetria/fiscal sobre o sector privado: Os Administradores consideraram que esses influxos poderiam dar respaldo estabilidade macroeconmica, por meio do financiamento dos dfices fiscais e do estmulo ao investimento do sector privado atravs da reduo das taxas de juros.4 II. AJUDA: PAPEL DO FMI NA MOBILIZAO E CENRIOS ALTERNATIVOS A. Mobilizao da Ajuda 5. O Conselho discutiu, em diversas ocasies, o papel do Fundo na mobilizao da ajuda, normalmente no contexto das revises do PERP e PRGF. Ao fim das discusses no Conselho sobre o documento de 1999 sobre aspectos operacionais do PRGF, o Presidente concluiu: Os Administradores esperavam que o PERP identificasse os elementos prioritrios do programa para a reduo da pobreza, a fim de orientar os ajustamentos nos gastos caso o financiamento efectivo diferisse das previses. A maioria dos Administradores considerou que o Banco e o Fundo deveriam exercer um papel activo na identificao das necessidades de financiamento e na mobilizao de recursos adicionais dos doadores, nas condies apropriadas, no caso dos pases que mais necessitam desse apoio e que esto em condies de utiliz-lo com eficcia.5 6. A discusso sobre o papel do Fundo em apoio mobilizao de recursos da ajuda para a consecuo dos ODM foi sintetizada num documento produzido em Agosto de 2004 sobre O Papel do Fundo nos Pases de Baixo Rendimento.6 Segundo este documento: O papel do Fundo na mobilizao dos fluxos de ajuda necessrios para atingir os ODM deve ser explicado com mais clareza Alguns acreditam que o Fundo deve ajudar seus pases membros a construir os argumentos em favor do montante de ajuda que consideram
4 5

Ver IMF (2005k). Ver IMF (1999c, d, e). 6 Ver IMF (2004c, d).

53 necessrio para atingir os ODM. Embora o Banco Mundial e outrosdoadores estejam em melhores condies de produzir essas estimativas, o Fundo poderia montar um quadro macroeconmico e financeiro coerente Alguns prefeririam que o Fundo desempenhasse um papel de defensor junto comunidade internacional, avaliando quanto de ajuda j havia sido prometido, quanto mais seria necessrio, qual o montante de dvida que o pas conseguiria honrar e qual o melhor momento da prestao da ajuda para minimizar possveis perturbaes macroeconmicas. Outros vem um papel mais limitado para o Fundo, concentrado em sua funo de assessor macroeconmico O IEO levantou dvidas semelhantes. Com o foco das discusses sobre a ajuda internacional a se deslocar para o financiamento dos ODM, maior clareza ser fundamental. Num documento paralelo que examinava os progressos na implementao do PERP, o corpo tcnico teceu comentrios sobre a potencial ampliao do papel do Fundo no processo de coordenao, alinhamento e harmonizao das aces dos doadores, observando que a expectativa que as Instituies de Bretton Woods desempenhem uma funo central nesse esforo.7 7. Esses debates ficaram em grande medida sem uma concluso durante a prxima sesso de discusses do Conselho, em 30 de Agosto de 2004. Segundo o resumo do Presidente, os Administradores assinalaram que no cabe ao Fundo prestar assistncia de longo prazo para o desenvolvimento, e sim auxiliar os pases membros a enfrentar problemas da balana de pagamentos. Ao ajudar os pases membros a desenvolver quadros macroeconmicos apropriados e prestar assistncia financeira atravs do PRGF, o Fundo poderia desempenhar uma funo catalisadora importante na mobilizao da assistncia ao desenvolvimento. Os Administradores concordaram, porm, que preciso melhor esclarecer o papel do Fundo na mobilizao da ajuda aos pases de baixo rendimento visando atender as necessidades de financiamento para cumprir os ODM. Muitos Administradores foram de opinio que o Fundo no teria nenhuma funo a cumprir na mobilizao da ajuda e que sua contribuio nessa rea residiria, antes, na prestao de aconselhamento de polticas assente em avaliaes rigorosas dos dfices de financiamento e das implicaes macroeconmicas dos fluxos de ajuda, levando em conta seus nveis e sua variabilidade. Alguns Administradores favoreciam uma funo mais ampla para o Fundo, inclusive na promoo e coordenao dos influxos de ajuda para fins dos ODM.8 8. Posteriormente, durante a reviso da abordagem ERP em 2005, o Conselho concordou quanto funo crtica do FMI na anlise do impacto macroeconmico da ajuda adicional. Segundo o resumo do Presidente em exerccio: Os Administradores consideraram que o Fundo teria uma funo crtica a desempenhar junto aos pases auxiliando-os a analisar este impacto e a adaptar o quadro macroeconmico na medida apropriada para acomodar o aumento dos influxos de ajuda.9
7 8

Ver IMF (2004b). Ver IMF (2004c, d). 9 Ver IMF (2005l).

54 B. Cenrios Alternativos 9. Os Administradores tambm discutiram em diversas ocasies os cenrios alternativos nos pases de baixo rendimento, sobretudo no contexto de suas revises peridicas da implementao do PERP. Como resultado dessas discusses, o Conselho incentivava os pases a adoptar o planeamento de contingncias e a anlise de cenrios alternativos como parte dos preparativos de seu PERP e de seus oramentos, cabendo ao Fundo prestar assistncia quando solicitado e em estreita colaborao com o Banco. 10. Em 2002, por exemplo, ao findarem-se as discusses do Conselho sobre a reviso do PERP, que focaram a vulnerabilidade dos pases a choques, o Presidente concluiu que: Os pases devem diligenciar para incluir cenrios macroeconmicos alternativos em seus PERPs levando em conta possveis contingncias, contando com o apoio do Fundo.10 11. Durante um seminrio do Conselho realizado em 2003 sobre o alinhamento das abordagens PRGF e PERP, os Administradores focalizaram as disparidades entre as projeces optimistas dos PERP e as projeces realistas do PRGF. O Presidente concluiu que: Considerou-se que o trabalho sobre os riscos em potencial e incertezas, inclusive aqueles resultantes de choques exgenos, deveria ser realizado com todo empenho, em estreita colaborao com o Banco Mundial para tirar proveito de seus conhecimentos especficos nessa reaDe modo mais geral, todos os Administradores foram de opinio que o PERP deve partir da capacidade existente e das limitaes financeiras do oramento corrente, e ento traar planos dignos de confiana sobre as polticas que possam reduzir essas limitaes e levar a resultados mais ambiciosos. Essa anlise tambm precisaria se reflectir na concepo dos respectivos programas apoiados pelo PRGF e exigiria um grau mais elevado de envolvimento do corpo tcnico do Fundo num estgio mais inicial do processo do PERP.11 12. Os Administradores voltaram a abordar este tema durante a reviso do PERP de 2004, na qual o Presidente concluiu que: O uso alargado do planeamento para contingncias e de cenrios alternativos poderia ajudar a aumentar a eficcia dos quadros macroeconmicos, principalmente em reaco a choques. Alguns Administradores observaram que os cenrios alternativos tambm poderiam servir para demonstrar de que forma o pas intensificaria seus esforos e utilizaria os recursos externos adicionais para acelerar os progressos na consecuo dos ODM, porm mantendo o realismo operacional do quadro do PERP.12 13. Na reviso do PERP de 2005, o Presidente concluiu que: Os Administradores consideraram que o uso de cenrios alternativos nas ERP poderia encurtar a distncia entre o realismo e as ambies, proporcionando um enquadramento credvel ao nvel dos pases para
10 11

Ver IMF (2002e, f). Ver IMF (2003a, b). 12 Ver IMF (2004b, e).

55 a assistncia financeira alargada. Concordaram que os tcnicos do Fundo deveriam ajudar os pases que solicitassem assistncia a elaborar esses cenrios.13 III. REDUO DA POBREZA E EFEITOS SOBRE O CRESCIMENTO A. Anlise do Impacto Social e sobre a Pobreza 14. A anlise do impacto social (PSIA) foi incorporada aos programas apoiados pelo PRGF como uma de suas principais caractersticas.14 Ao discutir a PSIA no contexto de sua anlise do PRGF, o Presidente em exerccio concluiu que os Administradores em geral estavam satisfeitos com os progressos, mas indicaram que h espao para um tratamento mais sistemtico dessa questo nos documentos do PRGF. Solicitaram que os documentos referentes a programas apoiados pelo PRGF apresentassem, rotineiramente, uma descrio da PSIA realizada no pas, incluindo uma descrio qualitativa do provvel impacto que as medidas macroeconmicas e estruturais de maior relevncia exerceriam nos pobres e um resumo das medidas compensatrias que estejam sendo implementadas para contrabalanar eventuais efeitos adversos.15 15. Posteriormente, durante as discusses do Conselho de Agosto de 2002 sobre a implementao da ERP, o Presidente concluiu que Os Administradores tambm instavam o Banco e outros doadores a intensificar seus esforos para ajudar os pases a efectuar a PSIA numa base mais sistemtica e generalizada. Reafirmaram que a formulao e documentao dos programas do PRGF deveria continuar a incorporar as PSIA quando disponveis.16 16. Em Abril de 2003, durante o Seminrio do Conselho sobre o alinhamento das abordagens PERP e PRGF, o Presidente concluiu que: Os Administradores reconheceram a importncia da PSIA para o processo do PERP e para a concepo e avaliao dos programas apoiados pelo Fundo. Diversos Administradores enfatizaram que as PSIA das reformas crticas devem ser realizadas no incio do processo do PERP e PRGF, e instaram o corpo tcnico do Fundo a actuar em estreita sintonia com o Banco e outros doadores para ajudar as autoridades a acelerar o ritmo desse trabalho. Ao abordar os vnculos entre o PERP e o PRGF e, mais especificamente, as opes a serem consideradas na formulao do PRGF, o Presidente afirmou que Os Administradores tambm pediram que se definisse a funo das PSIA para informar a concepo do programa e as escolhas de polticas. Tambm acolheram com satisfao a inteno de especificar os vnculos entre a condicionalidade dos programas e as prioridades do PERP, bem como de fortalecer a exposio das actividades das PSIA.17

13 14

Ver IMF (2005j, l). Ver IMF (2000a). 15 Ver IMF (2002a, b). 16 Ver IMF (2002e, f). 17 Ver IMF (2003a, b).

56 17. Mais recentemente, durante a discusso da implementao do PERP em Setembro de 2004, o Presidente resumiu da seguinte forma as discusses sobre a PSIA: Os Administradores acolheram com satisfao o uso mais difundido da PSIA para informar as escolhas de polticas e dar respaldo formulao da ERP. Concordaram quanto necessidade de manter expectativas realistas sobre o que poderia ser includo na PSIAExortaram os tcnicos do Fundo a intensificar os esforos de integrao da PSIA no desenho dos programas do PRGF, com nfase no impacto da poltica macroeconmica sobre a pobreza, e de divulgar regularmente os resultados desse trabalho nos relatrios do corpo tcnico.18 B. Oramentos Pr-Pobres e Pr-Crescimento 18. Durante as discusses de Dezembro de 1999 sobre o PERP e PRGF, o Presidente concluiu que: [Os Administradores] apoiaram a integrao nos quadros macroeconmicos de medidas chaves especficas para a expanso do crescimento e reduo da pobreza, com a especificao dos custos respectivos, observando que isto contribuiria para os esforos em curso no sentido de aumentar os gastos sociais e outros gastos prioritrios na medida apropriada e de identificar redes de proteco social bem direccionadas. Ao mesmo tempo, porm, o Fundo no deveria se lanar em reas fora de suas responsabilidades primrias: Os Administradores apoiaram, duma maneira geral, a diviso proposta de tarefas entre o Banco e o Fundo em respaldo elaborao do PERP. Enfatizaram que no se devia criar uma expectativa de os tcnicos do Fundo virem a oferecer como estes no deveriam oferecer assistncia em reas de responsabilidade primria do Banco.19 19. Em 2002, no contexto das discusses sobre o ponto de situao da implementao da Iniciativa HIPC, o Conselho teceu observaes gerais sobre a contribuio esperada do alvio da dvida para o aumento das despesas de reduo da pobreza: [Os Administradores observaram que] o alvio da dvida HIPC a esses pases representa uma reduo de dois teros do stock da dvida. Para a maioria dos HIPC, isso reduz os pagamentos do servio da dvida ao equivalente a menos de 10 por cento das exportaes, ajudando esses pases a aumentar substancialmente as despesas visando a reduo da pobreza.20 20. Em 2005, o Conselho tambm esclareceu sua posio sobre o papel das despesas prpobres no contexto dos ODM: Os Administradores consideraram necessrio aumentar os gastos em muitos pases de baixo rendimento, principalmente os destinados ao investimento pblico, sade e educao, para que esses pases possam cumprir os ODM. Enfatizaram, porm, que os progressos na consecuo dos ODM no dependem unicamente da elevao da despesa pblica, ressaltando as tenses em potencial entre a elevao dos gastos pblicos e a

18 19

Ver IMF (2004b, e). Ver IMF (1999e). 20 Ver IMF (2002d, g).

57 sustentabilidade da dvida e as actividades do sector privado, que poderiam acabar sendo marginalizadas.21

21

Ver IMF (2005l).

58
Tabela A1: Cronologia dos Principais Acontecimentos e Discusses do Conselho
Data Agosto de 1999 Setembro de 1999 Dezembro de 1999 Dezembro de 1999 Dezembro de 1999 Agosto de 2000 Maro de 2002 Maro de 2002 Abril de 2003 Setembro de 2003 Julho de 2004 Setembro de 2004 Setembro de 2004 Maro de 2005 Agosto de 2005 Setembro de 2005 Outubro de 2005 Dezembro de 2005 Dezembro de 2005 Acontecimento Endosso da Iniciativa HIPC reforada pelo Banco/Fundo Relatrio ao Comit Interino sobre a Reforma do ESAF Abordagem PERP Lanamento do PRGF Endosso do PERP/PRGF pelo Conselho Pontos Principais do PRGF Reviso do PRGF Discurso do DG em Monterrey Reviso do Conselho sobre o alinhamento do PRGF/PERP Reviso do Conselho sobre o Papel do Fundo nos PBR Avaliao do IEO sobre o PERP/PRGF Reviso do Conselho sobre o Papel do Fundo nos PBR Reviso do Conselho sobre o PERP Declarao de Paris Reviso da formulao dos programas do PRGF Reviso do PERP Lanamento do PSI MDRI Lanamento do ESF Documentos Resumo do PresidenteIMF (1999a).

Relatrio do Director-Geral ao Comit Interino sobre a Reforma do ESAF IMF (1999b). Aspectos operacionais do PERPIMF (1999c). Aspectos operacionais do PRGFIMF (1999d). Observaes finais do PresidenteIMF (1999e).

Pontos Principais do PRGFIMF (2000a). Resumo do Presidente em exerccioIMF (2002a, b). Para Alm do Consenso de Monterrey: Da Viso para a Aco Khler (2002). Observaes finais do Presidente em exerccioIMF (2003a, b).

Observaes finais do PresidenteIMF (2003e).

Relatrio do Gabinete de Avaliao IndependenteIEO (2004). Resumo do Presidente em exerccioIMF (2004c, d).

Resumo do Presidente em exerccioIMF (2004b, e). Declarao de Paris sobre a Eficcia da AjudaOECD (2005). Reviso da formulao dos programas do PRGFIMF (2005g).

Resumo do Presidente em exerccioIMF (2005j, l). Resumo do PresidenteIMF (2005m). Resumo do Presidente em exerccioIMF (2005r). Resumo do Presidente em exerccioIMF (2005r).

59 ANEXO B. ANLISE QUANTITATIVA 1. Este anexo amplia e aprofunda a anlise emprica apresentada nos Captulos IIA e IIB do relatrio principal. Ele aborda alguns desenvolvimentos ao longo do tempo, e fornece dados adicionais sobre as variaes entre pases com forte desempenho e desempenho fraco; entre os programas apoiados pelo PRGF e pelo ESAF na frica Subsariana (PRGF AS e ESAF AS); e entre os programas na AS e noutras regies (PRGF excl. AS e ESAF excl. AS). A Seco I apresenta as concluses. A Seco II trata dos dados fundamentais e da metodologia. I. CONCLUSES 2. Esta seco est estruturada da seguinte forma. A parte A aborda as tendncias das previses da ajuda nos programas. A parte B examina as tendncias de concepo dos programas no que respeita aos dfices fiscal e da balana corrente. A parte C termina com uma anlise da relao entre a ajuda programada e os dfices fiscal e da balana corrente programados. A. Previses da Ajuda no PRGF 3. As projeces da ajuda nos PRGF da frica Subsariana para o primeiro ano do programa foram ligeiramente optimistas (ver Grfico B1. Nveis de ajuda projectados e pargrafos 28-29 do texto principal). Os nveis efectivos nos programas da frica efectivos da ajuda na AS, incluindo o alvio da dvida, Subsariana Painel A: ESAF ficaram aqum das previses da ajuda para o primeiro 22 ano do programa (T0) (ver painel B do Grfico B1). Uma das razes para isso poder ser o optimismo excessivo referente ao momento do alvio da dvida, uma vez que a ajuda em T0, sem contar o alvio da dvida e as aces relacionadas, no parece estar sistematicamente sobrestimada. A ajuda no primeiro ano do programa para os pases de outras regies tambm no est sobrestimada. Painel B: PRGF
Ajuda nos ESAF da AS como percentagem do PIB (1993 - 1998) incluindo alvio da dvida, reescalonamento e atrasados 9 7 Resultado / Actualizaes (dados da ltima reviso) Programa (dados da solicitao de acordo) Resultado 5 excluindo alvio da dvida, reescalonamento e atrasados Programa 3 T-1 (Antes do programa) T0 (incio do programa) T+1 (perspectiva de mdio prazo) T+2 T+3

Ajuda nos PRGF da AS como percentagem do PIB (1999 - 2005)

4. No entanto, o FMI fez uma subpreviso dos influxos de ajuda de mdio prazo nos PRGF da frica Subsariana (ver pargrafo 30 do texto principal), uma observao que se aplica para a ajuda com ou sem alvio da dvida (ver painel B do Grfico B1). 5. Os ESAF e os PRGF anteciparam de forma consistente o declnio de mdio prazo dos fluxos de
22

incluindo alvio da dvida, reescalonamento e atrasados

Resultado / Actualizaes (dados da ltima reviso)

Subestimativa 7 Programa (dados da solicitao de acordo) Resultado 5 excluindo alvio da dvida, reescalonamento e atrasados (Antes do programa) (incio do programa) (perspectiva de mdio prazo)

Programa

Observaes: PRGF 26, ESAF da AS 23; Filtro: erro inicial < 1, erro mximo 20 por cento do PIB

As variaes entre cifras efectivas (ou actualizaes) e as projeces para o primeiro ano do programa (T0) nos PRGF da AS so significativamente mais pequenas do que zero, a um nvel de confiana de 5 por cento, mesmo aps a correco de erros relacionados com previses optimistas de crescimento.

60 ajuda. (Tabela A e B do Grfico B1). No entanto, durante o perodo de vigncia do PRGF, a mdia efectiva de fluxos de ajuda (ou previses actualizadas) para os pases da frica Subsariana com programas, nos trs anos subsequentes ao primeiro ano do programa, acabou por ser consideravelmente mais elevada do que o previsto.23 Tal no foi o caso para a ajuda que inclua o alvio da dvida no decorrer dos ESAF. 6. A subpreviso de mdio prazo da ajuda no foi observada fora da frica Subsariana. O Grfico B2 mostra que noutras regies, os resultados mdios seguiram mais de perto as projeces do PRGF para os anos mais remotos.24
Grfico B2. Nveis de ajuda projectados e efetivos na frica Subsariana e Outras Regies
Painel A: ESAFs Painel B: PRGFs

14 12 10 8 6 4 2

Ajuda incl. reescalonamento da dvida, alvio e atrasados nos ESAF (1993-98) (Em percentagem do PIB)

14 12

Ajuda incl. reescalonamento da dvida, alvio e atrasados nos PRGF (1999-2005) (Em percentagem doPIB)

AS

Programa Resultado

10 8

AS
Resultado

Excl.

Programa Resultado

6 4

Programa Resultado

Excl. AS
2 T-1 T0 T+1
(incio do programa)

Programa

T-1

T0

T+1

T+2
(perspectiva de mdio prazo)

T+3

(incio do programa)

T+2

T+3

(perspectiva de mdio prazo)

7. A concepo de programas do FMI parece ter-se posto em dia com a crescente persistncia de fluxos de ajuda para a frica Subsariana ao reduzir o declnio projectado nos ltimos anos. O Grfico B3 revela as variaes mdias anuais entre os nveis de ajuda que foram previstos para o primeiro ano do programa e para passados dois anos. Este grfico mostra o desenvolvimento ao longo do tempo da mdia geral e de dois grupos de pases que se distinguiram pelo desempenho macroeconmico.25 Como fica exposto, o declnio a mdio prazo da ajuda projectada decresceu ao longo do tempo, Grfico B3. Tendncias na Projeco da Persistncia de especialmente em programas de pases Fluxos de Ajuda para a AS com bom desempenho macroeconmico. B. Concepo dos Programas 8. Esta seco aborda os dfices fiscal e da balana corrente projectados. A discusso sobre o dfice fiscal ulteriormente desagregada em despesa pblica projectada e gerao de
23

Dif. em ponto % do PIB

Declnio projectado de fluxos de ajuda na AS (T+2 - T0) 1 Menor declnio

0

-1 -2 -3 -4 -5

ESAF

Com bom desempenho

Mdia global

PRGF Maior declnio

Com desempenho fraco

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

186 observaes distribudas ao longo de todo o perodo, Filtro: Ajuda>0 por cento

Todas as variaes entre cifras efectivas (ou actualizaes) e as projeces para os trs anos subsequentes ao primeiro ano do programa (T+1, T+2, T+3) so significativamente maiores do que zero, a um nvel de confiana de 5 por cento, mesmo aps a correco de erros relacionados com previses optimistas de crescimento. 24 Os erros de previso no variam significativamente de zero nos PRGF excl. AS. Para T+1 e T+2 h uma variao positiva significativa nos erros de previso entre os PRGF da AS e os PRGF excl. AS, a um nvel de confiana de 5 por cento, mesmo aps a correco de erros relacionados com previses optimistas de crescimento. 25 Bom desempenho definido como as condies iniciais de inflao abaixo de 10 por cento, crescimento positivo e financiamento interno inferior a 1 por cento do PIB.

61 receita interna. Para cada uma destas dimenses so abordados os desenvolvimentos ao longo do tempo, assim como, de que forma os resultados se relacionam com a concepo do programa. (i) Balana corrente
Grfico B4. Ajustamentos projectados da balana corrente na frica Subsariana
Dif. em ponto % do PIB
3

9. O Fundo tornou-se mais flexvel no 2 Expanso PRGF 1 0 que respeita a ajustamentos na balana -1 tendncia -2 corrente. O Grfico B4 mostra a variao linear de ESAF -3 mdias -4 mdia projectada na balana corrente excl. ajuda -5 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 no decorrer do primeiro ano do programa na 305 observaes distribudas ao longo de todo o perodo, frica Subsariana. Embora nos ESAF iniciais Filtro: abs (CC[T0T-1])<20 por cento fossem comuns os ajustamentos acentuados do dfice da balana corrente no primeiro ano do programa, a mdia de ajustamentos nos PRGF tem-se situado em torno de zero. 10. O PRGF tpico da frica Subsariana previa uma consolidao a mdio prazo do dfice da balana corrente excl. ajuda. No entanto, o Grfico B5 mostra que, a mdio prazo, os dfices da balana corrente constatados eram em mdia maiores do que o projectado financiados pelos j mencionados influxos de ajuda mais elevados do que o previsto. (ii) Saldo Fiscal 11. Os PRGF da frica Subsariana em contraste com os ESAF permitiam aumentos nas despesas no primeiro ano do programa. O Grfico B6 mostra que a variao projectada das despesas26 entre o primeiro ano do programa e o ano anterior deslocou-se no sentido ascendente, de um restringimento nos primeiros anos do ESAF para uma acomodao do aumento das despesas no decorrer do PRGF.
Grfico B5. Dfices mdios da Balana Corrente em Programas PRGF na frica Subsariana
16 Dfice mdio da balana corrente antes de doaes e juros
Resultado / Actualizao (dados da ltima reviso)

Dfice de conta corrente excl. ajuda: variao T0 T-1

(% do PIB)

14

12

Contraco

Previso projectada (dados da solicitao de acordo)

10 T-1
(Antes do programa)

T0
(incio do programa)

T+1
(perspectiva de mdio prazo)

T+2

T+3

34 observaes Filtros: erro inicial <2 por cento, erro mximo <20 por cento

Grfico B6. Ajustamento Projectado da Despesa na frica Subsariana

Dif. em ponto % do PIB
1

Expanso

PRGF

Contraco

-1

ESAF

-2

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
223 observaes distribudas ao longo de todo o perodo

12. Mas tal como os ESAF, os PRGF da frica Subsariana previam a consolidao das despesas a mdio prazo (ver Grfico B7). No entanto, os resultados mostram que esta consolidao no se materializou, com as despesas, pelo contrrio, a aumentarem. Esta
26

As despesas no incluem o pagamento de juros.

62 variao entre as despesas projectadas e as despesas efectivas de mdio prazo foi mais uma vez financiada por nveis de ajuda mais elevados do que o previsto.
Grfico B7. Despesas Projectadas e Efectivas nos ESAF e nos PRGF da frica Subsariana
Variveis fiscais nos ESAF da AS
24
24

Variveis fiscais nos PRGF da AS

Resultado / Actualizao

22 (% do PIB

Despesas excl. juros

(Em % do PIB)

22

Programa 20 Actualizao 18

20

Despesas excl. juros

Programa

Resultado / Actualizao 18 Programa

Receitas internas

Programa
16

16 Resultado / Actualizao 14 T-1 (Antes do programa) T0 (incio do programa) T+1 (perspectiva de mdio prazo) T+2 T+3

Receitas internas
T-1 (Antes do programa) T0 (incio do programa) T+1 T+2 T+3

14 (perspectiva de mdio prazo)

27 observaes Filtros: erro inicial < 1 por cento do PIB

28 observaes Filtros: erro inicial < 1 por cento do PIB

13. A mobilizao programada de receitas internas nos PRGF da frica Subsariana foi simultaneamente mais ambiciosa e mais bem sucedida do que nos ESAF (ver o segundo painel no Grfico B7). O programa mdio apoiado pelo PRGF na frica Subsariana previa um aumento de 2 por cento das receitas como uma fraco do PIB ao longo de um perodo de quatro anos. Os ESAF, pelo contrrio, projectaram as receitas internas para que, em grande medida, estas acompanhassem a evoluo do PIB. Em termos de resultados, os programas do PRGF geraram mais receitas do que os do ESAF. 14. Em mdia, os PGRF na frica Subsariana previam ligeiros aumentos no dfice fiscal primrio, antes das doaes, no primeiro ano do programa. Como mostrado no Grfico B8, alguma expanso fiscal durante o primeiro ano do programa foi permitida nos PGRF, mas tal expanso foi rara durante o perodo de vigncia do ESAF.
Grfico B8. Ajustamentos Fiscais Programados na frica Subsariana
Dif. em ponto % do PIB
1 0 -1 -2

Dfice fiscal excl. Title variao entre T0 e T-1 Chart ajuda: PRGF Expanso Contraco tendncia linear de mdias

ESAF

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
296 observaes distribudas ao longo de todo o perodo, Filtro: abs(FD[T0T1])<20 por cento

C. Utilizao Programada dos Aumentos da Ajuda 15. Esta seco analisa a correlao entre os aumentos de ajuda previstos, abordados na parte A, e as variaes no dfice da balana corrente excl. ajuda e no dfice fiscal excl. ajuda abordadas na seco B. Primeiro apresenta o quadro conceptual fundamental e depois analisa as concluses.

63 (i) Quadro Conceptual: clculo dos rcios de Gasto e Absoro 16. Esta seco baseia-se no quadro analtico de gasto e absoro de aumentos de ajuda sugerido por Berg et al.27 e discutido na Caixa 2 do relatrio principal. A anlise parte do pressuposto que de uma perspectiva da Balana de Pagamentos (BdP) em que os fluxos de capital lquidos excl. ajuda sejam zero, os aumentos de ajuda podero ser usados tanto para (a) ampliar o dfice da balana corrente antes de doaes e juros (na linguagem do FMI, chama-se a isto absoro da ajuda); ou (b) aumentar as reservas reais. De uma perspectiva fiscal, em que os fluxos de capital lquidos excl. ajuda sejam zero, os recursos adicionais recebidos na forma de um aumento de ajuda podero ser utilizados tanto para (a) ampliar o dfice fiscal primrio antes de doaes (na linguagem do FMI, isto chamado gasto da ajuda); ou (b) substituir o financiamento interno lquido. 17. A variao entre a ajuda despendida e a ajuda absorvida determinou a resposta prevista da parte do sector privado aos aumentos de ajuda. Se o dfice fiscal se deslocar em sintonia com o dfice da balana corrente, o aumento da procura fiscal compensado pelo aumento das importaes lquidas. Se o alargamento do dfice fiscal exceder o do dfice da balana corrente e a oferta agregada for fixa, isto conduz ao efeito de crowding-out do sector privado. Da mesma forma, um dfice fiscal que aumente menos que o dfice da balana corrente possibilita o efeito de crowding-in ou, se a procura interna for excessiva, permite a desinflao ao colmatar a brecha entre a procura agregada e a oferta agregada.

27

Ver IMF 2005h.

64 18. Uma srie de regresses produziu estimativas do gasto e absoro mdios programados dos aumentos da ajuda nos PRGF da frica Subsariana. Para ilustrar a metodologia, o Grfico B9 apresenta os ajustamentos28 fiscais e da balana corrente projectados face a aumentos previstos de ajuda. As observaes so deduzidas das solicitaes de acordo e revises dos programas PRGF entre 1999 e 2005 para todos os pases da AS. As regresses sobre estes dados com constantes suprimidas produziram estimativas do declive das respostas fiscais e da balana corrente aos aumentos de ajuda (Tabela B1).29 Estes so a base das estimativas de absoro e gasto da ajuda incremental, respectivamente, utilizadas ao longo deste relatrio.30 As estimativas da proporo de ajuda incremental utilizada para reduzir a dvida interna so deduzidas da variao entre gasto e absoro, e a acumulao de reservas estimada da variao entre a absoro e o aumento de ajuda. (i) Concluses
Grfico B9. Derivao de Estimativas para Despesa e Absoro de Ajuda Prevista nos PRGF da AS
15

Variaes projectadas nos dfices

10

Reservas

Crowding in

Expanso fiscal
0

-5 0

Aumentos previstos da ajuda Melhores ajustes para: Balana corrente Ajuda (45 graus) Fiscal

10

Uso mdio programado de aumentos da ajuda nos PRGF da AS (em % de aumento de ajuda)
A crscimo de impo rta es lquidas (abso ro ) A cumulao de reservas

64 37 27
Expanso fiscal lquida (gasto s)

37
Reduo da dvida interna / efeito de atraco A cumulao de reservas

Tabela B1. Regresses: modelo base: PRGF da AS Sem restries Constante Suprimida Dfice Dfice Dfice da Dfice da Fiscal Balana Fiscal Balana Corrente Corrente 0,266 0,137 0,503 0,635 Ajuda Delta (0,003)** (0,237) (0,086)+ (0,004)** 0,586 Constante 0,601 (0,104) (0,504) 65 65 Observaes 65 65 Valores p entre parnteses, + significativo aos 10%; * significativo aos 5%; ** significativo a 1%, Filtro: 0 < Ajuda[T0T-1] < 10%

19. Tal como foi descrito no pargrafo 15 do texto principal, os nveis iniciais de reservas foram um factor chave a provocar as variaes na absoro programada dos aumentos de ajuda nos PRGF da frica Subsariana. O Grfico B10, em baixo, mostra que previa-se que os pases com nveis de reservas abaixo de 2,5 meses de importaes usassem a quase totalidade dos aumentos
28 29

Variaes programadas entre um ano antes do programa comear e o primeiro ano do programa. Obviamente, ambos os dfices so influenciados por muitos mais factores do que o deliberado pequeno nmero de variveis usadas nesta regresso, que tem o objectivo de esclarecer as correlaes nas quais so esperadas variaes na ajuda, isto em vez de testar se o modelo fundamental est completo. As linhas a tracejado no grfico representam as estimativas lineares para o modelo sem restries, enquanto as linhas a cheio mostram as estimativas para o modelo com restries, o qual pela supresso da constante, obriga a que todas as variaes nos dois dfices estejam ligadas aos aumentos de ajuda. Os resultados das regresses apresentadas nas tabelas mostram que a constante era positiva, mas no significativamente diferente de zero. Por isso, a sua supresso resultava somente num limitado vis ascendente nas estimativas apresentadas. Simultaneamente, a supresso da constante ajuda a evitar uma subestimativa dos rcios de despesa que surgiriam de erros de medio no modelo sem restries. 30 Todos os grficos apresentados mostram apenas diferenas que se julgam ser significativas pelo menos a um nvel de 10 por cento nas regresses com e/ou sem restries. A significncia num dos dois testes foi suficiente para a representao.

65 esperados de ajuda (95 por cento em mdia31) para aumentar os nveis das reservas. Por outro lado, os programas para pases com stocks de reservas iniciais mais elevados possibilitaram a utilizao total dos recursos adicionais para aumentar as importaes lquidas. Os coeficientes da primeira regresso apresentados na Tabela B2 mostram que esta variao advm de diferenas em ambos os ajustamentos que eram independentes de variaes na ajuda, e de uma resposta mais pronunciada aos aumentos de ajuda nos pases com reservas mais elevadas. Isto resulta numa diferena significativa entre os dois grupos de pases dependendo do nvel de reservas no modelo com restries.
Grfico B10. Gasto e Absoro nos PRGF: importncia das condies iniciais
Condies iniciais Reservas reduzidas 5 Reservas elevadas, 15 inflao alta Reservas elevadas, inflao baixa 79 95 85 21
Tabela B2. Regresses: PRGF na AS: importncia das condies iniciais Todos os nveis de Reservas elevadas reservas Dfice Dfice da da Dfice Dfice Balana Balana Fiscal Fiscal Corrente Corrente Ajuda Delta 0,323 0,054 0,096 0,147 (0,501) (0,868) (0,631) (0,240) 0,945 Termo de 0,416 interaco de (0,027)* (0,484) reservas elevadas Termo de interaco de inflao baixa Dummy de reservas elevadas Dummy de inflao baixa Constante 0,488 (0,279) 2,442 (0,221) 0,645 (0,023)*

Expanso fiscal lquida (gastos) Reduo da dvida interna / crow ding-in Acumulao de reservas

0,09 (0,938) -1,314 0,323 (0,442) (0,739) Observaes 65 65 46 46 Valores p entre parnteses, + significativo aos 10%; * significativo aos 5%; ** significativo a 1%, Filtro: 0 < Ajuda[T0T-1] < 10% Nota: Os limiares so reservas de 2,5 meses de importaes e inflao de 5 por cento

20. Como foi descrito no pargrafo 18 do texto principal, os nveis iniciais de inflao foram determinantes chave da abordagem adoptada nos programas PRGF da frica Subsariana relativamente ao uso da ajuda incremental. O Grfico B10 mostra que a inflao observada antes do incio de um programa influenciou a despesa mdia programada para pases com reservas elevadas. Aos pases com nveis de inflao abaixo de 5 por cento32 foi permitido gastar a quase totalidade dos aumentos previstos de ajuda (79 por cento em mdia33), enquanto previa-se que os pases com inflao mais alta utilizassem a quase totalidade da ajuda incremental (85 por cento em mdia34) para reduzir o financiamento interno.

31 32

No significativamente diferente de 100 por cento. Os dados identificaram 5 por cento como o limiar que produz as diferenas mais significativas entre programas com inflao inicial alta e baixa. Sem controlar outras condies iniciais como o financiamento interno ou o crescimento, constatou-se ser de 7 por cento o limiar de inflao mais alta com diferenas significativas. Uma vez controladas aquelas outras condies, mesmo limiares mais altos, como 10 por cento, produzem diferenas significativas. No entanto, mesmo nesses casos, s em programas com inflao inicial abaixo de 7 por cento, o rcio da despesa mdia estimada no significativamente diferente de 100 por cento. 33 No significativamente diferente de 100 por cento. 34 O coeficiente sobre o dfice fiscal de 15 por cento no significativamente diferente de zero por cento.

66 21. Os critrios tradicionalmente utilizados para identificar pases em fase avanada de estabilizao tiveram um impacto significativo sobre o gasto programado dos aumentos de ajuda, mas no sobre a sua absoro. Os programas em pases com Tabela B3. Regresses: condies iniciais de AS: influncia do desempenho Dfice Dfice inflao de um s dgito, Fiscal Fiscal Grfico B11. Gasto e Absoro na AS: 0,173 Ajuda Delta 0,228 crescimento positivo, e (0,086)+ (0,119) o critrio de desempenho, Pases em fase 1 0,319 Interaco -0,028 avanada de estabilizao do financiamento interno (0,087)+ (0,907) desempenho Dummy do 1,355 49 Pases com bom desempenho 14 37 abaixo de 1 por cento do (0,059)+ desempenho Constante -0,273 PIB prevem em mdia (0,612) 46 37 Pases com fraco desempenho 17 Observaes 65 65 Valores p entre parnteses, + aumentos do gasto de cerca significativo aos 10%; * significativo aos 5%; ** significativo a 1%, Filtro: 0 < Expanso fiscal de metade dos aumentos Ajuda[T0T-1] < 10% Reduo dvida interna/ crow ding-in Seguindo a definio do Fundo de pases previstos da ajuda. Isto Aumento de reservas em avanada fase de estabilizao, bom desempenho foi definido como inflao compara-se com abaixo de 10 por cento, crescimento positivo e financiamento interno inferior a 1 por cento antes do programa. praticamente nenhum gasto 35 dos aumentos incrementais de ajuda (17 por cento em mdia ) em pases que no renem estas condies (ver Grfico B11).

Tabela B4. Regresses: 22. Existiram poucas AS: ESAF vs. PRGF Grfico B12. Despesa e Absoro na frica Diferenas entre os diferenas entre o gasto e a ESAF e os PRGF em Subsariana: ESAF vs. PRGF termos de gasto Dfice Dfice absoro mdios Fiscal Fiscal ESAF 40 37 23 0,711 Ajuda Delta 0,234 programados dos (0,005)** (0,132) -0,574 0,032 Interaco aumentos da ajuda nos (0,036)* com o PRGF (0,858) PRGF 27 37 37 Dummy do 1,97 (0,004)** PRGF ESAF e nos PRGF da -1,384 Constante Expanso fiscal (0,016)* frica Subsariana. Observaes 102 102 Reduo dvida interna / crow ding-in Valores p entre parnteses, + A constante negativa e o significativo aos 10%; * significativo aos Aumento de reservas 5%; ** significativo a 1%, Filtro: 0 < Ajuda[T0T-1] < 10% coeficiente positivo da dummy do PRGF na Tabela B4 sugerem que verificou-se uma mudana entre o ajustamentos fiscais acentuados independente dos influxos previstos da ajuda, no caso dos ESAF, e o uso mnimo de tal ajustamento nos PRGF. No entanto, as diferenas na resposta programada aos aumentos da ajuda mitigam esta mudana, verificando-se apenas ligeiras variaes entre os ESAF e os PRGF no gasto mdio programado (ver Grfico B12).36 Entretanto, no h diferena significativa na absoro da ajuda entre os ESAF e os PRGF. Grfico B13. Despesa e Absoro nos PRGF: frica

Subsariana vs. Outras Regies

AS 27 37 37

Outr. regies

32

17

51

Expanso fiscal Reduo dvida interna / crow ding-in Aumento de reservas

35 36

Significativamente diferente de zero. Apenas a variao no ajustamento independente de ajuda do dfice fiscal permanece significativa ao controlar-se para um limiar de inflao de 5 por cento.

67 23. O programa mdio fora da AS Tabela B5. Regresses: PRGF: AS vs. Outr. Regies Dfice da Balana Dfice Fiscal Corrente utilizou uma proporo menor de 1,062 0,539 Ajuda Delta 0,488 0,315 (0,024)* (0,002)** (0,164) (0,019) aumentos de ajuda para reduzir a dvida -0,402 Interaco -0,56 0,147 -0,049 na AS (0,049)* (0,303) (0,718) (0,752) interna e/ou para efeitos de desinflao do Dummy da 3,03 1,534 (0,056)+ (0,010)* AS -2,43 -0,947 Constante que o seu equivalente na AS. Nos PRGF (0,065)+ (0,054)+ Observaes 93 93 93 93 fora da AS, os ajustamentos mdios mais valores p entre parnteses, + significativo aos 10%; * significativo aos 5%; ** significativo a 1%, Filtro: 0 < Ajuda[T0T-1] < 10% rigorosos nos dfices fiscal e da balana corrente, independentes da ajuda, so mais do que contrabalanados por uma maior receptividade aos aumentos da ajuda.37 Tal como representado no Grfico B13, estas diferenas conduzem a um ligeiro acrscimo do gasto mdio e menor absoro mdia em pases de outras regies do que na AS. 24. As respostas programadas s redues previstas da ajuda dependiam dos nveis iniciais de reservas, e foram assimtricas. Pases com nveis iniciais de reservas muito Tabela B6. Regresses PRGF na AS: Aumentos vs. Redues elevados, em geral, podem financiar as redues da Aumentos da ajuda Redues da ajuda Dfice Dfice ajuda para evitar o ajustamento fiscal, principalmente da Dfice da Dfice Balana Fiscal Balana Fiscal Corrente Corrente atravs do esgotamento das reservas (ver Tabela B6). 0.531 0.928 1.045 Ajuda Delta 0.382 (0.038)* (0.003)** (0.000)** (0.549) Aqueles pases com nveis iniciais de reservas muito Interaco com/1 -0.073 -0.125 - Nveis de 0.15 0.005 baixos, pelo contrrio, tm de suportar totalmente as (0.099)+ (0.000)** reserva (0.201) (0.921) -0.017 - Inflao inicial -0.018 -0.008 -0.011 (0.024)* (0.354) (0.572) (0.276) redues previstas da ajuda, na forma de ajustamentos Observaes 93 93 93 93 valores p entre parnteses, + significativo aos 10%; * significativo aos fiscais e da balana corrente integrais. A resposta fiscal 5%; ** significativo a 1%, Filtro: 0 < Ajuda[T0T-1] < 10% /1 Em contraste com outras tabelas, estes termos de interaco so programada s redues da ajuda no depende dos baseados em nveis e no na indicao do cumprimento dos limiares atravs de dummies. nveis de inflao. 25. Quase 80 por cento dos PRGF da frica Subsariana limitavam a possibilidade das autoridades gastarem integralmente a ajuda extraordinria, ou de financiar na totalidade a insuficincia imprevista da ajuda. Como se pode ver no Grfico B14, esta postura semelhante posio do Fundo em relao a variaes imprevistas da ajuda em outras regies.
Grfico B14. Tratamento de influxos de ajuda imprevistos nos PRGF (em percentagem dos programas)
Insuficincia
Sem financiamento interno da insuficincia de ajuda Financiamento interno limitado Financiamento interno total

Ajuda Extraordinria
Sem dispndio de ajuda extraordinria Gasto limitado Gasto total 57 21 21

AS Fora da AS

12

67

21

13

63
`

25

79

8 13

II. METODOLOGIA E DADOS 26. Esta seco aborda as definies de dados e a metodologia utilizada para deduzir os resultados apresentados no relatrio de avaliao. A base de dados MONA, a fonte principal de dados utilizada na anlise, teve uma interrupo nas sries em 2001. Todos os programas com incio antes da interrupo em 2001, e ainda o PRGF de 2002 para a RDC,
37

A maioria das diferenas regionais pode ser explicada por diferenas no cumprimento dos limiares de reservas e inflao identificados em cima. Apenas a diferena no ajustamento do dfice fiscal independente da ajuda permanece significativo uma vez controladas estas dummies.

68 esto includos na MONA I. A MONA II, que tem um conjunto diferente de variveis macroeconmicas, encerra todos os outros programas. 27. A varivel representativa para os influxos da ajuda lquida foi deduzida a partir dos dados da balana de pagamentos Tabela B7. Valores Aproximados para a ajuda lquida (BdP) atravs da adio das variaes nas por PIB MONA I MONA II obrigaes para com os credores oficiais (Transferncias oficiais (Transferncias Oficiais, lquidas (desembolsos amortizao) nas correntes, lquidas +Outro Apoio BdP - Pagamentos de Juros Pagamentos de Juros Lquidos transferncias correntes e transferncias + Saldo da balana de capitais Programados de capital oficiais, deduzindo os +Endividamento Oficial junto a + [Variaes nas] Obrigaes credores multilaterais e bilaterais para com os credores oficiais pagamentos de juros externos e (excl. Fundo) [das quais:] Crdito e Pagamentos de Capital emprstimos do FMI (exclui a quando aplicvel adicionando o dfice Programados (excl. Fundo) posio das reservas no Fundo) +Reescalonamento contratado + Atrasados, variao lquida (na de financiamento programado e os antes do programa balana financeira) (+aumento) atrasados de pagamentos externos +Novo Reescalonamento + Dfice de financiamento Projectado programado ) (Tabela B7). 38 As variveis novo +Aumentos nos atrasados de / PIB pagamentos externos reescalonamento projectado e outro + Dfice de financiamento apoio BdP estavam muitas vezes programado) / PIB indisponveis na base de dados. Nestes casos, assumiu-se que o valor ou era zero ou era captado por algumas outras variveis. Por esta razo, eles foram omitidos nos clculos. 28. O dfice fiscal excl. ajuda foi deduzido da diferena entre as despesas excluindo os pagamentos de juros e a receitas internas Tabela B8. Proxies do Dfice Fiscal excl. Ajuda por PIB (Tabela B8). Um desafio na construo da MONA I MONA II varivel foi a pobreza de dados sobre doaes - Saldo fiscal incluindo (Total das despesas e crdito doaes (percentagem do lquido na MONA II. Quando no eram reportados PIB) - Total das receitas e quaisquer dados sobre doaes, a rubrica da + Doaes (percentagem do doaes PIB) + Doaes balana de pagamentos para transferncias - Pagamentos de juros - Pagamentos de juros) /PIB (percentagem do PIB) correntes oficiais e transferncias de capital (conforme captada pelo saldo da balana de capitais apresentado) foi utilizada como proxy para as doaes. 29. O dfice da balana corrente excl. ajuda foi deduzido com base no saldo da balana corrente deduzidas as transferncias correntes oficiais e os pagamentos de juros (Tabela B9). De todas as variveis, esta apresentava a melhor disponibilidade de dados na MONA.
Tabela B9. Valores Aproximados para o Dfice da Balana Corrente excl. Ajuda por PIB
MONA I (-Balana corrente, excl. transferncias oficiais - Pagamentos lquidos de juros) / PIB) MONA II (-Saldo da balana corrente + Transferncias correntes oficiais (lquido) - Pagamentos de juros) / PIB

30. A varivel dummy bom desempenho macroeconmico foi definida como 1 se no ano anterior ao programa (T-1) a inflao tivesse ficado abaixo dos 10 por cento, o
38

Para verificar se h um vis sistemtico dos rcios de despesa estimados, dado que a varivel representativa para os influxos de ajuda foi deduzida de dados da BdP e o dfice fiscal foi deduzido de dados fiscais, os dados relativos ajuda fiscal compilados a partir de estudos de casos foram comparados com a varivel representativa da BdP deduzida da MONA. Ambas estavam altamente correlacionadas e sem um vis significativo.

69 crescimento real tivesse sido maior do que zero, e o financiamento interno tivesse sido igual ou inferior a 1 por cento do PIB. Todas as trs variveis foram deduzidas da base de dados MONA com o objectivo de capturar estimativas sobre o desempenho no ano anterior data da concepo do programa. Enquanto as duas primeiras variveis estavam prontamente disponveis, o financiamento interno foi estimado subtraindo a varivel representativa do financiamento externo (ajuda lquida) do dfice fiscal excl. ajuda. 31. O primeiro ano do programa (T0) foi definido como o ano civil com a maior sobreposio com o ano efectivo de vigncia do programa desde a solicitao de acordo do programa ou revises subsequentes. Por exemplo, se o ano efectivo de um programa com condicionalidade que foi acordada numa reviso durou de Novembro de 2003 a Outubro de 2004, definiu-se que 2004 seria o primeiro ano do programa para efeito dessa reviso. 32. A MONA no est sujeito ao mesmo nvel de escrutnio que as bases de dados do Fundo que so publicadas. Ela apresenta uma srie de erros e inconsistncias. Os erros mais bvios tais como a moeda de denominao trocada foram corrigidos manualmente. Outros, tais como discrepncias entre cifras efectivas apresentadas e zeros obviamente errneos, levaram omisso da observao. At onde foi possvel, algumas variveis omitidas foram reconstrudas a partir de outras observaes. Os erros que permaneceram presumiram-se como no sistemticos e, assim, sem influncia significativa sobre as concluses excepo de uma reduo da sua robustez. 33. No sentido de assegurar a consistncia, os programas e os resultados foram comparados dentro dos limites da base de dados MONA. Uma vez que as definies das variveis na MONA I eram muito diferentes daquelas includas no World Economic Outlook ou em outras bases de dados, os valores projectados provenientes da MONA no foram comparados com as estimativas extradas de outras bases de dados. Em vez disso, os dados provenientes da solicitao do programa foram comparados com os dados da ltima reviso disponvel para os anos respectivos. Esta abordagem minimizou erros resultantes de diferenas nas definies de dados.

70 ANEXO C. ANLISES INTERNAS: METODOLOGIA E PRINCIPAIS CONCLUSES 1. Este anexo apresenta dados reunidos durante o trabalho de anlise interna de 14 pases da frica Subsariana com programas apoiados pelo PRGF. Tambm sublinha a metodologia usada pela equipa de avaliao na recolha e anlise de informao. O trabalho de anlise interna foi conceptualizado para complementar os resultados provenientes das anlises e sondagens quantitativas, que cobriram uma amostra mais ampla de 29 pases da AS com programas apoiados pelo PRGF. O anexo concentrou-se em revises de documentos dos programas PRGF, acrescentados numa fase posterior atravs de entrevistas do corpo tcnico e de seis visitas aos pases (Tabela C1). As evidncias provenientes das anlises internas foram importantes para o estabelecimento de hipteses de trabalho para a avaliao e para o teste das concluses resultantes. I. ANTECEDENTES METODOLGICOS E FONTES DE INFORMAO 2. Os critrios para seleccionar os 14 pases (que saram da amostra mais ampla de 29 pases da frica Subsariana com programas apoiados pelo PRGF) para uma anlise interna em profundidade incluram o desempenho econmico e institucional, representatividade, e presena do doador e modalidades para prestao da ajuda (Tabela C1). Dez dos 14 pases tinham um longo historial de programas com o Fundo, sem interrupes graves (Burquina Faso, Etipia, Gana, Moambique, RDC, Ruanda, Senegal, Tanznia, Uganda, Zmbia); os outros quatro conheceram interrupes recentes graves nos programas (Camares, Guin-Bissau, Malavi, RCA).

71
Tabela C1. Amostra da Anlise Interna por Pas
Pases da AS com programas PRGF Benim Burquina Faso Camares Cabo Verde Repblica Centro Africana Chade RDC Cte dIvoire Djibuti Etipia Gmbia Gana Guin Guin-Bissau Qunia Lesoto Madagscar Malavi Mali Mauritnia Moambique Nger Ruanda S. Tom e Prncipe Senegal Serra Leoa Tanznia Uganda Zmbia
1

Anlise interna

Visita ao pas

Relaes do programa1 U U I U I U U I U U I U I I I U U I U I U U U I U U U U U

Quintil da CPIA, 2004 2 1 3 1 5 4 5 5 4 3 4 2 4 5 2 2 2 3 1 4 3 3 3 4 1 4 1 1 3

Populao, 2005 (Em milhes) 8,4 13,2 16,3 0,5 4,0 9,8 57,6 18,2 0,8 71,3 1,5 22,1 9,4 1,6 34,3 1,8 18,6 12,9 13,5 3,1 19,8 14,0 9,0 0,2 11,7 5,5 38,3 28,8 11,7

PIB real per capita, 20022005 (em USD constantes de 2000) 324,4 246,5 727,9 1277,8 231,1 230,8 86,8 575,8 786,0 129,5 322,7 274,3 381,8 135,5 422,1 532,3 223,8 148,8 236,5 428,6 269,2 157,1 249,1 350,7 453,0 206,5 307,5 260,5 332,9

X X X X

X X X X

X X X X X X

X X

X X

I indica as principais interrupes nos programas PRGF, medidas pela ausncia de desembolsos; U indica interrupes excl. programas. Fontes: Base de dados de Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial e Banco Mundial (2004).

3. No sentido de assegurar a uniformidade de tratamento dos casos dos pases, um conjunto comum de gabaritos foi utilizado para recolher dados a partir de documentos dos programas PRGF. Tendo como foco a identificao dos objectivos do programa, utilizao dos instrumentos do programa e evoluo da implementao do programa ao longo do tempo, os gabaritos individuais cobriram os seguintes temas: (i) previso da ajuda; (ii) despesa fiscal; (iii) absoro da conta corrente; (iv) consideraes de estabilidade (inflao, financiamento interno); (v) tectos da massa salarial; (vi) despesas prioritrias; e (vii) mobilizao de recursos internos. 4. A equipa de avaliao reviu documentos que tambm esto disponveis, na maioria dos casos, para o pblico em geral no site externo do FMI39 tais como os documentos dos programas apoiados pelo PRGF, os relatrios de superviso no mbito do Artigo IV e os estudos do FMI da srie Selected Issues. A equipa de avaliao tambm teve acesso a documentos internos do Fundo tais como briefings das misses e comentrios efectuados durante o processo de reviso interna. Os especialistas que levaram a cabo a reviso concentraram-se nos programas apoiados pelo PRGF, incluindo os de data recente, a fim de analisar at que ponto as avaliaes do corpo tcnico, os objectivos e a prpria concepo dos programas se tm alterado durante a implementao do programa.
39

Ver http://www.imf.org/external/country/index.htm.

72 Os perodos de amostra dos programas variaram por pas, enquanto algumas revises incluram o ciclo integral de dois programas apoiados pelo PRGF. II. RESUMO DAS CONCLUSES 5. As concluses esto organizadas de forma semelhante ao relatrio principal: contexto da ajuda, orientao das polticas macroeconmicas e impacto social. Estas concluses complementam o Captulo II do relatrio. A. Questes Relativas Ajuda 6. Os documentos dos programas revelaram semelhanas nas discusses com os pases no que respeita ajuda. Os programas iniciais apoiados pelo PRGF advertiram para a dependncia indefinida de ajuda (Burquina Faso, Malavi, Moambique, Tanznia) relacionando-a frequentemente com a necessidade de melhorar a mobilizao de recursos internos. A prudncia quanto ajuda nos programas baseou-se nas conversaes com os doadores (Malavi, Moambique e Ruanda). Existem referncias gerais necessidade de fluxos de ajuda mais elevados de forma a permitir aos pases alcanar metas relacionadas com a pobreza e o desenvolvimento (RDC, Etipia, Moambique, Senegal). Os problemas relativos ajuda so abordados no Captulo IIB do texto principal. 7. A previsibilidade da ajuda e as suas potenciais implicaes foram temas frequentes dos programas (Gana, Guin-Bissau, Malavi, Moambique, RDC, Senegal, Tanznia, Uganda). No entanto, foram raras as ligaes com a previso da ajuda (Gana, Malavi, Moambique), e a tendncia dos debates concentrou-se na previsibilidade /volatilidade da ajuda para o ano corrente do programa. 8. Existiu pouca transparncia na forma como os programas previram a ajuda. Na generalidade houve muito pouca informao sobre a metodologia, hipteses chave e factores de desconto utilizados para fazer a previso da ajuda. As referncias explcitas a erros do passado na previso da ajuda figuravam em apenas metade dos casos revistos (Burquina Faso, Gana, Malavi, Moambique, RDC, Tanznia, Zmbia). Os debates sobre como estes se reflectiram nas previses actuais no foram explcitos ou permaneceram a um nvel geral. B. Questes Relativas Balana Corrente 9. As questes de absoro da balana corrente foram abordadas em ligao com as posies das reservas internacionais e a Doena Holandesa. Estas questes so abordadas no Captulo IIA do texto principal. 10. As discusses sobre o tratamento das reservas internacionais foram prevalecentes nos programas apoiados pelo PRGF (com excepo dos pases da zona do franco CFA). As revises de documentos revelaram que para muitos pases da amostra, os programas tinham em algum momento ao longo do tempo visado um nvel mais elevado de reservas internacionais lquidas (RIL) a fim de reduzir as vulnerabilidades a choques externos incluindo nos termos de troca e na volatilidade da ajuda mas com diferenas na nfase. Para casos com posies de RIL baixas (Camares, Etipia, Gana, Malavi, RDC, Zmbia)

73 os programas sublinharam a necessidade de aumentar as reservas internacionais. Em pases onde as RIL estavam a um nvel apropriado, a preocupao foi manter as reservas a tais nveis (Tanznia, Uganda). Em alguns casos, a acumulao de reservas foi considerada excessiva (como no Ruanda) e os programas debruaram-se longamente sobre as questes de acumulao excessiva de reservas e absoro insuficiente da ajuda. 11. A Doena Holandesa no foi uma preocupao principal embora a taxa de cmbio e questes de competitividade fossem temas comuns nas discusses dos programas. A Tabela C2 mostra que houve alguma preocupao inicial dos programas a respeito da apreciao da taxa de cmbio e da possibilidade da Doena Holandesa, que deram lugar a preocupaes sobre uma subutilizao da ajuda (Ruanda, Tanznia). As discusses sobre questes cambiais basearam-se em indicadores de competitividade e taxas de cmbio reais (Gana, Moambique, Zmbia), por vezes com a competitividade a ser equacionada de forma a aumentar a produtividade, a eficincia, e o crescimento atravs de reformas estruturais e investimento nas infra-estruturas (Etipia, Zmbia). C. Questes Fiscais 12. A reviso dos documentos concentrou-se em questes de financiamento interno do dfice fiscal, mobilizao de recursos internos, massa salarial do sector pblico e boa governao fiscal. Estas questes so abordadas nos Captulos IIA e IIC do texto principal. 13. O financiamento interno foi um parmetro chave dos programas, ligado estabilidade macroeconmica e ao efeito de crowding-in/crowding-out do sector privado. A maioria dos PRGF limitou o financiamento interno do dfice fiscal. A dimenso do dfice fiscal foi normalmente utilizada como um critrio de desempenho (Etipia, Gana, GuinBissau, Malavi, Moambique, Ruanda, Senegal, Tanznia, Uganda, Zmbia). Os documentos dos PRGF justificaram na maioria das vezes esta situao com base (i) na capacidade limitada de obter emprstimos internamente sem significativo impacto negativo na estabilidade macroeconmica e no crescimento crowding-out do investimento do sector privado e outros gastos (Camares, Etipia, Gana, Guin-Bissau, Malavi, Moambique, RCA, RDC, Ruanda, Tanznia, Uganda, e Zmbia); (ii) nas presses da procura interna (Etipia, Guin-Bissau, Moambique); (iii) na necessidade de reduzir a dvida interna e o peso do enorme servio da dvida (Gana, Malavi, Ruanda, Senegal). 14. A mobilizao das receitas foi um tema frequente nos PRGF. Muitos programas tinham metas de receita tributria, principalmente na forma de metas/indicadores de referncia (Burquina Faso, Camares, Gana, Guin-Bissau, Moambique, RCA, Senegal, Tanznia, Uganda). No entanto, as discusses sobre a base lgica para uma maior mobilizao da receita fiscal evoluram ao longo dos anos do fundamento inicial de reduo da dependncia de ajuda (Burquina Faso, Malavi, Moambique) para a criao do espao fiscal para despesas prioritrias (Gana, Moambique, RCA, Uganda) e a formao de uma capacidade adequada para operaes governamentais (Tanznia, Uganda) nos ltimos anos. 15. As metas para a massa salarial foram comuns nos PRGF, resultantes de preocupaes fiscais e de consideraes de estabilidade macroeconmica. A condicionalidade da massa salarial tem figurado extensamente cinco dos 14 casos

74 revistos tinham critrios de desempenho em algum momento ao longo do tempo, oito tinham metas/indicadores de referncia, e o Malavi tinha ambos em vrias revises dos programas (Tabela C4). Em alguns casos, derrapagens recorrentes conduziram a uma condicionalidade reforada (de metas indicativas para critrios de desempenho, no Malavi), enquanto em outros pases com bom desempenho, as metas foram rebaixadas (de critrio de desempenho para indicador de referncia, na Repblica Centro-Africana). Em dois casos, a meta para a massa salarial foi eliminada de todo (Moambique, em 2006, no contexto de um desempenho fiscal melhor do que o esperado, e Tanznia em 2003, com o deslocamento do foco para a reforma salarial da funo pblica). Em termos de base lgica, os documentos revelaram que as metas dos programas para a massa salarial resultaram de preocupaes de estabilidade macroeconmica, na maioria dos casos com referncia a extensos aumentos da massa salarial num passado recente (Etipia, Guin-Bissau, Gana, Malavi, Moambique, Zmbia). Outra motivao era a necessidade de abrir espao fiscal para outras despesas, incluindo despesas para a reduo da pobreza (Moambique, RCA). Os tectos da massa salarial foram tambm frequentemente vinculados s discusses sobre as reformas da funo pblica (Gana, Moambique, RCA, Senegal, Tanznia, Uganda). As ltimas foram especialmente importantes em Moambique e na Tanznia, em ligao com a j mencionada eliminao das metas para a massa salarial. 16. A boa governao e a transparncia fiscal foram pilares importantes dos PRGF. Os debates sobre a gesto da despesa pblica e a responsabilidade financeira (PEFA, na sigla em ingls) centraram-se em torno da transparncia e boa governao fiscal, incluindo quadros oramentais, execuo oramental, monitorizao e reporte, e sistemas de gesto financeira e de informao. A utilizao da condicionalidade estrutural na PEFA foi extensa (como nos Camares, Gana, Malavi, Moambique, RCA, RDC, Ruanda, Tanznia, Uganda, Zmbia), cobrindo a execuo da despesa, monitorizao e controlo (inclusive sobre os compromissos), cobertura e calendrio de prestao de dados oramentais, sistemas de informao (inclusive sobre a folha salarial do sector pblico), e em certos casos reas mais especficas aquisies pblicas, auditorias, cdigo de tica na funo pblica. A nfase dos programas na PEFA tem sido complementado pela extensa assistncia tcnica do Fundo, particularmente na gesto da despesa pblica e responsabilidade financeira (Burquina Faso, Gana, Moambique, RDC, Ruanda, Senegal, Tanznia, Uganda, Zmbia), incluindo a preparao e execuo oramental, controlo e monitorizao da despesa, e sistemas de informao (inclusive para acompanhamento das despesas para a reduo da pobreza).40

40

Avaliaes recentes da eficcia da Assistncia Tcnica do Fundo na rea da PEFA indicam um quadro misto, espelhando o desempenho dos programas apoiados pelo FMI (IMF (2004a, 2005i)). Os pases mais avanados no processo de reforma (por exemplo, Camares, Uganda, Tanznia, Ruanda) demonstraram maior progresso na rea da PEFA do que aqueles onde o ritmo da reforma tem sido mais lento (por exemplo, Cte dIvoire, Malavi, RCA, Zmbia). No que diz respeito eficcia da prestao de assistncia tcnica na PEFA, uma recente avaliao do IEO (IEO (2005b)) salientou que a assistncia tcnica residente de longo prazo foi mais eficaz do que as intervenes de prazo mais curto, devido ao maior acesso percia tcnica e possibilidades de formao.

75 D. Impacto Social 17. No que respeita s despesas para a reduo da pobreza, o foco dos programas apoiados pelo PRGF centrou-se de um modo geral no acompanhamento de actividades, e menos nos factores de correco dos programas ou na condicionalidade. Os documentos examinados mostraram que as metas directas dos programas para as despesas prioritrias (critrios de desempenho no Ruanda e Uganda, metas indicativas no Gana e Malavi) foram raras (Tabela C5). Mas os programas acompanharam de perto as despesas prioritrias, com tabelas dedicados a este tpico nos relatrios do corpo tcnico. Em alguns casos, os documentos descreviam em termos gerais os acontecimentos recentes, com as despesas prioritrias e os planos governamentais para o futuro prximo (por exemplo Moambique, Zmbia). Como foi abordado no Captulo IIC do texto principal, os factores de correco dos programas para a ajuda incremental estavam ligados a despesas prioritrias em oito dos 14 casos revistos. Todavia, com excepo de alguns casos (Guin-Bissau, RDC, Uganda) onde a natureza premente das necessidades sociais e da proteco dos compromissos do governo foram observadas, existiu reduzida base lgica explcita para ligar os factores de correco s despesas prioritrias. 18. Os tectos da massa salarial foram frequentemente estabelecidos sem considerao pelo impacto sobre as despesas em reas prioritrias. Apenas em alguns casos (Guin-Bissau, Moambique, RCA) os documentos reconhecem explicitamente que a concepo do programa levou em linha de conta os sectores prioritrios enquanto estabelecia tectos da massa salarial (e no durante todo o perodo de avaliao mas s mais recentemente, como no caso de Moambique). Apenas no caso do Malavi que os factores de correco foram includos para permitir que a ajuda adicional fosse utilizada para aumentar os salrios em reas prioritrias. Na Zmbia, o PRGF foi ajustado no contexto da reviso do programa para acomodar a expanso do emprego em sectores prioritrios, quando o tecto da massa salarial se provou vinculativo. 19. Os resultados da PSIA foram relatados com frequncia mas raramente foram usados como base para os programas PRGF. Desde a criao do grupo PSIA no FAD, em 2004, o Fundo levou a cabo nove avaliaes (Tabela C6); seis concentraram-se nos subsdios (electricidade, petrleo, agricultura, fertilizantes) e as restantes em outras reas macro (tributao, desvalorizao, choques externos). Os resultados das PSIA foram normalmente apresentados nos documentos do programa (excepto Mali, Malavi), mas raramente fizeram parte de avaliaes (excepto nos casos do Burquina Faso, Djibuti). Os documentos do programa indicaram no haver medidas compensatrias especficas ligadas s PSIA, em alguns casos porque as recomendaes no foram adoptadas (Malavi, Uganda). Em dois exemplos, os programas observaram que o espao fiscal resultante seria utilizado pelas autoridades para aumentar as despesas prioritrias (Gana, Mali). E. Outras Questes 20. A colaborao Banco/Fundo foi observada com mais frequncia na PEFA e no trabalho no sector financeiro. Os documentos do programa relataram com frequncia, mas no sempre, acerca da diviso de trabalho entre o Banco e o Fundo, especificando a instituio lder bem como as reas a requerer trabalho conjunto (Burquina Faso, Gana,

76 Moambique, Ruanda, Senegal, Tanznia, Zmbia). Em geral, os programas PRGF posicionavam as questes macroeconmicas nas reas centrais de responsabilidade do Fundo, e as questes sectoriais e sociais no mago das responsabilidades do Banco Mundial. Como foi observado em cima, o Fundo e o Banco Mundial partilharam responsabilidades pela PEFA e pelo trabalho no sector financeiro, por vezes com a indicao da delimitao mais especfica dos contributos para o esforo colaborativo. Por exemplo, em alguns programas o Fundo concentrar-se-ia nos sistemas de informao de gesto financeira ou quadros estruturais de despesa a mdio prazo, e o Banco em outras reas da PEFA (Moambique, Zmbia). Em relao a cenrios alternativos, e com a excepo da Etipia, os documentos do programa no eram claros sobre o papel da colaborao com o Banco. 21. O desenvolvimento do sector privado e a sua contribuio para o desenvolvimento e crescimento econmico foram temas frequentes nos programas apoiados pelo PRGF. O tema foi abordado em relao com a remoo de obstculos ao crescimento do sector privado atravs da melhoria do clima empresarial, incluindo o ambiente regulador e judicial, e as infra-estruturas bsicas. Mas os programas deixaram as tarefas especficas a cargo do Banco Mundial. Os PRGF raramente incluram a condicionalidade estrutural nestas reas e o Fundo no prestou assistncia tcnica. O canal principal atravs do qual o Fundo respondeu s questes de desenvolvimento do sector privado na concepo dos programas foi no contexto das consideraes do efeito de crowding-out, aquando do estabelecimento de metas fiscais (como foi abordado em cima), e em alguns casos atravs da condicionalidade estrutural no sector financeiro (Moambique, Tanznia, Zmbia), o ltimo relacionado especialmente com a infra-estrutura reguladora e supervisora inclusive para as microfinanas. O Fundo tambm prestou assistncia tcnica significativa em questes do sector financeiro, inclusive atravs de Programas de Avaliao do Sector Financeiro (FSAP), (como no Gana, Ruanda, Tanznia, Uganda, Zmbia).

77 Tabela C2. Questes de Gasto e Absoro1

Caso Burquina Faso (2003) Camares (2000) Gasto Micro Preocupaes gerais com a capacidade de absoro. A fraca capacidade de despesa limitou os gastos relacionados com a HIPC. O FAD tambm manifestou preocupaes sobre a capacidade para absorver um amplo aumento do gasto no investimento a pedido do programa. Apenas questes micro so mencionadas. Doena Holandesa Macro Postura um tanto liberal desde o incio ao fim programa. O programa visou a consolidao do ajustamento fiscal alcanado em programas anteriores. A fraca capacidade administrativa do governo apontada como um risco para o programa mas no est explicitamente relacionada com os limites de gasto. Estabilizao, foco O programa visa limitar a inflao para nveis de um s dgito medida que reconstitui as reservas internacionais. Questes de absoro no foram uma preocupao significativa. A fraca capacidade administrativa do governo foi mencionada, mas no explicitamente relacionada com os limites de gastos. O programa permitiu aumento dos gastos se o financiamento externo estivesse disponvel (o PDR demonstrou preocupaes acerca da capacidade para implementar um aumento dos gastos em reas prioritrias do PERP). Limitaes da capacidade de absoro exigiram a poupana de fluxos de ajuda excepcionais/de pico (1999) e criaram desafios para se alcanar os ODM (2004). Consolidao fiscal e conteno da dvida interna. Embora as autoridades tivessem defendido uma taxa de cmbio mais baixa, devido a um crescente aumento dos fluxos de ajuda, o corpo tcnico assinalou que o caso no era suficientemente evidente. No foi feita referncia. No foi um problema. No houve sobrevalorizao da taxa de cmbio efectiva real. Reconheceu-se que os Camares mantiveram amplos ganhos de competitividade que resultaram da desvalorizao do franco CFA em 1994.

Repblica Centro Africana (1998) RDC (2002) Etipia (2001)

No houve debate especfico de limitaes sobre o gastar da ajuda.

Gana (1999, 2003) Guin-Bissau (2000) Malavi (2000)

O programa visou a consolidao desde o incio ao fim do perodo do programa.

No existiram preocupaes explcitas no que respeita a presses de apreciao.

Moambique (1999, 2004)

O contexto global do programa em 1999 e 2004 foi o de manter a estabilidade macroeconmica e a consolidao fiscal. Por altura da quarta reviso de 2004, o amplo contexto do programa salientava uma situao fiscal melhor do que o projectado.

No houve sobrevalorizao da taxa de cmbio (de acordo com vrios indicadores e volumes de exportao).

Ruanda (2002)

Senegal (1998, 2003)

Preocupaes contnuas sobre a transparncia da despesa e a apropriao de recursos para despesas com fins militares conduziu a um programa que foi inflexvel no que toca ao gasto de recursos imprevistos sem discusso prvia com o FMI. Restries de capacidade no ministrio das Programa com objectivos de Finanas e ministrios sectoriais, apesar de consolidao fiscal. ambiciosos planos de despesa. Sistema oramental ineficiente isto , incapaz de absorver todos os recursos de ajuda disponveis. Necessidade de aumentar a transparncia fiscal. Objectivos do programa mantm uma Limitada eficincia da despesa problemas de capacidade e de boa governao nos gastos sociais, inflao baixa (5 por cento) e um particularmente na educao bsica universal. confortvel nvel de reservas internacionais.

Preocupaes com a Doena Holandesa abordadas no programa de 2002, mas suplantadas na quarta reviso (2005) pelas preocupaes com a subabsoro. No foi um problema com os nveis de ajuda prevalecentes; necessria anlise de potenciais efeitos da Doena Holandesa resultantes de um volume de ajuda mais elevado (programa de 2003). Preocupaes iniciais com a Doena Holandesa manifestadas no programa de 2000, mas no mais motivo de apreenso por altura do programa de 2003. Durante os primeiros dois anos do programa os influxos de ajuda (e um nvel elevado de remessas) conduziram a uma apreciao da moeda (1997). Liquidez injectada na economia pelos gastos relacionados com a reduo da pobreza e financiados pelos doadores ameaaram estabilidade dos preos (2002). Presses relacionadas com a apreciao ainda no so uma preocupao.

Tanznia (2000, 2003) Uganda (1997, 2002)

Zmbia (2004)

Essncia da poltica estrutural slida, ajustamento fiscal concentrado na fase inicial do programa para travar a subida insustentvel da dvida interna e o pagamento de juros, e aumentar a despesa relacionada com a reduo da pobreza. 1 A base para os dados apresentados na tabela a documentao dos PRGF, excepto para a documentao adicional como indicado, incluindo comentrios do processo de reviso interna. O ano indicado entre parnteses identifica o programa (e revises subsequentes) analisado. Informao especfica da reviso indicada quando apropriado.

Necessidade de reforar os processos oramentais e a gesto da despesa pblica.

78 Tabela C3. Dados sobre os Factores de Correco1

Caso Burquina Faso (1999, 2003) Camares (2000) Repblica Centro Africana (1998) Financiamento da Insuficincia da Ajuda Financiamento limitado. Base lgica Ausncia de base lgica explcita. Gasto/ Absoro da Ajuda Extraordinria Gasto total foi substitudo por poupana total em 2001. Poupana total foi substituda por gasto limitado em sectores sociais em 2005. Reduzir financiamento interno pelo montante total do excesso. Montante equivalente subtrado do endividamento pblico. Factores de correco da Assistncia de Emergncia ps-Conflito (EPCA) de 2004 e 2006 possibilitaram o uso em gastos prioritrios /reduo da dvida propores no foram especificadas. Financiamento externo em excesso a ser usado no financiamento das despesas para a reduo da pobreza. Revises subsequentes adicionaram a necessidade de se usar a assistncia externa em excesso para reduzir o crdito lquido do sistema bancrio ao governo. Base lgica Ausncia de base lgica explcita.

Financiamento interno de 50 por cento da insuficincia. Financiamento limitado.

Ausncia de base lgica explcita. Ausncia de base lgica explcita.

Efeito de crowding-in. Ausncia de base lgica explcita.

RDC (2002)

Sem financiamento at terceira reviso, que assinalou que 50 por cento de qualquer insuficincia de financiamento externo poderia ser financiada. Por altura da quinta reviso, o financiamento total foi permitido. 50 por cento do financiamento at USD 20 milhes.

Ausncia de base lgica explcita.

Etipia (2001) Gana (1999, 2003)

Restringir presses da procura.

Guin-Bissau (2000) Malavi (2000)

Financiamento total (1999), a partir Ausncia de base lgica explcita. da terceira reviso, financiamento limitado. O financiamento limitado continuou no programa de 2003 mas a partir da terceira reviso, o financiamento no foi permitido. Financiamento de 50 por cento. Ausncia de base lgica explcita. Inicialmente um financiamento mximo de USD 50 milhes, mas reduzido a zero por altura da Assistncia de Emergncia (2002) e primeira reviso (2003). Inicialmente sem financiamento interno. Por altura da quarta reviso, financiamento parcial. Necessidade de reduzir a dvida interna para baixar as taxas de juro. Reforada no decorrer do tempo em resposta a derrapagens repetidas. Manter o ritmo da consolidao fiscal e criar espao para o sector privado. O contexto de mudana dos factores de correco (quarta reviso) foi o de um desempenho melhor do que o esperado, com o declnio da ajuda a deixar de ser entendido como um risco para o programa. Ausncia de base lgica explcita. Nvel de ajustamento teve de ser consistente com o protocolo regional sobre poltica monetria e taxa de cmbio fixa. Inicialmente para salvaguardar as reservas internacionais relaxada medida que as reservas aumentaram para dar ao governo maior flexibilidade na tomada de decises de financiamento/despesa. Permitir ao governo cumprir os compromissos, nomeadamente aqueles relacionados com o Fundo de Aco Contra a Pobreza (PAF). Tectos para o crdito lquido ao governo seria baixado no caso de quaisquer compromissos do PAF no despendidos.

A ambio do governo em atingir o ponto de concluso da Iniciativa HIPC reforada foi um factor a justificar o foco nos gastos pr-pobres. A nfase subsequente na reduo do crdito do sistema bancrio ao governo visou assegurar o xito do esforo de estabilizao. Poupana total para quaisquer montantes Criao de reservas que o corpo tcnico observou serem precrias, dado as que excedessem o programado. Por altura da quarta reviso, uso limitado das necessidades e os choques. despesas de reduo da pobreza. Ausncia de base lgica explcita. Montante equivalente subtrado do limite de endividamento do governo. A partir da terceira reviso do PRGF de 2003, uso total. Pode ser usado 50 por cento para gastos prioritrios em reas sociais e de infraestruturas. Inicialmente um mximo de USD 50 milhes podia ser usado mas depois foi alargado para um valor ilimitado. Natureza premente das necessidades sociais. Necessidade de reduzir a dvida interna.

Moambique (2004)

Inicialmente uso parcial (nas despesas de Inicialmente justificada com base na capital) e absoro. Por altura da quarta elevada volatilidade anual da ajuda. reviso, uso total (nos gastos prioritrios) e absoro.

Ruanda (2002) Senegal (1998, 2003) Tanznia (2000, 2003)

Inicialmente sem financiamento interno, depois alterado para um financiamento limitado em 2003. Financiamento limitado a 20 mil milhes de francos CFA. Limitado inicialmente (a USD 60 milhes). Por altura da terceira reviso, (2000), o financiamento total foi permitido e mantido no programa seguinte. Financiamento total foi permitido (com excepo de R2 no primeiro PRGF).

Poupana total. Uso de fundos em excesso no foi permitido. Inicialmente o uso de financiamento externo em excesso no foi permitido. Por altura da quarta reviso (2000), uso total foi permitido o qual continuou no programa de 2003.

Preocupao de que os recursos seriam desviados para gastos militares. Nvel de ajustamento teve de ser consistente com o protocolo regional sobre poltica monetria e taxa de cmbio fixa. Inicialmente para criar reservas internacionais, mas mais tarde o uso de recursos em excesso foi deixado critrio do governo.

Uganda (1997, 2002)

Poupana total para qualquer excesso, ao Permitir ao pas conseguir efectuar os longo dos programas. pagamentos da dvida, especialmente obrigaes em atraso.

Zmbia (2004)

Financiamento parcial (inicialmente Poupana total de ajuda extraordinria, USD 14 milhes aumentados para excepto para reduzir a dvida interna. USD 20 milhes). 1 A base para os dados apresentados na tabela a documentao dos PRGF, excepto para a documentao adicional como indicado incluindo comentrios do processo de reviso interna. O ano indicado entre parnteses identifica o programa (e revises subsequentes) analisado. Informao especfica da reviso indicada quando apropriado.

79 Tabela C4. Tectos da Massa Salarial1

Pas Burquina Faso (2003) Camares (2000) Repblica Centro Africana (1998) Instrumento2 Meta indicativa. Base lgica Consideraes do impacto em sectores prioritrios na concepo Ajustamento no contexto da reviso do programa

RDC (2002) Etipia (2001) Gana (1999, 2003)

Conter presses de mdio prazo sobre as despesas. Sem condicionalidade formal. Mas Assegurar a meta de despesa excl. juros e visando conteno de o programa sublinhou a importncia de conter uma escalada amplos aumentos de salrios no comeo do programa. salarial. CD. Alm disso, nmero de O estabelecimento de tectos faz posies na funo pblica parte de um esforo para assegurar (incluindo nas foras armadas e a disponibilidade de recursos foras de segurana) no deveria adequados para gastos sociais e crescer (MP). investimentos em infra-estrutura crtica. Tectos sobre obrigaes salariais Elevar o moral na funo pblica. em atraso para a funo pblica (mantidas a zero). Metas indicativas. Limitar a dimenso da massa salarial. Em 1999, no existiu meta. Em 2003, uma MP foi usada na segunda reviso, e um CD usado da terceira reviso em diante. Alm disso, dois CD estruturais foram introduzidos relacionados com a reforma da funo pblica. Indicador de desempenho. Aumentos passados da massa salarial que contriburam para a no concluso da quinta reviso do programa de 1999.

Programa expresso em termos mais rigorosos reflectindo repetidas derrapagens fiscais. O estabelecimento de tectos possibilitou a contratao de 880 novos funcionrios em sectores prioritrios como educao e sade. No explcito mas implicao para a eficincia no sector pblico e prestao de servios. Preocupaes dos programas com a massa salarial abrandaram medida que se firmaram as questes de gesto macroeconmica. CD passou a ser indicador de referncia no segundo programa anual, com base nos ordenados e salrios efectivos dos sectores em 1998.

Guin-Bissau (2000) Malavi (2000)

Indicador de referncia (primeira reviso).

Moambique (1999, 2004)

Em 1999, no existiu meta, em 2004 meta indicativa. Meta abandonada na quarta reviso.

O estabelecimento de tectos faz parte da consolidao fiscal, reflectindo a desmobilizao de tropas. Necessidade de uma postura restrita para restaurar a disciplina fiscal. Tambm dirigido conteno de um amplo aumento salarial no incio do programa. Em 2004, no contexto de consolidao fiscal e de grandes aumentos salariais do passado e da necessidade de reformas do sector pblico (trabalhadores fantasma). Meta abandonada na quarta reviso (2006) no contexto de uma posio fiscal melhor do que o esperado.

O estabelecimento de tectos possibilitou um aumento do nmero de funcionrios pblicos. Em 2005, a massa salarial para o sector prioritrio foi protegida pelo factor de correco do tecto (ligado ajuda adicional para uma SWAp na sade). Meta estabelecida com referncia explcita a mais empregos na sade e educao. Forma de condicionalidade mais forte j para o final do programa em resposta a repetidas derrapagens fiscais.

Ruanda (2002) Senegal (2003)

Nenhum. CD. Sem alterao. A monitorizao Conter o impacto sobre a despesa. No explcito. Mas o programa incluiu um relato mensal ao Fundo antecipou que as melhorias na sobre alteraes na massa salarial. reforma salarial teriam impacto positivo sobre a prestao de servios sociais. Conter a despesa com salrios, Compensao e incentivos salariais racionalizar a massa salarial. identificados como factores chave para a prestao de servios pblicos. Limitar os aumentos salariais de um passado recente.

Tanznia (2000, 2003) Uganda (2002) Zmbia (2004)

Metas indicativas.

No existiam tectos salariais. Indicador de referncia.

Programa modificado no decurso da primeira reviso em coordenao com a assistncia adicional dos doadores para possibilitar contratao adicional em sectores prioritrios. 1 A base para os dados apresentados na tabela a documentao dos PRGF, excepto para a documentao adicional como indicado incluindo comentrios do processo de reviso interna. O ano indicado entre parnteses identifica o programa (e revises subsequentes) analisado. Informao especfica da reviso indicada quando apropriado. 2 Medida Prvia (MP), Critrio de Desempenho (CD).

80 Tabela C5. Despesas Prioritrias para a Reduo da Pobreza1

Pas Burquina Faso (2003) Camares (2000) Repblica Centro Africana (1998) Instrumento Sem condicionalidade. Factor de correco da insuficincia de ajuda: ligao despesa prioritria Sem ligao despesa prioritria. Factor de correco da ajuda extraordinria: ligao despesa prioritria Factor de correco possibilitando o gasto limitado da ajuda extraordinria apenas no campo da reduo da pobreza e em programas especiais como definido na Iniciativa HIPC reforada/ processo do PERP).

Sem condicionalidade. Sem condicionalidade. Sem ligao despesa prioritria. Nenhuma ligao despesa prioritria no programa de 1998. Os factores de correco sobre a ajuda extraordinria da EPCA de 2004 e 2006 permitiam gastos prioritrios do sector pblico/reduo de atrasados internos/reduo da dvida interna e/ou externa mas sem especificar as propores. O tectos sobre o crdito lquido Excesso a ser usado em gastos relacionados com a ao governo foi elevado para reduo da pobreza. alcanar o financiamento projectado da reduo da pobreza. Sem ligao s despesas At USD 50 milhes em financiamento externo em prioritrias. excesso (incluindo o alvio da dvida no mbito da Iniciativa HIPC reforada) seria dirigido reduo da pobreza, e um montante semelhante dirigido aos programas especiais (quarta reviso). Sem ligao despesa prioritria. Dada a natureza premente das necessidades sociais, os factores de correco permitiam de forma parcial um acrscimo do gasto direccionado, com 50 por cento dos recursos a serem despendidos em projectos sociais ou de infra-estruturas identificados em colaborao com o Banco Mundial. Sem factores de correco das Sem factores de correco nas metas indicativas para metas indicativas para os gastos os gastos pr-pobres. pr-pobres. Na quarta reviso, financiamento parcial da insuficincia da ajuda. Sem ligao despesa prioritria. Acomodao limitada para gastos adicionais de capital financiados por doaes oramentais. Por altura da quarta reviso, acomodao total para ser usada em gastos prioritrios identificados no oramento.

RDC (2002)

Etipia (2001)

Gana (1999, 2003) Guin-Bissau (2000)

Meta indicativa. Sem condicionalidade.

Malavi (2000, 2005) Moambique (2004)

Meta indicativa para os gastos pr-pobres na primeira reviso do programa de 2002 (mas desapareceu nas revises posteriores sem razes especficas). Sem metas no programa para as despesas do PERP, mas com acompanhamento dos desenvolvimentos e planos do governo. Critrios de desempenho para gastos prioritrios (particularmente sociais e de infraestrutura) e despesas excepcionais (particularmente despesas relacionadas com o ps-genocdio) definidos de maneira ampla. Metas indicativas dos gastos projectados no mbito do alvio da dvida da Iniciativa HIPC reforada mas os sectores-alvo no foram especificados.

Ruanda (2002)

Senegal (2003)

Tanznia (2003) Uganda (2002)

Zmbia (2004) 1 A base para os dados apresentados na tabela a documentao dos PRGF, excepto para a documentao adicional como indicado incluindo comentrios do processo de reviso interna. O ano indicado entre parnteses identifica o programa (e revises subsequentes) analisado. Informao especfica da reviso indicada quando apropriado. 2 CD=Critrio de Desempenho.

Tectos variao acumulada lquida do crdito ao governo seriam elevados em face insuficincia da ajuda para as despesas (prioritrias) relacionadas com a Iniciativa HIPC reforada em relao aos nveis programados. Sem condicionalidade. Sem ligao despesa prioritria. Um CD relativo a despesas mnimas no mbito Sem ligao despesa do Fundo de Aco Contra a Pobreza prioritria. (incluindo a educao bsica universal). Um factor de correco indicou que quaisquer montantes abaixo do programado levariam a um abaixamento dos tectos sobre o crdito lquido ao governo. Sem meta para o programa.

Os tectos sero baixados em face elevao das despesas (prioritrias) relacionadas com a Iniciativa HIPC reforada em relao aos nveis programados.

Sem factor de correco sobre o financiamento em excesso uso deixado critrio do governo. Tectos sobre o crdito lquido pblico seriam baixados (aumentados) em funo da insuficincia (excesso) de despesa em reas do Fundo de Aco Contra a Pobreza educao universal, cuidados bsicos de sade, acesso a gua potvel, etc.

81 Tabela C6. Anlises do Impacto Social e Sobre a Pobreza efectuadas pelo FAD1
Pas (data de concluso da PSIA) Burquina Faso2 (2006) Sector/Tpico Reforma do tarifrio de electricidade Abordagem nos documentos do PRGF Recomendao da PSIA sobre os tarifrios de electricidade reflectida na sexta reviso do PRGF em 2006 (a recomendao foi de aumentar as tarifas devido ao seu impacto marginal sobre os pobres). A PSIA constatou que a desvalorizao causaria transtornos devido dependncia de importaes, um facto que foi bastante enfatizado no relatrio do corpo tcnico sobre as consultas do Artigo IV de 2005 e no programa monitorizado pelo corpo tcnico. Debates do Conselho tambm fizeram referncia s concluses da PSIA. A PSIA foi efectuada ex post aps uma srie de reformas sobre a fixao de preos do petrleo ter sido levada a cabo em Fevereiro de 2005, nomeadamente a implementao de um novo mecanismo de ajustamento automtico do preo (ver relatrio do corpo tcnico sobre as consultas do Artigo IV de 2005). No disponvel. Reformas de fixao de preos da PSIA no foram reflectidas de forma explcita na reviso do PRGF de Agosto de 2006. Reformas foram adiadas devido seca e crise alimentar. A quarta reviso do PRGF (Junho de 2006) menciona que os estudos externos foram cruciais na determinao do mecanismo de fixao de preos do petrleo. No houve referncia explcita ao exerccio da PSIA em relatrios posteriores do corpo tcnico, mas referncia geral a estratgias para reduo da pobreza (ver quarta reviso, Junho de 2006). O relatrio da PSIA no teve impacto na poltica de subsdios aos fertilizantes, e por isso a mitigao no PRGF no foi necessria. Nenhuma medida especial de mitigao foi considerada no PRGF mas as autoridades indicaram que o espao fiscal resultante seria usado no desenvolvimento de infra-estruturas e redes de transporte para combater a pobreza. Medidas compensatrias No houve medidas compensatrias explcitas no PRGF para o aumento das tarifas de electricidade. O relatrio da PSIA tinha argumentado que poucos agregados familiares pobres estavam ligados rede elctrica. A desvalorizao no foi sugerida no programa monitorizado pelo corpo tcnico. Preocupado com a competitividade, o programa monitorizado pelo corpo tcnico sugeriu baixar os salrios do governo levando em conta as famlias mais pobres. O espao fiscal criado, entre outras coisas, pela remoo de subsdios ao preo do petrleo seria utilizado na sade, na educao e na infra-estrutura em reas rurais (MPEF no relatrio do corpo tcnico sobre as consultas do Artigo IV de 2005).

Djibuti3 (2005)

Desvalorizao

Gana4 (2005)

Preos do petrleo

Madagscar5 (2006) Malavi6 (2006) Mali7 (2006)

Subsdios para o arroz Subsdios para os fertilizantes Preos do petrleo

Mali8 (2005)

A reforma do sector do amendoim foi um processo No houve medidas compensatrias no iniciado antes da PSIA. Mas a para-estatal do PRGF (as medidas da PSIA no foram amendoim foi privatizada depois da PSIA (tinha falhado implementadas). anteriormente), embora tivesse havido pouca alterao nas polticas de fixao de preos do leo comestvel (companhia privada ainda um monoplio protegido). Isto foi debatido na terceira e quarta revises (Dezembro de 2005). Uganda10 IVA Anlise da PSIA utilizada no relatrio do corpo tcnico No houve medidas compensatrias no (2005) de Maio de 2005 a sugerir dois meios alternativos para PRGF uma vez que as alteraes obteno de receitas com um impacto negativo mnimo tributrias no foram adoptadas pelo sobre os pobres: alterao da taxa de IVA (de 17 por governo. cento para 18 por cento) e aumento dos impostos especficos sobre o consumo (sobre a gasolina). 1 A base para os dados apresentados na tabela a documentao dos PRGF, excepto para a documentao adicional como indicado incluindo comentrios do processo de reviso interna. O ano indicado entre parnteses identifica o programa (e revises subsequentes) analisado. Informao especfica da reviso indicada quando apropriado. 2 Ver Newhouse (2006). 3 Ver Newhouse e Simone (2005). 4 Ver Coady e Newhouse (2005). 5 Ver Coady (2006). 6 Ver Gillingham e Mishra (2006). 7 Ver Kpodar (2006). 8 Ver Simone (2005). 9 Ver Gillingham e Newhouse (2005). 10 Ver El-Said e Gillingham (2005).

Senegal9 (2005)

Impacto de choques externos e de respostas macro contra a pobreza Reforma da comercializao do amendoim

82 Tabela C7. Gesto da Despesa Pblica e Responsabilidade Financeira1

Caso Burquina Faso (1999, 2003) Condicionalidade Estrutural2 Monitorizao computadorizada da execuo da despesa de investimento (MI). Cdigos especficos para identificar a despesa social e a despesa financiada no mbito da Iniciativa HIPC (MI). Camares (2000) Tornar operacional o sistema interino de aquisio pblica (CD). Divulgar relatrios trimestrais sobre a execuo oramental (IR). Assistncia tcnica no est relacionada com a gesto da despesa pblica e responsabilidade financeira (PEFA). Gesto da despesa. Assistncia tcnica no est relacionada com a PEFA. Cinco casos de assistncia tcnica no mbito da gesto da despesa pblica. Assistncia Tcnica Reforar a preparao oramental e o controlo da despesa. Reforar o sistema para acompanhar despesas pblicas relacionadas com a reduo da pobreza. Reviso da gesto da despesa pblica.

Repblica Processo completo de validao para a dvida interna (IR). Centro Africana (1998) RDC (2002) Etipia (2001) Gana (2003) Introduzir um cdigo de tica para a funo pblica (CD). Condicionalidade no est relacionada com a gesto da despesa pblica. Publicar o relatrio fiscal de meses anteriores (MP). Sistema de informao de salrios (CD). Relatrio fiscal mensal (IR). Guin-Bissau (2000) Malavi (2000) Nenhuma condicionalidade estrutural especificada. Implementao eficaz do controlo e monitorizao da despesa (MP). Relatrios mensais sobre os nveis de compromisso (CD). Lanamento de unidade do Ministrio das Finanas para monitorizar os gastos para-estatais (CP). Controlos de compromissos; relatrios sobre os gastos prioritrios relacionado com a pobreza (DRE); combate corrupo; emprstimos para-estatais (IR). Moambique (2004) Ruanda (2002) Senegal (2003) Relatrios oramentais trimestrais (MP). Implementar um Sistema Integrado de Gesto Financeira (IR). Incorporar quaisquer projectos e transaces extra-oramentais e no oramentadas no oramento at ao nvel apropriado (CD). Adoptar as directivas de gesto da despesa da UEMOA (MP). Iniciar um programa-piloto sobre contas do tesouro mensais (CD). Auditoria das Contas do Tesouro (IR). Tanznia (2003) Uganda (2002) Zmbia (2004) Identificar cdigos oramentais para os DRE (CD). Relatrios trimestrais de agncias de despesa (IR). Submeter ao conselho de ministros o plano de implementao do relatrio sobre a elaborao do oramento da administrao pblica (CD). Aprovao do programa de gesto da despesa pblica e responsabilidade financeira (MP). Publicao trimestral de planos de execuo oramentais; introduo de um sistema de informao financeira (CD).

Reforar os controlos fiscais; avaliar a gesto oramental e o sistema tributrio. Gesto oramental; controlo da despesa; gesto da despesa.

Sete casos de assistncia tcnica no mbito da gesto da despesa pblica. Execuo oramental; gesto da despesa; poltica fiscal; avaliao do acompanhamento da despesa relacionada com a reduo da pobreza. Capacidade para acompanhar os DRE.

Gesto da despesa pblica e descentralizao fiscal. Elaborao oramental ao nvel da administrao local; elaborao do oramento e controlo de compromissos; gesto da despesa pblica. Seis casos de assistncia tcnica no mbito da gesto da despesa pblica.

1 A base para os dados apresentados na tabela a documentao dos PRGF, excepto para a informao adicional como indicado, incluindo comentrios do processo de reviso interna. O ano indicado entre parnteses identifica o programa (e revises subsequentes) analisado. A informao especfica alvo de reviso indicada quando apropriado. 2 Medida Prvia (MP), Critrio de Desempenho (CD), Indicador de Referncia (IR), Meta Indicativa (MI).

83 ANEXO D: ESTUDOS DE CASO DOS PASES: ALTERAES NOS PROGRAMAS DOS PRINCIPAIS BENEFICIRIOS DA AJUDA 1. Este anexo descreve o contexto e a evoluo da concepo dos programas em cinco dos maiores beneficirios da ajuda: Burquina Faso, Gana, Moambique, Ruanda, e Tanznia.41 Ele complementa o exame da anlise interna demonstrado no Anexo C. Comea com uma descrio de um quadro estrutural para analisar a evoluo da concepo dos programas nos PRGF, e conclui com exemplos especficos de mudana nos programas de cada um dos cinco pases objecto de estudo de caso. I. ENQUADRAMENTO 2. Esta seco salienta trs fontes de mudana na concepo dos programas. Todas as alteraes ocorreram tendo como pano de fundo a melhoria de resultados e polticas macroeconmicas. 3. A primeira um relaxamento da poltica fiscal na Tanznia e no Ruanda para permitir uma maior utilizao da ajuda disponvel. Em ambos os pases, o relaxamento ocorreu simultaneamente melhoria das condies macroeconmicas e no contexto das discusses entre os doadores e as autoridades. O dfice fiscal projectado aumentou quer como fraco do PIB (Grfico D1) quer como fraco da ajuda total esperada (Grfico D2).
Grfico D1. Dfice Fiscal Projectado em Percentagem do PIB
15
(Em percentagem do PIB)

Grfico D2. Rcio Projectado do Dfice Fiscal em Relao Ajuda

1,2 (Dfice Fiscal/Ajuda) 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

Tanznia Ruanda

10

Ruanda

Tanznia
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Notas: Dfice fiscal definido como a variao entre despesa (excluindo pagamentos de juros) e receitas (excluindo doaes). As datas indicam o ano ao qual as metas dos programas se aplicam.

Notas: Dfice fiscal definido como a variao entre a despesa (excl. pagamentos de juros) e receitas (excl. doaes). A ajuda definida como a soma de doaes, financiamento externo lquido, dfice de financiamento e a variao lquida dos atrasados externos, menos os pagamentos de juros externos. As datas indicam o ano ao qual as metas dos programas se aplicam.

4. A segunda trata-se de uma mudana na previso a mdio prazo da ajuda e do dfice fiscal.42 Tal como foi abordado no texto principal, durante o perodo inicial do PRGF o FMI previu na generalidade o declnio da ajuda para alm do primeiro ano do programa,
41 42

Cada um dos cinco estudos de caso incluiu uma visita ao pas pela equipa de avaliao. Este aspecto de mudana na concepo dos programas no foi observado em outros casos de anlise interna, incluindo aqueles com questes mais prementes de desempenho macroeconmico (por exemplo, Camares, RCA e Zmbia) e em casos em fase mais avanada onde os programas j tinham vindo a prever ajuda e despesas mais estveis (por exemplo, Senegal e Uganda).

84 em sintonia com a experincia em termos de fluxos de ajuda efectivos. Mas isto comeou a alterar-se, com as previses da ajuda a mdio prazo a actualizarem-se com as mudanas em curso no ambiente da ajuda. O Grfico D3 mostra a variao entre a previso a mdio prazo da ajuda (T+1) e a projeco da ajuda para o primeiro ano do programa (T0). Como se pode ver, os programas prevem uma queda nos fluxos de ajuda no mdio prazo antes de 2005, mas comearam a projectar um menor ou mesmo nenhum declnio por volta de 2006. Simultaneamente os programas comearam tambm a projectar menos declnios do dfice fiscal. O Grfico D4 mostra a tendncia da previso a mdio prazo do dfice fiscal. Antes de 2005 os programas na generalidade prevem um restringimento a mdio prazo do dfice fiscal em comparao com o primeiro ano do programa, mas em 2006 eles presumem menos declnios para alm do primeiro ano do programa.43
Grfico D3. Alterao da Previso da Ajuda a Mdio Prazo durante o Primeiro Ano do Programa
1,5 Ajuda/PIB em (T+1) - (T0) 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0
Ruanda Tanznia Moambique Burquina Faso Gana

Grfico D4. Alterao do Dfice Fiscal a Mdio Prazo durante o Primeiro Ano do Programa
1,0 Dfice fiscal em (T+1) - (T0) 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5
Ruanda Tanznia Moambique Burquina Faso Gana

2003

2004

2005

2006

2003

2004

2005

2006

Nota: Variao entre previses de ajuda (como percentagem do PIB) em T+1 e T0 (o primeiro ano do programa).

Nota: Variao entre previses do dfice fiscal (como percentagem do PIB) em T+1 e T0 (o primeiro ano do programa).

5. A terceira uma mudana nos factores de correco dos programas para dar aos pases maior flexibilidade ao responderem a mudanas imprevistas nos fluxos de ajuda. O Grfico D5 mostra a reaco projectada, atravs dos factores de correco das metas dos programas, a insuficincias da ajuda antes e depois de alteraes na concepo dos programas.44 Antes das mudanas, trs dos cinco programas no permitiam o financiamento interno de insuficincias de ajuda. Depois de introduzidas as alteraes, todos os programas excepto o do Gana conferiram flexibilidade para financiar insuficincias na ajuda, pelo menos parcialmente. O Grfico D5 tambm apresenta factores de correco para a ajuda extraordinria, e uma vez mais demonstra maior flexibilidade em programas mais recentes. Antes dos programas terem mudado, nenhum dos cinco pases podia gastar completamente a ajuda extraordinria, antes da reviso seguinte. Mas depois das mudanas, trs dos cinco pases puderam gastar completamente a ajuda extraordinria, com o Ruanda a ser o nico pas sem poder despender qualquer ajuda extraordinria.

Esta mudana em ambos os quadros reflectida por uma variao da previso entre T+1 e T0 que comea negativa e se desloca rumo a zero. 44 A mudana na concepo dos programas no ocorreu simultaneamente em todos os cinco pases. O ano de mudana do programa em cada pas assinalado na parte inferior do Grfico D5.

43

85
Grfico D5. Factores de Correco para o Gasto da Insuficincia/Ajuda Extraordinria Imprevista
Financiamento da Insuficincia da Ajuda Antes Gasto de Ajuda Extraordinria

MOZ RWA TZA BFA GHA

`

RWA BFA GHA MOZ TZA

Depois

GHA RWA MOZ BFA TZA

Sem financiamento interno da insuficincia da ajuda Financiamento interno limitado Financiamento interno total

RWA BFA GHA MOZ TZA

Sem gasto de ajuda extraordinria

Gasto limitado Gasto total Ano de alterao: Tanznia (TZA): 2001/02; Ruanda (RWA): 2003; Burquina Faso (BFA): 2005; Gana (GHA): 2005; Moambique (MOZ): 2006

II. DADOS DOS PASES 6. Esta seco fornece exemplos especficos sobre como a concepo dos programas tem mudado em cada um dos cinco pases objecto de estudo de caso. (Para cada caso, o ano de mudana da concepo do programa est entre parnteses). A. Tanznia (2000, 2005) 7. Antes do PRGF de 2000, a orientao da poltica fiscal programada da Tanznia pressupunha uma reduo substancial da dvida interna lquida do governo, o que significou que uma fraco importante da ajuda disponvel no poderia ser gasta. Os programas justificaram esta postura como necessria para corrigir as derrapagens fiscais incorridas no final do anterior programa ESAF e para aumentar as reservas, bem como por preocupaes relacionadas com a estabilidade macroeconmica e a Doena Holandesa. A compresso continuada de despesas pblicas, mesmo depois de um certo grau de estabilidade macroeconmica ter sido alcanado em 2000-2001, desencadeou um debate entre o Fundo e as autoridades governamentais, os doadores e a sociedade civil.45 Tal como foi abordado numa avaliao prvia do IEO sobre o processo PERP/PRGF, estes debates tiveram lugar no contexto das revises da despesa pblica (PER) iniciadas pelo Banco Mundial e foram esclarecidos por estudos financiados pelos doadores realizados por um acadmico externo.46 8. No contexto da ajuda mais previsvel e estabilidade macroeconmica sustentada, os programas PRGF comearam a relaxar a orientao da poltica fiscal em 2001, possibilitando aumentar o gasto programado da ajuda projectada.47 Isto representado no Grfico D2. Por altura do final de 2001, as revises internas do FMI pediam uma despesa
45 46

Ver IEO (2004). Bevan (2000, 2001). 47 A EPA de 2006 relativa Tanznia foi omissa quanto aos debates acerca da orientao da poltica fiscal nos programas iniciais e das subsequentes alteraes na concepo dos programas. (Ver IMF 2006c). Essa avaliao salientou que a concepo dos programas tinha sido amplamente apropriada: os programas foram alicerados de forma apropriada no reforo do desempenho fiscal, suficientemente flexvel para acomodar amplos influxos de ajuda e adaptados para facilitar maior absoro.

86 governamental mais ambiciosa, e os programas comearam subsequentemente a projectar de igual modo um menor declnio das despesas para alm do primeiro ano do programa. Embora as discusses entre os doadores e as autoridades governamentais que precederam as mudanas na postura do Fundo no figurassem de forma proeminente nos resumos das misses ou no processo de reviso interna, a correspondncia interna entre o corpo tcnico do FMI e do Banco Mundial mostra que o debate sobre poltica fiscal era muito activo. 9. Os factores de correco dos programas tambm mudaram em 2001 para possibilitar a utilizao total da ajuda extraordinria e o financiamento completo da insuficincia da ajuda (Grfico D5). Antes desta mudana, a Tanznia tinha sido incapaz de financiar quaisquer insuficincia da ajuda e autorizada a gastar parte da ajuda extraordinria. 10. Os programas PRGF comearam a prever um menor declnio da ajuda no mdio prazo na terceira reviso do PRGF de 2005 (Grfico D3). Esta alterao foi justificada pelo forte desempenho da Tanznia em reas estruturais fulcrais em 2003 e 2004, pela concluso da segunda gerao do PERP em 2005, e pela estabilidade continuada de influxos de ajuda entre 2003 e 2004. As preocupaes dos programas com a Doena Holandesa, que tinham sido patentes em anos anteriores, deixaram de ser consideradas relevantes, apesar da ajuda sustentada. B. Ruanda (2005) 11. A solicitao do acordo do PRGF de 2002 e as revises subsequentes foram pautadas pelas preocupaes sobre a sustentabilidade da dvida externa, o que levou a uma reduo do gasto programado da ajuda em 2003 e 2004 (ver Grfico D2). Como aconteceu com a Tanznia, esta postura fiscal gerou debate significativo entre o Fundo e as autoridades, doadores, e outras organizaes multilaterais. Uma PSIA financiada pelos doadores foi levada a cabo em 2003 concentrando-se na sustentabilidade de dfices fiscais substancialmente mais altos financiados por um endividamento externo adicional.48 De acordo com essa avaliao, o Ruanda podia expandir a despesa fiscal e o dfice, se financiados em condies concessionais. A influncia da PSIA nas discusses acerca da orientao da poltica fiscal ela prpria matria de controvrsia. O corpo tcnico do Fundo argumenta que no desempenhou qualquer papel na avaliao das condies bsicas (por no confiar na qualidade da anlise),49 enquanto muitos doadores consideraram a PSIA uma anlise relevante e influente.50 12. O PRGF do Ruanda comeou a programar uma maior absoro e gasto da ajuda na quarta reviso de 2005, por entre preocupaes reduzidas a respeito da
48 49

Mackinnon et al. (2003). O corpo tcnico informou a Direco-Geral dos resultados da PSIA e do seu desacordo com os doadores, e os comentrios da reviso interna sustentaram a prudente postura poltica adoptada pelo corpo tcnico, salientando as preocupaes sobre a sustentabilidade da dvida. 50 Uma recente reviso do ODI a respeito da PSIA do DFID observa que O resultado imediato no foi suficientemente robusto para levar o FMI a mudar a sua poltica em relao ao limite para o dfice fiscal do Ruanda (...) No entanto, posteriormente a PSIA parece ter tido um impacto sobre a opinio do FMI, pelo menos em termos da sua retrica. Ver Bird et al. (2005).

87 sustentabilidade da dvida.51 A alterao do programa coincidiu com as discusses sobre o topping up do alvio da dvida no mbito da Iniciativa HIPC em 2004, diante da expectativa de que o pas viesse a atingir o ponto de concluso no incio de 2005. Simultaneamente, os programas comearam a prever menor declnio da ajuda, o dfice fiscal, e a absoro para alm do primeiro ano do programa.52 (Estas alteraes foram precedidas por uma mudana nos factores de correco na primeira reviso em 2003 para possibilitar um financiamento interno parcial da insuficincia da ajuda).53 13. Com a sustentabilidade da dvida a tornar-se uma preocupao menor, as avaliaes dos programas PRGF em 2005 concentraram-se na subutilizao da ajuda. No programa de 2005, as preocupaes de anos anteriores por parte do corpo tcnico do FMI deram lugar a preocupaes sobre a subutilizao da ajuda. Mas, na prtica, a absoro da ajuda foi limitada pelo Banco Central, devido s suas preocupaes no que respeita apreciao da taxa de cmbio. Na documentao do programa, o corpo tcnico do FMI argumentou no sentido de se limitar a acumulao de reservas para possibilitar uma maior absoro de ajuda (mas no se falou em condicionalidade). Esta nova orientao de poltica foi apoiada pelo processo de reviso interna do FMI. C. Burquina Faso (2005) 14. Impulsionados por um longo historial de estabilidade macroeconmica, os PRGF tinham desde h muito permitido a utilizao de ajuda prevista no Burquina Faso. Isto foi observado na Avaliao Ex Post (EPA) de 2006, que realou o forte desempenho econmico e o historial de implementao do programa.54 15. Atravs da combinao da segunda e terceira revises do PRGF em 2005, a concepo alterou-se para prever menor declnio da ajuda e o dfice fiscal no mdio prazo. O programa tambm comeou a corrigir as estimativas excessivas de ajuda no primeiro ano do programa.55 Com a alterao nas previses de ajuda a mdio prazo, a despesa prevista tambm se tornou mais estvel com menor declnio projectado.

51 52

FMI (2005b). A EPA de 2006 relativa ao Ruanda no cobriu o debate sobre a poltica fiscal restrita e as mudanas posteriores na concepo do programa. (Ver IMF 2006b). Observando que a concepo era amplamente apropriada para atingir a estabilidade macroeconmica, com flexibilidade apropriada para a ajuda expressa na condicionalidade atravs de factores de correco e definio de metas, constatou-se que a implementao (revises) acomodou uma postura fiscal que foi provavelmente mais relaxada do que o necessrio para aumentar os gastos prioritrios. Alm disso, os programas no responderam de forma adequada contnua deteriorao da sustentabilidade da dvida. 53 Ao contrrio do ocorrido na Tanznia, a utilizao da ajuda extraordinria continuou a no ser permitida. 54 No entanto, a EPA foi omissa quanto s alteraes na concepo do programa que se seguiram, salientando uma forte implementao do programa e uma exemplar observao da condicionalidade. Constatou-se que a concepo do programa foi amplamente adequada, inclusive ao chamar ateno para a limitada capacidade de absoro (mas com necessidade de ser prestada maior ateno cobrana de impostos). IMF (2006j). 55 Devido escassa documentao, no possvel identificar a razo pela qual os fluxos de ajuda efectivos tm constantemente ficado aqum das previses de ajuda at esta mudana, para alm do padro bsico observado nos programas, que normalmente projectam aumentos da ajuda para o primeiro ano do programa enquanto as cifras efectivas se mantm inalteradas.

88 16. Os factores de correco tambm mudaram em 2005 para possibilitar maior flexibilidade do programa no gasto da ajuda extraordinria. A mudana para projeces de ajuda mais precisas no primeiro ano do programa foi acompanhada por uma alterao nos factores de correco. Em contraste com programas anteriores onde todas a ajuda extraordinria tinha de ser poupada at prxima reviso, os factores de correco possibilitavam agora uma utilizao limitada de tal ajuda extraordinria para despesas prioritrias. Como antes, os factores de correco continuaram a permitir um financiamento limitado da insuficincia da ajuda. D. Gana (2005) 17. A solicitao de acordo do programa PRGF de 2003 demonstrava preocupao com a estabilidade macroeconmica, nomeadamente atravs da conteno da dvida interna e da rpida expanso das despesas pblicas. A postura do programa foi influenciada pelas srias derrapagens fiscais e quase-fiscais em 2002 que impossibilitaram a concluso da quinta e ltima reviso do acordo relativo ao PRGF de 1999-2002. As derrapagens oramentais relacionadas com, entre outras coisas, extensas ultrapassagens dos limites massa salarial do sector pblico, a falta de implementao de medidas relativas s receitas, atrasos no programa de privatizao das empresas pblicas, e insuficincia de financiamento dos doadores em razo do desempenho do pas.56 18. A terceira reviso do PRGF em 2005 comeou a prever menor declnio da ajuda e o dfice fiscal no mdio prazo. Esta alterao no programa resultou de uma melhoria do desempenho macroeconmico durante 2003/04, incluindo a conteno do endividamento interno do governo. 19. Os factores de correco do programa tambm foram alterados em 2005 para possibilitar a utilizao total da ajuda extraordinria. Mas, como anteriormente, o financiamento da insuficincia da ajuda no foi permitido, reflectindo preocupaes persistentes relativamente dvida interna. 20. A restrio sobre o endividamento em condies no concessionais tem sido objecto de um debate contnuo no Gana entre as autoridades e o Fundo e os doadores. O programa tem mantido ao longo deste perodo limites sobre o endividamento em condies no concessionais, que as autoridades classificam como excessivamente restritivos em relao aos seus planos de investimento nas infra-estruturas. As discusses entre as autoridades e os doadores e o Fundo sobre o endividamento em condies no concessionais ocorreram, por exemplo, no contexto das reunies do Grupo Consultivo. Uma dispensa do cumprimento dos critrios de desempenho relacionados foi concedida durante a terceira reviso em 2005, quando a condicionalidade foi infringida por razes no intencionais. As autoridades estavam espera de financiamento em condies concessionais que no se
Um documento de referncia para a reviso do PRGF de 2005 analisou a macroeconomia por detrs da gesto de crescentes influxos de ajuda, concentrando-se no uso efectivo de ajuda incremental para o perodo 2001 2003. Para o Gana foi constatado que na prtica no havia nem gasto nem absoro de ajuda adicional para esse perodo considerado como um todo. Alm disso, a concepo do programa possibilitava a absoro, mas somente o gasto parcial da ajuda incremental esperada. Ver IMF (2005h).
56

89 materializou, e para evitar uma multa considervel em virtude de compromissos de investimento anteriores do governo, foram firmados acordos de financiamento alternativos.57 E. Moambique (2006) 21. Em sintonia com programas anteriores, o PRGF de 2004 estava preocupado com a estabilidade macroeconmica, a consolidao fiscal e as reformas estruturais visando o crescimento.58 O programa colocou nfase especial no reforo das receitas do governo e na melhoria da gesto da despesa pblica. Estas preocupaes, combinadas com uma diminuio esperada nos fluxos de ajuda, levaram a uma reduo projectada do dfice fiscal primrio interno (passando para um superavit no mdio prazo). A base lgica do programa para a orientao da poltica fiscal incluiu a reduo de presses sobre a taxa de juros interna.59 22. Na quarta reviso do PRGF em 2006, o programa projectou ajuda e despesa mais elevadas para o primeiro ano programa, e previu menor declnio da ajuda e gastos para alm do horizonte do programa. Estas alteraes emergiram do reconhecimento explcito do programa de que os desempenhos macroeconmico e fiscal tinham sido melhores do que o esperado, mesmo em face da insuficincia de receitas. Para alm disso, o programa tambm observou o recente aumento na ajuda e a expectativa de que seria sustentado. Este ltimo foi reflectido na avaliao do programa, com os fluxos de ajuda a deixarem de ser considerados um risco importante para o programa como em anos anteriores. 23. Os factores de correco do programa tambm foram alterados em 2006 para possibilitar a utilizao total da ajuda extraordinria e o financiamento parcial da insuficincia da ajuda. Previamente a estas alteraes, a concepo do programa foi matria de controvrsia em 2005, com as ONGs a argumentarem que as metas e os factores de correco do programa restringiam a utilizao de ajuda adicional.60 O Fundo respondeu publicamente em 2006 em relao utilizao dos factores de correco e das revises do programa no que diz respeito ajuda.61 Em ocasio oportuna, a quarta reviso do PRGF em 2006 ajustou a definio das metas fiscais no programa para se concentrar no financiamento interno em vez do dfice primrio, como foi o caso em anteriores programas e revises.

57

O Gana obteve um emprstimo de 40 milhes de dlares da Nigria para financiar a sua participao no projecto do gasoduto da frica Ocidental. 58 A Avaliao Ex Post (EPA) de Moambique foi efectuada em Dezembro de 2003 (IMF, 2003h). Apelava-se pela manuteno dos esforos para consolidar a estabilidade macroeconmica e aprofundar as reformas estruturais. O documento de referncia para a reviso do PRGF de 2005 acima mencionado constatou que na prtica Moambique gastou e absorveu na maior parte a ajuda adicional para esse perodo considerado como um todo. IMF (2005h). 59 Mas o programa tambm fez uma referncia geral de que para se atingirem as metas relacionadas com a pobreza e o desenvolvimento seria necessrio um aumento significativo da ajuda, observando tambm que a capacidade de absoro sectorial precisava de ser melhorada. 60 Hanlon (2006). 61 Perone (2006).

90 ANEXO E. INQURITO DA AVALIAO 1. Este anexo apresenta as informaes de fundo sobre o inqurito da avaliao. A Seco I proporciona uma viso geral da abordagem seguida na preparao do questionrio e na identificao dos destinatrios. As Seces II e III, respectivamente, traam o perfil de destinatrios e respondentes. A Seco IV apresenta resultados seleccionados do inqurito e as concluses. I. ABORDAGEM 2. O inqurito visou recolher as opinies sobre as actividades do FMI na frica Subsariana das autoridades dos 29 pases do PRGF, dos representantes locais dos doadores, dos representantes locais da sociedade civil, e dos corpos tcnicos do Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), Banco Mundial, FMI e PNUD. Uma empresa de estudos de mercado com sede em Washington, a Fusion Analytics (Fusion), prestou assistncia na preparao do questionrio e superintendeu a aplicao do inqurito. Para proteger o anonimato dos respondentes, todas as respostas foram tratadas pela Fusion, e os recipientes do inqurito foram informados da confidencialidade das suas respostas. O inqurito foi formulado em ingls e traduzido para o francs e o portugus. 3. O inqurito foi dividido em quatro partes principais. Uma parte introdutria solicitava informaes gerais sobre os respondentes, incluindo a natureza e o momento exacto de qualquer envolvimento nos programas apoiados pelo PRGF. A segunda parte do inqurito colocou questes sobre a concepo dos programas PRGF e o seu impacto nos resultados econmicos e na mobilizao de ajuda. A terceira parte voltou-se para aspectos especficos da preparao do PRGF, incluindo at que ponto era fundada em processos nacionais e se levou em considerao o trabalho analtico e experincia das outras partes envolvidas. Esta parte tambm incluiu questes relacionadas com as misses do FMI e a qualidade do dilogo com as autoridades e outros intervenientes, incluindo a sociedade civil. A quarta parte perguntava as perspectivas dos respondentes sobre a evoluo da abordagem do FMI numa srie de questes tais como a estabilidade macroeconmica e os ODM. II. RECIPIENTES DO INQURITO 4. A equipa de avaliao contou com uma variedade de mtodos para obter a lista inicial de recipientes do inqurito e para assegurar taxas adequadas de resposta. Como parte da sua concepo, o inqurito visou grupos que se esperava serem conhecedores do FMI e das suas operaes. 5. O inqurito foi enviado a 100 representantes governamentais dos 29 pases do PRGF. Os inquiridos foram seleccionados na sua maioria dos ministrios das finanas (50) e do corpo tcnico dos bancos centrais (30). Houve 20 inquiridos de ministrios da sade, educao, e obras pblicas. Os representantes dos governos foram identificados com base nas listas fornecidas pelos gabinetes de trs Administradores do FMI que representam pases da frica Subsariana e pelo corpo tcnico do FMI e do Banco Mundial (ambos em departamentos operacionais e relaes externas). Em resultado, aproximadamente 50 inquiridos responderam ao inqurito, representando 25 (ou 86 por cento) dos 29 pases do

91 PRGF alvos do estudo. Destas respostas, 25 foram provenientes de ministrios das finanas, 20 de bancos centrais e 5 de ministrios de outros sectores o que leva a sugerir um certo vis de seleco em favor dos ministrios das finanas. 6. A equipa de avaliao procurou o contacto com os representantes dos doadores residentes em pases da frica Subsariana. A informao dos contactos foi reunida a partir das sedes das agncias, dos sites das agncias, e de fontes do FMI e do Banco Mundial, incluindo os gabinetes dos Administradores. A amostra de doadores, composta de 92 recipientes do inqurito, incluiu funcionrios de organizaes de auxlio da Alemanha, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia, Japo, Noruega, Pases Baixos, Portugal, Reino Unido, Sucia, Sua e Unio Europeia. Para cada pas da AS, a seleco dos doadores includos baseou-se na sua importncia relativa em termos de fluxos de ajuda para o pas.62 Responderam 52 representantes de doadores (ou 57 por cento). 7. A lista de inquiridos no BAD abrangeu a totalidade dos 26 economistas a trabalhar em pases da frica Subsariana com programas PRGF. A taxa de resposta do BAD foi elevada, com respostas de 20 economistas (ou 77 por cento). 8. A lista de inquiridos do corpo tcnico do FMI foi extrada de uma base de dados do FMI de representantes residentes, chefes de misso e economistas encarregados de pases com programas ESAF e PRGF de 1998 at ao presente. A amostra do FMI foi fixada em 71, incluindo apenas actuais ou antigos membros das misses, com pelo menos trs misses, e Representantes Residentes do FMI. O corpo tcnico do FMI respondeu ao inqurito por via online, com um total de 44 respostas (62 por cento da amostra). Dessas, um pouco mais de metade eram de chefes de misso e 40 por cento de representantes residentes. 9. A lista de inquiridos do corpo tcnico do PNUD foi desenvolvida a partir dos sites dos pases do PNUD, e validada atravs da troca de impresses com o corpo tcnico do servio regional do PNUD em frica. No total, 22 representaes foram includas na amostra, com 11 respostas. 10. A lista de 71 inquiridos do corpo tcnico do Banco Mundial foi obtida a partir de listas das equipas dos pases desde 1998 at ao presente, acrescida por contactos informais com fontes do Banco Mundial. Dos 44 (ou 62 por cento) respondentes do corpo tcnico do Banco Mundial, metade eram gestores ou directores de equipas nacionais e a outra metade economistas de sectores ou de equipas nacionais. 11. A equipa de avaliao utilizou informao e contactos provenientes de fontes diversas para criar a lista de inquiridos da sociedade civil. Estes contactos incluram: os departamentos de relaes externas do FMI e do Banco Mundial; os representantes residentes do FMI e o corpo tcnico do Banco Mundial da regio de frica; e os funcionrios de Organizaes da Sociedade Civil (OSC), incluindo a ActionAid, Christian Aid,
62

Em termos gerais, os doadores para quem os inquritos foram enviados encontravam-se entre os cinco mais importantes provedores de ajuda ao pas em questo. Os desembolsos da ajuda foram calculados utilizando os mais recentes dados da OCDE/CAD. Ver OECD/CAD (2006).

92 EURODAD, Save the Children, Trocaire, e VSO International. Um total de 87 inquiridos da sociedade civil foram identificados e 46 respostas recebidas para uma taxa de resposta de 53 por cento. Dos respondentes da sociedade civil, 23 enviaram respostas em ingls, 18 em francs e 5 em portugus. III. CARACTERSTICAS DOS RESPONDENTES 12. A equipa de avaliao enviou questionrios a 469 indivduos. Destes, 266 responderam, para uma taxa de resposta global de 57 por cento (Tabela E1).
Tabela E1. Avaliao das Respostas do Inqurito
Autoridades Doadores Nmero de inquiridos Nmero de respondentes Taxa de resposta em percentagem 100 50 50 92 52 57 BAD 26 20 77 FMI 71 44 62 PNUD Banco Mundial Sociedade Civil 22 11 50 71 44 62 87 46 53 Total 469 266 57

Nota: No caso das autoridades, as 50 respostas cobriram 25 dos 29 pases do PRGF sob estudo, ou aproximadamente 86 por cento.

13. A amostra total de respostas foi distribuda de forma razovel e equitativa atravs das autoridades, doadores, sociedade civil, e corpo tcnico do FMI e do Banco Mundial. As respostas do PNUD e do BAD compreenderam pequenas fraces do total. A taxa de resposta para cada uma das sete categorias de inquiridos foi de pelo menos 50 por cento. Estas taxas de resposta so amplamente comparveis s dos inquritos utilizados em outros relatrios e avaliaes do FMI.63 14. Os respondentes de todos os grupos no pertencentes ao FMI expressaram familiaridade com o trabalho do FMI na frica Subsariana, incluindo sobre o processo do PRGF. Com a excluso dos representantes da sociedade civil (aos quais no se dirigiram perguntas especficas sobre o PRGF), a maioria dos respondentes estava activamente envolvida no processo do PRGF; mais de metade estava envolvida na concepo e 68 por cento tomou parte na implementao. Vinte e trs por cento dos respondentes referiram no ter qualquer envolvimento nos processos do PRGF.

63

Ver, por exemplo, IMF (2005m), IMF/World Bank (2004) e IEO (2006a).

93
Grfico E1. Caractersticas dos 15. Embora os representantes da sociedade Representantes da Sociedade Civil civil no tivessem sido directamente inquiridos reas de actuao dos respondentes da sociedade civil sobre o seu envolvimento com os PRGF, eles (n = 46) foram inquiridos sobre a sua familiaridade com o trabalho do FMI. Especificamente, os entrevistados foram inquiridos acerca das suas principais fontes de informao sobre as actividades do FMI. A fonte mais comum de informao sobre o FMI resultou da participao em processos de consulta nacionais (aproximadamente um tero dos respondentes). O Grfico E1 tambm mostra os principais sectores de actividade dos respondentes da sociedade civil. Como representado, aqueles empenhados em questes de desenvolvimento humano (incluindo sade, educao e defesa da igualdade dos gneros) tiveram a mais elevada representao na amostra.
Social (por exemplo, parlamentares, mdia, sistema judicial) 26% Desenvolvimento humano (por exemplo, sade, educao, igualdade dos gneros) 46% Econmica (por exemplo, comrcio internacional, dvida) 28%

IV. OUTRAS QUESTES 16. O texto principal apresenta os resultados do inqurito na forma de grficos simples. Esta seco fornece detalhes sobre testes de significncia e uma tabela sumria dos resultados do inqurito. 17. Apesar de testes estatsticos sugerirem a significncia num nmero de questes, os resultados do inqurito devem ser interpretados com cautela e como indicativos das perspectivas dos grupos relevantes de respondentes. No existe, claro, uma forma de remover completamente o vis de seleco do processo de escolha dos inquiridos, ou das respostas recebidas, que tm maior probabilidade de provirem da parte daqueles familiarizados com o trabalho do FMI e daqueles com fortes opinies sobre as actividades do Fundo na frica Subsariana tanto positivas como negativas. 18. Para reforar a interpretao dos resultados, testes analisaram a significncia estatstica de diferenas nas respostas intra-grupos e entre-grupos. A equipa de avaliao utilizou dois testes com esse objectivo: (i) um teste t para a diferena das mdias utilizado para comparar as respostas de dois grupos com a hiptese nula de que a diferena entre as duas mdias zero; e, (ii) a construo de intervalos de confiana em torno das respostas de cada grupo individual. 19. A Tabela E2 fornece pormenores sobre as respostas de todos os sete grupos a uma vasta srie de questes do inqurito, incluindo os resultados da diferenas de mdias dos testes t descritos em cima. As questes esto divididas ao longo de linhas temticas, e incluem perguntas sobre a influncia e eficcia do FMI, o papel do Fundo na mobilizao e utilizao de ajuda, a concepo de programas do PRGF, e sobre a comunicao e as relaes com outros intervenientes. Como a tabela mostra, existem diferenas estatsticas significativas entre as respostas do corpo tcnico do FMI e da sociedade civil para a maioria das questes, especialmente no que respeita mobilizao de ajuda, alcance da misso do FMI e preocupao face s questes de pobreza. Existem tambm diferenas significativas entre as respostas do corpo tcnico do FMI e do Banco

94 Mundial e entre as respostas do corpo tcnico do FMI e dos doadores em muitas questes, incluindo a mobilizao de ajuda, a influncia de programas do PRGF, e a eficcia da comunicao do Fundo. As respostas do corpo tcnico do FMI esto estatisticamente mais prximas das respostas das autoridades do que dos outros grupos em muitas questes, embora estes dois tambm apresentem diferenas significativas em questes de mobilizao e utilizao da ajuda. As respostas dos corpos tcnicos do PNUD e do BAD no foram na generalidade suficientemente elevadas para testes de significncia significativos.

Tabela E2. Resultados Seleccionados do Inqurito

Percentagem que "Concorda" ou "Concorda Fortemente" (4 ou 5) FMI Doadores SC 97 53 23 13 48 76 26 41 33 33 86 83 59 71 49 14 13 50 66 33 .... ... ... ... ... ... 89 78 22 0 56 78 44 29 43 29 100 86 100 75 75 25 0 25 50 25 67 33 33 100 100 100 1,01 -0,22 0,20 -1,49 -2.28* 1.86* -1.73* 2.12* 0,72 3.98* -2.04* -0,08 -0,40 1,01 3.43* 2.81* 1.68* 0,87 1.86* 1,60 3.25* 2.91* 5.48* -1,30 0,19 -0,56 1,17 0,14 1,41 -0,10 -0,94 0,21 0,99 2.63* 1.86* 5.03* -1,23 0,61 2.45* 4.13* 0,54 2.46* 0,00 -1,15 1,18 0,45 .... ... ... ... ... ... 0,00 3.68* 2.56* 3.06* 3.20* 0,00 3.41* 1,07 2.15* 1,19 0,65 0,27 -0,18 0,20 0,34 1,20 1,26 1,07 -1,46 2.51* 0,66 1,20 0,99 0,70 0,70 2.89* 3.51* 0,74 2.23* 1,38 0,97 -0,57 2.12* .... ... ... ... ... ... 0,20 -3.08* -1,17 -1.72* -1.74* -1,46 -0,39 -0,30 -0,70 -0,09 0,05 0,41 2.92* 3.51* -2.71* -0,22 -1,64 -1.99* -0,57 -1,09 ... ... ... ... ... ... BAD PNUD Autoridades Doadores SC 100 55 38 13 37 78 38 74 59 88 74 88 85 98 57 36 26 62 59 58 50 50 47 92 89 89 98 20 12 3 28 59 22 37 24 32 87 87 90 Autoridades BM FMI BM BM Doadores Diferena dos testes t das mdias 1/ Autoridades SC BM Doadores SC Doadores SC 2.95* 0,37 0,92 0,10 -0,14 0,87 -0,57 ... ... ... ... ... ...

I. Concepo dos programas do PRGF 1 A concepo dos programas do PRGF focalizou a estabilidade macroeconmica 2 A concepo dos programas do PRGF focalizou o crescimento econmico 3 A concepo dos programas do PRGF focalizou a reduo da pobreza 4 A concepo dos programas do PRGF focalizou os ODM 5 O PERP assentou as bases para a anlise e concepo do PRGF 6 O PRGF estabeleceu o quadro para a implementao do PERP em termos de polticas macroeconmicas 7 A concepo dos programas do PRGF reflectiu uma avaliao integrada dos restringimentos capacidade de abs 8 O FMI atribuiu maior importncia s PSIAs na concepo dos programas do PRGF 9 O FMI atribuiu maior importncia aos cenrios adicionais de polticas na concepo dos programas do PRGF 10 O FMI atribuiu maior importncia aos cenrios adicionais de ajuda na concepo dos programas do PRGF 11 O FMI deve atribuir maior importncia s PSIA nos prximos cinco anos 12 O FMI deve atribuir maior importncia aos cenrios adicionais de polticas nos prximos cinco anos 13 O FMI deve atribuir maior importncia aos cenrios adicionais de ajuda nos prximos cinco anos

II. Eficcia e influncia 14 O PRGF influenciou as polticas do governo que afectam a estabilidade macroeconmica 15 O PRGF influenciou as polticas do governo que afectam o crescimento econmico 16 O PRGF influenciou as polticas do governo que afectam a reduo da pobreza 17 O PRGF influenciou as polticas do governo que afectam os ODM 18 Quando ocorreram derrapagens no PRGF, os fluxos de ajuda programados diminuram 95 61 40 29 77 93 49 28 15 74 85 23 21 11 73 91 50 9 7 46 69 41 13 9 ... 90 60 10 29 100 75 0 25 0 0 0,48 1,10 1,24 1,44 0,26 1,53 3.76* 1.89* 2.05* 0,34 0,78 0,93 3.14* 2.38* 1.92* 3.20* 1.80* 2.83* 2.26* ... 1,05 2.53* 0,66 0,63 0,07

0,31 -0,10 1.96* 1,12 1,59

2.73* 0,69 1,57 0,89 ...

-0,67 -2.51* 1,34 0,55 1,58

1.69* -1.78* 0,91 0,28 ...

2.20* 0,75 -0,49 -0,28 ...

III. Papel na mobilizao e uso da ajuda 19 O FMI previu correctamente as necessidades futuras de financiamento 20 O FMI catalisou a disponibilidade de ajuda adicional 21 O FMI foi pr-activo na interaco com o GC e em outras reunies formais 22 O FMI foi pr-activo nas consultas informais com grupos locais de doadores 23 O FMI foi pr-activo nas consultas individuais com os principais doadores 24 As polticas monetrias e fiscais do PRGF permitiram o uso da ajuda disponvel 25 As polticas monetrias e fiscais do PRGF permitiram o uso da ajuda vinculada educao 26 As polticas monetrias e fiscais do PRGF permitiram o uso da ajuda vinculada educao 27 As polticas monetrias e fiscais do PRGF permitiram o uso da ajuda vinculada s infra-estruturas 76 73 54 68 68 90 80 83 79 66 75 69 65 48 60 53 63 38 32 46 18 24 28 42 37 38 24 24 39 28 29 29 61 32 32 33 36 24 ... ... ... 21 29 29 33 75 63 80 80 50 75 50 50 38 50 25 50 75 50 50 25 33 0 0,96 -0,19 -1,32 0,24 1.74* 3.26* 2.64* 1.95* 4.02* 4.39* 2.54* 3.49* 4.27* 3.86* 5.14* 4.25* 4.43* 5.83* 4.88* 3.09* 2.20* 3.48* 3.53* 3.11* 4.46* 4.82* 4.20*

3.65* 4.86* ... ... ... 8.34* 5.02* 5.54* 4.41*

3.25* 2.72* 5.27* 3.89* 1.79* 1,59 1,38 2.21* 1,33

3.72* 3.27* 3.67* 3.15* 1,60 -0,05 1.67* 2.58* 0,37

2.61* 5.07* ... ... ... 3.68* 2.02* 3.11* 0,39

0,68 0,64 -0,94 -0,48 -0,07 -1,56 0,39 0,53 -0,85

-0,42 2.08* ... ... ... 1.98* 0,66 0,89 -0,89

-1,03 1,32 ... ... ... 3.60* 0,23 0,30 0,00

95

IV. Comunicaes e relaes (A) Autoridades 28 As misses do FMI ocorreram num momento oportuno para o trabalho do governo sobre o oramento 29 As misses do FMI ocorreram num momento oportuno para o trabalho do governo sobre a mobilizao da ajuda 30 As reunies entre o FMI e as autoridades decorreram como um intercmbio de ideias francas sobre as polticas 31 As reunies entre o FMI e as autoridades decorreram como um intercmbio de ideias francas sobre a mobilizao 83 66 95 76 74 62 82 68 61 43 56 30 72 41 71 65 48 37 52 44 100 71 83 83 75 25 50 0 0,93 0,32 1.87* 0,71

2.26* 1.99* 4.51* 4.51*

1,05 2.03* 2.75* 0,84

3.26* 2.46* 4.82* 2.69*

1,29 1.65* 2.52* 3.59*

0,18 1.71* 0,94 0,27

2.26* 2.11* 2.73* 1.95*

-1,01 0,16 -1,13 -2.53*

0,99 0,50 0,36 -1,15

1.91* 0,31 1,37 1,31

(B) Doadores 32 As misses do FMI ocorreram num momento oportuno para as decises dos doadores sobre a ajuda 33 O FMI discutiu com os doadores os dfices de financiamento externo 34 O FMI discutiu com os doadores a capacidade de absoro do pas no uso dos fluxos de ajuda 35 O FMI discutiu com os doadores os dfices de financiamento externo, salientando as situaes em que a capacidade de absoro do pas no uso dos fluxos de ajuda era maior que a ajuda efectivamente recebida 36 As reunies entre o FMI e os doadores decorreram como um intercmbio de ideias francas sobre a ajuda 56 90 61 50 73 75 37 43 61 86 51 92 64 39 20 59 24 22 15 32 22 4 54 ... ... ... 63 25 25 14

50 25 25 0 0

0,37 -0,28 -0,21 0,81 -0,17

3.26* 3.35* 3.38* 2.51* 3.44*

3.56* 6.12* 3.28* 4.35* 2.63*

0,18 ... ... ... 1,01

2.86* 3.53* 3.56* 1,56 3.40*

3.18* 6.36* 3.47* 3.39* 2.64*

-0,17 ... ... ... 1,11

0,52 2.22* 0,19 2.02* -0,54

-2.92* ... ... ... -1.85*

-3.25* ... ... ... -1,26

(C) Sociedade civil 37 As misses do FMI ocorreram num momento oportuno para os dilogos nacionais com a sociedade civil, as autor 38 As reunies entre o FMI e a sociedade civil decorreram como um intercmbio de ideias francas 39 O FMI passou a atribuir maior importncia s opinies da sociedade civil 40 O FMI passou a atribuir maior importncia explicao de suas posies sociedade civil 41 O FMI passou a atribuir maior importncia ao aumento da transparncia das suas polticas 42 O FMI deve atribuir maior importncia s opinies da sociedade civil nos prximos cinco anos 43 O FMI deve atribuir maior importncia explicao de suas posies sociedade civil nos prximos cinco anos 44 O FMI deve atribuir maior importncia ao aumento da transparncia das suas polticas nos prximos cinco anos 47 30 82 85 79 77 83 74 37 38 44 48 52 86 92 100 13 9 50 52 48 72 88 88

22 17 43 48 48 65 74 87

10 21 21 24 25 91 91 91

29 33 0 17 14 75 88 88

25 0 50 0 0 100 100 100

0,85 -0,68 3.41* 3.43* 2.39* -0,97 -1,15 -3.53*

3.20* 2.25* 2.80* 3.11* 2.63* 0,49 -0,58 -1,42

2.08* 1,06 3.19* 3.25* 2.50* 1,12 0,85 -1,30

3.61* 0,84 6.10* 6.27* 5.07* -1,55 -0,97 -1.81*

2.30* 2.84* -0,46 -0,25 0,25 1,45 0,55 2.23*

1,26 1,56 0,05 0,05 0,27 2.10* 2.00* 2.31*

2.70* 1,45 2.03* 2.08* 2.25* -0,61 0,14 1.90*

-0,93 -0,79 0,46 0,27 0,04 0,62 1,40 0,09

0,40 -1,37 2.47* 2.32* 1.96* -2.01* -0,39 -0,39

1,31 -0,38 1.80* 1.86* 1.77* -2.65* -1.79* -0,48

Notas: * significativo no nvel de 10 por cento ....pergunta no includa no inqurito sociedade civil 1/ O nmero de respostas do BAD e PNUD no foi suficiente para a realizao de testes de significncia.

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