ARTIGO ARTICLE

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Anlise da produo legislativa em sade no Congresso Nacional brasileiro (1990-2006) Analysis of health legislation in the Brazilian National Congress (1990-2006)

Tatiana Wargas de Faria Baptista

Abstract
1

Introduo
Os estudos sobre o Poder Legislativo no que concerne o contexto de consolidao e exerccio do regime democrtico no Brasil tomaram vulto na dcada de 90 e intensificaram-se, principalmente, a partir de 2000. Diferentes aspectos relacionados ao nosso sistema poltico passaram a ocupar as agendas de pesquisa dos cientistas polticos, possibilitando o questionamento das regras estabelecidas na Constituio Federal de 1988 e o debate em torno das incoerncias do presente modelo e da necessidade de reformulaes do sistema poltico. Os principais resultados dos estudos 1,2,3,4,5,6,7,8,9 indicam a existncia de uma desigualdade de atuao entre os Poderes o Poder Executivo detm a supremacia em relao s demais esferas. No mbito Legislativo, a centralidade do Executivo expressa sua exagerada interferncia no processo de produo legal e no processo de fiscalizao dos seus prprios atos; alm disso, sua ao tambm se efetiva na busca de formao de maiorias estveis capazes de proporcionar governabilidade e aprovao de suas decises e polticas no Congresso Nacional, estabelecendo amplas coalizes para manuteno do poder o que Abranches denominou Presidencialismo de Coalizo 10. Cabe ressaltar que boa parte dessa literatura dedicada s anlises de questes da macropoltica, como as reformas constitucionais, os processos de privatizaes e a

Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca, Fundao Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, Brasil. Correspondncia T. W. F. Baptista Departamento de Administrao e Planejamento em Sade, Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca, Fundao Oswaldo Cruz. Rua Leopoldo Bulhes 1480, Rio de Janeiro, RJ 21041-210, Brasil. twargas@ensp.fiocruz.br

This article analyzes the submission of health policy bills by the Legislative and Executive Branches in the Brazilian National Congress, since 1990. The study analyzes the health legislation passed by the National Congress from 1990 to 2006. The bills were analyzed by type, authorship, review time, and thematic content, considering the political and institutional context. The Executive Branch passed 89.8% of its health bills, submitted budget issues and modified the approved budget, and ensured review and passage of its own bills six times faster than bills submitted by the Legislative itself. In conclusion, the policy process is imbalanced, with power concentrated in the Executive, with the latter assuming the main role of filtering health policy demands, thus reflecting a persistently immature approach for institutions in the democratic process. Legislative Power; Executive Power; Health Policy; Health Legislation

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definio do oramento, sendo raros os estudos que aprofundam a discusso sobre uma poltica setorial, com excees 11,12,13. No debate setorial, algumas questes merecem ser exploradas, especialmente quanto ao processo poltico: como as demandas so encaminhadas; que grupos so mais atuantes; quais os interesses mais presentes; como e por qual razo alguns temas se transformam em leis; por que algumas leis so efetivamente implementadas e outras no. A anlise desse processo pode iluminar o debate sobre a forma de atuao dos Poderes, permitindo, assim, a compreenso sobre a construo das polticas pblicas e, consequentemente, dar maior transparncia ao processo poltico e decisrio. no mbito desta discusso que se insere este trabalho. O artigo tem como objetivo analisar as atuaes dos Poderes Legislativo e Executivo no Brasil, quanto formulao de propostas polticas para a sade no mbito legislativo a partir do ano de 1990, sob o contexto de uma nova Carta Constitucional e, portanto, sob novas regras para o sistema poltico. Para tanto, identifica-se a produo legislativa em sade aprovada pelo Congresso Nacional no perodo de 1990 a 2006. O texto est organizado em quatro partes. A primeira discute as principais regras institucionais que vigoram no sistema poltico brasileiro e que regulam o funcionamento do Congresso Nacional a partir da Constituio de 1988. A segunda descreve a metodologia utilizada para a anlise da atuao do Legislativo Federal. A terceira analisa a legislao em sade de 1990 a 2006. Na ltima seo, discute-se, de forma abrangente, os resultados encontrados e as possveis implicaes para o desenvolvimento da poltica pblica de sade no Brasil.

O sistema poltico brasileiro e a Constituio de 1988

A Constituio brasileira de 1988 reafirma a separao de poderes como princpio estruturante da ordem poltico-institucional e coroa uma tradio de quase dois sculos, atribuindo a tal separao um carter de imprescindibilidade para a efetivao do Estado Democrtico de Direito 14. So poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si: o Poder Legislativo, exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; o Poder Executivo, exercido pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado; o Poder Judicirio, exercido pelos Tribunais e Juzes Federais, dos Estados e Distrito Federal. H, ainda, o Ministrio Pblico, que tem por funo a defesa

da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais 15, atuando como defensor da sociedade perante os trs poderes. Com a promulgao da Constituio de 1988, o Congresso recuperou poderes subtrados pelas sucessivas reformas constitucionais impostas pelos governos militares e autoritrios, passando a contribuir de maneira mais efetiva para a formulao de polticas pblicas. No entanto, a nova Carta Constitucional ainda manteve aspectos concentradores de poder no Executivo, conferindo ao Presidente da Repblica um papel decisivo no processo legislativo. Dentre esses aspectos esto: a prerrogativa para edio de medidas provisrias (MP) com fora de lei; a prerrogativa para solicitar urgncia numa votao; a iniciativa de legislar em determinadas reas; a prerrogativa de vetar, parcial ou totalmente, as leis aprovadas pelo Legislativo 2,6. Com este arranjo, o Presidente da Repblica rene poderes que lhe possibilitam uma influncia incisiva sobre a produo legal, com poder reativo, no caso dos vetos, e poder pr-ativo, no caso da edio de MP . Em 2001, com a aprovao da Emenda Constitucional n. 32 (EC-32), o poder pr-ativo concedido ao Presidente na edio de MP foi regulado e sua atuao mais controlada 16. Contudo, tal medida no foi suficiente para barrar sua atuao no Poder Legislativo nos anos posteriores, seja pela manuteno de outras prerrogativas (como a solicitao de urgncia na votao de seus projetos), seja, principalmente, pelo formato poltico-institucional no qual se sustenta o sistema poltico, baseado em amplas coalizes de poder. Alguns analistas polticos 5 ressaltam que, mesmo com as mudanas introduzidas na Constituio de 1988 e com as medidas editadas subsequentemente, h ainda um longo caminho a ser trilhado no processo poltico-institucional, de modo a garantir a independncia e harmonia entre os Poderes. Uma questo fundamental nesse caminho a busca de um maior balanceamento de poder dentro do prprio Legislativo, que mantm um padro altamente centralizado de organizao, favorecendo o apoio legislativo agenda Executiva em bases partidrias. Assim, quanto forma de organizao do Congresso, cabe ressaltar que os regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal conferem amplos poderes aos lderes partidrios para agir em nome dos interesses de seus partidos. Esses lderes exercem o controle sobre a agenda dos trabalhos, o que fornece a base para a estruturao das bancadas, garantindo a disciplina. O Poder Executivo passa a se relacionar diretamente com o Colgio de Lderes, ao qual tambm interessa reduzir as incertezas

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do conflito poltico a fim de firmar sua liderana institucional. H que se considerar que o formato das lideranas partidrias deveria inibir a atuao de parlamentares com interesses particulares e favorecer maior cooperao. No entanto, a atuao dos partidos e os jogos polticos que se estabelecem no sistema poltico brasileiro esto fundados em trocas de favores 17, o que no tem fortalecido o sistema poltico no sentido democrtico. Nesse contexto, deve-se considerar, ainda, a trajetria de articulao entre os Poderes no Brasil. O Executivo brasileiro se organiza em moldes muito prximos aos dos sistemas parlamentaristas, buscando apoio sua agenda legislativa nas bases partidrias 10. Assim, o Presidente da Repblica distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter o apoio da maioria dos legisladores; e os partidos que recebem as pastas so membros do governo e devem se comportar como tal no Congresso, votando a favor das iniciativas patrocinadas pelo Executivo. Abranches 10 ressalta a especificidade do modelo brasileiro no conjunto das democracias, destacando o carter de presidencialismo imperial aqui desenvolvido, o qual se organiza em grandes coalizes. O presidencialismo de coalizo, tal como denominado pelo autor, estaria baseado na independncia dos Poderes e, principalmente, na hegemonia do Executivo, que organiza o ministrio atravs de amplas coalizes. Essa forma de organizao atende tanto aos interesses regionais (dos estados), como aos partidrios, buscando maior apoio e base governista. Essas so questes fundamentais para avanarmos na anlise do modelo de relao entre o Executivo e o Legislativo na sade, pois, como veremos, as prerrogativas do Executivo se apresentaro em algumas polticas definidas para a sade, intermediando interesses junto aos parlamentares, bem como servindo de importante interlocutor dos movimentos sociais.

alguma forma, interferem na rea, mas no se restringem a ela. Adotou-se como marco inicial o ano de 1990, quando se editaram as leis reguladoras da sade (Leis Orgnicas n. 8080 e n. 8142). No mesmo ano, o pas iniciou um novo ciclo na vida poltica com uma nova legislatura (49a), j sob as regras da nova Carta Constitucional, e com a entrada de um Presidente eleito de forma direta aps mais de vinte de anos de ditadura e eleies indiretas. O trmino da anlise no ano de 2006 justifica-se por este encerrar a 52a legislatura e por ser o ltimo ano do primeiro mandato do Governo Lula, fechando um ciclo para anlise da poltica. A anlise das matrias legislativas exigiu uma compreenso do papel de cada matria (MP, DEC, RES, Lei e EC) no processo legislativo. Cada documento foi identificado por autoria, tempo de tramitao e temas contemplados, com cruzamento das informaes. A reviso bibliogrfica que trata do sistema poltico brasileiro, da relao entre Poderes e das definies firmadas na Constituio de 1988 foi condio inicial para o estudo e oferece a fundamentao terica anlise aqui empreendida, bem como o estudo especfico da poltica de sade em todo o perodo.

Produo legislativa em sade

O principal objetivo desta seo identificar at que ponto as regras institucionais do sistema poltico imprimem lgicas no desenvolvimento da discusso setorial da sade e como se configurou a poltica de sade no perodo analisado. O mapeamento da produo legislativa revelou um universo amplo de documentos produzidos com diferentes propsitos e com alcance igualmente diferenciado. Nos 16 anos apurados, foram apresentados DEC, MP, Leis, EC e RES, num total de 914 documentos (Tabela 1). Dos 914 documentos editados, 821 (89,8%) foram de autoria do Executivo, havendo predomnio das matrias de sua autoria em todos os anos (Figura 1). Tal predomnio se deu especialmente nos documentos que so prerrogativas do Executivo, principalmente as MP DEC (Tabela 1) , e matrias oramentrias (apresentadas na forma de lei, DEC ou MP) (Figura 1). As MP so documentos criados com o objetivo de atender a necessidade do Presidente de editar medidas de carter relevante e urgente, que se aplicam com a fora da lei. No perodo da pesquisa, das 279 MP editadas, apenas seis foram convertidas em lei; as demais introduziram mudanas, mas no foram apreciadas pelo Congresso. Este fato significa que os Presidentes

Metodologia
A anlise da atuao do Legislativo Federal foi feita a partir da identificao da produo legislativa em sade medidas provisrias (MP), decretos (DEC), resolues (RES), leis ordinrias e emendas constitucionais (EC) aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da Repblica no perodo de 1990 a 2006. As matrias legislativas foram capturadas na pgina oficial do Senado Federal (http://www. senado.gov.br), argumento sade, para o perodo estipulado, o que compreendeu no s leis especficas da sade, como tambm leis que, de

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Tabela 1 Produo legislativa referente ao setor da sade no perodo de 1990 a 2006, Brasil. Legislaturas/ Governos Anos Leis Medidas Provisrias Decretos Resolues do Senado Federal Decretos Legislativos Emendas Constitucionais Decretos do Congresso Nacional Total

49a Collor 1990 1991 1992 Subtotal Itamar 1993 1994 Subtotal 50a FHC I 1995 1996 1997 1998 51a FHC II 1999 2000 2001 2002 Subtotal (FHC I + FHC II) 52a Lula 2003 2004 2005 2006 Subtotal Total 12 11 11 13 47 160 3 2 1 7 13 279 25 16 13 28 82 432 1 1 0 0 2 21 2 1 1 4 8 17 0 0 0 1 1 3 0 0 1 0 1 2 43 31 27 53 154 914 9 12 18 15 88 55 58 24 3 238 24 15 23 18 196 1 0 0 3 10 0 1 2 3 8 0 1 1 0 2 0 0 0 1 1 89 87 68 43 543 7 9 9 9 14 16 41 27 31 34 29 22 0 2 2 2 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 53 61 82 60 4 3 4 11 9 6 14 3 1 0 4 12 12 24 42 34 35 111 25 18 43 2 1 2 5 1 3 4 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 51 39 42 132 46 39 85

Fonte: Elaborado com base nas informaes disponveis na pgina de internet ocial do Senado Federal, base Legislao Federal, argumento sade, para o perodo 1990-2006 (http://www6.senado.gov.br/sicon/PreparaFormPesquisa.action). Nota: Uma mesma Medida Provisria pode ser apresentada vrias vezes no ano. Na contagem consideramos as reedies.

tm conseguido, por intermdio das MP legislar , margem do Congresso. importante destacar o uso abusivo desse documento nos anos de 1997 a 2001, quando expressiva a participao das MP na produo legal. Nesse perodo, duas leis da sade estiveram sob alvo constante das medidas: a lei sobre a remoo de rgos e tecidos (Lei n. 9.434/97), ao todo 33 MP e a lei sobre a regulao , dos Planos e Seguros Privados de Assistncia Sade (Lei n. 9656/98), com 45 MP Tal modo de . atuar do Executivo sofreu uma inflexo quando se estabeleceram novas regras institucionais, no ano de 2001 (EC-32), limitando o uso da MP Na . sade, como se v na Tabela 1, a nova regulamentao significou a queda drstica no nmero de MP apresentadas. O decreto um documento que compete ao Poder Executivo e que funciona na regulamen-

tao dos atos administrativos, como a criao de cargos, mudana de estrutura, instituio de grupos de trabalho, remanejamento de recursos oramentrios, entre outros. Pode ser entendido como um meio legal para encaminhar as polticas de governo. No perodo analisado, boa parte da produo legal de decretos (47%), os quais foram utilizados em todos os anos o que compatvel com a natureza do documento. Ressaltese, contudo, o elevado nmero de DEC oramentrios apresentados em todo perodo, que, junto com as demais matrias oramentrias (leis e MP), compem um quadro curioso que merece ser aprofundado. As matrias oramentrias apresentam-se constantes em toda a srie histrica (Figura 1), destacando-se em alguns perodos, como nos primeiros anos da srie (1990 a 1993), no perodo de

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Figura 1 Produo legislativa em sade. Brasil, 1990 a 2006.

90

Executivo Legislativo

80

Matrias oramentrias

70

60

50

40

30

20

10

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ano

1995 a 1997 e no incio dos anos 2000 (Tabela 1). As matrias oramentrias so de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, que pode propor a definio de crditos adicionais no Oramento anual por meio de leis, DEC e MP No caso das . leis, novos recursos so propostos e aprovados pelo Congresso por maioria simples (crditos especiais), o que no difcil na atual organizao do sistema poltico; os decretos oramentrios promovem a redistribuio de recursos sem acarretar novas despesas e no requerem a aprovao do Congresso (crditos suplementares); j as MP so apresentadas em casos especiais e aprovadas em situao de urgncia (crditos extraordinrios). Nas trs situaes, h um jogo poltico de negociao entre o Executivo e Legislativo; este promove modificaes nas dotaes oramentrias anuais com implicaes pouco claras sobre o destino dos recursos. Visto que ao Executivo cabe decidir sobre a execuo de um oramento aprovado, este leva vantagens no processo por concentrar as informaes sobre a disponibilidade de recursos no Tesouro Nacional 9 fato que acarreta uma relao de desigualdade entre os Poderes. importante destacar que o oramento da sade sofreu intempries variadas durante todo o perodo (1990-2006), nunca

tendo garantido uma fonte estvel e segura de recursos, mesmo com a aprovao da Emenda Constitucional n. 29 (EC-29) no ano 2000, que definiu recursos mnimos para a sade. Esse quadro geral demonstra, inicialmente, uma fragilidade do Legislativo em face do Executivo, corroborando a anlise da literatura especializada sobre a centralidade do Poder Executivo na conduo das polticas. Contudo, algumas reflexes podem se somar a essa discusso, especialmente quando o foco de anlise so as leis ordinrias editadas, excluindo as leis oramentrias. As leis da sade O primeiro aspecto que se pode ressaltar a partir da anlise das leis (exceto oramentrias) o fato de haver um maior equilbrio na autoria delas, especialmente a partir de meados da dcada de 90 (Figura 2), tendo o Executivo e o Legislativo aprovado, cada um, 48 leis. Houve variaes importantes no padro de autoria nos anos, bem como nos temas abordados pelos Poderes Executivo e Legislativo. Enquanto o primeiro buscou legislar, principalmente, polticas que se referem administrao, regula-

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Figura 2 Leis da sade e emendas constitucionais aprovadas, exceto leis oramentrias. Brasil, 1990 a 2006.

Executivo Legislativo

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

o e organizao da poltica setorial, o segundo buscou atender a demandas mais diversificadas e que representassem os interesses de grupos especficos, como a mulher, o ndio, o portador do HIV e outros, corroborando o que diz a literatura sobre a forma de atuar do Legislativo 18. Isso no significa que o Executivo no tenha recepcionado demandas sociais, embora a produo mostre que h uma diviso de atribuies na autoria das leis (Tabela 2). Deve-se atentar para o fato de que muitas leis de autoria do Legislativo foram demandas patrocinadas pelo Executivo, como foi o caso da lei de medicamentos para a AIDS. A poltica de AIDS extrapolava a questo sade e envolvia desde interesses internacionais dos governos (que exigiam respostas governamentais ao problema de sade pblica), at interesses das organizaes no governamentais que atuam nessa rea. Ou seja, os governos e movimentos sociais exigiam, nesse contexto, um posicionamento da Presidncia para a poltica de AIDS. No Brasil esse posicionamento foi afirmado por um Executivo comprometido com a poltica de ateno universal, igualitria e integral sade, contando com um movimento social participativo no pro-

cesso decisrio 19. Foi essa composio que deu agilidade a essa poltica, que teve uma tramitao recorde no Congresso Nacional (90 dias). Dessa experincia, possvel apreender que o tema e o tempo de tramitao dos projetos so variveis importantes na anlise da atuao de cada Poder. No presente estudo, verificou-se que, enquanto o Executivo levou em mdia 260 dias para aprovar um projeto, o Legislativo levou em mdia 1.501 dias isto , quase seis vezes mais tempo. Alm disso, os projetos de lei de autoria do Legislativo que eram de interesse do Executivo tiveram tramitaes mais aceleradas, ao passo que os projetos de lei de autoria do Executivo que envolveram negociaes conflituosas no interior do governo foram mais lentos. Dado o exposto, o quadro que se apresenta o seguinte: nas leis de iniciativa do Executivo, destoam aquelas que tramitam por mais de sessenta dias (Tabela 2); entre elas esto includas as de maior conflito com o governo, por exemplo, a Lei n. 8080 (Lei Orgnica da Sade) e a lei de extino do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) (Lei n. 8.689/93).

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Tabela 2 Leis Ordinrias e Emendas Constitucionais da sade aprovadas pelo Congresso Nacional no perodo de 1990 a 2006, Brasil. Leis Ano Autoria Projeto de Lei 3.110/1989 5.995/1990 826/1991 1.263/1991 3.716/1993 171/1987 PLV 1/1995 1.624/1991 4.807/1990 3.981/1993 209/1991 19/1991 4.556/1989 2.317/1996 158/1996 138/1991 6/1995 693/195 93/1993 MP 1.791/1998 2.022/1991 3.769/1997 4.681/1994 PEC 82/1995 PLV 2/2000 64/1996 MP 2.122/2001 MP 2.070/2001 3.657/1989 3.107/2000 1.180/1995 2.796/1997 3.500/1997 Tramitao

Lei n. 8.080 (Lei Orgnica da Sade) Lei n. 8.142 (Lei Complementar) Lei n. 8.212 (Lei da Seguridade Social) Lei n. 8.246 (Instituio da Associao Pioneiras Sociais) Lei n. 8.689 (Extino do INAMPS) Lei n. 8.918 (Padronizao, classicao, registro, inspeo, produo e scalizao de bebidas) Lei n. 9.005 (Obriga a iodao do sal) Lei n. 9.010 (Terminologia hansenase) Lei n. 9.050 (Memorial da medicina brasileira) Lei n. 9.055 (Disciplina uso do asbesto/amianto) Lei n. 9.263 (Dene o planejamento familiar) Lei n. 9.273 (Dispositivo segurana para seringas) Lei n. 9.294 (Regula uso e propaganda de produtos fumgeros, lcool, medicamentos e outros) Lei n. 9.311 (Institui a CPMF) Lei n. 9.313 (Dene a distribuio de medicamentos para AIDS) Lei n. 9.431 (Dispe sobre o Programa de Controle das Infeces Hospitalares) Lei n. 9.434 (Dispe sobre a remoo de rgos, tecidos e partes do corpo humano) Lei n. 9.436 (Dispe sobre a jornada de trabalho mdico) Lei n. 9.656 (Regula os planos e seguros privados de sade) Lei n. 9.782 (Dene o Sistema de Vigilncia Sanitria e cria a ANVISA) Lei n. 9.787 (Lei dos genricos) Lei n. 9.797 (Obriga a cirurgia plstica reparadora de mama no SUS) Lei n. 9.836 (Regula o subsistema de sade indgena) Emenda Constitucional n. 29 (Assegura recursos mnimos para o nanciamento das aes e servios de sade) Lei n. 9.961 (Cria a ANS) Lei n. 9965 (Restringe a venda de esterides ou peptdeos anabolizantes) Lei n. 10185 (Sobre a especializao das sociedades seguradoras em planos privados de assistncia sade) Lei n. 10191 (Sobre a aquisio de produtos para implementao de aes de sade no mbito do Ministrio da Sade) Lei n. 10.216 (Redireciona o modelo em sade mental) Lei n. 10.223 (Obriga a cirurgia reparadora de mama nos planos de sade) Lei n. 10.237 (Dene insero da mensagem sexo seguro nas tas de vdeo) Lei n. 10.273 (Sobre o uso do bromato de potssio na farinha e nos produtos de panicao) Lei n. 10.289 (Estabelece o Programa de Controle do Cncer de Prstata) (continua)

1990 1990 1991 1991 1993 1994 1995 1995 1995 1995 1996 1996 1996 1996 1996 1997 1997 1997 1998 1999 1999 1999 1999 2000 2000 2000 2001 2001

Executivo * Executivo * Executivo Executivo Executivo Executivo Comisso mista Dep. Elias Murad (PSDB/MG) Dep. Eraldo Tinoco (PFL/BA) Dep. Eduardo Jorge (PT/SP) Dep. Eduardo Jorge (PT/SP) Sen. Marcio Lacerda (PMDB/MT) Dep. Elias Murad (PSDB/MG) e outros Executivo Sen. Jos Sarney (PMDB/AP) Sen. Jutahy Magalhes (PSDB/BA) Sen. Jos Eduardo Dutra (PT/SP) Executivo Sen. Iram Saraiva (PMDB/GO) Executivo Dep. Eduardo Jorge (PT/SP) Dep. Maria Elvira (PMDB/MG) Dep. Sergio Arouca (PPS/RJ) Dep. Carlos Mosconi (PSDB/MG) Executivo Sen. Ney Suassuna (PMDB/PB) Executivo Executivo

390 dias 5 dias 21 dias 117 dias 90 dias 2.575 dias 7 dias 1.319 dias 1.882 dias 695 dias 1.700 dias 1.882 dias 2.430 dias 60 dias 90 dias 2.035 dias 730 dias 581 dias 1.760 dias 15 dias 2.615 dias 545 dias 1.945 dias 1.961 dias 22 dias 1.475 dias 16 dias 19 dias

2001 2001 2001 2001 2001

Dep. Paulo Delgado (PT/MG) Dep. Jandira Feghali (PCdoB/RJ) Dep. Fernando Rodrigues (PTB/RJ) Dep. Valdeci de Oliveira (PT/RS) Dep. Telma de Souza (PT/SP)

4.380 dias 350 dias 2.404 dias 1.382 dias 1.490 dias

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Tabela 2 (continuao) Leis Ano Autoria Projeto de Lei MSG 1060 Tramitao

Lei n. 10.332 (Institui mecanismo de nanciamento para o Programa de Cincia e Tecnologia, para a pesquisa em sade, genoma e outros) Lei n. 10.409 (Lei Antidrogas) Lei n. 10.424 (Regulamenta a assistncia domiciliar no SUS) Lei n. 10.439 (Dene o Dia do Combate Hipertenso Arterial) Lei n. 10.449 (Dispe sobre o comrcio de preservativos) Lei n. 10.456 (Dene o Dia do Combate ao Glaucoma) Lei n. 10.465 (Dene o Dia da Sade Bucal) Lei n. 10.507 (Cria a prosso de agentes comunitrios de sade) Lei n. 10.516 (Institui a carteira nacional de sade da mulher) Lei n. 10.651 (Estabelece o controle do uso da talidomida) Lei n. 10.674 (Obriga que os produtos alimentcios comercializados informem a presena de glten) Lei n. 10.708 (Dene o auxlio reabilitao psicossocial) Lei n. 10.741 (Estatuto do idoso) Lei n. 10.778 (Dene a noticao compulsria violncia contra a mulher) Lei n. 10.850 (Atribui competncias ANS) Lei n. 10.835 (Dispe sobre a renda bsica de cidadania) Lei n. 10.972 (Autoriza o Executivo a criar empresa pblica de hemoderivados e biotecnologia) Lei n. 11.104 (Sobre a obrigatoriedade de instalao de brinquedotecas nas unidades de sade) Lei n. 11.108 (Garante s parturientes o direito presena de acompanhamento durante o trabalho de parto) Lei n. 11.255 (Diretrizes da poltica de preservao e ateno integral sade da pessoa portadora de hepatite) Lei n. 11.303 (Institui o Dia Nacional de Conscientizao sobre a Esclerose Mltipla) Lei n. 11.347 (Sobre a distribuio gratuita de medicamentos e materiais necessrios a sua aplicao e a monitorao da glicemia capilar) Lei n. 11.373 (Institui o Dia Nacional de Combate a Psorase)

2001

Executivo

75 dias

2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2003 2003 2003 2003 2003 2004 2004 2004 2005 2005 2005 2006 2006

Dep. Elias Murad (PSDB/MG) Sen. Dr. Hlio (PDT/SP) Sen. Fernando Bezerra (PMDB/RN) Dep. Maria Elvira (PMDB/MG) Dep. Pedro Canedo (PSDB/GO) Dep. Ricardo Ferrao (PPS/ES) Executivo Dep. Aloysio Ferreira Sen. Lcio Alcntara (PSDB/CE) Dep. Eduardo Jorge (PT/SP) Executivo Dep. Paulo Paim (PT/RS) Dep. Socorro Gomes (PCdoB/PA) Executivo Sen. Eduardo Suplicy (PT/SP) Executivo Dep. Luiza Erundina (PSB/SP) Sen. Ideli Salvatti (PT/SC) Dep. Maringela Duarte (PT/SP) Dep. Celso Russomano (PPB/SP) Sen. Jos Eduardo Dutra (PT/SP)

1.873/1991 667/1999 235/1999 102/1999 3.558/2000 3.088/2000 6.035/2002 340/1995 1.641/1999 2.233/1999 1.152/2003 3561/1997 4.493/2001 PLV 11/04 266/2001 2.399/2003 2.987/1999 195/2003 432/2003 5.788/2001 597/1999

3.763 dias 1.095 dias 1.095 dias 1.155 dias 605 dias 730 dias 162 dias 2.645 dias 1.319 dias 1.247 dias 82 dias 1.858 dias 947 dias 99 dias 790 dias 107 dias 1.943 dias 682 dias 1.852 dias 1.623 dias 2.518 dias

2006

Sen. Delcdio Amaral (PT/MS)

282/2004

784 dias

Fonte: Elaborado com base nas informaes disponveis na pgina de Internet ocial do Senado Federal, base Legislao Federal, argumento sade, para o perodo 1990-2006 (http://www6.senado.gov.br/sicon/PreparaFormPesquisa.action). Nota: Foram excludas as leis externas sade, as que alteram leis e as reedies. Grande parte dessas leis foi de autoria do Executivo, por isso h um nmero menor de leis de autoria do Executivo na tabela. ANS: Agncia Nacional de Sade Suplementar; ANVISA: Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria; CPMF: Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira; INAMPS: Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social; MP: Medida Provisria; MSG: Mensagem; PEC: Proposta de Emenda Constituio; PLV: Projeto de Lei de Converso; SUS: Sistema nico de Sade; PCdoB: Partido Comunista do Brasil; PDT: Partido Democrtico Trabalhista; PFL: Partido da Frente Liberal (atual Democratas DEM); PMDB: Partido do Movimento Democrtico Brasileiro; PPB: Partido Progressista Brasileiro (atual Partido Progressista PP); PPS: Partido Popular Socialista; PSB: Partido Socialista Brasileiro; PSDB: Partido da Social Democracia Brasileira; PT: Partido dos Trabalhadores. * Foi considerado como autoria do Executivo porque o projeto de lei inicia-se a partir de uma mensagem presidencial e s depois apresentado como de autoria de um parlamentar.

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Percebe-se tambm que uma estratgia adotada pelo Executivo para dar maior agilidade tramitao de um projeto foi a de anteceder o processo de negociao, ou seja, ao considerar o processo de negociao de uma lei proposta pelo Executivo, antes mesmo de ela ser apresentada ao Legislativo, visualizam-se tempos de tramitao muito superiores aos que se apresentam. Como exemplo, pode-se citar a discusso em torno da criao da Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), que teve incio com a entrada do Ministro Adib Jatene na Sade, em 1995, e se configurou como projeto de lei no ano de 1996, ao ser amplamente debatido no interior do Governo, antes mesmo de ser apresentado no Plenrio. Tal projeto tramitou no Congresso por sessenta dias, mas sua discusso no Executivo ultrapassou bem mais do que um ano. A Lei n. 8.142/90 outro bom exemplo. Sua discusso comeou a ser travada no Executivo desde a aprovao da Lei Orgnica da Sade, e seguiram-se trs meses de negociao at a apresentao de um novo projeto de lei pelo Executivo para regular a questo da participao popular e da transferncia de recursos. No Congresso, o projeto tramitou cinco dias. O que esses exemplos indicam uma forma de composio do processo decisrio, no qual o Executivo antecede e negocia, seja com os grupos de interesses reformistas, seja com as corporaes, seja com os parlamentares individualmente, seja com a burocracia tcnica, quais sero as regras do jogo, garantindo a priori a aprovao de suas leis, num pacto muitas vezes pouco transparente da poltica desenhada. Um pacto sem registros, envolvendo negociaes com parlamentares e grupos de interesse que muitas vezes no se realizariam num debate ampliado. A estratgia utilizada pelo Executivo tem sido a de apresentar um projeto cuja vitria certa, explorando bem as janelas de oportunidade 20 da poltica, assim pouco se sabe dos projetos que poderiam ter sido apresentados, mas no o foram porque dado momento poltico no era o mais propcio. J nas leis de iniciativa do Legislativo, o que destoa so as que tramitam por menos de mil dias (mais ou menos 33 meses) (Tabela 2), destacando-se as leis de autoria das Comisses Mistas, com tramitaes recordes de dois a sete dias. Essas leis, apesar de entendidas como de autoria do Legislativo, funcionaram como leis que afirmaram decises propostas pelo Executivo e que j eram objeto de regulamentao por meio de MP , o que justifica sua tramitao acelerada frente s demais propostas.

Da mesma forma excluindo as leis advindas das Comisses Mistas , as leis de autoria do Legislativo que nasceram de demandas do Executivo ou se sustentaram em movimentos sociais articulados entre o Executivo e o Legislativo tramitam mais rapidamente, como no caso da lei da AIDS (90 dias). Nessa ltima, fica expresso que o Executivo tambm capaz de atender a demandas e process-las em polticas, no sendo, portanto, essas funes exclusivas do Legislativo. Essa caracterstica do Executivo permite entend-lo tanto como um Poder que concentra poderes, quanto um Poder que se utiliza da sua prerrogativa decisria para encaminhar polticas e dar mais agilidade ao processo poltico e no se engessar em longos e interminveis processos de negociao. Nessa questo incide um dos principais debates da Cincia Poltica, a capacidade do Estado de governar e de decidir polticas, sem que isso signifique desconsiderar o processo negociado com os demais Poderes, instituies governamentais e sociais. A pergunta inerente a esse debate : em que medida a concentrao de poder pode igualmente ser uma estratgia para a garantia de polticas distributivas e democrticas? Essa a questo-chave na anlise da relao ExecutivoLegislativo. Para explorar essa questo, pertinente olhar a produo legal considerando-se o contexto em que elas se inserem. Assim, o terceiro eixo de anlise foi correlacionar a lei (tema) ao momento da poltica de sade. As leis no contexto da poltica de sade A anlise da legislao de sade vis a vis a trajetria da poltica permite observar algumas inflexes na trajetria da poltica e no padro de relao Executivo-Legislativo na sade. Destacam-se, pelo menos, trs grandes momentos. O primeiro, de definio da base institucional do SUS (1990-1994); o segundo, de expanso de polticas tcnicas e especficas de sade, seguidas de uma poltica de regulao do mercado em sade (1995-2002); o terceiro, de retorno das polticas especficas diretamente atreladas a um projeto do Governo Federal (2003-2006). Cada um desses momentos expressa um determinado contexto da poltica de sade e caractersticas da relao entre os Poderes. Os primeiros quatro anos da dcada de 1990 (1990-1994) foram exclusivamente de leis de autoria do Executivo, visando regulamentao das polticas previstas na Constituio (seguridade social, sade, educao etc.) (Tabela 2). Nesses anos, no houve a aprovao de qualquer lei de autoria do Legislativo, embora um conjunto

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expressivo de projetos de lei (PL) e de emenda constitucional (PEC) tenha sido iniciado, tratando de temas importantes para a sade, como: o PL da reforma psiquitrica, a PEC para garantia de recursos para sade, o PL sobre planejamento familiar, o PL para regulamentao subsistema indgena, o PL que trata dos medicamentos genricos. Sobressalta nesse perodo a atuao de um Executivo-Presidncia da Repblica orientado pelos interesses macroeconmicos, segundo uma perspectiva liberal e contrria ao desenvolvimento da poltica de proteo social 21. Foram definidas polticas que vinham de encontro s propostas constitucionais, tais como a definio de uma base legal segmentada para as reas constituintes da Seguridade Social (sade, previdncia e assistncia social), a revinculao da Previdncia ao Ministrio do Trabalho (1990), o descumprimento no envio de 30% dos recursos do Oramento da Seguridade Social (OSS) para a sade, a vinculao Previdncia das contribuies dos trabalhadores sobre a folha de salrios (1992); a incluso dos Encargos Previdencirios da Unio (EPU) no OSS 22,23. Medidas que reforaram um cenrio de disputa de recursos entre as reas 22. O Legislativo, por sua vez, exerceu importante papel na negociao das leis, atuando como intermediador de interesses da sade, especialmente no caso da lei orgnica (Lei n. 8.080/90) que sofreu vetos pelo Presidente da Repblica (Fernando Collor). Ressalte-se que alguns vetos nunca foram devidamente recuperados, como aqueles relativos regulamentao do financiamento e da poltica de recursos humanos. Dois aspectos-chave no desenvolvimento da poltica de sade. Assim, os primeiros anos de implementao da poltica de sade foram anos de disputa entre as reas constituintes da Seguridade, mas principalmente de orientao poltica contrria aos interesses da proteo social. O impeachment do Presidente Collor no final do ano de 1992 e o rearranjo na correlao de foras no governo a partir de 1993 trouxeram um cenrio de alento para a poltica, possibilitando tambm uma recomposio de foras na sade, o que refletiu na produo legal nos anos seguintes. Percebe-se que, aps a definio da base institucional, h um momento de maior estabilidade poltica e econmica no Estado brasileiro. O sucesso do Plano Real (1994) no controle da moeda possibilitou um rearranjo poltico-institucional, reafirmando a perspectiva liberal 21. As reformas constitucionais tornaram-se o ponto central da estratgia de governo, tendo sido em quase sua totalidade aprovadas pelo Congresso.

Na consolidao da proteo social e do direito sade, o perodo de 1995 a 2002 expressou uma reconfigurao dos interesses, com demandas especficas e novos problemas a serem enfrentados. O perodo compreende os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso e revela uma determinada forma de conduo das polticas sociais e de sade, em um contexto de reforma administrativa orientada para reduo do tamanho do Estado e mudanas no seu papel. Na anlise da produo legal em sade nesse perodo, possvel identificar pelo menos dois subperodos, que coincidem com os momentos de inflexo da poltica de sade governamental. O primeiro, de expanso de polticas especficas e tcnicas de sade (1995-1997), quando a orientao era de enfrentamento dos dilemas na operacionalizao do SUS 24, com vistas ao desenvolvimento de polticas tecnicamente fundadas e em ateno s reivindicaes de grupos ou movimentos sociais organizados; o segundo, de nfase na regulao do mercado em sade (19982002), seguindo a tnica do governo de intervencionismo regulatrio do Executivo por meio das agncias reguladoras 25 (Tabela 2). Com essa anlise, possvel visualizar inflexes no debate sobre o direito sade que deixaram marcas no processo decisrio em sade e permaneceram constantes no momento seguinte. Em linhas gerais, trs tendncias de abordagem do direito sade no mbito das leis se firmaram a partir de 1995, expressando as contradies e dilemas na garantia do direito sade: Leis que reafirmam o direito sade, compreendido na sua abrangncia, como previsto na Constituio de 1988. o caso das leis que avanam no controle sanitrio e na produo de ambientes saudveis (iodao do sal, controle do asbesto/amianto, uso e propaganda de fumgeros, sistema de vigilncia sanitria); promovem a regulamentao de reas estratgicas da ateno sade (controle das infeces hospitalares, remoo de rgos, tecidos e partes do corpo humano); atendem a demandas de reas especficas da ateno (planejamento familiar, subsistema indgena, modelo de ateno psiquitrico), na maior parte das vezes fruto do debate com o movimento social e em ateno s demandas deste. Leis que segmentam o direito sade, discriminando direitos para alguns grupos, como no caso da lei que garante o medicamento para a AIDS. Leis que introduzem mudanas na concepo do direito, abarcando outras vises como a lgica do direito do consumidor. o caso da lei de regulamentao dos planos de sade, a lei de

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criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) e a lei de medicamentos genricos. Todas as leis avanaram na constituio do direito sade, mas se verifica uma mudana de nfase sobre o que se passa a legislar, fato que tambm reflete o movimento do Ministrio da Sade na definio de polticas nesse perodo 26. Do primeiro subperodo (1995-1997), quando efervesciam as demandas tcnicas e sociais, visando ao aprimoramento do direito previsto constitucionalmente, passa-se a se enfatizar a regulao na lgica do consumidor (1998 em diante). Destaca-se tambm, a partir dos anos 2000, um quantitativo razovel de leis de autoria do Legislativo que instituem dias nacionais de preveno e controle de doenas ou programas de sade prevendo aes j realizadas no mbito da poltica, como o controle do cncer de prstata. A presena dessas leis denota uma forma de atuao do Legislativo que responde aos interesses tanto de corporaes, quanto de movimentos sociais, num ntido exemplo de conexo eleitoral 17 (Tabela 2). O cenrio poltico a partir de 2003, com o incio do Governo Lula, configura por si s outro momento da poltica de sade, haja vista a definio de um novo projeto de governo e mudanas no quadro ministerial. As primeiras aes mais contundentes na rea da sade se expressaram na redefinio da estrutura do Ministrio da Sade, com a criao de novas secretarias e o redesenho de funes das secretarias j existentes. Nos anos de 2003 a 2006 so aprovadas leis (Tabela 2) que versam sobre temas especficos de polticas consideradas fundamentais no projeto de governo e que no so necessariamente demandas da sade, como a definio do estatuto do idoso e da lei que define a notificao compulsria da violncia contra a mulher. Outra lei de natureza mais abrangente e que indicada como uma lei da sade a que institui a renda bsica

de cidadania, diretamente atrelada ao projeto de governo para reduo da desigualdade. H tambm a aprovao da lei que autoriza o Executivo a criar a empresa pblica de hemoderivados e biotecnologia, reforando a poltica de Cincia & Tecnologia no mbito do Governo Federal. A curiosidade desse perodo reflete-se numa produo legal que no tem a especificidade da sade, e sim a de um debate mais abrangente de poltica social, no qual a sade est inserida, configurando, mais precisamente, uma mudana de tom no encaminhamento das demandas de sade no mbito legislativo. Essa mudana tambm se expressa no governo federal, haja vista a discusso sobre o uso dos recursos da sade para o financiamento do Programa Fome Zero no primeiro ano de governo em 2003 e o debate sobre a definio de aes e servios de sade no mbito da regulamentao da EC-29. O perodo compreende ainda um conjunto de leis que refletem a interao com diferentes movimentos sociais e o desenvolvimento de polticas especficas, como a lei que define o auxlio reabilitao social ponto-chave no desenvolvimento da reforma psiquitrica; a que institui o direito gestante ao acompanhamento no momento do parto e a que define diretrizes na ateno ao portador de hepatite. Ressalte-se a lei que dispe sobre a distribuio gratuita de medicamentos e materiais para monitorao da glicemia capilar, que, a exemplo da lei da AIDS (1996), discrimina o acesso aos medicamentos. Persistem tambm as leis que instituem dias de preveno s doenas como uma marca do perodo. Atente-se para o fato de que os anos que compreendem o perodo do primeiro Governo Lula foram os de maior produo legislativa de autoria do Legislativo, alcanando quase 20% da produo. A Tabela 3 resume os dados aqui discutidos, indicando como os anos Collor foram

Tabela 3 Produo legislativa referente ao setor da sade no perodo de 1990 a 2006, por autoria, Brasil. Anos 1990-1992 1993-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 Total Legislaturas 49a 49a 50a 51a 52a Governos Collor Itamar FHC I FHC II Lula Executivo 126 81 232 253 129 821 % 95,3 95,1 89,7 86,6 80,6 89,8 Legislativo 6 4 24 34 25 93 % 4,7 4,9 10,3 13,4 19,4 10,2

Fonte: Elaborado com base nas informaes disponveis na pgina de Internet ocial do Senado Federal, base Legislao Federal, argumento sade, para o perodo 1990-2006 (http://www6.senado.gov.br/sicon/PreparaFormPesquisa.action).

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de grande produo do Executivo, com tendncia mudana nos governos Fernando Henrique Cardoso, fechando um ciclo de maior atuao do Legislativo no Governo Lula.

Consideraes finais
Neste artigo, analisou-se a produo legislativa em sade aprovada no perodo de 1990 a 2006 e evidenciou-se que o Poder Executivo exerce um papel preponderante na definio das propostas polticas nessa rea, utilizando-se de mltiplas estratgias para exercer seu poder. O Executivo aprovou 89,8% das matrias legislativas em sade no perodo, sendo a grande maioria de matrias de sua prerrogativa (MP, DEC). Por meio das MP legislou margem do Congresso, editando e reeditando medidas com fora de lei, acabando por modificar a implementao de leis j aprovadas, com apenas seis das 279 MP editadas apreciadas pelo Congresso. Por intermdio das MP DEC e Leis editou ma, trias oramentrias, modificando o oramento aprovado pelo Congresso e o destino de recursos da sade. Nas leis ordinrias (exceto as oramentrias), garantiu um tempo de tramitao para matrias de sua autoria seis vezes mais acelerado do que nas matrias de autoria do Legislativo e imprimiu negociaes prvias ao debate legislativo para garantir o trmite acelerado de suas propostas. Nas matrias de autoria Legislativa de seu interesse, o Executivo apoiou e constituiu meios para uma tramitao acelerada no momento mais propcio, intermediando os interes-

ses no interior do governo e junto aos movimentos sociais, garantindo o sucesso da proposta. As propostas de autoria do Legislativo, quando no encontraram respaldo no Executivo, seguiram trmites mais lentos e estiveram pautadas pela agenda Executiva. imprescindvel ressaltar que a agenda Executiva que prevaleceu no foi necessariamente a do Ministrio da Sade, mas a da Presidncia da Repblica. Dessa forma, as leis aprovadas refletem muito bem os diferentes momentos de construo da poltica de sade, evidenciando um padro de relao que, embora fosse bastante harmonioso entre os Poderes, no era necessariamente equilibrado prevalecendo a direcionalidade do projeto Executivo. Da configurao de uma base institucional-legal, passando pela definio de polticas tcnicas e polticas especficas de sade, da montagem de um intervencionismo regulatrio at a configurao de polticas que atendem aos grupos marginalizados, as leis aprovadas em nada diferem dos movimentos traados no mbito da poltica de sade. Por fim, os dados apresentados remetem necessidade de estudos mais detalhados sobre a relao entre Poderes na sade, de modo a melhor compreender a dinmica do processo decisrio e de definio de prioridades. A partir disso, pode-se extrair que o processo poltico encontra-se desbalanceado, com um Executivo que concentra poder no mbito do Congresso Nacional e que assume o papel principal de filtro das demandas polticas propostas para a sade, refletindo uma forma ainda pouco madura das instituies no processo democrtico.

Resumo
O artigo analisa as atuaes dos Poderes Legislativo e Executivo no Brasil quanto formulao de propostas polticas para a sade, no mbito legislativo, a partir do ano de 1990. Para tanto, identifica-se a produo legislativa em sade aprovada pelo Congresso Nacional no perodo de 1990 a 2006. Os documentos foram analisados por tipo, autoria, tempo de tramitao e temtica, considerando o contexto poltico-institucional. O estudo mostra que o Poder Executivo aprovou 89,8% das matrias em sade, editou matrias oramentrias, modificando o oramento aprovado, e garantiu um tempo de tramitao para matrias de sua autoria seis vezes mais acelerado do que nas matrias de autoria do Legislativo. Conclui-se que o processo poltico encontra-se desbalanceado, com um Executivo que concentra poder e que assume o papel principal de filtro das demandas polticas propostas para a sade, refletindo uma forma ainda pouco madura das instituies no processo democrtico. Poder Legislativo; Poder Executivo; Poltica de Sade; Legislao Sanitria

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