Encarando o Desafio das Exportaes

Armando Castelar Pinheiro*

* Chefe do Departamento Econmico do BNDES e professor do Instituto de Economia da UFRJ.

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1. Introduo
Poucos temas gozam de tanta unanimidade entre os economistas brasileiros atualmente como a necessidade de o pas aumentar significativamente suas exportaes. A principal razo para isso provavelmente a constatao de que o espao para dficits comerciais ser reduzido nesta primeira dcada do sculo 21, tendo em vista a perspectiva de dficits crescentes na conta de servios do balano de pagamentos e o objetivo de limitar o crescimento da razo passivo externo/PIB. Vale dizer, supervits e no dficits comerciais precisam ser a norma nos anos frente, e um caminho natural para ger-los exportando mais. Menos consensual, ainda que poucos defendam diretamente o contrrio, o argumento de que o Brasil tambm precisa exportar mais para buscar maior integrao aos fluxos de comrcio internacional. Vale dizer, preciso alcanar resultados positivos na conta de comrcio via crescimento das exportaes, e no atravs da queda das importaes, que j foi bastante acentuada em 2002. De acordo com esse ponto de vista, o Brasil deveria buscar um aumento das exportaes grande o suficiente no apenas para gerar saldos comerciais, mas tambm para viabilizar o aumento das importaes que se far necessrio em um novo ciclo de investimento e crescimento, para estimular a eficincia e o aumento de produtividade e para reduzir a sua vulnerabilidade externa,1 importante componente do chamado risco Brasil, o qual onera o custo de financiamento externo e interno do pas. Assim, ao contrrio do que se observou nas dcadas de 50 a 70, quando o Brasil adotou uma poltica comercial bastante ativa, o foco dessa poltica nos prximos anos deve recair muito mais na substantiva expanso das exportaes do que na gesto das barreiras entrada de produtos estrangeiros, sejam estas voltadas ou no substituio das importaes. E o esforo de exportar mais no ser pequeno observando-se as experincias do Chile e do Mxico, que elevaram suas exportaes do patamar de 10% do PIB para 30% ou mais, v-se que ainda h muito cho a percorrer nessa empreitada.
1 Por exemplo, a razo dvida externa/exportaes do Brasil o triplo da mdia dos pases de renda mdia e mesmo alta para padres latino-americanos.

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O desempenho relativamente fraco das exportaes brasileiras na ltima dcada no autoriza projees mais otimistas quanto ao seu crescimento inercial nos prximos anos, o que sugere haver espao notadamente para polticas de carter microeconmico e institucional, que ajudem a promover essa transio para uma economia em que as exportaes cresam a uma taxa que seja pelo menos o dobro daquela a que o PIB se expande. O objetivo deste livro analisar algumas reas de poltica com potencial de aumentar a propenso exportadora do Brasil. Este captulo apresenta as questes que orientaram a elaborao dos trabalhos que fazem parte desta coletnea e discute algumas concluses desses estudos, concluindo com sugestes sobre futuras pesquisas nessa rea.

2. Bases para uma Poltica de Promoo das Exportaes

O Brasil passou na segunda metade do sculo 20 por diferentes ciclos de abertura e fechamento de sua economia. No episdio mais recente, no perodo 1988/93, o pas promoveu ampla reduo de barreiras tarifrias e no-tarifrias, revertendo o processo de fechamento levado a cabo na primeira metade da dcada de 80. Paralelamente, o pas tambm vem incentivando, desde 1968, as exportaes de manufaturados, tendo o auge desse processo ocorrido em meados da dcada de 80, quando buscava sair de grave crise cambial.2 De 1994 a 1998, a poltica comercial brasileira ficou em grande medida condicionada pelo uso do cmbio como ncora nominal de preos, o qual, com uma inflao residual importante e um regime fiscal amplamente expansionista, contribuiu para gerar elevados dficits em conta corrente e um significativo passivo externo. O objetivo de limitar os resultados negativos nas contas externas inspirou parcialmente alguns retrocessos localizados no processo de abertura, como nos setores automobilstico e de brinquedos, e tentativas mais ou menos bem-sucedidas de compensar o vis antiexportador da poltica cambial, como a maior desonerao tributria e a ampliao do crdito s exportaes. Tambm importantes na determinao da polti2 Para discusses sobre as polticas de proteo contra importaes e de estmulo s exportaes, ver, respectivamente, Pinheiro e Almeida (1995) e Pinheiro et alii (1993).

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ca comercial nos anos 90 foram o avano do Mercosul e a instituio da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), que diminuram os graus de liberdade da poltica governamental. No entanto, pode-se dizer que a poltica comercial foi essencialmente passiva nesse perodo, a despeito do grande nmero de ministrios e agncias com responsabilidades sobre o tema. Parece indiscutvel que a adoo do cmbio flutuante, a concomitante desvalorizao do real e principalmente a alterao do regime fiscal mudaram o ambiente em que opera a poltica comercial brasileira. Liberado de sua funo de ncora nominal, o cmbio pde desempenhar um papel mais importante para equilibrar o mercado de divisas. Em especial, a desvalorizao em 1999 serviu para estimular as exportaes e promover a substituio de importaes, reduzindo o desequilbrio da balana comercial, que em 2001 apresentou um supervit pela primeira vez desde 1994. Com o cmbio flutuante, o foco da poltica comercial sai um pouco do curto prazo e da gerao de saldos comerciais, abrindo-se um espao para repens-la enquanto instrumento de relaxamento da restrio externa ao crescimento e de ampliao do fluxo de comrcio exterior. Ao se pensar uma poltica comercial para o Brasil dos prximos anos, um conjunto de premissas e condicionantes precisa ser levado em conta. Algumas das que nos parecem mais importantes so:

Como discutido acima, a prioridade deve ser a significativa expanso das exportaes, de forma a permitir que se alcancem simultaneamente os objetivos de gerar supervits comerciais e aumentar o fluxo de comrcio como proporo do PIB. Isso no significa que nada h a fazer no lado das importaes, mas nesse caso tudo indica que a maior parte das novas iniciativas ter que continuar voltada para a reduo das distores e ineficincias causadas pela estrutura de proteo tarifria e no-tarifria herdada do perodo de substituio de importaes ou introduzida com objetivos macroeconmicos nos anos 90 (reduo do vis antiexportador) e para o fortalecimento das instituies responsveis pela administrao dos mecanismos de proteo contingente compatveis com as regras da OMC (antidumping, salvaguardas etc.). Diferentemente do que foi feito nos anos 80 e em menor escala nos anos 70, a promoo das exportaes no deve se basear prioritariamente na

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concesso de subsdios fiscais e financeiros, que alis se mostraram incapazes de gerar uma dinmica sustentada de expanso das vendas externas do pas. Destaque-se, ainda, que a prtica de subsdio s exportaes vem sendo progressivamente limitada pelas disciplinas da OMC. Em conseqncia, seja pelas restries impostas pelos acordos internacionais, seja pela necessidade de manter a disciplina fiscal, seja ainda pelo alto custo de oportunidade de direcionar escassos recursos pblicos para essa atividade, em um quadro de agudas carncias sociais, a poltica comercial precisa ser econmica no uso de recursos pblicos financeiros, humanos e institucionais.

Por motivos semelhantes, a poltica comercial necessita ser transparente e ter custos e metas objetivas e verificveis, que permitam uma avaliao constante de sua eficcia e eficincia. Os instrumentos, o foco e os objetivos da poltica precisam ser explicitados e mensurveis, enquanto a responsabilizao institucional das atividades envolvidas precisa ser clara para todos, coerente, factvel e de alguma forma permitir sanes em caso de fracasso. preciso haver estratgia, meios e responsveis.

Essas colocaes suscitam um leque de questes, a primeira delas sem dvida o fato de haver ou no, no contexto dos prximos anos, com cmbio flexvel, necessidade e espao para uma poltica ativa de promoo de exportaes. A resposta que se obtm nos captulos deste livro sim, que h espao considervel para polticas que reduzam o vis antiexportador da economia brasileira, entendido em sentido amplo. Da mesma forma, h muito a fazer tambm para tornar as instituies e os instrumentos de apoio s exportaes mais eficazes, reduzindo o risco e os custos de transao da atividade exportadora. Assim: se a concluso for pela adoo de uma poltica com esse objetivo, qual o melhor perfil para ela?; como garantir que ela tenha o menor custo possvel, em termos fiscais e de distores que possa introduzir em outras reas da economia?; como garantir a sustentao das exportaes aps a retirada do apoio estatal? Pelo lado das importaes, cabe perguntar: a estrutura de proteo produo domstica no Brasil adequada, particularmente tendo em vista o novo regime cambial?; em que medida essa proteo gera um vis antiexportador importante?; justifica-se no caso brasileiro a adoo de uma tarifa uniforme, como ocorre no Chile? Em particular, fundamental que qualquer proposta de poltica comercial ativa atenda a trs requisitos bsicos:

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O problema a ser resolvido precisa estar adequadamente caracterizado: existe um problema para a poltica comercial resolver?; qual ele, qual a sua natureza? Na maior parte dos casos, espera-se que os problemas situem-se em trs categorias: falhas de mercado, insuficincia ou mau uso de recursos. Por exemplo, o elevado custo do crdito para pequenas empresas exportadoras um problema do ponto de vista da poltica comercial se ele estiver inibindo as exportaes. Portanto, o problema pode resultar de: falha de mercado se o risco e os custos de transao de emprstimos para essas empresas forem menores do que o precificado nas taxas de juros que lhes so cobradas; insuficincia de recursos se no for conseqncia de uma avaliao equivocada do risco, mas sim do fato de essas empresas serem de alto risco porque no tm garantias para dar aos emprstimos ou capacidade gerencial adequada para permitir um bom uso dos recursos; ou mau uso dos recursos caso seja possvel para essas empresas, agindo cooperativamente, diversificar o risco ou complementar suas capacitaes gerenciais. Para fins da proposio de medidas de poltica comercial, porm, o problema s estar devidamente caracterizado quando se responder s seguintes questes: por que o setor privado no resolveu sozinho o problema?; por que o setor privado no corrigiu os problemas de assimetria de informao?; por que no h mecanismos privados de coordenao ou diversificao de riscos de pequenas empresas exportadoras?; por que a interveno do Estado vai produzir uma situao superior que vem sendo gerada pelo setor privado?

A identificao dos instrumentos de polticas a serem adotados para resolver o problema precisa ser explicitada. Em alguns casos, a partir da caracterizao do problema, se ter de forma mais ou menos natural a identificao do que fazer para corrigi-lo. Mais isso nem sempre ocorre. Ou pode mesmo haver mais de uma alternativa para lidar com ele, e nesse caso deve ser feita uma avaliao comparada dessas alternativas. Por exemplo, se o alto custo de logstica um problema para a competitividade das empresas, pode-se recomendar investimentos em infra-estrutura, apoio melhoria da gesto de logstica dos exportadores, mudanas na regulao, crdito para a compra de melhores equipamentos etc. Mudanas na regulao, estabelecimento de mecanismos de coordenao, melhoria nos fluxos de informao, treinamento e crdito so usualmente alternativas viveis para atacar a maior parte dos problemas de

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competitividade dos exportadores, embora a mais indicada no seja em regra to bvia. Nem a resposta a uma questo sempre presente: o Estado deve fazer algo novo ou o problema que este deve deixar de fazer algo que vem atrapalhando o mercado e inibindo a atividade exportadora?

Recomendaes de poltica: em adio identificao dos instrumentos, preciso considerar a viabilidade de sua adoo, a probabilidade de que tenham o efeito desejado e os custos envolvidos em termos financeiros e humanos.

Com esse pano de fundo, projeto cujos resultados so apresentados neste livro tinha como objetivo geral avaliar algumas das instituies, instrumentos e polticas relativas ao comrcio exterior no Brasil e fazer recomendaes que ajudassem a corrigir problemas e promover as exportaes. Sem a pretenso de ser exaustiva, a prxima seo lista algumas das principais concluses contidas nos trabalhos desta coletnea.

3. Prioridades para uma Poltica de Promoo das Exportaes

A primeira questo que se julgou importante considerar foi o quadro de condicionantes externos mencionado, pelos acordos e negociaes de que o Brasil participa. Por exemplo, como j mencionado, as regras da OMC impedem que se desenvolva uma poltica de promoo de exportaes semelhante adotada no incio dos anos 80, largamente calcada em subsdios pblicos. Por outro lado, essas regras criaram brechas que talvez possam ser exploradas, como o estmulo s exportaes via incentivos s atividades de P&D e ao desenvolvimento regional. Alm disso, as negociaes bilaterais, regionais e multilaterais de que o Brasil participa tm desempenhado um papel de crescente importncia na definio do grau de abertura de mercados e na definio de oportunidades de aumento das exportaes, no podendo por isso ser ignoradas na hora de se construir uma poltica de expanso das exportaes. O trabalho de Marcelo de Paiva Abreu resenha o andamento dessas negociaes e a situao do Brasil dentro delas. Uma importante concluso de sua anlise a necessidade de no superestimar a capacidade de barganha

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do pas nessas negociaes, ainda que esta seja naturalmente maior em alguns casos (notadamente nas negociaes relativas a acordos regionais) do que em outros. Um corolrio importante que o Brasil deve saber se posicionar para extrair benefcios das disputas entre os trs principais participantes nessas negociaes Estados Unidos, Unio Europia e Japo , evitando queimar cartuchos em disputas que s sero resolvidas por acordos entre esses trs players. Outro corolrio que os ganhos que se podem obter pela via da negociao so necessariamente limitados, ainda que longe de predefinidos, recomendando que no se pode prescindir de um esforo interno de aumento de competitividade externa. No obstante, o trabalho de Abreu tambm substancia a concluso de que a diplomacia comercial e econmica, de forma geral ser um elemento de crescente importncia em qualquer estratgia de integrao via expanso das exportaes. Esse ltimo ponto chama a ateno para a necessidade de coordenao estreita entre os vrios rgos e agncias com atuao na rea de comrcio exterior no Brasil, o que naturalmente tem de ser feito em torno de uma estratgia comum de promoo das exportaes. Uma das principais constataes do trabalho de Pedro da Motta Veiga e Roberto Iglesias sobre A Institucionalidade da Poltica Brasileira de Comrcio Exterior justamente a necessidade de se aperfeioar o desenho estratgico dessa poltica. Os autores chamam a ateno para trs aspectos diferentes desse hiato estratgico: o primeiro refere-se importncia de alar o objetivo de aumentar as exportaes a um grau de prioridade governamental condizente com a importncia desse objetivo e as dificuldades inerentes sua consecuo; o segundo diz respeito necessidade de efetivamente estabelecer uma estratgia, com a definio de metas, a identificao de instrumentos que permitam alcan-la, o desenvolvimento de mecanismos de avaliao etc.; e o terceiro relaciona-se ao fato de que preciso colocar esses instrumentos disposio dos diversos rgos e agncias, dar-lhes responsabilidades sobre as suas reas de atuao e criar mecanismos de comunicao e cobrana, de forma que sanes possam ser impostas em casos de fracasso e recompensas atribudas em caso de sucesso. Em resumo, a despeito dos muitos avanos dos ltimos anos, h muito ainda a fazer para dotar o pas de uma estratgia efetiva de promoo das exportaes. Em um contexto de escassez de recursos financeiros, humanos e institucionais, como o caso do Brasil, um elemento importante de qualquer estratgia de promoo de exportaes a definio do pblico-alvo a ser prio-

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ritariamente focado. Em outras palavras, a identificao de que tipos de produtos, mercados e empresas tm maior potencial de produzir uma significativa expanso das exportaes com os recursos e o tempo disponveis para tal. Quatro dos trabalhos apresentados neste volume discutem essa questo. O primeiro deles o texto de Ricardo Markwald e Fernando Puga, que analisa detalhadamente a demografia empresarial das exportaes e ajuda a informar um dos aspectos mais importantes de qualquer poltica de promoo de exportaes: o universo das empresas a serem focadas por essa poltica. Em particular, o trabalho dimensiona e caracteriza a alta rotatividade empresarial na atividade exportadora. Sua concluso principal resume-se ao fato de que, mais promissor do que tentar aumentar a proporo de empresas que exportam, proporo que, apesar de baixa para padres internacionais, vem crescendo espontaneamente, importante focar as empresas que j exportam, reduzindo a sua elevada taxa de desistncia e buscando aumentar a sua propenso a exportar (exportaes/receitas). Em certa medida, essa recomendao contrasta com o perfil da poltica comercial adotada em anos recentes, que tem privilegiado os estmulos entrada de novas empresas na atividade exportadora. No centro desse debate est o papel das micro, pequenas e mdias empresas exportadoras. Na medida em que, como mostram Markwald e Puga, a maioria das grandes empresas em setores tradables j est engajada na atividade exportadora, o esforo de aumentar o nmero de exportadores deve ser naturalmente focado nas empresas de menor porte. Essa , por exemplo, a abordagem da Agncia de Promoo das Exportaes (Apex), no por outra razo ligada ao Sebrae. Como se sabe, porm, so exatamente as empresas de menor porte que enfrentam maiores dificuldades em obter condies de competitividade includos aqui itens como capacidade gerencial, acesso a tecnologia, custos de infra-estrutura, crdito etc. que as permitam entrar em mercados altamente competitivos no estrangeiro. Parece razovel supor que uma parte relevante dos problemas de competitividade das pequenas e mdias empresas est relacionada ao seu tamanho. A pequena escala inibe investimentos especficos de elevado valor unitrio, como tende a ser o caso de investimentos em logstica, marketing, conhecimento e desenvolvimento do mercado, aprendizagem de normas sanitrias, trmites administrativos etc. Ela tambm dificulta a diversificao

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do risco e o desenvolvimento da capacidade gerencial, na medida em que o dono da empresa muitas vezes precisa se multiplicar na execuo de variadas atividades. Isso sugere que parte dos problemas das pequenas empresas pode ser resolvida na medida em que elas se unam para realizar algumas atividades: a contratao de seguros (diversificando risco), o desenvolvimento de infra-estrutura (aumentando a utilizao da capacidade instalada), a compra ou o desenvolvimento de tecnologia etc. O princpio de que a unio faz a fora pode ser complementado por uma poltica que: a) estimule a cooperao entre empresas com objetivos e dificuldades comuns; e b) d suporte ao surgimento de uma oferta privada dos tipos de servios que essas empresas necessitam: logstica e outros citados acima, cujas economias de escala e escopo podem no ser esgotadas em um nico grupo de pequenos exportadores. O conceito de incubadoras de exportadores surge aqui pela semelhana com o caso das pequenas empresas de base tecnolgica. Outro paralelo relevante aquele com as ONGs que atuam no microcrdito, em que o Estado subsidia o treinamento dos agentes de crdito. H semelhanas tambm com os clusters regionais/setoriais que vm sendo estudados e estimulados em alguns estados, mas importante enfatizar que, ao contrrio deles, no necessrio haver homogeneidade setorial, ainda que essa possa ser interessante. As incubadoras tambm podem ajudar as empresas a desenvolver uma cultura de exportao, com troca de informaes e experincias. Os principais objetivos das incubadoras de exportao seriam melhorar os aspectos relacionados ao assessoramento, logstica, tanto interna quanto nos pontos de entrega, aos financiamentos, qualidade (ISOs), entre outros. O trabalho de Edson Peterli Guimares analisa o papel das pequenas e mdias empresas na exportao, fazendo um levantamento da sua participao nas vendas externas e discutindo com algum detalhe o tema dos clusters industrias, que so tipos de organizao industrial de empresas de pequeno porte que procuram desempenhar o mesmo papel imaginado para as incubadoras de exportadores. O trabalho tambm contm uma discusso sobre incubadoras, ajudando a diferenciar o perfil desejado para as incubadoras de exportao daquele das incubadoras mais tradicionais. Uma forma de aumentar o coeficiente de exportao das empresas brasileiras estimulando-as a vender os seus produtos em mercados regionais nos quais elas no esto ainda presentes. De fato, alguns estudos mostram que

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h grande concentrao dos exportadores brasileiros no mercado latino-americano e que poucos exportam para todas as regies do globo [ver, por exemplo, Pinheiro e Moreira (2000)]. Se as empresas so competitivas em certos mercados e j tm experincia exportadora, estimul-las a entrar em novos mercados deve ser em princpio mais fcil do que tornar exportadora uma empresa que nunca o foi. O trabalho de Renato da Fonseca, intitulado Diversificao Regional das Exportaes Brasileiras: Um Estudo Prospectivo, remete a essa questo. Nesse caso, a discusso gira em torno da convenincia de focar a promoo de exportaes no binmio produto-mercado de destino. A partir de alguns critrios, que levam em conta a competitividade relativa do Brasil e o seu dinamismo e importncia nas exportaes mundiais, o texto seleciona e analisa em detalhe a evoluo da participao brasileira nas exportaes de um conjunto de produtos nos principais mercados. O trabalho mostra que h uma grande variedade de situaes, desde casos em que o Brasil goza de uma posio dominante nos diversos mercados at outros em que parece haver um espao razovel para expandir a sua participao. Talvez as principais concluses dessa anlise so: primeiro, que situaes muito distintas em termos da participao brasileira em determinados mercados deveriam levar a polticas tambm distintas, adaptadas caso a caso; segundo, que possvel, com as informaes e metodologias disponveis, fazer um trabalho detalhado e a um custo no elevado de identificao dessas situaes, a partir do qual se poderia traar uma estratgia de promoo de exportaes, no sentido acima discutido com metas, instrumentos e mecanismos de avaliao; e, terceiro, que a sia, dos vrios destinos alternativos para as exportaes, aparece como a regio de maior potencial, indicando que h um espao importante a ser explorado com os acordos bilaterais que o Brasil vem buscando com Japo, China e ndia. Ainda que a anlise de Fonseca cubra apenas o comrcio de bens, em funo principalmente de a base de dados utilizada s ter informaes sobre estes, claro que a mesma linha de reflexo se aplica aos servios, que, alis, respondem por uma parcela crescente do comrcio internacional. Esse o foco do trabalho de Lia Valls Pereira, que analisa as Exportaes de Servios Comerciais Brasileiros e cuja primeira contribuio diz respeito prpria delimitao do que seja o comrcio de servios no Brasil e no mundo em geral, evidenciando a carncia de informaes a esse respeito. Obviamente, qualquer estratgia de promoo das exportaes de servios

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ir necessitar de um detalhamento desses fluxos muito mais apurado do que o disponvel. Uma recomendao que sai do trabalho a necessidade de que os rgos por elas responsveis, a comear pelo Banco Central, comecem a trabalhar nesse sentido. Outra concluso que h oportunidades promissoras a explorar no setor de servios, no qual o Brasil tem uma participao nas exportaes mundiais modesta para o porte de sua economia e de suas exportaes de bens. Uma estratgia nesse sentido deveria ser definida a partir da anlise de setores mais especficos, com o trabalho explorando tentativamente os casos de programas de televiso, software e construo. Outros setores, como msica e servios profissionais, alm de turismo, apesar de no abordados no texto, so tambm reas promissoras. Outro tema tratado neste livro o possvel conflito entre promoo de exportaes e outras polticas e/ou regulaes pblicas, as quais podem ter efeito lquido negativo, que se convenciona chamar de vis antiexportao. Um exemplo a penalizao das exportaes resultante da adoo do modelo de substituio de importaes implantado no Brasil desde a Segunda Grande Guerra. Ainda que esse fosse um efeito colateral no desejado, ele era o resultado direto da poltica comercial ento adotada, em que barreiras tarifrias e no-tarifrias generalizadas encareciam os custos de produo das exportaes e levavam a um cmbio de equilbrio mais apreciado. Alm disso, essas protees geravam um diferencial de lucratividade em favor dos setores substituidores de importao e/ou orientados exclusivamente para o mercado domstico, desviando assim produtos, recursos e investimentos para tais setores. Da mesma forma, ao reduzir a presso competitiva imposta pelas importaes, a proteo reduz a presso pelo aumento de eficincia e queda de preos nos setores nontradables, j que, ao penalizar igualmente todas as empresas aqui instaladas, no afeta sua competitividade domstica. A complacncia com a m qualidade da infra-estrutura e a carncia de servios s empresas modernos e a custos acessveis so resultados usuais desse tipo de situao, cujo impacto negativo sobre a competitividade externa e a propenso a exportar tende a ser significativo. Estimativas desagregadas do tamanho e da evoluo recente do vis antiexportao da poltica comercial podem ser utilizadas como suporte para recomendaes de reduo/alterao de tarifas com o intuito de diminu-lo. Essas polticas poderiam compreender tambm instrumentos como o aumento do crdito para exportao, a desonerao tributria e a eliminao

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de barreiras no-tarifrias em setores especficos. H trabalhos com estimativas relativamente detalhadas que analisam a proteo efetiva dos diversos setores e que podem ser utilizados como base para estimar o vis antiexportador da proteo tarifria. Uma avaliao dessa natureza deve diferenciar as propostas voltadas para a reduo do vis daquelas que objetivam compens-lo e examinar a sua atratividade de acordo com os pressupostos discutidos na seo anterior. Alm disso, os resultados serviro para informar a anlise sobre as seguintes questes: por que, uma vez vencido esse vis, as empresas que exportam deixam de faz-lo em seguida, para sempre ou por algum tempo?; e, principalmente, como estimular um aumento da propenso a exportar das empresas exportadoras em geral? Alm da poltica comercial e das variveis a ela associadas tradicionalmente consideradas ao se avaliar o vis antiexportador de uma economia a estrutura de proteo e de incentivos , h um conjunto de outros fatores e polticas que podem inibir significativamente a disposio empresarial para competir no mercado externo. A qualidade e a distribuio geogrfica da infra-estrutura, a informao disponvel sobre o mercado externo, a cultura empresarial, as normas e os padres tcnicos domsticos diferentes dos adotados internacionalmente, a lngua nacional, o tipo de educao recebido por trabalhadores e gerentes das empresas e, principalmente, a natureza de outras polticas pblicas (creditcia, fiscal etc.) e os incentivos delas decorrentes so exemplos de fatores que podem inibir um maior engajamento das empresas na atividade exportadora. Vale dizer, na medida em que a deciso de exportar e, principalmente, integrar permanentemente a atividade de exportao estratgia de negcios da empresa depende da avaliao empresarial da rentabilidade e dos riscos da exportao vis--vis a venda no mercado domstico, toda e qualquer varivel que influencia risco e rentabilidade, e que assume valores diferentes dependendo para onde a empresa destina as suas vendas, um componente do vis antiexportador. O trabalho de Pedro da Motta Veiga sobre o vis antiexportador de polticas outras que no a comercial agrupa os seus fatores geradores como sendo de duas categorias: os de natureza microeconmica, relacionados essencialmente estrutura industrial e a problemas de acesso informao; e os de natureza regulatria, destacando-se as muito criticadas barreiras burocrti-

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cas exportao. O texto sugere pelo menos quatro linhas de atuao em favor da reduo do vis antiexportao: primeiro, um renovado esforo de simplificao burocrtica para facilitar a atividade de exportao; segundo, o fortalecimento de rgos de certificao e normatizao, de forma a reduzir o custo de adaptao do produto brasileiro aos padres de qualidade dos mercados de pases mais desenvolvidos; terceiro, um renovado esforo de ajudar a empresa brasileira, com foco nas que j exportam, a obter informaes sobre os mercados importadores; quarto, e certamente mais polmico, o aumento do grau de competio da economia domstica, de forma que o diferencial em relao a mercados externos diminua. Como observa o autor, as empresas brasileiras esto pouco acostumadas competio, pois esta relativamente pequena no mercado domstico, e a necessidade de trabalhar em mercados mais competitivos no exterior vista como um fator de risco importante:
O principal risco associado atividade exportadora relaciona-se intensidade da competio enfrentada pelas empresas nos mercados externos. Essa opo foi assinalada por 58,3% das empresas entrevistadas. Essa percepo de risco ainda maior (69%) entre as empresas que exportam pelo menos 30% de seu faturamento, ou seja, ela no pode ser relacionada a um baixo grau de envolvimento das empresas com as exportaes. Alm disso, a competio acirrada percebida como o principal risco associado exportao tanto por empresas nacionais quanto por firmas controladas por capitais estrangeiros.

Motta Veiga observa ainda que essa constatao tambm foi feita em estudo anterior da Funcex, focado exclusivamente no mercado americano. H duas vias complementares para aumentar a competio domstica, reduzindo dessa forma a lucratividade relativamente elevada conseguida pelas empresas brasileiras no mercado domstico: uma abrindo mais a economia s importaes e deixando a taxa de cmbio ajustar-se; outra dando maior prioridade poltica de defesa da concorrncia, inclusive com o fortalecimento das agncias dela encarregadas (o assim chamado Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia). Quatro outros trabalhos lidam com trs elementos considerados decisivos para fomentar a competitividade exportadora: o financiamento, a logstica exportadora e a tecnologia. Na rea de mercado de capitais que a idia de desafios e oportunidades para uma estratgia bem desenhada de promoo de exportaes aparece claramente. tambm um caso em que o papel a ser desempenhado pelo setor pblico necessita ser definido com

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cuidado, j que se pode esperar que o setor privado seja capaz de oferecer com eficincia a maior parte dos servios de que necessitam os exportadores, desde que tenham acesso a funding em condies competitivas. Vale dizer, possvel que o problema seja mais de regulao do que de oferta de servios pelo setor pblico. O trabalho de Fernando Blumenschein e Fernanda Leite Lopes de Leon, que faz Uma Anlise do Desempenho e da Segmentao do Sistema de Crdito Exportao no Brasil, traa uma cuidadosa descrio dos mecanismos existentes de financiamento e seguro de crdito s exportaes e desenvolve modelos economtricos (Probit) para analisar o grau de conhecimento e utilizao desses mecanismos pelos exportadores brasileiros. Uma das concluses importantes do estudo a necessidade de melhorar a distribuio dos produtos de financiamento s exportaes. O preo e a acessibilidade desses produtos so objeto de reclamaes permanentes dos exportadores, algumas delas sem soluo antes que os juros da economia como um todo sejam reduzidos, mas uma constatao nova que mesmo os produtos j disponveis no so adequadamente conhecidos pelos exportadores, particularmente no caso daqueles oferecidos pelas instituies pblicas. Outro resultado importante, que confirma as evidncias anedticas sobre essa questo, que, tanto nos mecanismos privados como pblicos, e tanto nos instrumentos de financiamento quanto nos de garantias, um dos problemas principais a dificuldade de atingir uma parcela importante da clientela potencial desse tipo de instrumento, composta pelo universo das empresas de menor porte. Em particular, o estudo confirma a impresso de que os mecanismos pblicos atendem essencialmente mesma clientela que os privados. A dificuldade de as empresas de pequeno porte obterem crdito em condies semelhantes s de grande porte um tema recorrente em vrios dos estudos. Em uns aparece simplesmente como um problema de acesso ao crdito, em outros como um excesso de burocracia, que se revelaria sob a forma de exigncias de garantias no disponveis a essas empresas. Se, por um lado, isso reala a importncia de que polticas de estmulo atividade exportadora de pequenas empresas tratem da questo do financiamento de forma mais eficaz do que j foi feito, de outro, mostra a necessidade de aprofundar ainda mais a anlise dessa questo. Assim, a exigncia

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de garantias adequadas razovel e natural, notadamente no caso de um tipo de empresa que tem grande taxa de mortalidade, como o caso das de pequeno porte. Nesse sentido, o problema do financiamento das pequenas empresas no deveria ser tratado pelo lado da oferta de crdito, mas pela capacidade do tomador de faz-lo, criando mecanismos de diversificao de risco, melhoria da gesto empresarial etc. A questo da logstica de exportao abordada por Dieter Goebel no texto A Competitividade Externa e a Logstica Domstica, que desenvolve uma ampla discusso sobre a infra-estrutura de exportao, com especial destaque para o sistema porturio, meio utilizado pela grande maioria das exportaes brasileiras. O trabalho caracteriza as instalaes fsicas, analisa o quadro institucional e regulatrio, avalia os custos de servios e sua evoluo a partir do processo de privatizao e traa consideraes sobre a importncia de um tratamento mais eficiente da informao enquanto um meio de reduzir custos e aumentar a produtividade do sistema. Da anlise de Goebel conclui-se que os portos brasileiros ainda trabalham com um ultrapassado formato de entreposto comercial e que antigos e mal resolvidos problemas do quadro regulatrio do setor, notadamente no que respeita contratao de trabalhadores, so um aspecto importante desse anacronismo. Um dos problemas centrais da logstica exportadora a tendncia cada vez maior de os importadores industriais nos pases de destino trabalharem com mtodos just in time e de qualidade total, que exigem do exportador agilidade e segurana na entrega dos seus produtos. Isso significa que a logstica no mercado de destino tambm se torna fundamental para a competitividade das exportaes. O texto de Roberto Iglesias e Pedro da Motta Veiga, Promoo de Exportaes via Internacionalizao das Firmas de Capital Brasileiro, trata dessa questo e discute os aspectos conceituais relativos ao papel da internacionalizao de empresas como indutor do aumento das exportaes, concluindo que no todo o investimento desse tipo que tem tal efeito. O trabalho rev a experincia brasileira de investimentos diretos no exterior, levanta o perfil desses investimentos realizados por exportadores brasileiros, em termos do pas em que foram realizados, o tipo de investimento feito etc., e avalia as perspectivas de que haja uma expanso desses investimentos no futuro. Uma das principais concluses do estudo que o nvel relativamente moderado com que os exportadores brasileiros investem nos mercados de

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destino de suas vendas externas est diretamente correlacionado com a natureza da pauta de exportao do pas. Vale dizer, com uma pauta com grande participao de commodities, h pouca necessidade de contar com apoio de uma logstica no mercado de destino. Obviamente, o corolrio dessa concluso que um processo de expanso e diversificao das exportaes dever provavelmente necessitar de maior presena do exportador nos seus mercados externos, o que significa que para promover as exportaes pode ser necessrio dar financiamento para investimentos de empresas brasileiras nos seus mercados externos, notadamente em redes de armazenagem e distribuio, criao de marcas etc. Uma vertente dos analistas de comrcio exterior d grande importncia tecnologia como criadora de vantagens comparativas no comrcio mundial, equiparando a poltica de promoo de exportaes a uma poltica tecnolgica que leve ao upgrade tecnolgico da pauta exportadora. O trabalho de Paulo Tigre, O Papel da Poltica Tecnolgica na Promoo das Exportaes, analisa esse terceiro elemento da competitividade externa e discute a relao entre poltica tecnolgica e promoo das exportaes, realando a sua relevncia para que o Brasil venha a ter um bom desempenho externo nos prximos anos, mas principalmente avaliando em que medida a atual poltica tecnolgica do pas est voltada para a promoo das exportaes e se h casos claros e importantes em que um melhor direcionamento de recursos pblicos na rea tecnolgica poderia gerar substantiva expanso das exportaes. Talvez a principal concluso do trabalho de Tigre, no contexto deste livro, seja a profunda dissociao entre as polticas tecnolgica e de promoo das exportaes no Brasil. Ou seja, apesar da simpatia com que muitos economistas vem a tese de que a expanso das exportaes brasileiras dependeria de um substantivo incremento no seu contedo tecnolgico, pouco feito nesse sentido. O trabalho traz, ainda, outras constataes importantes. Um exemplo a importncia atribuda pelas empresas ao controle de tecnologia prpria como fator diferencial de competitividade. Outro a recomendao de que sejam fortalecidas e ampliadas as agncias de metrologia e de certificao da qualidade tcnica e da conformidade com normas ambientais dos produtos exportados. Para auxiliar a realizao dos diferentes trabalhos apresentados neste volume foi realizada no mbito deste projeto uma pesquisa de campo com 460

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empresas exportadoras de diversos setores, tamanhos e regies (Sul, Sudeste e Nordeste). As perguntas utilizadas no questionrio foram elaboradas pelos diversos pesquisadores, buscando informar suas anlises, como descritas acima, e so discutidas em cada um dos textos. O texto de Galeno Ferraz e Fernando Ribeiro faz uma descrio mais pormenorizada da pesquisa, no apenas descrevendo a sua organizao, mas tambm analisando as suas respostas com cruzamentos em termos de setores, tamanho e freqncia exportadora. O trabalho faz uma detalhada radiografia das vises dos exportadores brasileiros a respeito dos temas aqui tratados. Talvez a concluso mais importante do conjunto de trabalhos apresentados a seguir seja a de que qualquer poltica comercial s ser bem-sucedida se contar com um compromisso forte, estvel e duradouro do governo com a promoo das exportaes. Os investimentos mais importantes para viabilizar as exportaes so aqueles voltados primordialmente para o mercado externo, e que embutem, portanto, o risco de que este deixe de ser prioridade, seja por uma reorientao de foco (por exemplo, para a substituio das importaes) ou por um maior acesso ao financiamento externo, em funo de um aumento da liquidez internacional. Seja no desenvolvimento de tecnologia, no estabelecimento de infra-estrutura, aqui ou no exterior, ou no desenvolvimento de instrumentos financeiros adaptados atividade exportadora, notadamente das pequenas empresas, a credibilidade do compromisso com as exportaes fundamental para motivar as empresas a aumentar sua competitividade externa. Enquanto esse compromisso no existir, um grande nmero de empresas continuar a ter no mercado externo uma alternativa secundria para escoar a sua produo, focando suas atividades principalmente no mercado interno.

4. Uma Agenda de Pesquisas

A seleo dos temas a serem tratados neste projeto de pesquisa foi baseada em duas preocupaes principais: lidar com temas especficos de uma estratgia de promoo das exportaes e ir alm dos diagnsticos, procurando extrair recomendaes, mas exigindo que essas fossem avaliadas com relao aos seus custos e factibilidade. Como todo trabalho dessa natureza, porm, quanto mais se avana na anlise de um tema mais perguntas surgem sobre ele.

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H essencialmente trs linhas de pesquisa que podem ser exploradas em futuros trabalhos. A primeira no sentido de aprofundar o diagnstico de praticamente todos os problemas aqui tratados, cada um dos quais mereceria ser abordado em um livro exclusivo. Na questo da institucionalidade da poltica comercial, por exemplo, h espao para uma anlise mais detalhada da estrutura organizacional da rea de comrcio exterior, para comparaes com exemplos de mais pases etc. O estudo das pequenas e mdias empresas poderia ser aprofundado aproximando a crescente literatura sobre o financiamento dessas empresas com a dimenso especfica das exportaes, alm de se poder trabalhar mais a questo de mecanismos colaborativos para lidar com problemas ligados ao tamanho das empresas. Outra linha de pesquisa seria cobrir determinados temas no explorados neste volume, alguns dos quais foram citados acima: a qualidade da logstica dos exportadores, a possibilidade de desenvolver instrumentos financeiros que ajudassem a lidar com o alto risco representado pelas pequenas empresas, o vis antiexportao da poltica comercial etc. H espao, por exemplo, para pesquisas mais aprofundadas na rea de finanas, como na anlise e desenvolvimento de instrumentos financeiros com caractersticas prprias para os exportadores. O que falta ao sistema de financiamento s exportaes brasileiras so novos mecanismos ou novos arranjos institucionais e organizacionais que viabilizem o acesso das empresas de menor porte ao sistema? Qual a contribuio que se pode esperar de mecanismos ainda pouco explorados (securitizao) e de novos arranjos baseados em modelos diferentes dos atuais na rea de gesto do risco de crdito e de distribuio dos produtos financeiros? Da mesma forma, o trabalho de Goebel d um conjunto de indicaes importantes sobre como melhorar a logstica de exportao brasileira, mas no exaure o assunto, como seria natural. Em adio s questes tratadas por Goebel, trs outras deveriam ser consideradas no desenho de uma estratgia de promoo de exportaes. Primeiro, os exportadores brasileiros tm uma boa logstica? Vale dizer, eles aproveitam eficientemente a infra-estrutura disponvel? Segundo, os servios de transporte e logstica so oferecidos de forma competitiva ou as empresas dos setores de transporte rodovirio, ferrovirio e martimo, alm dos fornecedores de servios porturios, gozam de poder de mercado elevado e so capazes de cobrar preos elevados por seus servios? Terceiro, como o problema da cara logstica

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domstica distribui-se entre os diversos elos da cadeia de exportao? Vale dizer, ele mais grave a jusante ou a montante no processo de comprar insumos, produzir e despachar o produto exportado? a logstica dos fornecedores ou do exportador o principal problema? Uma terceira linha seria aprofundar as recomendaes resultantes da anlise apresentada em cada captulo, as quais deveriam vir acompanhadas de estimativas de seus custos e impactos esperados e, quando possvel, de sugestes de mecanismos de avaliao e monitoramento. Uma anlise da economia poltica dessas iniciativas, da reforma da institucionalidade reduo do vis antiexportador, tambm seria importante para ajudar a desenhar polticas que sejam no apenas tecnicamente corretas, mas tambm viveis politicamente.

Referncias Bibliogrficas
PINHEIRO, A. C., ALMEIDA, G. B. de. O que mudou na proteo indstria brasileira nos ltimos 45 anos? Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, v. 25, n. 1, abr. 1995. PINHEIRO, A. C., BORGES, C., ZAGURY, S., MESQUITA, M. Composio setorial dos incentivos s exportaes. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 47, n. 4, out./dez. 1993. PINHEIRO, A. C., MOREIRA, M. M. O perfil dos exportadores brasileiros de manufaturados nos anos 90: quais as implicaes de poltica? Rio de Janeiro: BNDES, jul. 2000 (Texto para Discusso, 80).

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