A Presença Brasileira Nas Operações de Paz Das NU

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A PRESENA BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS
Almir de Oliveira Junior Fernanda Lira Ges
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TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, dezembro de 2010
A PRESENA BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Almir de Oliveira Junior* Fernanda Lira Ges**
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. ** Tcnica de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos, Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Ipea.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
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Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
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As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
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ISSN 1415-4765 JEL: F50
SUMRIO
SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO .......................................................................................................... 7 2 ALGUNS CONCEITOS RELACIONADOS S OPERAES DE PAZ................................. 8 3 UM BREVE HISTRICO ..........................................................................................12 4 INVESTIMENTO ......................................................................................................16 5 POR QUE CONTRIBUIR? ......................................................................................... 28 6 CONCLUSO .........................................................................................................36 REFERNCIAS ........................................................................................................... 40 ANEXO .....................................................................................................................44
SINOPSE
Uma das tradies da diplomacia brasileira a atuao em operaes de paz. As misses so instrumentos legtimos de busca da soluo de conflitos aceitos pela poltica externa do pas de maneira continuada desde a criao das Naes Unidas. Esse trabalho surge da inquietao em compreender as principais caractersticas da participao brasileira nas operaes de paz, do mesmo modo que busca sistematizar um possvel perfil ou padro de atuao do Estado nas misses. Inicialmente, buscam-se compreender quais so os investimentos necessrios e de que modo foram utilizados. Em seguida, o objetivo identificar os argumentos que motivam a contribuio do Brasil nas operaes. Por fim, na concluso se aborda os desafios de uma provvel estratgia de participao em operaes de paz de acordo com a diplomacia universal e o modelo de insero internacional soberana.
ABSTRACTi
One of the Brazilian diplomatic traditions is to participate in peacekeeping operations. Peacekeeping operations are legitimate tools for conflict solutions used by continuously the countrys foreign policy since the begging of the United Nations. This work is an attempt to understand the major aspects of the Brazilian participation in peacekeeping operations; also it attempts to organize a possible path of the State participation in peacekeeping operations. Firstly, it tries to understand the main investments and how they were used. Secondly, it aims to identify reasons which motivate Brazilian contribution for peacekeeping operations. Thirdly, it concludes with the challenges of a likely strategy for peacekeeping operations participation according to universal diplomacy and a real model of international sovereignty action.
. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
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A Presena Brasileira nas Operaes de Paz das Naes Unidas
1 INTRODUO
O presente trabalho um estudo sobre a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas pensada enquanto poltica de Estado. A ampla experincia brasileira em operaes de paz possibilita indagar se h um padro prprio de contribuio na rea. A resposta a essa questo relevante, pois determinar esse padro, subjacente histria da participao brasileira, ajudaria avaliar de forma sistemtica em que medida o envio de observadores e tropas s misses das Naes Unidas est de acordo com diretrizes mais amplas da poltica externa do pas. A anlise de polticas no consiste no mero monitoramento burocrtico de gastos, mas antes na descrio e explicao de causas e consequncias de decises e atividades de agentes governamentais, com o objetivo de gerar subsdios para o aprimoramento dessas decises e atividades. Porm, apesar de fundamental para o desenvolvimento da democracia e da accountability1 do governo, o acompanhamento das polticas de Estado tende a ser negligenciado pela sociedade nos casos em que as aes estatais so vistas tradicionalmente como assuntos estritamente tcnicos, restritos aos especialistas. Isso se aplica rea de defesa nacional, entre outras.2 No entanto, a defesa uma das funes bsicas do Estado e diz respeito a todos os cidados enquanto poltica pblica fundamental. No limite, nenhum outro direito ou garantia poderia ser proporcionado pelo Estado se este, em primeiro lugar, no tivesse a capacidade de defender seus limites territoriais de ameaas externas. A Poltica de Defesa Nacional foi estabelecida por meio do Decreto Federal no 5.484, de 30 de junho de 2005, e reafirmada na Estratgia Nacional de Defesa (END, 2008), com o Decreto Federal no 6.703, de 18 de dezembro de 2008. No pargrafo 19 da formulao sistemtica da END, a preparao das Foras Armadas brasileiras para desempenho de responsabilidades crescentes em misses de paz definida como uma das prioridades. Atualmente, esses documentos oficiais devem ser tomados como referncia para uma avaliao da participao do Brasil em operaes de paz da Organizao das
1. Accountability pode ser compreendido como a capacidade objetiva de se prestar contas daquilo que se faz. 2. verdade que existem informaes que exigem tratamento sigiloso. Assim, muitas polticas de defesa no podem passar pela avaliao e aprovao do pblico. Da mesma forma existem limites para divulgao de informaes trabalhadas pela polcia, como existem segredos de justia etc. O que no pode ocorrer que o recurso do segredo impea a necessria transparncia da gesto pblica ou afaste o processo decisrio dos cidados. Em poucas palavras, os segredos governamentais so compatveis com o princpio da transparncia quando a prpria justificao de sua necessidade possa, mesmo que apenas virtualmente, ser feita em pblico (CEPIK, 2001). Quanto s dificuldades de uma aproximao entre governo, sociedade e Foras Armadas no Brasil, ver Proena Jnior e Diniz (1998).
Naes Unidas (ONU). Como parte de um processo poltico mais abrangente que a engloba, essa participao envolve gastos pblicos e o emprego de soldados brasileiros em situaes de crise em solo estrangeiro. Assim, totalmente pertinente seu atento acompanhamento pela sociedade e pelos rgos governamentais que podem trazer contribuies para o seu planejamento. Para familiarizar o leitor com o tema, a segunda seo deste estudo tratar dos conceitos utilizados na classificao das vrias formas de operao de paz. O Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) autoriza esse tipo de misses h mais de 50 anos, apresentando vrias mudanas em suas concepes e prticas. A terceira aborda esse desenvolvimento histrico, com destaque para as participaes brasileiras, seguida de uma pormenorizao dos recursos humanos empregados pelo pas nas operaes de paz. Na quarta e quinta sees sero discutidos os eventuais ganhos, para o Brasil, oriundos da deciso de integrar operaes de paz da ONU, em termos de insero internacional e no que diz respeito ao adestramento militar. Finalmente, na sexta seo, ser apresentada uma concluso seguida de apontamentos sobre os desafios participao brasileira.
2 ALGUNS CONCEITOS RELACIONADOS S OPERAES DE PAZ

Para o estudo da presena brasileira nas operaes de paz imprescindvel o esclarecimento de alguns conceitos que ainda geram debates entre os estudiosos do assunto. Ser feita uma explanao menos profunda e mais coesa dos conceitos mais relevantes ao estudo das misses de paz, principalmente para dar suporte ao entendimento dessa anlise. Nesse sentido, antes da definio do que uma operao de paz, cabe determinar a diferena entre os conceitos bsicos relacionados a Segurana e Defesa,3 de modo a evitar quaisquer dvidas acerca do objetivo primordial da pesquisa que se insere nesses temas maiores. Entende-se defesa e segurana conforme aquilo que estabelece a Poltica de Defesa Nacional de 2005, uma vez que esta anlise fomenta uma viso inerente a uma poltica pblica do governo.4
3. Neste estudo, utilizam-se os termos operao de paz e misso de paz com o mesmo significado. 4. Poltica de Defesa Nacional (2005) determina que: Segurana a condio que permite ao Pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao dos seus interesses nacionais, livre de presses e ameaas de qualquer natureza, e a garantia aos cidados do exerccio dos direitos e deveres constitucionais. Enquanto, Defesa o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas.
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De acordo com a Poltica Nacional de Defesa (2005), listam-se nos Objetivos da Defesa Nacional i) a contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais; ii) a projeo do Brasil no concerto das naes; e iii) sua insero no processo decisrio internacional. Segue-se a esse documento a END (2008), que identifica a presena brasileira nas operaes de paz, quando as insere nas aes estratgicas de medidas de implementao. Nesse sentido, na END prope-se a ampliao da participao brasileira, seja nas Foras de Paz da ONU, seja nas de organismos multilaterais do entorno. Pode-se perceber que h uso corrente do conceito de operaes de manuteno da paz para se referir maioria das operaes, sem buscar uma especificao incisiva para quaisquer que sejam as distines entre elas. Entretanto, a partir de dois relatrios do ex-secretrio-geral, Boutros Boutros-Ghali (1992, 1995) foram determinadas cinco categorias de ingerncia das Naes Unidas nas questes de segurana e paz internacional: diplomacia preventiva (preventive diplomacy), operaes de promoo da paz (peacemaking), operaes de manuteno da paz (peacekeeping), operaes de imposio da paz (peace enforcement) e operaes de consolidao ou reconstruo da paz (peace building). A nfase dessa distino conceitual reforada no Brahimi Report (2000), no qual incisiva a diferenciao entre as misses de paz ou operaes de manuteno da paz (peacekeeping operations). O uso dos termos para destacar cada tipo de operao de paz sugere que a ONU se antecipou em delimitar o uso dos conceitos misso de paz ou operaes de paz como conceitos gerais, deixando aos outros termos as especificaes necessrias para diferenci-las. Entretanto, de acordo com a anlise dos relatrios de algumas misses em que o Brasil esteve presente, h uma clara percepo de que o conceito usado para legitimar o mandato da misso no necessariamente impede que haja aspectos de outros tipos de misso. Um exemplo frequente e atual dessa tnue diferena, principalmente na prtica, o caso da United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH), no qual inicialmente se aproximava mais de uma peace enforcement, seguido por um perodo mais caracterstico de peacekeeping e que at o terremoto de 12 de janeiro de 2010 vivia uma simbiose de peace building com aspectos que apontavam para uma tentativa inicial de reconstruo e de desenvolvimento do pas.5
5. O comandante Carlos Chagas Braga expe a atuao varivel e flexvel de uma operao de paz dentro de um mesmo mandato. Depois do terremoto ocorrido em 12 de janeiro de 2010, a MINUSTAH, mais uma vez, operou de maneira abrangente com relao ao mandato da ONU, de acordo com a Resoluo no 1.542 do Conselho de Segurana (BRAGA, 2009).
Ademais, as diferenas dos termos podem ser encontradas no prprio site das Naes Unidas para as operaes de paz onde h um glossrio que diferencia a manuteno da paz (peace keeping) das operaes de manuteno da paz peace keeping operation, (PKO), sigla em ingls.6 As PKOs so operaes sem combate militar, dirigidas por foras estrangeiras, com o consentimento de todas as partes beligerantes envolvidas e designadas a monitorar e facilitar a implementao de um acordo existente com apoio dos esforos diplomticos para alcanar um acerto poltico.7 No mesmo glossrio, ainda h informao de que elas envolvem as foras de paz, as misses observadoras e as misses multidisciplinares. J a manuteno da paz (peace keeping) so descritas como atividades hbridas poltico-militares que buscam o controle do conflito, com a presena das Naes Unidas no cenrio (geralmente envolve pessoal militar e civil) e com o consenso das partes, para implementar ou monitorar a implantao dos acordos relacionados ao controle dos conflitos (cessar-fogo, separao de foras etc.) e suas resolues (acordos parciais ou compreensivos), e/ou para proteger a entrega de ajuda humanitria.8 No prprio glossrio h uma indicao que leva a refletir acerca da legitimidade das operaes de paz, porquanto sugere ler o captulo VI da Carta. Nesse aspecto, para alguns estudiosos, as PKOs existiam conforme as caractersticas da chamada Santssima Trindade: consentimento das partes envolvidas, imparcialidade entre as foras e uso mnimo da fora (KENKEL, 2008). O primeiro ponto dessa questo a ausncia na Carta das Naes Unidas, assinada pelos primeiros Estados-membros em 1945 de qualquer meno s operaes de paz. Exatamente por essa lacuna, o ex-secretrio-geral Dag Hammarskjld enfatizou que a falta do termo operaes de paz no deveria ser entendido como ausncia da autorizao para o empreendimento destas aes, pois as misses estariam contempladas no captulo VI e meio da Carta. Desse modo, entende-se que as operaes de paz esto apoiadas nos captulos VI (Soluo Pacfica de Controvrsias) e VII (Ao em Caso de Ameaa Paz, Ruptura da Paz e Ato de Agresso) da Carta. Nos Artigos 39 e
6. O glossrio das Naes Unidas usa hfen entre os termos, portanto, apenas nas citaes os termos sero escritos dessa maneira, mas isso no os difere do mesmo termo escrito sem hfen, que aparece no restante da pesquisa. 7. Traduo livre: noncombat military operations undertaken by outside forces with the consent of all major belligerent parties and designed to monitor and facilitate the implementation of an existing truce agreement in support of diplomatic efforts to reach a political settlement. 8. Traduo livre: hybrid politico-military activity aimed at conflict control, which involves a United Nations presence in the field (usually involving military and civilian personnel), with the consent of the parties, to implement or monitor the implementation of arrangements relating to the control of conflicts (cease-fires, separation of forces etc.), and their resolution (partial or comprehensive settlements) and/or to protect the delivery of humanitarian relief.
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42 da Carta, estabelece-se que cabe ao CSNU promover medidas com o uso da fora para assegurar a manuteno da paz e a segurana internacionais (NAES UNIDAS, 1946). Com base no conceito de segurana nacional, percebemos que a necessidade de interveno internacional em si um termo no qual no h consenso entre os estudiosos das Relaes Internacionais, porque exige a compreenso de implicaes polticas requer o estabelecimento de uma dicotomia entre assunto interno e situao de conflito. No primeiro caso, no importa a interveno externa, visto que se baseia no princpio da no interveno em assuntos internos de outros Estados. O segundo, todavia, mais flexvel intromisso da sociedade internacional no contexto domstico (ROCHA, 2007). A interveno tambm ocorre conforme a caracterizao das reas governadas de maneira imperfeita. Segundo a acepo de Rocha, os Estados que recebem as intervenes externas por meio de operaes de paz podem ser Estados colapsados, frgeis ou fragmentados, mas todos esto em situaes relativamente desconfortveis com a qualificao como Estado de Direito.9 O debate ainda mais profundo quando se analisa o objetivo das misses de paz. Por um lado, em 2008, a ONU estabeleceu que as operaes de paz constituam um passo crtico em direo ao alcance da paz sustentvel (ANNUAL REPORT OF THE SECRETARY GENERAL ON THE WORK OF THE ORGANIZATION, 2008). Por outro, h a definio da comunidade epistmica acerca do assunto. Para Proena Jnior (2002), esse ponto crtico seria o tratamento dado s operaes de paz como uma guerra de coalizo. Nesse sentido, ele analisa a questo por meio da teoria de guerra. Para tanto, entende-se por guerra um ato de fora para compelir nosso inimigo a fazer nossa vontade (PROENA JNIOR, 2002). Conforme essa compreenso, as operaes de paz seriam guerras de coalizes porque so amparadas pelos Estados9. Rocha delimita que os Estados colapsados so aqueles nos quais a situao de anarquia prevalece dentro do territrio, parte do qual controlado por senhores da guerra, que so capazes de comandar pessoas e recursos em prol de seus prprios grupos. Os Estados fragmentados so aqueles nos quais um Estado legtimo subsiste, e tem sua autoridade reforada pela comunidade internacional, mas incapaz de controlar totalmente seu territrio e/ou populao. Os frgeis so aqueles em que a legitimidade no diretamente contestada por entidades subnacionais, nem por agncias internacionais, mas cuja capacidade governativa extremamente baixa ou cujas elites no esto interessadas em prover bens pblicos em quantidade suficiente para garantir um mnimo bem-estar a sua populao. O estudioso expe a variedade da literatura sobre esse assunto, bem como a necessidade de caracterizar a operao de paz conforme esses conceitos, especificao que faz quando analisa a MINUSTAH.
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membros das Naes Unidas sob a autorizao do CSNU. Ainda com base nessa lgica, as operaes de paz possuem os trs elementos para definir uma guerra, quais sejam: a meta, o inimigo e o mtodo. Proena Jnior estabelece que a meta seria o que se deseja alcanar com aquela ingerncia. O inimigo seria o prprio conflito existente naquele territrio, portanto a presena dos capacetes azuis teria funo de administrar o conflito. O mtodo, ento, seria a maneira especfica de lidar com a situao, o ato de fora. Proena Jnior (2002) tambm reconhece o contedo policial nas operaes de paz. Enquanto as operaes de paz tm o mandato do uso da fora, sob os auspcios do Estado de Direito, as misses atuam como polcias internacionais. Para isso, Proena Jnior remete ao fato de que tais operaes tambm so responsveis pela promoo da ordem pblica. Outra anlise a percepo das misses de paz entre as categorias histricas que a caracterizaram. As de primeira gerao, ou clssicas, geralmente realizadas no perodo de 1948 a 1987, so aquelas nas quais havia somente as aes de fora em prol do fim do conflito entre as partes. As de segunda gerao ou de natureza multidisciplinar, de 1988 a 1995, somam s aes de fora outras medidas de natureza diferente. Essa diviso, que seguida por Fontoura (1999), tem uma pequena diferenciao em Fedozzi (2006). Para Fedozzi (2006), as de segunda gerao so aquelas com mandatos complexos, em que alm de aes de fora so necessrias medidas de apoio de outra natureza s populaes. Ele adiciona mais uma categoria, as de terceira gerao, com administrao internacional interina, incluem a necessidade de restabelecer o funcionamento do prprio Estado. A caracterizao das operaes de paz por meio de geraes tambm utilizada por Fonseca Jnior (2008) que as delimita como misses de observao, foras de interposio e operaes multidimensionais. Com base nesses conceitos, cabe um breve panorama histrico das operaes de paz da ONU e, posteriormente, outro da presena brasileira nelas.
3 UM BREVE HISTRICO
A falncia da Liga das Naes e a deflagrao da Segunda Guerra Mundial no finalizaram a ideia de segurana coletiva, ao contrrio, com o trmino da Segunda
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Guerra surgiu um novo organismo voltado para a manuteno da paz e da segurana internacionais, a ONU. O modelo de organizao multilateral permaneceu e a ONU foi articulada com base no princpio do Estado de Direito e no princpio Pacta sunt servanda.10 Desse modo, os Estados que se tornaram membros ao assinar e ratificar a Carta da ONU concordaram em ser representados pela Organizao. No mbito dos assuntos relacionados s aes em caso de ameaa paz, ruptura da paz e ato de agresso, os Estados-membros so representados pelo CSNU, no que for de competncia desse rgo. A representao no CSNU ocorre por meio de cinco membros permanentes (Estados Unidos, China, Frana, Inglaterra e Rssia) e mais dez membros rotativos, que so eleitos para mandatos de dois anos. Na Carta da ONU no h meno direta acerca do uso de misses de paz como um modo de concertao em prol da paz. No mbito do sistema ONU, houve certa diminuio de conflitos entre Estados, bem como a constante ocorrncia de conflitos internos, particularmente pelo desmembramento de certos Estados frgeis (ROCHA, 2007). Assim, situaes caractersticas da sociedade anrquica (BULL, 2002) se concretizam de maneira transnacional como insurreies contrrias ao governo, movimentos separatistas, terrorismo de acordo com o modelo de uma sociedade em rede (CASTELLS, 2007). A desorganizao desses Estados foi anterior ao aumento de operaes de paz organizadas pelas Naes Unidas, de acordo com a anuncia dos Estados e mediante o respeito aos princpios da no interveno e da autodeterminao. Nesse sentido, a legitimao dessas operaes veio por meio dos captulos VI e VII da Carta, que de alguma maneira combinam as bases para as misses de paz. As primeiras misses de paz (sejam misses de observaes, com pessoal desarmado, sejam foras de paz, com pessoal armado) ocorreram em 1948, para supervisionar a trgua entre rabes e israelenses. Apesar da pouca quantidade de misses, apenas 13, em comparao com as do perodo seguinte, essas misses conhecidas como clssicas ou de primeira gerao, realizadas entre 1948 e 1987, foram fundamentais para o desenvolvimento do arcabouo jurdico que organiza a operacionalidade das misses (PEACEKEEPING HOMEPAGE, 2008). Nesse perodo, no apenas as grandes naes, mas tambm as naes pequenas cederam contingentes s operaes. Alm
10. Esse princpio nos lembra que os pactos ou os acordos devem ser cumpridos e respeitados. Acerca desse princpio cabe ver algumas Doutrinas do Direito Internacional Pblico em Antonio Augusto Canado Trindade, Celso de Albuquerque Mello, Hildebrando Accioly, Ian Brownlie, Jos Francisco Rezek, Nguyen Quoc Dinh.
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disso, o acmulo de conhecimento em diversas participaes foi determinante para o estabelecimento do adestramento e da padronizao de regras de conduta nas operaes seguintes (FONTOURA, 1999). O segundo grupo de misses, as multidisciplinares ou de segunda gerao, entre 1988 at meados da dcada de 1990, constam de 39 operaes de paz no mbito da ONU. Junto com a abrangncia da competncia do CSNU, veio o aumento da autorizao de novas misses (FONTOURA, 1999). Essa proliferao de operaes sinalizou que a ONU e seus Estados-membros ratificaram o prosseguimento do uso deste instrumento como facilitador da paz entre os Estados no curto e no longo prazo. As misses efetuadas no final do sculo XX e incio do XXI, consideradas de terceira gerao, apresentam algumas diferenas em relao s operaes de paz anteriores, entretanto, a continuidade dessas aes remete ao enfoque de que as operaes de paz so um elemento real de segurana coletiva porque colaboram para a promoo de uma paz alinhada com as regras estabelecidas na Carta das Naes Unidas e, posteriormente, nas normas estabelecidas nos relatrios dos secretrios-gerais.11 Nesse novo modelo, as operaes de paz atuam voltadas no apenas para a manuteno da paz, mas principalmente para a promoo de aspectos bsicos ao desenvolvimento dessas naes destrudas pela fragilidade dos Estados. Nesse sentido, um exemplo real dessa inovao ocorreu na United Nations Angola Verification Mission (UNAVEM), iniciada em 1989 com fim em 1997, no qual apesar da legitimidade ter sido baseada no princpio de manuteno da paz, as aes das tropas (brasileiras ou mesmo originrias dos demais pases-membros) se voltaram para a preparao de algum desenvolvimento econmico e social, mais parecido com uma operao de consolidao da paz psconflito, assim como, em menor escala, com trabalhos de reconstruo do pas (ver anexo). O Brasil iniciou sua participao em operaes de paz na dcada de 1950, pela First United Nations Emergency Force-I (UNEF I), especificamente em 1957, com o envio de uma tropa composta por 600 homens, onde colaborou tambm no comando
11. Alguns relatrios recebem ateno especial por terem colaborado para desenvolver o modo de ingerncia operacionalizado pelas Naes Unidas, quais sejam: An Agenda for Peace, Supplement to an Agenda for Peace, Brahimi Report, A More Secure World, In Larger Freedom e Capstone Doctrine, este ultimo com reviso prevista para janeiro de 2010. Cabe tambm citar o documento UNSofa que serve de contrato para estipular as aes das partes envolvidas na operao.
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da operao (ver anexo).12 O Brasil tem certa tradio em aceitar o convite e atuar ativamente de operaes de paz, s o refutando nas situaes em que no houve condio real de se envolver.13 Efetivamente, de acordo com o quadro 1, das 13 operaes da primeira gerao, o Brasil atuou em seis; das 39 da segunda gerao, participou de oito; j nas da terceira gerao, realizadas a partir de 1995, conclui-se que o Brasil colaborou diretamente em 15. Atualmente, o Brasil participa de 11 operaes de paz, das quais trs possuem carter poltico e de construo da paz: United Nations Office for West frica (UNOWA), United Nations Peace-Building Support Office In GuineaBissau (UNOGBIS), United Nations Mission in Nepal (UNMIN).14 Portanto, o pas atuou constantemente nas operaes de paz realizadas pela ONU, como demonstrou coordenao com os interesses brasileiros, no que se refere ao estabelecimento da paz no cenrio regional e internacional (ver anexo).15
QUADRO 1
Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas: por gerao

Pases do G4
Primeira Segunda Terceira Atualmente
Posio
UNEF I, ONUC, UNSF, UNFICYP, DOMREP e UNIPOM UNAVEM I, ONUCA, UNAVEM II, ONUSAL, UNPROFOR, ONUMOZ, UNOMU, UNOMIL UNAVEM III, UNCRO, UNPREDEP, UNTAES, UNMOP, MINUGUA, MONUA, UNTAET, UNMISET, UNMIL, UNOCI, MINUSTAH, UNMIS, UNMIN, MINURCAT UNMIS, UNMIL, UNOCI, MINUSTAH, UNMIT, UNFICYP, MINURSO, MINURCAT, UNOWA, UNOGBIS, UNMIN
Fonte: Departamento de Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas (DPKO, sigla em ingls). Disponvel em: <www.un.org/en/peacekeeping/dpko>. Elaborao prpria. Obs.: Ver correspondncia das siglas em portugus no anexo.
Houve maior engajamento da participao brasileira em operaes de paz aps a ida a Angola (UNAVEM) e a Moambique United Nations Operation in Mozambique (ONUMOZ). Um sinal efetivo que aponta essa transformao pode ser percebido com a necessidade de adestramento, ainda no Brasil, dos enviados para misses coletivas
12. Em 1947, oficiais brasileiros prestaram servios em territrio grego no Comit Especial das Naes Unidas para os Blcs. Tratou-se de uma misso de observao que no foi contabilizada pela ONU como operao de paz (CARDOSO, 1998, p. 12). 13. De acordo com o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), a consulta da ONU feita ao Brasil para a participao em uma operao de paz submetida s Foras Armadas, que verificam a possibilidade em contribuir. 14. De acordo com Background Note, de 31 de julho de 2009. 15. Dados obtidos em Peacekeeping Homepage (1948-2009) e em Fontoura (1999, tabela 7). Os princpios que regem as relaes internacionais brasileiras esto estabelecidos na Constituio Federal de 1988, Artigo 4. Especificamente, o inciso VI revela que o Brasil tem por princpio a defesa da paz.
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ou individuais, o que facultou a criao de dois locais de adestramento integrado para civis e para militares que vo participar de operaes de paz: o Centro de Instruo de Operaes de Paz (CIOpPAZ), do Exrcito, e a Escola de Operaes de Paz, do Corpo de Fuzileiros Navais da Marinha, criados em 2005 e 2008, respectivamente. A presena brasileira de maneira direta nas operaes de paz ocorreu de forma contnua, haja vista a alterao de governos e mesmo da variao da execuo da poltica externa brasileira. Apesar dessa constante, no h uma estratgia nacional de atuao em operaes de paz.
4 INVESTIMENTO
Desde a primeira deciso em participar de uma operao de paz, o Brasil assumiu para a sociedade internacional o interesse em despender recursos internos em prol de uma paz universal. A opo era tambm um modo de concordar com o CSNU em utilizar foras de paz com o intuito de promover o fim de conflitos localizados e assim minimizar a continuao do conflito e o seu possvel agravamento. As despesas oneradas ao Estado-membro que participa diretamente de uma operao de paz so verdadeiros investimentos para a busca da paz. Nesse sentido, far-se- uma anlise dos recursos humanos e financeiros empregados dentro dos investimentos depreendidos pelo Brasil no papel de Estado-membro em operaes de paz. A avaliao ser voltada para as misses coletivas e as individuais. 4.1 RECURSOS HUMANOS EMPREGADOS A participao brasileira nas operaes de paz da ONU semelhante no que diz respeito ao perfil dos indivduos enviados. Majoritariamente, foram observadores militares e tropas (batalho de infantaria e companhia de engenharia). Em seguida, percebe-se o envio de observador eleitoral e de oficial das Foras Armadas. O menos presente o observador policial e de unidades mdicas. Essa caracterizao mais ampla pode ser observada de forma diferente quando se analisam as operaes de paz de acordo com o perodo em que ocorreram.
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4.2 UMA AVALIAO EM GERAES Ao analisarmos as operaes clssicas ou de primeira gerao (1948-1987), podemos verificar que, em termos quantitativos absolutos, o maior contingente enviado pelo Brasil foi caracterizado por tropas. Entretanto, a maior participao brasileira em termos de nmeros de operaes de paz aconteceu por meio dos observadores militares. Foi o momento no qual o Brasil exerceu o comando operacional de uma misso, na UNEF I (Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza), alm de ter assumido o papel do representante especial do secretrio-geral da ONU na United Nations Peacekeeping Forces in Cyprus (UNFICYP). Nas operaes consideradas multidisciplinares ou de segunda gerao, o Brasil enviou o mesmo contingente de tropa (companhia de infantaria) e de observadores militares, 170; em segundo plano, veio o nmero de observadores policiais, 101. O interessante desse perodo verificar que o pas enviou equipe mdica ou unidade mdica em torno de 63% das misses realizadas. Isso mostra a variao do perfil dos enviados. O pas exerceu o comando em 50% das operaes de segunda gerao nas quais esteve presente. Em trs dessas misses, exerceu o comando do contingente de observadores militares: UNAVEM I, UNAVEM II (Angola) e United Nations Protection Force (UNPROFOR). Por fim, exerceu o comando militar da ONUMOZ (Moambique) de 1993 a 1994. Experincia que viria a se repetir uma dcada depois, quando assumiu o comando militar da MINUSTAH (Haiti). No perodo da terceira gerao, ou das operaes de paz atuais, realizadas a partir de 1995, chama ateno o total do contingente de tropa enviada. Foram mobilizados aproximadamente 2.200 homens para atuar como soldados, entre integrantes do batalho de infantaria e companhia de engenharia (at dezembro de 2009). Por um lado, houve uma continuidade no envio de observadores militares e de observadores policiais com relao ao perodo anterior. Por outro, uma diminuio de unidades mdicas e postos de sade, com um total de apenas trs: dois postos para UNAVEM III (Angola) e uma unidade para United Nations Observer Mission in Angola (MONUA). O que mais chama a ateno no perfil dos enviados nesse perodo o fato de serem oficiais. Somente na UNAVEM III (Angola) foram 40 oficiais brasileiros. Na United Nations Verification Mission in Guatemala (MINUGUA), um brasileiro chegou a ser o subchefe da misso. A MONUA (Angola) e a United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTAET) contou com dois oficiais cada uma. Na
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United Nations Mission in Libria (UNMIL), um militar desempenhou a funo de oficial de ligao junto United Nations Mission in Sierra Leone (UNAMSIL ). Atualmente, os enviados brasileiros servem em 11 misses, conforme mostra a tabela 1. Os militares esto na MINUSTAH, na UNMIS e na United Nations Integrated Mission In Timor Leste (UNMIT). Os policiais atuam na UNOGBIS, na UNOWA, na UNMIL, na United Nations Operation in Cte dIvoire (UNOCI), na UNMIN, na UNFICYP (Chipre), na United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara (MINURSO) e na United Nations Mission in the Central African Republic and Chad (MINURCAT). A maioria dos enviados brasileiros para essas operaes so militares. Entre eles h quadros do Exrcito e da Marinha, principalmente do Corpo de Fuzileiros Navais. As funes exercidas so bastante variadas. Podem atuar como assessores militares, observadores militares, oficiais de ligao, tropa, policial da ONU ou mesmo no setor administrativo da misso.
TABELA 1
Tropas brasileiras nas misses de paz da ONU

Militares Misso
UNOGBIS UNOWA UNMIS UNMIL UNOCI MINUSTAH UNMIT UNMIN UNFICYP MINURSO MINURCAT Total Policiais Misso MINUSTAH UNMIS UNMIT Total Total geral
Fonte: Ministrio da Defesa (MD)/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/Departamento de Assuntos Internacionais, 2009. Elaborao prpria.
Funo
Assessor militar Assessor militar Observador militar
Total
1 1 20 2 1 1 4 3 16 1.266 4 6 1 10 4 1.340
Staff officer
Oficial de ligao
Staff officer
Observador militar
Staff officer Staff officer

Tropa Observador militar Observador militar
Staff officer
Observador militar Oficial de ligao
Funo Policial da ONU Policial da ONU Policial da ONU
Total 4 3 6 13 1.353
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Durante a primeira gerao, o pas no fez qualquer especificidade quanto localizao das misses. Participou em misses na frica, no Oriente Mdio, na Amrica Central e na sia, o que mostra a variedade de ao em diversas regies. Ademais, essa abrangncia expe a capacidade de adaptao dos enviados brasileiros em viver nos locais com culturas diferentes da nossa, porquanto atuaram em pases com caractersticas singulares, a exemplo da atividade em terrenos de religio oficial muulmana. Nos pases africanos, com alguns aspectos mais prximos da cultura brasileira, como no Congo, o Brasil enviou, pela misso United Nations Operation in the Congo (ONUC), um contingente relativamente alto de tropa, quase 200 militares. At ento, esse havia sido o maior contingente de tropa brasileira enviado para uma operao de paz. Essa relevncia da presena de maior quantidade de enviados para cenrios onde h aproximao por meio dos laos culturais com o Brasil se repetir, posteriormente, seja em Moambique (ONUMOZ), seja no Haiti (MINUSTAH). No perodo da segunda gerao, de acordo com a lista de operaes das Naes Unidas, o Brasil atuou em todas as operaes de paz realizadas nos pases-membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Na verdade, em Angola (UNAVEM I, UNAVEM II) e em Moambique (ONUMOZ), mesmo antes do surgimento da CPLP. A atuao do Brasil nesse perodo foi mais acentuada nos pases da frica e da Amrica Central. Ao contrrio das operaes de primeira gerao, onde houve ampla variedade geogrfica, nas de segunda gerao o pas manteve certa aproximao com o entorno e com o vizinho do Atlntico Sul, que pode ser visto como o incio da maturidade de escolha nas suas participaes. Com exceo da UNPROFOR (ex-Iugoslvia) , na Europa, todas as outras operaes de paz da segunda gerao de que o Brasil participou ocorreram na frica e na Amrica Central. Com relao aos locais das misses realizadas na terceira gerao, naquelas de que o Brasil participou diretamente, possvel verificar continuidade no direcionamento geogrfico, haja vista a forte presena nas operaes de paz na frica e na Amrica Central. A presena brasileira nesses espaos reflete o interesse contnuo de aproximao com a frica e com a Amrica Central e do Sul. No caso desta ltima, trata-se at de um princpio inserido na Constituio brasileira em vigor. Alm disso, cabe indicar a presena brasileira na sia por meio de duas operaes no Timor Leste: UNTAET e United Nations Mission of Support to East Timor (UNMISET), que mais uma vez reflete o interesse brasileiro em cooperar com os membros da CPLP.
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Ainda nesse perodo, o Brasil participou de trs misses com caractersticas mais polticas e de reconstruo: UNOGBIS (Guin-Bissau), UNOWA (frica Ocidental) e UNMIN (Nepal). Nessas misses foram enviados assessores militares e observadores militares. Provavelmente, pelo modelo das misses, no houve envio de tropa, mas sim uma tentativa de estabelecer aproximao com base no aspecto poltico e de reconstruo, que intrnseco a esse tipo de operao. Nas fatalidades (mortes) ocorridas no perodo das operaes clssicas, das seis em que o Brasil esteve presente, houve incidentes em apenas uma, a UNEF I (Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza). De acordo com o relatrio da ONU (NAES UNIDAS, 2009), o Brasil teve sete fatalidades nessa misso. Todas foram consideradas acidentes e ocorreram com tropas do Exrcito. Seis acidentes ocorreram na rea da misso e um fora dessa regio, enquanto o militar no estava em servio. Do contingente total de 798 postos das operaes de segunda gerao nas quais o Brasil esteve presente houve 160 fatalidades, das quais 86 foram por acidente. Nesse perodo tambm ocorreram sete fatalidades com brasileiros, mesma quantidade de ocorrncias do perodo anterior. As causas das ocorrncias fatais com enviados brasileiros nas misses da terceira gerao se diferenciam daquelas dos perodos anteriores. Dessa vez, no foram apenas por acidente durante a misso, mas tambm por contgio de doenas tpicas nos terrenos, situao de assalto a um comboio humanitrio e desastres naturais. Na UNAVEM III (Angola) foram trs fatalidades, entretanto ocorreu uma situao ad hoc, em que um soldado faleceu, j de volta ao Brasil, por malria contrada em Angola, enquanto servia na UNAVEM III. Na MINUSTAH (Haiti), houve 45 fatalidades no total, das quais quatro vitimaram brasileiros; na MONUA (Angola), foram 22, com uma vtima brasileira; na UNMISET (Timor Leste), foram 22, com um brasileiro morto, e na United Nations Office of the Humanitarian Coordinator for Iraq (UNOHCI) (Iraque) foram 27, com um incidente de brasileiro.16 Quando se observa a quantidade de fatalidades ocorridas nas operaes de paz, podemos comparar aquelas ocorridas com os enviados brasileiros s que aconteceram com soldados originrios dos pases do Conselho de Segurana. Os dados da tabela 2 confirmam que a quantidade de fatalidades ocorridas com enviados brasileiros est abaixo
16. Dados de dezembro de 2009. Aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010, houve mais 18 fatalidades de militares brasileiros no Haiti, que serviam na MINUSTAH. At fevereiro de 2010 o total foi de 26.
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das fatalidades que ocorreram com aqueles de outros pases, especificamente dos pases com assento permanente no CSNU, exceo da China. At julho de 2009, o pas teve menos de uma fatalidade por misso. Quando observamos que aproximadamente 65% das fatalidades brasileiras ocorreram em funo de acidente na sua maioria acidente de carro ou doena, ento realmente podemos afirmar que o argumento de se temer perda do contingente das Foras Armadas por meio da participao direta do Brasil em operaes de paz no se sustenta, visto que as mortes no esto relacionadas a combate.
TABELA 2
Fatalidades: comparao do Brasil com os membros permanentes do CSNU

Pases
Brasil China Estados Unidos Frana Inglaterra Rssia
Fatalidades no total
19 9 63 98 99 38
Fonte: Naes Unidas (2009) e DPKO. Disponvel em: <www.un.org/en/peacekeeping/dpko>. Elaborao prpria.
Fatalidades em misses conjuntas em que o Brasil esteve presente de maneira direta

19 2 6 2 87 18
Mediante as oportunidades e benefcios abertos aos enviados, a presena do Brasil nessas operaes relativamente positiva para as Foras Armadas brasileiras, visto que h possibilidade de adestramento em situao real de conflito, o intercmbio de conhecimentos com outros atores de mesma tarefa, promoo do prestgio e da imagem dessas foras e, por conseguinte do pas. Por isso mesmo, o Brasil no o nico a colocar o tema da presena em operaes de paz na pauta da agenda de Poltica Externa. Segundo dados de janeiro de 2010 do DPKO, do contingente de 99.943 policiais e militares que atuam nas misses, 1.344 so brasileiros. Dessa forma, o Brasil est colocado na 19a posio entre os contribuintes com pessoal para as operaes de paz. Ademais, o comparecimento no terreno de situaes relacionadas a paz e segurana internacional faz parte do modelo de adestramento de algumas tropas militares, como mostra a tabela 3. Os pases do G4, que fazem campanha para ocupar um assento permanente no CSNU, reforam o nmero de enviados nas atuais operaes de paz.17 A ndia contribui com o terceiro maior contingente de tropa militar e policial para
17. O G4 o grupo de pases que esto em campanha para um assento permanente no Conselho de Segurana: Alemanha, Brasil, ndia e Japo.
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as misses de paz, seguida pelo Brasil, em 20, Alemanha, 44, e Japo, 82, do total de 118 Estados-membros que enviam contingente s operaes de paz da ONU. A posio japonesa pode ser explicada porque o pas prioriza mais a ajuda financeira que o envio de pessoal.
TABELA 3
Ranking: pases do G4 contribuintes de tropas em operaes de paz

Pases
Alemanha Brasil ndia Japo Total G4 Total naes contribuintes
Fonte: Naes Unidas (2009) e DPKO. Disponvel em: <www.un.org/en/peacekeeping/dpko>. Elaborao prpria.
Posio
44o 20o 3o 82o
Contingente de tropas enviadas

262 1.346 8.607 39 10.254 93.216
Desse modo, conclui-se que outros fatores, alm do envio de tropas, so relevantes para a avaliao da presena de um pas em misses de paz. O exemplo disso pode ser visto na tabela 4. Os cinco primeiros pases a contribuir com tropas nas misses so emergentes e no tm assento permanente no CSNU. Essa participao estaria mais direcionada ao adestramento e manuteno da fora. Na verdade, pases com os cinco primeiros PIBs do mundo (BANCO MUNDIAL, 2009) no necessariamente participam das operaes com o envio de tropas. Alguns deles preferem interagir com observadores militares e civis que atuam nas reas administrativa, eleitoral e poltica das misses. H pases desenvolvidos que projetam sua insero por meio da liderana de outras reas da misso que no apenas o Comando Militar, haja vista a manuteno do envio de tropa. No caso americano, h uma situao singular visto que os Estados Unidos, ao contrrio dos pases em desenvolvimento, enviam oficiais (junior ou senior) para comandar as tropas e as misses, mas no aceitam que suas tropas sejam comandadas por foras estrangeiras. Alguns pases emergentes submetem seus contingentes para que de certa maneira possam assegurar a manuteno de suas Foras Armadas com os benefcios advindos das misses, sejam os auxlios financeiros por causa dos soldos pagos pela ONU s tropas , seja o adestramento, visto que as tropas vivenciam situaes reais.
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TABELA 4
Participao de tropas estrangeiras em operaes de paz

(Por PIB e por contingente)
Ranking tropas militares e policiais

1o 2o 3o 4o 5o
Pases
Paquisto Bangladesh ndia Nigria Nepal Ordem decrescente PIB Estados Unidos Japo China Alemanha Frana
Contingente de tropas enviadas

10.603 9.982 8.607 5.960 4.148 93 39 2.153 282 1.879 93.216
Ranking tropas militares e policiais

66o 82o 13o 44o 16o Total de enviados de todos os membros que contribuem com contingente
Fontes: DPKO, disponvel em: <www.un.org/en/peacekeeping/dpko> e Banco Mundial (2009). Elaborao prpria.
4.3 RECURSOS FINANCEIROS Uma das dificuldades para analisar os investimentos brasileiros em operaes de paz a ausncia de divulgao de certos dados. Algumas informaes se perderam pela falta de sistematizao. Portanto, utilizamos dados que se tornaram conhecidos aps a criao do MD, alguns relatrios e resolues das Naes Unidas e informaes obtidas no MRE. Os custos das operaes de paz so divididos pelos membros da ONU. A Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) divide esses custos de acordo com uma cota de pagamento das operaes de paz. A AGNU tambm leva em conta a situao econmica dos Estados-membros, sendo que os membros permanentes do Conselho de Segurana ficam com a maior parcela. Basicamente h duas resolues principais da AGNU que regem o financiamento de operaes de paz, ambas de 2001. Antes de classificar a cota de pagamento dos Estados-membros, a Resoluo no 55/235 reafirma os princpios gerais que regem o financiamento das operaes de paz: i) o financiamento das operaes de responsabilidade coletiva dos Estados-membros; ii) com o objetivo de conseguir o valor dos gastos das operaes de paz, o procedimento de arrecadao diferente daquele estabelecido para o oramento regular da ONU; iii) enquanto os pases economicamente mais desenvolvidos esto em posio de efetuar contribuio relativamente maior, os pases menos desenvolvidos possuem capacidade
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relativamente limitada de contribuir para as operaes; iv) a responsabilidade especial dos membros permanentes do CSNU de manter a paz e a segurana deve ser relacionada com as contribuies financeiras das operaes de paz e de segurana; e v) quando as circunstncias apontarem, a AGNU deve oferecer considerao especial situao de Estados-membros que sejam vtimas ou estejam envolvidos em operaes de paz. A Resoluo no 55/235 est de acordo com a Resoluo no 55/236 quando abre nota de apreciao s contribuies voluntrias para as operaes de paz, sem preconceito com o princpio da responsabilidade coletiva, e convida os Estados-membros a fazer contribuies. A Resoluo no 55/236 aprecia as contribuies voluntrias que esto ligadas aos gastos com operaes de paz das Naes Unidas. Por fim, a Resoluo no 55/235 solicita ao secretrio-geral que atualize a composio dos nveis das cotas de pagamentos de acordo com a reviso do oramento regular e conforme critrio fixado nos dez nveis estabelecidos em base trienal. Pela Resoluo no 55/235, de acordo com a tabela 5, o Brasil estava classificado no nvel I, como parte dos Estados-membros com PIB per capita mdio abaixo de US$ 4,797 e que recebia desconto de 80% sob o valor da cota.
TABELA 5 Cotas de pagamento das operaes de paz das Naes Unidas
Nvel
A B1 C D E F G H I J
2
Membros
Membros permanentes do CSNU Todos os Estados-membros (exceto nvel A) nd Abaixo de 2x a mdia de PCGNP de todos os Estados-membros (exceto contribuintes do nvel A) Abaixo de 1.8x a mdia de PCGNP de todos os Estados-membros (exceto contribuintes do nvel A) Abaixo de 1.6x a mdia de PCGNP de todos os Estados-membros (exceto contribuintes do nvel A) Abaixo de 1.4x a mdia de PCGNP de todos os Estados-membros (exceto contribuintes do nvel A) Abaixo de 1.2x a mdia de PCGNP de todos os Estados-membros (exceto contribuintes do nvel A) Abaixo da mdia de PCGNP de todos os Estados-membros Pases menos desenvolvidos (exceto contribuintes do nvel A)
PIB per capita mdio
Desconto
Premium
nd nd Abaixo de 9594 Abaixo de 8634 Abaixo de 7675 Abaixo de 6715 Abaixo de 5756 Abaixo de 4797 7,5 20 40 60 70 80 ou 70 na base voluntria 80 90
Fonte: Rocha e Goes (2010). Nota: 1 No nvel B esto os Estados-membros que no fazem parte do CSNU, mas possuem PIB per capita mdio superior ao valor estabelecido nas excees dos nveis C ao J. 2 Escala de nveis de operaes de paz baseada na mdia per capita do Produto Interno Bruto de todos os Estados-membros Peacekeeping scale levels based on average per capita gross national product (PCGNP).
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Com o relatrio do secretrio-geral e posterior addendum lanado em dezembro de 2009 para implementar as Resolues no 55/235 e no 55/236, o Brasil continua classificado no nvel I, apesar de o valor do PIB per capita mdio do nvel I ter aumentado de US$ 4.797 para US$ 6.708, conforme tabela 6. A classificao brasileira nas cotas de pagamento dos gastos com operaes de paz um exemplo que confirma a diviso internacional do trabalho existente no sistema de financiamento das misses. Enquanto os pases desenvolvidos so os que mais contribuem com os pagamentos, os pases em desenvolvimento so os que mais enviam pessoal.
TABELA 6
Cotas de pagamento das operaes de paz (Peacekeeping scale levels based on average per capita gross national product (PCGNP) de todos os Estados-membros
Nvel
A B C D E F G H I J
Membros
Membros permanentes do CSNU Todos os Estados-membros (exceto nvel A) Aqueles listados no anexo da Resoluo no 55/235, da AGNU Estados-membros com PIB per capita com menos de 2x a mdia de todos os Estados-membros (exceto contribuintes dos nveis A, C e J) Estados-membros com PIB per capita com menos de 1,8x a mdia de todos os Estados-membros (exceto contribuintes dos nveis A, C e J) Estados-membros com PIB per capita com menos de 1,6x a mdia de todos os Estados-membros (exceto contribuintes dos nveis A, C e J) Estados-membros com PIB per capita com menos de 1,4x a mdia de todos os Estados-membros (exceto contribuintes dos nveis A, C e J) Estados-membros com PIB per capita com menos de 1,2x a mdia de todos os Estados-membros (exceto contribuintes dos nveis A, C e J) Estados-membros com PIB per capita abaixo da mdia e todos os Estados-membros (exceto contribuintes dos nveis A, C e J) Pases menos desenvolvidos (exceto contribuintes do nvel A)
PIB per capita mdio
Desconto
Premium
nd nd Abaixo de 13.416 Abaixo de 12.074 Abaixo de 10.733 Abaixo de 9.391 Abaixo de 8.050 Abaixo de 6.708 nd
0 7,5 20 40 60 70 80 ou 70 na base voluntria 80 90
Fonte: DPKO. Nota: No nvel B esto os Estados-membros que no so membros permanentes do CSNU, mas possuem PIB per capita mdio superior ao valor estabelecido nas excees dos nveis C ao J.
Para o ano-base de 2010, o Brasil no figura entre os dez maiores contribuintes que, sozinhos, financiam mais de 80% dos gastos.18 A parcela referente ao Brasil no trinio de 2004-2006 foi de 0,30%, ano do incio da MINUSTAH. Segundo a tabela 7, no trinio seguinte o Brasil fica responsvel por 0,17%, com novo aumento no trinio de 2010-2012.
18. Para o ano-base de 2010 a lista dos dez maiores contribuintes so: Estados Unidos (27,17%), Japo (12,53%), Reino Unido (81,65%), Alemanha (8,02%), Frana (7,56%), Itlia (5%), China (9,94%), Canad (3,21%), Espanha (9,18%) e Coreia do Sul (2,26%).
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TABELA 7 Gastos com operaes de paz

Ano fiscal
Recursos aprovados para operaes de paz (US$ bilhes) Contribuio brasileira para operaes de paz (%) Oramento regular da ONU (US$ bilhes) Contribuio brasileira para o oramento regular da ONU (%)
Fonte: Rocha e Goes (2010). Notas: 1Para o oramento com operaes de paz, os valores so referentes a julho do ano-base at junho do ano seguinte. 2 No disponvel.
20061
5,2 0,30 1,92 1,52
20071
6,7 0,17 2,24 0,87
20081
7,3 0,17 2,06 0,87
20091
7,7 0,17 2,71 0,87
20101
n.d.2 0,32 2,35 1,61
Desde a criao do MD, em 1999, houve emprego de tropa em dois locais de misso: Timor Leste e Haiti. A tabela 8 mostra uma breve comparao entre alguns dados das duas misses. O Brasil investiu em torno de R$ 37 milhes nas operaes de paz realizadas no Timor Leste (UNTAET e UNMISET), entre 1999 e 2005, quando o efetivo mdio era de aproximadamente 60 enviados. No Haiti (MINUSTAH), no perodo de 2004 at outubro de 2009, o pas investiu cifra estimada em R$ 637 milhes, com o efetivo de cerca de 1.200 enviados. O aumento de tropa reflete diretamente no aumento de investimento, ou seja, quando o pas envia mais contingente, assume uma postura mais ativa e de acordo com o princpio da responsabilidade internacional e da no indiferena.
TABELA 8 Investimento financeiro comparado para tropas no Timor Leste e no Haiti
Operao Recursos investidos (valores em R$) Tropa (quantidade aproximada) Timor Leste UNTAET/UNMISET 1999-2005 37.119.117,00 60 Haiti MINUSTAH 2004-2009 636.241.395,00 1.200
Fonte: MD/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/Departamento de Assuntos Internacionais, 2009.
Outra mudana concomitante com os trabalhos do MD so as alteraes feitas nos valores das remuneraes pagas aos militares enviados para operaes de paz. De acordo com a tabela 9, nas misses realizadas no Timor Leste, as remuneraes pagas aos militares estavam de acordo com a Lei no 5.809, de 10 de outubro de 1972. Porm, para fomentar o envio de maiores contingentes houve a edio da Lei no 10.937, de 12 de agosto de 2004, com objetivo de regular essas remuneraes de acordo com
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as necessidades internacionais dos enviados. Assim, se ocorreu alguma diminuio individual da remunerao paga aos militares no exterior principalmente porque a lei anterior estabelecia a remunerao em real e a atual j se baseia no dlar houve aumento do investimento do Estado com pessoal militar no exterior, visto que os contingentes embarcados antes da Lei no 10.937 eram, geralmente, em nmero inferior a 200 militares. Assim, os atuais contingentes da MINUSTAH apontam para um maior investimento do Estado em remunerao paga aos militares.
TABELA 9 Valores das remuneraes pagas aos militares
Misso (Contingente) Oficial Superior Capito 1o Tenente Subtenente 1 Sargento
o
UNTAET/UNMISET (Valores em R$)
MINUSTAH (Valores em US$) 4,000.00
6.621,50 5.507,50 4.727,70 4.431,95 3.791,70 3.414,70 2.163,00 1.663,15

Fonte: MD/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/Departamento de Assuntos Internacionais, 2009. Elaborao prpria.
3,250.00 2,960.00 2,700.00 2,700.00 2,400.00 2,400.00 972.00 972.00
2o Sargento 3o Sargento Cabo Soldado
Outro aspecto da anlise so os reembolsos pagos pela ONU ao Estado-membro que participa de operaes de paz. De acordo com os dados oficiais do MD, com relao aos reembolsos recebidos pelo Brasil relacionados a contribuies do pas em operaes de paz, os recursos so depositados na conta do Tesouro Nacional. Em 2008 foram depositados aproximadamente US$ 40.7 milhes, referentes a reembolsos de equipamentos principais, uso de equipamentos e insumos, emprego da tropa brasileira pela ONU, transporte de pessoal e material.19 Os reembolsos referentes a cada operao de paz incluem material, pessoal (tropa) e transporte, principalmente. O reembolso
19. Equipamentos principais so aqueles que, pelo porte e importncia, no esto inclusos nos equipamentos e insumos. Os equipamentos e insumos, de origem brasileira, de difcil quantificao, so relacionados como servios prestados tropa, desse modo, so quantificados conforme o efetivo da tropa atendido pelo servio.
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total recebido com relao UNTAET e UNMISET foi em torno de US$ 9.6 milhes. O valor recebido com relao MINUSTAH at outubro de 2009 havia sido de aproximadamente US$ 127 milhes.
5 POR QUE CONTRIBUIR?

A participao em operaes de paz relaciona-se a uma agenda internacional que tem se tornado cada vez mais relevante. O ltimo oramento ordinrio da Assembleia Geral da ONU, referente ao perodo de 2008 a 2009, foi de cerca de US$ 3 bilhes, enquanto o oramento do DPKO foi de cerca de US$ 7,5 bilhes. Isso serve para ilustrar o peso dessas misses dentro das atividades desempenhadas pela ONU atualmente. No participar dessa agenda fundamental implicaria, necessariamente, perda de influncia poltica internacional. 5.1 INSERO INTERNACIONAL O Brasil pode ocupar um papel mais relevante no contexto global? Certamente a resposta a essa questo est relacionada ao grau de protagonismo apresentado pelo pas em suas relaes multilaterais. Estados engendram suas polticas externas a partir de seus interesses materiais ou ideais (DAHL, 1988),20 com os quais constroem suas interaes com outros Estados e demais atores relevantes no ambiente internacional. Por sua vez, o cenrio global coloca problemas objetivos aos atores participantes, como, por exemplo, crises financeiras, tenses e conflitos polticos. Tais condies estabelecem riscos e oportunidades, que se tornam objeto de clculos das lideranas nacionais ao estabelecerem seus projetos. No entanto, assim como ocorre na interao entre indivduos em microssistemas sociais ou econmicos, os cursos de ao escolhidos e efetivamente adotados pelos agentes exercem papel fundamental na (re)configurao das relaes de poder que constituem o prprio sistema de relaes entre os Estados. A ordem hierrquica do sistema internacional no independente, nem mesmo determinante, dos comportamentos dos Estados. Sua conduta definida a partir de uma srie de condicionantes, que no se resumem aos fatores de natureza econmica,
20. Assim como a prtica poltica, qualquer avaliao poltica no se pode afirmar completamente isenta de aspectos ideais ou normativos. Em maior ou menor grau, a poltica envolve a elaborao de projetos, do dever ser, que serve como um dos parmetros para sua anlise, mesmo que baseada em termos preponderantemente descritivos.
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fora potencial, e blica, fora de fato. Mudanas na distribuio do poder econmico no mundo no so suficientes para compreender a reorganizao de prticas e de normas que orientam as relaes entre os Estados. Entende-se o ambiente global como aberto a debates, negociaes e institucionalizao de consensos. A partir dessa perspectiva multilateral se abordam essas duas dimenses: o projeto poltico de insero brasileira (RICUPERO, 2009) e como esse projeto se relaciona com a busca de fortalecimento e maior legitimidade das Naes Unidas no que diz respeito manuteno da paz. Ao pensar a participao brasileira em operaes de paz das Naes Unidas importante reiterar a extrema relevncia do tema da segurana internacional. Como campo de discusso intelectual, a questo da guerra marca as Relaes Internacionais, tendo motivado o prprio surgimento da disciplina. Historicamente, segurana o assunto mais recorrente da rea. Apoiando-se na constatao de que os Estados, ao contrrio dos cidados pertencentes a um Estado particular, no contam com uma autoridade superior que, pela fora, possa garantir sua sobrevivncia frente s possveis ameaas decorrentes de sua prpria coexistncia, as abordagens realistas, em suas mais diversas vertentes, expem que a segurana um problema central nas Relaes Internacionais (DINIZ, 2008).21 Admitir a luta pelo poder como uma constante no relacionamento entre os Estados impe uma agenda desafiadora poltica internacional. O Brasil tem se posicionado ativamente em relao a essa agenda, apostando na relevncia das aes multilaterais, baseadas em acordos de cooperao. A poltica externa brasileira contempornea tem, como um de seus objetivos explcitos, uma participao maior nos foros de deliberao em mbito mundial (CERVO, 2008). No governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva um intenso programa diplomtico foi colocado em prtica, abarcando o fortalecimento de relaes multilaterais, uma campanha explcita por reforma e participao efetiva no CSNU, fortalecimento da cooperao sul-sul, dentre outras medidas (ALMEIDA, 2004; VAZ, 2006). De uma maneira geral, uma participao maior no cenrio internacional pode fazer parte do desejo de qualquer Estado, dado o contexto avanado do processo de globalizao. No entanto, certos elementos especficos fornecem flego ao projeto
21. Entende-se aqui por abordagens realistas uma srie de trabalhos como os de Edward Carr, Hans Morgenthau, Kenneth Waltz, Stephen Walt, John Mearsheimer, entre outros.
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brasileiro. O pas tem passado por algumas transformaes estruturais, que atravessam os campos poltico, econmico e social. Com a superao de certos problemas domsticos histricos, as mudanas favorecem o fortalecimento institucional do Estado brasileiro, que aumenta sua capacidade de projeo internacional. Nesse sentido, alguns fatores podem ser enumerados. Aps 20 anos de regime militar, o Brasil se consolidou entre as grandes democracias do mundo, auferindo maior legitimidade ao pas diante dos princpios que orientam o estabelecimento dos organismos internacionais. A dvida externa com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) foi quitada e, em 2009, o Brasil realizou seu primeiro emprstimo ao FMI, no valor de US$ 4,5 bilhes. Mais expressivo que o valor envolvido na transao, existe o aspecto simblico e politicamente positivo em torno desse evento.22 A estabilizao econmica foi alcanada aps a implementao do Plano Real, que teve xito no objetivo de controle da inflao. O comportamento do pas diante da recente crise financeira internacional indica solidez dessa estabilizao, somada s medidas acertadas do governo na conteno dos efeitos negativos da crise.23 O pas tambm tem apresentado melhoria dos seus indicadores sociais, inclusive no que diz respeito diminuio da desigualdade a partir desta dcada (SOARES, 2006; JACCOUD, 2009). O enfrentamento bem-sucedido de algumas questes domsticas vem sendo acompanhado de uma busca de maior influncia brasileira no cenrio internacional. A operacionalizao da participao em operaes de paz uma faceta dessa vertente multilateral brasileira. Mas neste ponto cabe a seguinte ponderao: mesmo j passados 25 anos do fim do regime militar, quaisquer assuntos relacionados s Foras Armadas esto sujeitos uma viso relutante e restritiva por parte da populao e de grande parte de seus representantes. Lus Fernando Nogueira Pompeu explora esse ponto em relao aos obstculos polticos para a liberao oramentria no caso da Marinha, relatando a dificuldade de incluso da defesa nacional na agenda poltica do pas (POMPEU, 2009). Pesquisa realizada por Eugnio Diniz mostra que os gastos com as
22. O anncio foi feito em encontro do G20 em Londres, que marcou uma participao mais incisiva de economias de desenvolvimento mediano em deliberaes sobre polticas econmicas internacionais, antes muito restritas ao G7. Mesmo sendo um foro informal, as decises do G20 se tornam relevantes na medida em que tm impactos sobre organismos como o FMI. Ademais, o G20 tem se tornado importante para o debate e busca de solues para contornar crises financeiras mundiais. 23. Acmulo de reservas internacionais, reduo da taxa bsica de juros e dos valores do depsito compulsrio, aumento dos gastos estatais, reduo e mesmo iseno de tributos, como, por exemplo, no caso do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) no setor automotivo.
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Foras Armadas, dada a ausncia de um planejamento estratgico, apresentam grande desequilbrio, com sobrecarga em efetivos em detrimento da necessria renovao de equipamentos (DINIZ, 2008). Na verdade, apenas recentemente tm sido feitos esforos oramentrios de reaparelhamento das foras, cujo tratado de cooperao militar entre Brasil e Frana um importante marco.24 Manter a tradio brasileira em operaes de paz d continuidade imagem do Brasil como Estado que privilegia as estratgias pacficas de resoluo de conflitos. Uma anlise mais sistemtica do impacto do prestgio de um determinado pas sobre as relaes internacionais foge ao escopo deste estudo. Mensurar a imagem positiva projetada por uma nao exigiria, como uma das alternativas metodolgicas, a elaborao de um gigantesco survey para captar as opinies dos chefes de Estados (alm de outros atores polticos e econmicos relevantes) sobre os pases, criar escalas e compar-las para determinar o grau relativo de visibilidade e prestgio daquela nao especfica. Ademais, pode-se inferir que, dentro de um projeto de insero nacional, o status relativo do pas um dos principais fatores em jogo. Na literatura este status tem a ver com a construo da identidade de determinado Estado dentro do sistema internacional. Por sua vez, essa identidade tem influncia sobre redes de reciprocidade das quais o Estado pode se beneficiar (WENDT, 1992). As aes dos Estados podem ser no sentido de fortalecer ou enfraquecer suas relaes mtuas. A prpria dinmica das Naes Unidas depende dessa orientao dos agentes estatais. Quando se fala em operaes de paz por parte dessa organizao multilateral, se est tratando de uma atividade orientada pela possibilidade de contribuir para a busca da paz dentro do sistema mundial. O foco em questo no so as guerras em si, resultantes de processos extremos advindos dos conflitos de interesse e desequilbrio de fora entre Estados, mas a coordenao que ocorre entre diferentes Estados direcionados para o fortalecimento ou institucionalizao de prticas multilaterais de cooperao. Assim, apesar de os aspectos logsticos e de uso da fora aproximarem as operaes de paz das atividades de guerra (PROENA JNIOR, 2002), o mesmo no se pode afirmar quanto ao seu aspecto poltico, uma vez embasado
24. Datado de 15 de julho de 2005, trata-se do acordo assinado entre os presidentes Chirac e Lula em Paris. A aproximao entre o Brasil e a Frana tem se intensificado desde ento, com a promulgao do Decreto no 6.011, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece cooperao na rea aeronutica militar, com a declarao de inteno entre os dois pases, assinada em 19 de junho do mesmo ano, e com os recentes contratos no setor de tecnologias avanadas, formalizados a partir de dezembro de 2008 com o presidente Sarkosy.
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no consentimento do pas em que ocorre a operao e na neutralidade dos Estados contribuintes.25 As operaes de paz realam o papel desempenhado por instituies multilaterais que fundamentam a ordem internacional e apontam desdobramentos alternativos aos processos de fragilidade dos Estados (ROCHA, 2009), na verdade em constante processo de construo (WENDT, 1992). Operaes de paz no contexto das Naes Unidas dizem respeito, portanto, ao fortalecimento de relaes diplomticas entre Estados. Em primeiro lugar, entre os Estados que se articulam para contribuir com a misso de paz. Em segundo lugar, mantm aqueles que se encontram fragilizados incorporados ordem internacional, o que, consequentemente, aumenta a credibilidade dos organismos envolvidos. O Brasil pode desempenhar um papel relevante nesse processo? Como dito anteriormente, trata-se de investimento em uma poltica pblica, que cabe ser avaliada enquanto tal, levando em conta os interesses do pas frente s responsabilidades que assume junto s Naes Unidas e s suas consequncias. O Brasil no e nem almeja ser uma potncia blica. Porm, como membro da ONU de importante peso poltico e econmico regional, o pas deve assumir responsabilidades crescentes em relao garantia da paz, principalmente nesse continente. No corresponder s expectativas lanadas no cenrio internacional26 significaria, por exemplo, abdicar do projeto de candidatura a um assento permanente do CSNU. Objetivo que o Brasil compartilha com pases como Japo, Alemanha e ndia.27 5.2 ADESTRAMENTO Nesta subseo sero traados alguns comentrios sobre os impactos da institucionalizao de uma poltica de participao em operaes de paz sobre a organizao militar. A defesa nacional o objetivo primordial das Foras Armadas, seguido da garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa destes, tambm da lei e da ordem. Sem perder
25. Obviamente no se trata, aqui, de uma neutralidade absoluta, que se reverteria em indiferena com relao ao conflito que, em algum momento, ocasionou a operao de paz. J as operaes do tipo peace-enforcement simplesmente dispensam o consenso das partes diretamente envolvidas no conflito. 26. Trata-se das expectativas j elencadas ao longo deste estudo, resultantes de uma nova situao econmica e poltica do Brasil no mundo. Por ocasio da participao na MINUSTAH, o presidente francs Jacques Chirac informou ao presidente Lula sobre o interesse da ONU, e o seu prprio desejo, de que o Brasil assumisse o comando na misso no Haiti. Alm da Frana, houve manifestaes por parte dos Estados Unidos e do Chile nesse mesmo sentido. 27. O G4 formalizou, junto Assembleia Geral das Naes Unidas, propostas de reforma do Conselho de Segurana, que sofreram resistncia por parte de vrios pases, inclusive Estados Unidos e China.
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de vista esses objetivos constitucionais, mas levando em conta algumas mudanas em curso na rea de Segurana Internacional, as possveis vantagens para o aprimoramento das Foras Armadas advindas da participao consolidada em operaes de paz devem ser consideradas. A partir de 1999 as Foras Singulares esto integradas por meio do MD, pasta ocupada por um ministro civil. Isso reflete certo avano no processo de controle social das Foras Armadas pela sociedade e demonstra maior alinhamento com as expectativas geradas quanto ao papel a ser desempenhado pelos militares dentro de uma sociedade democrtica. Diante disso, cada Fora Singular, mesmo com suas competncias especficas, passa a trabalhar na perspectiva de um projeto integrado. Isso coloca desafios quanto estrutura organizacional e de gesto das Foras Armadas. Elas devem se adaptar nova realidade, com o aperfeioamento intelectual e tecnolgico necessrio para a consecuo dos novos objetivos, inscritos na END. Tal esforo inclui um investimento crescente na participao em operaes de paz. Ou seja, a Poltica de Defesa Nacional tambm envolve projetar o Brasil como interlocutor na poltica internacional, principalmente com a contribuio para manuteno da paz e da segurana coletiva. Esse contexto ainda envolve uma redefinio das questes de Defesa e Segurana internacional (SARDENBERG, 2005). H um novo contrapeso entre esses dois fatores. Questes de segurana, que envolvem ameaas transnacionais compartilhadas pelos Estados, como terrorismo, narcotrfico, trfico de armas e contrabando, tm ganhado destaque na agenda internacional. Alm disso, aps a Guerra Fria, a menor probabilidade da ocorrncia de guerras de propores hemisfricas faz com que as atenes se voltem para problemas relacionados com a segurana no mbito regional. Com essas mudanas, emerge a necessidade de se repensar o papel e a estrutura das Foras Armadas. O quadro 2 uma tentativa de anlise do caso brasileiro:
QUADRO 2 Organizao militar brasileira em dois perodos
Perodo\rea temtica Ameaa percebida Definio de misso principal Estrutura da fora II Guerra e Guerra Fria (1942-1990) Invaso inimiga (at 1982), violao de fronteira Ps-Guerra Fria (a partir de 1990) Conflito subnacional ou subestatal
Defesa do prprio territrio, apoio a aliana (1942-1945), Vigilncia e proteo em fronteiras e espao areo, novas misses de paz misses de paz Grandes efetivos, com servio militar obrigatrio Grandes efetivos, com servio militar obrigatrio
Fonte: Adaptado de Medeiros Filho (2004, p. 99). Disponvel no site: <www.defesa.gov.br/espao_academico>. Acessado em: 1 out. 2009.
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Como o pas se torna um contribuidor relevante das misses de paz, o que afirma o posicionamento brasileiro quanto cooperao internacional, cabe s Foras Armadas implementar os ajustes em termos de sua doutrina e adestramento. No se trata de uma tarefa simples, pois alm das questes estritamente tticas do treinamento, as operaes de paz envolvem caractersticas que exigem componentes adicionais: domnio de outro idioma, adequao restrio do uso dos armamentos, que aplicado em situaes de ameaa integridade fsica do prprio grupo que compe a misso e, algumas vezes, com o objetivo de garantir a consecuo dos objetivos constantes no mandato da misso (SILVA, 2005; BRAGA, 2009). No importa que, do ponto de vista poltico, operaes de paz no sejam guerra. Efetivamente, Estados pem em ao seu aparato de uso da fora em misses de paz.28 Sendo assim:
A considerao ttica dos meios de fora em PKO [operaes de paz] , como seria de se esperar, a mesma que se faz para qualquer outra situao blica. Resulta de um determinado arranjo de pessoas, materiais, equipamentos (especialmente, mas no exclusivamente, armamentos) e ambiente (PROENA JNIOR, 2002, p. 172).
Como passo mais claro no sentido de proporcionar o aprimoramento tcnicomilitar necessrio para atuao em operaes de paz, foi criado em 2005 o CIOpPAZ, no Rio de Janeiro, com os seguintes objetivos: preparar observadores militares e contingentes para participao em operaes de paz, contribuir para pesquisa e doutrina na rea, participar da avaliao de militares e tropas envolvidas, cooperar com as demais Foras Singulares e com a academia. Militares com experincia no terreno so selecionados para ministrar os cursos e supervisionar os estgios no CIOpPAZ, que ainda conta com um intercmbio com rgos civis e polcias militares para troca de informaes e experincias. O currculo envolve contedos das reas de comunicao (estudo do ingls), capacidade operacional, regras de engajamento, cooperao (por tratar-se de operaes conjuntas com civis e militares de outros pases), cdigo de conduta. Policiais civis e militares tambm so capacitados nesses cursos e estgios.
28. Deve ser lembrado que o termo uso da fora compreende tanto atos fsicos de exerccio da fora quanto o seu potencial. Por exemplo, a arma no coldre, e a medida de uso da fora que ela contm, efetivamente utilizada na mesma medida em que, diante de um policial armado, qualquer pessoa leva em conta o fato de que a arma est l, e em funo disso, modifica seu comportamento.
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Existem muitos desafios na preparao de contingentes para integrarem operaes de paz, dadas as condies encontradas no prprio terreno. Uma delas justamente ter de lidar com militares de nacionalidades distintas, o que evita que diferenas de formao, experincia e valores ticos e morais resultem em aes desconexas ou mesmo em conflitos entre contribuintes da misso.29 E a lista de tarefas bsicas atribudas a um batalho militar na realizao de uma operao de paz extensa: auxiliar os outros componentes da fora de paz, policiais e civis, no cumprimento de suas tarefas; proteger o pessoal da ONU e de outros organismos internacionais; realizar servios de escolta e proteo de comboios; estabelecer a segurana de complexos humanitrios; e proteger as prprias instalaes (LOPES, 2006). Os militares ainda tm de ser preparados para a tarefa, nada simples, de manter a ordem pblica, que legal e tradicionalmente atribuda s polcias militares. Diante da necessidade de adestramento, tambm foi criada a Escola de Operaes de Paz do Corpo de Fuzileiros Navais (CFN), dentro do Centro de Instruo Almirante Sylvio de Camargo no Rio de Janeiro. Assim como o CIOpPAZ, tambm participa das atividades da Associao Latino-Americana de Centros de Treinamento para Operaes de Paz (Alcopaz), que se rene desde 2008, integrada por Argentina, Brasil, Chile, Equador, Guatemala, Peru e Uruguai. Tanto o CIOpPAZ como a Escola do CFN so iniciativas fundamentais para consolidar e aprimorar o conhecimento oriundo da experincia adquirida pelo Brasil em misses de paz. So instituies recentes dentro da estrutura militar, que ainda necessitam de maiores investimentos, dada a sua visibilidade junto a parceiros internacionais, pois recebem visitas de cooperao tcnica por parte de integrantes das Foras de outros pases.30 Com esses locais de adestramento possvel inferir que h um provvel interesse brasileiro em manter e aprimorar a participao nas operaes de paz das Naes Unidas, assim como naquelas realizadas por outras organizaes internacionais. O diversificado
29. Quanto ao problema da coordenao, bom lembrar que oficiais de diferentes nacionalidades apresentam variaes em suas posturas tticas. A partir de regras de engajamento emitidas pela ONU, comandantes operacionais devem delinear, por exemplo, os parmetros dentro dos quais o contingente militar estar autorizado a utilizar a fora. Para evitar problemas que poderiam surgir atravs da imposio de seguir uma linha de comando que extrapola a fora da qual faz parte, a responsabilidade pelo emprego ttico das tropas atribuda aos prprios comandantes das foras nacionais. 30. Em visita realizada pelos tcnicos do Ipea ao CIOpPAZ, verificou-se que mesmo os alojamentos so inadequados. Militares que atuam na unidade, assim como aqueles que realizam visita tcnica, so acomodados em contineres que, a princpio, seriam empregados apenas para fins de adestramento, em simulao das condies em terreno, j que esse tipo de continer utilizado como alojamento nas operaes reais.
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treinamento e a efetiva participao em operaes de paz complementam a formao de pessoal quanto Poltica de Defesa Nacional e ainda propiciam aos militares a oportunidade de intercmbio com integrantes de outras foras nacionais, interagindo com os componentes diplomticos e humanitrios atuantes no campo da operao. Essa atuao e a consequente visibilidade internacional ainda servem de estmulo para a modernizao e a discusso de um novo espao para as Foras Armadas brasileiras.
6 CONCLUSO
Esta pesquisa trouxe tona diversas questes que envolvem a avaliao da presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas. As concluses aqui desenvolvidas no tm inteno de esgotar as percepes e os desafios acerca do tema. Na verdade, as questes suscitadas apontam para os problemas relacionados temtica, todavia sem esgotar sua anlise. A abrangncia da avaliao implica menor profundidade, entretanto, oferece uma noo ampla e genrica da participao brasileira nas misses de paz. Algumas hipteses podem ser traduzidas aqui como contrrias ideia que, grosso modo, se conhecia a respeito do tema: 1) A tradio brasileira em operaes de paz pode ser comprovada. 2) A partir das operaes de segunda gerao, o Brasil participa de misses nos locais onde h certas afinidades, quaisquer que sejam. 3) H variedade com relao ao perfil dos enviados o que nos leva ao prximo quesito. 4) As funes desempenhadas pelo Brasil so diversas. 5) A posio brasileira nas misses ativa, exceto naquelas em que o pas no teve condio real de assumir maiores responsabilidades, primordialmente as que envolvem investimento, sejam em recursos humanos, sejam financeiros.
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6) A institucionalizao de centros preparatrios para participao em operaes de paz ocorre como um desdobramento da necessidade de fazer frente ao compromisso assumido pelo Estado brasileiro, que demonstra empenho em cooperar com pessoal altamente capacitado para as misses. 7) O envolvimento sistemtico com as operaes de paz contribui para o aperfeioamento das Foras Armadas, que, alm de acumular experincia no terreno, passa a desenvolver doutrina e adestramento prprios para o desempenho desse mandato, contribuindo ativamente para um projeto mais amplo de insero internacional brasileira. 6.1 DESAFIOS PARTICIPAO BRASILEIRA EM OPERAES DE PAZ O tratamento oferecido s operaes de paz foi, por algum tempo, menos incisivo e talvez menos exigente. A partir da participao brasileira no Congo, o pas estabeleceu as linhas de um papel proativo no cenrio das misses de paz. No entanto, h diversos desafios ligados a essa nova posio brasileira que, em sua maioria, dependem de novas polticas pblicas direcionadas para a poltica externa brasileira. Junto evoluo das operaes de paz, houve a maturidade da insero brasileira nas misses, o que pode ser visto com o direcionamento racional das tropas para aqueles pases com os quais existem afinidades histrico-culturais e, em alguns casos, proximidade regional. As intervenes brasileiras foram lanadas mediante a legitimao dessas aes no cenrio domstico. No Brasil, alis, onde h menor legitimidade na atuao de uma operao de imposio da paz (peace enforcement), todavia, no h impedimento ao uso das operaes de paz para a aproximao do pas com a regio onde realizada a misso. Essa aproximao no apenas poltica, mas, primordialmente, de laos culturais, pode ser moldada a fim de incentivar trocas comerciais e investimentos. Nesse sentido, uma oportunidade para o Brasil assumir a liderana de novos processos no mbito das operaes de paz: peace development (desenvolvimento da paz) e peace investment (investimento da paz). Esses conceitos se desenvolvem em meio a um cenrio internacional e domstico que patrocina a paz por meio do desenvolvimento sustentvel. Marcos como as Metas para o Milnio e a Poltica Externa Lula com intensa defesa da busca do desenvolvimento social sustentvel , respectivamente, contribuem para uma participao brasileira no
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apenas no sentido de buscar a paz, mas tambm de fomentar o desenvolvimento dessas regies fragilizadas de modo a sustentar a paz com base no desenvolvimento econmico e social. Peace development teria como premissa a parceria pblico-privada (PPP), no qual a liderana do Estado seria essencial para apoiar a internacionalizao das empresas brasileiras com perfil voltado s necessidades da regio da misso. A existncia do peace development s seria possvel mediante o fluxo de capital do Brasil para essas regies, ou seja, por meio do peace investment. O investimento da paz confere ao Estado o poder de centralizar essas aes, mesmo porque o ideal dessa atuao no seria to-somente qualquer tipo de investimento externo direto na regio, mas sim a transferncia de experincias relacionadas promoo do desenvolvimento social sustentvel, que inspira a permanncia da paz e tende a reduzir a incidncia de conflitos, ou mesmo o retorno de situaes anteriormente estabilizadas. Essa relao j pode ser visualizada no presente. No mbito da Unio Europeia, que se formalizou aps o final da Segunda Guerra Mundial, ao atrelar Estados antes inimigos em aes comuns, logrou-se diminuir a sensao de insegurana da regio. A estabilidade local foi alcanada com a promoo conjunta do desenvolvimento econmico-social daqueles pases outrora inimigos. A ideia dos princpios de peace development e de peace investment tem relao real com a ordem baseada em blocos, na qual antigos inimigos de guerra convivem como parceiros nas suas relaes internacionais intra e extrabloco. O Estado seria, portanto, patrocinador dessa poltica pblica para a paz, atrelada ao desenvolvimento e fundada no investimento de origem pblico-privada. Dessa maneira, o multilateralismo exercido pelas Naes Unidas no apenas buscaria Imposio, Promoo, Manuteno e (Re)Construo da paz, mas proeminentemente estaria preocupado com o Desenvolvimento da paz por meio do Investimento da paz. A realizao racional dessa maneira de atuar nas operaes de paz exige a ocorrncia de mais dois desafios, quais sejam: maior participao brasileira e ampliao do efetivo enviado. Esses aspectos no se sustentam independentemente, porm atrelados a algumas especificaes. O aumento da participao deve vir embasado no grau de compromisso desejvel para o Brasil. A exigncia de outros atores externos coerente com o atual papel do
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pas no cenrio internacional, desse modo no que se queira abranger toda e qualquer presena brasileira em operaes de paz, mas sim acentuar essa presena, principalmente naquelas regies nas quais haja um esforo de parceria. A aproximao com locais de tradicional dilogo diplomtico merece certa continuidade. A novidade deve vir por meio de aes em lugares onde h certo afastamento. Alm disso, com o intuito de o pas assumir uma postura mais condizente com sua campanha para um assento permanente no CSNU, ainda precisa agir conforme o princpio de responsabilidade para proteger (Responsability to Protect), visto que os benefcios do assento permanente vm atrelados s novas responsabilidades (KENKEL, 2008).31 O Brasil nem se destaca como grande contribuinte de pessoal, nem como um relevante provedor de financiamento. Ademais, o pas pode ou deve estimular os modos auferidos como padro brasileiro de execuo de operao de paz para alm das operaes de paz em que se fez presente, de maneira a contribuir com a maturidade das aes nas misses. Somada maior projeo do Brasil no contexto internacional, a integrao dos militares com outros setores do Estado e com vrios atores civis para atuao conjunta em operaes de paz pode abrir as portas para uma relao mais estreita e transparente entre as Foras Armadas e a sociedade brasileira. O maior investimento em efetivo no deve ocorrer em funo do aumento absoluto de enviados, ao contrrio, pauta-se na diversidade dos enviados, sejam civis, sejam militares.Tambm na importncia do papel desses enviados enquanto comandantes das operaes, seja no comando militar, seja no administrativo ou seja no eleitoral. Enfim, a meno ao envolvimento na liderana da operao. Para isso, o Brasil h que manter, alm de possivelmente aumentar, os investimentos diretos com as operaes de paz das quais participa com o envio de efetivos.32
31. O autor faz uma anlise acerca da relao do princpio de Responsability to Protect com a atual poltica externa brasileira, no qual interessante notar a contrapartida feita com o conceito de no indiferena presente na administrao Lula. E mais, sugere a ligao das aes na MINUSTAH, ainda que no de maneira claramente determinada, em conformidade com o princpio de responsabilidade para proteger. 32. Ou ainda, aumentar sua contribuio na cota dentro do sistema ONU, para que seja de direito o alargamento dessa participao.
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Texto para Discusso

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43
ANEXO
A presena brasileira nas operaes de paz da ONU
Acrnimo
UNEF I ONUC UNSF UNFICYP DOMREP UNIPOM UNAVEM I ONUCA UNAVEM II MINURSO ONUSAL ONUMOZ UNOMUR UNTAC UNOMIL UNOMSA UNCRO UNPREDEP UNTAES UNMOP MINUGUA MONUA UNTAET UNOGBIS UNAMET UNOWA UNMISET UNMIL UNOCI MINUSTAH UNMIS UNMIT UNMIN MINURCAT
Operao
I Fora de Emergncia das Naes Unidas Operaes das Naes Unidas no Congo Fora de Seguranas das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas em Chipre Misso do Representante do Secretrio Geral da ONU na Repblica Dominicana Misso de Observao das Naes Unidas na ndia e no Paquisto Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola I Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central Misso de Verificao das Naes Unidas II Misso das Naes Unidas para o Referendo no Saara Ocidental Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador Operao das Naes Unidas em Moambique Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda-Ruanda Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja Operao das Naes Unidas na Libria Misso de Observao das Naes Unidas na frica do Sul Operao de Restaurao da Confiana das Naes Unidas na Crocia Fora de Desdobramento Preventivo das Naes Unidas Administrao Transitria da Eslovnia Oriental, Baranja e Sirmium Ocidental Misso das Naes Unidas em Prevlaka Misso de Verificao das Naes Unidas na Guatemala Misso de Observao das Naes Unidas em Angola Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor Leste Escritrio de Apoio das Naes Unidas para a Reconstruo da paz na GuinBissau Misso das Naes Unidas no Timor Leste Escritrio do Representante Especial do Secretrio Geral para a frica Ocidental Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste Misso das Naes Unidas na Libria Operao das Naes Unidas na Costa do Marfim Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti Misso das Naes Unidas no Sudo Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste Misso das Naes Unidas no Nepal Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana e no Chade
Local/ regio
Canal de Suez-Sinai-Faixa de Gaza Congo Nova Guin Ocidental Chipre Repblica Dominicana ndia-Paquisto Angola Amrica Central Angola Saara Ocidental El Salvador Ex-Iugoslvia Moambique Uganda-Ruanda Camboja Libria frica do Sul Angola Crocia Ex-Iugoslvia-Macednia Eslovnia Oriental-Crocia Pennsula de Prevlaka (Crocia) Guatemala Angola Timor Leste Guin-Bissau Timor Leste frica Ocidental Timor Leste Libria Costa do Marfim Haiti Sudo Timor Leste Nepal Repblica Centro-Africana e Chade
Perodo
1956-1967 1960-1964 1962 1964-presente 1965-1966 1965-1966 1989-1991 1989-1992 1991-1995 1991-presente 1991-1995 1992-1995 1992-1994 1993-1994 1992-1993 1993-1997 1992-1995 1995-1997 1995-1996 1995-1999 1996-1998 1996-2002 1997 1997-1999 1999-2002 1999-presente 1999 2001-presente 2003-2005 2003-presente 2004-presente 2004-presente 2005-presente 2006-presente 2007-presente 2007-presente
UNPROFOR Fora de Proteo das Naes Unidas
UNAVEM III Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola
Fonte: DPKO. Elaborao prpria.
44
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Fabiana da Silva Matos Gilson Baptista Soares Lucia Duarte Moreira Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Camila Guimares Simas Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro Cunha
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva

Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
SBS Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES, Trreo. 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br Tiragem: 500 exemplares

A Presença Brasileira Nas Operações de Paz Das NU

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A PRESENA BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Almir de Oliveira Junior Fernanda Lira Ges

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ISSN 1415-4765 JEL: F50

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2 ALGUNS CONCEITOS RELACIONADOS S OPERAES DE PAZ

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Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas: por gerao

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Tropas brasileiras nas misses de paz da ONU

Staff officer Staff officer

Funo Policial da ONU Policial da ONU Policial da ONU

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Rio de Janeiro, dezembro de 2010

Texto para Discusso

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Fatalidades: comparao do Brasil com os membros permanentes do CSNU

Fatalidades em misses conjuntas em que o Brasil esteve presente de maneira direta

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Ranking: pases do G4 contribuintes de tropas em operaes de paz

Contingente de tropas enviadas

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Participao de tropas estrangeiras em operaes de paz

Ranking tropas militares e policiais

Contingente de tropas enviadas

Ranking tropas militares e policiais

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PIB per capita mdio

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PIB per capita mdio

0 7,5 20 40 60 70 80 ou 70 na base voluntria 80 90

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TABELA 7 Gastos com operaes de paz

Fonte: MD/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/Departamento de Assuntos Internacionais, 2009.

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UNTAET/UNMISET (Valores em R$)

MINUSTAH (Valores em US$) 4,000.00

6.621,50 5.507,50 4.727,70 4.431,95 3.791,70 3.414,70 2.163,00 1.663,15

3,250.00 2,960.00 2,700.00 2,700.00 2,400.00 2,400.00 972.00 972.00

2o Sargento 3o Sargento Cabo Soldado

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5 POR QUE CONTRIBUIR?

Texto para Discusso