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Reorientao na diplomacia brasileira e o FOCEM: outra perspectiva sobre a integrao regional

Reorientation of Brazilian Diplomacy and the FOCEM: another perspective on regional integration
Diego Pautasso*
Meridiano 47 vol. 13, n. 129, jan.-fev. 2012 [p. 10 a 16]

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Introduo
O Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM) foi criado em 2004, por iniciativa da diplomacia brasileira. Trata-se de um mecanismo institucional para reduzir as desigualdades regionais e, com isso, aprofundar a coeso do Mercosul. Mais do que uma iniciativa pontual, o fundo revela uma mudana de perspectiva sobre a integrao regional desencadeada apartir da crise do Mercosul (1999-2001). Esta foi, sobretudo, a crise da agenda neoliberal e, com efeito, da concepo de integrao baseada predominantemente na estmulo comercial intrabloco por meio da reduo tarifria. Nesse sentido, analisar os novos mecanismos de integrao regional como o FOCEM , fundamentalmente, compreender a inflexo que sofreu a diplomacia brasileira a partir do governo Lula. Em outras palavras, a mudana de enfoque e prioridades da poltica externa do Brasil teve como uma de suas implicaes a busca por consolidar o Mercosul atravs da superao das polticas liberalizantes. O desafio crucial tem passado, necessariamente, por um maior protagonismo do pas, dado seu peso poltico e econmico, para desenvolver iniciativas que ampliem os mecanismos de integrao regional para outras esferas; e este o caso do FOCEM. O artigo que segue est dividido em trs partes. Na primeira parte, sero realizado um breve histrico do Mercosul, incluindo o perodo da crise da virada do sculo XX para o XXI que levou inflexo da perspectiva da integrao regional. Na segunda parte do trabalho, ser apresentado o papel da diplomacia brasileira como elemento-chave na reconfigurao da direo poltica no Cone Sul. Na ltima parte, abordado como o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul tem revelado outra perspectiva de integrao e, sobretudo, outras ambies e prioridades da poltica externa do Brasil.

1. Das crises inflexo no Mercosul

As duas dcadas de Mercosul (1991-2011) revelam muito sobre a dinmica de integrao na Amrica Latina. Alm de ser um dos tantos esforos de integrao regional,que remontam ainstituies como ALALC (1960) e
* Doutor e mestre em Cincia Poltica e graduado em Geografia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Atualmente professor de Relaes Internacionais da Escola Superior de Publicidade e Marketing ESPM-Sul e pesquisador integrante do Ncleo de Estratgia e Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul NERINT/UFRGS. O Autor agradece o financiamento do Ncleo de Pesquisas e Publicaes da Escola Superior de Publicidade e Marketing NuPP-ESPM e o apoio da monitora Adriana Albanus. (dpautasso@espm.br)

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ALADI (1980), revela tambm os percalos que acabaram por abortar ou bloquear inmeros esforos diplomticos nessa direo. O Mercosul tambm tem enfrentado suas contradies, em meio a disputas polticas entre as perspectivas de integrao, competies intrabloco e assimetrias regionais, assim como presses e conjunturas internacionais adversas. Dessa forma, a criao do Mercosul (1991) tambm refletiu as diversas foras internas e internacionais que moldaram as iniciativas que conduziram institucionalizao da integrao regional. De um lado, o coroamento do esforo de aproximao entre Brasil e Argentina decorrente do Acordo Tripartite (1979) que ps fim aos litgios acerca dos recursos hidroeltricos do Rio Paran; do Acordo de Cooperao Nuclear com a Argentina (1980) que dirimiu as desconfianas no plano estratgico-militar; do apoio do Brasil na Guerra das Malvinas (1982); e do surgimento de mecanismos de coordenao poltica como o Grupo do Rio (1986), entre outros (OLIVEIRA, 2005, p. 198-199). De outro, a iniciativa do Itamaraty voltada a transformar a integrao regional numa resposta ao estreitamento das possibilidades de atuao do Brasil no plano global, combinado com a crise domstica perceptvel no endividamento, na hiperinflao, na vulnerabilidade energtica e na crise econmica dos anos 1980 (VIZENTINI, 2003, p. 69). A crise domstica brasileira associada ao reordenamento de poder mundial intensificado com o fim da Guerra Fria gerou perplexidade no pas e a ruptura da racionalidade que orientou a poltica externa e o desenvolvimento nacional desde a dcada de 1930. A instabilidade de pensamento, em certa medida evidenciado pelos cinco chanceleres que ocuparam a pasta entre 1990 e 1995, denotou a falta de estratgia externa (CERVO; BUENO, 2002, p. 456), repercutindo fortemente no formato da aproximao entre Brasil e Argentina. A adoo da agenda do Consenso de Washington (1989) alterou a agenda diplomtica e econmica, pois os pases cederam s presses dos EUA, abandonando posies autnomas. No caso do Brasil, a agenda diplomtica refluiu, como nas questes ambiental, nuclear e informtica, acabando por desconfigurar a concepo inicial formatada pelo Itamaraty para a configurao do Mercosul (VIZENTINI, 2003, p. 83). Naquele contexto, a abertura comercial e a atuao externa voltada aos pases centraistanto na Argentina como no Brasil limitaram o avano da integrao regional para alm da dimenso comercial, excetuando os esforos para a construo da personalidade jurdica internacional, com o Protocolo de Ouro Preto (1994)1, e do sistema aduaneiro, com a criao da Tarifa Externa Comum (1995). Alm disso, o cenrio criado durante a dcada de 1990 evidenciou algumas vulnerabilidades regionais, criando empecilhos adicionais ao Mercosul: precrio desempenho econmico, incluindo a crise cambial brasileira (1999) e o colapso argentino (2001), recorrentes disputas comerciais, recrudescimento dos desequilbrios decorrentes das diferenas estruturais de competitividade, entre outros. Estas crises representaram um perodo de hibernao que colocou em xeque o modelo liberal e comercialista de integrao (CERVO, 2008, p. 166). O impacto negativo sobre os resultados e as expectativasacerca do processo de integrao contribuiu tambm para impulsionar a busca de novas solues para o Mercosul. A partir de 2002, a integrao regional sofreu um inflexo, tanto de desempenho, quanto de perspectiva poltica. Esta inflexo contou, sobretudo, com a projeo de novos atores polticos crticos ao modelo neoliberal, notadamente com a eleio de Kirchner e Lula em 2003. De um lado, o fortalecimento da integrao regional era parte da agenda dessas foras polticas para se opor ao projeto de criao da ALCA e enfrentar as crises domsticas. Alm disso, o Mercosul permitiu promover mercados alternativos diante do protecionismo dos pases centrais, resistir concorrncia externa dos pases do Leste da sia e criar mecanismos de coordenao poltica para uma insero mais ativa no sistema internacional. De outro, tais atores polticos estavam comprometidos politicamente com a defesa de seus setores produtivos, o que gerou novos litgios comerciais.
1 Foi assinado o Protocolo em 17 de dezembro de 1994 mas entrou em vigor apenas em 9 de maio de 1996. Detalhes do documento disponvel em: http://www2.mre.gov.br/dai/protouropreto.htm. Acesso em 29/09/2011.

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A assinatura do Consenso de Buenos Aires2 pelos presidente de Brasil e Argentina em 2003 sinalizou novas perspectivas e ambies regionais. Foi a intensificao de uma perspectiva voltada ampliao e ao aprofundamento da integrao regional, cuja contribuio decisiva deveu-se I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, conhecida como Cpula de Braslia (2000). Esta Cpula evidenciou a preocupao de que o processo de integrao ultrapassasse a dimenso comercial, incluindo a prioridade dada infraestrutura fsica por meio da criao da Iniciativa para a Integrao Regional Sul-Americana (IIRSA). A IIRSA3 o exemplo mais bem acabado de uma organizao multilateral voltada superao de gargalos estruturais do subcontinente e, portanto, busca de resultados de mdio e longo prazos. So projetos infraestruturais baseados em 10 Eixos de Integrao e Desenvolvimento, totalizando 514 projeto e mais de 84 bilhes de dlares investidos. A partir desse contexto, o aprofundamento e a ampliao da integrao sul-americana comeou a ganhar contornos mais objetivos. E foi na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, em 2004, que foi firmada a Declarao de Cuzco que deu origem Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA). Somente na Terceira Cpula de Chefes de Estado, em 2008, que houve a mudana de nome, com a assinatura do Tratado Constitutivo da Unio das Naes Sul-Americanas4 (UNASUL), realizada em Braslia. Entender a direo que tem assumido a integrao regional depende da compeenso dareorientao que sofreu a diplomacia brasileira a partir da liderana do presidente Lula e seu chanceler Celso Amorim.

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2. A reorientao da poltica externa brasileira

A inflexo que tem se processado na integrao sul-americana na ltima dcada tem encontrado na diplomacia brasileira um de seus importantes artfices. Dessa forma, o Brasil tem desempenhado um relevante papel no estabelecimento de novas perspectivas para a regio. Para compreender isso, preciso analisar como a poltica externa brasileira foi reorientada do modelo da credibilidade para o da autonomia. O modelo da credibilidade, que caracterizou a atuao durante o governo Fernando Henrique, priorizou as reformas liberalizantes como forma de ingresso do pas na globalizao a partir da assimilao dos compromissos internacionais. Este modelo baseou-se na concepo de que as insuficincias de poder do pas podem ser atenuadas pelo envolvimento nos mecanismos multilaterais. O modelo da autonomia, por sua vez, expressou nitidamente as formas de insero internacional do governo Lula, cuja prioridade foi deslocada para o desenvolvimento e o fortalecimendo da soberania. Para tanto, buscou-se uma ativa insero internacional voltada a alterar a correlao de foras no mundo, incluindo resistir s presses das potncias mundiais e promoo de novas coalizes com pases perifricos e emergentes (SOUZA, 2009, p. 21-23). Em outras palavras, com o fim da Guerra Fria e a expanso de poder dos EUA, o Brasil optou por uma forma de insero que implicou no fortalecimento do eixo vertical (Norte-Sul). Isto , havia a concepo de que a busca da credibilidade frente aos pases centrais teria como contrapartida reconhecimento poltico, concesses comerciais e ajuda financeira e tecnolgica (PECEQUILO, 2008, p. 138-141). Esta atuao externa desencadeada a partir do governo Fernando Collor produziu resultados diferentes do esperado, pois implicou: no desmonte do projeto
2 O Consenso de Buenos Aires indicou uma maior coordenao poltica entre Brasil e Argentina, um inmeros pontos. Ver documento disponvel em: http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_385_5167.htm. Acesso em 29/09/2011. 3 O IIRSA tem Comit de Coordenao Tcnica composto pela Corporao Andina de Desenvolvimento (CAF), pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pelo Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA), alm da participao do setor privado. Sobre as obras em andamento e projetadas, ver acervo de informaes disponvel em: www.iirsa.org/proyectos. Acesso em 29/09/2011. 4 O Tratado Constitutivo da UNASUL. Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracao-regional/unasul/ tratado-constitutivo-da-unasul. Acesso em 30/09/2011.

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nacional a partir da adoo de reformas liberalizantes; na adeso sem contrapartida aos regimes internacionais (TNP e MTCR5); e no consequente recuo das posies da diplomacia brasileira diante dos temas mais sensveis da poltica internacional. nesse contexto que se insere as aes do governo Lula e do chanceler Celso Amorim ao buscar diversificar a insero internacional do Brasil. A viso estratgica na agenda brasileira priorizou as relaes Sul-Sul como forma de alcanar maior equilbrio na relao com os pases do Norte, realizar ajustes e aumentar o protagonismo internacional do pas. Esta autonomia pela diversificao alterou a poltica externa brasileira (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 283) e contribuiu para impulsionar uma viso de integrao regional mais abrangente voltada consolidao do espao prioritrio de atuao externa do pas. Nesse caso, a opo poltico-diplomtica tem sido por utilizar os recursos de poder do pas (econmico e poltico) para alavancar o protagonismo brasileiro no processo de integrao. Afinal, o Brasil representou em 2010 cerca de 26,44% do fluxo comercial argentino, 21,83% do paraguaio e 19,54% do uruguaio, se posicionando como o maior parceiro comercial destes pases do bloco (Figura 2). Alm disso, os dados indicam que as iniciativas da diplomacia brasileira podem ter tambm colaborado para impulsionar o comrcio do Mercosul, pois este passou de mais de 149 bilhes para cerca de 527 bilhes de dlares, inclusive fazendo ampliar a participao do comrcio intrabloco de 13,85% para 16,10% no perodo de 2002 a 2008 (Figura 1).
600.000 526831 500.000 400.000 357170 300.000 200.000 149.151 100.000 0 2002 Total 20653 35634 2004 53224 84799 237876 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 Argen na Total Paraguai 124636 3158 14469 Uruguai 3000 15354 32956

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2006 Intra-bloco

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com o Brasil

Figura 1 Comrcio do Mercosul em bilhes U$

Figura 2 Participao d o Brasil n o comrcio d o Mercosul em bilhes U$ (2010)

Fonte: elaborado pelo autor a partir de Euromonitor, 2011

Com o governo Lulaa autonomia, o universalismo e a projeo global do pas consolidaram-se como os trs pilares da poltica externa do Brasil. Com efeito, diferentemente do seu predecessor, a diplomacia brasileira priorizou a construo de liderana na Amrica do Sul em vrias frentes, especialmente fortalecendo instituies regionais (SARAIVA, 2010, p. 166). A criao da UNASUL revelou a busca pela ampliao da integrao sul-americana, assim como de seu aprofundamento, j que tem proporcionado mecanismos poltico-institucionaispara intensificar
5 O Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares e o Regime de Controle de Msseis, respectivamente.

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a coordenao diplomtica, como o caso do Conselho de Defesa Sul-Americano. Alis, o prprio desempenho comercial tem sido resultado, em parte, do fato da agenda da integrao ter sido deslocada da dimenso dominantemente comercial, como ilustram os dados. Alm disso, a diplomacia brasileira liderou e/ou assumiu outras iniciativas de importante repercusso para a regio. Primeiro, o financiamento e a organizao da Universidade da Integrao Latino-Americana (UNILA), sediada em Foz do Iguau. Segundo, a criao,em 2003, do Programa de Substituio Competitiva de Importaes (PSCI), cujo objetivo impulsionar as importaes brasileiras de pases sul-americanos a partir da substituio de produtos oriundos de terceiros mercados. Para tanto, o PSCI tem iniciativas variadas, como a criao de grupos de trabalho e elaborao de documentos (catlogos e guias), cursos (palestras, seminrios) e misses voltadas aos pases da regio visando a facilitar o acesso de produtos ao mercado brasileiro.6 Por fim, no mbito do Cone Sul o pas contribuiu para a criao do Parlamento do Mercosul (2006) e do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM-2004).

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3. O FOCEM e a mudana de perspectiva

A criao do FOCEM7 reveladora da nova perspectiva de integrao regional que a diplomacia brasileria tem impulsionado. Criado em 2004, e em vigor desde 2006 com Deciso CMC N 18/05, esse mecanimos poltico para o desenvolvimento regional baseia-se nas experincias dos fundos europeus8, notadamente nos Fundos Estruturais (Fundo Europeu de Orientao e de Garantia Agrcola, Fundo Social Europeu e Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) e no Fundo de Coeso. So iniciativas direcionadas promoo de formas mais substantivas de articulao entre as economias, o que implica buscar solues s disparidades dos membros do bloco em questo. No caso do Mercosul, o FOCEM tambm foi organizado voltado ao combate das assimetriais, porm com a disponibilizao de recursos a fundo perdido. Nesse sentido, o FOCEM busca atuar em quatro grandes reas: a melhoria da infraestrutura e da logstica, com os Programa de Convergncia Estrutural; a integrao e o desenvolvimento das cadeias produtivas, com o Programa de Desenvolvimento da Competitividade; a qualificao dos indicadores sociais, com o Programa de Coeso Social; e o aprimoramento da gesto e das normas regionais, com o Programa de Fortalecimento da Estrutura Institucional e do Processo de Integrao. J com relao aos recursos, o FOCEM foi organizado para que estes sejam doados e distribudos numa lgica inversa dos aportes. Ou seja, o Brasil deposita 70% e a Argentina 27%, mas ambos s podem sacar 10%, j o Uruguai deposita 2% e pode retirar at 32% e o Paraguai deposita 1% e tem direito a 48% dos recursos. O fundo j tem cerca de 4 dezenas de projetos aprovados, em valores que se aproximam a 1 bilho de dlares. Entre as obras mais importantes, destaca-se: a Implantao da Biblioteca e do Instituto MERCOSUL de Estudos Avanados da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (UNILA); a Interconexo Eltrica de 500 MW UruguaiBrasil; a Ampliao do Sistema de Esgotamento Sanitrio de Ponta Por/MS; a Reabilitao e Pavimentao Asfltica do Trecho Concepcin-Puerto Vallem/PAR; a Qualificao de Fornecedores de Cadeia Produtiva de Petrleo e Gs; a Linha de Transmisso Itaipu-Villa Hayes/PAR, entre outros.9
6 O PSCI est detalhado no site. Disponvel em: http://www.brasilglobalnet.gov.br/PSCI/P/destaquepsciP.aspx. Acesso em 29/09/2011. 7 O site do FOCEM apresenta a organizao do fundo. Disponvel em:http://www.mercosur.int/focem/index.php?id=planes-de-adquisiciones. Acesso em 29/09/2011. 8 Ver infomaes no site do Parlamento Europeu. Disponvel em: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/4_4_1_pt.htm. Acesso em 05/10/2011. 9 O site do Ministrio do Planejamento do Brasil detalha as obras em curso: http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=156&sub= 279&sec=10. Acesso em 29/09/2011.

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Estas obras e polticas pblicas tm buscado integrar a infraestrutura, para ampliar o fluxo dos fatores de produo intrabloco, e as estruturas produtivas, para combater as assimetrias existentes com os demais parceiros do Brasil. Da mesma forma, o combate s disparidades sociais tambm uma forma de conferir legitimidade integrao e, por isso, essencial o fortalecimento institucional do bloco, pois este o meio para viabilizar com eficcia tais aes polticas (SOUZA; OLIVEIRA; GONALVES, 2011, p. 8). Em sntese, a ampliao da presena brasileira em assuntos globais como potncia regional, a forte preferncia do pas pelo multilateralismo e a primazia do desenvolvimento (LIMA, 2009) passam, necessariamente, pela fortalecimento da integrao regional. Contudo, embora o eixo Braslia-Buenos Aires tenha se convertido num fator de estabilizao da Amrica do Sul, tal processo de integrao tem de compatibilizar foras contraditrias, como a expectativa brasileira em liderar a integrao sul-americana, a resistncia argentina em tornar-se instrumento da liderana regional do Brasil (LESSA, 2010, p. 122) e as ambies de pases menores e/ou mais vulnerveis, como so os casos de Uruguai e Paraguai. Para estes vizinhos, o bloco pode representar uma forma de contemplar suas demandas, permitindo suporte financeiro para o desenvolvimento, acesso a vastos e prximos mercados e coordenao poltica na insero internacional (REIS; RODRIGUES, 2011). Cabe ao Brasil, pois, assumir o protagonismo poltico para fazer avanar a integrao, impulsionando aes voltadas ao longo prazo. Afinal, financiar o desenvolvimento regional , sobretudo, de interesse brasileiro, pois no convm a vizinhana de pases vulnerveis e pobres, seja pela frgil demanda por produtos e investimentos nacionais, seja pelos efeitos problemticos gerados ao prprio pas, por meio de contrabando, migraes, trfico de drogas e armas, etc.

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Consideraes finais
Apesar das diferentes percepes e dos reais percalos, preciso considerar alguns elementos quando so avaliados a evoluo do Mercosul e da integrao regional. Primeiro, inegvel que permitiu criar um clima de confiana, dirimindo as rivalidades entre os dois maiores pases da Bacia do Prata. Segundo, dinamizou as relaes comerciais, criando alternativas de mercado num contexto internacional adverso. Terceiro, criou coordenaes polticas para lidar com tenses regionais e com a insero do bloco no plano internacional. Quarto, que o que buscou-se enfatizar neste texto, permitiu contribuir na superao das crises domsticas e, com a mudana de perspectiva, aprofundar a integrao para outras esferas, da poltica (Parlamento) macroeconmica (FOCEM). Por fim, as corriqueiras disputas, intrnsecas a qualquer interao poltica, acabam por ocultar a direo e o desempenho geral do processo de integrao, sobretudo quando se toma como referncia a integrao europeia. O problema destas comparaes que constumam abstrair o ponto de partida dos pases do Cone Sul (subdesenvolvidos e desiguais) e o carter ainda embrionrio desta experincia (duas dcadas), o que difere substancialmente da trajetria da UE, que ainda assim enfrentou e enfrenta seus percalos. Com efeito, pode-se concluir que a reorientao da diplomacia brasileira, combinado com a mudana de conjuntura, foi central para a alterao da perspectiva de integrao regional. Nesse sentido, o FOCEM parte do objetivo de aprofundamento da integrao, como outras iniciativas como PSCI, IIRSA, UNILA, enquanto o alargamento de tal processo pode ser observado por aes como a UNASUL, assim como a coordenao poltica para a insero global dos pases sul-americanos, como so os casos da ASPA e da ASA. Portanto, para o Brasil, o financiamento da integrao regional a forma mais eficaz para dissuadir desconfianas e impulsionar a liderana brasileira. Isso particularmente importante, pois trata-se do espao estratgico do Brasil e, por extenso, do meio de fortalecimento da posio do pas nas relaes Sul-Sul e no processo de multipolarizao em curso. Isto , permite ao Brasil ampliar a autonomia a partir da diversificao da atuao externa, com a integrao regional, coordenao poltica e promoo de novos mercados. Em suma, trata-se, sobretudo, do

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objetivo prioritrio da diplomacia brasileira de ampliar e aprofundar a integrao sul-americana, e, ao consolid-la, ser a liderana regional e a interlocuo com outros atores e/ou regies.

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Referncias
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Resumo
O presente artigo analisa a importncia do FOCEM como parte da reorientao da diplomacia brasileira sob o governo Lula. Esta mudana de perspectiva poltica tem resultado na ampliao e no aprofundamento da integrao regional sul-americana no sculo XXI. Alm disso, a consolidao da liderana do Brasil na regio fortalece sua presena nos assuntos internacionais.

Abstract
This article examines the importance of FOCEM as part of there orientation of Brazilian diplomacy under Lulas government. This change in perspective policy has resulted in the expansion and deepening of regional integration in South America in the XXI century. In addition, the consolidation of Brazils leadership in the region strengthens its presence in international affairs. Palavras-chave: Diplomacia Brasileira; FOCEM; Mercosul Keywords: Brazilian Diplomacy; FOCEM; Mercosur Recebido em: 03/11/11 Aprovado em: 25/11/11