Publicado no Jornal de Defesa e Relaes internacionais em 16Feb2010 Disponvel em: http://www.jornaldefesa.com.pt/conteudos/view_txt.asp?

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Das novas crises: breves contributos para a sua clarificao conceptual

Luis Falco Escorrega1
na presente situao da comunidade sociopoltica, o estado de crise o seu estado natural. Poirier

1. INTRODUO Etimologicamente o termo crise deriva do grego krisis, relacionado com a medicina, significando ento a existncia de uma situao crtica, cuja deteriorao poderia resultar na morte. Tal como nas novas guerras, nas novas ameaas, na redefinio do conceito de segurana ou na estratgia, constata-se a aplicao do termo crise em situaes novas ou, pelo menos, diferentes daquelas a que normalmente se referia o conceito, que eram no espectro conflitual entre Estados e na ameaa de guerra. Efectivamente, na actualidade, tem-se assistido aplicao do termo em vrios mbitos, associado a diversos fenmenos2. A investigao acadmica e cientfica sobre crises uma prtica relativamente recente. Os estudos assumiram uma maior profundidade durante a Guerra-fria, em particular, a partir de um acontecimento que foi seguido com ansiedade por todo o mundo: a crise dos msseis de Cuba, em 1962, relacionada com a tentativa de instalao de msseis nucleares soviticos nessa ilha. Com a crise dos msseis de Cuba, ficou claro aos olhos do mundo que os custos de uma guerra nuclear eram insuportveis e que os mais legtimos objectivos no justificavam a violncia extrema e a possvel destruio da humanidade. Por outro lado, o conflito era inevitvel, em virtude do choque de interesses em jogo, no parecendo por isso possvel anular as estratgias de coaco associadas vontade e poder das Naes. Importava, pois, explorar ferramentas lgicas para auxlio dos decisores polticos e criar fundamentao para o levantamento de instituies que procurassem salvar a humanidade da ameaa do holocausto nuclear. Ficou clebre a frase do ento secretrio de defesa norte-americano Robert McNamara, proferida no rescaldo da crise, que there is no longer any such thing as strategy,

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Major do Exrcito. Professor da rea de Ensino de Estratgia do IESM. Tais como, rotura financeira (crise financeira), desequilbrio econmico-social (crise econmico-social), insuficincia alimentar (crise alimentar), desastre ambiental (crise ambiental), drama humanitrio (crise humanitria), problemas relacionados com a governao poltica (crises polticas), e mesmo a outros fenmenos como crise de resultados, crise de identidade europeia, etc 1 de 8

only crisis management e que sugeria o resumo das problemticas da Estratgia no campo da gesto de crises, o que conduziu tambm a uma necessidade de investigar estas questes. O estudo e investigao sobre as crises a partir deste acontecimento so frteis. As principais investigaes centraram-se na procura dos motivos pelos quais, em algumas ocasies, as crises conduziam a situaes de guerra (principalmente no mbito da chamada escola americana de ndole realista), enquanto noutras estas situaes eram resolvidas de forma pacfica (mais no mbito das correntes liberais). No mbito da estratgia, e em abono da harmonizao conceptual, interessa dividir o campo de anlise sobre crises em duas grandes reas: no mbito daquilo a que chamam crises internacionais3, e as crises, chamadas sub-estratgicas, relacionadas com acontecimentos potencialmente danosos fisicamente, resultantes de actividades humanas ou fenmenos naturais, que possam causar a perda de vidas humanas, rupturas econmicas e sociais, degradao ambiental, etc., que acabam tambm por ter repercusses polticas importantes e so susceptveis de provocar situaes geradoras de alguma tenso. No mbito das crises internacionais h variadssimas publicaes e estudos sobre a temtica, sendo de realar o importante clssico de Glenn Snyder e Paul Diesing, Conflict Among Nations: Bargaining Decision Making and System Structure in International Crises (1978), uma obra com ptimas snteses sobre teorias do sistema internacional, particularmente no mbito das relaes conflituais, da negociao e das tomadas de

deciso internas. So ainda de realar General os estudos feitos dos pelo Santos
Figura 1 Fases das crises, segundo o modelo de Glenn H. Snyder e Paul Diesing.

Loureiro

(Incurses no domnio da estratgia, 1983)4 e pelo General Valena Pinto (Notas sobre a teoria das crises, 1987)5.

Principalmente de carcter poltico. H tambm autores que englobam a chamada crise poltica interna nesta classificao, devido ligao estreita entre poltica interna e externa (como por exemplo os acontecimentos da Primavera de Praga, em 1968, em que reformas internas anti-comunistas provocaram a interveno de foras do Pacto de Varsvia). 4 Onde se refere que nos encontramos perante uma crise internacional quando se verifica uma perturbao no fluir normal das relaes entre dois ou mais actores da cena internacional, com uma alta probabilidade de emprego da fora (no sentido de ocorrncia de guerra). 2 de 8

No mbito de presente artigo e no actual contexto estratgico, interessam particularmente as crises, chamadas sub-estratgicas, por serem aquelas que tm acontecido com maior frequncia e afectado a qualidade de vidas das populaes, suscitando respostas por parte dos Estados e organizaes internacionais cada vez mais eficazes e coordenadas, obrigando a repensar e/ou criar sistemas de gesto de crises.

2. DAS DIMENSES E DOS CONCEITOS DE CRISE Apesar do seu carcter subjectivo, til e largamente aceite que as dimenses centrais que caracterizam o fenmeno das actuais crises so6: H valores centrais e/ou importantes sistemas e estruturas polticas, militares, sociais ou econmicas em jogo; A imprevisibilidade da situao que ultrapassa a capacidade institucional normal estabelecida; A urgncia do necessrio julgamento, interpretao, deciso e resposta processual, por parte das diferentes entidades envolvidas; A ameaa de ruptura do equilbrio do sistema institucional de referncia; H um clima de medo e/ou apreenso nos decisores e populao; O seu carcter eminentemente pblico e, por isso, meditico. interessante constatar que as dimenses atrs referidas esto, de uma forma geral, inseridas nos diversos conceitos de crise adoptados por diferentes actores, sejam Estados ou OI. Naturalmente, que a definio do conceito de crise importante, pois ao comportar em si mesmo a essncia do fenmeno a tratar, clarifica, orienta e delimita (ao nvel de meios, procedimentos, sistemas envolvidos, tomada de deciso, planos, etc.) o que deve ser feito para a sua correcta gesto.

2.1. AO NVEL DA OTAN E DA UE O Generic Crisis Management Handbook, da OTAN, refere que uma crise pode ser entendida, entre outras possveis definies, como uma situao nacional ou internacional em que h uma ameaa a valores, interesses ou objectivos prioritrios das partes envolvidas.

Onde se define crise internacional como uma sequncia de interaces entre dois ou mais Estados, em conflito intenso, perto da iminncia da guerra, porm com a percepo do perigo que representa uma elevada probabilidade de guerra. 6 Adaptado de Subsdios para uma Teoria das Crises Polticas. Mendes (s.d.). 3 de 8

No entanto, a referido que no h uma definio de crise acordada a nvel internacional ou da OTAN7. Na OTAN, considerado que as crises podem ser polticas, militares ou humanitrias, podendo ser causadas por conflitos armados ou polticos, incidentes tecnolgicos ou desastres naturais. A maneira de lidar com uma crise depende da sua natureza, dimenso e gravidade. Nalguns casos, as crises podem ser prevenidas atravs da diplomacia ou de outras medidas, enquanto outros exigem medidas mais robustas, como a aco militar. Dependendo da natureza da crise, diferentes tipos de operaes de gesto de crises podem ser levadas a cabo: crises no mbito da defesa colectiva (art. 5); operaes de resposta a crises (CRO); e operaes de desastres naturais, tecnolgicos ou humanitrios. No AAP-6 (NATO Glossary of terms and definitions, 2009) definido que gesto de crises o conjunto de aces coordenadas tomadas para minimizar as crises, evitar o seu agravamento para um conflito armado e conter eventuais hostilidades. Para responder com eficcia s diferentes crises, existe o NATO Crisis Response System (NCRS)8, cuja finalidade proporcionar a necessria preparao e apoio para a preveno de crises e de conflitos e para a gesto de crises no espectro de operaes de art. 5 e no-art. 5. A Unio Europeia pretende ter uma aproximao coerente e integrada (com componente civil e militar) vasta problemtica das crises, quer no mbito interno, quer no mbito externo. Ao nvel externo, tem procurado desenvolver polticas e instrumentos (objectivos humanitrios, de estabilizao, de reconstruo e de desenvolvimento sustentvel, cooperao econmica e direitos fundamentais), que permitam o seu envolvimento nas vrias fases das crises, nomeadamente, na preveno, na reabilitao ps-crise e na reconstruo. Realam-se as misses de Petersberg, que fazem parte integrante da poltica comum de segurana e de defesa (misses humanitrias ou de evacuao dos cidados nacionais; misses de manuteno da paz; misses de foras de combate para a gesto das crises, incluindo operaes de restabelecimento da paz). Na Deciso 2008/617/JAI DO CONSELHO9 de 23 de Junho de 2008, uma situao de crise, definida explicitamente como qualquer situao em que as autoridades competentes de um Estado-Membro tenham motivos razoveis para crer que existe uma infraco penal
Na NATO School, no mbito do NATO Crisis Management Course, foi tambm apresentada uma outra definio de crise: alterao situacional no ambiente externo ou interno, que cria uma ameaa percebida a valores, interesses ou objectivos prioritrios de uma ou mais partes, e para as quais uma resposta considerada necessria, incluindo a possibilidade de utilizar a fora militar". 8 Que tem como principais componentes: Preventive Options, Crisis Response Measures, Counter Surprise, Counter Agression e NATO Security Alert States (NATO Crisis Response System Manual, 2007). 9 Relativa melhoria da cooperao entre as unidades especiais de interveno dos Estados-Membros da Unio Europeia em situaes de crise. 4 de 8
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que apresenta uma ameaa fsica grave e directa para pessoas, bens patrimoniais, infraestruturas ou instituies nesse Estado-Membro, em particular as situaes (), relativa luta contra o terrorismo. Contudo, esta definio clara do conceito de crise reporta-se ao mbito do 3. pilar10 do Tratado da Unio Europeia (consagrado cooperao judicial e policial em matria penal). Existem ainda, ou encontram-se em fase de anlise e desenvolvimento, numerosos mecanismos para lidar com diversos fenmenos a que se chamam situaes de crise, como por exemplo, o Instrumento de Estabilidade, o Mecanismo Comunitrio de Proteco Civil para uma multiplicidade de catstrofes, tanto dentro como fora da EU ou o desenvolvimento de um sistema de alerta rpido geral denominado Argus.

2.2. AO NVEL DOS EUA E DE ESPANHA Nos EUA, no DOD Dictionary of Military and Associated Terms (Oct09) uma crise definida como um incidente ou situao que envolva uma ameaa para uma nao, seus territrios, cidados, foras militares, bens ou interesses vitais, que se desenvolve rapidamente e cria uma condio de tal importncia diplomtica, econmica, poltica ou militar que considerado o empenhamento de foras militares e de recursos por forma a atingir os objectivos nacionais. Em Espanha, existe um Sistema Nacional de Conduo de Crises. A conduo ou gesto de crises compreende as aces necessrias para o controle e direco do desenvolvimento das crises. Estas aces incluem: a aquisio de informao e avaliao (crise ou no crise); a anlise da situao; a definio de objectivos; o desenvolvimento de modalidades de aco e sua comparao; a implementao da escolha; e a avaliao dos resultados. As situaes de crise consideradas so as seguintes: Conflitos Armados. Em que compete ao Presidente do Governo a gesto de situaes de crises que afectem a defesa e direco estratgica das operaes militares em caso de uso da fora. Estado de Stio. Em que se produza ou ameace produzir-se uma insurreio ou acto de fora contra a soberania ou independncia de Espanha, sua integridade territorial ou o ordenamento constitucional que no possa resolver-se por outros meios.

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Como sabido, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, foi abolida a estrutura em pilares. Os trs pilares da UE eram: o comunitrio, do qual faziam parte a Comunidade Europeia, a EURATOM e, at 2002, a CECA; o pilar dedicado poltica externa e de segurana; e o pilar dedicado cooperao em matria penal. 5 de 8

 Estados de Alarme e de Excepo. Alarme: Catstrofes, calamidades ou desgraas pblicas (terramotos, inundaes, incndios, acidentes de grande magnitude...); crises sanitrias (epidemias, situaes graves de contaminao...); paralisao de servios pblicos essenciais para a comunidade ou situaes de falta de abastecimento de produtos de primeira necessidade. Excepo: Quando esteja em causa o livre exerccio dos direitos e liberdades dos cidados, o normal funcionamento das instituies democrticas e o dos servios pblicos essenciais para a comunidade, ou qualquer outro aspecto da ordem pblica. interessante realar a existncia de uma Unidade Militar de Emergncias (UME), cujo incio e fim da sua interveno em situaes de crise notificada pelo Ministrio de Defesa, no Centro Nacional de Gesto de Crises. Esta Unidade Militar intervm se ocorrer alguma das seguintes emergncias, com carcter grave: com origem nos riscos naturais (inundaes, terramotos, deslizamentos de terra, excesso de neve e outros fenmenos de grande magnitude); incndios florestais; decorrentes de riscos tecnolgicos (NBQR); resultantes de ataques terroristas ou actos violentos e ilegais (incluindo contra infra-estruturas crticas, perigosas ou com agentes NBQR); poluio ambiental; qualquer outra que o PrimeiroMinistro decida. 2.2. AO NVEL DE PORTUGAL O DL n. 173/2004, de 21 de Julho, criou o Sistema Nacional de Gesto de Crises, que visava, semelhana do actual sistema espanhol de gesto de crises, organizar os meios existentes, por forma a apoiar o Primeiro-Ministro no processo de tomada de deciso, no quadro da aco governativa, na gesto de situaes de crise. O referido diploma situava a crise entre a normalidade e a guerra, o que apelava para a urgncia de decises e de aces imediatas, e a aplicao de meios adequados de resposta, no sentido do restabelecimento da situao anterior, ou da salvaguarda dos interesses postos em causa. Com a publicao da Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto, que aprova a Lei de Segurana Interna, revogado o atrs citado DL n. 173/2004, e toda a disciplina relativa ao Sistema Nacional de Gesto de Crises e, implicitamente, o conceito de crise a referido. Nalguns

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diplomas11,

existem

referncias

situaes

de

crises,

nunca

as

caracterizando

adequadamente12. De facto, aparentemente, no existe em Portugal uma definio oficial13 de crise. No entanto, como a Deciso 2008/617/JAI DO CONSELHO, atrs referida, vincula directamente os Estados da EU e, como existe pelo menos um dever de interpretao do direito nacional em conformidade com o direito da Unio, verificando-se uma lacuna do direito portugus sobre a noo relevante de situao de crise, estamos em crer que se impe o entendimento sobre a aplicao interna e directa desta noo, suportada em termos constitucionais pelo artigo 8, n 3 e 4 da Constituio portuguesa.

3. CONCLUSO No actual contexto de segurana, onde o prprio conceito de segurana tradicional (poltico-militar) hoje alargado a novas dimenses (humana, ambiental e energtica, etc.), e onde difcil distinguir entre o que so riscos e ameaas internas e externas, parece fundamental utilizar eficazmente todos os instrumentos ao dispor dos Estados e OI (diplomticos, militares, civis, econmicos, informacionais, etc.) para lidar da melhor forma com estas novas crises que, como atrs se referiu, podero ser despoletadas por diversos agentes, de natureza poltica (v.g. terrorismo), econmica (v.g. interrupo de fluxos energticos, terrestres, martimos ou areos) ambiental (v.g. catstrofes naturais), tecnolgica (v.g., no mbito do ciberespao ou da indstria qumica). Tal como acontece noutros pases e OI, parece pois vantajoso definir os contornos daquilo a que se chamam situaes de crise, bem como construir um sistema eficaz para a sua gesto e/ou conduo. Entre outras vantagens, elencamos as seguintes:

Na j referida Lei de Segurana Interna; no DR n. 86/2007, que articula a aco de diversas entidades nos espaos martimos e que cria o Centro Nacional Coordenador Martimo; nas leis no mbito do planeamento civil de emergncia; no Conceito Estratgico de Defesa Nacional, etc. 12 De facto, em Portugal, no mbito poltico e doutrinrio, o termo crise caracteriza-se por assinalvel polissemia, tal como refere o Almirante Silva Carreira. 13 Existia uma definio de crise, do Conselho Nacional de Planeamento Civil de Emergncia, que a caracterizava como uma situao anormal, decorrente de uma ocorrncia grave ou de um conflito de interesses, em que pelo menos uma das partes lhe confere carcter de essencialidade, perante a qual a sociedade reconhece um perigo, um risco ou uma ameaa comum a interesses nacionais, muito importantes ou vitais. O espectro de incidncia varia entre desastres e/ou acidentes naturais, que se constituem como anormalidade grave e uma situao estratgica de risco, decorrente de um aumento da tenso internacional, que perturba o fluir normal das relaes entre actores naquele mbito e, na qual, passa a existir uma alta probabilidade de emprego da coaco militar (www.cnpce.gov.pt/definicoes.html; consultado em 02Mar09). 7 de 8

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 Permitiria responder eficazmente (rapidamente, com os meios adequados e de uma forma coordenada) quelas situaes que verdadeiramente ultrapassam a capacidade institucional normal estabelecida (verdadeiras crises); Como essas situaes crticas implicam normalmente decises crticas e urgentes (v.g., restrio de alguns direitos e liberdades, ou deciso de, por exemplo, mandar afundar um navio que possa contaminar a costa nacional), permitiria o acesso rpido mais alta deciso poltica executiva (v.g. Primeiro Ministro e Ministros); Permitiria melhor coordenar e aproveitar as capacidades nacionais mais teis (capacidades do sistema de segurana, do de defesa nacional, do de proteco civil, etc.); Permitiria criar os mecanismos, procedimentos e rotinas necessrios para que, numa situao real, as falhas fossem mnimas (v.g. atravs de planos e treinos, e medidas de coordenao inter-departamental); Permitiria identificar eventuais lacunas do sistema (v.g. comunicaes, duplicao e excesso de meios) para lidar com uma crise e, assim, mitigar os riscos inerentes; Permitiria ter um interlocutor nico, o que facilitaria a informao pblica adequada, to solicitada nessas situaes, e minimizaria o pnico.

Em boa verdade, as crises so inevitveis, sobrando as questes quando, de que dimenso e de que natureza. Para responder da melhor forma a situaes de verdadeira crise, no serve a intuio como forma de anlise e o improviso como atitude, nem chega a boa-vontade para cooperar Os riscos podero ser enormes. realmente necessrio um conceito claro, que delimite o fenmeno, e um sistema de gesto eficaz, que maximize a eficincia da resposta e minimize os efeitos nefastos de uma qualquer verdadeira situao de crise.

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