ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA A Administrao Financeira est estreitamente ligada Economia e Contabilidade.

. A AdministraoFinanceira pode ser vista como uma forma de economia aplicada que se baseia amplamente em conceitoseconmicos. A Administrao Financeira tambm aproveita certos dados da Contabilidade, outra rea daEconomia aplicada. Nesta seo discutiremos a relao entre a Administrao Financeira e Economia, bemcomo entre a primeira e Contabilidade. Embora estas disciplinas estejam relacionadas, h diferenasmarcantes entre elas. Administrao Financeira e Economia A importncia da Economia para o desenvolvimento do ambiente financeiro e teoria financeira pode sermelhor descrita em funo de suas duas rea mais amplas Macroeconomia e Microeconomia. AMacroeconomia estuda o ambiente global, institucional e internacional em que a empresa precisa operar,enquanto que a Microeconomia trata da determinao de estratgias operacionais timas para empresas eindivduos. Cada uma dessas reas ser discutida sucintamente sendo tratadas suas relaes com aAdministrao Financeira. Macroeconomia A Macroeconomia estuda a estrutura institucional do sistema bancrio, intermedirios financeiros, o TesouroNacional e as polticas econmicas de que o Governo Federal dispe para controlar satisfatoriamente o nvelde atividade econmica dentro da economia. Deve ficar claro que a teoria e a poltica macroeconmica noconhecem limites geogrficos; antes, elas visam estabelecer uma estrutura internacional segundo a qual osrecursos fluam livremente entre instituies e naes, a atividade econmica seja estabilizada e odesemprego possa ser controlado.Uma vez que a empresa deve operar no mbito macroeconmico, importante que o AdministradorFinanceiro esteja ciente de sua estrutura institucional. Precisa tambm estar alerta para as conseqncias dediferentes nveis de atividade econmica e mudanas na poltica econmica que afetam seu prprioambiente de deciso. Sem compreender o funcionamento do amplo ambiente econmico, o AdministradorFinanceiro no pode esperar obter sucesso financeiro para a empresa. Deve perceber as conseqncias deuma poltica monetria mais restritiva sobre a capacidade da empresa obter recursos e gerar receitas.Precisa ainda conhecer as vrias instituies financeiras e saber como estas operam para poder avaliar oscanais potenciais de investimento e financiamento. Microeconomia As teorias microeconmicas fornecem a base para a operao eficiente da empresa. Visam definir as aesque permitiro empresa obter sucesso. Os conceitos envolvidos nas relaes de oferta e demanda e asestratgias de maximizao do lucro so extrados da teoria Microeconmica. Questes relativas composio de fatores produtivos, nveis timos de vendas e estratgias e determinao de preo doproduto so todas afetadas por teorias do nvel Microeconmico. A mensurao de preferncias atravs doconceito de utilidade, risco e determinao de valor est fundamentada na teoria Microeconmica. As razespara depreciar ativos tambm derivam desta rea da Economia. A anlise marginal o princpio bsico quese aplica em Administrao Financeira; a predominncia desse princpio sugere que apenas se deve tomardecises e adotar medidas quando as receitas marginais excederem os custos marginais. Quando severificar essa condio, de se esperar que uma dada deciso ou ao resulte num aumento nos lucros daempresa. A importncia da anlise marginal na tomada de decises financeiras se tornar evidente noscaptulos subseqentes.Em resumo, necessrio possuir conhecimentos de Economia para se entender o ambiente financeiro e asteorias de deciso que constituem a base da Administrao Financeira contempornea. A Macroeconomiafornece ao Administrador

Financeiro uma viso clara das polticas do Governo e instituies privadas,atravs da quais a atividade econmica controlada. Operando no campo econmico criado por taisinstituies, o Administrador Financeiro vale-se das teorias Microeconmicas de operao da firma emaximizao do lucro para desenvolver um plano que seja bemsucedido. Precisa enfrentar no s outrosconcorrentes em seu setor, mas tambm as condies econmicas vigentes. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 29 Administrao Financeira e Contabilidade Muitos consideram a funo financeira e a contbil dentro de uma empresa como sendo virtualmente amesma. Embora haja uma relao ntima entre essas funes, exatamente como h um vnculo estreitoentre a Administrao Financeira e Economia, a funo contbil mais bem visualizada como um insumonecessrio funo financeira isto , como uma subfuno da Administrao Financeira. Esta viso estde acordo com a organizao tradicional das atividades de uma empresa em trs reas bsicas produo,finanas e mercadologia. Em geral considera-se que a funo contbil deve ser controlada pelo vicepresidente financeiro. Contudo, h duas diferenas bsicas de perspectiva entre a Administrao Financeirae a Contabilidade uma se refere ao tratamento de fundos e a outra tomada de deciso. Tratamento de Fundos O Contador, cuja funo bsica desenvolver e fornecer dados para avaliar o desempenho da empresa,apurar sua situao financeira e pagar impostos, difere do Administrador Financeiro da maneira como v osfundos da empresa. O Contador usando certos princpios padronizados e geralmente aceitos, prepara asdemonstraes financeirascom base na premissa de que as receitas devem ser reconhecidas por ocasio das vendas e as despesasquando incorridas. Este mtodo contbil geralmente chamado de Regime de Competncia dos exerccioscontbeis. A receita oriunda da venda de mercadorias a crdito, pela qual no se tem recebido ainda opagamento efetivo de caixa, aparecem nas demonstraes financeiras da empresa como contas a receber,um ativo temporrio. As despesas so tratadas de modo semelhante isto , certos passivos so criadospara representar bens ou servios que foram recebidos, mas ainda devem ser pagos. Esses itens sonormalmente listados no Balano como contas a pagar.O Administrador financeiro est mais preocupado em manter a solvncia da empresa, proporcionando osfluxos de caixa necessrios para honrar as suas obrigaes e adquirir e financiar os ativos circulantes efixos, necessrios para atingir as metas da empresa. Ao invs de reconhecer receitas no ponto de vendas edespesas quando incorridas, reconhece receitas e despesas somente com respeito s entradas e sadas decaixa.Uma analogia simples ajudar a esclarecer as diferenas bsicas de perspectiva entre o Contador e oAdministrador Financeiro. Se considerssemos o corpo humano como uma empresa cada pulsao docorao representasse uma nova venda, o Contador iria ocupar-se de cada uma dessas pulsaes e dariaentrada nestas vendas como receitas. O Administrador Financeiro iria verificar se o fluxo resultante desangue atravs das artrias teria atingido as clulas certas, conservando os vrios rgos da corpo emfuncionamento. possvel que o corao seja forte e, no entanto, pare de funcionar, devido aodesenvolvimento de obstrues e cogulos no sistema circulatrio. Da mesma forma, uma empresa podeconservar os nveis de vendas crescentes, mas falir por causa de entradas insuficientes de caixa para saldarsuas obrigaes no vencimento. Exemplo A Companhia Thomas, no ano em que findou, realizou uma venda no montante de $100.000 demercadorias adquiridas durante o ano por $80.000. Embora a companhia

tenha pago integralmente pelasmercadorias durante o ano, ainda tem a receber do cliente ao qual a venda foi feita, no fim do ano. Aperspectiva contbil baseada na competncia dos exerccios e a perspectiva financeira baseada no fluxo decaixa para o desempenho da empresa durante o ano so representadas pelas Demonstraes do Resultadoe do Fluxo de Caixa, respectivamente.Comparando as duas demonstraes financeiras, pode-se perceber que, enquanto sob o ponto de vistacontbil a empresa bastante lucrativa, de acordo com a tica financeira um fracasso. Sem entradasadequadas de caixa para saldar suas obrigaes, a empresa sobreviver a despeito do seu nvel de lucros.A lio do exemplo acima que os dados contbeis no descrevem inteiramente as circunstnciasfinanceiras de uma empresa. O Administrador Financeiro precisa olhar alm das demonstraes financeirasda sua companhia para perceber problemas que esto surgindo ou existem. A falta de fluxo de caixa para aCompanhia Thomas originou-se da conta a receber no cobrada. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 30 O Administrador Financeiro, centrando a ateno no fluxo de caixa, deveria ser capaz de evitar a insolvnciae alcanar os objetivos financeiros da empresa. Tomada de deciso Os deveres do executivo financeiro diferem dos do Contador, pois este se dedica basicamente, a coleta eapresentao de dados financeiros. O executivo financeiro avalia as demonstraes do Contador,desenvolve dados adicionais e toma decises com base em anlises subseqentes. O papel do Contador prover dados que sejam desenvolvidos e interpretados com facilidade, sobre operaes passadas, presentese futuras da empresa. O Administrador Financeiro usa estes dados, seja em sua forma bruta, seja depois defazer certos ajustes e anlises, como um importante insumo ao processo de tomada de deciso financeira.Obviamente, isto no quer dizer que os Contadores jamais tomem decises e que os AdministradoresFinanceiros jamais coletem dados; a nfase bsica da Contabilidade e Administrao Financeira sobre asfunes que indicamos. SNTESE DA FUNO FINANCEIRA J que a maioria das decises tomadas dentro da empresa medida em termos financeiros, no surpreendeque o administrador financeiro desempenhe um papel-chave na operao da empresa. importante que osexecutivos responsveis por decises em todas as reas contabilidade, produo, mercadologia, pessoal,pesquisa, etc. tenham uma compreenso bsica da funo financeira. Durante os ltimos dez anos,registrou-se a tendncia de um nmero cada vez maior de executivos de cpula surgirem da rea financeira.Em resposta a esta tendncia, a maioria das universidades tem experimentado um nmero crescente dematrculas no programa financeiro, tanto em nvel de graduao quanto de ps-graduao.Para obter a necessria compreenso da funo financeira preciso examinar detalhadamente o seu papeldentro da empresa, as funes chaves do administrador financeiro e do seu objetivo global. O PAPEL DA ADMINISTRAO FINANCEIRA NA EMPRESA A extenso e a importncia da funo financeira dependem, em grande parte, do tamanho da empresa. Emempresas pequenas, a funo financeira geralmente realizada pelo departamento de Contabilidade. medida que a empresa cresce, a importncia da funo financeira leva criao de um DepartamentoFinanceiro separado uma unidade organizacional autnoma, ligada diretamente ao Presidente dacompanhia, atravs de um Vice-Presidente de Finanas. A figura 1.1 mostra um organograma, destacando aestrutura da atividade financeira dentro da empresa. Reportando ao Vice-Presidente de Finanas esto oTesoureiro e o Controller. O Tesoureiro geralmente responsvel por conduzir atividades financeiras, taiscomo a administrao de atividades de crdito e a administrao

da carteira de investimentos. O Controllergeralmente conduz as atividades contbeis relacionadas com impostos, processamento de dados,contabilidade de custos e contabilidade financeira. Como se poderia esperar, daremos nfase s atividadesdo Tesoureiro ou Administrador Financeiro neste texto. AS FUNES DO ADMINISTRADOR FINANCEIRO As funes do Administrador Financeiro dentro da empresa podem ser avaliadas em relao sdemonstraes financeiras bsicas da empresa. Suas trs funes primordiais so: (1) a anlise eplanejamento financeiro; (2) a administrao da estrutura de ativo da empresa; e (3) a administrao de suaestrutura financeira. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 31 Anlise e Planejamento Financeiro Esta funo envolve a transformao dos dados financeiros em uma forma que possa ser usada paraorientar a posio financeira da empresa, avaliar a necessidade de aumento da capacidade produtiva edeterminar que tipo de financiamento adicional deve ser feito. Administrao da estrutura de ativo da empresa. O Administrador Financeiro determina a composio e os tipos de ativos encontrados no balano daempresa. A composio refere-se ao valor dos ativos circulantes e fixos. Depois que a composio estiverfixada, o Administrador Financeiro precisa determinar certos nveis timos de cada tipo de ativo circulante etentar mant-los. Deve tambm detectar quais so os melhores ativos fixos a serem adquiridos e saberquando os ativos fixos existentes se tornaro obsoletos e precisaro ser modificados ou substitudos. Adeterminao da melhor estrutura de ativo para a empresa no um processo simples; requer oconhecimento das operaes passadas e futura da empresa, e a compreenso dos objetivos que deveroser alcanados a longo prazo. Administrao da Estrutura Financeira da Empresa. Esta funo relacionada com o lado direito do balano da empresa. Em primeiro lugar, a composio maisadequada de financiamento a curto e longo prazo precisa ser determinada. Esta uma deciso importante,pois afeta tanto a lucratividade da empresa como sua liquidez global. Um segundo problema igualmenteimportante saber quais as melhores fontes de financiamento a curto ou longo prazo para a empresa, numdado momento. Muitas destas decises so impostas por necessidade, mas algumas exigem uma anliseprofunda das alternativas disponveis, de seus custos e de suas implicaes a longo prazo.As trs funes do Administrador Financeiro descritas acima so claramente refletidas no balano, quemostra a posio financeira da empresa num dado instante. A avaliao dos dados do balano peloAdministrador Financeiro reflete a posio financeira global da empresa. Ao fazer tal avaliao, ele precisainspecionar as operaes da empresa, procurando reas que mostrem problemas e reas que podem sermelhoradas. Ao administrar a estrutura de ativo da empresa, na realidade ele est determinando a formaodo lado esquerdo de seu Balano. Ao administrar sua estrutura financeira, est elaborando o lado direito doBalano da empresa. A META DO ADMINISTRADOR FINANCEIRO O Administrador Financeiro deve visar atingir os objetivos dos proprietrios da empresa. No caso desociedades annimas, os proprietrios da empresa normalmente no so os administradores. A funodestes no realizar seus prprios objetivos (que podem incluir o aumento de seus ordenados, a obtenode prestgio ou a manuteno de sua posio). Antes, maximizar a satisfao dos proprietrios(acionistas). Presumivelmente, se forem bem-sucedidos nesta tarefa, tambm atingiro seus objetivospessoais.Alguns acreditam que o objetivo dos proprietrios sempre a maximizao do lucro; outros crem que amaximizao da riqueza. A maximizao da riqueza a abordagem preferida por cinco

razes bsicas:considera (1) o retorno realizvel do proprietrio, (2) uma perspectiva a longo prazo, (3) a poca deocorrncia dos retornos, (4) risco e (5) a distribuio dos retornos. O Retorno Realizvel do Proprietrio O Proprietrio de uma ao possivelmente espera receber seu retorno sob a forma de pagamentosperidicos de dividendos, ou atravs de valorizaes no preo da ao, ou ambos. O preo de mercado deuma ao reflete um valor de dividendos futuros esperados bem como de dividendos correntes; a riqueza doacionista (proprietrio) na empresa em qualquer instante medida pelo preo de mercado de suas aes. Seum acionista numa empresa desejar liquidar sua participao, ir vender a ao ao preo vigente nomercado ou bem prximo a este. Uma vez que o preo de mercado da ao, e no os lucros, que reflete ariqueza do proprietrio numa empresa, num dado momento, a meta do Administrador Financeiro deve sermaximizar essa riqueza. Exemplo Quatro anos atrs, o Sr. Haroldo comprou uma ao da Companhia Alfa e uma ao daCompanhia Beta, cada uma ao preo de $100. Ambas as Companhias operam no mesmo ramo de negcio.Embora seus lucros tenham diferido durante o perodo de quatro anos, cada uma das empresas pagou umdividendo anual de $1 por ao. A Alfa obteve um lucro anual de $2 por ao, ao passo que o lucro anual daBeta foi $3 por ao. Atribui-se a diferena nos lucros ao fato de que a Alfa despendeu uma grandeimportncia para desenvolver um produto inovador, portanto baixando seus lucros. A ao da Alfa estatualmente sendo vendida por $130, enquanto a da Beta est sendo negociada por $110. Esta situao no incomum. Reflete o fato de que, apesar dos maiores lucros da Beta, a ao da Alfa tem preo maior. Omaior preo das aes da Alfa pode ser atribudo expectativa de que a venda bem-sucedida do novo MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 32 produto gerar maiores lucros futuros, o que mais do que compensar os baixos lucros experimentadosdurante o perodo de desenvolvimento. A riqueza do Sr. Haroldo na Companhia Alfa maior do que suariqueza na Beta, apesar dos lucros da Beta serem maiores.Este exemplo deve ter deixado claro que a maximizao do lucro e a maximizao da riqueza no soequivalentes. Sabendo que a situao financeira dos proprietrios numa empresa est refletida no preo peloqual puder ser vendida sua ao, o Administrador financeiro dever tentar maximizar a riqueza dosproprietrios refletida no preo do ao. Perspectiva de Longo Prazo A maximizao do lucro uma abordagem de curto prazo; a maximizao da riqueza considera o longoprazo. Do exemplo anterior deve-se depreender que o maior preo da ao da Companhia alfa resultou dofato de que suas decises de curto prazo relacionadas com o desenvolvimento de novo produto, emborabaixando os lucros a curto prazo, produzam maiores retornos futuros. Uma empresa que deseja maximizarlucros poderia comprar maquinaria de baixa qualidade e usar materiais de baixa qualidade, ao mesmo tempoem que faria um tremendo esforo de venda para vender seus produtos por um preo que rendesse umelevado lucro por unidade. Essa estratgia de curto prazo poderia resultar em lucros elevados para ocorrente ano, porm, em anos subseqentes os lucros declinariam significativamente pois os compradoresconstatariam a baixa qualidade do produto e o alto custo de manuteno associado maquinaria de baixaqualidade. O impacto de vendas decrescentes e custos crescentes tenderia a reduzir os lucros a longoprazo e, se no houvesse cuidado, poderia resultar na eventual falncia da empresa. As conseqnciaspotenciais de maximizao do lucro a curto prazo provavelmente estejam refletidas no preo corrente daao, que talvez seja menor do que se a empresa tivesse perseguindo uma estratgia de prazo mais longo.

poca de Ocorrncia dos Retornos A abordagem de maximizao do lucro no consegue refletir diferenas na poca de ocorrncia de retornos,ao passo que a maximizao da riqueza tende a considerar tais diferenas. O objetivo de maximizao dolucro d maior importncia a um investimento que oferea os maiores retornos totais, enquanto que aabordagem da maximizao da riqueza considera explicitamente a poca de ocorrncia dos retornos e seuimpacto no preo da ao. Exemplo A Companhia Cowell est tentando escolher uma mquina. H duas mquinas que geraroretornos durante um perodo de cinco anos e devero custar $3,00 por ao. Abaixo apresentamos os lucrosesperados por ao diretamente atribuveis a cada uma dessas mquinas.Embora parea, com base apenas no objetivo da maximizao do lucro, que a mquina A seria a preferida, bem possvel que, uma vez consideradas as diferenas na poca de ocorrncia dos benefcios, o impacto damquina B sobre a riqueza do proprietrio seria maior do que o da mquina A. Se supusermos que osproprietrios da empresa possam ganhar 10% sobre seus investimentos nas mquinas, certas tcnicas deanlise financeira mostram que o impacto desses investimentos sobre o preo da ao acarretaria umaumento de $3,21 por ao com a mquina A e um aumento de $3,63 por ao com a mquina B. Em outraspalavras, o uso do objetivo de maximizao da riqueza considera diferenas na poca de ocorrncia dosretornos.O exemplo anterior ilustra a superioridade da maximizao da riqueza sobre a maximizao do lucro. Amaximizao da riqueza reconhece que os empresrios, mantendo todo o resto constante, preferemperceber retornos mais cedo. Esta preferncia est refletida no preo da ao, e no nos lucros. Risco A maximizao do lucro no considera o risco, porm, a maximizao da riqueza considera explicitamenteno risco. Uma premissa bsica na Administrao Financeira que existe uma relao entre risco e retorno:os acionistas esperam perceber maiores retornos de investimento de maior risco e vice-versa. Os MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 33 Administradores Financeiros precisam, portanto, levar em conta o risco ao avaliarem investimentospotenciais. Exemplo A Companhia Drury est estudando a expanso de sua linha de produo em um de seus doisnovos produtos, C ou D. O produto C parece ser um produto relativamente seguro para se investir, enquantoo produto D considerado um item de moda altamente arriscado. Aps considerar todos os custos, espera-se que os dois produtos gerem os seguintes lucros por ao ao longo de suas vidas de cinco anos.Se ignorarmos quaisquer diferenas no risco e usarmos uma abordagem de maximizao do lucro, pareceque o produto D seria o preferido. Contudo, se considerarmos que o produto D altamente arriscado,enquanto que o produto C representa um investimento seguro, a concluso poder no ser to direta. Aempresa poder apenas exigir um retorno de 10% sobre o produto C, ao passo que, como compensaopara o maior risco do produto D, tenha que obter 15%. De novo, aplicando certas tcnicas de anlisefinanceira que refletem diferenas da poca de ocorrncia dos retornos, verifica-se que o produto Cprovavelmente eleva o preo da ao em $7,58, ao passo que o produto D deve resultar num aumento de$7,37 no preo da ao. Deve ficar claro que a abordagem da maximizao da riqueza reflete diferenas nosriscos associados com a obteno dos lucros.Tendo em vista que os acionistas exigem maiores retornos para maiores riscos, importante que oAdministrador Financeiro considere adequadamente o impacto do risco sobre os retornos deles. Aabordagem da

maximizao da riqueza considera o risco, enquanto que a maximizao do lucro o ignora. Amaximizao da riqueza , portanto, a abordagem preferida. Distribuio de Retornos O uso do objetivo da maximizao do lucro no permite considerar que os acionistas possam desejarreceber uma parte dos retornos da empresa sob a forma de dividendos peridicos. Na ausncia de qualquerpreferncia por dividendos, a empresa poderia maximizar lucros de um perodo a outro, reinvestindo todos oslucros, usando-os para adquirir novos ativos que elevaro os lucros futuros. A estratgia da maximizao dariqueza leva em conta o fato de que muitos proprietrios apreciam receber o dividendo regular, independentedo seu montante. Os Administradores financeiros devem reconhecer que a poltica de dividendos daempresa afeta a atratividade de sua ao para tipos particulares de investidores. Este efeito clientela usadopara explicar o efeito de uma poltica de dividendos sobre o valor de mercado de ao. Acredita-se que oretorno que os acionistas esperam receber for assegurado, isto ter um efeito positivo sobre o preo dasaes. J que a riqueza de cada acionista, em qualquer instante, igual ao valor de mercado de todos osseus ativos, menos o valor de suas dvidas, um aumento no preo de mercado da ao da empresa deveaumentar a sua riqueza. Uma empresa interessada em maximizar a riqueza da acionista poder pagar-lhedividendos numa base regular. Uma empresa que deseja maximizar lucros pode preferir no pagardividendos. Porm, os acionistas certamente prefeririam um aumento na sua riqueza, a longo prazo, do quea gerao de um fluxo crescente de lucros, sem se preocupar com o valor de mercado de suas aes.Uma vez que o preo da ao reflete explicitamente o retorno realizvel dos proprietrios, considera asperspectivas a longo prazo da empresa, reflete diferenas na poca de ocorrncia dos retornos, considera orisco e reconhece a importncia da distribuio de retornos, a maximizao da riqueza refletida no preo daao considerada a meta da Administrao Financeira. A maximizao do lucro pode ser parte de umaestratgia de maximizao da riqueza. Muitas vezes, os dois objetivos podem ser perseguidossimultaneamente. Porm, no se deve nunca permitir que a maximizao dos lucros obscurea o objetivomais amplo da maximizao da riqueza. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 34 ORAMENTO PBLICO Sistema Oramentrio Brasileiro O oramento pblico o instrumento por meio do qual o governo estima as receitas que irarrecadar e fixa os gastos que espera realizar durante o ano. Trata-se de uma pea deplanejamento, no qual as polticas pblicas setoriais so analisadas, ordenadas segundo suaprioridade e selecionadas para integrar o plano de ao do governo, nos limites do montante derecursos passveis de serem mobilizados para financiar tais gastos.O sistema oramentrio brasileiro composto por trs instrumentos principais: a LeiOramentria Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA). OPlano Plurianual, que vigora por quatro anos, estabelece diretrizes, objetivos e metas daadministrao federal para as despesas de capital e os programas de durao continuada,veiculando, portanto, um planejamento de mdio prazo. J a LDO elaborada anualmente eobjetiva detalhar as metas e prioridades da administrao para o ano subseqente e orientar aelaborao da lei oramentria anual. A partir dos parmetros definidos pela LDO e em consonnciacom a programao do PPA, a LOA estima as receitas e fixa as despesas de toda a administraopblica federal para o ano subseqente. O sistema oramentrio brasileiro est definido nos arts.165 a 169 da Constituio Federal.O sistema oramentrio brasileiro tem trs importantes dimenses, todas de interesse direto para asociedade.A primeira a dimenso jurdica: o oramento pblico tem

carter e fora de lei, e enquantotal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes pblicos no tocante realizao de despesas e arrecadao de receitas. A elaborao e a aprovao do oramentopblico seguem o processo legislativo de discusso, emenda, votao e sanso presidencial comoqualquer outra lei.A segunda dimenso a dimenso econmica. O oramento pblico basicamente oinstrumento por meio do qual o governo extrai recursos da sociedade e os injeta em reasselecionadas. Esse processo redistributivo no neutro do ponto de vista da eficincia econmica eda trajetria de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos microeconmicos e setoriais,quanto as variveis macroeconmicas relativas ao nvel de inflao, endividamento e emprego naeconomia so diretamente afetados pela gesto oramentria.A terceira dimenso a dimenso poltica corolrio da dimenso econmica. Se ooramento pblico tem um inequvoco carter redistributivo, o processo de elaborao, aprovao egesto do oramento embute necessariamente perspectivas e interesses conflitantes que seresolvem em ltima instncia no mbito da ao poltica dos agentes pblicos e dos inmerossegmentos sociais.Essas trs dimenses revelam que, em sentido amplo, o sistema oramentrio brasileirocompe-se no apenas de leis como aquelas mencionadas acima mas de todo um arcabouoinstitucional composto de vrios elementos: agentes polticos e entidades dos trs Poderes; asrelaes entre esses agentes e os eleitores e segmentos organizados da sociedade; e as regrasformais e informais que disciplinam essas relaes e normatizam o processo decisrio em torno dooramento pblico.Em poucas reas das polticas pblicas a qualidade da democracia revela-se to claramentequanto na rea do oramento pblico: a democracia uma funo direta da capacidade desegmentos organizados da sociedade de acompanharem de modo ativo e informado o processooramentrio, caso desejem faz-lo. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 35 PRINCPIOS ORAMENTRIOS Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma srie de regras com a finalidade deaumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobreos Executivos. Essa regras ou princpios receberamou princpios receberam grande nfase na fase que osoramentos possuam grande conotao jurdica, chegando alguns incorporados na corrente legislao:basicamente na Constituio, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs). Os princpiosoramentrios so premissas a serem observadas na concepo da proposta oramentria. Unidade O oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um oramento para dado exerccio financeiro. Dessaforma integrado, possvel obter eficazmente um retrato geral das finanas pblicas e, o mais importante,permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e direto das operaes financeiras de responsabilidadedo Executivo.So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que apenas um nico oramento examinado,aprovado e homologado. Alm disso, tem-se um caixa nico e uma nica contabilidade.O princpio da unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 e pelo 5 do art. 165 daCF 88.Mas mesmo assim, o princpio clssico da unidade no estava, na verdade, sendo observado. Asdificuldades comearam antes da Constituio de 88 em razo da prpria evoluo do sistema oramentriobrasileiro. Na dcada de 80, havia um convvio simultneo com trs oramentos distintos &mdash ooramento fiscal, o oramento monetrio e o oramento das estatais. No ocorria nenhuma consolidaoentre os mesmos.Na verdade, o art.62, da Constituio de 1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicao, ao excluirexpressamente do oramento

anual as entidades que no recebessem subvenes ou transferncias conta do oramento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integralizao de capital pela Unio).No seu 1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da receita dos rgos daadministrao indireta ser feita em dotaes globais e no lhes prejudicar a autonomia na gesto legal dosseus recursos.O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramento monetrio e o dasEmpresas Estatais eram deficitrios e sem controle e, alm do mais, no eram votados. Ora, como o dficitpblico e os subsdios mais importantes estavam no oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se,praticamente, alijado das decises mais relevantes em relao poltica fiscal e monetria da Nao. Totalidade Coube doutrina tratar de reconceituar o princpio da unidade de forma que abrangesse as novas situaes.Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava a coexistncia de mltiplos oramentos que,entretanto, devem sofrer consolidao, de forma a permitir uma viso geral do conjunto das finanaspblicas.A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a composio do oramentoanual que passar a ser integrado pelas seguintes partes: a) oramento fiscal; b) oramento da seguridadesocial e c) oramento de investimentos das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio datotalidade. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 36 Universalidade Princpio pelo qual o oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispensvelpara o controle parlamentar, pois possibilita :a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para respectivaarrecadao e realizao;b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e de despesa sem prvia autorizaoLegislativa;c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana detributos estritamente necessrios para atend-las.Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes dispositivos: Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, de forma a evidenciar apoltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios deunidade, universalidade e anualidade. Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de crditoautorizadas em lei.A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O oramento anual compreenderobrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, rgos, fundos, tanto daadministrao direta quanto da indireta, excludas apenas as entidades que no recebam subvenes outransferncias conta do oramento.Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condio de auto-suficincia ou no daentidade com a questo, que fundamental, da utilizao ou no de recursos pblicos.Somente a partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no oramento. Alm disso, as empresasestatais e de economia mista, bem como as agncias oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco daAmaznia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) no tm a obrigatoriedadede integrar suas despesas e receitas operacionais ao oramento pblico. Esses oramentos so organizadose acompanhados com a participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no so apreciados peloLegislativo. A incluso de seus investimentos no

Oramento da Unio justificada na medida que taisaplicaes contam com o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade. Anualidade ou Periodicidade O oramento deve ser elaborado e autorizado para um determinado perodo de tempo, geralmente um ano.A exceo se d nos crditos especiais e extraordinrio autorizados nos ltimos quatro meses do exerccio,reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio subsequente.Este princpio tem origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade do imposto. E a seencontra a principal conseqncia positiva em relao a este princpio, pois dessa forma exige-seautorizao peridica do Parlamento. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, como siacontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra geral. Na Itlia e na Sucia o exerccio financeirocomea em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio financeiro vai de 1/4 a31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10, prolongando-se at 30/9.O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a este princpio quando dispe que: "A lei oramentria anualcompreender:"O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas ementas das Leis Oramentrias, como por exemplo, ada Lei 10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2004."Observe-se, finalmente, que a programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal nos Decretos deContingenciamento, limitando a faculdade de os rgos empenhar despesas, no mais ao montante dasdotaes anuais, pode ser entendido como um abandono parcial do princpio da anualidade. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 37 Exclusividade A lei oramentria dever conter apenas matria oramentria ou financeira. Ou seja, dela deve ser excludoqualquer dispositivo estranha estimativa de receita e fixao de despesa. O objetivo deste princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao deoperaes de crdito, ainda que por antecipao de receita.Este princpio encontra-se expresso no art. 165, 8 da CF de 88: "A lei oramentria anual no conterdispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa ..." Especificao, Especializao ou Discriminao As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber,pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como regra clssica tinha o objetivo defacilitar a funo de acompanhamento e controle do gasto pblico, pois inibe a concesso de autorizaesgenricas (comumente chamadas de emendas curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiadaflexibilidade e arbtrio ao Poder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao Legislativo.A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A Lei de Oramento no consignar dotaes globaispara atender indiferentemente as despesas...., "O art. 15 da referida Lei exige tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos".Como evidncia de cumprimento deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo "Capacitao deagentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas, tambm, existem vrios exemplos do no cumprimentocomo, por exemplo, a Ao 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-estrutura e servios em agriculturafamiliar, ou o subttulo "Aes de Saneamento Bsico em pequenas cidades da Regio Sul" No Vinculao ou No Afetao das Receitas Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou adeterminado gasto. Ou seja, a receita no pode ter vinculaes. Essas reduzem o grau de liberdade dogestor e engessa o planejamento de longo, mdio e curto

prazos.Este princpio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se somentes receitas de impostos."So vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio doproduto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts., 158 e 159, a destinao de recursos paramanuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestao de garantias s operaes de crdito porantecipao de receita, previstas no art. 165, 8".As evidncias de receitas afetadas so abundantes: Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestados; Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades; Fundos: receitas vinculadas.Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo Figueiredo, mas, infelizmente,ressuscitadas na Constituio de 1988. O ministro Palocci recoloca essa idia na ordem do dia. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 38 Oramento Bruto Este princpio clssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas asparcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipode deduo.A inteno a de impedir a incluso de valores lquidos ou de saldos resultantes do confronto entre receitase as despesas de determinado servio pblico.Lei 4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e despesas constaro da Lei doOramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Reforando este princpio, o 1 do mesmoartigo estabelece o mecanismo de transferncia entre unidades governamentais "Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-se-o, comodespesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as devareceber. Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadao do Imposto TerritorialRural, que se constitui numa receita prevista no oramento da Unio para 2004 com o valor de R$ 309,4milhes. No mesmo oramento, fixa-se uma despesa relativa Transferncia para Municpios (UO 73108-Transferncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.Ou seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para a Unio de apenas R$ 154,7 milhes,parte da histria estaria perdida. Equilbrio Princpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora do mbito especfico do oramento, pautadonos ideais liberais dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30)tornou-se uma contraposio ao princpio do oramento equilibrado, justificando a interveno do governonos perodos de recesso. Admitia-se o dficit (dvida) e seu financiamento. Economicamente haveriacompensao, pois a utilizao de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para oGoverno e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de maneira explcita ora de forma indireta.A Constituio de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro nopoder ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo perodo."Observa-se a existncia de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princpio, principalmente emfases de crescimento da economia, pois as despesas pblicas normalmente crescem mais que as receitaspblicas quando h crescimento da renda interna .De qualquer forma, ex-ante

, o equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode ser verificado nos Arts. 2e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total fixada em R$ 1.469.087.336,00.Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo dficit, devidamente financiado por emprstimos. Odficit aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam tanto os financiamentos delongo prazo contratados para obras, as operaes de curto prazo de recomposio de caixa e que setransformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a colocao de ttulos e obrigaesemitidas pelo Tesouro.A CF 88 adotou uma postura mais realista. Props o equilbrio entre operaes de crdito e as despesas decapital. O art. 167, inciso III, veda: "a realizao de operaes de crditos que excedam o montante dasdespesas de capital ....";Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento spode ser admitido para a realizao de investimento ou abatimento da dvida. Ou seja, deve-se evitar tomardinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa decapital (o dficit aqui permitido ). Essa uma norma lgica e de grande importncia para as finanaspblicas do Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, 2): "O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao dasdespesas de capital constantes do projeto de lei oramentria." MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 39 Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas correntes (nopode haver dficit corrente). A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos ltimosoramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e 2004). Para o exerccio de 2004, o valor das operaes decrdito dos oramentos fiscal e da seguridade de R$ 629,7 bilhes. Se somado a esse, o valorcorresponde ao Oramento de Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao totalde R$ 635,6 milhes.J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7 milhes. Com R$23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre a regra de ouro se se considerana contabilizao os dados relativos ao Oramento das Estatais.Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de ResponsabilidadeFiscal &mdash o chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exigese mais que o equilbrio, exige-se umsupervit (fiscal), ou seja, a receita (primria) deve superar a despesa (primria) de forma que o saldo possaser utilizado para pagamento do servio da dvida pblica.Essa variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias constantes das leis dediretrizes oramentrias. O art. 15 da Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispe, por exemplo,que: "Art. 15. A elaborao do projeto da lei oramentria de 2004, a aprovao e a execuo da respectivalei devero levar em conta a obteno de supervit primrio em percentual do Produto Interno Bruto PIB,conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta Lei." Legalidade Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser legal, tanto asreceitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Oramentria Anual, ou seja, a aprovao dooramento deve observar processo legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande interesse dasociedade.O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispe que: "Osprojetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditosadicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."A evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis oramentrias, como por exemplo,a da Lei n 10.837/2003: "O Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eusanciono a seguinte lei:"

Publicidade O contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais de comunicao paraconhecimento do pblico e para eficcia de sua validade. Este princpio consagrado no art. 37 da CF de88: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do DistritoFederal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eeficincia e, tambm, ao seguinte: ..." Clareza ou Objetividade O oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas pessoas que, porfora do ofcio ou interesse, precisam manipul-lo. Difcil de ser empregado em razo da facilidade de aburocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o ttulo da ao n 0373 dooramento para 2004: "Equalizao de Juros e Bnus de Adimplncia no Alongamento de DvidasOriginrias do Crdito Rural". MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 40 Exatido De acordo com esse princpio as estimativas devem ser to exatas quanto possvel, de forma a garantir pea oramentria um mnimo de consistncia para que possa ser empregado como instrumento deprogramao, gerncia e controle. Indiretamente, os autores especializados em matria oramentriaapontam os arts. 7 e 16 do Decreto-Lei n 200/67 como respaldo ao mesmo. DIRETRIZES ORAMENTRIAS A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO tem a finalidade principal de orientar a elaborao dosoramentos fiscal e da seguridade social e de investimento do Poder Pblico, o que inclui os poderesExecutivo, Legislativo, Judicirio e as empresas pblicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei OramentriaAnual LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, estabelecidas no Plano Plurianual.De acordo com o pargrafo 2 do art. 165 da Constituio Federal, a LDO: compreender as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as despesas de capitalpara o exerccio financeiro subseqente; orientar a elaborao da LOA; dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomentoCriao da Constituio de 1988. O Presidente da Repblica deve enviar o projeto anual de LDO at oitomeses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (15 de abril). O Congresso Nacional deverdevolv-lo para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, que no serinterrompida sem a aprovao do projeto (art. 57 2 da CF).No Congresso, o projeto de LDO poder receber emendas, desde que compatveis com o plano plurianual,que sero apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMPOF, onderecebero parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum.O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificaes noprojeto de LDO, enquanto no iniciada a votao na CMPOF, da parte cuja alterao proposta.Constaro da Lei de Diretrizes Oramentrias: as metas e prioridades da Administrao Pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exercciosubseqente; as orientaes a serem seguidas na

elaborao do oramento do exerccio subseqente; os limites para elaborao das propostas oramentrias de cada Poder; disposies relativas s despesas com pessoal (art. 169 da CF); disposies relativas s alteraes na legislao tributria; e disposies relativas administrao da dvida pblica; e poltica da aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Anexo de metas fiscais anexo de riscos fiscaisA LDO o instrumento propugnado pela Constituio, para fazer a transio entre o PPA (planejamentoestratgico) e as leis oramentrias anuais. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 41 PROCESSO ORAMENTRIO O ciclo oramentrio, tambm conhecido como processo oramentrio, pode ser definido como um processode carter contnuo e simultneo, atravs do qual se Elabora , Aprova , Executa , Controla e Avalia aprogramao de dispndios do setor pblico nos aspectos fsico e financeiro. Logo, o ciclo oramentriocorresponde ao perodo de tempo em que se processam as atividades tpicas do oramento pblico, desdesua concepo at a apreciao final.Este conceito ter um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais instrumentos previstos alm dooramento propriamente dito, que apenas uma etapa detalhada da execuo do plano plurianual,complementado por planos nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes oramentrias orientam a suaelaborao e execuo.Tudo se passa de acordo com uma concepo abrangente, sistemtica e continuada, a que se podedenominar planejamento. No Brasil, a filosofia que permeia o planejamento governamental a da orientaoindicativa, consoante o texto da Constituio Federal. fcil, assim, perceber como o ciclo oramentrio no se confunde com o exerccio financeiro, este bemmais restrito, de durao rigorosamente definida e representado por etapas sucessivas e no superpostas.O ciclo oramentrio envolve um perodo muito maior que o exerccio financeiro, uma vez que abrangetodas as fases do processo oramentrio: elaborao da proposta, discusso e aprovao, execuo eacompanhamento e, por fim, controle e avaliao do oramento. Exerccio financeiro o espao de tempo compreendido entre primeiro de janeiro e trinta e um dedezembro de cada ano, no qual se promove a execuo oramentria e demais fatos relacionados com asvariaes qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos rgos/entidades do setorpblico.O art. 34 da Lei n 4.320/64 determina que o exerccio financeiro coincidir com o ano civil. O art. 35 dessemesmo dispositivo legal dispe que ...pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas e asdespesas nele legalmente emprenhadas. o Regimento Misto da Contabilidade Pblica, de Caixa para asReceitas e de Competncia para as Despesas . ELABORAO DA PROPOSTA

Esta fase de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatvel com os planos ediretrizes j submetidos ao Legislativo.Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judicirio, e o Ministrio Pblico tm autonomia para a elaboraode suas propostas, dentro das condies e limites j estabelecidos pelos planos e diretrizes (nos ltimosanos, as Leis de Diretrizes Oramentrias tm definido os parmetros das despesas dos Poderes Legislativoe Judicirio e Ministrio Pblico, segundo Grupo de Natureza e Despesa GND).O rgo Central do Sistema de Oramento (MOG/SOF) fixa parmetros a serem adotados no mbito decada rgo/Unidade Oramentria. H dois nveis de compatibilizao e consolidao: o primeiro, quedecorre das discusses entre as unidades de cada rgo; o segundo, j no mbito do rgo Central doSistema de Oramento, entre os vrios rgos da Administrao Pblica.Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da Repblica encaminha, anualmente, ao CongressoNacional.Entende-se assim porque a iniciativa em matria oramentria do Poder Executivo e a competncia doLegislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei no tivesse de retornar sano do Presidente daRepblica.Vale notar que antes da etapa de elaborao da proposta oramentria, o rgo Central de Oramentoindica o volume de dispndios coerente com a participao do Setor Pblico no PIB e a previso dearrecadao elaborada pela Secretaria da Receita Federal. As ltimas Leis de Diretrizes Oramentrias MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 42 trazem em seu texto metas de resultados primrios, em funo do PIB, a serem observadas quando daelaborao da proposta de oramento.O volume de dispndios assim estabelecido determinar a quantificao da demanda financeira e servirpara formular o limite da expanso ou retrao da despesa.Os recursos financeiros sero determinados em funo dos seguintes fatores: comportamento da arrecadao tributria; poltica de endividamento; e participao das fontes internas e externas no financiamento das despesas.No processo de programao, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira, quando daconsolidao das propostas setoriais (princpio do equilbrio entre receitas e despesas pblicas).Na consolidao das propostas, nos nveis central ou setoriais, pode-se conduzir a alteraes nos dispndiosou nas disponibilidades financeiras. importante que a programao financeira que se realiza no mbito de cada setor da Administrao Pblicae que reflete a expresso financeira das metas fsicas seja procedida respondendo as seguintes indagaes: O que? Definindo o que deve ser realizado por indicao do Plano Plurianual e com a priorizaoestabelecida na Lei de Diretrizes Oramentrias. Para que? Indicando os objetivos que sero perseguidos com a ao. Quanto? Estabelecendo a dimenso fsica da ao, ou seja, as metas e volumes de trabalho necessriospara realizar a ao. Quando? Correspondendo ao cronograma de execuo, realizao da despesa. Como?

Definindo metodologias para a realizao das aes. Diz respeito combinao dos recursosnecessrios viabilizao das aes. Quem? Referindo-se a quem ser o responsvel pela execuo; cuja resposta ser dada no nvel setorial. Aresponsabilidade pela execuo dos projetos e/ou das atividades ser da unidade gestora do recurso.Considerando ser a pea oramentria o documento que define todo o processo de gesto dos recursospblicos, devem ser contemplados, na fase de elaborao oramentria, todos os elementos que facilitem aanlise sob os aspectos da eficincia e da eficcia dos projetos.Nessa linha, a fase de elaborao da proposta requer o exerccio paralelo da programao da despesaoramentria, a qual se prope atender s seguintes etapas: estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do PPA; quantificao dos recursos financeiros; transmisso das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministrio/rgo aos nveis menores desua competncia; elaborao pelos nveis menores (Unidades Oramentrias ou Administrativas) do seu programa detrabalho (projetos/atividades/operaes especiais) evidenciando para cada ao:- objetivos a alcanar;- metas e fases a serem atingidas;- recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessrios;- custos unitrios;- unidades de mensurao utilizadas; compatibilizao do programa de trabalho em nvel superior do rgo (SPO dos Ministrios Civis ou rgosequivalentes do Ministrio da Defesa e outros); reviso ou recomendao para ampliar ou reduzir as metas propostas face s prioridades ou limitaesfinanceiras; e consolidao da proposta oramentria (SOF/MOG).Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaborao da Proposta Oramentria , vale-se,anualmente, das instrues contidas no Manual Tcnico de Oramento, MTO02, cujo objetivo orientar osparticipantes do processo, notadamente quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Oramentos - SIDORII. As informaes preliminares elaborao da proposta oramentria, tm origem nas bases operacionais daestrutura dos sistemas. As Unidades Gestoras, Administrativas ou Oramentrias, em seus nveisoperacionais, do o ponto de partida para a elaborao da proposta oramentria com o oferecimento daspropostas parciais que sero consolidadas pelo rgo Setorial do respectivo Ministrio/rgo, aCoordenao-Geral de Oramento e Finanas COF ou rgos equivalentes. Esses rgos Setoriais, por MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 43 seu lado, procedem, at o final de julho de cada exerccio, ao ajuste e compatibilizao da proposta do setorcom as Polticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos nacionais, regionaise setoriais, na Lei de Diretrizes Oramentrias e no Plano Plurianual).Vale salientar que integram as propostas parciais, alm das Unidades Oramentrias da Administraodireta, as entidades da Administrao indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a Unio detenha,direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o oramento. O PLANO PLURIANUAL O Plano Plurianual PPA foi institudo pela Constituio Federal de 1988 (art. 165, I e 1), vindo asubstituir os anteriores Oramentos Plurianuais de Investimentos. A competncia para remet-lo aoCongresso Nacional privativa do Presidente da Repblica, pois, de acordo com o art. 84, Inciso XXIII, daCF, compete privativamente ao Presidente da

Repblica enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, oprojeto de Lei de DiretrizesOramentrias e as propostas de oramento previstas na Constituio. No seio do Parlamento, a propostade Plano Plurianual poder receber emendas, apresentadas na Comisso Mista de Planos, OramentosPblicos e Fiscalizao, onde recebero parecer, que aps votado na Comisso, ser apreciado peloCongresso Nacional na forma do Regimento Comum.O Presidente da Repblica poder remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificaes noProjeto de PPA, enquanto no iniciada a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta.A lei que instituir o PPA estabelecer, por regies, as diretrizes, objetivos e metas daAdministrao Pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem assim aquelas relativasaos programas de durao continuada (mais de um exerccio financeiro). Diretrizes so orientaes ou princpios que nortearo a captao, gesto e gastos de recursos durante operodo, com vistas a alcanar os objetivos de Governo no perodo do Plano. Objetivos consistem na discriminao dos resultados que se pretende alcanar com a execuo das aesgovernamentais que permitiro a superao das dificuldades diagnosticadas. Metas so a traduo quantitativa dos objetivos. Observao: O conceito de despesas de capital pode ser encontrado no Mdulo acerca de despesa pblica.A ttulo de exemplo, a proposta de Plano Plurianual para o perodo 2000-2003 estabeleceu o seguinte: Diretrizes Estratgicas: consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; reduzir as desigualdades inter-regionais; promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e discriminao. Macro Objetivos: criar um ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento sustentado; sanear as finanas pblicas; elevar o nvel educacional da populao e ampliar a capacitao profissional; atingir US$ 100 bilhes de exportao at 2002; aumentar a competitividade do agronegcio; desenvolver a indstria do turismo; desenvolver a indstria cultural; promover a modernizao da infra-estrutura e melhoria dos servios de telecomunicaes, energia etransportes; promover a reestruturao produtiva com vistas a estimular a competio no mercado interno; ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego; melhorar a gesto ambiental; ampliar a capacidade de inovao; fortalecer a participao do pas nas relaes econmicas internacionais; ofertar escola de qualidade para todos; MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 44 assegurar o acesso e a humanizao do atendimento na sade; combater a fome; reduzir a mortalidade infantil; erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador adolescente; assegurar os servios de proteo populao mais vulnervel excluso social; promover o desenvolvimento integrado do campo; melhorar a qualidade de vida nas aglomeraes urbanas e regies metropolitanas; ampliar a oferta de habitaes e estimular a melhoria das moradias existentes; ampliar os servios de saneamento bsico e de saneamento ambiental das cidades; melhorar a qualidade do transporte e do trnsito urbanos; promover a cultura para fortalecer a cidadania;

promover a garantia dos direitos humanos; garantir a defesa nacional como fator de consolidao da democracia e do desenvolvimento; mobilizar governo e sociedade para a reduo da violncia. Metas : foram estabelecidas em cada programa previsto no plano para o atingimento dos objetivos.Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prviaincluso no PPA, ou em lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.O projeto de PPA, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencialsubseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do trmino do primeiro exerccio financeiro edevolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.Cabe lei complementar dispor sobre a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA. Essa leicomplementar ainda no foi promulgada, portanto ainda esto em vigor as regras estatudas no art. 35, 2,I do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, transcritos no pargrafo anterior.O PPA no imutvel no seu perodo de vigncia. Lei especfica, com a mesma tramitao descrita supra,poder alter-lo, conforme j ocorrido. MTODOS, TCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORAMENTO PBLICO O sistema oramentrio brasileiro composto por trs instrumentos principais: a Lei Oramentria Anual(LOA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).Todos esses instrumentos so elaborados primeiramente pelo Poder Executivo, que encaminha as propostaspara a avaliao do Legislativo, que poder modificar a proposta inicial, acrescentando ou diminuindo valorespara determinadas aes e, em seguida, as propostas retornam para o Executivo que pode sancionar ou noessas novas alteraes.O Plano Plurianual, que vigora por quatro anos, estabelece diretrizes, objetivos e metas da administraofederal para as despesas de capital e os programas de durao continuada, veiculando, portanto, umplanejamento de mdio prazo. J a LDO elaborada anualmente e objetiva detalhar as metas e prioridadesda administrao para o ano subseqente e orientar a elaborao da lei oramentria anual. A partir dosparmetros definidos pela LDO e em consonncia com a programao do PPA, a LOA estima as receitas efixa as despesas de toda a administrao pblica federal para o ano subseqente. O sistema oramentriobrasileiro est definido nos arts. 165 a 169 da Constituio Federal. O ciclo oramentrio O ciclo oramentrio representado pela elaborao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes e da LeiOramentria no se confunde com o exerccio financeiro, pois este apenas uma das fases do ciclo, quecorresponde execuo do oramento. Isso se explica porque a etapa preliminar de preparao da propostaoramentria e seu trmite legislativo precedem o exerccio financeiro, enquanto a fase de avaliao e deprestao de contas o ultrapassa.A elaborao da Proposta Oramentria envolve um ciclo especfico que vai desde a proposiooramentria inicial, oriunda de cada Unidade Gestora4, at a aprovao definitiva do oramento e orespectivo crdito nas Unidades Oramentrias5 de cada entidade pblica abrangida pelo oramento. O ciclo comea com cada Unidade Gestora elaborando sua proposta oramentria que ento repassadaao rgo setorial de planejamento6 que rene as propostas de cada Unidade Gestora e as consolida em umnico oramento. O oramento consolidado das Unidades Gestoras segue ento para discusso eaprovao do Poder Legislativo. Depois da aprovao Legislativa e da aprovao do Chefe do PoderExecutivo, a proposta oramentria consolidada transforma-se em lei, a Lei Oramentria Anual.Uma vez aprovada a LOA, o Executivo pode realizar a execuo do oramento e a liberao dos crditosoramentrios s suas Unidades Oramentrias que, por sua vez, procedero

execuo dos programas eatividades de sua competncia. A legislao brasileira permite a delegao de autoridade para este fim at apessoa do Ordenador de Despesas, definido pelo art. 80 do Decreto Lei n 200/67 como sendo (...) toda equalquer autoridade cujos atos resultarem em emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimentoou dispndios de recursos da Unio ou pela qual responda.No que se refere a prazos, de acordo com a Lei Orgnica do Municpio, em seu art. 118, o prefeito deveenviar Cmara Municipal, at o dia trinta de setembro de cada ano, o projeto de lei oramentria (LOA) e oPlano Plurianual para discusso e aprovao, sendo que o Legislativo tem at o final do exerccio paradevolver as peas oramentrias para sano do prefeito.No caso da LDO, o prazo mximo para envio cmara o dia 30 de abril de cada ano. NORMAS LEGAIS APLICVEIS AO ORAMENTO PBLICO A natureza Instrumental do Oramento Diferentes momentos histricos gerando diferentes concepes sobre a atividade financeira eoramentria do Estado. Apesar disso, identifica-se uma caracterstica que parece estar nsita prpriaconcepo de oramento: o seu carter instrumental. assim que durante a transio do Absolutismo paraas Monarquias Constitucionais, a lei oramentria visou criar obstculos ao arbtrio do Monarca - que a seubel-prazer aumentava impostos -, tornando requisito para tanto a aprovao pelo Parlamento. Do mesmomodo, a caracterstica instrumental est presente no liberalismo, onde o oramento cumpria a funo decompatibilizar receitas e despesas . E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social,quando o oramento possibilitou o aumento dos gastos pblicos e a interveno no domnio econmico.Servindo de instrumento das diferentes concepes sobre a atividade financeira e sobre a prpriaorganizao do Estado e da sociedade, o oramento inseriu-se no contexto ideolgico de cada pocapermitindo a implementao de diretrizes econmico-sociais. Esta a razo do processo do oramento, juntamente com os processos poltico e econmico, inserir-se no processo histrico da nao . O carter instrumental ou processual significa que o oramento no um fim em si mesmo, ou seja, osobjetivos do oramento se encontram fora de si, eis que visa a permitir a implementao de polticas pblicase a atualizao dos programas e do planejamento governamental.Frise-se: a caracterstica instrumental no significa que o oramento seja uma frmula garantidora dasprevises que o contm, isto , o oramento no pode garantir que as previses oramentrias sejamrealizadas concretamente. Estas dependem do desempenho econmico e de decises polticas que aconfirmem. Da no se pode concluir que o oramento uma declarao de receitas e despesas puramenteexemplificativa das intenes dos poderes estatais, j que resultando do conjunto de inter-relaes sociais, ooramento representa a compatibilidade dos interesses das diversas foras sociais dispostas contabilmente,efetuadas aps o cumprimento de requisitos legais para a sua constituio.Observado isso, a funo processual ou instrumental do oramento se revela no instante em queabriga previses de resultados financeiros sobre determinado perodo de tempo, possibilitando tanto adefinio e o direcionamento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanas pblicas. Osentido da expresso instrumental ou processual utilizada para designar a impossibilidade do oramentodirigir a administrao pblica ou garantir os resultados econmicos previstos, contrariamente, a funoprocessual representa a baliza, o limite da ao pblica definidos na pea oramentria. Cumpre-se a funoprocessual, portanto, quando o oramento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-se, s tem razo de existir quando til realizao de um objetivo fora de si.

MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 46 De outro modo, a condio instrumental imanente ao oramento requer a organizao do instrumentaloramentrio a fim de que se confira manuseabilidade e eficincia capazes de justificar a existncia doprprio oramento. A organizao do instrumental oramentrio est disposta na Constituio Federal e emnormas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se definem os elementos, momentos e requisitos doprocesso oramentrio.Na verdade, esse instrumento s se realiza e mede a sua utilidade a partir da organizao que dadapelos elementos/requisitos que o constituem que, diga-se, parecem ter sido construdos tendo em vista autilidade que propiciar aos rgos pblicos e prpria sociedade. Interessante observar que na prpriaexpresso processo oramentrio, subsiste a idia de um conjunto de etapas, elementos e procedimentosorganizados que o informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a prpria organizao doinstrumento, no caso o processo oramentrio. A Lei n 4.320/64 e a Constituio Federal, como semencionou, regulam a temtica oramentria e disciplinam os seus principais institutos. Valores e Princpios Jurdicos Saliente-se que ser considerado instrumental no significa a inexistncia de valores e princpios queinformam o oramento pblico. Em verdade, no h contradio no fato do oramento ser um instrumento e,ao mesmo tempo, ser informado por valores e princpios.A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por sua vez, o aspecto valorativo aque est submetido o oramento (particularmente, neste aspecto, consubstanciado em princpios e regras jurdicas dada a condio do valor ser essencialmente abstrata) observado por meio da definio decaractersticas essenciais para que o oramento pblico cumpra sua funo de instrumentalidade.Alm disso, o reconhecimento da existncia de valores que imantam a temtica oramentria contribuipara a definio dos contornos diante dos quais se situa o oramento pblico, permitindo-se oreconhecimento de eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para alm das fronteiras valorativasestabelecidas. possvel traar um paralelo com a relao existente entre o processo (civil, penal) e o direitomaterial. Nesse caso, o direito material representa o direito subjetivo invocado pela parte em umadeterminada lide (direito civil) ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leispenais (direito penal). A, o papel desempenhado pelo direito processual tambm no se esgota em simesmo, pois, o que se visa ao final a aplicao do direito material. Isso no significa identificar o processohermeticamente. O processo possui princpios e finalidades intrnsecas que propiciar a facilitao daimplementao do direito material.Dizer, portanto, que o oramento pblico possui caracterstica processual ou instrumental no , demodo algum, negar a existncia de valores e princpios que o informam. A esse respeito, informa-nosRicardo Lobo Torres: "o direito oramentrio, embora instrumental, no insensvel aos valores nem cego para com os princpios jurdicos. Apesar de no ser fundante de valores, o oramento se move no ambiente axiolgico, eis que profundamente marcado por valores ticos e jurdicos que impregnam as prprias polticas pblicas. A lei oramentria serve de instrumento para a afirmao da liberdade, para a consecuo da justia e para a garantia e segurana dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de conhecimento terico especfico". A incorporao da temtica dos valores ao direito prope, grosso modo, a reaproximao entre tica edireito dentro do que se denomina de "virada kantiana". Isso significa o enfraquecimento do ideriopositivista, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado.Em uma jurisprudncia dos valores, o direito no significa exclusivamente legalidade, j que exige-seque as solues adotadas atendam finalidade ltima do prprio

direito: a pessoa humana. O retorno datemtica moral ao direito, como no poderia deixar de ser, abrange tambm a discusso sobre a questooramentria. MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 47 Critrios de distino e a peculiaridade dos Princpios em Relao s Regras Jurdicas A questo do valor proposta diante da constatao de que um ordenamento jurdico jamais serintegrado exclusivamente por regras, subsistindo, ainda quando se trata de regras, valores que informam oordenamento jurdico, situao que requer uma apreciao subjetiva do operador do direito para alm doconhecido mtodo de subsuno. A distino entre valores, princpios e regras fundamental para que sealarguem as possibilidades de realizao do ordenamento jurdico.As regras jurdicas, por estarem mais carregadas em concretude, ao menos em comparao comprincpios e valores jurdicos, limitam-se quanto sua possibilidade de ampliao valorativa, situao queacarreta a impossibilidade de discusso acerca de sua verdade ou falsidade, restando, to somente, aaferio de sua vigncia e/ou eficcia.Por sua vez, os princpios jurdicos podem ser entendidos como "proposies descritivas (e no normativas), atravs dos quais os juristas referem, de maneira sinttica, o contedo e as grandes tendncias do direito positivo". O fato que os princpios permitem a criao, a aplicao ou a interpretao do direito.As limitaes presentes nas regras jurdicas lhes so inerentes j que possvel, desde o ato de suacriao, a previso da produo dos seus efeitos, que j esto definidos e delimitados em seu comando, isto, possvel identificar previamente, apenas a partir do dispositivo normativo, um conjunto de resultantesprovenientes daquele comando. A lgica de aplicaes das regras jurdicas bem definida pela expressocunhada por Dworkin do "tudo ou nada".Diferentemente, todos os efeitos dos princpios jurdicos no podem ser visualizados desde o momentode sua definio (at porque o reconhecimento da normatividade e do carter imperativo dos princpios fenmeno recente). Isto porque possuem maior grau de abstrao que as regras, conseqentemente, detmmaior variabilidade e possibilidade de manipulao, o que refletir inegavelmente sobre os seus efeitos. Fato que, no caso dos princpios, seus efeitos no podem ser antevistos desde j, como ocorre com as regras jurdicas.Canotilho, citado por Ana Paula de Barcellos, distingue regras e princpios a partir dos seguintescritrios: Grau de abstrao: os princpios so normas que possuem maior grau de abstrao comparadas sregras; Grau de determinabilidade na aplicao do caso concreto: os princpios, por serem vagos eindeterminados, no se adequam ao esquema de submisso fato-norma, requerendo mediaoconcretizadora. O mesmo no ocorre com as regras que so suscetveis de aplicao direta; Grau de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: devido sua posio hierrquica nosistema das fontes (ex.: princpios constitucionais) ou sua importncia estrutural dentro do sistema jurdico(ex.: princpio do Estado de Direito), os princpios so normas de natureza ou com um papel fundamental noordenamento jurdico, no se podendo dizer o mesmo das regras; Proximidade da idia de direito: os princpios so paradigmas juridicamente vinculantes radicadosnas exigncias de "justia" (Dworkin) ou na "idia de direito" (Larenz), enquanto as regras podem servinculativas de um contedo meramente funcional; Natureza normogentica: os princpios so fundamento de regras, isto , so normas que esto nabase ou constituem a ratio de regras jurdicas, desempenhando por isso, uma funo

normogenticafundamentante.Interessante classificao de normas jurdicas proposta por Dworkin, chamando de "diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem alcanados, geralmente referidos a algum aspecto econmico,poltico ou social (ainda que observa alguns objetivos sejam negativos, na medida em que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos contra alteraes adversas). Denomina princpios,por outro lado, as pautas que devem ser observadas no porque viabilizem ou assegurem a busca de determinadas situaes econmicas, polticas ou sociais que sejam tidas como convenientes, mas sim porque a sua observncia corresponde a um imperativo de justia, de honestidade ou de outra dimenso da moral". MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 48 Para Dworkin, os direitos fundamentais so direitos morais reconhecidos no seio de uma comunidadepoltica cujos integrantes so tratados com igual respeito e considerao ( equal protection ). O ponto crucialpara a compreenso do sistema jurdico proposto por Dworkin a noo de princpio que, inevitavelmente,importa em uma reviso da separao entre Direito e Moral, fortemente cristalizada pelo positivismo.Analisando as diferenas entre princpios e regras do sistema jurdico proposto por Dworkin, RicardoLobo Torres estabelece dois aspectos principais dessa diferena: "1. As regras so aplicadas segundo o critrio de tudo-ou-nada (all-or-nothing), ou seja, tanto que vlidos atingem o fato nelas previstos,comportando apenas as excees nelas prprias listadas; j os princpios so enunciados genricos, em que inexiste enumerao de excees, de modo que se abrem para incontveis casos inimaginveis; 2.Enquanto os princpios tem diferentes pesos e podem ser escolhidos em razo de sua importncia maior ou menor, as regras no tm tal dimenso, pois a diferente importncia que possam possuir no conduz a que o conflito entre elas se resolva pelo peso relativo de cada qual". A importncia da diferenciao entre regras e princpios vem sendo exposta reside no fato de queprincpios morais - para utilizar uma leitura de Dworkin - foram incorporados ao sistema de direitosfundamentais e prpria Constituio, devendo a legislao infraconstitucional e as decises judiciaisobservar tal incorporao e guardar compatibilidade com os valores por eles enunciados. Resulta da umapostura ativa e construtiva a ser praticada pelo aplicador do direito, "caracterizada pelo esforo de interpretar o sistema de princpios como um todo coerente e harmnico dotado de integridade" .Saliente-se que os mencionados princpios so incorporados na ordem jurdica atravs de umprocesso legislativo autorizado por um reconhecimento social, contudo, a identificao dos princpios no selimita deciso parlamentar realizada por meio de um processo legislativo. H, verdadeiramente, princpiosque transcendem a norma legal (ex: direitos fundamentais), prescindindo de qualquer processo legislativo oureconhecimento oficial. Isso se justifica sob determinadas circunstncias excepcionais, podendo ser adesobedincia civil o meio utilizado para a superao da injustia imposta por uma norma contrria a umdesses princpios transcendentes.Ao mesmo tempo em que permite a abertura de um novo campo de manipulao ao operador dodireito, a distino entre regras e princpios jurdicos, todos de carter normativo, insere-se no movimento deretomada da questo do valor. Explica-se. Como os valores jurdicos so idias essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurdica que lhes confira eficcia direta, impe-se que haja ummecanismo de vinculao/concretizao desses valores que ocorre atravs de princpios jurdicos. Estesapresentam menor grau de abstrao comparados aos valores, contudo, vinculam-se eles ao lhes"representarem" com maior grau de concretude.A distino entre princpios e

regras significa o reconhecimento da normatividade dos princpios,compreendendo, tambm, o prprio reconhecimento das limitaes impostas pelo positivismo ao direito, jque ao identific-lo com a estatalidade, o direito seria identificado apenas com as leis produzidas no mbitoestatal desde que atendessem aos requisitos formais de produo legislativa. A lgica positivista, ao noreconhecer a normatividade dos princpios, reduz a atividade do operador do direito mera subsuno entreo fato social e a regra jurdica. como se existisse absoluta objetividade entre os acontecimentos sociais eas previses legais, desconhecendo-se a complexidade dos fatos sociais que inevitavelmente exigem umaanlise subjetiva. A busca da neutralidade e objetividade jurdicas pelo positivismo necessariamente impunhao afastamento de alternativas que conduzissem a anlises mais subjetivas, representada, por exemplo, pelaincluso da manipulao dos princpios no ordenamento jurdico.Mediante a retomada dos valores e dos princpios jurdicos, a crtica ao positivismo pretendefundamentar moralmente o direito a partir da desmistificao da pretensa neutralidade jurdica estabelecidapelo discurso positivista, densamente fundado em bases ideolgicas, resultando na reduo da apreciao edas possibilidades do direito. Devido isso, impe-se que o direito seja repensado sob o paradigma tico, oque necessariamente requer a existncia de princpios e valores que o informem. Sob esta perspectiva,direito e justia se confundem e o respeito aos direitos morais de todas as pessoas da sociedade passa a seruma das finalidades desse direito renovado. Resulta da que o respeito e a efetivao dos direitosfundamentais ocupa posio de destaque no ordenamento jurdico.A esse respeito leciona Jos Garcia An : "Assim, os direitos humanos como direitos morais seriam aquelas exigncias ticas, bens, valores, razes ou princpios morais de especial importncia gozados por todos os seres humanos, pelo simples fato de serem seres humanos, de tal forma que permitem supor uma exigncia ou demanda frente o resto da sociedade..." MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 49 Como se pode observar, a exposio das principais distines e peculiaridades atinentes aosprincpios e s regras contribui para a afirmao da existncia e da normatividade dos princpios noordenamento jurdico, no prosperando mais a afirmao de sua inexistncia ou de no normatividade. certo, assim, que o processo oramentrio se estrutura por regras jurdicas, mas tambm por valores,princpios e sub princpios que comporo, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temtico atinentes finanas pblicas. Instrumental e fundado em valores, o oramento pblico proporciona a organizao e oplanejamento das finanas pblicas, estando vinculado aos valores e princpios que informam em ltimainstncia o ser humano como finalidade ltima da ao estatal.A partir da contribuio de autores como Canotilho, Dworkin e Ricardo lobo Torres parece bvio que aquesto oramentria encontra-se permeada pela discusso acerca dos valores e efetuada sob aperspectiva dos direitos fundamentais. A sua natureza instrumental, portanto, no descarta o elemento tico.Como leciona Ricardo Lobo Torres: "a opo em torno da tributao e dos gastos pblicos sempre valorativa: a quem se deve distribuir o dinheiro do oramento? As decises oramentrias, portanto,incorporam a reflexo filosfica sobre os valores". Princpios Jurdicos Oramentrios. A doutrina diverge acerca dos princpios oramentrios. Estevo Horvath e Rgis Fernandes deOliveira, no Manual de Direito Financeiro, identificam cinco princpios oramentrios: universalidade,anualidade, exclusividade, unidade e no afetao.J Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributrio, volume V, ooramento na Constituio, identifica trs grandes grupos de princpios: os fundantes (soberania, cidadania,dignidade da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo

poltico), os especficos (liberdade, justia,equidade e segurana) e os gerais (equilbrio oramentrio, separao de poderes, igualdade, devidoprocesso legal, federalismo, eficincia, subsidiariedade, responsabilidade, ponderao e razoabilidade).Por sua vez, na obra Uma Introduo Cincia das Finanas Aliomar Baleeiro enumera a anualidade,a unidade, a universalidade, a discriminao da despesa, a no especializao das receitas, a proibio doestorno, a sinceridade e o equilbrio como princpios oramentrios.Cada doutrinador formula critrios que para a escolha e fundamentaro dos princpios oramentrios,gerando diferentes classificaes. Elenca-se abaixo os princpios oramentrios que julgamos serem vitais organizao oramentria, advertindo-se, todavia, acerca da existncia de princpios gerais que fundam osistema constitucional brasileiro, tais como, a soberania, a dignidade da pessoa humana e a cidadania. Princpio da Exclusividade: segundo esse princpio, a lei oramentria no conter dispositivosestranhos previso da receita e fixao da despesa (art. 165, 8, CF).Isso significa que as leis oramentrias no podem conter dispositivos estranhos, no relacionados sfinanas pblicas. Rgis Fernandes de Oliveira afirma que "a exclusividade significa que no pode o texto dalei oramentria estabelecer a instituio de tributo" para concluir que "nem qualquer outra determinao quefuja s finalidades especficas de previso de receita e fixao de despesa".Esse princpio significou uma reao prtica de deputados e senadores da Repblica Velha queinseriam, por meio de emendas proposta do Executivo, dispositivos totalmente estranhos ao direitofinanceiro, "o que gerava as chamadas caudas oramentrias ou oramentos rabilongos na expresso deRuy Barbosa".H duas excees expressamente previstas no texto constitucional, no se incluindo na proibio aautorizao para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que porantecipao de receita. Em verdade, em tais casos, no h que se falar em excees haja vista que tanto oscrditos suplementares, quanto as operaes de crdito tem natureza oramentria. Princpio da NoAfetao: encontrado no art. 167, IV, CF/88, preceituando a vedao da vinculao de receita de impostosa rgo, fundo ou despesa. A vedao atinge apenas os impostos, sendo possvel a vinculao de taxas econtribuies.Tal princpio se justifica pois pretende garantir disponibilidade de recursos oramentrios para que aprpria administrao, discricionariamente, decida a melhor maneira de se efetuar a execuo oramentria,no se podendo "colocar o Estado dentro de uma camisa de fora, minguando seus recursos, para que os MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 50 objetivos traados no fiquem ou no venham a ser frustrados". A vinculao da receita de impostos argo, fundo ou despesa possui as seguintes excees:a) a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159 da CF;b) a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade e para manuteno edesenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, e 212;c) a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo;" Princpio da Anualidade: o oramento pblico lei com prazo determinado de vigncia. Cumpre osrequisitos formais de qualquer lei, mas apresenta peculiaridades quanto sua durao no tempo e contnua necessidade de renovao mediante autorizao do Parlamento.Diverge a doutrina quanto ao fato da exigncia da anualidade ser um princpio financeiro, sendo,antes, periodicidade do oramento que , como veculo que rene os gastos e receitas pblicas, as metas

eprogramas governamentais necessita ser atualizado a cada certo intervalo de tempo, o qual, normalmente,tem sido estabelecido em um ano na maioria das legislaes estrangeiras e adotado no Brasil desde aConstituio do Imprio.A lei oramentria anual, prevista no art. 165, III e 5 tem a vigncia de um ano a partir do anosubseqente sua aprovao, coincidindo, no caso brasileiro, ao ano civil j que o exerccio financeiro vai de1 de janeiro a 31 de dezembro conforme a lei 4.320/64.Com a incorporao do plano plurianual (art. 165, I) ao ordenamento constitucional brasileiro, comvigncia durante os quatro anos seguintes sua aprovao, reconhece-se um novo princpio oramentrio, oprincpio da plurianualidade das despesas de investimento. que, de acordo com o artigo 167, 1, CF,"nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prviaincluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade".O fato que a subsistncia do princpio da anualidade no ordenamento jurdico brasileiro permite ocontrole anual pelo parlamento e, em tese, pela populao sobre a atividade financeira dos rgos pblicosbem como a avaliao e o redirecionamento dos investimentos. Princpio da Universalidade: o 5 do artigo 165 da CF preceitua que: "a lei oramentria anualcompreender: I - o oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades daadministrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - ooramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria docapital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades ergo a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudas emantidas pelo Poder Pblico".Isso significa que a lei oramentria deve conter a previso de todas as receitas e despesas pblicas,sem exceo, conforme a redao da Constituio Federal de 1988. O mencionado princpio contm a regrado produto bruto ou oramento bruto, segundo a qual receitas e despesas devem ser previstas em suatotalidade sem que haja dedues ou compensaes entre uma e outra. Princpio da Unidade: busca-se com este princpio a reunio de todos os oramentos em um nicodocumento. O 5, art. 165 CF prev a criao de trs oramentos: o fiscal, o de investimento das empresase o da seguridade, dessa forma, tais oramentos devem ser agrupados em um nico documento.Conforme Founrouge, "el principio de unidade prescipuestaria consiste en la reunin o agrupacin de todos los gastos y recursos del Estado en un documento nico" . A utilidade fundamental de tal princpioconsistiria na apresentao de dados relativos aos gastos e receitas pblicas de tal modo que permitisse averificao mediante operaes matemticas do total e da possvel existncia de um equilbrio entre receitase despesas.Jos Afonso da Silva manifesta o entendimento da impossibilidade do cumprimento desse princpio talcomo formulado. Isso se deve, basicamente, ao surgimento de oramentos paralelos de entidades daadministrao indireta e paraestatais e a criao de "oramentos" dentro do oramento geral. Esta MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 51 multiplicidade teria gerado a distino entre oramento ordinrio e oramento extraordinrio, oramentocorrente e oramento de capital, oramento anual e oramento plurianual.A conseqncia disso que pretenso unidocumental, o oramento moderno tornasenecessariamente multidocumental. Da a concluso de Jos Afonso da Silva: "o princpio da unidade oramentria, na concepo de oramento-programa, no se preocupa com a unidade documental; ao contrrio, desdenhando-a, postula que tais

documentos se subordinem a uma unidade de orientao poltica,numa hierarquizao dos objetivos a serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado". Princpio da Legalidade: o artigo 5, II da CF estabelece que: "ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude da lei" . Isso significa, a contrario sensu , que o administradorpblico sujeita-se aos mandamentos legais, deles no se podendo afastar sob pena de se praticar atoinvlido que pode acarretar e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal.Cumpre o referido princpio a funo de limitar o poder estatal e de garantir a indisponibilidade dointeresse pblico j que no h que se falar em vontade pessoal no trato da coisa pblica. Isso significa quea ao estatal deve ser exercida nos contornos da autorizao parlamentar consubstanciada no planoplurianual, na lei de diretrizes oramentrias, na lei oramentria anual ou em qualquer outra modalidadeexigida de autorizao legislativa relativa temtica oramentria. Ex.: operaes de abertura de crdito,instituio de fundos.Saliente-se que o rgo estatal, responsvel pela execuo do oramento, deve cingir-se autorizao contida no sistema legal. Exemplar a lio de Celso Antonio Bandeira de Mello para quem "a legalidade de oposio lei, mas pressupe autorizao dela, como condio de sua ao" .No se confunda, contudo, o respeito s normas legais no momento da execuo oramentria (decunho eminentemente administrativo) com a legalidade oramentria propriamente dita, observada nomomento de elaborao da norma oramentria. Princpio do Equilbrio Oramentrio: erigido a partir do dogma liberal, segundo o qual receitas edespesas pblicas deveriam estar compatibilizados numericamente, o princpio de equilbrio financeiro gozoude enorme prestgio nas finanas clssicas, tendo sido, inclusive, expresso na Constituio de 1967 no art.166, 3, sendo depois eliminado pela Emenda 001/69.Um oramento desequilibrado era totalmente condenado pela liberalismo, devendo-se tomar todas asmedidas necessrias para mant-lo em equilbrio anual. Lembre-se que os efeitos do oramento sobre aeconomia em geral eram desconsiderados. SIDOR(SISTEMA INTEGRADO DE DADOS ORAMENTRIOS) o conjunto de procedimentos, justapostos entre si, com a incumbncia de cuidar do processamento decunho oramentrio, atravs de computao eletrnica, cabendo sua superviso Secretaria de OramentoFederal (SOF). MAXSHOPPING10 Direitos Reservados 52 SIAFI(Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal) Modalidade de acompanhamento das atividades relacionadas com a administrao financeira dos recursosda Unio, que centraliza ou uniformiza o processamento da execuo oramentria, recorrendo a tcnicasde elaborao eletrnica de dados, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob asuperviso do Tesouro Nacional e resultando na integrao dos procedimentprocedimentos concernentes,essencialmente, programao financeira, contabilidade e administrao oramentria.