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Reforma do Estado no federalismo brasileiro: a situao das administraes pblicas estaduais

Fernando Luiz Abrucio1

Resumo: O presente artigo apresenta os resultados de ampla radiografia das mquinas pblicas estaduais brasileiras, feita sob encomenda para o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), coordenado pelo Governo Federal e com a participao ativa de todos os estados. Trata-se de um estudo precursor, tanto em razo da amplitude e ineditismo das informaes obtidas, como tambm por conta da anlise articulada das reas de gesto, planejamento, polticas pblicas e governana democrtica, temas que geralmente so vistos separadamente. Alm do mais, outra novidade advm da cooperao intergovernamental que deu suporte pesquisa, fato pouco comum no federalismo brasileiro. As concluses revelam que os estados brasileiros tm srios problemas na organizao de suas informaes bsicas e da memria administrativa, na gesto dos recursos humanos, na articulao entre as vrias partes do sistema de planejamento, na adoo de um enfoque mais intersetorial e, ainda, na adoo de melhores mecanismos de governana democrtica, sobretudo no mbito interno do setor pblico. Mesmo tendo estas dificuldades e lacunas, os governos estaduais apresentaram alguns avanos nos ltimos anos, como a criao de Centros de Atendimento Integrado, a adoo de formas de governo eletrnico e o reforo dos Planos Plurianuais (PPAs) como estratgias efetivas de gesto pblica. Palavras-Chave: Reforma do Estado, Administrao Pblica Estadual, Federalismo, Cooperao Intergovernamental, Sistema de Planejamento, Recursos Humanos, Polticas Pblicas e Governana Democrtica. Abstract: This article presents the results of a wide spectrum radiograph of the Brazilian state public machines, custom made for the National Support Program for Administrative Modernization (Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal - PNAGE), coordinated by Federal Government and with active participation from all states. It consists of a pioneer study, not only because of the amplitude of the never before seen obtained information, but also the articulated analysis of administrative, planning, public policies and democratic governance areas, usually issues separately looked at. Furthermore, another novelty comes from intergovernmental cooperation, which supported research, not a usual fact among Brazilian federalism. The conclusions reveal that the Brazilian states have serious problems in the organization of their basic information and of the administrative memory, in the management of the human resources, in the articulation among the several parts of the planning system, in the adoption of a more intersectorial focus and, still, in the adoption of better mechanisms of democratic government, above all in the internal plan of the public sector. Although facing these difficulties and gaps, the state governments showed some progresses during the last years, as the creation of Integrated Service Centers, the adoption of e-governments ways and Pluriannual Planning (PPAs) reinforcement as effective public management strategies.

Fernando Luiz Abrucio doutor em Cincia Poltica pela USP. Professor de Poltica e Administrao Pblica na Fundao Getlio Vargas (SP) e de Poltica Comparada na PUC (SP). Este texto uma verso modificada do paper aprovado e apresentado no IX Congresso Internacional do CLAD (de 2 a 5 de novembro de 2004), em Madri. E-mail: fabrucio@fgvsp.br

2 Keywords: Reform of State, State Public Administration, Federalism, Intergovernmental Cooperation, Planning System, Human Resources, Public Policies and Democratic Governance. Introduo O presente artigo busca mapear a situao administrativa dos governos estaduais brasileiros, tomando como base uma ampla pesquisa feita para o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), que vem sendo coordenado pelo Ministrio do Planejamento, contando ainda com a participao dos prprios estados e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Para tanto, realizou-se uma pesquisa baseada num Roteiro de Informaes Bsicas, contendo cerca de 300 perguntas, preenchido pelos prprios governos estaduais. Este instrumento de investigao foi norteado por dez variveis2 e redundou em mais de 5 mil pginas de informao, cerca de 200 tabelas de tabulao e a separao de quase 100 casos inovadores. Como a qualidade dos dados nem sempre foi satisfatria, utilizamos complementarmente entrevistas com 675 gestores estaduais, de vrios escales e setores da administrao pblica, e com atores externos um contingente, neste caso, de 250 pessoas, entre as quais atores da sociedade civil, do Ministrio Pblico, do Judicirio, dos Tribunais de Contas, do Legislativo e da universidade. O objetivo mais imediato desta pesquisa foi trazer elementos para orientar um programa de modernizao dos estados, por meio de financiamento do BID. No mbito dos programas internacionais de apoio reforma do Estado, trata-se de uma iniciativa pioneira por trs razes. A primeira parte do suposto que a radiografia dos problemas uma etapa decisiva de qualquer processo de modernizao, que deve preceder logicamente proposio de qualquer modelo. Pode parecer bvia tal assertiva, mas o fato que muitos processos de modernizao na Amrica Latina tm adotado a estratgia uma soluo em busca de problemas. preciso evitar a mera cpia de propostas que porventura tenham dado certo em outros lugares sem antes conhecer profundamente a realidade administrativa do governo que se pretende reformar. Alm disso, a pesquisa faz parte de uma proposta de reforma de Estado feita numa dupla rede: a federativa e entre instituies. No primeiro caso, o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE) busca realizar diagnstico e aes reformistas conjugadas entre o Governo Federal e os estados e destes entre si. Segue, nesta linha, o caminho do Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), iniciado na metade da dcada de 1990, e outras modelos recentes
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As variveis escolhidas foram as seguintes: Dimenso do Estado (1), Estrutura Administrativa (2), Recursos Humanos (3), Sistema de Planejamento (4), Gesto e Polticas Pblicas (5), Tecnologias de Gesto (6), Normatizao e Controle (7), Sistemas de Informao (8), Prestao de Servios Pblicos e Atendimento ao Cidado (9) e, por fim, Redes Democrticas de Governana (10).

3 de modernizao, como a realizada na rea previdenciria. A novidade aqui est na abrangncia do programa, que atingiu, na etapa inicial da pesquisa, a todos os estados, algo indito em nossa histria reformista. A meta constituir um verdadeiro programa nacional, no qual haja coordenao da Unio com participao e deciso ltima a cargo dos estados, para que se garanta tanto a autonomia dos entes federativos como a interdependncia entre eles, frmula bsica do sucesso de qualquer Federao (ELAZAR, 1987). Em sua face intergovernamental, ademais, a metodologia do diagnstico tem como ltimo pressuposto o reforo do federalismo cooperativo. a partir das redes entre os estados e destes com a Unio que se pode fazer a ponte do diagnstico para o processo de modernizao administrativa. A interpretao dos dados e a construo dos projetos para o BID sero tanto mais bem sucedidas quanto mais houver cooperao, transferncia do conhecimento acerca de experincias inovadoras e auxlio tcnico do Governo Federal. No plano das instituies, h duas interconexes principais. A primeira foi montada junto ao BID, que participou ativamente da discusso e elaborao da pesquisa. O objetivo aqui adequar a parte referente interpretao e, por conseguinte, definio do programa, com a implementao das aes de modernizao, inclusive no que se refere avaliao dos resultados. Desse modo, pretendeu-se alterar a lgica que muitas vezes tem alimentado a ao dos organismos internacionais, com a anuncia dos governos, de estabelecer projetos de modernizao a priori, antes do conhecimento pleno da realidade, esquecendo-se que a construo de modelos deve ter como baliza fundamental a especificidade dos casos. Outro inter-relacionamento institucional importante foi a estabelecida com o PROMOEX, programa de modernizao do controle externo, especificamente dos 33 Tribunais de Contas subnacionais. Juntar o processo de reformas do Executivo com as instituies que lhe controlam essencial para ampliar o conceito de reforma do Estado em dois sentidos. No primeiro, est em jogo a incorporao efetiva da accountability, uma vez que a maior fiscalizao do Poder Pblico vista como fator de melhoria da gesto e no de atravancamento do processo decisrio, como pensa certo paradigma tecnocrtico. Ademais, levar os propsitos da reforma do Estado para alm do Poder Executivo implica aumentar a responsabilidade dos outros ramos de Poder, dado que no Brasil eles geralmente se eximem desta discusso, com efeitos negativos para a melhoria da administrao pblica. Por fim, cabe destacar que a pesquisa foi toda montada, em seus pressupostos metodolgicos, na etapa da pesquisa de campo e na elaborao dos relatrios com os resultados, sob um paradigma participativo. Embora a conduo geral do projeto estivesse a cargo da Unio e do BID, os estados no s participaram ativamente do processo, como principalmente foram os atores principais na definio de cada etapa. Dessa maneira, conseguiu-se um maior envolvimento na fase

4 do diagnstico e, acima de tudo, espera-se que isso ajude no perodo de implementao dos projetos, dado que estes, em grande medida, nasceram da preocupao e reflexo dos prprios governos estaduais, em vez de sarem de um modelo pronto e acabado imposto de fora para dentro. O carter indito do trabalho e suas concluses so importantes no s para a ao direta na poltica pblica, como tambm para anlise acadmica no assunto, pouco explorada e com escassez de dados normalmente, tais estudos abarcam um universo emprico bem menor do que o utilizado pela pesquisa do PNAGE. Antes de entrar nos resultados da pesquisa, apresentados aqui de forma sinttica, faremos a seguir uma exposio dos motivos que justificam a importncia do presente trabalho. 1) A importncia do tema: balano bibliogrfico A realizao do diagnstico dos governos estaduais justifica-se por razes mais gerais e por um propsito especfico. No plano mais geral, a descentralizao e a democratizao do poder poltico no Brasil, iniciadas na dcada de 1980 (ABRUCIO, 1998a; ARRETCHE, 2000) aumentaram a importncia dos governos subnacionais. Hoje, os cidados tm nos poderes locais sua maior referncia estatal, uma vez que a maioria das polticas sociais e as funes bsicas do Estado, como a Educao, a Sade e a Segurana Pblica, so plenamente executadas por estados e/ou municpios, quando no formuladas e financiadas por tais entes. Com esta profunda modificao, que ganhou contorno mais preciso com a Constituio de 1988, a modernizao da administrao pblica dos governos estaduais tornou-se ou deveria ter se tornado agenda prioritria do pas. A despeito da importncia sobre o assunto, h pouca literatura acadmica sobre ele. A maioria parte da hiptese de que os governos subnacionais so marcados por um atraso histrico no processo de modernizao das mquinas pblicas (por exemplo, MAIWARING, 1999; TORRE, 2004; ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998; e ABRUCIO, 1999). O Brasil fez duas grandes reformas burocrticas no sculo XX, ambas em contexto autoritrio e fortemente centralizador os modelos do DASP e do Decreto Lei 200. Em nenhuma delas houve a preocupao de criar e/ou melhorar as administraes pblicas estaduais, at porque no havia um projeto de repasse de funes aos estados e municpios, muito menos houve um impulso democratizador de tais instncias, j que as elites regionais, mesmo com a centralizao de poder, continuaram, em maior ou menor medida nas diferentes unidades estaduais, a manter o domnio patrimonial e oligrquico do poder, inclusive no perodo militar. S que a literatura ainda no respondeu a seguinte pergunta: que modificaes ocorreram nos governos subnacionais brasileiros a partir do advento da redemocratizao do pas? Estudos sobre a esfera municipal cresceram muito, como os atinentes participao poltica popular, com destaque para os trabalhos sobre o Oramento Participativo (para uma boa resenha sobre o assunto,

5 ver WAMPLER, 2004). Foram realizadas, ainda, pesquisas, sobre a dinmica da descentralizao e da centralizao do poder (KUGELMAS & SOLA, 1999) e sobre o poder dos governadores nos planos estadual e federal (SAMUELS & ABRUCIO, 2000; SANTOS, 2001). No entanto, no existe nenhum texto exaustivo acerca de modificaes na gesto pblica estadual. Diante disso, a pesquisa realizada para o PNAGE de extrema importncia acadmica, pelo ineditismo e pela magnitude. Cabe ressaltar que, ao contrrio da viso pouco matizada e linear apresentada pela literatura sobre o assunto, foram notadas na presente pesquisa algumas mudanas na administrao pblica estadual, realizadas nos ltimos anos. Isto se deveu a inovaes realizadas por governos especficos ou a programas impulsionados e articulados pelo Governo Federal, como os Programas de Modernizao nas reas previdenciria e, sobretudo, financeira. Estes avanos, no entanto, no privilegiaram a temtica da gesto pblica e suas inter-relaes com o Oramento, o Planejamento, as Polticas Pblicas e as Avaliaes de Desempenho. exatamente a que se encontra um dos principais ns para a melhoria da ao do Estado brasileiro, em geral, e dos governos estaduais, em particular. S que a modernizao da gesto pblica estadual depende de trs fatores at ento ausentes. O primeiro refere-se obteno de informaes para a tomada de deciso e a proposio de projetos mais consistentes de reforma. A realizao de um amplo diagnstico imprescindvel porque no h, hoje, dados fidedignos e articulados que retratem a situao completa das mquinas pblicas estaduais. Como dito antes, as poucas pesquisas acadmicas trazem uma radiografia bastante incompleta sobre o assunto e os organismos governamentais federais tambm no tm investido na obteno de dados nesta rea. Alm disso, preciso articular mais a ao dos governos estaduais entre si, para fins de aprendizado e auxlio mtuo, e do Governo Federal em relao aos entes estaduais, a fim de ajudlos e coorden-los em atividades reformadoras, respeitando a autonomia federativa adquirida por eles, que pedra angular de nossa democracia e clusula ptrea da Constituio. bem verdade que as formas de integrao horizontal e vertical tm aumentado nos ltimos anos, sobretudo com o trabalho realizado nos Fruns de Secretrios estaduais das diversas reas e, para o assunto em questo, pelo Conselho Nacional de Secretrios de Administrao (Consad) e pelo Frum dos Secretrios estaduais de Planejamento. Mas nos falta, ainda, o grau de articulao de outras Federaes, como a norte-americana, a alem e a australiana, em termos de cooperao horizontal e vertical (BURGESS & GAGNON, 1993). O diagnstico, ademais, estabelece uma base tcnica comum que dar maior sustentabilidade aos projetos de reformulao da gesto estadual, diminuindo as possibilidades de fracasso na implementao dos programas de reforma. Este elemento extremamente importante, uma vez que h uma grande desigualdade socioeconmica regional no Brasil, e cujo resultado

6 hipottico seria a existncia de capacidades administrativas muito diferenciadas. Assim, um ator externo aos estados menos desenvolvidos pode atuar para ajud-los, mormente o Governo Federal, como acontece na maioria das Federaes, mas tambm a partir de acordos interestaduais, um modo muito comum nos pases federativos que temem um peso maior da centralizao contra a autonomia dos governos subnacionais tal ocorre nos EUA (cf. ZIMMERMAN, 1992). Cabe ressaltar o avano do PNAGE, que registra ambas as formas colaborao intergovernamental. Em termos metodolgicos, procurou-se aliar duas ferramentas metodolgicas. A primeira foi o repasse de dados pelo comando administrativo dos governos estaduais, por meio de um amplo questionrio contendo informaes que, no geral, nunca tinham sido colhidas e/ou organizadas de forma sistemtica, redundando, ao fim e ao cabo, num autodiagnstico. Somou-se a isso o recolhimento de opinies de funcionrios pblicos e atores externos ao Executivo, de modo a construir um contraponto aos dados iniciais. Tratou-se, desse modo, de uma abordagem que buscou adicionar percepes dos atores s informaes brutas, opo metodolgica tanto mais importante quando muitos dos dados inexistem ou so pouco fidedignos como era o caso em questo. O artigo pretende, basicamente, resumir os principais aspectos detectados pela pesquisa PNAGE, em termos de avanos, problemas e desafios/impasses dos governos estaduais brasileiros. 2) Principais avanos Ao contrrio da maioria dos diagnsticos, que procura exclusivamente detectar os problemas, a pesquisa PNAGE buscou, primeiramente, relatar os principais avanos ocorridos nos ltimos anos na maioria dos governos estaduais. Desse modo, pode-se ter uma viso mais histrica e que demarca a posio em que os estados esto no momento. Neste sentido, destacam-se os seguintes aspectos, assim sintetizados: a) Embora a maioria dos estados ainda tenha uma situao fiscal preocupante, possvel dizer que houve avanos no aumento da conscincia do problema e na criao de mecanismos para atac-lo, particularmente a partir dos resultados obtidos pelos estados que participaram nos ltimos anos de experincias de modernizao financeira, como o PNAFE, programa do qual participaram 84% dos estados e que 65% do total disseram ter contribudo para o aperfeioamento da administrao pblica. No entanto, os ganhos concentraram-se basicamente em instrumentos de economia de recursos, e no na adoo de mecanismos que visam busca da eficincia (fazer mais com menos). Os estados tm problemas na administrao na otimizao do dinheiro e da mquina pblica, sobretudo porque, em sua maioria, no possuem formas adequadas de monitorar os custos de suas atividades.

7 b) Os governos estaduais, em sua maioria, vm procurando aprofundar suas estratgias de regionalizao, com maior descentralizao das polticas, aumento das parcerias com os municpios e a criao de instrumentos que melhorem a ao dos estados ao longo de seu territrio, como ficou ntido em alguns Planos Plurianuais (PPAs) aprovados no ano passado. H dois grandes desafios para enfrentar este problema, porm. Um o conflito entre, de um lado, as Secretarias, que representam a lgica setorial, e o desenho geogrfico das polticas, de outro. H forte compartimentalizao das aes, a despeito dos esforos por programas intersetoriais (como veremos adiante), o que fica mais evidente nas Secretarias mais fortes politicamente. Esta setorializao atrapalha o planejamento regional das polticas. Outro desafio regionalizao detectado pela pesquisa PNAGE se refere necessidade de se juntar cooperativamente os entes municipais, por meio de consrcios ou similares. S que estas relaes intermunicipais constituem algo ainda em gestao no pas e sofrem resistncia tanto dos polticos locais como dos ocupantes dos cargos estaduais. A ausncia de uma legislao que incentive a cooperao entre os entes locais favorece este cenrio. c) Os estados incrementaram sua estrutura de informtica e realizaram um nmero grande de cursos para seus funcionrios, em prol de uma cultura da informtica. Ademais, o governo e o prego eletrnicos passam por um processo de disseminao pelo pas, j havendo algumas experincias muito bem sucedidas, com destaque para o caso do Estado de So Paulo. Em contrapartida, do lado negativo percebe-se, em primeiro lugar, dificuldades de catalogar a estrutura existente cerca da metade dos governos estaduais no tem um inventrio completo de computadores e softwares. Em segundo lugar, os sistemas de informao pouco dialogam com as decises gerenciais, com a exceo das variveis oramentrias. Alm disso, a cultura da informtica muitas vezes tem se apresentado como uma viso tecnicista do problema e certa euforia tecnolgica, sem interface com as reais necessidades da administrao pblica. Por fim, ainda no tpico relacionado ao sistema de informao, constatou-se uma grande fragmentao, dificultando sua gesto. d) O uso do Plano Plurianual (PPA) como instrumento de planejamento tornou-se um dos temas centrais da administrao estadual um pouco mais da metade dos estados usa intensamente este mecanismo e quase todos o utilizam de alguma maneira. Isto vai ajudar a transformar prioridades em metas e organizar melhor os gastos pblicos. Est se constituindo a uma coalizo reformista pr-PPA, que pode ter efeitos positivos, como tiveram as alianas em prol do SUS e da LRF. Para que isto ocorra, no entanto, preciso reduzir a distncia entre o macro o grande planejamento e o micro a poltica setorial e sua implementao , de modo a alterar

8 efetivamente a gerncia pblica estadual. Apenas 34% dos estados afirmaram que fazem a coordenao entre o planejamento geral e os setoriais. e) O novo modelo de compras governamentais essencial para aumentar a conscincia de custos da administrao pblica e tornar mais transparentes as despesas pagas pelos cidadoscontribuintes. A partir de algumas experincias modelo, as formas mais flexveis de compras comearam a ser adotadas por um nmero crescente de estados. Tem faltado o outro lado desta moeda: uma poltica que planeje melhor como dar conta do fluxo de bens que o governo estadual tem ou precise comprar. A preocupao com os custos aparece por ora mais na ponta do sistema, e no no restante de seu trajeto, ainda muito pouco visvel e planejado, como na gesto de setores como o patrimnio mobilirio e a logstica. f) O reforo da accountability pea essencial na reforma do Estado. Neste sentido, alvissareiro realar que o grau de participao dos cidados nas polticas sociais aumentou. primeira vista, isto no um mrito dos estados, uma vez que tais formas de controle social foram definidas por legislao federal, com a criao de um nmero enorme de Conselhos de polticas e vinculando sua criao o repasse de verbas. De qualquer modo, preciso ativar este processo onde ele tem maior incidncia, isto , no plano descentralizado de poder. A rea de Sade a que mais representa esta mudana, mas, aos poucos, Educao e, em menor medida, Segurana, comeam a adotar mais este modelo participativo neste ltimo caso, por meio dos Conselhos comunitrios. Outra pesquisa realizada recentemente (ARANTES, ABRUCIO & TEIXEIRA, 2004) ressaltou, no entanto, diversas falhas num dos principais instrumentos de controle da administrao pblica estadual: os Tribunais de Contas (TCs). Constatou-se no trabalho supracitado que as elites de importantes instituies e da sociedade consideravam os TCs muito importantes como instituio, mas reclamavam da qualidade de suas avaliaes mais voltada para o formalismo do que para a eficincia e efetividade das decises estatais e da forte politizao na indicao de seus conselheiros. A isso se soma a fragilidade das Assemblias Legislativas em seu papel de fiscalizao dos governadores (SANTOS, 2001; e ABRUCIO, 1998). Tais instituies realizam o que Guillermo ODonnell chamou de mecanismos horizontais de accountability, fundamentais boa governana democrtica (1998). O aperfeioamento dos Tribunais de Contas e das Assemblias Legislativas, porm, no s essencial para a democratizao do poder pblico, como condio bsica para o sucesso da reforma do Estado. De modo que tem se ressaltado muito, e com razo, a necessidade de criar controles verticais do poder em processos de modernizao da gesto pblica, mas pouco ou quase nada se fala do papel da accountability horizontal como forma de potencializar o processo reformista. Mais do que isso, a literatura, os polticos e os organismos internacionais precisam reforar a importncia da reforma dessas instituies. No caso brasileiro, em parceria com o BID, criou-se o PROMOEX, programa

9 que busca modernizar os Tribunais de Contas, numa ao indita feita em parceria com o PNAGE, aspecto positivo que deve ser ressaltado. Os resultados dos dois programas, se articulados, podero favorecer a construo de uma trilha em que a responsabilizao do poder pblico condio sine qua non modernizao administrativa dos estados brasileiros. g) A prestao de servios pblicos foi positivamente alterada pela criao dos Centros de Atendimento Integrado aos cidados, que perpassam a grande maioria dos estados 23 dos 27 governos estaduais adotam este mecanismo. Com o tempo, aumentam os servios oferecidos e as demandas por novos. claro que isso est gerando presses que no esto sendo completamente atendidas e, para tanto, seria fundamental fazer mais regularmente pesquisas de satisfao com os usurios. O incremento da eficcia e eficincia bastante perceptvel, s que preciso saber o quanto de efetividade vai ser agregado prestao dos servios pblicos. h) A pesquisa PNAGE constatou uma manifestao quase unnime dos estados em prol do trabalho por rede intergovernamental, particularmente no que tange s relaes horizontais. Trata-se de um passo essencial para se buscar uma ao compartilhada que maximize os esforos e dissemine experincias bem sucedidas para outras localidades. Alis, a construo de parcerias interestaduais comea a ganhar corpo e a transferncia de tecnologias de gesto ocorre cada vez mais, como admitem todos os estados, vidos para saber o que cada qual est fazendo. A experincia do PNAFE ajudou neste sentido e h um sentimento fortemente majoritrio para reproduzir este sucesso no PNAGE. Detectar os avanos obtidos nos ltimos anos, entretanto, no significa ignorar a extensa lista de dificuldades e carncias dos governos estaduais. O nmero de problemas encontrados pela pesquisa enorme, s que uma boa radiografia precisa selecionar os aspectos mais importantes, para atuar de forma mais seletiva no processo de reforma. 3) Principais problemas dos estados Em linhas gerais, os estados apresentam uma srie de problemas, revelando grande precariedade administrativa. Neste amplo campo, poderamos selecionar os seguintes aspectos, segundo o que foi aprendido pela pesquisa PNAGE. Constatou-se, em primeiro lugar, que no h uma integrao efetiva entre o Planejamento, os Recursos Humanos, os sistemas de informao, as polticas pblicas e as formas de governana democrtica. Por exemplo, em apenas 33% dos estados as decises do ciclo de planejamento (oramento, planejamento, gesto e avaliao) levam em considerao as variveis da Poltica de Recursos Humanos.

10 Decerto que no necessariamente precisa haver, a toda hora, uma juno de todo este composto; mas se percebeu, em quase todas as variveis, o descolamento existente entre, por exemplo, Recursos Humanos e sistema de informao ou entre planejamento e polticas pblicas. O estudo revela nitidamente que os governos estaduais so muito fragmentados e descoordenados, o que prejudica a adoo de uma viso sistmica. A descentralizao de tarefas e funes desejvel, tanto mais se o Poder pblico estiver mais prximo dos cidados, como o caso dos governos subnacionais. Todavia, sem interligao e coordenao entre as partes, governar se resume na seguinte lei: as Secretarias prioritrias e mais fortes devem ter poder e ateno, enquanto as mais fracas jogam isoladamente e ficam na rbita dos rgos centrais. Surge da uma forte verticalizao, mas que no consegue coordenar efetivamente todas as partes no mximo, centraliza certas decises que acabam por afastar mais a formulao da implementao. possvel dizer, com total segurana, que o maior problema dos estados est na rea de Recursos Humanos. Primeiro, porque a precariedade da informao brutal diante da importncia do RH para o restante da administrao apenas 7,4% dos governos estaduais conseguiram levantar todas as informaes solicitadas. Muitos estados no sabem quantos anos mdios de trabalho tm os servidores, o que torna difcil planejar a gesto de fora de trabalho, seja do ponto de vista previdencirio, seja do ponto de vista da capacitao dos servidores, a fim de melhorar a qualidade dos servios populao. Diversos outros dados, como o conhecimento acerca do grau de escolaridade e das competncias requeridas, no existem ou no esto sistematizados pelos estados, dificultando uma boa poltica de Recursos Humanos. As informaes revelam a falta de um quadro capacitado o suficiente para suas funes, ausncia de pessoal em diversas reas, m alocao em outras e envelhecimento da fora de trabalho. Tal situao um empecilho para a implementao das polticas pblicas e at mesmo para a realizao de reformas administrativas, pois o elemento humano essencial para transformar a gesto. importante frisar este aspecto uma vez que as reformas do Estado na regio enfatizaram dois outros aspectos. Por um lado, a soluo passava pela melhor definio do papel dos governos, com seu encolhimento ou, na verso mais progressista, fortalecendo seus laos com a sociedade para compartilhar atividades e estabelecer parcerias, fazendo do aumento da accountability um incentivo para a melhoria da gesto (CLAD, 2000). Por outro, foi dada muita importncia, de forma correta, as transformaes institucionais no desenho estatal, mudando os incentivos colocados aos policymakers. Porm, cabe ressaltar que menor ateno foi dada ao peso do elemento humano e gesto de pessoal nos processos de reforma do Estado na Amrica Latina ao longo das ltimas dcadas. O retrato da rea de Recursos Humanos dos estados brasileiros revela que, sem enfrentar esta questo, a modernizao de seus governos est fadada ao fracasso.

11 A pesquisa PNAGE revelou tambm que os governos estaduais precisam urgentemente criar sistemas sustentveis de informao, que possam mapear com preciso o quadro administrativo e serem reformulados continuamente. As informaes so o alicerce de uma organizao, e se constatou uma precariedade de dados em aspectos centrais da administrao, como relao ativos/aposentados, nmero de computadores, memria administrativa etc., sem os quais impossvel planejar o dia-a-dia, para no dizer a modernizao administrativa de longo prazo. Cabe frisar que muitas informaes existem nos estados; o que no h uma poltica consistente para organiz-las e trat-las gerencialmente. Da saiu a concluso de que preciso constituir de sistemas de informao gerenciais, bem como de Banco de Dados comuns aos estados, no mbito de ao do PNAGE quando forem aprovados os programas estaduais de reforma financiados pelo BID. As estruturas administrativas estaduais convivem com dois problemas diferentes e que atrapalham dois objetivos bsicos da gesto pblica: por um lado, as ferramentas que devem garantir certa continuidade de polticas precisam ser reforadas, mormente a parte de memria administrativa; por outro, naquilo que deve ser mais flexvel, para que o governo eleito atue em prol de suas promessas de campanha, h dificuldades para mudana, especialmente por conta dos entraves criados pela superposio de funes e pela legislao. Em poucas palavras, as estruturas existentes de vrios estados dificultam o equilbrio necessrio entre o Estado, como ente que garante a necessria memria e continuidade das polticas, e o governo, como estrutura poltica que recebe um mandato popular e deve ter poder suficiente para implementar os programas aprovados nas urnas. Alm disso, as estruturas administrativas so normalmente pouco intersetoriais, com raras excees, agravando a tendncia de fragmentao e descoordenao dos governos estaduais. a vitria das caixinhas, isto , da lgica que privilegia a organizao baseada nos setores. A pesquisa PNAGE constatou que tal dinmica pouco afetada pelas modificaes de organograma, dado que quando estas ocorrem, de acordo com o observado, mantm a extrema pulverizao da administrao. Trata-se de um problema poltico maior, vinculado criao de feudos administrativos, dominados pelos setores com maior poder dentro e fora do Estado. Para mudar este estado de coisas, preciso que o governador e o partido dominante percebam que o governo setorializado no a melhor maneira de resolver os problemas coletivos. Na verdade, a prpria opinio pblica, a imprensa e mesmo os acadmicos e as organizaes no governamentais no tm atuado para mudar o perverso modelo das caixinhas, seja porque enquadram-se num lobby especfico de uma rea, seja porque no se conscientizaram da melhor qualidade do paradigma intersetorial.

12 A despeito dos avanos do PPA nos estados, tais quais relatados anteriormente, trs temas apareceram como problemticos na rea de Planejamento: primeiro, os estados demonstraram grande dificuldade para implantar efetivamente a gesto por programa; segundo, o planejamento no realiza, no mais das vezes, uma boa coordenao intersetorial; e, terceiro, na maioria dos governos faltam indicadores e instrumentos de avaliao. Neste ltimo aspecto, vale ressaltar que apenas 38% dos governos estaduais utilizam efetivamente mecanismos avaliadores das polticas pblicas. Disso decorre que todo o avano da coalizo pr-PPA s ter sucesso se avanar mais em termos de avaliao dos programas. preciso realar que a fragilidade da avaliao de resultados corta diagonalmente a administrao pblica estadual. bem verdade que vrios estados j esto empreendendo um esforo inicial grande para construir indicadores, mas pelo que vimos com a pesquisa PNAGE, trs barreiras podem obstaculizar este caminho: a falta de informao qualificada, a fragilidade da poltica de RH e a pouca preocupao em criar um ambiente interno mais favorvel s mudanas, incluindo a criao de uma cultura de avaliao. De qualquer modo, preciso incentivar modificaes nesta rea, visto que o sucesso das polticas pblicas e, por conseguinte a legitimao do aparelho estatal, depende cada vez menos de ideologias e mais de resultados bem programados e aferidos. Avanos vm ocorrendo no uso de tecnologias de gesto, mas trs delas precisam de maior empenho dos governos estaduais: o uso maior da desburocratizao, o que melhora a relao da administrao pblica com os cidados e tem efeitos inclusive de legitimao junto aos agentes econmicos; a adoo de tcnicas preocupadas em gerenciar melhor o custo da administrao pblica, como centro de custos, gesto de estoque e logstica, administrao de patrimnio, entre os principais, a fim de elevar a eficincia do setor pblico, fator cada vez mais importante num cenrio de ajuste fiscal; e a utilizao de formas mais participativas e horizontalizadas de trabalho, em virtude do potencial motivador que tm sobre os servidores, atores por excelncia da mudana e fiadores da qualidade do servio pblico. Ainda no que diz respeito utilizao de tecnologias de gesto, destaca-se tambm como algo negativo que somente trs estados realizaram pesquisas e/ou aes no campo da cultura organizacional. Faltam investimentos em sistemas de informao integrados, o que obviamente demandar um planejamento especfico de informtica, mas que precisar de dois aspectos pouco presentes nas administraes estaduais: a definio clara do que se pretende com os sistemas, tornando-os ferramentas de gesto para o maior nmero de pessoas, e a capacitao dos servidores, no s para entender os programas, mas para pensar a gesto pblica com base em tais programas. Segundo o diagnstico feito pela pesquisa PNAGE, so muito frgeis as redes de governana internas administrao pblica da maioria dos estados. Isso se percebe, em primeiro

13 lugar, pela pouca ateno dada questo tica, que fundamental para criar uma bssola normativa ao servidor pblico e, no limite, para evitar desvios de comportamento graves, como a corrupo, que custa duplamente para o Estado: com a perda de recursos e de legitimidade social. Alm disso, as relaes com os servidores estaduais precisam ser mais bem institucionalizadas, tanto no que se refere comunicao como no que tange ao relacionamento com os sindicatos. Qualquer proposta de mudana administrativa depende do reforo dos laos com o funcionalismo, numa troca que envolve, simultaneamente, conflito negociado e confiana. Na verdade, esta questo se resume na falta de uma poltica deliberada para construir coalizes reformistas de longo prazo, preocupao que originou o relativo sucesso na rea fiscal e na Sade. preciso constituir, tambm, uma agenda regulatria, que ultrapassa a questo da concesso dos servios pblicos para o setor privado. Como a tendncia de aumento das parcerias, tal qual a pesquisa aferiu por intermdio das entrevistas com altos dirigentes pblicos, preciso criar uma gesto deste processo, com pessoal habilitado e instrumentos capazes de coordenar e avaliar temas como terceirizao e PPP. O sistema de controle interno no est sendo ativado como um mecanismo de aperfeioamento da gesto pblica estadual, pois h o predomnio do formalismo. Suas relaes com o controle externo e com o planejamento devem ser reforadas com o intuito de produzir mais informaes e avaliaes que permitam as administraes estaduais ter um aprendizado organizacional. A postura formalista, ademais, tem outro problema: refora a construo de um emaranhado de leis, e os prprios governos estaduais perdem o controle desse processo. Neste sentido, em prol de uma gesto baseada mais nos resultados e no aprendizado contnuo, seria necessrio organizar adequadamente essa legislao, para depois simplific-la, com ganhos aos cidados e gesto pblica. Ateno maior deve ser dada ao planejamento e a gesto das reas-fim, com destaque para as trs principais polticas pblicas dos estados: Segurana Pblica, Sade e Educao. Em relao a elas, a fragilidade gerencial, os desencontros com a poltica do macroplanejamento e falta de qualidade na ponta do sistema so os problemas mais relevantes detectados pela pesquisa PNAGE em relao a tais polticas pblicas. bom ressaltar: o insucesso nestas polticas poder, ao longo do tempo, nublar os resultados positivos de importantes inovaes, como o PPA. Por fim, necessrio estimular a ao cooperada entre os atores intergovernamentais. O Programa PNAGE est fazendo isso, como o PNAFE e outras aes na rea financeira j tinham feito. Mas se deve perseverar e ampliar a rede de parcerias, aproximando-se mais, por exemplo, das Secretarias da Fazenda, tornando-as parceiras estratgicas no PNAGE. Alm disso, a constituio de atividades tcnicas comuns e a criao de um discurso consensual para a rea de gesto, como h em outras reas, so aspectos que podem reforar os laos federativos ativados pelo PNAGE. Nesta

14 mesma linha, seria interessante montar Bancos de Dados e promover premiaes que incentivem a inovao e a transmisso dela para os demais parceiros. Os principais resultados da pesquisa so realados pela Tabela abaixo. Tabela I Dados Selecionados da Pesquisa PNAGE (porcentagem referente aos estados)
Somente dois estados conseguiram calcular, ao mesmo tempo, o dinheiro gasto, o nmero de atividades e de funcionrios alocados para terceirizao No conseguiram levantar nenhuma das informaes solicitadas nas perguntas sobre RH No tm informao sobre a escolaridade de seus servidores Assegurou que as informaes sobre escolaridade eram atualizadas No dispem de Recursos Humanos adequados Execuo do Planejamento Estadual No h programa de capacitao dos servidores para compreender legislao No h carreira de controle interno No h interao entre controle e gesto Ausncia de estudos sobre a cultura organizacional A maioria dos estados no adota o centro de custos Menos da metade dos estados realiza compras eletrnicas Mais da metade dos estados j analisou as tecnologias de gesto de outras organizaes A maioria dos estados possui pgina prpria na Internet Planejamento prvio das aes de TI ausente na maioria dos estados Estados que possuem dados atualizados e detalhados sobre as despesas com aquisio e manuteno de software e contratao de servios de TI Possuem Centros Integrados de Atendimento ao Cidado No possuem Cdigos de Conduta Estados que identificaram desvios de conduta nos ltimos 4 anos Estados que identificaram reas mais suscetveis a desvios ticos No possuem poltica de disseminao de valores ticos No possuem Comits de tica Tm Ouvidoria Ouvidoria com mandato fixo (entre os estados que tm ouvidoria) Divulgam aes e avaliaes da Ouvidoria No possuem poltica de comunicao com servidores 7,4% 22,2% 44% 0% 66,7% 70,3% 44,4% 85,1% 88,9% 85,2% 44,4% 66,7% 85,2% 85,2% 10% 74,1% 52,0% 74,0% 30,0 % 48,0% 59,0% 59,0% 81,0% 50,8% 33,0%

4) Desafios estratgicos Diante dos avanos e problemas detectados, selecionamos, ao final, os cinco desafios estratgicos reforma administrativa nos governos estaduais, os quais, no nosso entender, deveriam nortear o PNAGE. O primeiro e mais importante , sem dvida alguma, o tema dos Recursos Humanos. Tratase da questo com maior transversalidade, afetando todas as variveis, e que, como agravante

15 fulcral, foi a que menos avanou nos ltimos dez anos em praticamente todos os governos estaduais. Ademais, transformaes na rea de Recursos Humanos so essenciais para a modernizao do Estado, alavancando projetos inovadores como o PPA e atacando o maior problema das polticas pblicas estaduais: a inadequao da estrutura de pessoal, em termos de tamanho e, sobretudo, qualificao e cultura gerencial. Atualmente, devido crise fiscal e ao peso dos gastos com pessoal (mormente com inativos), polticas de RH tero de ser realizadas com muita inteligncia e estratgia, para redefinir o perfil da fora de trabalho nos seus dois planos bsicos: no quantitativo, com o reforo de servidores em certas reas (ncleo de gesto e formulao, sobretudo) e o melhor aproveitamento em outras; e no qualitativo, com o investimento planejado em capacitao para as tarefas realmente requeridas pelo Estado, bem como revisando os princpios motivadores da ao administrativa medida que poucos governos estaduais tm utilizado. O segundo tpico mais relevante a organizao das bases de dados dos governos estaduais. Para muitas questes simplesmente no h informaes disponveis, tornando impossvel o planejamento das polticas pblicas a presena deste problema, dada a sua magnitude, chega a ser uma situao de calamidade pblica dos estados. Noutros casos, tambm em grande quantidade, as informaes esto extremamente fragmentadas e h dificuldades operacionais (ausncia de equipamentos de informtica e/ou de sistemas informacionais) e de cultura gerencial para mudar tal cenrio. Em vrios existem dados e os sistemas de informao, mas eles so inconsistentes ou no h a acessibilidade e o compartilhamento entre as bases existentes. Qualquer que seja o ponto onde cada governo esteja, o fato que preciso investir na construo de bancos de dados sustentveis e compartilhados, o que depender no s de investimento no meio fsico (computadores e programas), mas principalmente de capacitao de pessoal para alimentar gerencialmente esta engrenagem. Princpio basilar da Administrao Pblica, o ciclo Oramento-Planejamento-Gesto teve avanos nos ltimos anos, especialmente na melhoria oramentria e no incremento do PPA. Todavia, a pesquisa PNAGE detectou dois aspectos que dificultam a integrao sistmica entre estes elementos: os problemas de coordenao setorial e regional e, sobretudo, a falta de instrumentos de avaliao institucional. De um lado, as aes intersetoriais ainda constituem exceo e as estruturas administrativas esto mais para obstculo do que para atalho s atividades regionalizadas e intergovernamentais. De outro, os programas e as metas geralmente no so acompanhados por indicadores ou qualquer instrumento avaliador capaz de orientar a gesto pblica mais por resultados do que por normas burocrticas ou, pior, pela mera relao de autoridade dentro do setor pblico estadual. Este terceiro tema (fragilidade na integrao sistmica entre OramentoPlanejamento-Gesto) tem como maior conseqncia a dificuldade de articular, primeiro, o macro e o microplanejamento, e, segundo, a formulao e a implementao das polticas. Sem resolver esta

16 questo, ser muito difcil transformar as intenes polticas em melhoria da qualidade dos servios pblicos. As tecnologias de gesto, no mais das vezes, vm sendo subutilizadas pelos governos estaduais. Este quarto eixo de desafios particularmente importante no que se refere ao uso de ferramentas para otimizar a eficincia administrativa numa era de escassez de recursos, o que poderia ser obtido com polticas mais consistentes de desburocratizao, centros de custos e controle de aes terceirizadas. Alm disso, preciso adotar instrumentos motivacionais para potencializar mais a atuao dos servidores, modificando processos de trabalho, horizontalizando a estrutura administrativa (autonomia maior aos gerentes e resoluo das tarefas por equipes e resultados) e atacando o formalismo e o personalismo em prol de uma nova cultura gerencial. Para assegurar a consistncia do processo de modernizao e democratiz-lo, preciso modificar, na maioria dos estados, a situao de fragilidade das redes de governana externas e, principalmente, internas s administraes estaduais. Muitos avanos foram obtidos com o aumento da transparncia via governo eletrnico e comisses com participao da sociedade civil e o incremento da agilidade na prestao dos servios pblicos, por meio dos Centros de Atendimento Integrado. Entretanto, preciso perseverar nesta linha de atuao para renovar constantemente a legitimidade social do Estado, por intermdio de Ouvidorias fortes e independentes, parcerias com o Terceiro Setor e a iniciativa privada, pesquisas regulares de avaliao da satisfao dos usurios de servios pblicos e maior acessibilidade das informaes governamentais. Nas relaes com o funcionalismo o panorama mais preocupante. Faltam instrumentos efetivos para evitar os desvios de conduta tica, poucos so os casos onde h uma institucionalizao na relao com os servidores (ausncia de polticas de comunicao interna e de canais de dilogo e arbitragem junto aos sindicatos), bem como a imensa maioria dos governos estaduais diz desconhecer a cultura organizacional que orienta a ao de seus funcionrios. Somadas as fragilidades de governana, cria-se um cenrio em que no h uma gesto para a mudana, capaz de produzir, com apoios internos e externos, uma coalizo reformista em prol da reforma administrativa, como a criada na questo da responsabilidade fiscal e no que diz respeito ao SUS. E sem uma coalizo reformista, mesmo tendo um bom diagnstico e recursos financeiros, a despeito de sua importncia, os estados no conseguiro, sozinhos, viabilizar a transformao de seus governos na dimenso que seus problemas e desafios requerem. Concluso No presente artigo, buscou-se resumir as principais concluses de uma ampla pesquisa, contida, integralmente, num relatrio com mais de trezentas pginas. O importante, para finalizar, ressaltar que a construo de diagnsticos slidos constitui passo essencial para produzir boas

17 reformas administrativas. Tanto melhor se houver ampla participao dos reformadores e de atores que afetem a governabilidade e o processo de mudanas. Neste sentido, o PNAGE caminha na direo correta ao comear pelo diagnstico e no pelas solues; ao propor uma viso participativa e em rede entre os estados, e no um caminho tecnocrtico; e, ainda, por levar em considerao a opinio daqueles que podero se tornar membros de uma mesma coalizo reformista, em vez de considera-los simplesmente como pontos de veto s mudanas. Do ponto de vista acadmico, a originalidade da pesquisa revelou, em primeiro lugar, que tm ocorrido importantes transformaes na administrao pblica estadual, as quais no vm sendo acompanhadas pelos estudos cientficos. Aes no campo da informtica pblica e do planejamento, com a montagem de uma coalizo pr-PPA, so aspectos administrativos essenciais para a melhoria das polticas pblicas, ao passo que a criao dos Centros de Atendimento Integrado e dos Conselhos em diversos setores podem alterar a relao entre o Estado e a sociedade no plano subnacional, com impactos no sistema poltico. claro que h muitos problemas nos estados do ponto de vista da gesto, o que coloca em questo, do ponto de vista poltico e acadmico, a possibilidade de sucesso da descentralizao. Desde a redemocratizao apostamos num novo modelo poltico-administrativo, buscando reverter tendncia centralizadora, autoritria e tecnocrtica que marcou nossa histria no sculo XX. Para sairmos do antigo paradigma, essencial modernizar as mquinas pblicas estaduais, para reconstruirmos o Estado brasileiro em prol de uma gesto mais democrtica e efetiva. Ao final, destacamos que muitos dos resultados alcanados revelam um mapa ainda incompleto das administraes pblicas estaduais, seja porque uma parcela das informaes era precria ou no existia, seja porque novas perguntas foram abertas com a pesquisa, questes estas que no estavam presentes nos pressupostos do projeto inicial principalmente porque no havia literatura suficiente sobre o assunto. preciso continuar nesta trilha, com mais estudos e menos concluses apriorsticas, para conhecermos mais profundamente esta terra incgnita que so os governos estaduais brasileiros. Bibliografia ABRUCIO, Fernando Luiz & FERREIRA COSTA, Valeriano Mendes (1998). Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro, So Paulo, Sria Pesquisa, n. 12, Fundao Konrad Adenauer-Stiftung. ____________________ (1998a) Os Bares da Federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. Hucitec/USP. So Paulo. _____________________ (1999). O longo caminho das reformas dos governos estaduais: crise, mudanas e impasses. In: MELO, Marcus Andr. (Org.). Reforma do Estado e mudana institucional no Brasil. Fundao Joaquim Nabuco, Ed. Massangana. Recife,1999. ______________________ & SAMUELS, David (2000). Federalism and democratic transitions: the new politics of the governors of Brazil Publius: the journal of federalism. Easton. v.30. n.2. p.43-61.

18 ______________________ & LOUREIRO, Maria Rita. Poltica e Reformas Fiscais no Brasil Recente. Revista de Economia Poltica vol.24 n.1. Editora 34. So Paulo. 2004. ARRETCHE, Marta (2000). Estado Federativo e Polticas sociais: determinantes da descentralizao, Revan. Rio de Janeiro. BURGESS, Michael & GAGNON, Alain (1993). Comparative Federalism and Federation. Harvester /Wheatsheaf. London. CLAD (2000). La Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana, CLAD/BID. Eudeba. Buenos Aires. ELAZAR, Daniel (1987). Exploring Federalism. The University of Alabama Press. Alabama. GEDDES, Barbara (1994) Politician's dilemma: building state capacity in Latin America. Berkeley, University of California Press. GERZONI, Gilberto (1996). Tentativas e perspectivas de formao de uma burocracia pblica no Brasil. Revista do Servio Pblico, vol.120, n.1. janeiro/abril. Braslia. HAGGARD Stephan (1996) A Reforma do Estado na Amrica Latina. Carlos Langoni (org.). A Nova Amrica Latina. Fundao Getlio Vargas Editora. Rio de Janeiro. KUGELMAS, Eduardo & SOLA, Lourdes (1999) Recentralizao/Descentralizao: dinmica do regime federativo no Brasil dos anos 90. Revista Tempo Social, vol. 11, n.2. USP. So Paulo. MAINWARING, Scott (1999) Rethinking Party Systems in the Third Wave of Democratization, Stanford University Press, Califrnia. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO (2003). Diagnstico das Administraes Pblicas Estaduais Brasileiras. PNAGE. Braslia. ODONNELL, Guillermo (1998) Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova, 44. Cedec. So Paulo. SANTOS, Fabiano (org.) (2001). O poder legislativo nos estados: diversidade e convergncia. FGV Editora. Rio de Janeiro. TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo (2004). Estado, democracia e administrao pblica no Brasil. Editora da Fundao Getlio Vargas. Rio de Janeiro. WAMPLER, Brian (2004). Delegation, Authority, and Co-optation: Brazils Participatory Democracy. Mimeo. So Paulo. ZIMMERMAN, Joseph. F. (1992) Contemporary American Federalism. Praeger. London.