As teorias de integrao regional e os Estados subnacionais

REGIONAL INTEGRATION THEORIES AND THE SUBNATIONAL STATES

Resumo Este ensaio faz uma reviso das principais correntes tericas das relaes internacionais buscando um instrumental terico adequado para analisar a participao de um Estado subnacional num processo de integrao regional. Palavras-chave INTEGRAO REGIONAL INTERGOVERNAMENTALISMO NEOFUNCIONALISMO INSTITUCIONALISMO TEORIAS DE RELAES INTERNACIONAIS ESTADOS SUBNACIONAIS UNIDADES SUBNACIONAIS. Abstract This essay reviews the main international relations theories in search of an adequate theoretical instrument to analyze the participation of a subnational State in a regional integration process. Keywords REGIONAL INTEGRATION INTERGOVERNMENTALISM NEOFUNCTIONALISM INSTITUTIONALISM INTERNATIONAL RELATIONS THEORIES SUBNATIONAL STATES SUBNATIONAL UNITS.

MARCELO PASSINI MARIANO Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), So Paulo/SP marcelo-mariano@uol.com.br KARINA I. PASQUARIELLO MARIANO Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC), So Paulo/SP p_mariano@uol.com.br

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INTRODUO

s processos de integrao regional so impulsionados pelos Estados e fazem parte de sua lgica estratgica, no entanto, medida em que evoluem, geram impactos que vo alm dos governos nacionais participantes, inuenciando o conjunto da sociedade e especialmente as unidades governamentais subnacionais, como as prefeituras e os governos estaduais. O Mercosul no foge a essa regra. Vericamos na atualidade uma preocupao crescente por parte de governadores e prefeitos brasileiros que tm seu cotidiano alterado em conseqncia de decises tomadas pelas instituies desse processo. Alm da diculdade de adaptao a decises sobre as quais muitas vezes no possuem capacidade de inuncia, essas instncias governamentais se deparam com um outro desao: como intervir de forma eciente dentro do cenrio internacional, tanto no mbito regional quanto frente globalizao, se ainda no so reconhecidos como atores desse contexto.
No cenrio internacional recente marcado pelas tendncias de globalizao e de integrao regional, assim como de democratizao da gesto governamental , fato que os governos subnacionais passaram a ter maior relevncia, inserindo-se como atores tambm no campo das relaes internacionais, haja visto as experincias desses governos no processo de integrao regional da Unio Europia e da Amrica Latina.1

Essa ampliao da atuao dos governos subnacionais ocorre de diferentes modos (exercendo funes de coordenao, articulao, negociao, mobilizao e induo dos agentes envolvidos no processo de integrao regional) e com intensidade varivel. No caso brasileiro, os Estados do sul do pas, devido proximidade geogrca, sofrem de forma mais intensa os efeitos da integrao regional e possuem maior necessidade de adequao a esse novo desao. O Estado subnacional uma organizao formal com limites territoriais, populao e funes denidas. Da perspectiva adotada aqui, o Estado subnacional pode ser visto como um conjunto de elementos interdependentes, que integram e fazem a alocao de valores em dada sociedade.2 Ao mesmo tempo, o Estado subnacional integrante de um sistema mais amplo, o nacional, que o limita e inuencia nessa funo. Entendemos que essa esfera estatal est inserida em um sistema mais amplo, sendo, portanto, subsistema poltico que contribui para a realizao dos objetivos desse sistema. Ao pensarmos numa lgica sistmica,
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FUNDAP-CEDEC-PUC, 1998, p. 3. Ibid., p. 3.

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devemos lembrar que o comportamento de uma esfera afeta necessariamente o funcionamento do sistema como um todo.3 Em princpio, portanto, a esfera subnacional um meio para que o sistema como um todo alcance suas nalidades e as dena. Seu objetivo prestar servios populao a que ele se refere, mas tambm incorpora tarefas que beneciam o sistema federal e geram produtos polticos. No Brasil, essa lgica marcada por uma tendncia centralizadora que restringe o grau de autonomia do sistema estadual. A Constituio Federal de 1988 introduziu mudanas nesse cenrio, ainda no incorporadas plenamente ao funcionamento desse sistema. Na verdade, est em discusso a relao entre as esferas nacional e estadual e suas respectivas atribuies. No tocante poltica externa e integrao regional, agrega-se a esse cenrio um outro elemento desconsiderado at o momento: os Estados subnacionais no so considerados pelo direito internacional pblico como atores vlidos desse sistema. Portanto, sua participao deve ser realizada por meio das instituies federais competentes. Analisar a participao de um Estado subnacional num processo de integrao regional ou numa negociao internacional esbarra no problema de qual o instrumental terico mais adequado para tratar dessa questo, sendo ele uma novidade recente nos estudos e teorias de relaes internacionais. Analisaremos neste ensaio as principais correntes tericas que abordam o fenmeno da integrao regional para iniciar a discusso sobre quais instrumentos analticos poderiam ser utilizados.

OS DIFERENTES ENFOQUES
A anlise de um processo de integrao regional pode ser feita sob duas ticas: a realista e a idealista. Na primeira, pensa-se o Estado como um ator nico com interesses denidos e, de certo modo, constantes. Os diferentes atores e interes3

ses presentes no campo nacional tendem a perder importncia nessa perspectiva. H uma grande diculdade para incorporar em suas anlises a atuao de um Estado subnacional. Essa tica, tambm conhecida como paradigma Estado-cntrico, coloca os Estados como atores centrais da poltica mundial, fazendo uma diviso entre a alta poltica (questes de defesa, conitos, poltica externa etc.) e a baixa poltica (questes econmicas, sociais etc.). As questes da alta poltica so hierarquicamente mais importantes e, assim, a baixa poltica posta em segundo plano. Os Estados nacionais so vistos como atores racionais que operam num ambiente internacional anrquico caracterizado pela luta em torno do poder. Isso faz do conito o aspecto dominante deste paradigma.4 O principal formulador destes traos representativos do enfoque Estado-cntrico nas relaes internacionais foi Hans Morgenthau, em sua obra Politics Among Nations, tido por muitos autores como o pai do realismo poltico. Anos mais tarde, Keneth Waltz, em Theory of International Politics, sistematizou o que veio a ser chamado de neo-realismo ou realismo estrutural. Esse enfoque assume os pressupostos de Morgenthau, mas apresenta como principal diferena em relao ao realismo o fato de consistir num esquema terico rigorosamente construdo baseado na teoria sistmica da poltica internacional. Isso possibilitou ao neo-realismo no sofrer as crticas comumente feitas ao realismo, relativas falta de um instrumental analtico capaz de sustentar seus pressupostos.5 O paradigma Estado-cntrico conhecido como o modelo clssico das relaes internacionais ou, ainda, como modelo do ator racional. Esse agente racional, o Estado nacional, possui ns e objetivos (segurana nacional, interesses nacionais etc.) que devem ser adequados s opes ou aos cursos de ao possveis. As conseqncias das opes tomadas so avaliadas tendo em conta os custos e benefcios para o alcance de um objetivo. A escolha racional orienta a ao do Esta4 5

Ibid., p. 3.

KEOHANE, 1986. Ibid.

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do em busca da maximizao dos valores com vistas realizao dos objetivos.6 Pensar a integrao regional sob esta tica possvel, mas esbarra no nvel de aprofundamento do processo. Esta perspectiva preserva a integridade do conceito de Estado nacional. Portanto, a integrao s pode ser pensada como uma alternativa possvel num sistema mundial incerto desde que no crie estruturas supranacionais. entendida como uma opo temporria do Estado face s suas diculdades de insero internacional. uma viso mais esttica das relaes internacionais, no entendendo o Estado e a prpria integrao enquanto fenmenos em processo. A integrao europia a principal experincia histrica que colocou em questo esse tipo de anlise. A perspectiva realista proporciona maior diculdade para analisar as mudanas acontecidas na poltica mundial atual, principalmente quando os focos so a cooperao, a ascenso das relaes transnacionais e o surgimento de novos atores no sistema internacional. No entanto, permanece como um instrumento central para entender a questo dos conitos e de disputa de poder nesse cenrio. No caso da tica idealista, as experincias de cooperao podem ser abordadas partindo-se do pressuposto de que a cooperao entre Estados tende a minimizar o risco de conito. Nesse sentido, todo processo de integrao regional , em princpio, um tipo de cooperao entre Estados visando regulamentar ou ordenar o contexto internacional. uma estratgia para melhorar a capacidade individual de lidar com problemas que, isoladamente, no conseguiriam ou enfrentariam maiores diculdades. A cooperao possibilita o estabelecimento de objetivos comuns entre os Estados, considerando tanto as presses nacionais quanto internacionais sobre eles, e permite a constituio de normas e estruturas no seio das quais acordos podem ser concretizados. Facilitaria, tambm, a criao de consenso entre os atores sobre os comportamentos aceitveis a serem compartilhados por todos ao promover maior intercmbio de in6

formaes, sendo este um elemento essencial na cooperao, pois ajuda na adoo descentralizada de regras e no estabelecimento de padres de desempenho a serem supervisionados. As teorias sobre integrao regional, em geral, aceitam o pressuposto de Kant sobre a possibilidade de estabelecer em um sistema fundamentado no estado de natureza algum arranjo institucional promotor da paz. Os Estados tm o dever de sair dessa situao e
fundar uma federao de Estados, segundo a idia de um contrato social originrio, ou seja, uma unio dos povos por meio da qual eles sejam obrigados a no se intrometer nos problemas internos uns dos outros, mas a proteger-se contra os assaltos de um inimigo externo; essa federao no institui um poder soberano (...), mas assume a gura de uma associao, na qual os componentes permanecem num nvel de colaborao entre iguais.7

A integrao regional mais ampla que a cooperao internacional porque pode resultar em novas unidades ou entidades polticas ou, ainda, em uma mudana nessas ltimas.8 a representao dessa alterao, ao criar algo novo em que pode haver uma transferncia formal ou informal de poder decisrio para sua estrutura institucional. A integrao regional, portanto, no se restringe esfera governamental ou cooperao intergovernamental, atinge a sociedade como um todo, gerando interaes que fogem ao controle estatal entre grupos de interesse e representantes das sociedades. A cooperao pode ser uma estratgia contextualizada e ser abandonada de acordo com a convenincia, enquanto a integrao regional menos exvel. Abandon-la pode gerar resistncias e altos custos para os governos desde que o processo tenha atingido um determinado patamar de interao entre as sociedades envolvidas , especialmente quando sua estrutura institucional ganha autonomia e legitimidade.
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ALLISON, 1988.

BOBBIO, 1997, pp. 159-160. MATLARY 1994. ,

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Um dos desdobramentos da perspectiva idealista o enfoque que analisa a ao do Estado na esfera internacional como resultado da ao interna, em que diversos grupos e atores interagem e disputam entre si o poder para denir ou inuenciar a poltica externa estatal, assim como seus interesses e objetivos. um entendimento oposto idia desenvolvida pelo paradigma Estado-cntrico, para o qual os Estados so os principais e nicos atores da poltica internacional. Um dos primeiros autores a desenvolver este tipo de anlise foi Richard Snyder,9 que na dcada de 60 concluiu que o Estado se dene pelos seus rgos decisrios. Assim, para explicar o comportamento do Estado, necessrio entender como esses rgos denem a situao na qual atuam. O mesmo tipo de enfoque foi utilizado por Dean G. Pruitt,10 para quem o comportamento de uma nao pode ser reduzido ao comportamento dos formuladores de decises em poltica externa. As decises desses atores so derivadas da denio que fazem a respeito da situao internacional tendo por base: 1. as predies sobre o comportamento futuro de outras naes, 2. as percepes das caractersticas bsicas de outra nao; e 3. as concepes apropriadas para relacionar-se com outra nao. Nesse ponto, possvel abordar os Estados subnacionais como um dos atores domsticos possveis. Porm no h uma formulao terica especca para eles, com conceitos e pressupostos que levem em conta sua especicidade: so parte do aparelho estatal, mas no so uma instncia burocrtica apenas, porque possuem capacidade decisria, ainda que restrita.

A ASCENSO DE NOVOS ATORES

Robert Keohane e Joseph Nye Jr.11 buscaram desenvolver um enfoque terico que acentuasse a emergncia dos atores transnacionais na poltica mundial, questionando os fundamentos do realismo e do neo-realismo.
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Esses autores armam que a ascenso das relaes transnacionais produz cinco conseqncias para as relaes interestatais:12 1. mudana de atitudes em atores dentro dos Estados; 2. promoo do pluralismo internacional atravs do relacionamento entre grupos de interesse nacionais em estruturas transnacionais; 3. criao de dependncia e interdependncia limitando a ao do Estado nacional; 4. criao de novos instrumentos de inuncia; e 5. surgimento de atores com poltica externa privada, o que pode provocar alguma oposio em relao s polticas dos Estados ou aos seus interesses. No descartavam a atuao dos governos como sendo os principais atores nas relaes internacionais, mas acrescentavam a maior relevncia que as organizaes transnacionais assumiram. Assim, amplia-se a quantidade e a qualidade dos atores que apresentam condies de inuenciar, de algum modo, a poltica internacional. A crtica feita a esse modelo que os governos sempre prevalecem numa confrontao com atores transnacionais. Keohane e Nye Jr.13 contra-argumentam armando que essa armao apenas focaliza uma situao limite, ou seja, casos extremos de confrontao direta entre governo e um ator no-governamental. O importante no saber quem ganha numa confrontao, mas identicar os novos tipos de negociao que, empiricamente, esto presentes nesse tipo de relacionamento e, por conseguinte, tm limitado a ao dos governos nacionais. O fenmeno da ascenso das organizaes transnacionais provoca uma maior complexidade aos assuntos referentes poltica internacional, em que questes antes entendidas como domsticas ligam-se a questes relativas poltica mundial, mudando o leque de atores envolvidos e fazendo com que a ao dos governos se altere em virtude da nova disposio de foras. Desse modo, a distino antes feita pelo paradigma Estado-cntrico entre alta e baixa poltica no se adapta nova situao.
12 13

SNYDER et al., 1963. PRUITT, 1970. 11 KEOHANE & NYE, 1981.

10

Ibid. Ibid.

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A interdependncia um conceito tpico ideal para explicar as relaes entre Estados como algo que ultrapassa as disputas baseadas em questes de fora e segurana. O poder permanece como um elemento importante e at central nessa anlise, porm incorpora outras esferas econmica, social, ambiental etc. alm da meramente militar.14 A interdependncia refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos entre pases ou entre atores em diferentes pases,15 no abarcando necessariamente as relaes entre os Estados como um todo e podendo concentrar-se em um aspecto. Este, contudo, inuencia a relao como um todo. Outra caracterstica da noo de interdependncia seu aspecto restritivo: um fenmeno localizado numa regio ou na relao entre dois pases, no tendo um efeito difundido, como ocorre no caso da globalizao, que tem impacto sobre todos os continentes. Na teoria da interdependncia,16 as relaes entre os Estados ocorrem de acordo com um conjunto de regras, normas e procedimentos que regulamentam seus comportamentos e controlam seus efeitos. Essas regulamentaes so os regimes internacionais, entendidos tal como foram denidos por Krasner como princpios, normas ou regras e procedimentos de deciso em relao aos quais convergiriam s expectativas dos atores.17 Essa idia de regime supe alguma forma de regulao com um mnimo de aceitao por parte dos pases e de obedincia s regras acordadas por eles. a suposio de que um grupo de atores teria capacidade para denir procedimentos a partir de um consenso mnimo especco, no qual a negociao faz parte de uma lgica cooperativa cujo objetivo a resoluo de problemas. Por trs do conceito de regime internacional est implcita a idia dos Estados como incapazes de resolver ou administrar certas questes
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de forma isolada, porque a soluo estaria fora de seu alcance decisrio como no caso dos problemas ambientais, com origem fora do territrio nacional ou porque o Estado no pode arcar sozinho com os custos da soluo. Cada vez mais, os pases esto sendo obrigados a aceitar que, em certos campos, a soberania deve ser exercida coletivamente.18 Essa limitao na capacidade de solucionar autonomamente determinados problemas um forte estmulo para os pases cooperarem, inclusive no caso do Mercosul, cujos participantes optaram pela integrao quando perceberam essa alternativa como uma possvel sada para suas diculdades, no nal dos anos 80, em conseqncia da forte crise nanceira do mercado internacional, que provocou impactos negativos sobre a Amrica Latina como um todo. Um ponto fundamental para entender essa reformulao das estratgias governamentais de interveno internacional foi a multiplicao dos fenmenos de interdependncia, com seus objetivos domsticos e externos, assim como os interesses governamentais interligados. A interdependncia inuencia os interesses nacionais, que passam a pressionar as esferas governamentais em busca de sua satisfao.19 Ao mesmo tempo, restringe a capacidade governamental de controlar e responder aos eventos de seu interesse, pois muitas vezes eles resultam de polticas de outros Estados. Uma vez que a autonomia dos Estados est parcialmente limitada pelo fenmeno da interdependncia, surge um dilema para os formuladores e tomadores de deciso: rearmar a soberania estatal por meio de decises unilaterais ou formar instituies multilaterais e a elas aderir. A soberania princpio pelo qual o Estado tem autoridade suprema sobre todas as questes atinentes a seu domnio territorial a pedra angular do atual sistema interestatal.20
18 COMISSO SOBRE GOVERNANA GLOBAL, 1996, p. 52. 19 MORAVCSIK, 1994. 20 COMISSO SOBRE GOVERNANA GLOBAL, 1996, p. 51.

Idem, 2000. Ibid., p. 105. Idem, 1989. KRASNER, 1993.

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Algumas teorias passaram a defender a abolio do pressuposto Estado-cntrico das anlises de relaes internacionais por considerarem esse conceito muito ligado idia de centralizao da autoridade, bastante questionada em conseqncia do crescimento da interdependncia. Outras correntes ainda sustentam a utilizao do conceito de soberania, pois diferenciam o Estado das idias de soberania e territorialidade, denindo-o como uma estrutura de autoridade poltica com funes de governana sobre um povo ou espao. A regulao e reproduo dessa estrutura autoritria pode ou no estar centralizada num nico ator:21
o princpio da soberania e as normas que dele emanam devem sofrer adaptaes a m de levarem em conta as novas realidades. Os Estados continuam a desempenhar importantes funes e devem dispor de poderes para cumprir essas funes com eccia. Mas estas precisam se fundamentar no consentimento constante e na representao democrtica do povo.22

A internacionalizao da autoridade poltica possui duas implicaes na teoria de relaes internacionais: aponta para a transformao gradual e estrutural do sistema de Estados de Westphalia, passando de mtuo reconhecimento para algum tipo de autoridade, e tambm para a tentativa de solucionar problemas de ao coletiva internacional por meio da criao de identidades coletivas entre as naes, criando um novo problema, que fazer isso democraticamente.23 Esse novo tipo de relacionamento entre Estados limitaria a autonomia poltica de cada um, mas no ameaaria a sua soberania formal, porque sua adeso a um ou mais acordos internacionais est inserida nas atribuies de uma nao soberana. Quando os governos assim o fazem, esto reduzindo sua prpria liberdade de ao, tendo como contrapartida limitaes similares por parWENDT, 1994. COMISSO SOBRE GOVERNANA GLOBAL, 1996, p. 53. 23 WENDT, 1994.
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te de seus parceiros. Ou seja, os governos criam uma cooperao ao aceitar a limitao de sua soberania operacional, para poder atingir resultados assegurados pela ao dos demais. A restrio da autonomia um nus para os atores envolvidos em uma relao de interdependncia. De acordo com o poder de cada um e a natureza da relao, sero especicados os custos e os benefcios, assim como a sua distribuio. Do ponto de vista de Keohane e Nye,24 as relaes de interdependncia sempre implicaro em nus para os envolvidos, no sendo possvel especicar se os benefcios do relacionamento sero maiores do que seus custos; nada garante que as relaes de interdependncia signiquem benefcios mtuos e eqitativos, pois eles so desconhecidos a priori. Alm disso, as relaes de interdependncia so geralmente assimtricas. A interdependncia assimtrica descreve a realidade das relaes internacionais: os participantes sofrem com freqncia limitaes, mas, devido posse de instrumentos mais efetivos, maior capacidade de projetar poder e a um grau menor de vulnerabilidade, um Estado pode se colocar dentro do relacionamento de forma mais poderosa e repassar assimetricamente parte de seus custos para o(s) seu(s) parceiro(s). Para melhor entender esse poder na interdependncia preciso diferenciar duas dimenses: sensibilidade e vulnerabilidade.25 Supomos que todos os atores internacionais so sensveis e vulnerveis aos fatores externos, porm a intensidade com que tais fatores externos os atingem bem diferenciada. Um ator pode ter pouca ou muita sensibilidade, ou vulnerabilidade, o que deKEOHANE & NYE, 1989. Os conceitos de vulnerabilidade e sensibilidade so mais aplicados aos Estados do que aos demais atores internacionais devido s caractersticas de cada tipo de ator e s suas formas de participao no sistema internacional. Existe hoje uma proliferao institucional que, no entanto, no corresponde a uma verdadeira transferncia ou delegao de competncia por parte dos Estados. Esses conservam ainda seus poderes de deciso e esto incessantemente buscando a consolidao de suas inuncias.
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pender de algumas de suas caractersticas particulares. A sensibilidade diferente da vulnerabilidade, manifestando-se quando alguma alterao no panorama externo provoca reaes internas. A vulnerabilidade refere-se capacidade (ou grau dela) de um ator de arcar com o nus das mudanas necessrias para enfrentar as alteraes externas. Em termos de custos da dependncia, a sensibilidade refere-se obrigao de pagar o preo imposto pelos efeitos exteriores antes que sejam alteradas as polticas, enquanto a vulnerabilidade est ligada obrigao de um ator sofrer os custos impostos pelos eventos externos depois que as polticas foram alteradas. A vulnerabilidade um elemento importante para entender a estrutura poltica do relacionamento interdependente. O ator com menor vulnerabilidade aos efeitos externos possui maior poder de barganha nas relaes internacionais porque possui uma vantagem: qualquer alterao no seu relacionamento pode representar para ele custos menores que para os demais parceiros. A expanso dos blocos econmicos , ento, um reexo das presses provocadas pela assimetria de poder no plano internacional, aumentando os riscos econmicos e polticos dos pases que permanecem fora dessa estrutura de blocos e solapando a possibilidade do pas optar por permanecer independente. Isso fez com que Estados em desenvolvimento, geralmente pouco propensos a investir em instituies internacionais, procurassem apoi-las.
O Mercosul outro exemplo relevante. Por um lado, os compromissos que assumimos limitam nossa capacidade de decidir unilateralmente este um resultado incontornvel, e por vezes at desejvel, do aprofundamento das relaes internacionais. Assim, arranjos como o Mercosul e a Unio Europia restringem a autonomia individual dos pases que deles participam. Por outro lado, alm dos benefcios que advm desses processos nos campos econmico-comercial, poltico, social e cultural,

eles aumentam nossa capacidade de agir de forma autnoma, e com maior peso, em nossas relaes com o resto do mundo e at mesmo aqui nas Amricas.26

Os processos de integrao regional criam sempre alguma forma de institucionalizao para coordenar seu desenvolvimento. O Mercosul no uma exceo. Desde o incio, montou uma estrutura decisria para a negociao entre seus participantes, sejam eles representantes do setor estatal ou do privado. H uma distino entre instituio multilateral e processo de integrao regional, pois embora o ltimo seja uma instituio internacional multilateral, sua nalidade bem diferente. Uma instituio multilateral criada para viabilizar uma determinada nalidade promoo da paz, controle nas relaes econmicas etc. garantindo previsibilidade nas relaes entre naes para um determinado aspecto. Um processo de integrao regional, no entanto, ultrapassa esse objetivo, ao pressupor alteraes nos Estados participantes e no somente a cesso de soberania, mas a possibilidade de criao de um poder supranacional.27 Em resumo, temos que a existncia da interdependncia afetou a poltica internacional e o comportamento das naes, signicando para o Estado uma perda de seu status de ator dominante, e praticamente nico, da poltica mundial; o poder estatal foi obscurecido pelo surgimento de novos atores internacionais, como as corporaes multinacionais, os movimentos sociais transnacionais e as organizaes internacionais. Todavia, apesar de sua existncia, os Estados permanecem como os nicos capazes de controlar e regular as relaes transnacionais e interestatais.

TEORIA NEOFUNCIONALISTA
A teoria neofuncionalista foi utilizada para explicar processos de integrao, principalmente
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LAMPREIA, 1998, p. 106. MATLARY 1994. ,

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o europeu, no seu incio. Para os neofuncionalistas, integrao signica o processo de transferncia das expectativas excludentes de benefcios do Estado-nao para alguma entidade maior.28 Isso ocorreria quando todos os tipos de atores parassem de se identicar e os seus benefcios futuros inteiramente com seus prprios governos nacionais e suas polticas.29 Essa nova identicao, no entanto, no entendida como uma tentativa de estabelecer um novo modo de vida, mas de garantir a continuidade de um velho.30 Haas31 identica quatro motivaes bsicas para uma integrao regional: desejo de promover a segurana numa dada regio, realizando a defesa conjunta contra uma ameaa comum; promover a cooperao para obter desenvolvimento econmico e maximizar o bem-estar; interesse de uma nao mais forte em querer controlar e dirigir as polticas de seus aliados menores, por meio de persuaso, de coero ou de ambos; a vontade comum de constituir a unicao de comunidades nacionais numa entidade mais ampla. Esse autor reconhecia que nem todas as alianas regionais resultam em integrao de mercado. A integrao poderia se traduzir numa fora armada unicada mais ampla, capaz de deter um inimigo que, isoladamente, no seria possvel barrar. Essa era uma preocupao presente nos primrdios da Unio Europia, cujos integrantes sentiam-se ameaados pela Unio Sovitica. Contudo, com o m da Guerra Fria, esse tipo de motivao (temor de um ataque militar) foi perdendo espao para uma nova forma de ameaa: a competio econmica dentro de um mundo globalizado. De acordo com a teoria neofuncionalista, os processos de integrao seriam impulsionados
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a partir de um ncleo central chamado funcional formado pelos governos que do incio s negociaes, por serem atores com capacidade e poder para assumir um compromisso desse tipo e fazer com que a sociedade o respeite. Em outras palavras, a integrao impulsionada pelo ncleo funcional constitudo pelos governos e as burocracias especializadas para formular sua estratgia poltica. A capacidade decisria estaria concentrada nesses atores. Tendo como ponto de partida a iniciativa burocrtico-estatal, o processo iria se esparramando (spillover) para a sociedade, criando uma dinmica de reaes, demandas e respostas. A idia contida no conceito de spillover32 a de que a integrao, ao se aprofundar, mobiliza grupos de interesses existentes na sociedade contra ou a favor do processo. A sociedade no se limita apenas a respeitar os acordos feitos entre os governos, buscando formas de melhor intervir e participar das negociaes. Esse interesse proporciona ao processo de integrao uma dinmica prpria, tornando-o menos dependente da vontade poltica dos governos. O spillover supe a existncia do ncleo funcional com capacidade autnoma de provocar estmulos integracionistas, incorporando, ao longo do tempo, novos atores e setores relevantes.33 Esse fenmeno ocorre quando polticos e elites percebem que a integrao pode produzir mais benefcios econmicos do que sacrifcios e tentam por isso inuenciar suas instituies centrais. O ncleo funcional atrai apoio e amplia o processo ao passar para os polticos e para as elites dominantes essa percepo positiva da cooperao. A converso de grupos anteriormente indiferentes ou hostis integrao para a posio de defensores resulta dos sucessos alcanados que, por sua vez, reforam o entusiasmo, apre32

HAAS, 1964, p. 710. Ibid., p. 710. HAAS, 1963. Idem, 1956.

O termo spillover no possui uma traduo terica especca; por isso ser sempre usado em ingls; seu signicado est ligado idia de derramamento, de algo que comea num determinado ponto e transborda. 33 HIRST, 1991.

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sentando maiores expectativas e novas demandas, fatores que so mobilizadores do processo. 34 Diante do aumento de interesse dos grupos organizados, a teoria neofuncionalista conclui que o spillover pressiona pela criao de uma burocracia voltada para administrar as questes referentes integrao, de preferncia com carter supranacional, pois dessa forma poderia aparar diferenas nacionais e entre os diversos grupos setoriais que se sentem ameaados. Solues de cunho regional facilitariam a aplicao de polticas compensatrias, ao diluir os custos das mesmas no conjunto do bloco econmico, apesar de exigir maior capacidade de coordenao e cooperao entre os pases. Ou seja, o spillover inuencia a estrutura institucional ao explicitar sua incapacidade de atender s novas demandas e realidades. O spillover pode ocorrer de forma automtica se o entendermos como algo que ocorre porque os atores participantes tomam determinadas decises polticas para beneciar coletivamente seu bem-estar econmico. O automatismo no implica ausncia de conito, de diculdades nas negociaes e retrocesso temporrio no processo; sugere, apenas, que esses elementos levaro a futuras decises adaptativas. Em uma sociedade, existe uma multiplicidade de valores e interesses que no so necessariamente homogneos ou aceitos por todos. O posicionamento e a opinio de um ator perante um tema so determinados pelos grupos com os quais se identica (e seus respectivos valores) e pelos demais membros de seu grupo, especialmente as lideranas, que funcionam como catalisadores de preferncias j existentes.35 A racionalidade de uma ao determinada por interesses materiais (o indivduo opta ou age como um consumidor utilitarista, pensando em obter o mximo benefcio com o menor custo) e por valores que chamaremos de culturais, determinados pelos diferentes papis que os indivduos
34 Esse seria um movimento de realimentao, em que cada objetivo atingido implica novas demandas, que por sua vez produzem mais realizaes, e assim por diante. 35 HAAS, 1956.

exercem no interior de uma sociedade e que nem sempre so coerentes entre si. No caso dos Estados, seus valores e interesses so determinados pelo conjunto de valores dos diversos grupos existentes em sua sociedade. Cada grupo possui uma ideologia formada pelos valores compartilhados por seus membros. Quando eles so transformados em aes, tornam-se interesses. Portanto, quando diferentes grupos compartilham os mesmos interesses, na verdade esto compartilhando uma srie de valores que lhes permite a aproximao e a cooperao, embora possuam e persistam diferenas entre eles. A cooperao tambm possibilita uma acomodao entre as perspectivas e as convenincias dos participantes. Para Haas,36 os interesses presentes em uma sociedade ou defendidos por um Estado no so permanentes, alterando-se ao longo do tempo e de acordo com as mudanas ocorridas no interior das elites e dos grupos organizados. H, assim, uma amenizao dos conitos e uma limitao natural ao uso da fora, porque as divergncias podem se acomodar ao longo do tempo. Segundo esse autor, as decises ou opes dos atores variam de acordo com suas aspiraes, mas tambm conforme o contexto no qual os indivduos esto envolvidos. De modo geral, todos os grupos pertencentes a um pas compartilham os chamados valores nacionais, intimamente ligados cultura preponderante e presentes na sociedade, considerada como o elemento central da identidade dos indivduos a ela pertencentes. Essa idia fundamental para a noo de Estado-nao, pois permite pensar o Estado como uma associao que pretende preservar a ordem para todos os grupos de interesse existentes em seu interior e cujas regras devem ser respeitadas por todos. Para os Estados democrticos, as regras so determinadas ou resguardadas por um grupo de polticos (normalmente o partido ou aliana partidria que venceu a eleio) que atua conforme os interesses dos grupos que lhe do sustentao, sem deixar de considerar o restante da sociedade.
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Ibid.

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Para Haas,37 as decises polticas dos governos se originam do casamento desses mltiplos interesses. A maior interao entre as sociedades poderia inuenciar as opinies e percepes de seus cidados sobre sua realidade dentro do panorama nacional,38 ao mesmo tempo em que novos mitos, smbolos e valores seriam criados comunitariamente, favorecendo a ao conjunta. Esses novos cdigos valorativos de comportamento dariam legitimidade s mudanas sociais em andamento. Para os sindicatos europeus, por exemplo, os temores possibilitaram uma melhor articulao. Nesse caso, o apoio integrao foi feito sob uma condio defensiva: a integrao deveria trazer benefcios e melhorar as condies de vida dos trabalhadores. Os autores neofuncionalistas aceitam o pressuposto de que os diversos grupos organizados presentes numa sociedade possuem interesses diferenciados em relao s questes de poltica externa. Segundo Haas,39 podemos classicar esses grupos em cinco categorias, de acordo com o grau ou a intensidade de seu interesse e a preocupao com essas questes: grupos permanente e diretamente ligados s questes de poltica externa, como exportadores e importadores, representantes de organizaes internacionais etc.; grupos cuja principal funo a realizao de demandas nacionais, mas que tambm devem estar atentos ao cenrio externo porque, em inmeras ocasies, a consecuo de seus objetivos depende de resultados em negociaes externas (por exemplo, centrais sindicais, associaes comerciais etc.); grupos interessados apenas nos problemas gerais da formulao de poltica externa, como
37 38

Ibid. Um dos efeitos das relaes transnacionais o aumento da sensibilidade entre as sociedades e, com isso, uma alterao no relacionamento entre os Estados. Essa ao sobre a sensibilidade das naes resulta na alterao dos comportamentos dos grupos domsticos constituintes de sua sociedade que, ao serem expostos ou entrarem em contato mais intenso com outras sociedades, modicam suas formas de atuao e questionam coisas anteriormente aceitas e reconhecidas como vlidas. 39 HAAS, 1956.

o caso das organizaes cvicas e educacionais etc.; grupos geralmente preocupados apenas com as questes domsticas, mas que ocasionalmente se interessam por uma determinada questo de poltica externa; grupos que somente se interessam por questes internacionais em momentos de crise e emergncias. Esse grupo engloba a maior parte da populao. Essa classicao aponta para o fato de que a maioria da sociedade no se interessa pelos temas relativos poltica externa, a no ser quando eles passam a ter implicaes diretas em sua vida. Se olharmos para o caso do Mercosul, vericamos a veracidade dessa armao, pois conforme esse processo se aprofunda e origina impactos nos diferentes grupos e classes sociais, aumentam o interesse e a preocupao da comunidade nacional em relao ao seu andamento e suas conseqncias. O interesse de Haas40 pela questo da integrao econmica reside na sua potencialidade de proporcionar conhecimentos sobre o processo de formao de comunidades no mbito internacional. A verdadeira integrao somente possvel quando o critrio subjetivo das expectativas de certas elites satisfeito. Se as elites41 mais importantes da regio tm suas expectativas convergindo com as demandas e os benefcios decorrentes da integrao, surge uma mobilizao que movimenta e sustenta o processo. Os estreitos vnculos entre elites ou importantes organizaes nacionais (como partidos polticos, sindicatos, associaes prossionais, organizaes religiosas e outras instituies semelhantes) so essenciais para uma integrao regional ampla. Por outro lado, se os setores-chave (do ncleo funcional, especialmente) percebem ou acreditam que seus benefcios futuros com a integrao sero menores, o processo tende a retroceder, podendo haver desintegrao. Outro importante pressuposto da teoria neofuncionalista para o sucesso da integrao a democratizao do sistema poltico. A existncia
40 41

Idem, 1963. Elites econmicas e polticas, principalmente.

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da democracia permite aos diferentes grupos sociais a participao no processo de integrao, possibilitando o seu aprofundamento e facilitando a sua propagao e manuteno. A democracia, segundo os neofuncionalistas, essencial para a ocorrncia do spillover. Os neofuncionalistas acreditam que o spillover obtido quando os governos so capazes de garantir a continuidade dos ganhos para os segmentos beneciados porque eles do sustentao e apoio integrao. E, ao mesmo tempo, quando elaboram polticas compensatrias para os prejudicados, evitando sua mobilizao e oposio, que poderiam criar empecilhos, dicultando o andamento das negociaes e limitando o seu aprofundamento. Os grupos participantes devem receber compensaes para equilibrar os possveis efeitos deletrios da integrao. Uma perspectiva futura de receber algo em troca do sacrifcio presente estimula o apoio de grupos inicialmente desfavorecidos. Entretanto, essa situao somente pode se concretizar se os governos criarem um espao institucional para a participao. A teoria neofuncionalista supe que a integrao econmica requer mais do que a remoo de barreiras administrativas e scais ao comrcio, levando a uma politizao do processo. Integrao pode ser concebida como envolvendo a politizao gradual dos propsitos dos atores.42 Politizao a ampliao da agenda de negociao para temas desconsiderados anteriormente ou considerados no-pertinentes, signicando maior delegao de soberania para o centro decisrio da integrao. A concluso lgica da teoria neofuncionalista sobre o spillover a da necessidade de criao de uma burocracia voltada para administrar as questes referentes integrao, de preferncia com carter supranacional. Isso permitiria aparar diferenas nacionais, e tambm entre os diversos grupos setoriais que se sentem ameaados. Solues de cunho regional facilitariam a aplicao de polticas compensatrias, ao diluir os custos das mesmas no conjunto do bloco econmi42

co, apesar de exigirem maior capacidade de coordenao e de cooperao entre os pases. Todo processo de integrao, segundo a anlise neofuncionalista, possui duas alternativas, ou tendncias institucionais, no seu sistema decisrio: a intergovernamental e a supranacional. A primeira
se d pela presena de instrumentos decisrios onde os Estados participantes atuam atravs de representantes e onde no existem instituies comuns que possuam poderes acima dos Estados nacionais. A burocracia administrativa reduzida e a dinmica do processo gira em torno de um mnimo denominador comum. No caso da organizao supranacional, o relacionamento de interesses mais amplo. Alm dos representantes governamentais, incorpora-se ao processo outros atores relevantes das sociedades envolvidas e a dinmica decisria tende a adquirir mais autonomia com relao aos Estados nacionais. A burocracia administrativa, neste caso, ampliada e busca-se o incremento de um interesse comum.43

A supranacionalidade surgiria como conseqncia do aprofundamento da integrao e do spillover. Sua existncia representaria a irreversibilidade do processo e garantiria sua perpetuao. Quanto aos aspectos polticos, representa o momento em que a sociedade adquire um espao efetivo de interveno na integrao e que os governos j no controlam mais o andamento das negociaes. A participao no suciente para pressionar os governos a fornecerem compensaes aos grupos negativamente afetados. Eles prprios deveriam, segundo Haas, promover uma atuao conjunta, baseada em uma lgica supranacional. Essa lgica possibilitaria a formao de uma nova coalizo com interesses regionais e no mais ligada s questes estritamente nacionais, pois haveria um novo centro de delidade. Os negociadores governamentais e altos funcionrios que operam margem das presses polticas e da respon43

HAAS, 1963, p. 107.

MARIANO, 2000, p. 37.

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sabilidade democrtica obtm uma simpatia mtua com mais facilidade do que os grupos respaldados pela massa.44 Foi nessas suposies que os neofuncionalistas centraram a ateno em suas anlises sobre a integrao na Europa. Acreditavam que o interesse gerado nos vrios setores econmicos promoveria inevitavelmente o spillover at atingir o conjunto da sociedade (inclusive aqueles grupos ou indivduos no interessados em questes de poltica externa), criando instituies que consolidariam a integrao e garantiriam a irreversibilidade do processo. A integrao europia no apresentou essa linearidade prevista, sendo permeada por momentos de retrocesso acompanhados por negociaes fundamentadas em barganhas intergovernamentais. O spillover tambm no correspondeu s expectativas, no sendo uma constante no processo. Apenas criou uma estrutura institucional supranacional incapaz, por muito tempo, de impulsionar uma dinmica prpria e imprimir seu ritmo integrao. Essa inadequabilidade das anlises neofuncionalistas gerou uma srie de crticas ligadas, principalmente, a dois pontos: ao seu determinismo, porque o neofuncionalismo entendia os processos de integrao como movimentos lineares e progressivos, passando necessariamente por determinadas etapas; sua nfase na questo do spillover na integrao. Nesse mesmo sentido caminhou a autocrtica feita por Haas, que apontou como os trs principais problemas da teoria neofuncionalista as suposies de que: um modelo institucional denido marcaria os resultados da integrao; o processo teria uma nica direo; e o incrementalismo seria a principal forma de tomada de deciso.45 Se esses supostos neofuncionalistas no se vericaram, parte de sua argumentao permaneceu vlida para outras correntes tericas, como o institucionalismo, que tambm se refere inte44 45

grao como um tipo de resposta poltica produzida pelos Estados modernos ao crescimento da interdependncia. Partindo dessa constatao, o neofuncionalismo chega a outras concluses, igualmente incorporadas por outras teorias: o estudo da integrao regional deve estar vinculado anlise do processo de interdependncia internacional,46 sendo a integrao considerada como um regime internacional. Essa idia neofuncionalista de interdependncia internacional foi retomada posteriormente por Keohane e Nye, que teorizaram a questo tentando explicar um mundo ainda em mudana. Para eles, as explicaes no podem fundamentar-se numa causa nica, devendo contemplar uma srie de fatores para, a partir deles, formular algum tipo de concluso; a integrao requer explicaes que considerem as diferentes formas de evoluo desse processo, assim como os diversos tipos de institucionalizao e resultados que podem ser produzidos. Isso implica uma viso mais ampla da integrao, formada por quatro dimenses bsicas: a amplitude geogrca compreendida por esse regime internacional, ou seja, o seu alcance fsico; a hierarquia dos temas dentro da agenda de negociao e de coordenao de polticas; os tipos de instituies que realizam a tomada de deciso, a implementao e o fortalecimento do processo; o direcionamento e a magnitude dos ajustes polticos realizados nacionalmente em conseqncia da integrao. Esse elemento ajuda a compreender e a medir o modo como se realiza, no plano interno, a distribuio dos conitos (entre os grupos afetados positiva e negativamente) e como so feitas as compensaes e barganhas entre os prprios Estados.

A TEORIA INSTITUCIONALISTA
Geralmente, as anlises sobre o sistema internacional referem-se a ele como representando uma situao de anarquia ou como um estado de natureza em que a guerra um elemento cons46

HAAS, 1963, p. 287. MATLARY 1994. ,

HAAS, 1963.

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tante ou, pelo menos, latente. Essa interpretao questionada pela teoria institucionalista, que admite a descentralizao do poder (portanto, uma anarquia) mas tambm verica uma tendncia institucionalizante. A perspectiva institucionalista aborda os impactos provocados pelas instituies externas sobre a ao estatal e as causas das possveis mudanas nas primeiras. A presena de instituies internacionais no sistema poltico mundial inuencia o comportamento dos governos47 e central para analisar a cooperao entre Estados, ao supor que os arranjos institucionais afetam, e s vezes condicionam, as aes governamentais, por terem impacto sobre: os uxos de informao e as oportunidades de negociao; a habilidade dos governos em controlar o cumprimento dos compromissos tanto seus quanto dos demais; isso acaba dando credibilidade aos comprometimentos assumidos; as expectativas em torno dos acordos internacionais, pois elas tendem a se tornar mais positivas. Para o institucionalismo, a habilidade dos Estados em se comunicar e cooperar depende das instituies elaboradas pelos homens, que variam historicamente e tematicamente na sua natureza (com respeito s polticas por elas incorporadas) e na sua fora (em termos do grau em que suas regras esto claramente especicadas e rotineiramente obedecidas).48 Essa teoria supe que os atores possuem pelo menos alguns interesses comuns, entendendo a cooperao como uma forma de obter potencialmente ganhos. Outro pressuposto referese inuncia das instituies sobre o comportamento dos Estados, imaginando uma variao constante nas instituies, com conseqncias sobre as aes estatais. Keohane dene o termo instituies como sendo um conjunto de regras permanentes e co47 48

nectadas (formal ou informal) que denem os papis comportamentais, limitam a ao e compartilham expectativas.49 As instituies internacionais podem ser subdivididas em trs tipos: intergovernamentais formais: entidades criadas pelos Estados com capacidade de monitoramento das atividades e de reagir a elas. So organizaes burocrticas com regras especcas. Podem ser includas neste tipo as organizaes no-governamentais transnacionais; regimes internacionais: esse tipo de instituio possui regras claras acordadas pelos governos sobre algumas questes das relaes internacionais. So instituies que tratam de especicidades e, portanto, no do conta da totalidade nem pretendem isso; convenes: instituies informais que supem a existncia de regras implcitas e o compartilhamento de expectativas entre os participantes. Basicamente, representam valores aceitos e respeitados pelos atores internacionais na conduo de suas aes. Esses valores so mutveis. As convenes so o ponto de partida para as relaes entre os Estados na esfera internacional porque estabelecem o consenso mnimo que permite o dilogo e a interao. A importncia das instituies internacionais est na sua inuncia sobre os interesses dos Estados, na sua capacidade de promover aes que, de outra maneira, parecem impensveis e na forma como alteram os custos das alternativas (encarecendo as opes autnomas). Essa importncia no condicionada pelo grau de institucionalizao. As instituies inuenciam as aes e opes dos Estados porque, segundo o institucionalismo, aceita-se o suposto de que as lideranas governamentais realizam um clculo de custobenefcio para suas aes. As aes humanas tambm provocam alteraes nas instituies, tendo, por sua vez, fortes efeitos sobre o comportamento dos Estados.
49

KEOHANE, 1989. Ibid., p. 2.

Ibid., p. 3.

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A base para a integrao est dada quando duas condies so cumpridas:50 1. quando os atores possuem alguns interesses em comum, havendo expectativa quanto possibilidade de ganhos com a cooperao; 2. quando a variao no grau de institucionalizao se reetir no comportamento dos Estados, pois as instituies internacionais no so xas, estando em constante mutao ao longo do tempo. A partir da, o seu sucesso ou fracasso depender do arranjo institucional a ser criado pelos integrantes do processo, sendo o acordo sobre a estrutura da integrao resultante das suas opes. A anlise institucionalista permite, em ltima instncia, entender quais so os canais de representao das demandas emergentes da sociedade que iro inuenciar a formulao da poltica externa. Estamos introduzindo um elemento relativamente novo nas teorias de relaes internacionais, que a interveno de grupos de interesse no processo de tomada de deciso governamental. At pouco tempo atrs, considerava-se que decises como a da formao de blocos econmicos eram inuenciadas somente pelas aes das elites sociais, enquanto o restante da sociedade exerceria um papel passivo. Essa postura est sendo gradualmente revista, principalmente no caso europeu, pois tornou-se cada vez maior o envolvimento de grupos organizados na tomada de deciso.51 Essa crescente importncia est ligada necessidade dos governos de ampliar a sustentabilidade da integrao, garantindo o aprofundamento do processo e a efetividade de algumas medidas dependentes da adeso da sociedade. Para que a sociedade se envolva mais, preciso criar espaos de participao dentro da prpria estrutura institucional.
50 51

As representaes da sociedade so os grupos de interesses e os representantes polticos diretamente envolvidos na coordenao da integrao e no seu processo decisrio. Na Europa, essa arregimentao social est bastante evoluda, se comparada ao que se verica em torno do Mercosul, em que essa participao ainda restrita. As estruturas burocrticas que efetivamente participam e coordenam a integrao so atores decisivos porque inuenciam de fato as decises, a partir de seus prprios objetivos enquanto organizaes. Sua inuncia determinada pelo que esperam e idealizam como sendo o seu papel no andamento da integrao.

A TEORIA INTERGOVERNAMENTALISTA
A teoria intergovernamentalista supe que os Estados so atores dotados de uma certa racionalidade e cujo comportamento reete as presses sofridas internamente, vindas de grupos presentes na sociedade e de presses externas criadas pelo prprio ambiente internacional. Quando nos referimos ao racional do Estado, estamos supondo que ele minimamente racional, sendo capaz de formular um conjunto de ns e objetivos com algum grau de ordenamento quanto sua importncia e de criar parmetros para a tomada de decises. O aspecto racional desse tipo de ao encontra-se no fato de as decises governamentais no serem aleatrias, porque os governos possuem capacidade de avaliar as diferentes alternativas e de decidir segundo os custos e benefcios que a deciso representa.52 O intergovernamentalismo considera esse modelo de comportamento racional do Estado como a base para a discusso dos constrangimentos produzidos pelas preferncias nacionais. O conito e a cooperao internacional so processos com dois estgios sucessivos: primeiro, os governos denem um conjunto de interesses; em seguida, barganham entre si no intuito de realiz-los. Por serem atores racionais e egostas, os Estados procurariam sempre atingir altos nveis
52

Ibid. EICHENBERG & DALTON, 1993.

MORAVCSIK, 1994.

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de satisfao e de ganhos individuais com o menor custo possvel. Essa uma forma utilitarista de entender a lgica pela qual as naes tomam suas decises e fazem suas escolhas. Todavia, de algum modo, esse utilitarismo seria a via que possibilita a cooperao, ao eliminar parcialmente a preocupao de cada um com os ganhos dos outros. Esse um ponto importante na fundamentao do pessimismo da teoria realista em relao cooperao: o receio dos possveis ganhos de seus parceiros graas cooperao inibe o ator de cooperar. Sob a tica liberal das relaes internacionais, a cooperao considerada um meio ecaz para a consecuo dos objetivos do Estado, ou seja, a promoo do bem-estar interno. No importa muito quanto benefcio os demais obtiveram ou obtero. Certamente, quando os ganhos alheios desestabilizam a balana de poder entre os pases, os custos da participao tornam-se maiores do que os da no-participao, e assim a cooperao perde sentido. De qualquer forma, segundo essa teoria, no cooperar pode ser mais prejudicial que cooperar e no receber o esperado porque, com a no-cooperao, os governos perdem a possibilidade de obter ganhos que no conseguiriam isoladamente, mesmo que sejam menores do que os dos demais participantes. Os intergovernamentalistas e os neofuncionalistas apontam para o fato de a integrao ter impactos sobre as sociedades envolvidas, principalmente nos aspectos econmicos, afetando os interesses dos grupos que as compem, sejam eles organizados ou no. Essas teorias consideram prudente relativizar esses efeitos a m de evitar uma situao em que a sua oposio pudesse impedir ou obstaculizar o andamento do processo. Os governos so constantemente coagidos a encontrar solues para os problemas e impactos negativos decorrentes da integrao. Ao mesmo tempo, suas aes devem estar coordenadas com os demais pases para evitar desentendimentos prejudiciais ao avano e ao aprofundamento do processo. O aprofundamento do processo de integrao cria novas demandas de coordenao

poltica entre os pases envolvidos, como conseqncia da maior interao. Esse fato pode ser vericado no Mercosul, cuja agenda de negociaes gradativamente foi ampliada, conforme o processo avanou. Para os intergovernamentalistas, quando surge no interior de um processo de integrao um auto-estmulo (que os neofuncionalistas chamariam de spillover) para sua manuteno, resultante da participao mais efetiva da sociedade e, principalmente, dos grupos econmicos, havendo uma realimentao automtica, criam-se vnculos mais slidos e aumentam a interdependncia e a necessidade de cooperao. Identicamos nesse aspecto um dos principais estmulos para o sucesso e a continuidade da integrao. O intergovernamentalismo53 no uma teoria especca de integrao regional tal como foi a neofuncionalista, um modelo terico de relaes internacionais que pode ser aplicado em casos de integrao regional. Est baseado em suposies sobre o papel do Estado numa cooperao multilateral. uma perspectiva histrica e esttica para explicar as inuncias dos interesses nacionais sobre os resultados da poltica de integrao. Para essa teoria, a integrao no provoca alteraes nos Estados participantes. Discordamos desse suposto, pois acreditamos que a integrao regional distingue-se da cooperao multilateral justamente pelo fato de promover mudanas signicativas nos Estados envolvidos. Assim, consideramos o intergovernamentalismo como uma teoria parcial, til para explicar as principais barganhas na integrao, mas no o processo em si. As anlises intergovernamentalistas concentram sua ateno nas negociaes e barganhas promovidas pelos Estados no processo de integrao. Sob essa perspectiva, o Estado um ator independente buscando atingir um objetivo. A integrao uma forma de cooperao ou de coordenao poltica para ajustar o comportamento desses atores s preferncias prvias dos mesmos. Alguns autores, como Moracvsik e Hoffman, en53

Ibid.

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tendem a integrao regional como um regime que reduz signicativamente os custos de transao de seus integrantes e possui carter legal, isto , capacidade de aplicar sanes. Essas anlises so inuenciadas pelas teorias dos jogos, especialmente pelo modelo de Putnam54 do two-level games, em que os Estados atuam simultaneamente em duas arenas: a domstica e a internacional. As estratgias de uma esfera devem levar em conta as da outra. A teoria do two-level games supe que toda atuao estatal internacional envolve dois processos de negociao: um voltado para os atores externos e o outro, para os domsticos. O pressuposto dessa teoria que os acordos e compromissos assumidos internacionalmente necessitam de apoio interno para serem efetivamente implantados e, nesse sentido, os governos so obrigados a negociar no mbito nacional para criar uma base de sustentao que permita essa implementao. As relaes externas de um pas so muito mais dinmicas e complexas porque supem um dilogo constante em duas frentes e a acomodao permanente dos interesses. O intergovernamentalismo est embasado em trs elementos essenciais: o comportamento racional do Estado, a formao da preferncia nacional e a negociao interestatal.

COMPORTAMENTO RACIONAL DO ESTADO A noo de comportamento racional do Estado signica que os custos e benefcios da interdependncia econmica so os primeiros elementos determinantes das preferncias nacionais e resultam da existncia de diferentes coalizes internas em conito porque disputam o poder no mbito nacional. O interesse nacional emerge dessas disputas polticas e entend-las uma condio para a anlise da interao estratgica dos pases. Os conitos internacionais e a cooperao so processos de dois estgios: primeiro, os governos denem os interesses; em seguida, barganham
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entre si para concretizar os objetivos determinados. Esse aspecto resqucio da teoria neofuncionalista, ao supor que toda integrao possui internamente um processo preliminar e constante de identicao das divergncias e dos conitos, tornando-se uma negociao permanente de objetivos sobre os quais ser formulado o interesse comum. O intergovernamentalismo considera o modelo de comportamento racional do Estado a base para a discusso dos constrangimentos produzidos pelas preferncias nacionais. As inibies dos Estados para a adoo de uma postura cooperativa dentro da perspectiva liberal das relaes internacionais so o receio de serem ludibriados pelos seus parceiros e de que os benefcios a serem recebidos sejam menores do que o custo de cooperar. Quanto incerteza em relao aos parceiros, ela oscilar de acordo com o grau de concordncia entre eles: quanto maior o nus a quem agir deslealmente e quanto maiores as retaliaes a esse tipo de atitude, menor ela ser. A forma mais eciente de estimular a cooperao seria tornar a relao entre os atores mais durvel e fazer com que os custos de deixar de participar sejam mais altos do que os de continuar participando. Essa teoria adota uma noo bsica da teoria dos jogos: a repetio do jogo promove a cooperao ao criar parmetros entre os jogadores, por meio da experincia repetida, de quais seriam as possveis atitudes de seus parceiros. Isso facilita a tomada de deciso e permite, ao longo do tempo, diminuir as desconanas, porque fornece uma previsibilidade mnima quanto ao comportamento alheio.

FORMAO DA PREFERNCIA NACIONAL

Esse processo identica os benefcios potenciais da coordenao poltica entre governos nacionais, sendo essa interao uma resposta poltica s presses internas. Na formulao terica sobre a formao da preferncia nacional, o intergovernamentalismo aponta para o fato de as prioridades estatais e suas polticas serem deter-

PUTNAM, 1993.

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minadas pelos polticos, que fariam parte de uma liderana dentro do governo nacional, cujas identidades e propostas so ecos da sociedade civil. As presses mais importantes sobre a poltica externa esto identicadas com os grupos sociais relevantes, com a natureza de seus interesses e com sua relativa inuncia na poltica interna. Tudo isso varia com o tempo, o lugar e o tema tratado e de acordo com os custos e benefcios esperados por todos. Para os intergovernamentalistas, esses signicados ou interesses compartilhados nacionalmente representam a primeira fase do processo de cooperao, concretizando-se com a chamada formao de uma preferncia nacional. Essa primeira etapa identica os benefcios potenciais da coordenao poltica na segunda fase, a da interao entre os Estados, quando so denidas as possveis respostas polticas s presses internas. Essa teoria supe que os ns governamentais na poltica externa seguem as presses domsticas dos grupos sociais, cujas preferncias seriam agregadas pelas instituies polticas nacionais. O interesse nacional emergiria dos conitos polticos entre os grupos sociais, com o objetivo de obter maior inuncia poltica. O interesse nacional tambm inuenciado pela formao de coalizes nacionais ou transnacionais e pelas novas alternativas polticas incorporadas pelos governos de acordo com o momento. Utilizando o modelo de Rogowski,55 pode-se avaliar os possveis impactos das variveis externas nos processos polticos domsticos e, inversamente, qual o papel da poltica interna na determinao dos posicionamentos internacionais, e entender o estmulo participao por parte da sociedade. Esse autor arma que, diante das possibilidades de maior exposio ao comrcio internacional, formam-se coalizes sociais de acordo com a capacidade de os atores competirem nessa nova situao de abertura econmica. H, nesse modelo, duas variveis causais: os fatores de produo e as variaes nos nveis de exposio comercial. Esta l55

tima reete uma srie de condicionantes muito ligados com a capacidade competitiva. Rogowski baseia sua tese numa adaptao, para a poltica, do teorema econmico de Wolfang Stopler e Paul Samuelson. Conforme esse teorema, um pas exporta bens que utilizam intensivamente fatores de produo de relativa abundncia em relao distribuio internacional e importa os que ele possui com relativa escassez. Os detentores de fatores de produo beneciados em cada uma dessas situaes procurariam traduzir sua situao econmica em termos polticos, mediante o aumento de sua inuncia no processo decisrio. Esse modelo terico sugere que coalizes tendem a se formar de acordo com as utuaes do comrcio dentro de um processo histrico, cujos resultados so, em ltima instncia, conseqncia das escolhas e do comportamento dos diferentes atores. Para o intergovernamentalismo, isso ocorre porque os grupos articulariam suas preferncias, a serem posteriormente agregadas pelos governos56 cujo interesse central sua manuteno no poder, e para isso usam a fora, no caso dos regimes autoritrios, ou atendem s demandas, quando so democracias. A relao Estado-sociedade torna-se o elemento central de toda a anlise: sendo o interesse dos governos permanecer no poder, nas sociedades democrticas, eles precisam do apoio de uma coalizo que lhes d sustentao, baseada em partidos, grupos de interesse e burocracias, cujas opinies so transmitidas direta ou indiretamente por meio das instituies democrticas e das prticas de representao poltica. Como resultado dessa interao interna, surge um conjunto de interesses e de nalidades nacionais que apresentado pelos Estados nas negociaes internacionais. A maior interao entre as sociedades pode inuenciar as opinies e percepes de seus cidados sobre sua realidade no panorama nacional, ao mesmo tempo em que novos mitos, smbolos e valores so criados comunitariamente
56

ROGOWSKI, 1990.

MORAVCSIK, 1994.

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entre elas. Esses novos cdigos valorativos de comportamento legitimam as mudanas sociais em processo. Tais relaes interestatais instituem os governos como agentes por meio dos quais as sociedades interagem politicamente umas com as outras. Por outro lado, as relaes transnacionais so levadas a cabo por indivduos ou grupos sociais que desempenham diretamente seus papis na poltica mundial, independente de seus prprios governos.57

NEGOCIAO INTERESTATAL
O processo de formao da preferncia nacional identica os benefcios potenciais da coordenao poltica feita em cada pas a partir das demandas internas, enquanto o processo de interao interestatal dene as possveis respostas do sistema poltico criado pela integrao s presses desses governos. No decorrer das negociaes, as diferenas so relativizadas pela estratgia de maximizao dos pontos em comum. Num primeiro momento, as divergncias mais difceis de serem conciliadas so deixadas de lado, possibilitando a criao de uma agenda de negociao positiva e permitindo a descoberta de reas e elementos impulsores do processo. A criao da agenda positiva facilitaria a conciliao dos interesses variados ao formular patamares mnimos de adequao entre eles. No neofuncionalismo, a preocupao est voltada para a acomodao dos interesses presentes nas sociedades envolvidas. Quando esses esto bem articulados e a integrao capaz de absorvlos e process-los, provavelmente poder-se- controlar e minimizar os efeitos negativos sobre determinados setores sociais importantes. A interao entre demanda-resposta e as preferncias individuais, assim como as oportunidades estratgicas, modelam o comportamento dos Estados na rea de poltica externa. O papel das instituies internacionais seria o de minimizar esse desejo racional e egosta de maximizar os ganhos individuais absolutos, buscando garantir a
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distribuio eqitativa do benefcio para o maior nmero de pases envolvidos. Os neofuncionalistas consideravam as instituies supranacionais como o elemento catalisador do processo de integrao. A concepo intergovernamentalista difere dessa posio, considerando a existncia de uma estrutura institucionalizada mais restrita (no supranacional) um instrumento adequado para a interveno social nas negociaes.58 A interveno social no feita na esfera supranacional, mas no prprio mbito nacional, estando incorporada s tenses e disputas de poder nele existentes. A teoria intergovernamentalista aponta para a necessidade de compreender as polticas domsticas como condio prvia para a anlise da interao estratgica entre os Estados e os fenmenos de integrao. A poltica domstica torna-se um fator essencial no entendimento da cooperao internacional, porque nela que os interesses so gerados e onde as disputas dos grupos de interesse ocorrem. Nesse tipo de anlise, a estrutura do Estado igualmente importante, uma vez que as caractersticas institucionais podem condicionar as preferncias e interferir na capacidade dos grupos organizados nacionais inuenciarem a poltica externa. O problema est na falta de clareza do processo de barganha domstica e de determinantes bem denidos. A teoria do two-level games, quando aplicada em processos de integrao, ganha complexidade ao envolver grande nmero de atores e de nveis de interao entre eles, dicultando a execuo de uma anlise em que se considera a complexidade dos interesses internos sobre vrias questes e a interao entre estes no plano externo, incorporando tambm os objetivos internos da prpria estrutura institucional da integrao. A soluo encontrada pelo intergovernamentalismo para analisar o processo de integrao considerar somente os Estados como atores vlidos, ignorando a participao dos atores no58

KEOHANE & NYE, 1981.

MORAVCSIK, 1994.

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governamentais, ao supor sua interveno por meio dos Estados.

ADAPTAO DOS CONCEITOS O Estado subnacional inserido num processo de integrao regional deveria ser analisado utilizando-se um esquema analtico prprio. As vrias correntes tericas descritas anteriormente contribuem no sentido de fornecer elementos que, combinados, permitem essa abordagem do Estado subnacional enquanto objeto de estudo no campo das relaes internacionais. O Estado subnacional no pode ser tratado apenas como um ator interno, porque possui capacidade decisria institucionalizada sob o territrio a que se refere. Na verdade, em princpio, possui na esfera subnacional as mesmas atribuies de um Estado federal. Ou, se pensarmos em termos intergovernamentalistas, acomoda os diferentes interesses presentes e, a partir deles, dene seus objetivos e negocia com os demais atores. Assim sendo, a melhor maneira de utilizar os conceitos das diferentes teorias expostas anteriormente transferi-los para a esfera subnacional, considerando sua atuao externa como a sua relao com as demais unidades da federao, com o Estado federal, com outros pases e com organizaes internacionais. Desse modo, o recorte da anlise a atuao e o desenvolvimento da estrutura governamental subnacional num contexto de crescente interdependncia e regionalizao. As noes de vulnerabilidade e sensibilidade provenientes da teoria da interdependncia ajudam a traar a situao de um governo subnacional. Sua ascenso um fenmeno recente e sua capacidade para lidar com as questes externas est em processo de desenvolvimento. Os governos subnacionais so muito vulnerveis nos processos de integrao regional porque no possuem poder decisrio direto para lidar com seus efeitos. Quando um Estado subnacional prejudicado por uma poltica adotada no Mercosul, por exemplo, ele tem de se reportar estrutura

ESTADO SUBNACIONAL: UMA

do governo federal para conseguir alguma compensao ou adaptar-se para minimizar suas perdas, o que nem sempre vivel. Uma forma de enfrentar essa tendncia a criao de mecanismos decisrios ou de estruturas capazes de representar os interesses subnacionais e de inuir tanto no interior do Estado nacional quanto no mbito da integrao regional. Um exemplo disso seria a ltima reforma constitucional argentina, que permitiu s provncias negociarem acordos internacionais desde que no entrem em contradio com os compromissos assumidos pelo Estado nacional, ou ento o caso do Estado de Otawa, Canad, que tem ascendido enquanto ator internacional principalmente devido sua importncia econmica, comercial e tecnolgica para o pas. Outra opo a criao, dentro da estrutura da integrao, de espaos formais de participao dos Estados subnacionais e, mais especicamente, de seus representantes governamentais, como ocorre na Unio Europia com o Comit das Regies. Sendo o mais recente rgo criado no mbito da experincia europia, tornou-se necessrio quando a integrao alcanou o estgio de desenvolvimento de uma unio econmica. Isso no armar que numa integrao intergovernamental como o Mercosul os interesses subnacionais no so ainda relevantes para o seu avano. Mas podemos direcionar a anlise no sentido inverso, o de saber se os interesses subnacionais esto se tornando relevantes a ponto de indicar se o processo caminha para a criao de instituies supranacionais. Esse princpio supe que as diferentes esferas de poder entre elas, a estrutura regional possuem capacidade de aplicar suas decises. Sua aplicao vlida na Europa porque h supranacionalidade, o que no ocorre no Mercosul. A lgica de negociao, nesse caso, est mais prxima da teoria do two level games, em que os Estados negociam entre si e com os seus respectivos atores internos. Sendo assim, um Estado subnacional brasileiro, por exemplo, no necessita participar diretamente das negociaes relativas ao Mercosul porque sua inter-

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veno se d no plano domstico. Porm, essa uma situao que aumenta sua vulnerabilidade. No mesmo sentido, entendemos que alguns tens levantados por Keohane e Nye59 a respeito da ascenso dos atores transnacionais podem tambm ser aplicados aos governos subnacionais como forma de anlise emprica. necessrio conhecer: o relacionamento com as estruturas polticas nacionais, regionais e transnacionais; as alteraes na percepo e nas atitudes dos formuladores governamentais; as possveis relaes de dependncia ou interdependncia criadas; as modicaes organizacionais no sentido de criar novas estruturas ou formas de inuncia; a ascenso de setores no mbito subnacional com capacidade de desenvolver alternativas de insero prprias. O neofuncionalismo ajuda a entender como um governo subnacional se posiciona num processo de integrao regional. A integrao fruto de uma deciso exclusiva do Estado nacional e, dessa forma, as relaes polticas iniciais tendem a ter cunho nacional, desenvolvendo um sistema decisrio do qual as estruturas governamentais subnacionais ainda no fazem parte. A integrao se expande com o avano das negociaes, com o processo de institucionalizao e com a percepo crescente dos efeitos das medidas implementadas. Ao mesmo tempo, a falta de canais apropriados para a atuao poltica subna59

KEOHANE & NYE, 1981.

cional, associada com a crena, muito freqente, de que o Estado nacional o ator internacional por excelncia, prejudica o estreitamente de relaes no mbito regional. Entendemos que, dessa forma, o governo subnacional busca alternativas para inuenciar o processo seja formalmente, atravs da adaptao organizacional nova situao e da utilizao dos mecanismos decisrios institucionalizados no nvel nacional, seja informalmente, por meio da criao de canais de inuncia em setores governamentais ou privados diretamente envolvidos no processo de integrao. As teorias intergovernamentalistas tambm so importantes para a compreenso da construo de instrumentos negociadores, mesmo que no institucionalizados, entre os Estados subnacionais e o fenmeno da integrao regional. A repetio das negociaes visto que, a todo momento, os governos so pressionados a solucionar problemas advindos da integrao permite que os interesses subnacionais sejam incorporados gradativamente na agenda regional, permitindo o aumento da previsibilidade e um possvel surgimento de instncias especcas para o tema. A utilizao desses instrumentais tericos, contudo, no dar conta dessa nova realidade e nem tampouco da complexidade desse objeto. Permanece, ento, o desao para os estudiosos das relaes internacionais de estabelecerem os parmetros tericos adequados para o entendimento da atuao desses novos atores, os Estados subnacionais.

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Dados dos autores MARCELO PASSINI MARIANO doutorando em cincias sociais (Faculdade de Filosoa e Cincias da Unesp, campus Marlia) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC). KARINA L. PASQUARIELLO MARIANO doutora em cincias sociais (Instituto de Filosoa e Cncias Humanas-IFCH/ Unicamp) e pesquisadora do CEDEC. Recebimento artigo: 19/set./01 Consultoria: 19/nov./01 a 18/dez./01 Aprovado: 1./abr./02

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