Uma Anlise das Condies de Saneamento Bsico da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Ronaldo Seroa da Motta

H mais de 10 anos que o setor de saneamento no Brasil tenta montar um marco regulatrio que substitua aquele que foi institudo nos anos 70 sob a gide do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). A despeito dos esforos na preparao de inmeros projetos e anteprojetos de lei at hoje no se logrou aprovar no Congresso Nacional uma nova poltica nacional de saneamento. A principal controvrsia que paralisa estas iniciativas se concentra na disputa entre estados e municpios sobre com quem residir o poder concedente destes servios nas reas metropolitanas. Alimentando esta controvrsia aparecem algumas percepes deturpadas do setor e justificativas tcnicas que precisam ser mais bem esclarecidas. Neste estudo vamos analisar os seguintes aspectos sobre o setor de saneamento que esto diretamente relacionados com a controvrsia do poder concedente, a saber: As empresas estaduais so mais eficientes que as municipais? S os municpios de porte mdio comportam operadoras locais? As empresas privadas conseguem ser lucrativas sem cobrar tarifas extorsivas? A reduo dos subsdios cruzados entre municpios coloca o setor em risco?

Inicialmente vamos, todavia, apresentar uma retrospectiva do desempenho geral do setor no pas e, em particular da RMRJ, quanto a seus resultados em cobertura de servio e financiamento e um breve histrico do seu desenvolvimento regulatrio e institucional. O desempenho geral do setor A evoluo da cobertura dos servios de saneamento no Brasil desde os anos 70 foi significativa, como mostra a Tabela 1. Nos ltimos 30 anos estendeu-se os servios de gua a 90% da populao urbana, equivalente a mais de 30 milhes de domiclios. Na coleta de esgoto triplicou-se a cobertura para 56%, cobrindo quase 20 milhes de famlias1. Nosso ndice de cobertura de gua maior que em muitos pases latino americanos e at de alguns pases desenvolvidos.

Estudos confirmam que tal aumento de cobertura resultou em significativas redues na incidncia de doenas de veiculao hdrica, ver Seroa da Motta e Rezende (1999) e Seroa da Motta et. alii. (1994).

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Tabela 1: Cobertura de servios de saneamento no Brasil, 1970-2000

(% total da populao)

1970 Servio de gua tratada Urbano - rede Rural - rede Coleta de esgoto Urbano - rede Urbano - fossa sptica* Rural - rede Rural - fossa sptica*
Nota: * tanques rudimentares no includos. Fonte: IBGE, Censo Demografico 1970, 1980, 1990 and 2000.

1980 79,2 5,1

1990 86,3 9,3

2000 89,8 18,1

60.5 2,6

22,2 25,3 0,5 3,2

37 23 1,4 7,2

47,9 20,9 3,7 14,4

56 16 3,3 9,6

Ento porque o setor alvo de tamanha preocupao no debate nacional? Primeiro estes avanos perderam acelerao nos ltimos 10 anos. Mais ainda somos altamente incipientes, em termos internacionais, com o tratamento de esgoto. E nas reas rurais a cobertura continua muito pequena, tal como mostram os dados da Tabela 1. Segundo, a despeito de todo este crescimento na cobertura dos servios, o acesso das camadas mais pobres da populao ainda muito abaixo daquele usufrudo pelos mais ricos. A Tabela 2 mostra que as famlias com renda acima de 10 salriosmnimos tm cobertura de gua 50% maior e na coleta de esgoto a diferena chega a quase 100 % . Tabela 2: Cobertura de servios de saneamento no Brasil por classe de renda, 2000
(% total de domiclios)

gua Tratada Coleta de Esgoto

Nota: SM = salrio-mnimo Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 2000.

Brasil 77,8 47.2

At 2SM 2 5 SM 5-10 SM > 10 SM 67.4 86.1 91.1 92.6 32.4 55.6 67.1 75.9

Terceiro, as estimativas das necessidades de saneamento no Brasil ainda sugerem que um esforo de investimento bastante significativo. Para atingir metas razoveis de cobertura de servio nos prximos 20 anos estimou-se um montante de investimentos na ordem de US$ 60 bilhes. Isto significaria uma taxa de inverso anual de 0,5% do PIB no perodo, nvel observado nos anos 702.

Ver Abilicali (2001) e Seroa da Motta (2003) para uma anlise da evoluo dos investimentos no setor.
2

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A queda de dinamismo do setor deve-se em grande parte s rgidas restries fiscais dos ltimos anos que escassearam os recursos pblicos. Entretanto, o setor j vinha demonstrando perda de capacidade de financiamento desde os anos 1980, quando as empresas pblicas estaduais no conseguiram adaptar suas formas de gesto ante a deteriorao da sua capacidade financeira por conta dos processos inflacionrios. Nos anos seguintes ao Plano Real as empresas tentaram retomar essa capacidade e o realismo tarifrio, mas fracassaram ao manter suas desgastadas e viciadas prticas de gesto associadas a uma ausncia de marco regulatrio que introduzisse incentivos eficincia. Paralelamente o setor privado tambm no encontrava sinais regulatrios claros e estveis para expandir e sua participao hoje no ultrapassa hoje 4% da cobertura total do pas toda concentrada nas concesses municipais. O desempenho da RMRJ A evoluo dos servios na RMRJ apresentou um desempenho inferior a outras regies de nvel de renda comparvel, conforme mostra a Tabela 3. Tabela 3: Cobertura dos servios de saneamento por regio metropolitana 2000 [% do nmero de domiclios] Regies Metropolitanas Rio de Janeiro So Paulo Recife Salvador Belo Horizonte Campinas gua Tratada 87 97 85 95 90 95 Esgoto Coletado 66 82 34 68 80 80

Fonte: Censo Demogrfico de 2000, IBGE

Na dcada de 90 observa-se uma estagnao no acesso aos servios de gua e inclusive uma queda na cobertura de esgoto para toda a RMRJ, tal como mostram as Tabelas 4 e 5. No municpio do Rio de Janeiro ocorreu na verdade uma queda nos ndice de cobertura na dcada de 90, indicando que os servios nos outros municpios da regio cresceram mais que na capital. Por outro lado, quando os dados de cobertura so discriminados por reas de favelas e no-favelas, nas mesmas Tabelas 4 e 5, observam-se que as favelas apresentaram melhor desempenho nos servios de gua, um indicador que os projetos focalizados nestas reas podem ter contribudo para este padro.

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Tabela 4 - Cobertura do abastecimento de gua da RMRJ, 1991-2000

Regio Metropolitana e seus municpios RMRJ 1991 % 2000 % 87,26 72,44 69,52 48,07 24,79 74,44 63,81 46,44 66,06 21,52 96,55 78,49 80,93 68,89 66,23 97,79 80,42 95,22 85,69 23,53 RMRJ (SEM FAVELA) RMRJ (S FAVELA) 1991 % 88,6 79,1
-

2000 % 86,6 72,5 68,0 48,1 24,8 73,5 63,8 46,6 65,7 21,5 96,5 79,3 80,9 68,6 66,2 98,4 80,4 95,3 85,7 23,5

1991 % 87,5 81,6

-

2000 % 92,9 69,3 88,6

-

RM do Rio de Janeiro 88,51 Belford Roxo Duque de Caxias Guapimirim Itabora Itagua Japeri Mag Mangaratiba Maric Nilpolis Niteri Nova Iguau Paracambi Queimados Rio de Janeiro So Gonalo So Joo de Meriti Seropdica Tangu 79,37
-

20,30 73,19
-

20,3 73,3
-

61,2 71,3
-

51,21 47,91 12,68 98,66 76,37 76,85 70,08

-

51,3 48,4 12,7 98,7 77,6 77,3 69,7

-

36,6 42,0 0,0 93,2 56,2 65,9 100,0

-

100,0 100,0 44,2 71,5

-

97,54 78,71 95,51 -

98,8 78,9 96,4 -

90,7 51,0 78,9 -

100,0 70,7 89,6 100,0 64,3 94,9 100,0 93,9 -

Fonte: Elaborao IETS com base nas informaes do Censo Demogrfico 1991 e 2000

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Tabela 5 - Cobertura da coleta de esgoto na RMRJ, 1991-2000

Municpios da Regio Metropolitana RM do Rio de Janeiro Belford Roxo Duque de Caxias Guapimirim Itabora Itagua Japeri Mag Mangaratiba Maric Nilpolis Niteri Nova Iguau Paracambi Queimados Rio de Janeiro So Gonalo So Joo de Meriti Seropdica Tangu RMRJ 1991 % 72,5 54,7 28,8 26,6 30,1 30,8 12,7 41,8 78,5 47,9 77,4 87,1 52,6 62,5 2000 % 65,1 51,9 56,3 21,3 27,3 41,1 26,4 29,5 15,3 10,7 80,1 71,1 50,9 59,9 36,0 77,2 41,0 66,4 10,5 23,9 RMRJ (SEM FAVELA) 1991 2000 % % 74,1 55,7 28,8 27,6 30,3 30,9 12,7 42,3 81,3 49,3 77,2 91,2 52,9 64,6 64,8 51,9 56,0 21,3 27,3 42,4 26,4 29,3 16,4 10,7 80,2 72,4 51,2 60,0 35,6 78,7 41,0 66,9 10,5 23,9 RMRJ (S FAVELA) 1991 2000 % % 58,6 45,3 1,9 7,4 29,6 16,5 5,0 32,2 14,1 100,0 64,4 9,8 24,3 67,7 37,9 60,3 2,8 32,1 67,6 59,4 9,9 51,4 81,8 69,9 15,3 48,5 -

Fonte: Elaborao IETS, Censos Demogrficos de 1991 e 2000, IBGE.

Por outro lado, analisando as Tabelas 6 e 7, observa-se uma concentrao dos servios nos municpios mais ricos. Nestas tabelas estimou-se a relao de cobertura entre os 20% mais ricos em relao aos 20% mais pobres. No caso da gua, embora tenha havido uma ligeira desconcentrao na ltima dcada, os 20% mais ricos tem 23% mais acesso que os 20% ais pobres. Quase nenhuma variao observada no municpio do Rio de Janeiro, mas sim uma reduo acentuada em todos os outros municpios, com concentrao tambm maior nos municpios mais pobres. Embora uma concentrao menos dispersa no final da dcada (ver desvio mdio).

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Tabela 6: Concentrao do Servio de gua Tratada na RMRJ - 1991 e 2000 Razo entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres 1991 2000 1,26 1,25 3,08 1,41 1,5 2,37 2,29 1,02 1,87 1,28 1,46 1,06 1,34 1,05 0,49 1,23 1,23 1,3 1,04 2,58 1,21 1,1 1,26 1,71 2,42 1,02 1,27 1,18 1,12 1,44 1,05 1,27 1,03 1,09 1,1 0,29

Municpios da Regio Metropolitana RM do Rio de Janeiro Belford Roxo Duque de Caxias Guapimirim Itabora Itagua Japeri Mag Mangaratiba Maric Nilpolis Niteri Nova Iguau Paracambi Queimados Rio de Janeiro So Gonalo So Joo de Meriti Seropdica Tangu

Desvio Mdio Fonte: Elaborao IETS, Censos Demogrficos de 1991 e 2000, IBGE.

No caso da coleta de esgoto, a Tabela 7 indica uma desconcentrao dos servios na ltima dcada, embora os 20% mais ricos tm 55% mais acesso que os 20% mais pobres. No municpio do Rio de Janeiro, por outro lado, observa-se uma ligeira concentrao na ltima dcada. Desconcentrao acentuada se verifica somente em alguns municpios, mas a concentrao total est mais dispersa no final da dcada (ver desvio mdio).

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Tabela 7: Concentrao da rede geral de esgoto na RMRJ - 1991 e 2000 Rede de Esgoto: Razo entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres 1991 2000 1,61 1,91 2,85 3,63 2,5 2,22 1,76 1,44 2,05 2,08 1,43 1,35 1,61 1,43 0,49 1,55 1,45 1,59 1,2 2,6 2,2 1,62 1,61 3,94 2,8 1,17 1,76 1,65 1,33 1,27 1,38 1,59 1,14 2,24 1,46 0,51

Municpios da Regio Metropolitana RM do Rio de Janeiro Belford Roxo Duque de Caxias Guapimirim Itabora Itagua Japeri Mag Mangaratiba Maric Nilpolis Niteri Nova Iguau Paracambi Queimados Rio de Janeiro So Gonalo So Joo de Meriti Seropdica Tangu

Desvio Mdio Fonte: Elaborao IETS, Censos Demogrficos de 1991 e 2000, IBGE.

Em suma, o padro da cobertura dos servios de saneamento na RMRJ muito prximo ao diagnosticado para o pas como um todo, ou seja, evoluo significativa, mas decrescente nas ltimas dcadas, incapaz de eliminar a regressividade do acesso. Por outro lado, observa-se na RMRJ que polticas de investimentos focados em reas especficas (tal como favelas) surtiram efeito de reduo, embora no significativa, desta regressividade.

A regulao no setor Embora o setor de saneamento seja objeto de forte regulao ambiental e de sade, a sua regulao econmica quase que inexistente. Ao contrrio de outros setores tradicionais regulados (telefonia, energia, etc), o setor de saneamento no Brasil carece

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de um marco regulatrio que oferea mecanismos de eficincia que estimulem a reduo dos seus custos, a expanso dos servios e a modacidade tarifria. Na verdade, as operadoras de saneamento so monoplios puros operando livremente sem qualquer controle legal, a disposio apenas do controle poltico exercido pelos governos do dia. A organizao poltica do setor de saneamento no Brasil tambm peculiar em tanto em relao aos seus similares no resto do mundo como em relao aos outros setores regulados no Brasil. Por exemplo, no caso brasileiro, embora o poder concedente seja municipal, a prestao municipal dos servios baixa e, assim, mais de 80% da populao servida por empresas pblicas estaduais. J as fontes de financiamento do setor so fortemente dependentes dos recursos federais. Em suma, um servio que at o momento de competncia do municpio, prestado pelo estado e financiado com recursos federais. O setor privado cobre menos de 4% da populao servida. Esta composio que poderia parecer um caso de sucesso do pacto federativo de gesto pblica dos servios, na verdade se constituiu numa fonte de conflitos de competncias e interesses. Portanto, esta suposta composio federativa tem se tornado uma fonte de paralisia ao desenvolvimento do setor. Todas as iniciativas de reviso do marco regulatrio do setor esbarraram no mesmo impedimento em torno da controvrsia sobre a quem deve residir o poder concedente: nos municpios ou nos estado? A CF 88 diz que os servios de interesse local so de competncia dos municpios e alguns entendem que os servios de saneamento estariam a includos nesta abrangncia local, at porque estes tm sido historicamente municipais. Mas a CF tambm diz que os estados devem garantir os servios de saneamento e cria tambm competncia destes para legislar em reas metropolitanas criadas por lei estadual. Logo alguns entendem que nas reas metropolitanas a CF cassa o poder de concesso municipal, em particular nos de saneamento. Este imbrglio constitucional encontra dificuldades de soluo porque aps 30 anos de dominncia estadual na operao dos servios, inverteu-se a lgica da concesso colocando-se o sistema operador acima do poder concedente. Como resultado da centralizao forada dos anos 70 (de certa forma justificada naquela fase de rpida urbanizao), as operadoras monopolistas estaduais passaram a atuar, na sua maioria, com contratos de concesso precrios ou incompletos. As decises de investimento e tarifao no municpio ficavam quase sempre com o governo estadual. Alm do mais, estas decises deixavam de oferecer transparncia, pois no existe qualquer obrigao regulatria que as orientem e as monitorem, nem mesmo a intervenincia das Assemblias Estaduais. Aps 30 anos deste tipo de monoplio livre, criou-se um sistema de subsdios cruzados entre municpios e um padro de alocao espacial de investimentos que dependiam da discricionaridade dos governos estaduais. Obviamente, discrio esta balizada por acordos polticos com as administraes municipais do momento, mas sem aderncia a qualquer aparato regulatrio que as garantissem legitimidade ao longo do tempo.

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As operadoras estaduais criaram, assim, os municpios superavitrios e os municpios deficitrios. Os primeiros so, a critrio da operadora, os que podem pagar uma tarifa acima dos custos. Este excesso de receita vai como subsdios cruzado para os municpios deficitrios que so considerados pela operadora como aqueles que no podem pagar uma tarifa que cubra seus custos. Embora a contabilidade e a transparncia destas transferncias no existam, as operadoras estaduais sempre justificaram sua existncia por conta destes mecanismos distributivos. Devolver o curso das decises de investimentos e tarifao para os municpios que hoje esto na esfera operacional do estado poderia ento colocar em xeque o sistema vigente. Isto porque os municpios superavitrios vislumbrariam uma oportunidade de assumir para si os servios e reduzir sua carga de subsdio cruzado. Dessa forma, absorveriam os subsdios que geram para outros municpios e aumentariam sua capacidade de expandir e melhorar os servios. Isto acontecendo restaria ao sistema estadual os municpios deficitrios que em conjunto se tornariam um peso oramentrio acima da capacidade dos estados e, portanto, destinado ao sucateamento. Como os municpios superavitrios so geralmente os maiores municpios das reas metropolitanas, a manuteno do poder concedente estadual nestas regies considerada como fundamental para evitar o colapso dos servios de saneamento no pas. Neste embate esto, de um lado, os governos estaduais defendendo para si o poder concedente nas reas metropolitanas para manterem a existncia das operadoras estaduais e da capacidade poltica dos seus subsdios cruzados. E do outro, esto os municpios que se julgam penalizados com o atual sistema de subsdio cruzado. Embora contra-intuitivo, vamos tentar mostra a seguir que estes subsdios cruzados podem estar sacrificando at mesmo os municpios que os recebem.

A importncia do poder concedente Uma concesso um tipo de permisso ou autorizao para um ente, pblico ou privado, exercer a prestao de servios pblicos. Quem tem o poder concedente detm a competncia de regular estes servios. Mas o governo que tem o poder concedente pode ele mesmo prestar o servio. Por exemplo, 70% dos servios locais de saneamento so realizados por autarquias e rgos da administrao direta dos municpios. Logo o papel do poder concedente o de prestar o servio diretamente ou indiretamente por concesso. Quando transfere esta prestao, o poder concedente tem o que definir as regras da concesso. Ento o que est em jogo na definio do poder concedente a autonomia de decidir de que forma a prestao do servio se realizar.

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Todavia, se o objetivo do servio for o de maximizar o bem-estar da populao, no h muito que inventar. Seja qual for a opo de prestar os servios, direta ou indireta, pblica ou privada, os desafios so os mesmos. O setor de saneamento, em particular na distribuio de gua e coleta de esgoto, caracteriza-se por investimentos indivisveis de larga escala e de longa maturao. Ou seja, investimentos com custos afundados (sunk costs) e com ganhos de escala e de densidade (custos declinantes com o nvel de operao e o adensamento dos usurios) que justificariam a presena de uma nica operadora em determinado mercado. Para capturar estas economias de produo e reduzir o risco dos investimentos, o setor garante a presena de monoplios naturais na operao de seus servios. Estes ganhos de escala dependem de caractersticas hidrolgicas, topogrficas e de adensamento urbano de cada regio e nada garante que se esgotem ou ultrapassem os limites geogrficos dos estados ou dos municpios ou mesmo de uma regio metropolitana. Mas como h que se definir a competncia, ento se faz necessrio escolher um dos entes federativos. Mas, seja qual for o poder concedente a questo crucial como promover a consolidao dos servios em escalas timas. E estas devem variar ao longo do territrio nacional, ora numa agregao consorciada de municpios, ora numa bacia hidrogrfica, ora em um ou mais estados. A existncia de monoplios, por sua vez, significa um mercado sem os estmulos da concorrncia e, portanto, sem incentivos a prticas eficientes de gesto, a expanso do produto e a reduo das tarifas. Dessa forma, tal mercado exige um marco regulatrio que crie mecanismos que indiretamente gerem estes incentivos atravs de uma poltica tarifria que considere no s o equilbrio econmico-financeiro das operadoras, mas tambm inclua penalizaes e prmios para aumentos de produtividade e sua repartio com os usurios. Assim, os benefcios do monoplio (as tais economias de produo) so tambm desfrutados pelos seus usurios com maior quantidade e quantidade dos servios e modacidade nas tarifas. A necessidade de um marco regulatrio no s para proteger o usurio do servio de concesso. Regulao significa assegurar tambm a estabilidade das regras de operao de mercado para os concessionrios destes direitos monopolistas. Esta estabilidade significa uma governana regulatria com autonomia e sem ingerncia poltica ou corporativa que faa valer tanto as obrigaes como os direitos dos operadores dos servios concessionados. Ao participar da licitao de uma concesso, os pretendentes analisam suas opes de investimento luz das obrigaes definidas nos editais que posteriormente sero objetos dos contratos de concesso. Mesmo sob uma relao contratual, o fato de no existir regras gerais e estveis que foram consensuadas pela sociedade e aprovadas nos corpos legislativos, um concessionrio estar sempre sob o risco de sofrer presses polticas oportunsticas.

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Estas podem vir como restries adicionais de preos ou obrigaes adicionais de investimentos que no estavam previstas nos contratos licitados que deram fruto as concesses. Logo a ausncia de um marco regulatrio restringe e encarece os investimentos no setor. Uma regulao que vise o bem-estar da sociedade no deveria distinguir prestao direta ou indireta, pblica ou privada. Deveria sim garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos incentivos eficincia (inclusive os de escala tima), a expanso dos servios (inclusive as metas) e a modacidade tarifria (inclusive as formas de subsdios), seja l qual for forma de prestao dos servios. As questes relevantes na construo dos instrumentos regulatrios j so bem conhecidos (autonomia da agncias reguladoras, mecanismos de reviso de preos, fator de produtividade, componentes de custos exgenos, regras de acesso, etc), mas requerem um processo de adequao a cada caso. Portanto, este deveria ser o foco das atenes atuais para que o setor realmente desenvolvesse um quadro regulatrio crvel e indutor de estabilidade e eficincia. O atual domnio das operadoras estaduais e sua capacidade discricionria de atuao talvez tenham deixado para alguns defensores da municipalizao a impresso equivocada que tudo se resolver uma vez que se assegure a concesso aos municpios. Mas bom ressaltar que monoplios municipais sejam de operadoras pblicas ou privadas, impem os mesmos desafios de eficincia. Logo tanto faz onde estar o poder concedente. Seja qual for a configurao administrativa escolhida, o que importa so os instrumentos regulatrios que iro garantir os benefcios dos monoplios e, ao mesmo tempo, reduzir os seus riscos. O debate na verdade para institucionalizar a regulao do setor, at porque so os corpos legislativos que promulgam estas regras e, portanto, sob a fora do escrutnio popular.

Os subsdios cruzados Subsdio cruzado amplamente utilizado em servios pblicos aqui no Brasil e no mundo, a despeito dos seus efeitos distorcivos na eficincia de alocao dos servios entre usurios. Sua vantagem, apregoam, seria a de gerar recursos dentro do prprio sistema. Sua justificativa, todavia, do ponto de vista social, deveria ser para amparar as famlias de menor nvel de renda a garantirem o mnimo de consumo de servios de gua e esgoto. Mesmo do ponto de vista de eficincia esta garantia aos mais necessitados se justificaria na medida que a falta destes servios gera impactos (externalidades) negativos na sade e no meio ambiente. Dada a completa falta de transparncia destes subsdios, no existem dados que permitam analisar a focalizao destes subsdios nos mais pobres. O que sabemos o que o Censo Demogrfico nos diz e que foi reportado acima. Isto , aps trs dcadas destes subsdios, a cobertura dos domiclios com renda acima de 10 salriosmnimos continua 50% maior em gua e 100% maior em coleta de esgoto que a cobertura dos domiclios de renda at dois salrios-mnimos.

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O subsdio cruzado praticado originalmente desfocado. Isto porque direcionar subsdios cruzados para municpios pobres no significa necessariamente proteger os pobres destes municpios. O objetivo so os pobres, no importando em que municpio estejam. Provavelmente, tanto para garantir retorno aos investimentos como para atender a atender a presso dos grupos de interesse, o padro de investimento derivado destes subsdios acaba direcionado para as reas mais ricas das cidades. S quando as carncias se exacerbam nas reas pobres, programas especiais e focados so ento desenvolvidos. Se o objetivo for realmente garantir o abastecimento mnimo de gua e coleta de esgoto para os mais pobres, ento h que se focar mais a aplicao dos subsdios. Uma forma de faz-lo com subsdios diretos aos mais necessitados como num programas social. Este subsdio direto seria, por exemplo, uma remunerao a operadora por um consumo mnimo servido a um domiclio privilegiado pelo programa. Na conta deste domiclio apareceria: (i) o valor tarifado do consumo total; (ii) o valor tarifado do consumo abaixo do mnimo subsidiado e que foi recebido diretamente pela operadora; e (iii) o valor entre os dois que, caso positivo, seria pago pelo usurio. Note que tal forma de subsdio no s mais justa e focada, mas tambm permite a viabilidade econmica dos servios que atingem os mais pobres. Com este subsdio a falta de capacidade de pagamento do domiclio pobre deixa de ser uma justificativa para o seu acesso ao sistema. Hoje a maioria significativa dos quase R$ 0,5 bilho de financiamento a fundo perdido que colocado anualmente no setor, justificados pelo combate a pobreza, esto canalizados para as operadoras estaduais. Estimativas nossas indicam que estes recursos seriam suficientes para oferecer este subsdio direto aos 15% mais pobres da atual populao servida por elas.

A capacidade municipal na operao dos servios Dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) indicam que 80 % da populao servida atendida por operadoras estaduais. Outros 16% por operadoras locais pblicas e os 4% restantes por operadoras locais privadas. Estes dados indicam tambm que existem altos nveis de ineficincia seja na operao estadual ou municipal dos servios. Mas, como seria de se esperar, esta perda de eficincia mais concentrada nas operadoras estaduais dada a magnitude muito maior do seu mercado monopolizado. Esta percepo parece confirmada em Seroa da Motta e Moreira (2004) que mediu nveis agregados de produtividade das operadoras de saneamento no pas utilizando dados do SNIS entre 1998 e 2002. Para tal, os autores usaram uma tcnica noparamtrica (Data Envelopment Analysis, DEA) na qual se maximiza o custo total de operao em relao ao conjunto de produtos (volume de gua tratada, esgoto

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coletado e esgoto tratado mais ligaes de gua e esgoto)3. Resultados deste estudo indicaram uma dominncia das locais, tanto as pblicas como as privadas, sobre as regionais, tal como mostra o Grfico 1. Grfico 1: Distribuio das medidas de eficincia das operadoras de saneamento, 1998-2002

50 40 30 20 10 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1

Fonte: Seroa da Motta e Moreira (2004)

A P R

Esta desvantagem das regionais mais surpreendente quando o mesmo estudo indica que estas operam com ganhos de escalas maiores que as locais, conforme mostra o Grfico 2. Isto , as regionais dissipam as rendas de escala de produo que seria uma das justificativas de concentrar as operaes estaduais numa nica empresa. Grfico 2: Distribuio dos efeitos de escala das operadoras de saneamento, 19982002

60 50 40 30 20 10 0 1 1,2 1,4 1,6 1,8 2 2,2 2,4 2,6 2,8 3 A P R

Fonte: Seroa da Motta e Moreira (2004)

Ver Cubbin e Tzanidakis (1998) e Estache e Martin (2002) para uma anlise similar, respectivamente, na GrBretanha e na sia.

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Utilizando a mesma base de dados do SNIS para o ano de 2002 apresentamos na Tabela 8 alguns indicadores financeiros e de operao. Observa-se assim que o nvel salarial das regionais mais que duas vezes maior que o das locais. A participao do salrio no custo operacional 50% menor nas privadas. A margem de lucro sobre a arrecadao positiva nas locais, mas altamente negativa nas regionais embora estas capturem a grande parte dos recursos no-onerosos As locais pblicas no pagam impostos, enquanto as outras comprometem em torno de 40% dos seus custos com a carga tributria. As locais pblicas tambm no contabilizam despesas de capital diferentemente das outras que comprometem de 30 a 40% dos custos com estas despesas. As locais pblicas tm perda quase 50% menor que as demais. A inadimplncia (dias de faturamento com contas a receber) nas locais 50% menor que as regionais e 25% menor que as privadas. Dessa forma, no surpreende verificar que as tarifas praticadas nas locais pblicas 50% menores que nas demais. Este padro tambm se confirma na RMRJ quando comparada as duas operadoras CEDAE e guas de Niteri que atuam na regio. Em suma, nas operadoras regionais a rentabilidade negativa associada a altos salrios, altas taxas de perdas e inadimplncia. As locais pblicas no pagam impostos e capital, mas oferecem tarifas muito mais baixas. As privadas pagam impostos e capital, tarifas equivalentes as regionais e retorno financeiro positivo equivalente as locais pblicas. Do ponto de vista financeiro, que determinaria a capacidade de expanso dos investimentos, a situao mais crtica. As operadoras estaduais, com altas taxas de inadimplncia, arrecadam sistematicamente menos do que gastam. As locais pblicas, embora com menor inadimplncia, conseguem uma arrecadao lquida positiva somente s custas de cargas tributrias muito baixas incidentes sobre autarquias e com encargos dos financiamentos custeados junto aos Tesouros Municipais. Somente as empresas privadas, que no contam com qualquer proteo governamental ou iseno fiscal, conseguem manter uma arrecadao acima dos custos. Em termos de cobertura dos servios, a Tabela 9 mostra, tambm com dados do SNIS, que as regionais tratam 50% mais esgoto que as locais. Todavia, as locais apresentam um ndice de cobertura de gua tratada prximo de 100% enquanto as regionais esto com quase 90%. J o ndice coleta de esgoto nas locais o dobro do observado nas regionais.

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Tabela 8: Indicadores financeiros e de operao por tipo de opeardora, 2002

Indicadores 2002 Salrios/despesa operacional (%) Salrio mdio pessoal prprio (R$) Lucro lquido de impostos/arrecadao (%) Investimentos no-onerosos / total (%) Carga tributria atividade/ despesa operacional (%) Juros e amortizaes/despesa operacional (%) Perdas (%) Dias de faturamento com contas a receber Tarifa mdia de gua (R$/m3) Tarifa mdia de esgoto (R$/m3)) Populao mdia dos municpios atendidos (mil hab)
DP: Desvio-padro Fonte: SNIS e elaborao do autor

Regional Mdia 66 35777 -40 40 37 26 48 198 1,3 1,1 4325

DP 9 14016 88 38 23 31 12 189 0,3 0,2 4775

Pblica local Mdia DP 63 20 13957 16 7 0 1 30 108 0,7 0,6 104 7428 60 22 1 4 20 128 0,3 0,3 183

Privada local Mdia DP 46 12 20855 13 0 46 48 44 146 1,3 1 219 7465 39 0 50 59 15 111 0,8 0,3 196

Tabela 9: ndices de cobertura de servios por tipo de operadora, 2002

Indicadores 2002 SNIS ndice de tratamento de esgoto ndice de atendimento urbano de gua ndice de coleta de esgoto
DP: Desvio-padro Fonte: SNIS e elaborao do autor

Regional Mdio DP 75% 31% 86% 16% 23% 22%

Publica Local Mdio DP 44% 44% 96% 14% 41% 44%

Privada Local Mdio DP 52% 46% 93% 9% 45% 39%

Tendo em vista esta disparidade em indicadores de eficincia tcnica e de gesto, no surpreende que as tarifas praticadas das operadoras estaduais seja o dobro das municipais. Em suma, estes dados evidenciam que a gesto local dos servios possvel, muitas das vezes, mais barata. Embora quando pblica geralmente seja fortemente dependente dos cofres municipais.

A operao municipal e o porte da populao servida Uma das questes controversas na gesto local de servios de saneamento que ela no seria vivel em municpios de pequeno porte populacional. Os Grficos 3 e 4 abaixo apresentam a distribuio das operadoras locais por tamanho da populao dos municpios servidos de acordo com os dados do SNIS acima analisados.

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Grfico3: Porte populacional dos municpios servidos por operadoras locais pblicas, 2002

1000000 900000 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 0 50 100 150 200 250 operadoras pblicas locais

Grfico4: Porte populacional dos municpios servidos por operadoras locais privadas, 2002

populao

populao

800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 0 5 10 15 20 o p e rad o r a s p r i v a d a s l o c a i s

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Em suma, as locais pblicas e privadas, que nossos indicadores acima sugerem que so to ou mais eficientes que as regionais, atendem desde municpios muito pequenos, com menos de 50 000 habitantes, at os grandes com mais de 1 milho de habitantes. Logo no absurdo imaginar que muitos municpios de pequeno porte ao transferirem os servios das operadoras locais vo realmente reduzir custos ou sero financiados pelo setor privado. Mais importante ainda que nem todos os municpios hoje deficitrios vo necessariamente continuar deficitrios quando sarem da esfera da operao estadual. Uma melhora significativa de eficincia pode reduzir custos de tal forma que estes municpios se descubram supervitrios. Se tais concluses so plausveis, ento o temido crash dos servios de saneamento pode no acontecer com a sada das operadoras estaduais.

O papel do setor privado Como vimos anteriormente, o desempenho, tanto tcnico como financeiro, das empresas privadas, atualmente em nmero de quinze locais, melhor que o das estaduais. Uma crtica comum s empresas privadas que elas no vo cobrir reas de baixa renda. Comparando o avano dos ndices de coberturas e dos nveis de investimentos nos ltimos cinco anos, os dados do SNIS mostram justamente o contrrio indicando que as operadoras privadas superam em muito tanto as estaduais como as locais pblicas. Na verdade nenhuma operadora local, tanto pblica ou privada, cobra dos pobres o custo integral dos servios. Este subsdio pode vir numa tarifa social, em inadimplncia ou mesmo desvio. Para compensar estas perdas de receita, as operadoras acabam por fazer um subsdio cruzado entre os usurios do mesmo municpio. Nos casos das operadoras pblicas, um outro subsdio cruzado aplicado entre os contribuintes e os usurios dos servios quando os Tesouros bancam as diferenas. Se o municpio desejar um servio de saneamento que se auto-financie e gere excedentes para a rpida expanso da cobertura, vai ter que admitir aumento de tarifas para os mais ricos e criar um sistema de subsdio direto para os mais pobres. Se estas condies so asseguradas s um monoplio mal regulado, tal como temos hoje, no cumprir os objetivos de maximizao do bem-estar dos seus usurios. Mas neste caso de m regulao, como j discutimos, tanto faz se a natureza pblica ou privada. Quando a regulao falha, o monoplio privado extrai rendas anormais com lucros que so mandados para fora do setor e o monoplio pblico extrai esta renda e

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dissipa estes lucros na forma de ineficincia ou com baixos ndice de expanso dos servios. Logo a incompatibilidade do setor privado com o acesso dos pobres ao servio s existir se a regulao falhar e se persistirem os desperdcios de subsdios que prevalecem atualmente.

Onde estamos agora Em 2001 foi enviado ao Congresso Nacional uma proposta do novo marco regulatrio, na forma do PL 4.147/2001, no qual se entendia que nas reas metropolitanas o estado, e no os municpios, seria o poder concedente. Tendo em vista a eficincia dos servios e para preparar a insero do capital privado, o PL tambm introduzia instrumentos de regulao monopolista. Dessa forma, propunha a aplicao de polticas tarifrias baseadas em incentivos, tais como, price caps e yardistick competition. Por outro lado, apresentava srias lacunas em termos de governana e no previa com clareza os mecanismos de aplicao do novo marco regulatrio e sua relao com agncia reguladoras. O PL 4.147 no avanou no Congresso Nacional por conta de controvrsias na sua interpretao da Constituio Federal (CF 88) sobre o poder concedente dos municpios e questionamentos sobre o papel do setor privado que se acreditava destinado a praticar abusos tarifrios e incapaz de manter um padro de investimentos que atinja reas mais pobres. Com estas preocupaes a administrao federal iniciada em 2003 iniciou um processo de elaborao de uma nova proposta de marco regulatrio para o setor na qual, entre outras coisas, define os servios de interesse local e regula os procedimentos de concesso. A proposta atual no anteprojeto apresenta longas sees de princpios e fundamentos de planejamento que podem ser ajustadas numa verso final. Todavia, na sua parte substancial, as principais caractersticas de regulao econmica so as seguintes: Alm de gua e esgoto, incluem-se os servios de coleta e disposio de resduos slidos e drenagem, todos denominados em conjunto como o setor de saneamento ambiental; Os municpios tero o poder concedente nos servios de interesse local e estes passam a ser definidos como aqueles de distribuio de gua, coleta de esgotos sanitrios, varrio, capina e coleta de resduos slidos urbanos e microdrenagem; nos outros servios, captao de gua, tratamento de gua, esgoto e resduos slidos e drenagem, somente nos casos de uso exclusivo do municpio. Nos casos de usos mltiplos por mais de um municpio, adota-se a gesto integrada com poder concedente consorciado. Caso os municpios no venham a operar seu sistema, as concesses tero que ser licitadas e especificar, entre outras coisas, a estrutura de tarifao, reviso e de subsdios.

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Concesses, tanto a empresas pblicas ou privadas, sero reguladas por uma agncia autnoma.

Observem que a nova proposta avana muito na governana regulatria, mas faltam elementos importantes de incentivos de eficincia que, por outro lado, existiam na proposta do governo anterior. Em suma, considerando as duas propostas j teramos um bom conjunto de instrumentos regulatrios para impulsionar o setor. Ficaria restando uma poltica de subsdios mais focada e efetiva, tal como discutimos acima. Ambos projetos insistem em manter a base de subsdios cruzados, embora no anteprojeto atual estas transferncias ocorreriam com a anuncia dos municpios e com a devida transparncia. Outra matria ainda no bem desenvolvida a precificao dos ativos no caso de encerramento dos contratos de concesso quando no h clausula especfica nos contratos. um ponto controverso, mas existem critrios tcnicos que podem ser facilmente desenvolvidos que garantiriam os direitos dos municpios que deram concesses e ao mesmo tempo defenderia os dbitos assumidos pelas operadoras estaduais. Com um esforo adicional para rever a poltica de subsdios e de precificao de ativos e agregando as partes boas do PL4147 para o anteprojeto atual, teramos um avano significativo na formulao de um marco regulatrio crvel e estvel para o setor de saneamento no Brasil seja o poder concedente municipal ou no. Se for municipal teremos que incluir mecanismos de incentivos a criao e de controle aos consrcios para que as escalas de operao timas sejam alcanadas e que a gesto destes maximize o bem-estar dos usurios e permita um ambiente favorvel aos investimentos. Se o poder concedente nas reas metropolitanas prevalecer do estado, ento os incentivos funcionariam s avessas no sentido de orientar os estados a criarem reas de operao de acordo com os ganhos de escala e densidade e evitarem um monoplio acima do tamanho timo. Mais ainda, no seria totalmente incabvel, criar tambm um ambiente de concorrncia para as operadoras estaduais. Para tal estimular a abertura de licitaes para as concesses que se expiram atraindo novas fontes de investimentos e operao, em particular do setor privado. Mas como aconteceu com a proposta anterior, a proposta atual poder enfrentar a mesma controvrsia sobre poder concedente e o papel do setor privado e no seremos capazes de avanar nas matrias que realmente dinamizariam o setor. A nosso ver vamos caminhar novamente para um confronto equivocado, mal focado e dissipador de energias e criatividade. A exemplo de outros setores de monoplios naturais o debate deveria se concentrar na discusso de uma poltica de concesses, de definio tarifria e de formas de subsdios que incentivassem a consecuo de metas de expanso e universalizao com menores custos e maior efetividade. preciso que os atores polticos faam um esforo para compreender que o novo marco regulatrio no para manter as discricionaridades atuais dos governadores nem para transferi-las para os prefeitos. E que no onde o poder concedente reside e sim como ele regulado que elimina e evita a repetio no futuro das distores que hoje todos reclamamos.

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Uma soluo poltica segura, expedita e transparente um dever do Executivo e do Congresso Nacional para com uma grande parte da populao pobre do Brasil que vive a margem das condies sanitrias mnimas para a dignidade humana. A Guisa de Concluso A seguir enunciamos as principais concluses e recomendaes deste relatrio, a saber: Poder concedente municipal facilita as formas viveis de gesto pblica ou privada uma vez que permite associaes, formao de consrcios municipais, em reas metropolitanas ou no, quando existirem economias de escala compatveis. Competncia estadual no significa a necessidade de um monoplio estadual dos servios. Mais de uma operadora por estado ou uma operadora para mais de um estado pode ser economicamente atraente. Seja qual for competncia do poder concedente, municipal ou estadual, a poltica tarifria deve contar com incentivos a eficincia e as formas de partio dos ganhos de produtividade com os usurios. A participao do capital privado no resulta em perda de cobertura e tarifas extorsivas e pode emergir como uma fonte de investimentos e de gesto eficiente. A poltica de subsdios deveria ser mais orientada para subsdios sociais focalizados e menos em subsdios creditcios ou tarifrios cruzados. Necessidade de agente regulador municipal/estadual na aplicao do marco regulatrio e da poltica tarifria. A ao federal deveria ser concentrada na assistncia tcnica aos municpios no seu papel regulador. Recursos federais deveriam incentivar consrcios e associaes que buscassem escalas timas e utilizassem incentivos tarifrios e de gesto voltados para a eficincia e partio destes ganhos com os usurios.

Em suma, a discusso do marco regulatrio est mal focada nos temas de poder concedente e privatizao. Como em outros setores de monoplios naturais concentrar o esforo regulatrio na poltica tarifria, nos incentivos a eficincia, na universalizao com eficcia e na atrao do capital privado

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Referncias
ABICALIL, M. T. A Atual situao dos servios de gua e esgotos no Brasil, Braslia, fev. 2001, mimeo. CUBBIN, J. AND TZANIDAKIS, G., 1998. Regression versus data envelopment analysis for efficiency measurement: an application to the England and Wales regulated water industry. Utilities Policy, 75-85 ESTACHE, A., MARTN, A. R. How different is the efficiency of public and private water companies in Asia? The World Bank Development, v. 16, n. 1, 2002. SEROA DA MOTTA, R. Questes regulatrias do setor de saneamento no Brasil, Nota Tcnica 05, IPEA, Rio de Janeiro, 2003. SEROA DA MOTTA, R. et alii Perdas e servios ambientais do recurso gua para uso domstico. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 24, n. 1, 1994. SEROA DA MOTTA, R., REZENDE, L. The impact of sanitation on waterborne diseases in Brazil. In: PETER H. MAY (org.). Natural resource valuation and policy in Brazil: methods and cases. New York, Columbia University Press, p. 174-187, 1999. SEROA DA MOTTA, R.; MOREIRA, A.R. Efficiency and regulation in the sanitation sector in Brazil, Texto para Discusso 1059, IPEA, Rio de Janeiro, 2004

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