Polticas pblicas e a luta

pela moradia
Dayana Debossan Coelho
Lilian Souza
Novembro
2014

Contexto do regime poltico militar

(1964-1985)
Polticas pblicas se caracterizaram por forte centralizao da gesto
Resultam das novas funes assumidas pelo Estado no
desenvolvimento do capitalismo, sobretudo em sua etapa monopolista
E das novas foras sociais constituidoras da sociedade civil

Centralizao que
se deu ao plano de
recursos no
governo federal,
com a
internacionalizao
da economia

Atravs de uma
brutal concentrao
de renda, por meio
do rebaixamento dos
nveis salariais.

Contexto do regime poltico militar

(1964-1985)
A poltica
habitacional foi
manejada pelo
Estado como um
instrumento
balizador de um
discurso que
buscava instaurar
uma nova ordem
no pas.

Associada necessidade de reativao

da
economia,
privilegiando-se
o
atendimento
as
necessidades
da
acumulao e centralizao do capital
no urbano, bem como o disciplinamento
da
ocupao
fsico-territorial
das
atividades produtivas, situadas nas reas
metropolitanas.

A dimenso espacial inerente a qualquer

poltica pblica e como tal jamais deve ser
ignorada, uma vez que, sociedade e espao
esto numa relao de reciprocidade.

Modelo de
poltica
habitacional

Interveno viabilizada pela criao

de uma agncia estatal, a qual
centralizaria o conjunto de atividades
do setor: Banco Nacional de
Habitao (BNH).
Constitui-se no Brasil um dinmico
mercado de acesso casa prpria,
assentado
sobre
um
sistema
especializado no crdito habitacional.

Interveno estatal em todos

os momentos do processo de
proviso habitacional, isto , na
produo, distribuio e
consumo de unidades
residenciais.

O mercado da casa prpria foi

segmentado
em
dois
grandes
subsetores, operados por agentes
distintos e destinados a pblicos
diferentes.

Nos dois mercado o Estado desempenhou

um papel estratgico, na definio de
condies de investimento e operao dos
agentes privados.

O sistema da
promoo pblica e
o da promoo
privada operam
segundo a mesma
lgica: o da
empresa privada.

Trata-se, assim, de uma

forma particular de
interveno estatal no
setor em que se
combinam a atuao do
tipo regulatrio e a
atuao de tipo
produtivo.

O contedo da ao governamental foi dado pelas foras hegemnicas no novo

regime e na arena decisria do setor habitacional.
Articulados em torno do Sindicato das Indstrias da Construo Civil do Estado da
Guanabara (SICCEGB) e da Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), os
empresrios desempenharam papel importante na construo desta hegemonia ao
tomar iniciativas que redundariam na criao do BNH.

BNH

rgo gestor do
Fundo de Garantia
por Tempo e Servio
(FGTS)

o rgo regulador do
Sistema Brasileiro
de Poupana e
Emprstimo (SBPE)

Destinado a
populao de baixa
renda

destinada a chama
faixa de mercado

Os dois
sistemas
compunham
o Sistema
Financeiro
Habitacional
(SFH).

Gerncia da lgica de operao do

modelo implantado
Tal modelo envolveu os seguintes elementos:
Quanto produo:
- Financiamento e promoo privados para mdia e alta renda;
- Promoo pblica para baixa renda;
- Princpio de auto sustentao financeira.
Quanto distribuio:
- Proviso de casa prpria e nova;
- Poltica de subsdios creditcios.

Quanto ao consumo:
- Controle do mercado de aluguis.
Quanto a natureza da cobertura:
- Princpio de seletividade de acesso ao sistema.

Quanto produo:
Financiamento e promoo privados para mdia e alta renda

Financiada atravs do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).

A promoo privada de unidades residenciais destinar-se-ia aquelas famlias cuja

renda familiar mensal lhe permitissem constituir-se em sujeitos de crdito bancrio, a
taxa de juros superiores a 8% ao ano: a chamada faixa de mercado.

O SBPE foi a faceta do BNH cuja operao ficou subordinada aos agentes privados,
no sentido em que os momentos de financiamento, produo e distribuio
habitacionais foram espaos de atuao privada, sem participao direta das
agncias estatais.

Quanto produo:
Financiamento e promoo privados para mdia e alta renda

O significativo afluxo de recursos dos saldos de cadernetas de

poupana em direo ao SBPE possibilitou ao Estado criar
condies de existncia de um fluxo de crdito para a indstria da
construo civil.

As condies de operao de promotores e construtores

imobilirios tem sido estabelecidas pelo via regulamentao
estatal.

Por outro lado, a interferncia regulatria do BNH sobre a ao

dos agentes privados restringiu-se ao controle sobre as operaes
de crdito habitacional. Ex: no se estabeleceram mecanismos de
controle sobre as condies tcnicas de produo (tabelas/tetos
dos preos das mercadorias e seus componentes), menos ainda
sobre a qualidade das unidades residenciais.

Quanto produo:
Promoo pblica para baixa renda

Para implementar os programas habitacionais

de interesse social, o BHN designou as
Companhias de Habitao (COHABs).

O agente
promotor do
FGTS
(Cohabs ou
prefeitura)
encaminhava

Tal agente
contraria um
emprstimo
junto ao BNH

As Cohabs
abrangiam a
escala
municipal,
intermunicipal
e estadual

Uma vez
aprovado o
projeto, o BNH
repassava os
recursos
quele agente

O projeto ao
BNH (na
qualidade de
intermediador
do sistema)

A agncia estatal produzia

as unidades residenciais
em
associao
com
empresas
privadas,
selecionando
mediante
licitao pblica para cada
projeto. Depois aquela
agncia
realizava
a
comercializao
do
empreendimento.
Nesse
mercado
habitacional as agncias
estatais substituram o
setor
privado
em
determinados momentos
do processo produtivo,
notadamente das funes
da promoo imobiliria.
Caracteriza-se
uma
atividade
estatal
produtiva
de
tipo
associado.

Os dois subsistemas do SFH (SBPE e

FGTS) no conjunto da produo habitacional

Fonte: Arretche (1990).

Os dois subsistemas do SFH (SBPE e

FGTS) no conjunto da produo habitacional
Os dois subsistemas do sistema financeiro habitacional tiveram significativa
importncia no conjunto da produo habitacional.

sabido que o SFH no foi capaz de atender as necessidades habitacionais da

populao brasileira. Contudo a construo de 4,8 milhes de unidades no um
ndice desprezvel.

O grau de participao do SFH no conjunto da produo habitacional foi

de aproximadamente 25% das unidades residenciais produzidas no pas.

Sendo que no perodo de 79-80 essa participao foi de quase 50%.

Promoo pblica, sob domnio

das Cohabs e prefeituras/estados
Do total de 4.356.963
financiamentos
habitacionais
contratados
pelo
SFH de 1967 a 1984,
27,7%
foram
produzidos sob a
forma de promoo
pblica.
Demonstra
a
Importncia
e
a
dimenso
da
interferncia estatal
no
processo
de
proviso
habitacional.

Fonte: Arretche (1990).

Promoo pblica, sob domnio

das Cohabs e prefeituras/estados

Tratou-se, portanto, de um padro estatizado de produo

habitacional, dado que as decises de investimento e
operao do setor privado esto sujeitas a determinaes
emanadas do Estado via controle dos mecanismos de
crdito ao mesmo tempo em que o Estado atua diretamente
na qualidade de agente produtivo em uma esfera deste
mercado.

Quanto produo
Princpio de auto sustentao financeira.
Por meio da criao de
fundos especficos de base
extra-oramentria para
cada setor

Os recursos seriam captados

atravs do FGTS e das
cadernetas de poupana.

Quanto distribuio:
Proviso de casa prpria e nova
*Lembrete: aqueles que no fossem capazes de se integrar ao SFH
restaria o mercado privado de alugueis ou a periferia em suas diversas
matizes (favela, cortio, loteamento irregular etc.
Os mecanismos de poltica adotados seriam consistentes com a
constituio de uma demanda efetiva para a indstria de construo
civil.
Com efeito, ao SFH s seria permitido o financiamento de imveis
novos, ou seja, imveis com menos com menos de 180 dias de
habite-se.

O fluxo de crdito viabilizado pelo SFH somente seria canalizado para

as unidades novas colocadas no mercado estimulando, assim as
atividades no setor.

Quanto distribuio:
Poltica de subsdios creditcios
O promotor imobilirio quer pblico, quer privado, obtinha
um financiamento junto ao FGTS/SBPE, com estes recursos,
realizava o empreendimento habitacional.

Com a venda da unidade residencial, o promotor imobilirio

quitava seu dbito junto ao rgo financiador, o qual se
transformava em detentor de crditos hipotecrios do
muturios final.
O crdito hipotecrio seria um fator de estabilidade poltica,
isto , os indivduos que se tornassem sujeitos de um crdito
hipotecrio teriam resistncias participao em greves,
devido a necessidade de se fazer frente aos compromissos
assumidos.

Quanto ao consumo:
Controle do mercado de aluguis
Suspensa em 1964, a medida de congelamento dos preos dos aluguis urbanos seria
subsidiada, a partir de ento, por leis federais.

A ttulo de ilustrao no ano de 1986, dos 23,5 milhes de domiclios urbanos no Brasil, 6, 5
milhes eram moradias de aluguel (PNAD, 1986), o que representa 25 % (1/4) do total de
domiclios.

Em 1964, pela Lei 4.494, o presidente Mal. Castelo Branco promulgou uma extensa
regulamentao: a) institua o ndice de reajuste de alugueis pela correo monetria plena; b)
definia as condies em que os locatrios poderiam ser despejados; c) estabelecia critrios de
majorao para os aluguis antigos que estavam defasados pela prtica do congelamento.

A Lei do Inquilinato (Lei 6.649/79) estabeleceu as formas de reajuste dos aluguis, o tempo de
durao dos contratos, as penalidades para as partes contratantes etc. Tal lei seria reeditada em
1982, 1983, 1985 at que em 1986 o Plano Cruzado congelou os aluguis pelo prazo de um
ano.

Quanto ao consumo:
Controle do mercado de aluguis
Parque locativo
privado
No foi liberado
ao livre jogo de
mercado, ao
contrrio uma
vez
estabelecido o
valor do
aluguel inicial, o
Estado atravs
da Lei do
Inquilinato.

Lei do Inquilinato
Definiria a
periodicidade
do reajuste do
valor dos
aluguis, o
ndice que se
aplicaria a tais
reajustes, o
tempo de
vigncia dos
contratos e as
penalidades as
partes
contratantes.

Estado e poder
O Estado se
utilizou de
mecanismos de
interferncia
nos
mecanismos de
produo e
distribuio de
unidades
residenciais, ao
legislar sobre
as condies
do fluxo de
crdito
produo no
mercado
privado.

Quanto a natureza da cobertura:

Princpio de seletividade de
acesso ao sistema
A possibilidade de acesso casa prpria supunha que o candidato a
muturio reunisse uma renda familiar mnima necessria,
estabelecida pelo BNH, para se constituir em sujeito de crdito
hipotecrio.
Ou seja, dado um determinado montante de financiamento a ser
ofertado o candidato deveria ter uma renda familiar x, para fazer
frente a seus crditos hipotecrios.
Assim, a varivel renda seria o mecanismo de seleo para
insero nos diferentes programas habitacionais do BNH.

Constituio de 1988
Adoo de um modelo descentralizador de polticas pblicas,
atribuindo-se aos Estados e Municpios a gesto de programas
sociais, dentre eles os de habitao.
No perodo compreendido entre a extino do BNH e a criao
do Ministrio das Cidades (2003), a ausncia de uma repartio
clara e institucionalizada de competncias e responsabilidades
deixou o setor habitacional a deriva, passando por vrios
ministrios e secretarias sem que se conseguisse definir um
padro de politica publica a ser implementado.