XXVI Congresso Nacional de Secretarias Municipais de Saúde

Debate:
Direito à Saúde e Gestão Pública:
Avanços e entraves

Valéria Salgado
Gerente de Projeto
Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

1
 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

A Administração Pública no
Estado Democrático
Os novos paradigmas para a gestão pública

2
 Principais movimentos de reforma no setor público

2003 Gestão pública democrática,

Períodos autoritários:
em curso
Centralização político-
administrativa Reforma do Aparelho do Estado -
novos paradigmas: gestão por
1995 resultados e enxugamento da
máquina pública

Assembléia Nacional Constituinte:

1988 Novo pacto social e federativo.
Fortalecimento do controle e engessamento
administração pública

1964 Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do

Decreto-lei nº 200/7
Centralização no Executivo Federal

Nacional-desenvolvimentismo. Descentralização
1951
Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo de
1930 Estado corporativo.

3
 Gestão Pública Democrática
Fundamento:
Papel indispensável do Estado
na formulação de políticas,
na regulação da competividade e
na promoção do bem comum da sociedade

Desafio ao Estado:
Complexidade crescente dos mercados
e das questões sociais requer novas soluções

Esgotamento das posições ideológicas

fundamentalistas: desmistificação da premissa de oposição
entre Estado e Mercado

4
 Gestão Pública Democrática
 Orientada pelos princípios e valores
Constituição
estabelecidos na Constituição Brasileira
Brasileira dede 1988
1988
Marco da Redemocratização do País

 Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Direito,

Republicano e Federado (art 1º da CF), que se
fundamenta:
• na soberania;
• na cidadania;
• na dignidade da pessoa humana;
• nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e
• no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição)

5
 Constituição Federal 1988
Marco da
Redemocratização

 “Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos

fundamentais e previsão dos direitos sociais
Tecnologias sociais

 Equilíbrio nas relações entre os três Poderes

Fortalecimento da
capacidade executiva do
Estado
 Descentralização federativa: responsabilidade
compartilhada das 3 esferas de governo.
Municipalização. Sistemas
federativos. Tecnologias “locais”

6
 Constituição Federal 1988
Marco da
Redemocratização

 “Parceria Estado e Sociedade

Cooperação Estado-Sociedade
Relações de confiança

 Democracia participativa.
Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes
eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa)
Ampliação dos espaços de participação
social na governança das instituições e
controle social

 EC 19/98 – principio da eficiência

Gestão por resultados
Contratos de desempenho institucional

7
 Gestão Pública Democrática
Orientações:
 Objetivos do Estado Brasileiro (art. 3º da CF)
Construção de uma sociedade livre, justa e solidária
Garantia do desenvolvimento nacional
Erradicação da pobreza e marginalização
Redução das desigualdades
Promover o bem de todos, sem preconceitos

 Princípio da Legalidade: Art. 5º, Inciso II: “ninguém será obrigado a

fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”
Poder soberano dos cidadãos de produzirem suas próprias regras e
converterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a
ordem jurídica será organizada.

 Princípios da administração pública: legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, da CF)

8
 Necessidade de readequar o marco legal da Administração
Pública
Decreto-Lei 200/67: marco legal defasado
• Centralização no Executivo Federal,
• Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação
federativa
• Sistemas de governança singulares
• Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação –
decisões compartilhadas
• Privilegia o controle do ato/processo administrativo
• Ausência da participação social na gestão de políticas públicas
(*) Apesar dos inúmeros avanços
na Administração Pública,
Engessamento pós-Constituição de 88 (*) viabilizados pela Constituição de
1988
• Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade excessiva
do período de ditadura
• Limitação das formas de atuação da Administração Pública (exigência
de previsão legal para criação de empresas; previsão da fundação
pública de direito público, dentre outras)
• Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal,
orçamento, dentre outros)

9
Atuais desafios da Administração Pública(*)

 Falta de orientação clara sobre as formas

organizativas da administração pública
(categorias jurídicas, modelos de governança, e regimes
de funcionamento)

 Insegurança jurídica das formas de atuação

direta do Estado e de suas relações com o
mercado e com a sociedade. Judicialização

 Criminalização do gestor público

 Ineficiência. (*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na

Administração Pública, muitos deles viabilizados pelo
texto constitucional de 1988

10
Necessidade de rever as formas de atuação do
Estado para garantir a Ordem Econômica e a
Ordem Social
Ministério do
Planejamento

promover reflexão nacional acerca da atual

organização e funcionamento da administração
pública, por meio de debate aberto ao contraditório,
contraditório
que identifique a diversidade de entendimentos e
promova a construção de soluções de consenso

11
 Estatal
PLP 92/2007
Projeto Fundação

para a Administração

Colaboração
Administração Direta

Autarquia

Proposta de Lei Orgânica

Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado

Pública e Entes de
Sociedade Economia Mista
Administração Pública

Consórcio Público
Direito Privado
Administração Indireta

Subsidiária

Corporação Profissional

Ofício Público

Coligada Serviço Social Autônomo

Empresa Propósito
Específico
Organização Social

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
outras)

OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
Concessionária
Conveniada
Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
jurídicos da APF

De Utilidade Pública
Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

Financiada
Beneficente
Empresa Contratada Outras
216

Ordem Econômica Ordem Social

públicos
Gradiente: atuais formatos

os direitos dos
Comissão sobre

usuários dos serviços

pública
Debate:

Brasília
Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP (dentre

Carta de
Iniciativas
alinhadas à
Limite da autonomia e do
controle da administração

12
 Objetivo:
promover a integração entre as
visões das áreas jurídicas e
de gestão, na análise crítica das
atuais dificuldades encontradas
pelo Estado na consecução dos
objetivos da Sociedade Brasileira e
na formulação e inovação de
novos referenciais comuns
para a atuação estatal.

13
 Qual a razão dos Ciclos de
debates?

nem a ordem
nem a gestão da
jurídica pode ser
construção do
percebida como um
país pode se dar
problema para a
à revelia da lei
construção do país

Necessidade de resolver problemas sociais concretos

14
 1º Ciclo de Debates – ano 2009
Limites da autonomia e do controle da
administração pública.

Temas:

(1) Relação entre autonomia e controle

(a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder
discricionário do Administrador Público
(b) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas a cada
tipo de atividade e função pública:
controle burocrático,
controle de resultados e c
controle social

15
 Gestão Pública Democrática

O espaço de discricionariedade não é um

espaço à margem da lei.
Por força constitucional,
todo o ato do administrador
submete-se aos princípios fundamentais da
legalidade e da supremacia do interesse público, a
partir dos quais se constroem todos os demais

Importante valorizar o
poder discricionário do Executivo:
para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação da
lei, de forma a obter os seus plenos efeitos, na forma mais eficiente
possível (CF, art.84,IV)

16
Limites da autonomia e do controle da administração pública.

(2) Espaço da dimensão técnica e da

dimensão política

Valorização dos espaços de participação

política do cidadão

Implantação de mecanismos que viabilizem a

gestão pública democrática

Judicialização: ação normativa dos Judiciário e

dos órgãos de controle externo

17
 Limites da autonomia e do controle da administração pública.

(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos da

administração pública

cacofonia ou pluralismo?
A necessidade de ordenamento deve cercear a
pluralidade ou organizá-la?

Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e

gerenciais de atuação do Estado e
de unificação de regimes em direção a um único e universal
regime de atuação, para todas as áreas e situações

18
 Administração Direta

Autarquia

Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado
Sociedade Economia Mista
Administração Pública

Consórcio Público
Direito Privado

Administração Indireta
Subsidiária

Corporação Profissional

Ofício Público

Serviço Social Autônomo

Coligada

Empresa Propósito Organização Social

Específico

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
Concessionária
Conveniada
Autorizada
O “ gradiente”

Subvencionada
Subvencionada
De Utilidade Pública
Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

Financiada
Beneficente
Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

Empresa Contratada Outras

27

Ordem Econômica Ordem Social

de suas relações com o Terceiro Setor:
Estudo das atuais formatos jurídicos da administração pública e

19
Formas de exercício da função executiva do Estado
Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil
Organizada e Atores Econômicos

Relações de colaboração ou

Ordem Social
cooperação:
Ação direta do Estado,
por meio de órgãos e por meio de instrumentos de
fomento e parceria: contratos de
entidades públicos gestão, termos de parceria e
convênios

Relação interna entre

Ordem Econômica
órgãos e entidades Relações contratuais:
hierárquica ou de por meio de concessão,
tutela/supervisão permissão ou contrato
(obras,serviços, compras e
alienações)

20
 Formas de exercício da função executiva do Estado
Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil
Organizada e Atores Econômicos
1. Ação complementar do
particular
1. Intervenção direta 2. Estruturas privadas
parcerias
do Estado 3. Atividades e serviços de
2. Estruturas estatais interesse público
4. Não é delegação – acordos de
3. Atividades e parceria
serviços públicos
4. competências
estatais 1. contratos
Terceirização de atividades
e serviços
outorgadas aos 2. Estruturas privadas
órgãos e entidades 3. Atividades e serviços de
estatais pela lei mercado
Competências legais

21
 Administração Pública Direta e Indireta

1. Estruturas criadas somente por lei

Ordem Social
Consórcio Público
Fundação Publica

Direito Privado
Direito Público

Fundação Publica
Direito Privado
2. Direção superior, administração e
regulação privativas do Presidente
da República e Ministros (CF,
Administração Direta

art.84)
Consórcio Público
Direito Público
Autarquia

3. Exercício EXCLUSIVO de
competências públicas legais
Sociedade Economia Mista

4. Patrimônio público
Ordem Econômica
Empresa Pública

Subsidiária

5. Governança pública

6. Supervisão e controle públicos

7. Regime Jurídico Administrativo

imposto pela Constituição Federal

Administração Indireta
22
 Descentralização Administrativa:
a Administração Pública Indireta
A critério da Administração e por autorização legal específica,

podem ser descentralizadas da Administração Direta:

Atividades/serviços Atividades/serviços não

privativos de Estado privativos de Estado

Implicam em poderes de
Estado ou poder de polícia
Atividades que limitam ou disciplinam
direito, interesse ou liberdade,
regulam a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de
interesse público (art. 78 da Lei
5.172/1966 –CTN)

23
 À luz da Constituição Federal:
Atividades/serviços Atividades/serviços não
privativos de Estado privativos de Estado
a) direção, regulação, regulamentação, a) Na Ordem social: autorização
administração e controle das constitucional expressa para a ação
atividades administrativas (CF, arts
61, 70 a 74 e 84); concomitante ou complementar da
iniciativa privada, conforme
b) defesa do Estado e das instituições
democráticas (CF, Título V); disciplinam os artigos 197, 199, 202,
209 e 227, §1º, dos capítulos II, III e
c) tributação e o orçamento (CF, Título VII da Ordem Social
VI), e
d) previdência social b) Na Ordem econômica: presença
Vedadas ao particular estatal é exceção, prevista apenas
nos casos em que houver
Atuação
art. 22, estatal
inciso XXVII; dá-se
art. mediante
37, caput; o
incisos necessidade imperativa à
uso do seu poder de autoridade
I, II, III, IV, VI,ou
VII, VIII, IX,
poder deXIII, XV, XVI, XVII,
polícia manutenção da soberania nacional
XIX, XX, XXI, e §1º, §2º , §3º , §4º , §5º , ou relevante interesse coletivo
§6º , §7º , §8º ,§9º, §10 e §13º; arts. 70, 71
e 74; Nessas áreas o Estado tem exclusividade
apenas em relação às atividades que requeiram
art. 114, inciso I; art. 150, inciso VI, §2º e o uso do poder de polícia
§4º; art. 157 e 158; art; 163, inciso II. art.
165, §5º e §9º; art. 195, §7º; art. 201; art.
202, §3º e §4º, dentre outros. 24
 Atividades estatais
não privativas
Dever do Estado
X Atividades de
Sujeitas às obrigações e
responsabilidades estatais definidas
pela Constituição e pelo
ordenamento legal e infra-legal:
1. Supremacia do Interesse Publico
2. Legalidade (sujeição ao poder
soberano dos cidadãos) e princípios
decorrentes
3. Laicidade, respeito às diferenças,
gratuidade (quando for o caso), e
outros
Exercidas por pessoa jurídica pública
(da Administração Pública )
Seu funcionamento pode ser regido
por regras do direito privado e não
suas responsabilidades
interesse público
exercidas pelo particular
Relacionadas aos conceitos de
filantropia e caridade
Exercidas por pessoa jurídica
privada, criada pelo particular,
com contrato com o Poder
Público
Nas parcerias com o Poder
Público, suas obrigações para
com o Poder Público são
contratuais
Não estão sujeitas às
obrigações e responsabilidades
estatais definidas pela
Constituição e pelo
ordenamento legal e infra-legal
25
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, sempre através de licitação,
a prestação de serviços públicos
(art.175 da Constituição Federal)

CF - art. 196. A saúde é direito de todos e dever do

Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas ...”

26
 Lei 8.080/90, art. 4º, § 2º :

Art. 4º O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados

por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e
municipais, da Administração direta e indireta e das
fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema
Único de Saúde (SUS).

§ 1º Estão incluídas no disposto neste artigo as instituições

públicas federais, estaduais e municipais de controle de
qualidade, pesquisa e produção de insumos, medicamentos,
inclusive de sangue e hemoderivados, e de equipamentos
para saúde.

§ 2º A iniciativa privada poderá participar do Sistema Único

de Saúde (SUS), em caráter complementar.

27
 Parceria entre o Poder Público e
entidades civis sem fins lucrativos

deve decorrer da capacidade da sociedade de contribuir e não

apenas de receber recursos
(financeira, técnica, de mobilização/associação, de gestão
democrática, dentre outros)

A necessidade de flexibilizar a gestão pública não

deve ser a razão para transferir funções de Estado
para a sociedade civil

28
 Administração Direta

Autarquia
Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado
Administração Pública

Sociedade Economia Mista Consórcio Público

Direito Privado

Administração Indireta
Subsidiária

Corporação Profissional

Ofício Público

Serviço Social Autônomo

Coligada

Empresa Propósito Organização Social

Específico

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
Concessionária
Conveniada
Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
De Utilidade Pública
Financiada
Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

Beneficente
Empresa Contratada Outras
29

Ordem Econômica Ordem Social

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

Comissão de Juristas
Instituída pela Portaria MP nº 426, de
seis de dezembro de 2007

Proposta de Lei Orgânica

para a Administração Pública
e Entes de Colaboração

30
Objetivo é obter, sob o olhar jurídico qualificado,
a) um balanço das limitações, contradições,
fragilidades e potencialidades dos
formatos jurídicos da administração pública e
de e de parceria com a sociedade civil

o b) proposições para uma nova estruturação

um
Ins da administração pública, mais orgânica e
sintonizada com o texto constitucional de 1988 -
paradigmas da gestão por resultados,
descentralização e participação social,
social nele
presentes

31
Composição da
Comissão de Juristas :

ALMIRO DO COUTO E SILVA

CARLOS ARI SUNDFELD
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO
MARIA COELI SIMÕES PIRES
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO
SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA

32
 O documento final apresentado pela
Comissão de Juristas é autoral,
elaborado com total autonomia
científica, sem quaisquer
interferências do Governo Federal e,
portanto, não reflete
posicionamentos do Ministério.

“Houve ampla liberdade de avaliação da

matéria, não tendo ocorrido sujeição a
diretrizes impostas pelo poder público ou
interferência de qualquer outra origem.”
33
 Debate com gestores:
Proposta jurídica: Incorporação da visão da gestão pública:
visão de doutrinadores
Descentralização. Visão federativa. Especificidades
da gestão estadual e municipal: soluções
diferenciadas
Parceria com sociedade. Redes.
Incorporação de novos modelos que surgiram dos
estados. Sistemas SUS, SUAS e educação Regimes
diferenciados em função da finalidade e da área de
atuação estatal, etc.

Visão das instituições jurídicas e de

controle estatais: Debate com profissionais do
direito público – AGU,CGU, TCU

Debate com a Academia

Debate com a Sociedade

34
Lei ordinária - Estrutura dividida em 5 Títulos:
Titulo I: disposição preliminar:
Define objeto e alcance nacional da lei

Titulo II: trata das entidades estatais

Autarquias, fundações, empresas, subsidiárias
Contrato de autonomia
controle social

Titulo III: trata das entidades paraestatais

Titulo IV: trata das entidades de colaboração

(contrato de colaboração)

Titulo II: disposições finais

35
Titulo II: trata das entidades estatais
1) Define entidades de direito público (poder de estado) e privado
2) Conceitua autarquia
Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar
serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique
poderes próprios do Estado

3) Estabelece o estatuto das fundações estatais:

a) personalidade de direito privado mas diferencia fundação estatal de fundação
civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação civil e processual
civil relativas a fundações (art. 19, §8 º)

b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma

competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação
independe de dotação inicial de bens

4) Amplia conceito de “subsidiária”

5) Regulamenta o contrato de autonomia
6) Controle social

36
 Algumas das questões não abordadas:
 participação do Poder Público nos órgãos decisórios de
entidades civis sem fins lucrativos
 instituição de entidade civil sem fins lucrativos em conjunto
com o particular
 estatuto das figuras interfederativas – consórcios,
fundações e empresas
 supervisão e controle das figuras interfederativas
 Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de
implantação de políticas públicas
 empresa de propósito específico
 supervisão das subsidiárias
 consórcios públicos
 Controle social: participação da sociedade nos sistemas
de governança dos órgãos e entidades

37
 O texto está aberto

às críticas e sugestões

A Secretaria de Gestão
convida a todos para o
debate
38
 Participe!
www.planejamento.gov.br
www.gespublica.gov.br

MUITO OBRIGADA.
valeria.salgado@planejamento.gov.br

39
 Comissão para a Defesa dos Direitos do
Usuário do Serviço Público
Instalada pela Portaria nº 26, de 1.2.2010
do Secretário de Gestão/ MP

Objetivo: elaborar documento de referência e anteprojeto de lei que regulamente o

assunto (em cumprimento à art. 27 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de
junho de 1998

Prazo: novembro de 2010

Integrantes:
I – Antonio Carlos Alpino Bigonha;
II – José Eduardo Sabo Paes;
III – Lenir Santos;
IV – Alexandre Santos de Aragão
V – Ricardo de Oliveira, que a coordenará;
VI – Paulo Carlos du Pin Calmon;
VII – Caio Marini; e
?????
40
Defesa dos Direitos dos Usuários dos Serviços Públicos

Pontos de Debates:

1) Quem são os usuários dos serviços públicos?

2) Há diferenças entre o conceito de usuário e o conceito de cidadão?

3) E entre o conceito de usuário e de consumidores?

4)O que se entende como direitos do usuário?

5) Como os direitos do usuário de serviços públicos se situa entre os direitos do

cidadão?

6) O que significa defender os direitos dos usuários dos serviços públicos? 7)

Qual deve ser o papel do cidadão?

8) Devem existir diferentes mecanismos de defesa do cidadão? Qual a

importância de entidades como o IDEC? PROCON?

9) É necessaria ou importante a edição de uma lei federal sobre direitos do

usuário?

10) Ameaças e oportunidades

41
 Agenda de Eventos (próximos)

I Seminário Direito, Gestão e Democracia:

BH, 31 e 1 de junho

I Seminário sobre a Defesa do Direito do Usuário do

Serviço Público: Brasília, 30 de junho

Debate Autonomia e Controle do Poder Executivo:

São Paulo, 8 de julho

II Seminário Direito, Gestão e Democracia:

Salvador, 19 e 20 de agosto

42