POLTICAS SOCIAIS NO

BRASIL: descentralizao em
um Estado federativo*
Marta T. S. Arretche
Emylle Melo
 Este artigo ir examinar os fatores que tm determinado
a descentralizao das polticas sociais no Brasil. E vai
partir do pressuposto de que este processo vem se
realizando sob condies institucionais inteiramente
distintas daquelas que viabilizaram a consolidao do
Sistema Brasileiro de Proteo Social.

O Sistema Brasileiro de Proteo Social vem modificando

radicalmente seu formato institucional nestes anos 90.
Mas, esta reforma est longe de ser homognea para as
diversas polticas e para o territrio nacional. H grande
variao no que diz respeito extenso do processo de
descentralizao entre as diversas polticas sociais e entre
os distintos estados brasileiros.
O trabalho busca demonstrar que, no caso brasileiro um Estado
federativo, em um pas caracterizado por expressivas desigualdades
estruturais de natureza econmica, social, poltica e de capacidade
administrativa de seus governos , atributos estruturais das unidades
locais de governo, tais como a capacidade fiscal e administrativa e a
cultura cvica local, tm um peso determinante para a descentralizao.

Mas, tais fatores no so determinantes em si, seu peso e importncia

variam de acordo com requisitos institucionais postos pelas polticas a
serem assumidas pelos governos locais, tais como o legado das polticas
prvias, as regras constitucionais e a prpria engenharia operacional de
cada poltica social. No entanto, a ao poltica deliberada, vale dizer,
estratgias de induo eficientemente desenhadas para delegar a outro
nvel de governo a responsabilidade pela gesto destas polticas, pode
compensar obstculos descentralizao derivados daqueles fatores de
natureza estrutural ou institucional. Tais estratgias de induo, por sua
vez, podem ser analiticamente apreendidas por meio do exame da
regulamentao dos programas e seu modo efetivo de implementao.
A estrutura organizacional do Sistema de
Proteo Social Brasileiro vem sendo
profundamente redesenhada, at ento um
conjunto disperso, fragmentado, com
reduzidos ndices de cobertura e fragilmente
financiado de iniciativas governamentais na
rea social. E esta forma de Estado moldou
uma das principais caractersticas
institucionais do Sistema brasileiro: sua
centralizao financeira e administrativa.
 A retomada das eleies diretas para todos os nveis de
governo, bem como a descentralizao fiscal e a definio dos
municpios como entes federativos autnomos na Constituio
de 1988 modificaram a natureza das relaes
intergovernamentais e, por extenso, tiveram impacto sobre o
processo de redefinio de competncias na rea social.

E sob o Estado federativo ps-1988, os governos locais so de

fato politicamente soberanos e aderem descentralizao com
base em um clculo em que so avaliados os custos e
benefcios provveis desta deciso.

Isto implica que, para obter a adeso dos governos locais a um

programa de transferncia de atribuies, governos centrais
devem implementar estratgias bem sucedidas de induo.
 No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto
de polticas sociais passou a ser um dos elementos da
barganha federativa. Dadas as dimenses da pobreza
brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas
sociais, a gesto de polticas sociais em nosso pas tende a
ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que
tende a consumir um elevado volume de recursos e
apresentar baixos nveis de proteo efetiva.
devido dimenso de barganha federativa que o
processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil
s pode ser efetivo na medida em que as administraes
locais avaliem positivamente os ganhos a serem obtidos a
partir da assuno de atribuies de gesto;
 Ela vai falar que nestas condies, em um processo de
reforma do Estado no qual se reconfigura o desenho
institucional de um modelo nacional de prestao de
servios sociais, sob um Estado federativo com marcadas
diferenas regionais e dotado de uma esmagadora
maioria de municpios fracos, a capacidade fiscal e
administrativa das administraes locais influi no
processo de reforma. Isto porque as prprias capacidades
para assumir a responsabilidade pblica pela gesto de
um dado programa social entram como um dos
elementos do clculo que realizam as administraes
locais com vistas tomada de deciso.
 Ela vai falar que estes fatores no so
determinantes em si. Seu peso varia de
acordo com os requisitos postos pelos
atributos institucionais das polticas que se
pretende descentralizar, vale dizer, de acordo
com os custos operacionais implicados em
sua gesto, com as dificuldades
transferncia de atribuies derivadas do
legado das polticas prvias e com as
prerrogativas legais estabelecidas
constitucionalmente.
 Estas variveis que so atributos estruturais dos governos
locais e requisitos institucionais das polticas so elementos
decisivos do clculo realizado por cada administrao local
com vistas deciso de assumir funes de gesto em cada
poltica particular. Quanto mais elevados forem os custos
implicados na gesto de uma dada poltica e mais reduzidos os
benefcios dela derivados, menor ser a propenso dos
governos locais a assumirem competncias na rea social.

Simetricamente, quanto mais reduzidos os custos e mais

elevados os benefcios implicados na descentralizao da
gesto, maior ser a propenso dos governos locais a aderirem
a um processo de (re)definio de atribuies. Evidentemente,
o peso e importncia destes fatores variam para cada
administrao local e com relao a cada poltica particular.
 Assim estratgias de induo que minimizem custos ou tragam
benefcios ao nvel de governo que assumir a gesto de uma
dada poltica alteram os termos do clculo apresentado acima,
em que os componentes da deciso apenas fatores
relacionados aos atributos dos governos locais e das polticas a
serem adotadas.
Assim, ao contrrio das anlises que consideram que uma
reforma desta extenso pudesse ocorrer a partir de iniciativas
espontneas dos governos locais, ou ainda, ao contrrio das
expectativas que julgavam ser suficiente descentralizar
recursos e liberar as unidades subnacionais de governo das
amarras do governo central, este trabalho concluiu que
estratgias de induo eficientemente desenhadas e
implementadas so decisivas para o sucesso de processos de
transferncia de atribuies.
 Isto vai implicar que, uma estratgia de induo seja bem-
sucedida, necessrio que os nveis de governo
interessados nas reformas tenham disposio isto ,
tomem decises favorveis a programas de descentralizao
e meios isto , contem com recursos financeiros,
polticos e administrativos para implementar polticas cujo
desenho institucional obtenha a adeso dos demais nveis de
governo.
Quando se trata de municipalizar atribuies de gesto,
estratgias eficientemente implementadas por parte do
governo federal so decisivas. Mas, a ao dos executivos
estaduais tambm o , na medida em que polticas
favorveis municipalizao minimizam os custos provveis
que a assuno de tais atribuies tende a acarretar.
 Simetricamente, a ausncia de tais polticas
implica que cada administrao municipal dever
arcar sozinha com tais custos. Nestes casos,
portanto, variveis como a capacidade fiscal dos
governos locais, o porte socioeconmico das
localidades, a natureza da poltica e a
capacidade tcnica instalada em cada unidade de
governo tendem a operar sem o contrapeso da
varivel ao poltica deliberada. Sem polticas
deliberadas de transferncia de atribuies, a
importncia e o peso das variveis acima tendem
a reproduzir as condies previamente existentes.
 A grande maioria dos municpios
brasileiros caracteriza-se por baixa
capacidade econmica, expressiva
dependncia das transferncias fiscais e
fraca tradio administrativa. Nestas
condies, programas de descentralizao
desenhados de forma a minimizar os
custos financeiros e administrativos de
gesto passam a ter um peso decisivo na
deciso das administraes locais.
 Dado que a esmagadora maioria dos municpios brasileiros
tem baixa capacidade financeira e administrativa, o
sucesso de um programa abrangente de reforma do Estado
que implique o (re)desenho do modelo nacional de
prestao de servios sociais depende, necessariamente,
da implementao de estratgias deliberadas e adequadas
de incentivo adeso dos governos locais. Ou seja, no
basta aumentar as fontes autnomas de recursos das
unidades locais da Federao ou transferir recursos de uma
maneira geral para que essas unidades passem a assumir
funes de gesto das polticas sociais. Da mesma forma,
no basta a existncia de recursos administrativos,
freqentemente herdados de polticas implementadas de
forma centralizada, para que estes sejam postos na
operao de programas e servios sociais.
 Na mesma direo, o escopo da
descentralizao depende diretamente da
continuidade no tempo da implementao de
estratgias de induo destinadas a
compensar obstculos derivados da
(in)capacidade fiscal e/ou administrativa dos
governos locais. Polticas continuadas de
capacitao municipal revelaram-se decisivas
para explicar variaes no escopo da
transferncia de atribuies sociais s
administraes municipais em cada estado.