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5) Sujeitos que suportam a Responsabilidade

Responsabilidade Primria e Responsabilidade Subsidiria.


- Responsabilidade Primria:
Sentido: Fala-se em responsabilidade primria do Estado
quando o causador do dano seja agente pblico vinculado
diretamente a uma pessoa jurdica de direito pblico (JSCF).
- Logo, o causador do dano deve estar vinculado a um dos entes da
federao, ou, ainda, a autarquia ou a fundao pblica de
direito pblico.

Direito do administrado e dever do Estado: por fora do artigo


37, 6, da Constituio Federal, nesta caso, o administrado que
sofreu a leso tem direito exercitvel diretamente em face do
Estado.
5) Sujeitos que suportam a Responsabilidade

- Responsabilidade Subsidiria:
Sentido: Fala-se em responsabilidade subsidiria do Estado
quando o causador do dano no seja agente pblico
vinculado diretamente a uma pessoa jurdica de direito
pblico, mas sim vinculado a uma pessoa de direito privado
que exerce servio pblico (JSCF).
- Logo, o causador do dano deve estar vinculado a fundao
pblica de direito privado, EP, SEM, concessionrias e
permissionrias de servios pblicos, servios sociais autnomos,
OS, OSCIP, pessoa natural que presta servio pblico.

Direito do administrado e dever da pessoa jurdica prestadora


de servio pblico: agora, o administrado possui direito
exercitvel diretamente contra a pessoa de direito privado que
presta o servio pblico que lhe causou dano.
5) Sujeitos que suportam a Responsabilidade

- Responsabilidade Subsidiria:
Por que responsabilidade subsidiria? No caso de no haver
patrimnio da pessoa de direito privado, o administrado pode
voltar-se contra o Estado.
- Justificativa: O estado que permitiu que as pessoas
desempenhassem a atividade pblica (que, em tese, cabia a ele).

- Responsabilidade subsidiria ou responsabilidade solidria?


Primeira corrente: responsabilidade subsidiria
- Representantes: Celso Antnio Bandeira de Mello e Jos dos Santos
Carvalho Filho, dentre outros.
Segunda corrente: responsabilidade solidria.
- Representantes: trata-se de uma corrente que tem certa
representatividade no STJ (Resp 746.555-RJ).
Situao especial: notrio e registrador a um s tempo so
agentes pblicos e delegatrios de funo pblica.
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado

Trs so as circunstncias (condutas) que ensejam a


responsabilidade do Estado:
- Condutas Comissivas:
que causam dano;
que, embora no cansem diretamente o dano, criam situao de
grave risco, propiciando a ocorrncia do dano.
- Condutas omissivas que permitem a ocorrncia do dano;

a) Conduta comissiva causadora do dano.


Hiptese examinada: configura-se uma conduta comissiva
do Estado, um dano proveniente desta ao, e um nexo de
causalidade que une a conduta ao dano.
- Isto : o dano possui como causa imediata a conduta estatal.
Hiptese de responsabilidade objetiva: aplica-se a teoria da
responsabilidade objetiva, por fora no artigo 37, 6 da
CRFB/88.
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado
Exemplos:
- Motorista de autarquia que, ao desviar de um cavalo, invade a
contramo, colidindo-se frontalmente com outro veculo.
- Espancamento de um detento;
- Providncias para promover o nivelamento de uma rua.

Irrelevncia da discusso acerca da (i)licitude da conduta


- Entendimento: no faz diferena, para efeitos desta
modalidade de responsabilidade, averiguar se a
responsabilidade decorreu de uma conduta lcita ou de uma
conduta ilcita. Isso porque: irrelevante identificar se o agente
agiu com dolo ou com culpa, ou mesmo com culpa
administrativa.
- Porque irrelevante? Porque basta a identificao do nexo de
causalidade objetivo, vale dizer, demonstrar que a conduta
tem como determinante a conduta comissiva do agente.
- Concluso: Existe responsabilidade do Estado por atos
comissivos lcitos e por atos comissivos ilcitos.
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado
b) Condutas omissivas que permitem a ocorrncia do dano
Hiptese examinada: segundo a doutrina de CABM, no
caso de conduta omissiva, no h uma relao direta entre
a conduta do agente pblico e o dano causado ao
administrado.
- Isto : o que causa o dano um fato da natureza ou um
comportamento de terceiro. Ocorre que o dano s se efetiva
porque o Estado omisso.
- Plano lgico (e jurdico): a omisso no a causa, mas sim
condio para que o dano ocorra.
Responsabilidade Subjetiva: No caso de omisso, a
responsabilidade subjetiva, no se aplicando o artigo 37,
6 da CRFB/88.
- Teoria da Culpa Administrativa: nesta hiptese no h
aplicao da teoria do risco, mas da teoria da culpa
administrativa.
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado
- Implicaes: deve-se verificar se o servio no funcionou, se
funcionou atrasado ou se, por ter funcionado mal, foi capaz de
causar o dano.
- Observao: No tocante ao mal funcionamento do servio, CABM
faz a seguinte pontuao:
Se o servio funcionou mal e, por isso, no evitou o dano, tendo este
decorrido de fato da natureza ou de comportamento material de
terceiro, temos a responsabilidade por omisso, aplicando-se a teoria
da culpa administrativa.
Se o dano decorreu diretamente do mal funcionamento, devemos
analisar a questo luz dos postulados que regem a responsabilidade
por condutas comissivas.

- Por que no se aplica a teoria do risco?: Aplicar a teoria do


risco significa, segundo lies doutrinrias, transformar o Estado
em segurador universal.
- No qualquer omisso que desencadeia a responsabilidade do
Estado. luz da teoria da culpa administrativa, necessrio que
exista o dever de o Estado agir e a possibilidade de agir.
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado
- Omisso ilcita? Se, para configurao deste tipo de
responsabilidade, o Estado deve ter o dever legal de agir,
significa dizer que sua omisso representa o desrespeito a
alguma das normas que lhe impe tal dever. Ou seja, trata-se
de uma conduta ilcita.
- Sendo a conduta ilcita: a omisso deve ser culposa ou dolosa.
- Dever de agir e possibilidade de agir:
- Dever de agir: o direito dever impor ao Estado o dever de impedir
a ocorrncia do dano.
- Possibilidade de agir: s se pode analisar essa possibilidade de
agir diante das circunstncias do caso concreto.
preciso indagar se seria razovel exigir do Estado uma conduta que
pudesse impedir a ocorrncia do dano.
Princpio da Reserva do Possvel (Princpio da Razoabilidade)>.
- Divergncia: para alguns doutrinadores, como o caso de
MSZP, aplica-se a teoria da responsabilidade objetiva inclusive
no tocante s omisses estatais.
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado
Exemplos:
- Enchente: o Estado pode responder por qualquer enchente,
desde que reste demonstrado que a rede de escoamento se
encontrava entupida ou com problemas decorrentes de falta
de manuteno.
- Furto de veculo em universidade: para o STJ, preciso
averiguar: i) se h servio de vigilncia; ii) se o servio de
vigilncia tem entre suas atribuies especficas a guarda de
veculos ou apenas a guarda de patrimnio da universidade; iii)
se h controle de ingresso e da sada de veculo do campus
(Resp 1.081.532-SC e Resp 41.711-SP).
- Assalto em via pblica: a princpio o Estado no deve ser
responsabilizado por danos decorrentes de assalto em via
pblica. No entanto, se comprovado que havia policiamento
no lugar, e que os policiais, mesmo percebendo o assalto, se
mantiveram inertes, h o dever de indenizar aquele que sofreu
a leso.
- Interessante, neste caso, o posicionamento do STF (STA 223 AgR/PE,
rel. orig. Min, Ellen Graice, pel. p/ o acrdo Min. Celso de Mello)
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado
c) Condutas comissivas que constituem causa indireta do
dano.
Hiptese examinada: Neste caso, embora a conduta do
Estado no cause o dano de forma direta, ela (a conduta
comissiva) responsvel por criar uma situao de grave
risco, a qual, por seu turno, considerada condio
determinante para a ocorrncia do dano.
- Guarda de pessoas ou coisas perigosas: normalmente, a
hiptese em estudo est atrelada guarda de pessoas ou de
coisas perigosas pelo Estado. Para tanto, o administrado deve
estar prximo do local onde se exerce a guarda.
- Obs.: Normalmente, as hipteses esto associadas guarda de
pessoas ou de coisas perigosas. No entanto, estas no so as
nicas categorias.
Responsabilidade Objetiva: Por se tratar de conduta
comissiva, tem-se que a responsabilidade objetiva.
6) Condutas que deflagram a responsabilidade do
Estado
- Risco: o que justifica a existncia do risco uma
necessidade social. Logo, no se afigura equnime que
apenas umas pessoas suportem os danos da
decorrentes.

Exemplos:
- Danos causados por presos que acabam de fugir.
- Se prximo ao presdio: hiptese estudada.
- Se distante geograficamente: necessrio que se caracterize culpa
administrativa.
- Dano causado por um preso a outro.
- Danos decorrentes de acidentes nucleares (artigo 21, inciso
XXIII, alnea d da Constituio Federal): se, de um vazamento
de uma central nuclear, decorrerem dados queles que
estejam nas proximidades, evidencia-se uma hiptese de
responsabilidade a partir da modalidade de conduta em
estudo.
7) Danos que deflagram a responsabilidade do Estado
Equacionamento do problema:
- Dano que decorre de conduta ilcita
a) Deve ser um dano jurdico, e no meramente econmico;
b) Deve ser certo.
- Dano que decorre de conduta lcita.
a) Deve ser um dano jurdico, e no meramente econmico;
b) Deve ser certo.
c) Deve ser especial.
d) Deve ser um dano anormal.

a) Dano jurdico
Definio: um dano que lesa um direito subjetivo da
vtima.
Dano exclusivamente econmico: trata-se de dano
patrimonial, ou seja, aquele que lesa o patrimnio ou frustra a
expectativa de aumento patrimonial de outrem
7) Danos que deflagram a responsabilidade do Estado
Dano jurdico e dano econmico: a relao necessria:
Resposta: No.
Ex. de dano jurdico sem dano econmico: dano moral, em
alguns casos.
Ex. de dano econmico sem dano jurdico: transferncia de
feira e diminuio de freguesia das lanchonetes vizinhas.

b) Dano certo
Definio: o dano real, efetivo, ainda que seja futuro.
Regra: No se indeniza dano eventual.

c) Dano especial
Definio: aquele que atinge uma pessoa determinada,
ou um grupo de pessoas determinado.
Regra: Se o dano deriva de conduta lcita, preciso que
configure-se como dano especial, no genrico.
7) Danos que deflagram a responsabilidade do Estado

d) Dano anormal
Definio: aquele que ultrapassa o grau razoavelmente
aceitvel dos encargos que a vida em sociedade impe ao
indivduos (deve extrapolar a ideia de contratempo, de
dissabor).
Regra: Se a conduta lcita, para que seja indenizvel o
dano deve tambm revestir-se da caracterstica da
anormalidade.
Exs. de danos normais: i) mal funcionamento do trnsito nos
primeiros dias de instalao; ii) poeira decorrente de obras
pblicas; iii) funcionamento de feira livre em rua residencial.
8) Excludentes de responsabilidade.
Equacionamento do problema: Estudar as chamadas
excludentes de responsabilidade do Estado significa
analisar as circunstncias que afastam a responsabilidade
estatal.
- Extrapola a anlise dos elementos sujeito, conduta e dano.
- Estudo das circunstncias nas quais no h nexo de
causalidade entre o comportamento administrativo e o dano.
- Teoria do Risco Administrativo.
Excludentes em espcie:
- Excluso total da responsabilidade do Estado:
- Fora maior;
- Culpa da vtima;
- Culpa de terceiros.
- Excluso parcial da responsabilidade do Estado:
- Culpa concorrente da vtima
- Observao: Estudar os casos de excluso parcial significa estudar
hiptese de atenuao da responsabilidade d Estado.
8) Excludentes de responsabilidade.
a) Caso fortuito.
Caso fortuito x fora maior.
- Controvrsia: tema controvertido na doutrina: i) alguns
entendem que so expresses sinnimas; ii) dentre aqueles que
fazem a distino, os exemplos utilizados, por uns, como fora
maior, so utilizados, por outros, como caso fortuito, e vice-
versa.
- Artigo 393, nico do CC/02:
Art. 393. O devedor no responde pelos prejuzos resultantes de
caso fortuito ou fora maior, se expressamente no se houver por
eles responsabilizado.
Pargrafo nico. O caso fortuito ou de fora maior verifica-se no
fato necessrio, cujos efeitos no era possvel evitar ou impedir.
Obs.: Para o CC/02, so expresses sinnimas.
Para a doutrina: Maria Sylvia Zanella di Pietro e Carlos Roberto
Gonalves.
8) Excludentes de responsabilidade.
- Doutrina que realiza a distino (CABM, OM etc):
- Fora maior: atrelado a um fenmeno da natureza; caracteriza-se
pela completa independncia em relao vontade humana e
por sua exteriorizao em relao ao servio pblico.
- Exs.: tempestade, terremoto, queda de um raio etc.
- Caso fortuito: no direito administrativo, a expresso designa um
acidente no servio, cuja raiz tecnicamente desconhecida
(CABM, p. 1.015).
- Caracteriza-se por sua relao com a vontade humana, e, ao
mesmo tempo, com sua interioridade ao servio pblico prestado.
- Exs.: rompimento de um cano, rompimento d um cabo de energia
eltrica, queda de uma pea de uma mquina etc.
- Ponto de contato: tanto a fora maior quanto o caso fortuito
so imprevisveis e irresistveis.
- Ponto de distino: enquanto a fora maior caracteriza pela
exterioridade, o caso fortuito tem como marca a interioridade
em relao ao servio pblico.
- Concluso: a fora maior exclui a responsabilidade do Estado,
ao passo que o caso fortuito no.
8) Excludentes de responsabilidade.
- Ateno: nem sempre que verificar a fora maior haver
excluso de responsabilidade do Estado.
- Situao: quando a omisso do Estado for condio determinante
para a ocorrncia do dano.
- Ex.: pista automotiva que cede em virtude de forte chuva; no
entanto, o Estado omisso em realizar o reparo de forma rpida e,
mais, no adota as medidas de segurana necessrias.

b) Culpa de terceiro.
Causa de excludente? Em tese, sequer se trata de causa de
excludente de responsabilidade, pois foi o comportamento
do terceiro que provocou o dano, e no o comportamento
administrativo.
Sempre haver excluso da responsabilidade do Estado.
- No. preciso que se verifica, in casu, se houve omisso estatal
envolvida.
- Ex.: dano causado por multido, sendo que os rgos de
segurana foram avisados, a tempo e modo.
8) Excludentes de responsabilidade.
- Estado de Necessidade e direito de regresso contra o terceiro: h
casos que o comportamento administrativo configura estado de
necessidade. (ex. do veculo que invade a outra pista para desviar
de cavalo e, com isso, choca-se com automvel que trafega na
outra pista).

c) Culpa Exclusiva da vtima.


- Regra: o dano deriva de culpa exclusiva da prpria vtima;
logo, no h que se falar em nexo de causalidade entre o
comportamento estatal e o dano experimentado pela
vtima.
- Exs.: i) suicida que se atira em frente de nibus de uma
concessionria de servio pblico; ii) veculo particular que se
choca com veculo do Estado que se encontra estacionado.
- Culpa concorrente da vtima: se a vtima concorreu, em
alguma medida, para a ocorrncia do dano, a
responsabilidade estatal ser atenuada.
- Artigo 945 do CC/02.
9) Direito de Regresso contra o Agente Pblico.
Fundamento: artigo 37, 6, CRFB/88.
- Tanto a pessoa jurdica de direito pblico, quanto a pessoa
privada prestadora de servio pblico, tem o direito de
regresso a ser exercido em face daquele agente que causou o
dano.
- Requisitos:
- Possibilidade de imputao da conduta comissiva ou omissiva a
um agente determinado (individualizao da conduta);
- Ocorrncia de dolo ou culpa
- Pagamento pelo Estado da indenizao ao administrado.

a) Possibilidade de individualizao da conduta


Noo: preciso identificar quem foi o agente pblico que
praticou a conduta ou que se revelou omisso, vindo a
provocar o dano ao terceiro. Se assim no fosse (se no
existisse esse requisito), o agente pblico estaria submetido
teoria do risco integral.
9) Direito de Regresso contra o Agente Pblico.
- Ex.: i) de fcil identificao motorista que causa acidente em
veculo de particular; ii) de difcil identificao rompimento de
um fio de fornecimento de energia eltrica (culpa annima).

b) Culpa ou dolo
Noo: segundo o dispositivo constitucional, necessrio
que reste comprovada a culpa ou o dolo do agente que
causou o dano.

c) Pagamento de indenizao pelo Estado.


Noo: direito de regresso tem como pressuposto a
recomposio patrimonial. Logo, necessrio que,
anteriormente ao ajuizamento da ao, o Estado tenha
efetivado o pagamento relativo ao prejuzo experimentado
pela vtima
10) Requerimento Administrativo.
Possibilidade de reparao pela via administrativa.
- H possibilidade de reparao cvel pela via administrativa.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, em havendo a
interposio de requerimento administrativo, reconhecimento
da responsabilidade pelo Estado, e consenso quanto ao valor
da indenizao, no se afigura necessria a interposio de
ao judicial.

Dever do Estado de liquidar espontaneamente a


indenizao.
- Para Maral Justen Filho, o Estado deve efetuar o pagamento
do valor que considera justo, como forma de reparao pelos
danos experimentao pela vtima. Esta, caso queira, que
ajuze ao autnoma pleiteando o quantum considera
razovel (complemento).
11) Responsabilidade por danos decorrentes de ato
ou omisso legislativos.
Problema: O Estado pode ser responsabilizado por dano que
tenha como causa um ato legislativo ou uma omisso
legislativa?
- Resposta: Controvrsia.
- Teoria da Irresponsabilidade:
- Atividade legislativa e soberania:
- Produto da atividade legislativa normas gerais e abstratas.
- Democracia representativa.
- Exemplo de acolhimento: DENUNCIAO LIDE. RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO POR ATO LEGISLATIVO. INEXISTNCIA. O caso tpico
de responsabilidade da Unio Federal por ato legislativo, o que no
encontra guarida em nosso direito, pois o exerccio da funo de
legislar no a admite, porque a norma abstrata e geral atua sobre
toda a coletividade, em nome da soberania do Estado, e no atinge o
particular uti singuli, incorrendo em qualquer dano (TRT 24 R; RO
0004459/93; AC 0002315/94; Rel Des Geralda Pedroso Toscano; Julg.
20/06/1994; DOEMS 12/08/1994; pag. 00018).
- Teoria da responsabilidade
- Atividade legislativa, soberania e Constituio: Estado de Direito.
11) Responsabilidade por danos decorrentes de ato
ou omisso legislativos.
- Leis de efeito concreto
- Democracia representativa: delegao para elaborar leis
constitucionais.
- Tendncia atual
- Segundo sublinha MSZP, h uma tendncia atual em atribuir
responsabilidade ao Estado por danos decorrentes da atividade
legislativa, visto que o instituto da responsabilidade do Estado vem
sofrendo um processo de ampliao de tutela em prol do
administrado.
- Quais as hipteses que ensejariam a responsabilidade do Estado?
- Leis Inconstitucionais;
- Leis de efeitos concretos, constitucionais ou inconstitucionais;
- Omisso no Poder de Legislar