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05 - SALLES - Políticas Públicas Sociais

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Capítulo 1

Políticas públicas sociais
Edite da Penha Cunha Eleonora Schettini M. Cunha

Um pouco de sua história

Até final do século 19 e início do século 20 prevaleciam as idéias liberais de um Estado mínimo que somente assegurasse a ordem e a propriedade, e do mercado, como regulador "natural" das relações sociais onde a posição ocupada pelo indivíduo na sociedade e suas relações eram percebidas conforme sua inserção no mercado. A questão social, decorrente do processo produtivo, expressava-se na exclusão das pessoas, tanto da própria produção quanto do usufruto de bens e serviços necessários à sua própria reprodução. A intensificação da questão social, após a crise econômica de 1929, e o desenvolvimento do capitalismo monopolista determinaram novas relações entre capital e trabalho e entre estes e o Estado, fazendo com que as elites econômicas admitissem os limites do mercado como regulador natural e resgatassem o papel do Estado como mediador civilizador, ou seja, com poderes políticos de interferência nas relações sociais. Nesse sentido pode-se entender a política social como estratégia de intervenção e regulação do Estado no que diz respeito à questão social. O Estado, ao tomar para si a responsabilidade pela formulação e execução das políticas econômica e social, tornou-se "arena de lutas por acesso à riqueza social" (Silva, 1997:189), uma vez que as políticas públicas envolvem conflitos de interesses entre camadas e classes sociais, e as

A política pública expressa. elas também englobam preferências. assim. a de ciência e tecnologia e outras. ou seja. o direito que as fundamenta é um direito coletivo e não individual. Pereira destaca que: 0 termo público. (Pereira. citada por Degennszajh. escolhas e decisões privadas podendo (e devendo) ser controladas pelos cidadãos. (Pereira. como muitos pensam. 1994) Entre as diversas políticas públicas tais como a econômica. Pode-se assim entender a política pública como linha de ação coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei. em que houve forte ajuste econômico na maioria dos países. que afetam a todos. destaca-se a participação de diversos movimentos que lutaram por garantia de direitos civis. Portanto. sob a égide de uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. a questão social foi agravada por diversos fatores: desemprego estrutural (inexistência de postos de trabalho suficientes para todas as pessoas em idade economicamente ativa).respostas do Estado para essas questões podem atender a interesses de um em detrimento do interesse de outros. a política social é um tipo de política pública cuja expressão se dá através de um conjunto de princípios. associado à política. Nesse sentido. diretrizes. a ambiental. que orientam a atuação do poder público em uma determinada área. precarização das relações 12 . a conversão de decisões privadas em decisões e ações públicas. Por isso. de caráter permanente e abrangente. Nesse processo. mas sim à coisa pública. As políticas públicas têm sido criadas como resposta do Estado às demandas que emergem da sociedade e do seu próprio interior. sendo expressão do compromisso público de atuação numa determinada área a longo prazo. É mediante as politicas públicas que são distribuídos ou redistribuídos bens e serviços sociais. embora as políticas públicas sejam reguladas e freqüentemente providas pelo Estado. não é uma referência exclusiva ao Estado. de todos. Muitas ações do Estado foram resultados dessas lutas. objetivos e normas. Nas últimas décadas do século 20. 2000:59) Ao se pensar em política pública faz-se necessária a compreensão do termo público e sua dimensão. políticos e sociais. em resposta às demandas da sociedade.

apresentam algumas medidas comuns. por exemplo) e aprofundamento das desigualdades sociais. gerando exclusão e simultânea inclusão marginal de grande parcela da população. a crise decorrente do esgotamento do "milagre econômico". desregulamentação de direitos conquistados etc). 1997: 63) 13 . por exemplo) e no ciclo de vida (diminuição da taxa de mortalidade infantil e aumento da longevidade. o que fez com que esses movimentos se articulassem para tentar inscrever na Carta Constitucional direitos sociais que pudessem ser traduzidos em deveres do Estado. participação e controle social. os programas não são contínuos nem abrangentes e atingem pequenos grupos por determinado tempo. em novas bases. isentando o Estado da garantia dos mínimos sociais necessários à sobrevivência humana. aumento do salário real. ao final da década de 1970 e início da década de 1980. propiciou uma conjuntura socioeconómica favorável ao movimento da sociedade em direção à redemocratjzação e. melhor distribuição de renda. ampliação do impacto redistributivo. a maior seletividade (não se aplica a todos) e a focalização das políticas sociais (atendem aos mais pobres entre os pobres). tornando-as residuais e casuais. redefinição do padrão regressivo de financiamento das políticas sociais: universalização do acesso. seguro desemprego. entre elas: o corte de benefícios ou a introdução de medidas de flexibilização do acesso a eles. revisão da legislação trabalhista e sindical. As respostas políticas dos diversos países à questão social. embora diferenciadas. crescimento sustentado. reforma agrária. ampliação do emprego.de trabalho (terceirização. citado por Silva. O processo de redemocratização da sociedade brasileira levou à instalação da Assembléia Nacional Constituinte e à possibilidade de se estabelecer uma outra ordem social. a privatização de programas de bem-estar social. descentralização político-administrativa. trabalho sem carteira assinada. a reorganização da sociedade civil. e o desmonte da rede de proteção social antes mantida pelo Estado. A política social brasileira da década de 1980 apresentava estratégia reformista. através de diversos acontecimentos sociais. alterações na organização familiar (grande número de famílias chefiadas por mulheres. No Brasil. através de políticas públicas. (Fagnani. ou seja. ou seja. com isso.

transferindo parte de suas responsabilidades e ações para a sociedade civil e o mercado. baseado no tripé previdência. comissões.Tal estratégia. dos estados e dos municípios. a Constituição Brasileira de 1988. ainda que restrito a essas políticas. Esse sistema. Foram regulamentadas as áreas da criança e do adolescente. reflexo da ampla mobilização social que a precedeu. saúde e assistência social. na verdade. em momentos de calamidade pública. da assistência social. não dependendo mais de contribuições pessoais que caracterizavam o sistema até então vigente e inscreveu novos direitos sociais para a população. da educação e da previdência social. e através do seu art. a proteção social passa a ser incondicional. em particular o direito à assistência social para os não-segurados. faturamento e lucros). e para os segurados que se encontrarem em situação de vulnerabilidade circunstancial ou conjuntural. Essa normatização teve grande importância no que diz respeito às políticas que integram o sistema. fundos. de trabalhadores e de receitas de concursos e prognósticos (loterias). 195. encontrava-se na contramão do processo de reestruturação econômica e social que acontecia nos países de economia avançada. instituiu oficialmente o sistema de seguridade social no Brasil. como. independentemente de contribuição prévia ao sistema. teve o mérito de romper com o formato contratual contributivo. aqueles que não estão vinculados ao mercado. definiu seu financiamento por toda a sociedade através de recursos orçamentários da União. e estabeleceu estruturas organizativas de caráter democrático para seu funcionamento (conselhos. ou seja. que envolvia fortes medidas de contenção de gastos e diminuição crescente da cobertura no atendimento às necessidades sociais. além das contribuições sociais de empregadores (folhas de salários. conferências etc). destinadas a desresponsabilizar o Estado da proteção social. A década de 1990 foi marcada pelos esforços e lutas dos setores progressistas da sociedade na regulamentação e implementação dos direitos sociais inscritos na Constituição. com amplas discussões e pactuações 14 . da saúde. da seguridade social. Nesse período. pois a partir da carta constitucional foi reconhecido o direito à proteção social devida pelo Estado como universal (a todo cidadão). por exemplo.

organizados. 2000:61) e quanto à incorporação das vontades da sociedade nas decisões políticas movimentaram a Assembléia Constituinte e resultaram em dois princípios que fundamentaram o processo de descentralização: a democratização e a participação. reconhecidos como entes federados autônomos.entre diversos atores que. Formulando políticas públicas sociais 0 processo de formulação de uma política envolve a identificação dos diversos atores e dos diferentes interesses que permeiam a luta por inclusão de determinada questão na agenda pública e. Os movimentos sociais. fragmentadas. Os questionamentos desses atores quanto às características históricas das políticas sociais brasileiras (seletivas. A Carta Constitucional de 1988 deu nova forma à organização do sistema federativo brasileiro. enquanto os municípios. a sua regulamentação como política pública. 15 . conforme analisa Degennszajh. representavam os segmentos sociais envolvidos. na década de 1980. A descentralização dos poderes e das funções do Estado foi tema recorrente. posteriormente. que. foram atores sociais importantes na discussão e definição das novas formas de organização e gestão das políticas públicas. assegurados em lei. pode-se perceber a mobilização de grupos representantes da sociedade civil e do Estado que discutem e fundamentam suas argumentações. excludentes e setorizadas. e as restrições políticas e econômicas impostas para sua implementação. especialmente as políticas sociais. Assim. no sentido de regulamentar direitos sociais e formular uma política pública que expresse os interesses e as necessidades de todos os envolvidos. que passou a assumir prioritariamente a coordenação das políticas públicas sociais. como sinônimo de democratização. redefinindo o papel do governo federal. lutaram pelo fim do regime autoritário e pela redemocratização da sociedade. Foi uma década marcada pelo conflito entre a expectativa da implementação de políticas públicas que concretizassem os direitos conquistados.

que têm atuado na sua co-gestão. além de possibilitarem o exercício do controle público sobre a ação governamental. também tornam públicos os interesses dos que os compõem. como é o caso dos conselhos de políticas sociais. ainda que importantes e de grande relevância para operar avanços significativos na área da administração pública. têm levado. compatíveis com as demandas apresentadas pelo nível local. tratam os desiguais como iguais. Outro grande deâafio é transformar suas deliberações em ações do poder público. e à não-efetivação de transferências de recursos da União e dos estados para os municípios. interferir na definição de ações. devido à forte tradição centralizadora do governo federal. entendida como arena na qual as questões que afetam o conjunto da sociedade são expressas. em alguns casos. que não considera as diferentes realidades apresentadas pelos estados e municípios. Tais experiências alteraram significativamente a relação Estado/ sociedade na medida em que criaram novos canais de participação popular. representação e participação popular. ao puro formalismo. ou seja. debatidas e tematizadas por atores sociais. prioridades e metas dos governos e funcionamento de seus sistemas administrativos.assumiram a maior parte da responsabilidade de execução dessas políticas. Sendo esses conselhos instrumentos de expressão. à tendência à padronização. O processo de redemocratização do Estado brasileiro consagrou a participação popular na gestão "da coisa pública" ao fundar as bases para a introdução de algumas experiências que contribuíram para a ampliação da esfera pública no país. buscando consensos e alianças que definam as agendas públicas que representam interesses coletivos. Tais definições. ou seja. como a descentralização e democratização da implementação das políticas sociais. responsabilidades e recursos da instância federal para os níveis estaduais e municipais de governo. 16 . bem como a autonomia de estados e municípios para definirem a organização e a gestão de suas políticas. Esses espaços. Esse formato federativo previu a transferência de diversas atribuições. têm o desafio de discutir e deliberar sobre determinados temas.

monitoramento e avaliação de resultados das ações e de impacto da política).Organizando sistemas locais de políticas sociais As diretrizes constitucionais introduziram o. em conformidade com as novas concepções que convergem interesses coletivos e ao atual modelo de gestão das políticas públicas sociais. o aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão (diagnóstico. para atender às determinações constitucionais. modelo de gestão baseado na descentralização político-administrativa. o aumento da capacidade de mobilizar os recursos públicos de maneira mais eficiente e o desenvolvimento de habilidades gerenciais que contribuam na viabilização das novas atribuições. sendo que quem recebe fica devendo um favor e se vê obrigado a retribuir a doação com serviços ou com votos. sistema de informação. 1996). organizaram apressadamente seus sistemas locais de políticas setoriais. Esse modelo requer a adoção de conceitos e práticas inovadoras. o que pressupõe inter-relação constante entre o poder público. que possam lhe dar suporte técnico-político. 17 . a formação e capacitação dos recursos humanos. Muitos»municípios. que são ações que transformam o direito em ajuda e doação. alguns poucos com manifesta preocupação em realizar uma gestão comprometida com resultados concretos que alterassem realmente o padrão de atendimento à população. tradicionalmente clientelistas e assistencialistas. A efetividade das ações desenvolvidas tem demandado dos órgãos gestores o aumento da sua capacidade técnica. plano. uma vez que esses enunciados não trazem em si força suficiente para uma transformação das práticas realizadas na área. A gestão social de uma política pode ser entendida como uma "ação gerencial que se desenvolve por meio da interação negociada entre o setor público e a sociedade civil" (Tenório. na responsabilidade do Estado e na participação da população na formulação e no controle das ações de atenção à população em todos os níveis de governo. os cidadãos e as organizações que os representam. social.

organização e avaliação das ações em estreita interação com os demais atores (conselhos. assistência social. com vistas à qualidade dos serviços prestados e resolutividade dos sistemas com clara definição de mecanismos. seus respectivos conselhos e pelas entidades e organizações prestadoras de serviços. 18 .As ações na área social têm sido organizadas em sistemas descentralizados e participativos. pela capacidade de promoverem trocas de experiências. educação. seja na prestação de serviços ou na produção de bens. A criação e funcionamento dos sistemas locais das políticas públicas sociais representam a responsabilização dos governos municipais pela assistência à saúde. a ser prestada a todo cidadão no seu âmbito de jurisdição. Essas redes têm demonstrado importância na captação e aplicação de recursos públicos e privados. por meio das redes de serviços de atenção à população (saúde. estados e municípios no desenvolvimento de ações compartilhadas com a sociedade civil. prestadores de serviços e outros). pela inovação de processos e metodologias de trabalho. que se vinculam em tomo de interesses comuns. proteção à criança e ao adolescente. estratégias de ação. Segundo Carvalho (1997:10-11) entende-se por rede a interconexão de agentes. assistência social e outras. que compõem o que é chamado de "rede prestadora de serviços". usuários e gestores. estabelecendo vínculos horizontais de interdependência e complementariedade entre si. A gestão dos sistemas das políticas sociais implica numa relação de cooperação e complementariedade entre União. na responsabilidade do órgão gestor pelo exercício das funções de planejamento. no fortalecimento institucional das organizações que as compõem. gestores. papéis e responsabilidades entre prestadores de serviços. Elas têm desempenhado importante papel político de transformação social pela capacidade de mobilização de ações coletivas dentro dos espaços públicos. coordenação. criança e adolescente. e outras). ONGs. pela representação de interesses da população. entidades governamentais e não-governamentais. serviços. A organização dessa rede pressupõe a efetivação de parcerias entre governo e sociedade civil. na construção de pactos para execução dos planos de ação para atendimento aos usuários das políticas sociais. educação. constituídos por órgãos da administração pública.

os conselhos exercem o controle público sobre as ações e decisões governamentais. nos recursos disponíveis e na capacidade gerencial. ou seja. nas atividades desenvolvidas. uma vez que têm caráter deliberativo quanto à política e atuam no âmbito da esfera pública. Deve-se. Nesse sentido. ou seja. Os conselhos de políticas criados por projetos de lei. é preciso considerar a diversidade e a diferenciação apresentada pela realidade dos estados e municípios nos modelos de organização. monitoramento e avaliação dos resultados alcançados pelas ações e o impacto das políticas na melhoria da qualidade de vida dos usuários.Ao se analisar a implementação desses sistemas. administrativa e política dos gestores e dos diversos agentes que integram os sistemas. paritários (têm representação do governo e da sociedade civil). considerar o quanto é importante que o processo de implementação dessas políticas seja acompanhado do desenvolvimento da capacidade técnica. Como canais de participação legalmente constituídos. Sua estruturação e seu funcionamento possibilitam à sociedade civil organizada formar opinião sobre o desejo comum e inserir na agenda governamental demandas públicas para que sejam processadas e implementadas sob forma de políticas para a área social. de gestão dos programas de cada área. portanto. atuam em espaços que permitem a negociação. as regulamentações específicas de cada política determinaram sua organização em sistemas de co-gestão constituídos por conselhos. a pactuaçâo e a construção de consensos que viabilizam a operacionalização dos sistemas. discutidos e aprovados pelo Legislativo. Os conselhos institucionalizam a participação da sociedade civil nos processos de formulação. são também responsáveis pela gestão. bem como a estruturação das ações de enfrentamento da questão social. implementação 19 . estabelecem acordos e alianças. fundos e planos de gestão. no desenho institucional e nos modos de operação. explicitam conflitos. É responsabilidade e atribuição dos gestores a coordenação do sistema e a incorporação de práticas e mecanismos que permitam o planejamento. discutem projetos e os tornam públicos. enfim. que trazem mudanças na concepção. deliberam sobre questões relacionadas ao que lhes é comum. definem as agendas públicas que representam interesses coletivos.

não os transformando em instrumentos efetivos de gestão. Conseqüentemente. muitos gestores municipais criaram fundos apenas para estarem aptos a receberem os recursos federais. que tem permanecido como uma "caixa-preta" que somente pode ser desvendada por tecnocratas e políticos. tanto no que diz respeito à capacitação dos conselheiros para a deliberação relacionada ao financiamento. como também a autonomia administrativa e a agilidade do processo decisório de cunho financeiro que o fundo possibilita. sem passar pela apreciação dos conselhos a sua aplicação. Torna-se difícil. devem ser ampliados. ficando à mercê do gestor a decisão sobre a destinação do mesmo. têm vantagens inequívocas para aqueles que assumem o compromisso com uma administração transparente. buscando tornar transparente e democrática a destinação e utilização dos recursos que as financiam. Um dos fatores que tem sido significativo para a baixa efetivação dos fundos é a pouca compreensão sobre o processo orçamentário e as normas de financiamento das políticas públicas sociais. Assim. além de ordenar a gestão da política de forma a lhe garantir recursos necessários. alguns desses fundos não movimentam nenhum recurso municipal. iniciados por algumas gestões. Os fundos. As disposições legais sobre a forma de gestão dos recursos financeiros das políticas sociais a serem adotadas pelas três esferas de governo consideram tanto o aspecto da descentralização político-administrativa.e avaliação da política. tanto no que diz respeito à legislação e procedimentos para inclusão das demandas da área no orçamento. como instrumentos de gestão. mas são um problema para os que permanecem na cultura da administração pública tradicional. para a grande maioria dos representantes da sociedade civil intervir e deliberar nesse processo. a quem compete a implementação das políticas. quanto na própria compreensão da peça orçamentária e dos instrumentos e processos de prestação de contas. sem contudo substituírem o papel do gestor. se não impossível. bem como na ampliação da participação da população na definição do montante dos recursos públicos para a área social e dos critérios de repasse dos mesmos para a rede prestadora de serviços à população. 0 novo ordenamento relacionado à gestão das políticas sociais instituiu os fundos especiais como instrumentos de gestão financeira. Os esforços para alteração desse quadro. 20 .

tem-se dado a partir de uma política de indução do Governo Federal. Observa-se ainda que a adesão dos municípios a esses modelos de gestão das políticas sociais. isso é. Torna-se imprescindível a adoção de modelos de gestão flexíveis e participativos. assim como as diretrizes para construção e fortalecimento do sistema local. tem-se observado que há pouca reflexão por parte dos poderes locais quanto à sua capacidade de gestão. deve ser entendido como um pacto entre governo e sociedade. Considerações finais De modo geral. vinculando repasse de recursos financeiros à organização dos sistemas locais. Algumas vezes os planos são elaborados em gabinetes ou por assessorias contratadas. seus princípios. sem a pactuação necessária para o efetivo funcionamento do sistema. tradicionalmente desenvolvidos no setor público. e capacidade propositiva 21 . Quando apresentam a complementaridade das ações entre o poder público e a sociedade civil. ou seja. não envolvendo os atores sociais da área e não expressando a realidade social e as possíveis estratégias de sua superação. decisões e ações desenvolvidas. das reais possibilidades de as administrações assumirem a organização e condução dos sistemaè locais das políticas sociais integralmente. descentralizados e participativos.O plano. administrativos e/ou financeiros. que habilita o município para o recebimento de recursos financeiros federais. embora muitas vezes seja compreendido apenas como cumprimento formal de uma determinação legal. que supõe mudanças na cultura das instituições públicas e seus agentes. É instrumento de planejamento estratégico essencial para o desenvolvimento da política. diretrizes. As exigências atuais quanto à gestão social apontam para a necessidade de renovação dos processos técnico-burocráticos. que explicita a intenção política do governante para a gestão. outro instrumento de gestão das políticas. que envolvam participação dos usuários e demais interlocutores nas negociações. o fazem formalmente. Isso aponta para uma nova relação de parceria entre Estado e sociedade. estratégias de ação e metas. seja nos aspectos políticos. menos hierárquicos e mais horizontais.

que se instala a partir da década de 1970. cultura. ou seja. Raczynski (1999: 197) considera a focalização como uma das tendências emergentes nas políticas sociais na América Latina. Tal abordagem não considera o aspecto económico-político. Sua opção tem sido por programas seletivos e focalizados em demandas pontuais. observa-se um movimento contrário ao da garantia incondicional de direitos à proteção social pública em dCireção ao que Yazbek denomina de "refilantropização da questão social". 1998: 65). A implementação e consolidação das políticas sociais se dão num momento em que o Estado brasileiro entra em crise e passa a ser questionado como obstaculizador do desenvolvimento. ou seja. educação. acompanhados de uma forte valorização do esquema de seguro" (Pereira. segurança e outras. Assim. estão sendo feitas alterações que restringem a sua ação e ampliam as iniciativas privadas. enquanto os serviços públicos passam a atender os pobres. cujas marcas do clientelismo e do paternalismo são muito profundas e cristalizadas para serem dirimidas em curto período de tempo. definição de papéis e instalação de competências. 22 . considera três fatores. Isso tem levado o Estado brasileiro a se retrair em muitas de suas responsabilidades quanto às políticas sociais. abordando a crise como urna questão administrativa a ser resolvida pela redistribuição de funções. de executor de políticas públicas. a crise do modo de intervenção e a crise da forma burocrática de administrar. "a desqualificação e o esvaziamento da vertente não contratual e distributiva do sistema. características que precisam ser desenvolvidas na área social. prevalece a oferta de bens e serviços pela iniciativa privada para os que podem adquiri-los. como. O projeto de reforma do Estado define que. por exemplo. O Brasil segue a tendência mundial no que diz respeito à seguridade social. a transferência para a sociedade da competência para realizar atividades que não são consideradas exclusivas do Estado. que são: a crise fiscal. Ao implementar essa reforma. contrariando o princípio da universalização do acesso e dificultando a institucionalização das políticas.da sociedade civil. Quanto a isso. ele deve passar a desempenhar papel regulador. principalmente no âmbito federal. como saúde. fiscalizador e incentivador das atividades do mercado. A abordagem social-liberal sobre a crise do Estado no Brasil.

v. apontava como uma possível tendência: a assistencialização das políticas.associada à descentralização. n. 14. DF: Senado. Teoria democrática. n. à participação social e às novas relações entre Estado. Bibliografia AVRITZER. 1999. S . 14. Revista Brasileira de Ciências Sociais. 1999: 192). com altos índices de exclusão e profundas disparidades regionais. Principais abordagens teóricas da política social e da cidadania. Capacitação em serviço social e política social. pois disso depende sua eficiência e efetividade (Raczynski. o papel do Estado na organização e financiamento de serviços sociais. à execução de programas de base local. à privatização. Constituição da República Federativa do Brasil. BRASÍL Constituição (1988). Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado Federativo. Seus usuários passaram a ser as parcelas mais pauperizadas da população. ou seja. Brasília. 4. v. 1988. Metapolítica. ainda no início da década de 90. BEHRING. In: . 2000. ARRETCHE. 76-87. módulo 3. jun. 40. Numa sociedade como a brasileira. A política social não tem se constituído como prioridade de governo. é de suma importância para garantia dasriecessidadesde sobrevivência de ampla parcela da população. o restrito financiamento destinado a elas. Marta T. E a predominância dos mesmos pode gerar efeitos políticos não desejados. mercado e sociedade. o que veio confirmar o que Draibe. dando-lhe um caráter residual. p. esfera pública e deliberation. Brasília: UnB/ CEAD. Adverte que programas focalizados devem ser implementados como complementos a programas universais. prestados por redes de atenção e proteção social. em que o desenvolvimento econômico e social tem se dado combinando ilhas de riqueza cercadas por oceanos de pobreza. polarizando a sociedade entre pobres que são atendidos pelo setor público e ricos atendidos pelo setor privado. ficando a reboque da política econômica. comprometendo seus resultados e empurrando as classes médias para a compra dos serviços no mercado. 23 . Leonardo. Elaine R.

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