LRF 2000

Lei de Responsabilidade Fiscal
Histricos e Desafios
Entrevistas
Carlos Ivan Simonsen Leal Jos Roberto Afonso
Depoimentos
Gilmar Mendes Francisco Dornelles Sergio Quintella
Conferncias
A Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil sob uma perspectiva internacional
Teresa Ter-Minassian, Joaquim Levy, Yoshiaki Nakano e Antonio Palocci
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a economia brasileira

Guido Mantega
Poltica econmica responsvel e reduo do prmio de risco

Henrique Meirelles
Desafios da Lei de Responsabilidade Fiscal

Paulo Hartung, Tasso Jereissati e Gilberto Kassab
EXPEDIENTE
Publicao peridica da FGV Projetos. Os depoimentos e as conferncias so de responsabilidade dos autores e no reetem, necessariamente, a opinio da FGV.
FGV PROJETOS
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Primeiro Presidente Fundador Presidente Vice-Presidentes
CONSELHO DIRETOR
Presidente Vice-Presidentes
Carlos Ivan Simonsen Leal Sergio Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Correa Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna e Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho
Vogais
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Presidente Vice-Presidente Vogais
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Suplentes
Esta edio est disponvel para download no site da FGV Projetos: www.fgv.br/fgvprojetos
SUMARIO
Editorial Entrevistas
06 08 16 21 24 27
Cesar Cunha Campos
Carlos Ivan Simonsen Leal Jos Roberto Afonso
Depoimentos
A Lei de Responsabilidade Fiscal: uma escolha acertada Ministro Gilmar Mendes Transparncia na administrao pblica Senador Francisco Dornelles A relevncia da Lei de Responsabilidade Fiscal Sergio Quintella
Conferencias
30 38 61 80 85 94
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a economia brasileira Ministro Guido Mantega Histrico e perspectivas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal Ministro Nelson Jobim, Ministro Martus Tavares,
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Deputado Pedro Novais, Ministro Jos Jorge e Senador Alvaro Dias A Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil sob uma
CADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
perspectiva internacional Teresa Ter-Minassian, Joaquim Levy, Yoshiaki Nakano e Deputado Antonio Palocci Poltica econmica responsvel e reduo do prmio de risco Ministro Henrique Meirelles Desaos da Lei de Responsabilidade Fiscal Governador Paulo Hartung, Senador Tasso Jereissati e Prefeito Gilberto Kassab Pesquisa de percepo sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal Carlos Augusto Costa
Reproduzimos a seguir os depoimentos as conferncias com os ajustes necessrios para a publicao na forma escrita.
EDITORIAL
Editorial
Cesar Cunha Campos
diretoria.executiva@fgv.br
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que completou dez anos no ano de 2010, tem se revelado uma importante ferramenta jurdica para manter as nanas pblicas brasileiras
Entre as autoridades polticas e especialistas em economia e direito que debateram o passado e o futuro da LRF, o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes, ressaltou a evoluo institucional que o Brasil viveu nas ltimas duas dcadas e que possibilitou um grande avano econmico. Segundo ele, a LRF mudou a mentalidade da sociedade e dos gestores pblicos. Teresa Ter-Minassian, ex-diretora do Fundo Monetrio Internacional (FMI), provou, ao comparar leis de responsabilidade scal em todo o mundo, que ns, brasileiros, estamos um passo frente de outros pases. Mas ainda existem problemas, e a LRF, dinmica, exige ateno frequente e adaptao aos novos e antigos desaos. Por sua vez, o prefeito de So Paulo, Gilberto Kassab, destacou os encargos desproporcionais cobrados pela Unio no parcelamento das dvidas municipais e estaduais e que podem comprometer os investimentos pblicos. J o Ministro da Defesa, Nelson Jobim, levantou a questo da defasagem da formao jurdica em relao s questes econmicas, e o professor Yoshiaki Nakano, diretor da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/FGV), enfatizou a necessidade da criao de um sistema de gesto por resultados e no apenas de cumprimento legal. O resultado deste evento foram as valiosas e coerentes contribuies que, com certeza, nos orientaro para o aperfeioamento da LRF em nosso pas. Boa leitura!
CADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 6|7
em ordem. No h dvidas de que estamos no rumo certo. Tanto a sociedade civil quanto os governantes esto cientes das conquistas alcanadas pela adoo dessa Lei. O consenso criado em torno dela mudou a cultura do pas, que hoje exige explicaes, contas abertas e transparncia. Entretanto, sozinha, a LRF no pode garantir o equilbrio scal no longo prazo. H a necessidade de que sejam postas em prtica polticas scais, cambiais e monetrias que favoream o desenvolvimento do pas e assegurem sua sustentabilidade. A LRF abriu caminho em meio ao caos scal vigente at as dcadas de 80 e 90, mas ainda h uma longa jornada pela frente. A criao do Conselho de Gesto Fiscal ainda no saiu do papel e sua implantao pode representar um avano institucional signicativo para o Brasil, a partir do momento em que regularia e harmonizaria os termos da LRF em todas as regies e autarquias. As emendas, ainda em discusso no Congresso Nacional e no Supremo Tribunal Federal, tambm so de extrema importncia e urgncia. Justamente por isso, a Fundao Getulio Vargas (FGV) organizou o seminrio 10 anos de Lei de Responsabilidade Fiscal Histrico e Desaos, com a participao do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), para contribuir com o debate e discutir o futuro da Lei.
ENTREVISTAS
Carlos Ivan Simonsen Leal

FGV Projetos entrevista

Presidente da Fundao Getulio Vargas, foi professor da Escola de Ps-Graduao em Economia (EPGE/FGV) de 1986 a 1997, diretor do FGV-Business de 1992 a 1997, diretor-geral da EPGE de 1994 a 1997, e vice-presidente da FGV de setembro de 1997 a agosto de 2000. Graduado em engenharia civil pela Escola de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em economia matemtica pelo Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq). PhD em economia pela Princeton University, EUA. tambm membro de diversos conselhos empresariais. President of FGV Foundation (FGV), he was Professor at the School of Economics of FGV Foundation (EPGE/FGV) from 1986 to 1997, Director of FGV-Business from 1992 to 1997, General-Director of EPGE/FGV from 1994 to 1997, and Vice-President of FGV Foundation from September 1997 to August 2000. Graduated in Civil Engineering from the Engineering School of the Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ), has a masters degree in Mathematical Economics from the National Institute for Pure and Applied Mathematics (IMPA) of the National Council for Scientic and Technological Development (CNPq). PhD in Economics from Princeton University, USA. He is also member of several executive boards of directors.
RESUMO
O presidente da Fundao Getulio Vargas, Carlos Ivan Simonsen Leal, faz um levantamento do histrico de polticas monetrias e arma que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) apenas um primeiro passo para o equilbrio macroeconmico. A lei depende de investimentos para que possa ser considerada uma soluo a longo prazo aos desaos scais.
ABSTRACT
The president of FGV Foundation, Carlos Ivan Simonsen Leal, surveys the history of monetary policy and argues that the Fiscal Responsibility Law (LRF) is only a rst step towards macroeconomic balance. According the Dr. Carlos Ivan, the law depends on investments so that it can be considered a long term solution to scal challenges.
8|9 CADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
ENTREVISTAS
FGV PROJETOS - A sociedade e a administrao pbli-
URV, referente cotao do Dlar. Assim foi sendo criada essa moeda e foi se estimulando a convergncia de todas as indexaes. Passados alguns meses, a moeda Cruzeiro deixou de existir, passou por um curso legal, e recebeu o nome de Real. Neste momento, se adotou uma poltica agressiva de abertura das importaes. De fato a estabilizao inicial de preos obtida em 1994 foi resultado de uma moeda indexada que tirava o componente indexado da inao, devido a uma poltica de abertura comercial precedida de uma abertura de capitais, e tambm de uma poltica de abertura de investimento estrangeiro acompanhada de juros altos. Isso fez com que entrasse capital e que fosse possvel nanciar um aumento do decit comercial signicava que era possvel controlar o preo dos produtos importados, manter a inao sobre controle, via juros altos, pois tambm era possvel controlar a demanda por produtos internos e os juros altos estimulando o cmbio a se valorizar, fazendo com que controlssemos o preo dos produtos negociados com o exterior. Essa foi a histria inicial, mas essa histria no durou muito tempo. J em janeiro ou fevereiro de 1994 houve uma exploso do decit comercial e outras polticas tiveram que ser adotadas. Surgiu, ento, a ideia de se fazer, ao longo desse perodo governamental, a venda de alguns ativos, sobretudo na rea de utilidade pblica, o que de um lado melhoraria muito a ecincia da economia, pois o setor privado seria capaz de administrar melhor essas utilidades pblicas; e do outro, haveria recursos, mas uma fonte de recursos para manter a ncora cambial. Em 1997, esse modelo comeou a ter seus problemas com a crise da luz. E passada a reeleio em 1998, houve muitos problemas, inclusive, mesmo com os juros muito elevados, da ordem de 40% real a.a., onde em algum ponto, nessa histria toda, tivemos que comear a pensar em coisas que lhe dessem - no uma ncora cambial -, mas a verdadeira ncora: a ncora scal. Essa ncora no foi construda de uma vez. Ela foi construda em etapas. Uma delas foi a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal, que foca o decit mximo, de uma determinada unidade de governo seja a Unio,
ca em geral foram positivamente impactadas com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Qual sua opinio sobre a LRF e o que se pode esperar em termos de inovaes quanto a nanas pblicas, tributao e oramento para o futuro? Carlos Ivan Simonsen Leal - No nal do sculo XX, aprendemos que polticas monetrias independentes no eram mais possveis. No sculo XXI, provavelmente vai-se descobrir que a competio entre as grandes regies do mundo vai envolver um aspecto de como a sua gesto scal, ou seja, em que o Estado est investindo, que tipo de servio o Estado est prestando. Se isso for verdade, o equilbrio macroeconmico que a Lei de Responsabilidade Fiscal proporciona, s vezes, tem o limite do tempo, e necessrio tratar da componente do investimento. Se a infraestrutura nacional no tiver investimento e no se aperfeioar, a Lei se deteriora, ca menos competitiva. Com isso as exportaes sofrem uma queda, e, consequentemente, no se presta servios de qualidade, tem-se um PIB menor, portanto as receitas do governo vo ser menores e haver sustentabilidade. Ou seja, a Lei de Responsabilidade Fiscal no necessariamente garante sustentabilidade a longo prazo. Ela garante sustentabilidade no curto, algo em torno de 5 a 7 anos. Para realmente crescer, preciso dar um passo, mais sosticado.
FGV PROJETOS - Considerando especialmente as lti-
mas dcadas, qual a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal para o Brasil e os fatores mais relevantes sobre o avano do controle pblico do pas? Carlos Ivan Simonsen Leal - A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) chegou em um momento que era necessrio tomar alguma medida para que uma cpula scal pudessem controlar o processo inacionrio. Em 1994, quando foi lanado o plano Real, a partir da criao de uma moeda estrutural chamada Unidade Real de Valor (URV), que variava a sua cotao dia a dia em relao a moeda da poca, o Cruzeiro. Havia uma regra que estabeleceu que 2.750 Cruzeiros, equivalia a 1
interessante notar que nenhuma dessas coisas vem em conjunto. Voc primeiro faz uma, a resolve alguns problemas, voc vai empurrando at chegar ao insuportvel, a no insuportavl voc toma a deciso de fazer a coisa dura, o superavit, e assim por diante.
o estado ou municpio. claro que essa lei no caiu do cu. Ela no se refere apenas ao decit em relao s receitas, mas tambm ao tipo da composio e os limites mximos para despesa. Isso tudo aconteceu aps uma intensa e sofrida renegociao das dvidas dos estados, a qual foi absorvida pela Unio da seguinte forma: a Unio absorveu dvidas, props dvidas que eram detidas por agentes privados com o papel da Unio, e os estados passaram a ser devedores da Unio. Um processo de ajuste de longo prazo. A Lei de Responsabilidade Fiscal tratava desse processo de ajuste, dessa dvida para com a Unio e tambm dava as condies e factibilidades para que eles simplesmente no substitussem um decit dos estados por um decit da Unio. Com isso, era possvel tambm ter mais controle sobre a qualidade dos gastos e sobre certas tarefas da despesa com suas propores: uma parte era para a ajuda, outra parte para a folha de pessoal, esta parte no pode passar de um valor, e assim por diante. Sob esse aspecto, o que fez tambm o pas andar pra frente na sua cultura scal foi simplesmente a ideia de que ns necessitamos de um superavit primrio mais alto. interessante notar que nenhuma dessas ideias vem em conjunto. Sob esse aspecto, a outra coisa que fez o pas andar pra frente na sua cultura scal foi simplesmente a ideia de que ns necessitamos de um
superavit primrio mais alto. interessante notar que nenhuma dessas coisas vem em conjunto. Voc primeiro faz uma, a resolve alguns problemas, voc vai empurrando at chegar ao insuportvel, a no insuportavl voc toma a deciso de fazer a coisa dura, o superavit, e assim por diante.
FGV PROJETOS - indiscutvel a contribuio da Lei de
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Responsabilidade Fiscal (LRF) para melhorar o estado da arte das nanas pblicas e inclusive da poltica econmica no Brasil. Como o Sr. avalia a Lei de Responsabilidade Fiscal?
Carlos Ivan Simonsen Leal - Eu diria que Lei de Responsabilidade Fiscal foi um tremendo passo de uma srie de passos importantes: O primeiro diz respeito ao ajuste da dvida dos estados. O segundo passo importante foi a Lei, dando certos limites para alguns gastos dos estados em relao receita; Consequentemente, a lei gerou condies mximas de decit e mnimas de superavit, e, em seguida, as metas de superavit primrio, extremamente favorecido em sua execuo pelo arcabouo que foi criado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e mais, dada toda a histerese, foi no s possvel estabelecer a meta de superavit scal como tambm obter o melhor resultado. preciso regojizar e tambm avaliar os desaos que se colocam por causa da LRF. A LRF no a soluo eterna.
ENTREVISTAS
FGV PROJETOS - A Lei de Responsabilidade Fiscal reconhecida por sua abrangn-
cia e rigorosidade at mesmo no exterior. O Sr. consideraria esta Lei como um exemplo a ser seguido por outros pases? Quais seriam as possveis restries para sua aplicao? Carlos Ivan Simonsen Leal - Na Europa, o Tratado de Maastrich, por exemplo, tem elementos parecidos com essa Lei. A grande questo que no se discute, nesse tipo de instrumento, a qualidade das suas receitas. Aqui estamos falando do estado e da qualidade das suas despesas. No s a questo do equilbrio macroeconmico, o equilbrio microeconmico, sobretudo porque existe uma hiptese implcita, sobre a LRF. O equilbrio macroeconmico da Lei forosamente de curto prazo, de 5 a 7 anos talvez. Quando se fala em equilbrio scal de curto prazo, tomamos o resto do mundo como dado, avaliando se o governo gasta mais ou menos do que arrecada. Se gastar o que arrecada, ento est tudo equilibrado, mas se gastar menos do que arrecada, superavitrio, se gastar mais, decitrio. Se for muito decitrio e no tiver esperana de virar superavitrio, pode no conseguir nanciar a dvida, ou provavelmente gerar inao. Se as condies do mundo no mudassem, tudo seria mais simples, mas acontece que elas mudam.
FGV PROJETOS - Considerando os quatro pontos cardiais legitimidade, simplicidade,
efetividade e temporalidade, mencionados em seu artigo O Processo Oramentrio: os quatro pontos cardiais (Revista Interesse Nacional - Ano 3 - Edio 9 - abril a junho de 2010), como pode ser aprimorado o oramento pblico no pas? Carlos Ivan Simonsen Leal - Consideremos o primeiro ponto: Legitimidade. O local correto para discutir o oramento pblico no Congresso Nacional. O oramento que enviado para o Executivo deve ser aprovado e deve ser cumprido. No estou dizendo que deva existir um oramento mandatrio. Isso uma tolice. A questo o grau em
que o oramento autorizativo ou no. claro que nenhum governante gostaria de alterar isso para algum que viesse depois. Mas a arma do oramento autorizativo muito forte e voc no consegue segurar. Isso j est sob controle, mas j houve momentos em que situaes semelhantes aqui e em outros pases caram difceis. Em relao Simplicidade, conforme eu disse anteriormente, o oramento pblico tem que ser transparente. No caso da educao e da sade por exemplo, preciso ver na rede pblica o que se gasta e quais so as transversalidades. preciso ser capaz de associar os grandes nmeros ao oramento, s metas a serem alcanadas, e preciso medir se essas metas foram alcanadas ou no. Um oramento, no vale grande coisa se ele for apenas um oramento nanceiro. Deve ser tambm um projeto de resultados a serem alcanados. No precisa ser muito detalhista, mas o oramento deve ser objetivo e compreensivo. A simplicidade tambm importante, pois as prprias regras do processo oramentrio no podem ser casusticas. O ideal que as regras sejam um pouco mais exveis e a exceo venha dar a interpretao. Ao invs de voc dizer: no, no pode isso a no ser que seja item A, B, C e D e no item 2010 ainda estou falando sobre esse assunto. A Efetividade diz respeito ao funcionamento do processo oramentrio. Se este processo no fecha, se no possvel convergir para uma discusso anterior, no h efetividade. Os jovens de hoje, por exemplo, j ouviram a discusso de que o oramento de um ano s fechou no nal do prprio ano, e isso um absurdo. Ns deveramos ter outros mecanismos. Para os americanos, por exemplo, se o oramento no estiver aprovado dia 31 de dezembro, dia 1 de janeiro o governo pra, o hospital pra, tudo pra. claro que todos aqueles responsveis pela sua aprovao tm interesse no bom funcionamento desses mecanismos. Quando tenho uma regra de duodcimos, pode car sem aprovao e eu vou rolando pra frente. Mas esse rolar pra frente signica que eu dou poder demais ao Executivo, o que no bom para o Executivo. J a Temporalidade, no fundo, simples: no existe um oramento bom de goCADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 12 | 13
verno que contemple apenas as despesas de um ano. preciso contemplar as despesas de um ano e os comprometimentos que ele implica para o ano seguinte, ou para os anos seguintes. Isso muito importante.
FGV PROJETOS - Neste mesmo artigo, o Sr. menciona que a Lei de Responsabilidade
Fiscal foi um passo importante para o Pas e que nos leva discusso da qualidade de receita e despesas. De que forma essa discusso poder ser mais proveitosa no atual cenrio brasileiro? Carlos Ivan Simonsen Leal - Eu diria que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi um fantstico avano, mas j est at passando um pouco a hora de darmos um passo adiante. E qual seria esse passo? Se ns vivemos em uma democracia, se ns acreditamos que, em uma democracia, as decises devem seguir determinados princpios, e que essas decises polticas so inuenciadas pela vontade da maioria, importante ento comear a informar mais as pessoas sobre as consequncias da qualidade do gasto pblico. importante tambm que quem claras quais as condies de volume para esses gastos.
ENTREVISTAS
No dia em que a opinio pblica comear a entender o quanto se gasta, porque se gasta e qual o efeito disso, voc comear a ter presso por conta do que est errado.
A primeira evoluo separar a discusso do equilbrio macroeconmico de receitas e despesas, tendo uma estimativa dedigna das receitas, na qual elas sero classicadas no s de acordo com o seu volume e origem, mas tambm de acordo com a sua variabilidade. Em segundo lugar, preciso fazer as pessoas entenderem como que o sapato veste o p, ou seja, tem que haver regras de transparncia e didatismo na apresentao das contas pblicas que permitam a qualquer cidado, entender como est sendo gasto o seu dinheiro pago em impostos. A voc tem uma base, e, em seguida, uma grande evoluo. No dia em que a opinio pblica comear a entender o quanto se gasta, porque se gasta e qual o efeito disso, voc comear a ter presso por conta do que est errado. A discusso do processo oramentrio precisa ser preparada. Se ns comeamos em algum ponto um pouco antes da LRF, saneamento e reorganizao das contas pblicas entre os diferentes entes federativos, depois a LRF, depois superavit primrio. O passo seguinte a discusso de receita e a transparncia dos gastos pblicos, e quando eu digo transparncia no estou dizendo transparncia no sentido de que as coisas sejam ocultas. Se eu tenho a conta 1.2; 1.3; 1.4; 1.5; ABC e essa conta tem 100 mil reais, a vem a conta 1.2; 1.3; 1.4; 1.6; 1.9; 1.1; DEF, o que essa conta tem a ver com a outra na contabilidade pblica, s vezes, um mistrio at para o papa. Isso precisa ser claro, mas hoje ainda no . Por intuito, a discusso precisa estar centrada neste ponto, porque s assim pode-se dar o passo seguinte que a discusso sobre o oramento pblico que o Brasil merece ter, onde os nmeros estaro associados a escolhas de estratgia e no a escolhas de convenincia. Hoje em dia, o processo oramentrio brasileiro, devido ao regime de contingenciamentos, nos permite apenas solues de curto prazo. Ns precisamos evoluir.
E, para nalizar, vem a grande comemorao da LRF, que foi o que o pas que ningum acreditava que fosse capaz de fazer, fez e agora comemora os seus 10 anos. Portanto, acredito que vamos conseguir programar a modicao do nosso processo oramentrio, e de tudo o que vem antes, para que possamos discutir a qualidade das receitas, a qualidade das despesas e o projeto de desenvolvimento nacional.
FGV PROJETOS - A Fundao Getulio Vargas, ao longo de sua histria, tem contribu-
do fortemente para a melhoria da gesto pblica no Brasil. No mbito da Lei de Responsabilidade Fiscal, como o senhor acredita que a FGV pode contribuir com os gestores pblicos no cumprimento dessas diretrizes e mecanismos de controle da lei? Carlos Ivan Simonsen Leal - Esta uma prtica muito comum para ns. claro que precisamos ter uma compreenso do estado do desenvolvimento burocrtico da administrao pblica brasileira para entender como a Fundao Getulio Vargas pode auxiliar nesse processo. A Fundao pode ajudar na aplicao da Lei. A primeira ao ajudar as pessoas a compreenderem e a obedecerem aos procedimentos. No basta a vontade de obedec-los. Existe uma srie de procedimentos de controle que precisam ser entendidos. Em segundo lugar, obviamente, a gente pode ajudar na interpretao de resultados, junto a rgos controladores, porque um tema muito importante. E, em terceiro lugar, podemos fazer a anlise de prospeco do futuro, do cumprimento da Lei frente a variveis econmicas que podem aparecer com mais frequncia do que imaginamos. Ou seja, ns podemos estimar a sustentabilidade de um determinado ente
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federativo dentro da Lei sujeita a parmetros que possam ser variveis.

FGV PROJETOS - Como a LRF, associada a essas polticas scais, cambiais e in-
ventrias adequadas, pode prover melhores condies para um desenvolvimento sustentvel e preparar o pas para enfrentar futuras crises econmicas em
situaes adversas? Carlos Ivan Simonsen Leal - A LRF uma primeira trava de segurana. Ela evita que se faa muita besteira, ou melhor, as besteiras que podem ser feitas debaixo dela so besteiras de longo prazo, como, por exemplo, no investir na infraestrutura. Por que voc no investe na infraestrutura? Porque voc tem que obedecer lei e ao mesmo tempo voc no quer deixar de gastar muito em outro lado. A Lei no evita que voc no faa alguma coisa que errada. Apenas evita que voc faa algumas coisas que so erradas, mas no todas.
ENTREVISTAS
Jos Roberto Afonso

FGV Projetos entrevista
Jos Roberto Afonso

Economista e tcnico em contabilidade, mestre em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e PhD em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Jos Roberto Afonso economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) desde 1984, tendo sido superintendente da rea scal e de emprego e do fundo de penso. Atualmente, encontra-se no Senado Federal e atua como consultor tcnico especial. Especialista em nanas pblicas e federalismo, j publicou livros e artigos com nfase, principalmente, no federalismo, na descentralizao e na responsabilidade scal. Economist and expert in accounting, holds a masters degree in economics from the Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ) and doctorate in economics from the State University of Campinas (UNICAMP). Jos Roberto Afonso is an economist at the National Bank for Economic and Social Development (BNDES) since 1984, having been superintendent of the department of taxation and employment and the pension fund. Currently, he in the Senate where he serves as Special Technical Advisor. Expert in public nances and federalism, he has published books and articles focusing mainly on federalism, on decentralization and scal responsability.
RESUMO
Nesta entrevista, Jos Roberto Afonso detalha a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e ressalva que preciso moderniz-la. Segundo ele, ainda existem mecanismos legais que no foram implementados, houve retrocesso em alguns pontos e novos desaos surgiram nesses ltimos dez anos. Falta LRF, por exemplo, ter pulso mais rme com a Unio, pois, em sua viso, ainda constata-se um afrouxamento do controle. Jos Roberto destaca que o Brasil, alm de ser uma democracia, uma federao. Todos os governos, de todas as esferas, so iguais perante a lei.
ABSTRACT
In this interview, Jos Roberto Afonso details the importance of the Fiscal Responsibility Law (LRF) and emphasizes that it is necessary to modernize it. According to him, there are legal mechanisms that have not been implemented, there has been backsliding in some areas and new challenges have emerged over the past ten years. It lacks in LRF, for example, a more strict policy with regards to the Union, as there is still loosening of control. Jos Roberto emphasizes that Brazil is a democracy and is also a federation in which all governments of all levels are equal to the law.
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ENTREVISTAS
FGV PROJETOS - O Sr. j se referiu Lei de Responsa-
clando princpios e regras, prevenindo e punindo exemplarmente. Agora, sobre quem fez dura oposio aprovao da Lei na poca, acredito que mudou de opinio depois que assumiu o governo. Mas no sei se a convico outra mesmo. Temo, por seguidos atos e discursos adotados pelo governo federal que, na prtica, conspiram abertamente contra preceitos da responsabilidade scal. De qualquer forma, como se costuma dizer por a que este um pas de memria curta, aproveitamos o aniversrio de 10 anos para resgatar e editar um documento1 sobre a histria da elaborao e implantao da LRF pela FGV Projetos. Vale conferir os detalhes dessa histria.
FGV PROJETOS - Aps este perodo, natural que a LRF
bilidade Fiscal como um divisor de guas nas nanas pblicas. Ainda acredita que houve uma mudana de paradigma? Jos Roberto Afonso - A LRF mudou a cultura scal do pas e signica mais do que apenas aplicar regras de uma lei. uma postura, especialmente, dos cidados e da mdia. A mudana, no entanto, no foi completada e ainda h muito que se melhorar. Primeiro, certos dispositivos legais devem ser regulamentados porque o governo federal, em particular, segue margem dos principais controles. Depois, aconteceram alguns retrocessos nos ltimos anos, sobretudo, na questo da transparncia scal. Divulgamos mais, mas perdemos abrangncia e clareza. Em terceiro lugar, surgiram novos desaos. Depois da resposta crise nanceira global, por exemplo, preciso regular a maior participao estatal na economia. No caso brasileiro, isso envolve adotar novas convenes para superavit nominal e dvida bruta e revisitar o relacionamento entre Tesouro, bancos e empresas controladoras. Em suma, a LRF no como uma pirmide, que se construiu a duras penas, mas se mantm igual por sculos. Ela uma obra dinmica e que exige ateno frequente.
FGV PROJETOS - Na sua opinio, aps 10 anos, eram
enfrente novos desaos. Quais so eles? Sero necessrias novas leis ou regras? Jos Roberto Afonso - O primeiro desao aplicar a Lei plenamente. Os projetos de leis ordinrias, por exemplo, esto parados no Congresso, porque no interessam ao governo federal. Assim, preciso completar duas lacunas fundamentais: a criao do Conselho de Gesto Fiscal e a imposio de limites para a dvida pblica federal, tanto consolidada quanto mobiliria. Alm disso, preciso corrigir lacunas e evitar interpretaes inadequadas, como o que computar como receita e como despesa de pessoal.
esperadas tantas avaliaes positivas sobre a LRF, inclusive de quem, inicialmente, foi contra ela? Jos Roberto Afonso - A avaliao positiva mais relevante o apoio popular. Vocalizado pela mdia, tal apoio foi fundamental para que o Congresso aprovasse, com quorum de emenda constitucional, em pouco tempo, uma legislao to abrangente e dura em termos econmicos. Agora, uma pesquisa da FGV atestou que o apoio continua rme e isso fundamental para se tentar mudar e melhorar a Lei. Outra avaliao que merece registro aquela feita no exterior por especialistas e organismos multilaterais. O Brasil foi o primeiro emergente a adotar a Lei de Responsabilidade Fiscal e entre meia centena de pases. E, entre meia centena de pases que adotaram esse tipo de legislao nas ltimas duas dcadas, a LRF considerada uma das mais abrangentes e austeras, mes1
A publicao mencionada est disponvel para download no site:
http://www.fgv.br/fgvprojetos
A contabilidade criativa foi retomada, felizmente de forma isolada, por alguns rgos e por algum tempo, mas j fez com que as contas pblicas virassem um faz de conta. H tambm uma questo estrutural mal resolvida, que como evitar a criao de compromissos permanentes sem a devida cobertura nanceira a longo prazo. O aumento contnuo da carga tributria ps-LRF atendeu compensao nanceira que ela exigia, mas h um limite para o seu tamanho e para sua pssima qualidade. O impasse que a sociedade se posiciona cada vez mais, aberta e crescentemente, contra novos aumentos de carga. E os governos, seguem criando gastos, como novos rgos, mais cargos, mais emprstimos. Na prtica, no h restrio e o cu virou o limite. Para solucionar esse quadro, vejo como melhor alternativa encarar todas as questes em uma s proposta, como feito com o projeto de lei de responsabilidade oramentria e qualidade scal que tramita no Senado Federal. hora de ampliarmos essa discusso. Creio que, construdo um consenso tcnico que est prximo , haver espao poltico para tal projeto, especialmente aps a posse dos novos governos em 2011. Eles encontraro, inevitavelmente, um cenrio scal mais difcil e delicado do que o assistido nos ltimos anos.
FGV PROJETOS - A LRF seria uma condio necessria,
mas no suciente para ter contas pblicas slidas? Jos Roberto Afonso - A LRF no uma panaceia. Sempre defendemos essa tese desde a elaborao do anteprojeto de lei. Olhando para trs, destacamos que a LRF marcou, em termos institucionais, o coroamento de um longo e extenso processo de mudanas nas nanas pblicas brasileiras, que comeou na criao da Secretaria do Tesouro Nacional e na separao dos oramentos scal e monetrio, e chegou at a rolagem das dvidas estaduais e municipais. Em termos culturais, a LRF tambm cobrou uma mudana de postura dos cidados, dos eleitores, dos tcnicos e at das autoridades e legisladores e passou-se a acreditar que seria preciso cuidar das contas pblicas como se fossem pessoais. Mas, parou por qu? Esse refro do frevo precisa ser aplicado aos dez anos de LRF. Perodo em que nada se avanou, nem completou a sua regulamentao, nem se modernizaram suas normas e controles. Por isso, insistimos que j passada a hora de retomar o ciclo de mudanas institucionais. Nem preciso falar das reformas tributria e previdenciria, que nunca acontecem a contento. Vale atentar para
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o oramento, a contabilidade e a administrao pblica como um todo. Uma lei bsica (n 4.320) de 1964, e anterior at a ditadura militar. Foi muito avanada para a poca, o que explica sua aplicao quase cinco dcadas depois, mas bvio que precisa ser modernizada. Levar a responsabilidade para esses outros campos das nanas pblicas fez-se necessrio para que se tornem mais slidos e sucientemente saudveis para estimular o desenvolvimento econmico e social.
FGV PROJETOS - A responsabilidade scal, mais do que
uma obrigao legal, provocou uma mudana de atitude dos governantes? Jos Roberto Afonso - A Lei mudou e melhorou a atitude dos governos, regra geral, em todas as esferas governamentais. No mbito local, creio eu, a transformao foi ainda maior por causa da proximidade com a comunidade. Essa mudana se deu graas aos nmeros e informaes disponveis, ainda que precisem ser levantados,
ENTREVISTAS
depurados e propagandeados pela mdia e organismos no governamentais. o caso, por exemplo, da recente iniciativa do ndice de Transparncia Fiscal, da ONG Contas Abertas, que constitui uma forma de avaliar a divulgao pela internet de contas e servios pblicos federais e estaduais. A ideia de que se pode fazer o que se bem entender com as contas e coisas pblicas me parece ultrapassada, porque temos instituies funcionando. Ainda h muito que melhorar, atenuar a contabilidade criativa, evitar os ditos pequenos assassinatos nas regras scais, repensar e reforar as travas que impeam a formao de herana scal. Mais uma vez, chamo ateno para o projeto de lei complementar que tramita no Senado, que reforma e endurece a responsabilidade scal e torna mais responsvel o processo do oramento e da contabilidade.
FGV PROJETOS - A chamada exibilizao da LRF pode-
FGV PROJETOS - Qual a sua opinio sobre as propostas
de que a reestruturao e recomposio do principal das dvidas sejam contratadas sem as restries previstas pela LRF? E que as operaes possam ser garantidas pela Unio mesmo sem a prestao de contas e sem o cumprimento de limites previstos na Lei? Jos Roberto Afonso - Elas no tm cabimento e apareceram na hora errada. Instituies e leis precisam ser respeitadas. No h dvidas de que decreto no pode mudar lei, nem lei ordinria pode alterar lei complementar. Mesmo que se invista nesse campo da exceo, no limite, a Justia restaurar o estado de direito. O que mais me preocupa so os sinais que se apontam na direo do afrouxamento do controle e de que, para se combater uma crise ou para se eleger um sucessor, aceitvel passar por cima de regras, porque os ns justicariam os meios. Alerto para o fato de que uma recente medida provisria, que facilitaria o endividamento das prefeituras das capitais sedes de competies esportivas internacionais, no mexeu na LRF. At porque, no tem status para tanto. Ela, claramente, mudou as condies da rolagem da dvida, realizada antes da LRF, e, como tal, quebrou a blindagem que o Tesouro Nacional sempre construiu para impedir mudanas naqueles contratos. Foi aberto um precedente srio a pretexto de que a benesse seria limitada a um nmero muito pequeno de prefeituras, mas se esquece que um princpio reforado pela responsabilidade scal o de que, em uma Federao, de fato e de direito, todos os governos devem ser tratados igualmente diante da lei. O limite xado pelo Senado para a dvida das prefeituras igual para todas, do Rio at Porcincula, por exemplo. Quebrar esse preceito rasgar a LRF.
ria aumentar o endividamento dos estados e municpios? De que forma isso aconteceria? Jos Roberto Afonso - O nico projeto que preocupa por exibilizar a LRF e induzir o endividamento estadual e municipal foi proposto pelo Executivo Federal e est parado no Senado. O projeto acaba com a vedao da LRF que impede um governo de tomar crdito quando um de seus poderes ou rgos estiver acima do limite de pessoal. Houve uma confuso deste com outros projetos que tramitam no Senado, e at j avanaram nas comisses, que mudam a LRF, mas no para exibiliz-la. Alm daquela proposta que promove uma reforma geral das nanas pblicas, j comentada, h outra que fomenta projetos de investimentos em modernizao de gesto, da receita e, especialmente, da despesa. Mas esse um caso excepcional de dvida, porque o retorno mais do que garantido, com aumento de receita e reduo de gastos. A LRF j faculta esse benefcio s prefeituras, mas esqueceu dos estados. E, paradoxalmente, o governo que mais precisa investir no pode, porque sua dvida ou folha salarial est acima do limite.
DEPOIMENTOS
A Lei de Responsabilidade Fiscal: uma escolha acertada

Ministro Gilmar Mendes
Ministro Gilmar Mendes

Graduado em direito e mestre em direito e estado pela Universidade de Braslia (UnB), concluiu tambm mestrado e doutorado na Westflische Wilhelms-Universitt Mnster, na Alemanha. Foi procurador da Repblica, consultor jurdico da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, assessor tcnico na Relatoria da Reviso Constitucional na Cmara dos Deputados, assessor tcnico do Ministrio da Justia, subchefe para assuntos jurdicos da Casa Civil, advogado-geral da Unio, Ministro e presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), um dos fundadores do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), professor de direito constitucional de graduao e ps-graduao da Faculdade de Direito da UnB, e membro de conselhos editoriais especializados na rea do direito. Nos ltimos dois anos presidiu o STF e o Conselho Nacional de Justia (CNJ). Bachelors and masters degrees in Law at the University of Brasilia (UnB); masters and doctorate from Westflische Wilhelms-Universitt Mnster, Germany. He was the District Attorney, Legal advisor to the General Secretariat of the Presidency of the Republic, Technical Advisor in the Special Rapporteur of the Constitutional Review the Chamber of Deputies, Technical Advisor of the Ministry Justice, Chief Deputy for Legal Affairs of the Civil House Advocate General of the Union Minister and Chairman of Superior Electoral Court (TSE). Minister of the Supreme Court (STF), he is one of the founders of Brasilia Public Law Institute (IDP) and currently he is a Professor of Constitutional Law for Undergraduate and Postgraduate School of Law and member of the UnB Editorial Boards specialized in law. In last two years presided over the STF and the National Council of Justice (CNJ).
CADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 20 | 21
DEPOIMENTOS
RESUMO
O Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Ministro Gilmar Mendes, fez uma retrospectiva das ltimas duas dcadas republicanas e ressaltou que o pas evoluiu muito em termos institucionais, o que permitiu, inclusive, um grande avano econmico. Atualmente, Gilmar Mendes destaca que conseguimos resolver graves crises por meio do dilogo e das instituies, e que, se a nossa Constituio de 1988 abre espao para a criao de muitas emendas, ela tambm oferece a oportunidade de fazer seu controle constitucional. Fato que assegurou, por exemplo, a manuteno da diviso bsica dos Poderes. O progresso institucional, com Judicirio forte, Legislativo independente, correes devidas e desvios punidos, parte de uma nova cara do Brasil. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) teria mudado a mentalidade da sociedade e da administrao pblica e hoje, depois de 10 anos, um verdadeiro consenso.
ABSTRACT
The Minister of the Supreme Court (STF), Minister Gilmar Mendes, gave a retrospective of the last two Republican decades and said that the country has evolved in institutional terms, which allowed even an economic breakthrough. Currently, Gilmar Mendes points out that we can resolve serious crises through dialogue and through institutions, and that if our 1988 Constitution paves the way for the creation of many amendments, it also offers the opportunity to do their constitutional control, a fact which ensured, for example, maintaining the basic division of powers. The institutional progress, with a powerful Judiciary Power, an independent Legislative Power, applicable corrections and punished deviations, is part of Brazils new front. The Fiscal Responsibility Law (LRF) is believed to have changed the mindset of the society and of the public administration and today, after 10 years, is a real consensus.
Institucionalmente, o Brasil hoje diferente de muitos pases. importante destacarmos que o pas deu saltos signicativos em vrias reas, mas especialmente na econmica. E isso s foi possvel graas estabilidade institucional que logramos nos ltimos 22 anos, o perodo mais longo em nossa vida republicana, com relao Constituio de 1988. Temos tido problemas muitas vezes crises polticas srias , mas temos sabido resolv-los. Somos bastante criativos, e temos valorado a via do dilogo e da soluo pelas instituies. Logo aps o processo constituinte, que foi a eleio do primeiro presidente pelo voto direto, passamos pela sria crise da comisso do oramento no meio do prprio parlamento. Depois tivemos um impeachment presidencial que foi tratado tambm de forma rigorosa e institucional, e teve o desate que ns conhecemos. Enfrentamos difceis crises internacionais e instabilidades econmico-nanceiras e superamos vrios desaos, como o Plano Real, sempre atentos aos nossos marcos institucionais. A Constituio de 1988 sofreu inmeras reformas e ainda h excesso de emendas constitucionais no Brasil. Isso decorre, ns sabemos, no de uma opo poltico-losca, mas de um modelo constitucional. Trata-se de um texto analtico que reclama por isso. Mas tambm h de se notar que nenhuma emenda constitucional se fez para se atingir as clusulas ptreas, ou seja, para mudar o nosso modo vigente institucional bsico. A diviso de Poderes fundamentais no foi afetada pelas emendas e isso um dado importante para ser ressaltado. importante tambm destacar que o Brasil o pas que mais realiza controle de constitucionalidade de emenda constitucional, o que ocorre, exatamente, por
conta dessa caracterstica. E, talvez, por isso o Supremo Tribunal Federal (STF) tenha outro distintivo no mundo, que o de ser a Corte que mais declarou a inconstitucionalidade dessas emendas at agora. Ento, so singularidades que marcam a nossa experincia. Passamos por vrias crises que tm sido resolvidas dentro dos marcos institucionais. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) uma dessas opes claras do Brasil. Muitos dos informativos e panetos distribudos destacam a importncia da Emenda Constitucional n 19 para a criao dessa lei, que tambm foi objeto de muita discusso no STF. A sociedade e os setores organizados, inclusive, participaram desse debate. Atualmente, podemos nos apresentar ao mundo como uma nao diferenciada e isso se deve ao progresso institucional que zemos: Judicirio forte, Legislativo independente, crena na necessidade de reforma e de institucionalizao, padronizao de determinadas condutas, adoo do mtodo fuga para frente, correes devidas e, eventualmente, represso quaisquer desvios. Mas, sobretudo, estabelecer o pas rumo a novos marcos regulatrios em todos os mbitos. A LRF traduz essa opo e faz com que ns tambm assumamos a nossa responsabilidade no que concerne, especialmente, ao aspecto scal e questo do decit pblico em relao s geraes futuras. H de se ressaltar que, hoje, podemos comemorar esses 10 anos
da lei e vericar que, aquele ambiente de controvrsia, que havia na sua promulgao, se transformou em um consenso.
DEPOIMENTOS
Transparncia na administrao pblica

Senador Francisco Dornelles
Senador Francisco Dornelles

Senador da Repblica, presidente da Comisso de Acompanhamento da Crise Financeira e da Empregabilidade; e membro titular das Comisses de Assuntos Econmicos, de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ); de Educao, Cultura e Esporte (CE); de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDN); de Servios de Infraestrutura; e da Comisso Parlamentar Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao. Advogado, doutor em direito nanceiro pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), o atual lder do Partido Progressista (PP) e vice-presidente da Fundao Getulio Vargas (FGV). Estudou nanas pblicas na Universidade de Nancy, na Frana, e tributao internacional em Harvard, nos Estados Unidos. Foi professor da UFRJ de 1967 a 2005, deputado por cinco legislaturas, Ministro da Fazenda na gesto Jos Sarney e Ministro da Indstria, do Comrcio e do Turismo, e do Trabalho e Emprego durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Senator, he is the Chairman of the Monitoring Commission for the Financial Crisis of Employability, and a member of the Committee of Economic Affairs, Constitution, Justice and Citizenship (CCJ); of Education, Culture and Sports (CE); of International Relations and National Defense (CREDN); of Infrastructure Services and of the Joint Committee on Plans, Public Budgets and Auditing. Lawyer, holds PhD in Financial Law from Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ). He is the current leader of the Progressive Party and Vice President of the FGV Foundation (FGV). He studied public nances at University of Nancy, France, and International Taxation at Harvard, in the United States. He was a Professor at UFRJ from 1967 to 2005, Deputy for ve legislatures, Minister of Finances in Jos Sarneys government and Minister of Industry, Trade and Tourism; and of Labour and Employment during Fernando Henrique Cardosos government.
RESUMO
O senador Francisco Dornelles pontuou algumas medidas que tornaram factvel a administrao nanceira do pas nos ltimos 25 anos. Entre os aspectos citados esto as criaes da Secretaria do Tesouro e da lei complementar de Finanas Pblicas, e a privatizao dos bancos estaduais. Segundo Dornelles, a xao de metas inacionrias e o cmbio utuante foram mais duas prticas adotadas que surtiram efeito e que o governo Lula fez muito bem em preservar. E foi graas Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que a transparncia ganhou corpo na administrao pblica e as contas se tornaram mais abrangentes.
ABSTRACT
Senator Francisco Dornelles pointed out some measures that made feasible the nancial administration of the country over the past 25 years. Among the mentioned issues are the creations of the Treasury Department and of the Public Finance complementary Law and the privatization of state banks. According to Dornelles, setting ination targets and oating exchange rates were two effective practices that Lulas government has done well to preserve. And it was through the Fiscal Responsibility Law (LRF) that transparency gained acceptance in public administration and its accounts have become broader.
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Inicialmente, cumprimento a Fundao Getulio Vargas (FGV) e o Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) por esse seminrio de 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O Brasil conheceu, nos ltimos 25 anos, 89.707 importantes medidas que tornaram factvel a administrao nanceira do pas, at ento fora de qualquer controle. No nal dos anos 80, no governo Sarney, tivemos a criao da Secretaria do Tesouro, que fechou as torneiras existentes, concentrou o caixa e as fontes de pagamento. Tivemos, ainda, o m da conta movimento, que concedia ao Banco do Brasil competncia e poder. Em 1988, a Constituio ento aprovada xou, pelo artigo 64, a competncia exclusiva da Unio para emitir o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e vetou o Banco Central (BC) de conceder, direta ou indiretamente, emprstimo ao Tesouro Nacional. A Assembleia Constituinte considerou a necessidade de ser criado um cdigo de Finanas, ideia que evoluiu para uma lei complementar de Finanas Pblicas. Fui presidente da Comisso de Tributao, Finanas e Oramento da Constituinte e tive a oportunidade de assistir a importantes debates sobre a matria.
Nos anos 90, no governo Fernando Henrique Cardoso, o pas conheceu a importante deciso de privatizar os bancos estaduais. Dentro de uma combinao no igualitria de inao galopante e indexao, esses bancos tiveram durante muitos anos a possibilidade de esconder resultados e, de forma indireta, emitir moeda. O Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), cuja importncia hoje pouco reconhecida, foi uma deciso extremamente importante e corajosa, porque salvou o sistema nanceiro e impediu que a poupana do pas virasse p. A xao de metas de inao e cmbio utuante foram decises tomadas no campo das nanas, cuja eccia hoje reconhecida de forma unnime. O governo do presidente Lula, atravs dos Ministros Antonio Palocci Filho e Guido Mantega, teve a grandeza de consolidar as mudanas mencionadas, administrando-as com grande competncia. A LRF, que comemora 10 anos, regula o artigo 163 da Constituio. E eu gostaria de enfatizar seus aspectos didtico-administrativos. Ela modernizou a administrao nanceira do Brasil. Hoje, dicilmente temos no mundo um pas com contas pblicas to abrangentes e transparentes. No nal de cada ms, relatrios detalhados de natureza scal, monetria, oramentria e de contas externas de comrcio exterior esto disponveis. Os estados esto seguindo o mesmo caminho e os dirigentes e tcnicos da administrao pblica da rea nanceira so altamente qualicados. No Congresso, a LRF quase um mito, sem receber qualquer tipo de ameaa. A imprensa acompanha com grande preciso os dados nanceiros pblicos e presta um enorme servio com suas crticas e avaliaes. Em todos os estados e municpios do pas, existe a ideia de responsabilidade scal. A LRF a lei de maior importncia no campo das nanas pblicas passou a constituir um slido patrimnio da organizao nanceira e administrativa do pas.
DEPOIMENTOS
A relevncia da Lei de Responsabilidade Fiscal

Sergio Quintella
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Sergio Quintella
Vice-Presidente da Fundao Getulio Vargas desde 2005, formou-se em engenharia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), em economia pela Faculdade de Economia e Finanas do Rio de Janeiro (FEFERJ) e em engenharia econmica pela Escola Nacional de Engenharia. No exterior, fez mestrado em Administrao de Empresas na Scuola di Formazione IPSOA, MBA na mesma rea na Harvard Business School e curso de extenso em Finanas Pblicas na Pennsylvania State University (PSU). Atualmente, membro do Conselho de Administrao da Petrobras e do Conselho Tcnico da Confederao Nacional do Comrcio. Foi presidente da Empresa Internacional de Engenharia e da Companhia do Jar. Tambm foi membro do Conselho Monetrio Nacional, presidente da Associao Brasileira de Normas Tcnicas e do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Vice President of FGV Foundation (FGV) since 2005, graduated in Engineering at Pontical Catholic University
of Rio de Janeiro (PUC-Rio), in Economics from the University of Economics and Finance of Rio de Janeiro (FEFERJ), and in economical engeneering from the National School of Engeneering. Overseas Brazil, he holds a Masters in Business Administration from the Scuola di Formazione IPSOA, an MBA in the same area at Harvard Business School and an extension course in Public Finances at Pennsylvania State University (PSU). Currently, he is a member of the Directors Board of Petrobras and of the Technical Council of the National Confederation of Commerce. He was the President of the International Engineering and Jar Company, was a member of the National Monetary Council, and was president of the Brazilian Association of Technical Standards and Regulations and of the State Court in Rio de Janeiro.
DEPOIMENTOS
RESUMO
Sergio Quintella faz uma breve retrospectiva dos fatos histricos que marcaram o pas e possibilitaram a criao e a efetiva aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Isso revela como a atual estabilidade brasileira fruto no apenas de uma prtica ou dispositivo legal, mas de um conjunto deles. Sergio Quintella levanta tambm alguns pontos que devem ser debatidos e melhorados. O primeiro deles diz respeito implementao do Conselho de Gesto Fiscal, que uniformizaria a interpretao dos conceitos da LRF. Depois, ao clculo da receita, que fundamental para uma distribuio adequada e eciente das despesas. E, por m, ressalta a importncia da contabilidade de custo, que permitiria ao administrador pblico ter acesso a bons indicadores de ecincia e eccia na gesto, e a relevncia da LRF para o pas hoje e no futuro.
ABSTRACT
Sergio Quintella makes a brief review of historical events that marked the country and allowed the creation and effective implementation of the Fiscal Responsibility Law (LRF). This reveals how the current stability in Brazil is the result not only of a practical or legal disposition, but a set of them. Sergio Quintella also raises some points that should be discussed and improved. The rst one concerns the implementation of the Fiscal Management Council, which would standardize the interpretation of the LRF terms and then of the revenue calculation, which is essential for efcient and proper allocation of costs. Finally, he stresses the importance of cost accounting, which would allow the public administrator to have access to good indicators of efciency and effectiveness in management, and the relevance of the LRF to the country today and tomorrow.
Em nome da Fundao Getulio Vargas (FGV), agradeo a oportunidade de, juntamente ao Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), termos organizado esse evento, pois a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) possibilitou ao Brasil uma estabilidade econmico-nanceira que no desprezvel. Ela trouxe, sobretudo, a partir de sua promulgao e efetiva aplicao, um novo ambiente cultural. Eu, que durante alguns anos estive no Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, pude ver isso de perto e hoje posso dar meu testemunho pessoal sobre a importncia e o impacto que essa lei teve na forma como os recursos pblicos so tratados. Mas gostaria tambm, assim como fez o senador Dornelles, de fazer uma retrospectiva do processo de criao da LRF. Essa histria remonta poca em que o Banco do Brasil deixou de emitir moeda, caminhando alguns anos at a apresentao da lei e acompanhando o Plano Real. Trata-se, portanto, de todo um conjunto de dispositivos legais e institucionais que geraram a estabilidade que hoje temos.
Porm, h dois pontos que eu gostaria de levantar. O primeiro deles a no implementao do chamado Conselho de Gesto Fiscal, um item da lei que no foi regulamentado e de vital importncia, a meu ver, para harmonizar os conceitos. Como os Tribunais de Contas, sobretudo os dos estados, ainda no tm uma interpretao uniforme de vrios dispositivos da LRF, o Conselho garantiria uma maior uniformidade ao longo do Brasil. E o segundo ponto sobre a reviso da Lei n 4.320, que est no Congresso Nacional e tem como autor e relator, respectivamente, os senadores Tasso Jereissati e Francisco Dornelles. H ainda dois aspectos que ns, da FGV, temos estudado em profundidade e dizem respeito forma pela qual a receita que embasa os oramentos pblicos calculada. Ns recebemos este ano a visita de um experiente presidente de um Think Tank da Alemanha e ele nos relatou como se d o processo oramentrio naquele pas, principalmente, em relao xao da receita, que o ponto bsico de uma verdade oramentria. Uma receita bem dimensionada permite ao legislador fazer a distribuio da despesa de forma adequada, correta e impeditiva dos chamados contingenciamentos. L, quatro institutos independentes produzem suas avaliaes de receita, se renem e chegam a um consenso que , ento, entregue ao legislador para que ele, com base nesses estudos de natureza tcnica, produza um oramento digno de um Conselho. E, nalmente, um detalhe adicional: a LRF, a nosso ver, balizou os quantitativos que so seus objetos de preocupao. Mas ela vai alm e fala tambm em contabilidade de custo, coisa que no est aplicada, eu diria, na maioria ou na totalidade dos
municpios e estados, e da Unio. Muitas vezes, o agente pblico responsvel pela administrao precisa de indicadores de ecincia e eccia na gesto e o oramento no a pea principal para esse efeito. A principal ferramenta para uma gesto ecaz a contabilidade de custos. Ns precisaremos evoluir para alm da pea oramentria, dispondo de instrumentos de aferio e, indicadores de gesto, que faam com que a qualidade da gesto pblica possa ser, tambm, eciente sob o ponto de vista dos quantitativos. Esses e outros temas certamente so objeto de debate neste evento e dos debatedores que conhecem a LRF e as nanas pblicas de modo geral no Brasil e no exterior. E ns, da FGV, camos gratos de poder participar deste seminrio que tem importncia no apenas pelo que a LRF representa hoje, mas pelo que pode representar no desdobramento dos debates que esto em processo no Congresso Nacional.
CONFERENCIAS
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a economia brasileira

Ministro Guido Mantega
Ministro Guido Mantega

Graduado em economia pela Universidade de So Paulo (USP) e doutor em sociologia do desenvolvimento tambm pela USP, com especializao no Institute of Development Studies (IDS) da University of Sussex, Inglaterra. Exerceu o cargo de diretor de oramento e chefe de gabinete da Secretaria Municipal de Planejamento de So Paulo, de 1989 a 1992. Foi um dos coordenadores do Programa Econmico do PT na campanha de 2002, alm de assessor econmico do presidente Luiz Incio Lula da Silva de 1993 a 2002. Foi designado, em 2003, para Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto e assumiu, em 2004, a presidncia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Atualmente, Ministro da Fazenda e professor de economia da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV). Holds a degree in Economics from the University of So Paulo (USP) and a PhD in Development Sociology also from USP, with a specialization in the Institute of Development Studies (IDS) of the University of Sussex, England. Has served as budget director and chief of staff of So Paulo Citys Department of Planning from 1989 to 1992. He was one of the coordinators of PTs (the Workers Party) Economic Program in the 2002 campaign, and served as economic adviser to President Luiz Incio Lula da Silva from 1993 to 2002. In 2003, was appointed Minister of Planning, Budget and Administration and, in 2004, took ofce as the president of the National Bank for Economic and Social Development (BNDES). Currently he is the Brazils Minister of Finance and professor of economics at So Paulos School of Business Administration of FGV Foundation (EAESP/FGV).
RESUMO
O Ministro da Fazenda, Guido Mantega, ressalta a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para a solidez das contas pblicas, mas arma que ela apenas um dos mecanismos das polticas econmicas e que, sozinha, no garante uma situao slida a longo prazo. A sequncia de superavits primrios provaria que os governos esto preocupados em alcanar um resultado positivo e abraaram essa causa. E a poltica anticclica feita pelo pas em 2008, em conjunto com o equilbrio das contas pblicas e a reduo da vulnerabilidade externa, permitiu que atravessssemos um perodo de diculdade com certa tranquilidade. A trajetria da dvida pblica, slida e em queda, tambm seria uma mostra de que estamos no caminho certo.
ABSTRACT
The Minister of Finance, Guido Mantega, highlights the importance of the Fiscal Responsibility Law (LRF) for solid public nances, but says that it is just one of the mechanisms of the economic policies and that it alone does not guarantee a healthy situation in the long term. The sequence of primary superavits proves that governments are concerned in achieving a positive outcome and have embraced this cause. And the countercyclical policy made by the country in 2008, together with the balance of public accounts and the reduction of external vulnerability, allowed the country to go through a period of difculty with relative calmness. The trajectory of public debts, solid and decreasing, would also be a sign that we are on the right track.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um marco na histria do Estado brasileiro e um passo fundamental para coloc-lo na trilha da solidez das contas pblicas. Alguns anos antes da sua promulgao, havia sido feita uma reestruturao das dvidas dos estados e municpios que permitiu estancar a grande vaso de gastos que ocorria atravs dos bancos estaduais. O objetivo da LRF, estabelecendo limites de gastos e de endividamento, a reduo da dvida e do decit pblicos. Portanto, podemos avaliar a eccia das medidas tomadas pela diminuio desses fatores.
CONFERENCIAS
importante salientar que a LRF uma condio necessria, mas no suciente para termos contas pblicas slidas. Ela facilita a obteno de uma situao scal mais equilibrada, porm no garante seu xito e solidez a longo prazo. Para isso, preciso que as demais polticas de governo caminhem na mesma direo. Podemos ter, por exemplo, uma LRF e uma frustrao do ponto de vista do resultado, dependendo das polticas monetria e cambial que tivermos. Com uma poltica monetria de juros muito altos, acabamos tendo decits nominais, pois pagamos a conta em juros. E com uma poltica cambial temerria, tambm podemos impactar as contas pblicas. Portanto, a LRF sim muito importante, mas apenas um aspecto das polticas econmicas. Podemos ver que, a partir dela, passamos a ter um superavit primrio maior das contas pblicas, o que demonstra no s a aprovao da lei, mas a vontade dos governos em obterem um resultado scal positivo. Temos uma sequncia de superavits primrios a partir desse momento que mostra como os dois governos abraaram a causa da solidez scal. Tivemos superavits bastante expressivos, at maiores do que estes, porm, com a reviso do Produto Interno Bruto (PIB) para cima, eles diminuram. Mas chegamos a ter metas de at 4,25 do superavit primrio. H uma busca consistente do superavit primrio para equilibrar as contas pblicas. Tivemos apenas uma queda em 2008, porque era ano de crise mundial nanceira e o Brasil, assim como todos os pases do mundo, foi obrigado a fazer uma poltica anticclica. Mas j em 2010, trabalhamos com o objetivo de alcanar o superavit primrio de 3,3. interessante observarmos que o resultado nominal comea negativo e caminha para um resultado positivo. Esse o grande desao que ns temos que conseguir: o superavit nominal, porque ele mais importante que o resultado primrio. Anal, a conta total do Estado brasileiro inclui tambm a conta de juros. Mas j temos as condies para alcanar o saldo nominal positivo em breve. Poderamos ter alcanado em 2010, se no fosse a crise. Pela trajetria em 2008, tivemos 1,9 de decit nominal e tnhamos um Fundo Soberano que detinha 0,5% de poupana primria. E essa arrecadao no foi gasta praticando um anticclico, que, alis, uma modalidade que eu recomendo para aperfeioar o resultado scal. Ou seja, sugiro que nos momentos de maior crescimento da economia, quando a arrecadao aumenta, os governos guardem uma poupana primria que ser utilizada em uma eventual crise. Foi exatamente isso que zemos em 2008, quando a economia estava aquecida. Guardamos o 0,5% na poupana, que agora est aplicado, mas pode ser utilizado a qualquer momento. Naquele ano, teramos, na verdade, uma poupana com um decit
de - 1,5%, se usssemos o Fundo. E, em 2010, j poderamos ter um decit negativo. Infelizmente, isso foi postergado por causa da crise. Mesmo assim, o Brasil ser uma das economias com melhor resultado scal do mundo. Se analisarmos o resultado scal das economias do G20 esperado para 2010, podemos observar que algumas delas tm decits nominais acima de 10%. E o Brasil est com uma projeo de decit de 1,5%. Ento, estamos entre os melhores decits do G20, o que mostra que mantivemos a solidez scal mesmo no perodo de turbulncia. Isso mostra como as contas pblicas brasileiras evoluram para um patamar de solidez muito grande. E ainda podemos medir o resultado da poltica scal pela dvida pblica brasileira, que , anal, o indicador mais eloquente do sucesso dessa poltica. Como podemos conferir no Grco 1, temos aqui uma srie longa que vem desde 1984 e notamos que, mesmo depois de implementada a LRF, em 1999, houve uma elevao da dvida pblica por uma srie de razes.
Grco 1 Reduo da dvida pblica Dvida Lquida do Setor Pblico - % do PIB
65 60 55 50 32 | 33 45 40 35 30 25 CADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 20

84 85 86 87 88 89 9 19 0 91 19 92 19 93 19 9 19 4 95 19 96 19 97 19 9 19 8 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 0 20 8 0 20 9 10 20 * 11 20 * 12 * 20 1 20 3* 14 *
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*Dvida Lquida do Setor Pblico - % do PIB
Fonte: Banco Central. Elaborao: Ministrio da Fazenda.
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A partir de 2001 e 2002 tambm houve aumento por causa do cmbio e da desvalorizao da moeda brasileira. Como, naquela poca, o Brasil tinha dvidas em dlar, a moeda subiu. De 2002 em diante, temos uma trajetria de queda que foi interrompida apenas em 2008 e 2009, e j retomada em 2010. Portanto, temos uma trajetria bastante slida e salutar, que vai na contramo daquilo que est acontecendo na maioria dos pases. Em alguns deles, a dvida est aumentando a uma velocidade muito grande e pode at dobrar. E esse ser um dos grandes problemas dos pases avanados: defrontar-se com as dvidas pblicas e com os decits gerados a partir dessa crise. Por isso, podemos mostrar com satisfao que o Brasil continuar reduzindo a dvida pblica. Mas claro que a melhoria scal pode ser atingida de diversas maneiras: reduo de gastos; aumento de tributos; uma combinao dessas duas coisas; ou ento, estmulo ao crescimento econmico. E esse foi um dos caminhos trilhados para se buscar a solidez scal e o desenvolvimento do pas na nossa gesto, porque o crescimento econmico a melhor maneira de incrementar as contas pblicas. Porque, por exemplo, ao aumentar os impostos, pode-se reduzir a atividade econmica e, ao reduzi-la, prejudicar a prpria arrecadao. Por isso volto armar que a melhor forma de se alcanar uma situao scal slida com o crescimento da economia. claro que tem que ser um crescimento equilibrado, que no gere decit ou dvida pblica. E, para isso, o Estado tem que ser mais ativo, estimular esse crescimento e a transferncia de rendas, conquistar uma poltica monetria mais expansiva, com menos juros e mais crdito. Outro ponto importante a necessidade de nos preocuparmos com a vulnerabilidade externa porque, apesar das nossas contas pblicas estarem melhores, ainda podemos sofrer um retrocesso. Nas crises do passado, aplicvamos uma poltica monetria agressiva, com juros altos para evitar a fuga de capitais, e isso aumentava a dvida e desequilibrava as contas pblicas. Para manter essa solidez, preciso estar menos vulnervel.
Conforme demonstra o Grco 2, tivemos tambm um aumento grande da transferncia de renda para a populao. uma despesa do Estado que, alm de melhorar a condio de vida da populao, fortalece o mercado interno, contribui para um crescimento da economia e, consequentemente, gera melhoria nas contas pblicas e na arrecadao. Trata-se de um dispndio fundamental e que talvez seja a segunda maior despesa do Estado brasileiro. Alguns dizem que h um exagero, um aumento de gastos excessivo com pessoal, mas isso no correto. Ns estamos mantendo a despesa de pessoal em menos de 5% do PIB. claro que o PIB cresceu em valores absolutos, mas a proporo em valores relativos mantm-se estabilizada. Depois, temos o custeio da mquina, que tambm visto como um dos algozes do equilbrio scal. Como podemos ver, ele cresce, mas moderadamente, e isso se deve a uma srie de programas que so postos em prtica pelo governo. E, por ltimo, o investimento tambm crescente nesse perodo. Esse quadro demonstra que h estabilidade scal, mesmo levando em conta, a crise muito forte que passamos e desequilibrou as contas em todos os pases.
Grco 2 Despesas primrias: ampliao da rede de proteo social

% do PIB Acumulado em 12 meses 10
9,07
6,89
34 | 35
4,81
4,79
3,19 0,83
3,52 1,14
0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Custeio 2009 2010 Investimentos
Transferncias de renda
Pessoal e encargos sociais
Fonte: STN. Elaborao: Ministrio da Fazenda.
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A expressiva reduo da dvida externa no incio dos anos 90, conforme ilustra o Grco 3 quando houve uma reduo das dvidas lquida e bruta, mais um fator importante, principalmente para a economia brasileira que sempre foi muito vulnervel. A linha azul indica que a dvida lquida se tornou negativa no perodo mais recente e, com isso, o pas ca imune ou, pelo menos, menos suscetvel turbulncia internacional e desequilbrios internacionais, e conseguiu fazer uma poltica anticclica.
Grco 3 Reduo da vulnerabilidade externa
Dvida Externa em % PIB (registrada e no registrada / pblica e privada) 60,00% Dvida externa bruta Dvida externa lquida
50,00%
40,00%
30,00%
20,00% 11,99%
10,00%
0,00% -3,16% -10,00% 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Banco Central. Elaborao: Ministrio da Fazenda / Secretaria de Poltica Econmica.
O decit das transaes correntes no pas tambm um indicador de vulnerabilidade externa. Observamos que, antes de um perodo de superavit, tnhamos um decit de 3,5% a 4,0%. E este ano, nosso decit de transaes correntes deve ser algo como 2,2 e 2,3 do PIB. Essa reduo se deve ao fato de que o Brasil est diminuindo seu saldo comercial. A economia brasileira uma das poucas que est crescendo, mas, como os demais pases esto importando menos produtos nacionais, o comrcio exterior encolheu. Um saldo comercial menor e mais remessas de lucros e dividendos pelas empresas faz com que haja um aumento do decit de transaes correntes.
Porm, isso no expe o pas vulnerabilidade. Isso s aconteceria se o Brasil tivesse uma dvida externa elevada e baixas reservas, como j aconteceu no passado. Em 1999, por exemplo, tnhamos uma dvida externa equivalente a 38,5% do PIB e reservas de 6,2% do PIB. Portanto, havia, de fato, a necessidade de capital externo para fechar as contas brasileiras. Em 2009, tnhamos uma situao bastante diferente. A dvida externa j tinha cado muito e estava em torno de 13% do PIB. E o volume de reservas era superior dvida externa. Isso signica que, mesmo tendo esse decit de transaes correntes, no temos a vulnerabilidade que tnhamos antes. claro que ainda preciso estimular o setor exportador, dando-lhes mais competitividade, e ter a perspectiva de que a partir de 2011 e 2012, com a recuperao da economia mundial, aumentaremos de novo as exportaes comerciais brasileiras e teremos, assim, um equilbrio maior. A situao no Brasil ainda no ideal pois temos decit e o desejvel seria termos superavit nominal , mas, diante do quadro internacional, uma das melhores. Isso
indito, porque sempre tivemos uma certa fragilidade e, no entanto, hoje temos um bom equilbrio scal e uma economia mais slida. Isso permitiu a poltica anticclica sem que ns nos desvissemos do caminho da responsabilidade scal. Acredito que essa opo, feita l atrs, veio para car e j foi incorporada pelos governos. Nesse sentido, quero parabenizar os tcnicos e os gestores que implementaram essa poltica. Sei que no foi fcil, politicamente, colocar em prtica tal medida. Imaginem o que signicou, naquela poca, acabar com os bancos estaduais, limitar gastos e obrigar estados e municpios a pagarem uma dvida com pagamentos anuais fortes. Aquela equipe conseguiu fazer isso e tem a minha solidariedade. Ns abraamos essa causa da solidez scal, porque j cou provado que ela o melhor caminho para o desenvolvimento.
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Histrico e perspectivas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal

Ministro Nelson Jobim
Ministro Nelson Jobim

Ministro da Defesa, bacharel em cincias jurdicas e sociais pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Na gesto Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 1997, foi Ministro da Justia. Ocupou tambm as presidncias do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Superior Eleitoral e do Conselho Nacional de Justia. Exerceu a advocacia de 1969 a 1994 e elegeu-se, por duas vezes, deputado federal. Na Cmara dos Deputados, foi presidente da Comisso de Constituio e Justia e Relator da Reviso Constitucional. Na esfera acadmica, foi professor adjunto da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) e da Fundao Universidade de Braslia (FUB). Foi tambm membro do Instituto de Direito do Trabalho do Mercosul, da Academia Internacional de Direito e Economia, e do Conselho Consultivo Internacional do Frum das Amricas. Minister of Defense, he is bachelor in Law and Social Sciences from the Faculty of Law of the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Under Fernando Henrique Cardosos administration, from 1995 to 1997, he was the Minister of Justice. He has also held the presidencies of the Supreme Court, the Supreme Electoral Tribunal and the National Council of Justice. He practiced Law from 1969 to 1994 and was twice elected Congressman. In the Chamber of Deputies, he was Chairman on the Committee of Constitution and Justice and Rapporteur of the Constitutional Review. In the academic sphere, he was an Assistant Professor at the Federal University of Santa Maria (UFSM) and at the Foundation University of Brasilia (FUB). Was also a member of the Institute of Labour Law in Mercosul, of the International Academy of Law and Economics, and of the International Advisory Board for the Americas Forum.
RESUMO
O Ministro Nelson Jobim faz uma retrospectiva do processo de aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); desde as diculdades encontradas, ainda na dcada de 1980, das comisses e subcomisses, at a complexidade que aprovar um cdigo dentro do Congresso. Alm disso, Jobim ressalta a disfuncionalidade que ainda existe no sistema e que precisa ser discutida e mudada. O Ministro Jobim tambm destaca que ainda existe, depois de 10 anos da LRF, uma ao direta de inconstitucionalidade em tramitao no Supremo e, por m, chama a ateno para dois problemas atuais do nosso pas. O primeiro deles que os partidos polticos no so capazes de administrar suas divergncias e colocam o Poder Judicirio como rbitro dessas questes. E o segundo a defasagem da formao jurdica em relao s questes econmicas e de gesto do Estado, que so fundamentais para a compreenso dos textos.
ABSTRACT
Minister Nelson Jobim presents a retrospective of the approval process of the Fiscal Responsibility Law (LRF); from the initial difculties encountered back in the 1980s, committees and subcommittees, to the complexity involved in approving a code within the Congress. In addition, Jobim highlights the stillexisting dysfunctionality in the system that needs to be discussed and changed. Minister Jobim also calls attention to the fact that there is still, after 10 years
of the LRF, a pending direct unconstitutionality suit in the Supreme Court and, nally, draws attention to two current problems of our country. The rst is that political parties are not able to manage their differences and use the Judiciary as an arbiter of such matters. The second problem is the discrepancy of legal trainning in relation to economic issues and State management, which are fundamental to the understanding of texts.
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CONFERNCIA
Na instalao da Assembleia Constituinte, em fevereiro de 1987, ns tivemos um problema: como vamos fazer o trabalho? O modelo que se pretendia era o modelo inicial do presidente Tancredo Neves, quando ele convocou a Comisso Arinos para elaborar um projeto, e pretendia envi-lo para a Assembleia Constituinte. Mas esse modelo desapareceu com a morte de Tancredo e o presidente Sarney teve diculdades em administrar o processo de transio. A Assembleia Constituinte, principalmente por entender que era de autonomia absoluta do Congresso liderado pelo Dr. Ulysses Guimares, quis evitar qualquer interferncia do governo junto Assembleia. No foi possvel fazer um texto constitucional com base em um projeto. Outra soluo que havia, era o modelo de 1946 que seria a criao de uma comisso dentro da Constituinte. Essa grande comisso faria um projeto de Constituio e ns votaramos no plenrio para o projeto. Mas essa ideia tambm no foi adiante, porque o deputado Fernando Lyra, que queria disputar com o Ulysses a presidncia da Cmara, descobriu, vendo os trabalhos de 1986, uma encomenda feita por Ulysses para a elaborao do regimento interno da Assembleia Constituinte. Esse regimento previa a criao de uma grande comisso no modelo de 1946, que teve a Comisso Ramos. Ele tomou esse papel e saiu de gabinete em gabinete dizendo para os deputados: vocs esto vendo o que Ulysses est querendo fazer? Ele quer dividir os deputados em primeira e segunda categorias, que ocorrer se vocs todos carem esperando. O dia 2 de fevereiro veio e ns no sabamos o que fazer, porque os dois modelos discutidos no funcionaram.
Fernando Henrique Cardoso tinha sido nomeado pelo presidente Ulysses relator do regimento, e eu era um deputado de primeiro mandato, mas tinha curso de lgica de matemtica e trabalhava muito bem com teorias de conjunto. O Senado tinha editado trs volumes de Constituies do mundo: dois de capa cinza, que eram Constituies ocidentais, e um de capa vermelha, que era da Unio Sovitica, da chamada cortina de ferro. Eu recortei os nomes dos captulos e ttulos dessas Constituies, coloquei todos no cho e fui selecionando aleatoriamente. No nal, surgiram temas que se repetiram em todas as Constituies. Aquele grupo chamei de matrias essencialmente constitucionais. Depois identicamos matrias que estavam em algumas Constituies, mas no em outras, e foram chamadas de matrias relativamente constitucionais. Existiam matrias que s estavam na minoria das Constituies e foram chamadas de matrias relativamente no constitucionais. Havia matrias que s apareciam em algumas, ento as chamamos de matrias idiossincraticamente constitucionais. Em cima dessa brincadeira, eu e Fernando Henrique dividimos o nmero de ttulos que a Constituio deveria ter. E chegamos concluso de que ela deveria ter oito ttulos, considerando essa pesquisa emprica. Examinamos, z um clculo mate40 | 41
mtico e decidimos ter oito comisses, cada comisso com um ttulo da Constituio. E cada comisso se comporia de trs subcomisses. Como dividimos essas comisses em 3 subcomisses, tiramos do conjunto de 559 os 6 membros da mesa e 49 formadores de opinio que no deveriam car por dentro daquilo. Tudo isso calculado de forma prevista. Sobraram 504, que foram divididos por 8. Os 63 foram divididos por 3 e restaram 21. E ento comearam as subcomisses. Em sntese, havia todo um conjunto de disputas corporativas de como conquistar o Estado, trazendo uma independncia e autonomia nanceira, administrativa e oramentria. Essas comisses foram criadas e o processo comeou de baixo para cima, todos colaborando com diversos assuntos no texto. Chegou o momento em que os textos produzidos por cada subcomisso viravam um s, que era votado pela comisso de 63 membros. Depois, os 8 textos nais eram reunidos pelo relator geral, o Heraldo Cabral, da comisso de sistematizao. Quando terminou o trabalho e juntou-se tudo, a comisso tinha 550 textos e ns os chamvamos de Frankenstein, porque tinha de tudo, desde a tonga tanga.
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Entendemos porque a Constituio era analtica. muito mais fcil aprovar um texto na Constituio do que uma lei. A aprovao na Constituio funcionava da seguinte forma: passavam-se dois turnos em um plenrio s. Para aprovar uma lei, era preciso passar pela Cmara, depois pelo Senado, ia para o Executivo e, se fosse vetada, voltava tudo. E por isso que todos queriam aprovar na Constituio. Ento, na Comisso de Tributos, Oramentos e Finanas, que era presidida pelo senador Francisco Dornelles, apareceu pela primeira vez no texto: normas gerais sobre nanas pblicas. Isso acabou permanecendo no projeto nal da Constituio com uma exceo. Dornelles, habilmente, suprime o termo Cdigo de Finanas Pblicas, porque a tramitao de cdigo dentro do Congresso uma complicao infernal. O ltimo cdigo aprovado foi o Civil, que levou cerca de 30 anos. Por outro lado, paralelamente a essa frmula difusa do trabalho constituinte, a Comisso de Organizao dos Poderes e Sistemas de Governo estabeleceu que competia apenas ao Senado a xao da proposta pelo primeiro-Ministro, pois naquela poca estvamos no parlamentarismo, dos limites globais do montante da dvida consolidada da Unio, dos estados e municpios. A comisso retirou a expresso Cdigo de Finanas Pblicas, que j havia sido suprimida por Dornelles na comisso, e aprovou o texto que era, na poca, o artigo 184, que virou o artigo 163 da Constituio. Quando o trabalho das 8 comisses terminou, veio uma chuva de crticas. Era tempo de amadurecimento. Em todo processo poltico legislativo preciso obedecer aquele momento da catlise, porque sem isso no se aprova nada. Depois desse perodo, vem a racionalidade legislativa, mas que no , necessariamente, o momento de racionalidade jurdica. A primeira tem por objetivo a formao da vontade majoritria para aprovar o texto. A segunda quer a perfeio do texto. Esse o conito que acontece hoje, inclusive, com os nossos burocratas na hora de aprovar uma lei. Eles votam em um projeto de
lei contra o governo e querem que ele seja o texto nal, sem os espaos necessrios para a negociao. Os nossos burocratas acham que, quando o trabalho chega ao m, o que se pode fazer uma medida provisria, que o que aconteceu posteriormente na Constituio de 1988. O texto de 1988 cou aprovado dessa forma, ou seja, previa a existncia de uma lei complementar que dispusesse sobre nanas pblicas, dvida pblica externa etc. Cabe lembrar que, em 1993, fui relator da Reviso Constitucional e nada aconteceu. O Ministro Gilmar Mendes era o meu assessor na poca da reviso, e no houve nenhuma mudana. Houve s um problema que ns queramos discutir e que at hoje no foi nem examinado. Trata-se da grande mudana feita na Comisso de Oramento, que previa o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentria (LDO). A questo que eles tm o mesmo nvel, o que signica que aquilo que voc aprovou na LDO no necessariamente vincula o autor da lei oramentria, porque a lei posterior revoga a anterior. Existe uma disfuncionalidade no sistema. Tentamos consertar essa distoro na reviso, mas no foi possvel. No entanto, tudo o que zemos deu origem ao trabalho que tambm se desenvolveu no Ministrio da Justia em 1995. O presidente Fernando Henrique Cardoso me convidou e eu convidei o Ministro Gilmar Mendes para trabalharmos juntos no Ministrio da Justia. Comeamos a trabalhar nos textos da reforma primeiro da econmica , mas no queramos apresentar uma emenda imensa e sim algumas pontuais. Ao oferecer uma emenda completa, voc une inimigos contra o texto. Optamos por mandar emendas isoladas e progressivas e, assim, quando uma estava avanando, chegava outra e, assim, evitvamos a formao de oposies que se conjugassem. Em relao a isso, houve a reforma administrativa na Emenda Constitucional n 19. J se passaram 10 anos e ela, que foi trabalhada por ns em 1995 e depois pelo professor Bresser-Pereira, veio a dar origem ao artigo 30
dessa emenda, que determina o seguinte: o projeto de lei complementar a que se refere o artigo 163, que o artigo da LRF, ser executado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de 180 dias. At que, nesse perodo, comeou a negociao para a elaborao do anteprojeto de lei complementar. Observe que a Constituio de 1988 tinha mencionado essa lei e durante 10 anos no se tocou mais no assunto. Ele s foi retomado em 1998 quando a Emenda Constitucional n 19 foi aprovada. No ano seguinte, houve um longo processo de formao de vontade majoritria, ento publica-se na internet, chama-se as pessoas, realiza-se debates na Fundao Getulio Vargas (FGV) e na Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) sobre o texto que seria o do pr-projeto. Em consulta pblica em dezembro de 1998, ele foi enviado Cmara em abril de 1999. bom lembrar que o envio da LRF no foi nada gratuito. Na verdade, tivemos em 1998 a crise da Rssia e em janeiro de 1999 a crise da desorganizao scal estadual. Era fundamental enviar esse projeto para tentar compor essas duas crises. Ele entrou na Cmara em 15 de abril de 1999 e em 25 de janeiro de 2000 foi aprovado. O deputado Pedro Novais foi um grande negociador. preciso destacar a importncia da escolha de um relator, que deve ser capaz de produzir a escolha da maioria. O deputado Pedro Novais tinha essa caracterstica, ele fazia uma circulao imensa.
A aprovao do Senado deu-se contra o voto do Partido dos Trabalhadores (PT). Vejam como a histria muda. Ns tivemos 685 votos a favor na Cmara e 86 contra. Os votos contra foram exatamente os da oposio ao governo, pois a votao se confundia na disputa poltica. Entrou no Senado no dia 3 de fevereiro e foi aprovado com 60 votos contra 10. O PT tambm votou contra no Senado. E, ento, aparece o problema ao qual quero chamar a ateno dos senhores. Promulgada a LRF, no dia 4 de maio de 2000, em junho de 2000, o PT, o Partido Comunista do Brasil (PSdoB) e o Partido Socialista Brasileiro (PSB) entraram com uma ao direta de inconstitucionalidade no Supremo contra toda a lei no sentido formal. Ou seja, entendiam que teria havido alteraes no Senado e que ela deveria ter voltado Cmara. Essa petio inicial atacava toda a lei pelo visto formal e 18 dos seus dispositivos. A maioria deles teve o pedido de liminar indeferido. Houve tambm alguns deferimentos por interpretao conforme a Constituio. Mas gostaria de chamar a ateno para um deles, o artigo 20, que do nosso ponto de vista um dos elementos fundamentais do texto da Constituio e havia sido ajuizado sob o ato de inconstitucionalidade. Ele tratava
da repartio dos limites globais do artigo 19. Na esfera federal, estabelece-se o percentual de 2,5% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, 6% para o Judicirio e 40,9% para o Executivo, destacando-se 3,0% para pessoal. Enm, fez-se uma distribuio, estabelecendo-
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-se um teto para a Unio, estados e municpios. E ento o que aconteceu? Juntaram-se o Poder Judicirio e o Legislativo para ir contra essa limitao, dizendo que ela era s para o Executivo e que eles no estavam sujeitados. O Ministrio Pblico entrou como assistente interessado e todos os Ministrios Pblicos estaduais entraram na ao para carem livres da obrigao do limite. A primeira votao foi no dia 28 de setembro de 2001, quando o Ministro Mrio Galvo, relator, e os Ministros Seplveda Pertence, Marco Aurlio e Veloso votaram pela suspenso da liminar, suspendendo a aplicao do artigo 20. Votaram contra pela no concesso da liminar. No entanto, para conceder liminar em matria de inconstitucionalidade, preciso maioria absoluta. No estavam presentes na sesso o Ministro Nri da Silveira e o Ministro Maurcio Correia. Portanto, foi adiado o julgamento para a sesso subsequente. No dia 11 de outubro de 2000, retoma-se a preocupao da liminar do artigo 20. O que acontece? O Maurcio nos acompanha e a votao cou 5 a 5. O Ministro Nri da Silveira acompanha o relator e os votos mudam para 6 a 5. O Tribunal estava concedendo a liminar, mas havia muitas conversaes fortes entre um julgamento e outro. Conversei muito com o Ministro Marco Aurlio e ele reformulou seu voto dizendo que havia se enganado e explicou os motivos. Resultado: estvamos em desvantagem por 6 votos a 5, mas o Ministro Marco Aurlio foi para o outro lado e ento os nossos 5 votos passaram para 6 e os 6 votos deles passaram para 5. Contudo, gostaria de encerrar dizendo que esse processo no terminou. Vale lembrar que havia uma divergncia dentro do PT, pois os governadores do partido queriam manter o artigo, que era o caso do Rio Grande do Sul. Olvio Dutra foi conversar com a gente, mas a direo nacional do partido queria a ao. muito diferente ser e no ser governo, as responsabilidades so distintas. Gostaria de chamar a ateno para o seguinte: a LRF completa 10 anos, mas ns temos uma ao direta de inconstitucionalidade em tramitao no Supremo. Essa ao teve incio em 2000 e no se encerrou. A composio do Supremo mudou substancialmente. Dos ministros que aqui mencionei, no resta mais nenhum alm de Celso de Melo e Marco Aurlio. Ns temos, portanto, apenas dois votos favorveis constitucionalidade do artigo 20. Temos que nos preocupar, porque continua havendo problemas que so da ordem do Judicirio. Quando assumi a presidncia do Supremo, fomos analisar o problema de remunerao do Judicirio. Marcus Faver era membro do Conselho Nacional de Justia, foi um momento diclimo, tive alguns embates com os presidentes de Tribunais de Justia, porque eu queria baixar uma regra limitadora e moralizadora para aquela enormidade de receitas, de salrios, subsdios e vencimentos que eram atribudos aos prprios juzes, porque eles se autoatribuam. Isso foi um dos efeitos deletrios da chamada autonomia nanceira, administrativa e oramentria, porque eles acabavam votando. Existiam tribunais nos quais um determinado juiz assumia a presidncia de uma Cmara. O prazo era de 2 anos, ento ele tinha uma bonicao por presidncia da Cmara. Terminava a presidncia da Cmara, essa bonicao se incorporava ao venci-
mento dele, e como eram 3 ou 4, ele acabava voltando a assumir a mesma presidncia trs ou quatro anos depois. Em seguida calculava-se o novo benefcio, tendo por base de clculo o anterior. Depois o novo benefcio incorporava-se outra vez e assim sucessivamente. Ns tivemos um tribunal que concedeu bonicao por curso superior, mas difcil imaginar um desembargador ou juiz que no tivesse curso superior. Gostaria de lembrar da importncia que existe na tramitao dessa ao, porque no se tem segurana do que possa acontecer. A composio antiga permanece em 2, ns temos, portanto, 9 de composio. um assunto difcil de lidar com o Poder Judicirio, que tem diculdades em lidar com questes nanceiras, tributrias e econmicas. O que falta ao Poder Judicirio uma formao nesse sentido. O compromisso terico que os nossos juristas alemes ensinam o compromisso com os princpios e as premissas. Ento, quando um juiz diz: estou em paz com a minha conscincia na deciso, ele est dizendo o seguinte: olha, a minha deciso est de acordo com as premissas e eu no tenho nada a ver com as consequncias. E, ento, ele descola da sua deciso qualquer tipo de apreciao, passando algo meramente retrico. Estabelece-se um conduto jurdico a partir de princpios. Ns temos hoje algo muito interessante em relao ao Poder Judicirio. Fiz uma coleo dos princpios e, toda vez que algum no tem um fundamento legal de suas pretenses, eu digo assim: de acordo com os princpios da Constituio, os princpios gerais de direito, e a aparece princpio de tudo quanto nome. Toda vez que algum falava em princpio, eu registrava l e j colecionei 59. No havia essa responsabilidade e ns temos que lembrar o seguinte: as disputas polticas e partidrias, que so absolutamente legtimas, e o processo democrtico em si so aes continuadas de administrao dos dissensos. E um dos problemas atuais que os partidos polticos no so capazes de administrar suas divergncias e acabam colocando um outro personagem, que o Poder Judicirio, para tentar arbitr-las.
Quando presidamos o Tribunal Eleitoral, evitvamos que as disputas eleitorais entrassem. Mas os partidos comearam a insistir e os juzes acabaram gostando. Comea a haver, ento, uma grande interveno de um Poder no eleito dentro de processos polticos que so de outra rea. O que quero dizer com isso que precisamos retomar nos partidos a capacidade de dilogo, a capacidade de fazer com que o processo democrtico se resolva dentro das linhas polticas dos entendimentos polticos, sem a interveno de um terceiro Poder que possa tentar ser o rbitro disso e acaba sendo, nada mais nada menos, que um escopo dessa posio. Outro grande problema que vivemos a defasagem da formao jurdica em relao s questes de gesto do Estado e s questes econmicas. Ns no temos nenhuma formao de natureza econmica e ela fundamental para a compreenso do texto. Veja o seguinte: os deputados e senadores no se acertam. Ento qual a soluo que eles encontram? Recorrem ao adjetivo e ao advrbio de modo, que enfraquecem o substantivo e abrem um leque imenso de possibilidades de opo. E a o que acontece? O Poder Legislativo, e s vezes o Executivo em conjunto, transfere ao Poder Judicirio uma espcie de Poder Legislativo Supletivo. Isso ocorre porque a ambiguidade do Poder Legislativo de tal ordem que o Poder Judicirio poder tomar qualquer tipo de deciso. E se esse Poder pode tomar qualquer tipo de deciso sem compromisso com consequncias, imaginem o que pode acontecer. Esse um risco que temos que correr dentro do processo democrtico. A minha memria se esgota nesse ponto, mas eu chamaria a ateno do presidente do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), o Ministro Gilmar Mendes, para o fato de que h uma grande responsabilidade do Supremo Tribunal Federal, porque faz quase 10 anos que isso est sendo discutido. Imaginem uma impetrao de inconstitucionalidade h 12 anos de uma matria dessa natureza. um retrocesso brutal em termos de nanas pblicas.
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Ministro Martus Tavares
Ministro Martus Tavares

Formado em economia pela Universidade Federal do Cear (UFC) e mestre em economia pela Universidade de So Paulo (USP). Foi Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, no governo Fernando Henrique Cardoso, de julho de 1999 a abril de 2002. Foi tambm diretor-presidente da BRVias, que explora concesses na rea de infraestrutura no pas, e vice-presidente executivo da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp). Tem passagens pela Secretaria de Economia e Planejamento do estado de So Paulo e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Atualmente, vice-presidente de Gesto e Inovao da Bunge Brasil e conselheiro administrativo da REDE Energia S.A. e da SADIA S.A., onde participou do Comit Especial Independente que avaliou a relao de troca utilizada no processo de incorporao de aes pela Perdigo/BRF, atendendo o Parecer n 035/2009 da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Holds a degree in Economics from the Federal University of Cear (UFC) and Master in Economics from the University of So Paulo (USP). He was the Minister of Planning and Budget, in Fernando Henrique Cardosos government, from July 1999 to April 2002. Among his other positions, he was also CEO of BRVias, which operates concessions in the area of infrastructure in the country, and Executive Vice President of So Paulos Industries Federation (Fiesp). He has also worked at the So Paulos Economy and Planning Secretariat and at Inter-American Bank for Development. Currently, he is the innovation and management vice president of Bunge Brazil and also a member of the advisory board of REDE Energy Inc. and Sadia Inc., where
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he took part in the Special Independent Committee that evaluated the exchange ratio used in the process of incorporating actions by Perdigo/BRF, accordingly to the regulations 035/2009 of the Securities and Exchange Commission (CVM).
RESUMO
O Ministro Martus Tavares relembrou em sua conferncia a importncia do m da conta movimento e da renegociao das dvidas estaduais e municipais. Segundo ele, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) trouxe uma soluo para a questo das nanas pblicas e a aprovao de um conjunto de medidas de curto prazo para enfrentar problemas que eram recorrentes. Graas a ela, criou-se um modelo de comportamento de longo prazo que um passo no caminho rumo sustentabilidade da poltica scal.
ABSTRACT
Minister Martus Tavares recalled in his lecture the importance ending the movement account and the renegotiation of state and municipal debts. He claimed that the Fiscal Responsibility Law (LRF) has brought a solution to the issue of public nances and has adopted a series of short-term measures to address problems that were recurrent. Thanks to it, of long-term behavior model was created which is a step on the path towards sustainability of scal policies.
CONFERENCIAS
CONFERNCIA
Sinto uma alegria muito grande por ter tido um papel efetivo na aprovao desse projeto e por saber da sua importncia para a economia brasileira. Inicialmente, considero relevante lembrar as perguntas que eram feitas quando comeamos a escrever esse projeto de lei. A que mais me chama a ateno hoje diz respeito ao nosso histrico poltico e administrativo: essa lei vai pegar? algo que di, mas a nossa realidade. a histria da lei que pega. O cinto de segurana vai pegar ou no? O cdigo de trnsito vai pegar ou no? Isso no deveria existir, mas existe. Nesse caso, no foi diferente. Quando comeamos a discutir o projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pela sua complexidade, pela prpria natureza do tema, a diculdade de comunicar sociedade e ao Congresso do que se tratava era uma situao complicada. Era natural que a pergunta viesse tona. E, se estamos aqui comemorando 10 anos da lei, porque ela pegou e a resposta est dada. Ela existe, est em vigor, e ecaz. No signica que 100%, que tudo est perfeito e nada precisa ser observado, que no precisamos ser mais vigilantes. Essa uma questo que tambm temos que incorporar nossa cultura. O brasileiro-cidado tem que continuar vigilante. Isso faz parte do exerccio da cidadania, no se trata de aprovar a lei e ir para casa acreditando que, automaticamente, tudo vai ser cumprido. Farei um breve histrico sobre a evoluo institucional legal, pois vejo muitos jovens na sala. Gostaria de citar aspectos que considero extremamente importantes, porque a lei um passo desse progresso institucionalmente legal que se iniciou em 1985, 1986. Muita gente no sabe o que uma conta movimento. Mas, naquela poca, existia a possibilidade do Ministro da Fazenda mandar um ofcio para o Banco do Brasil (BB) com o seguinte contedo: d tantos milhes para a prefeitura de So Paulo. No nal, o BB depositava o dinheiro na conta da prefeitura, que se tornava devedora. Mas o BB, apesar de registrar o fato, no cobrava a dvida e o Tesouro passava a dever para ele. Quando uma empresa estatal precisava de reforo, o Ministro da Fazenda podia recorrer ao mesmo expediente. Tudo isso era feito em cima dessa tal conta movimento e congurava um gasto scal que no era registrado no oramento. Signicava um descontrole monetrio, mas, principalmente, um descontrole da sociedade. Existia um efeito monetrio de uma expanso que era feita em nome do Tesouro, que no passava por um oramento,
pelo crivo da sociedade e do Congresso Nacional. Era tudo feito no gabinete, depois numa reunio. Uma vez, comentei que no foi fcil ser Ministro da Fazenda ou do Planejamento. Hoje em dia, depois da Constituio de 1988, avanamos e criamos uma base institucional legal extremamente importante. E a LRF foi um passo nesse progresso que se iniciou em 1985. A separao entre o Tesouro e o Banco Central (BC) foi outro avano importante. O BC fazia emprstimos ao setor agrcola, com recursos de permisso monetria, sem que estes passassem pelo crivo do Congresso Nacional. O Ministro Nelson Jobim mencionou tudo o que aconteceu no perodo e ressaltou a importncia do captulo das nanas pblicas, cujo relator foi o governador Jos Serra e o presidente da comisso, o senador Francisco Dornelles. Acho extremamente vlido conhecermos o processo de construo de um consenso para a aprovao de um instrumento dessa natureza. Foi aprovado o captulo das nanas pblicas na Constituio de 1988 e depois a Emenda n 19. At hoje no sabemos exatamente todo o histrico de como esse dispositivo passou no Congresso, mas h coisas que s daqui a 20 ou 30 anos viro tona. A rolagem da dvida dos estados e municpios foi tambm um marco que antecedeu a LRF e estabeleceu um novo padro de relacionamento entre os governos federal, estaduais e municipais. Entrei para o governo federal em 1986, dois meses depois da criao da Secretaria do Tesouro Nacional. Os governadores tinham acabado de ser eleitos, desembarcaram no gabinete do Andrea Calabi pedindo uma rolagem de dvida, e aquilo nos assustou. Estvamos preocupados com a situao. A proposta deles era a seguinte: ns temos uma dvida, queremos uma nova rolagem e carncia de no mnimo quatro anos. Esse tempo coincidia exatamente com o do mandato. Porque essa era a nossa cultura poltico-administrativa. E por isso a rolagem da dvida em 1987 foi to decisiva. A LRF veio ento como uma resposta estrutural a todas essas questes, como um passo a mais nesse caminho. Ela trouxe uma soluo para a questo das nanas pblicas e aprovou um conjunto de medidas de curto prazo para enfrentar problemas que eram recorrentes
nas questes scais. A lei, nesse sentido, estabeleceu um padro e contribuiu para a sustentabilidade de uma poltica scal. Ela criou um modelo de comportamento de longo prazo e no apenas para um ano, um trinio ou um mandato. A LRF estabelece regras, princpios, limites a m de dar continuidade poltica scal. Evidentemente, o consenso que foi formado nesse pas se refere ao combate inao. Ns nos beneciamos de uma concordncia ainda muito recente que havia sido construda quando o presidente Fernando Henrique era Ministro da Fazenda, com a liderana do Congresso Nacional. Era preciso consolidar esse processo. Foi o desejo de fortalecer aquela situao macroeconmica que formou um senso comum relativamente rpido para a aprovao da LRF. A crise da Rssia, em setembro de 1998, evidentemente, foi um fator catalisador, mas no o ponto principal. Tivemos outras crises, da frica, do Mxico e da sia, por exemplo, e nenhuma produziu consenso algum. Mas a da Rssia veio no bojo dessa conscincia de que era preciso mudar o padro. E nesse momento que surge a LRF. Como disse o Ministro Jobim, zemos uma consulta pblica de trs meses que foram prorrogados por mais trs. Se no me engano, pela primeira vez foi feita uma consulta pblica pela internet. Temos arquivos que mostram todo esse histrico, de como foi feito o trabalho, quem respondeu e que tipo de retorno foi obtido.
Antes de nalizar o projeto para o Congresso Nacional, zemos reunies em todo o Brasil, com todos os governadores, secretrios municipais da Fazenda e de Finanas, Tribunais de Contas do pas inteiro e Tribunal de Contas da Unio. Acho que o xito desse projeto se deve a dois fatores: primeiro, a determinao e a liderana do presidente Fernando Henrique Cardoso, depois, a conscincia que ele tinha do processo histrico e do que signicava aquilo para o Brasil.
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Deputado Pedro Novais
Deputado Pedro Novais

O deputado Pedro Novais cumpre seu sexto mandato na Cmara dos Deputados, pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) do Maranho, onde atua como membro titular da Comisso de Finanas e Tributao e da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao. Advogado pela Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), estudou direito nanceiro em Londres e planejamento em administrao tributria em Washington. Entre 1975 e 1978 e, depois, de 1988 a 1990, foi secretrio da Fazenda do estado do Maranho. Deputy Pedro Novais, from the Brazilian Democratic Movement Party (PMDB) of Maranho, is in his sixth term in the Chamber of Deputies, where he works as a full member of the Finance and Taxation Committee and of the Joint Committee on Plans, Public Budgets and Auditing. Graduated in Law from the Federal University of Esprito Santo (UFES), also studied Law in London and Financial Planning in Tax Administration in Washington. Between 1975 and 1978, and then from 1988 to 1990, he was the Secretary of Treasury of the State of Maranho.
RESUMO
Pedro Novais descreve as mudanas trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Pontos como a exigncia dos anexos de metas e riscos scais na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), e a responsabilidade no trato da receita foram abordados, assim como a imposio de uma disciplina no relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central (BC), o superavit primrio e a exigncia de contas abertas e transparentes. Para Pedro Novais, a LRF dignica a Administrao Pblica, o Congresso e o Judicirio, e, ao mesmo tempo, fruto e instrumento da democracia.
ABSTRACT
Pedro Novais describes the changes brought by the Fiscal Responsibility Law (LRF). Points such as the requirement of the annexes of goals and scal risks in the Budget Guidelines Law (LDO), and responsibility in dealing with revenue were discussed, as well as imposing a discipline on the relationship between Treasury and Central Bank (BC), the primary superavit and the requirement of open and transparent accounts. For Pedro Novais, the LRF dignies Public Administration, the Congress and the Judiciary, and at the same time, it is the result and an instrument of democracy.
CONFERNCIA
No ano de 1989, a Lei n 4.320 disciplinava muitos aspectos da administrao pblica, mas estava com quase 40 anos e precisava ser atualizada diante dos novos desaos. Alm disso, ainda eram necessrias normas e salvaguardas de modernizao de procedimentos administrativos de transparncia, divulgao, acompanhamento e controle, muitas das quais j haviam sido preconizadas na forma de lei complementar pela Constituio Federal promulgada havia quase 20 anos. Por outro lado, o projeto da chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que continha ideias brilhantes para o controle das despesas governamentais, poderia ser aperfeioado e ampliado. Sem substituir a Lei n 4.320 e sem pretender dar cumprimento aos dispositivos institucionais mencionados, nos propusemos a tornar aquele projeto o mais abrangente possvel, suprindo as carncias que pudessem criar obstculos ao objetivo que se impunha: a responsabilidade scal dos agentes pblicos. Formalizamos, no substitutivo, normas de valorizao para o Plano Plurianual, para a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e para o Oramento Anual, para que cumprissem o papel de instrumentos burocrticos, mas tambm para que se tornassem pilares do planejamento
estratgico desde a sua concepo, elaborao, mensagem, tramitao at a sua execuo e controle. Tornamos efetiva a exigncia dos anexos de metas e riscos scais na LDO. E, na mensagem da lei, as metas de poltica monetria, creditcia, cambial e do superavit primrio. Na execuo oramentria, limitamos o contingenciamento possvel ao cumprimento das metas scais. A gerao de despesas e o controle delas, com nfase nas de pessoal e nas demais de durao continuada, mereceram tratamento especial. Fixamos limites e estabelecemos critrios de procedimento para a sua reduo, se ultrapassados os parmetros estabelecidos.
Inclumos captulos sobre responsabilidade no trato da receita, com destaque na busca da qualidade e abastecimento de providncias para arrecadar adequadamente. Gostaria de mencionar, com referncia ao que disse o Ministro Nelson Jobim, que a nossa ideia, na poca, era a de que a LRF fosse o momento de entendimento dos Poderes. Sugeri que a previso da receita fosse de conhecimento de todos, para que os Poderes entrassem em acordo. Mas no consegui colocar essa ideia no papel. Tambm houve a preocupao quanto gesto e preservao do patrimnio pblico, em nos ter sido proibida a destinao do resultado da alienao de bens de direito ao nanciamento das despesas correntes. Aprofundamos os aspectos sobre a dvida pblica e endividamento, e procuramos disciplinar o relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central (BC), retirando deste a possibilidade de se endividar por conta daquele a qualquer ttulo. Introduzimos a exigncia dos demonstrativos dos balanos do BC, das operaes realizadas por ele em notas explicativas sobre a enumerao das disponibilidades do Tesouro, o custo da manuteno das reservas e a rentabilidade de sua carteira de ttulos. Apontamos a obrigatoriedade de que, semestralmente, o presidente do BC comparea perante o Congresso Nacional para, em audincia pblica, prestar contas de seus atos, da inao da moeda e do comportamento da economia de forma geral, evidenciando o impacto scal de suas operaes. Centralizamos na Secretaria do Tesouro Nacional a questo da dvida pblica. Vieram assim o acompanhamento e o controle das dvidas dos estados e municpios que, em qualquer caso, so dependentes de pleitos que deveriam ter incio nas Secretarias do Tesouro Municipais e Estaduais. Procuramos, embora ainda no tenhamos conseguido, fazer com que o Senado Federal xasse os limites de endividamento que se referem aos itens 6 a 9 do artigo 52 da Constituio. Inovamos, no que diz respeito operao de crdito para estados e municpios, ao corresponsabilizar os agentes nanceiros privados e pblicos pelas irregularidades na contratao de emprstimos ou
nanciamentos. Alargamos a abrangncia dos controles externos e internos, valorizando os Tribunais de Contas, tendo sido objetos de ateno particular as prestaes de contas, seus prazos e a idoneidade de documentos. Ampliamos o conceito de transparncias para exigir clareza, limpidez e informao aberta com a divulgao das aes de todos os meios e formas possveis, em especial pela mdia eletrnica, e sempre com a participao popular. Sobretudo, emprestamos relevncia aos relatrios de gesto scal documentos largamente aceitos e utilizados pelas diversas reas do governo nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. No momento da discusso, foram eleitos dois cavalos de batalha. O primeiro, o superavit primrio, providncia to respeitada hoje. Tanto que o meu estado, Maranho, teve de anular uma srie de empenhos feitos no m do ano para que pudesse fechar o seu balano com o superavit compromissado com o governo federal. E o segundo era a absoro pelo Tesouro Nacional dos prejuzos do BC na sua poltica nunca satisfatoriamente explicada de defesa da moeda. Era necessrio que aquelas despesas pelo menos passassem pelo oramento subsequente, assim como os eventuais lucros da autarquia e ganhos dos votos; em relao apreciao do Executivo, nenhum desses dois tpicos merece hoje distino digna de nota. As crticas dos que at ento se contrapunham nossa viso sem dvida nos serviram de balizamento e nos valeram de advertncia contra deslizes e excessos. Felizmente, depois de aprovada na Cmara, a LRF s recebeu pequena alterao no Senado. Os reclamos foram do Senador Jefferson Peres, de saudosa memria, a quem neste momento presto a devida homenagem. Meno destacada mereceu e merece o Deputado Joaquim Francisco, sbio e competente presidente da Comisso Especial. A LRF continua altaneira e impoluta, quase inclume, dignicando a administrao pblica, o Congresso, o Judicirio e a democracia, de que ao mesmo tempo fruto e instrumento.
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Ministro Jos Jorge
Ministro Jos Jorge

Graduado em engenharia mecnica pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), em economia pela Universidade Catlica de Pernambuco (Unicap), em estatstica pela Universidade de Madri, Espanha. Mestre em pesquisa operacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Atuou como secretrio do governo pernambucano nas secretarias de Educao e Cultura, Habitao, e Educao, Cultura e Esportes. Foi deputado federal por quatro mandatos, entre 1983 e 1998, e foi eleito senador no perodo de 1999 a 2007. Em 2001, assumiu o Ministrio de Minas e Energia. Atualmente, Ministro do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Graduated in Mechanical Engineer from the Federal University of Pernambuco (UFPE); in Economics from the Catholic University of Pernambuco (Unicap); in Statistics from the University of Madrid, Spain. Holds a masters degree in Operational Research from the Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ). He was Secretary of State for Housing and Education, Culture and Sports of Pernambuco. He was also a Federal Deputy for sixteen years, from 1983 to 1998, and at the end of that period he was elected Senator, a position held until 2007. In 2001, he became the Minister of Mines
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and Energy. Actually, he is Minister of the Federal Court of Auditions (TCU).
RESUMO
O Ministro Jos Jorge ressalta a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mas arma que no se deve descuidar dela agora. Segundo ele, seria importante aproveitarmos esse momento e evoluir. O Ministro ainda destaca o desequilbrio que existe entre Unio, estados e municpios, uma vez que h muito mais rigor com os dois ltimos do que com a Unio. Por m, assinala a preocupao com as agncias reguladoras, que vivem sob presso, e deveriam ser cuidadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).
ABSTRACT
Minister Jos Jorge reassures the importance of the Fiscal Responsibility Law (LRF), but says it should not be taken for granted now. He said it was important to seize this moment to evolve. The Minister also points out the imbalance that exists between the Union, states and municipalities, as there is much more rigidity with the states and municipalities than there is with the Union. Finally, it was pointed out the concern with the regulatory agencies, which are always under pressure, and should be supervised by the Federal Court of Auditions (TCU).
CONFERENCIAS
CONFERNCIA
Gostaria de elogiar a forma como este seminrio foi realizado e resgatar um pouco a histria de como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi aprovada, porque com o tempo normal esquecermos quais foram as razes, as discusses e os pontos rejeitados e aprovados. Ao contrrio do Ministro Jobim, que se lembra de todos os detalhes, eu me esqueo de tudo. Mas lembro de um fato relevante. Fui relator da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), que tramitou no Congresso Nacional por 13 anos, em um processo muito complicado, porque foi feito pela Cmara, enviado para o Senado e, l, chegou s mos do senador Darcy Ribeiro. Ele nem leu o original, fez outro e mandou de volta Cmara. Recebi os dois textos, completamente diferentes um do outro, e tive que transform-los em um s, tirando um pouco de cada um. E foi muito difcil at para aprov-lo. Quando terminou a aprovao do projeto, vieram todos os jornalistas para cima de mim querendo saber o que estava no projeto. Eles perguntaram: o senhor que o relator deste projeto? E eu disse: no, que projeto? Ento, o jornalista perguntou: o senhor no o deputado Jos Jorge? E eu: sou. O jornalista disse: o senhor no era o relator? Eu disse: eu era o relator, mas j foi aprovado, agora no tem mais relator. Ento, esqueo um pouco das coisas.
Lembro basicamente da parte que trata sobre nanas pblicas na Constituinte, que foi dividida em uma srie de comisses e subcomisses. Eu era relator de uma das subcomisses. Depois o Jos Serra vericou que estvamos fazendo um trabalho duplicado, ento como o meu gabinete era vizinho do Ministro Serra, hoje o governador Serra, que tambm era relator de outra comisso, ns resolvemos nos juntar, e fazer um relatrio s. Para mim restou um inconveniente, como o Ministro Serra gosta de se envolver em tudo, ele muito atuante, eu j era menos, eu tive que car l como assessor dele, e eu tive que trabalhar o dobro do que eu trabalharia. Esse um pouco da histria que eu me lembro. Acredito que a LRF muito importante e precisamos ter cuidado para que seja mantida. Evidentemente, ela incomoda. Acho at que existe um certo desequilbrio porque h muito mais rigor com os estados e municpios do que com a Unio. claro que estamos em uma situao melhor do que no passado. E essa a hora para evoluirmos. Eu, por exemplo, estou sempre viajando de avio. Mas se tiver que
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escolher entre um piloto que tem medo de avio e outro que no tem, prero o que tem. O excesso de conana me preocupa. Para mim, quando um avio cai, porque o piloto achava que era bom. Se o piloto achar que ruim, ele vai tomar todos os cuidados. Ento, sempre momento para evoluirmos na legislao. Em relao ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), a LRF realmente um dos instrumentos principais para a scalizao da aplicao dos recursos pblicos federais, tanto em mbito Federal quanto Estadual e Municipal. Mas o TCU est sempre tentando modicar algumas atribuies. E no quer, por exemplo, que se interrompa obras com irregularidades. Eu, sinceramente, no me preocupo muito com isso. As agncias reguladoras me deixam mais apreensivo, porque so instrumentos importantes e que cam, o tempo todo, sob presso. Elas so novas, existem h 20 anos, e esto meio sem pai nem me. No so do governo, nem do Legislativo ou do Judicirio. O TCU deve se preocupar mais com as agncias. At porque, ns, l no TCU, tambm somos fortes e podemos resistir s presses. No uma Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de um ano que vai nos fazer sair do caminho certo de melhorar a scalizao e a aplicao dos recursos pblicos no nosso pas.
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Senador Alvaro Dias
Senador Alvaro Dias

Iniciou-se na carreira poltica em 1968, como vereador de Londrina, Paran. Atuou como deputado estadual e como deputado federal com a maior votao proporcional da histria do Paran. Em 1982 foi eleito senador e vice-lder do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), e entre 1987 e 1991 foi governador do Paran atuao que lhe rendeu a indicao de melhor governador do pas, segundo pesquisa do jornal Folha de So Paulo. Deixou o PMDB em 1991 para fundar o Partido Social Trabalhista (PST) e, posteriormente, liar-se ao PSDB. Seu segundo mandato como senador ocorreu entre 1999 e 2007. No ano de 2007 foi eleito, por unanimidade, vice-presidente do Senado Federal e recebeu o diploma de doutor honoris causa em Administrao Governamental pela Southern States University, em San Diego, na Califrnia. Began political career in 1968 as Alderman of Londrina, Paran. He served as State Representative and as Congressman with the greatest proportional voting in the history of Parana. In 1982 he was elected Senator and deputy leader of the Brazilian Democratic Movement Party (PMDB) and between 1987 and 1991 was Governor of Paran - performance that earned him the best indication of Governor of the country, according to a survey of the Folha de So Paulo Newspaper. He left the PMDB in 1991 to found the Social Labour Party (PST) and subsequently to the join in PSDB. His second term as Senator occurred between 1999 and 2007. In 2007 he was elected unanimously Vice-Chairman of the Senate and received the degree of Doctor Honoris Causa in Government Administration by Southern States University, San Diego, California.
RESUMO
Segundo o senador Alvaro Dias, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) representa a viso de futuro que muitos administradores pblicos no tm. O senador acredita que, apesar da importncia da LRF e de sua boa aplicao nas esferas municipais e estaduais, ainda falta rigor na scalizao dos gastos da Unio. O senador convoca os especialistas e a sociedade a debaterem projetos que podem, de alguma forma, comprometer o avano da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ele defende uma reforma administrativa, em todas as esferas governamentais, e uma melhora na qualicao e prossionalizao do funcionalismo pblico.
ABSTRACT
According to Senator Alvaro Dias, the Fiscal Responsibility Law (LRF) envisions the future in a way that many public administrators do not, and he believes that, despite its importance and the proper implementation at municipal and state agencies it still lacks severity in monitoring the expenditures of the Union. The Senator convenes experts and society to discuss projects that may, somehow, compromise the success of the LRF. The Senator also defends an administrative reform in all spheres of government, and an improvement in the qualication and professionalism of civil servants.
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CONFERNCIA
inevitvel destacar a importncia da LRF. Ela foi essencial para que alcanssemos uma estabilidade econmica e nanceira, melhorssemos a imagem econmica do Brasil no exterior e, assim, reduzssemos o risco-pas. Rui Barbosa j dizia que o desequilbrio entre receita e despesa a doena crnica que afeta a nossa existncia nacional. Portanto, j naquela poca havia a preocupao com o desequilbrio das contas pblicas do pas. E at o advento da LRF, a irresponsabilidade principalmente a pblica em anos eleitorais chegou a superar todos os limites do bom senso e provocou o crescimento avassalador da dvida pblica brasileira. Mas bom ressaltar que, apesar disso, a generalizao injusta. Alguns administradores j praticavam a responsabilidade scal zelando pelo equilbrio das contas pblicas e cuidando dos ajustes scais necessrios mesmo sem a existncia de uma legislao especca. Eu fui governador antes da LRF e, ao nal do meu mandato,
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pude ouvir com satisfao um comentrio do Joelmir Beting armando que um estado brasileiro havia terminado a gesto com superavit, com um grande programa de obras realizado e dinheiro em caixa. E isso aconteceu depois de 20 anos de decits e de elevao da dvida pblica no perodo. Tanto que pagamos US$ 329 milhes a mais do que o previsto pelos novos emprstimos que contramos para programas executados no estado. Lamentavelmente, essa no era a regra. O oportunismo e o imediatismo levavam os administradores a terem como horizonte apenas a durao do seu prprio mandato, sem nenhuma viso estratgica de futuro. Isso, evidentemente, deteriorava as nanas pblicas do pas e promovia o endividamento. Logo, a consequncia imediata era uma inao galopante. No meu perodo de governo, chegamos a ter uma inao de 80% ao ms. E por isso que quando tive a oportunidade de relatar essa matria no Senado Federal, na Comisso de Justia e Cidadania, procurei evitar as presses para a exibilizao da lei. Hoje, ela representa a mudana na cultura da administrao pblica, que estabeleceu planejamento, transparncia, controle e responsabilizao, antes inexistentes. Mesmo assim, a LRF sempre teve adversrios. Mas acredito que agora, depois da experincia administrativa vivida, at quem era contra passou a ser a favor. E por isso que, aps o alerta do Ministro Nelson Jobim com relao Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), que se encontra no Supremo Tribunal Federal, vou fazer aqui uma sugesto. Quem sabe, deste frum, ns possamos sugerir a arquitetura de uma proposta que, alterando a legislao vigente, conra a nulidade ADIN? Se aqueles que eram contra antes agora defendem, certamente ns podemos, com facilidade, articular um grande acordo poltico e aprovar uma alterao na
lei atual sem prejuzo do seu vigor e sepultar essa ADIN. Seria um retrocesso histrico se tivssemos uma deciso do Supremo Tribunal Federal que comprometesse o avano da LRF. Uma Lei to importante para o pas e que traz, exatamente, a viso estratgica de futuro que falta a tantos administradores pblicos. Precisamos trabalhar contra os agressores da LRF, porque essa uma proposta que vem l de trs e que, realmente, no tem sentido. Mas, mesmo assim, na contramo da LRF, o governo editou no ltimo dia 27 de abril, cinco meses antes das eleies, a Medida Provisria n 487 que perdoa os estados que descumpriram a meta de superavit primrio em 2009 ou aumentaram os gastos com pessoal alm do permitido. A referida MP autorizou os estados a tomar novos emprstimos nanceiros e liberou os governadores das penalidades. Ou seja, um prmio irresponsabilidade e uma punio ao respeito lei. Porque, anal, aqueles que respeitam so punidos na medida em que os que a descumprem so perdoados e auferem benefcios que outros no podem. O professor Sergio Quintella fez referncia ao Conselho de Gesto Fiscal e eu tambm considero da maior importncia a sua aprovao. Mas aqueles que so frontalmente contrrios LRF e exercem cargos executivos no esto muito dispostos a aprimorar a legislao. Segundo o Projeto n 3.744, de 2000, o Conselho tem por nalidade estabelecer diretrizes gerais para o acompanhamento e avaliao permanente da poltica e da operacionalidade da gesto scal. Mas ele est parado na Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico, na Cmara dos Deputados. Depois de 10 anos de aprovao da LRF, algumas medidas complementares ainda aguardam a apreciao do Congresso Nacional. E essa do Conselho uma delas.
Tramita ainda o Projeto n 54, de 2009, que estabelece que o montante da dvida mobiliria federal no pode ultrapassar 650% da receita corrente lquida. A aprovao dessas medidas, alm de ser fundamental para que o Executivo no extrapole, impediria os desvios que tm sido praticados, como, por exemplo, a deciso do governo de abater sem limites os recursos destinados ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) na meta scal de 2011. Atitudes como essa comprometem a credibilidade scal conquistada na ltima dcada. Outra medida complementar tramita na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal e tem por relator um lder do governo. Trata-se de um projeto de resoluo de 1984. Tais propostas so limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio. Existe outro expediente utilizado, as transferncias do Tesouro para a Petrobras, o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que, a meu ver, deveriam ser contabilizadas como dvida pblica. Essa uma questo para ser debatida entre os especialistas que aqui se encontram. E ns estaremos sempre abertos a sugestes que surgirem desse debate. Considero esse assunto fundamental, porque se o prximo presidente da Repblica no adotar medidas rigorosas com relao a esse endividamento medidas drsticas que
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podem gerar certa impopularidade no incio talvez o pas sofra graves consequncias. Enm, a falta de uma trava e de uma scalizao mais efetiva para os gastos da Unio podem comprometer o sucesso da LRF. Por isso, essas propostas elencadas devem ser agilizadas. Ns somos rigorosos em relao aos municpios e aos estados, mas ainda estamos muito complacentes em relao Unio. Quanto scalizao vejo os Tribunais de Contas dos estados contaminados. Por isso, tenho um projeto aprovado no Senado Federal que est na Cmara dos Deputados, que institui o concurso pblico para o preenchimento dos cargos de conselheiros dos nossos tribunais com o objetivo de torn-los mais qualicados. fundamental premiar o talento, a pesquisa, o estudo e o preparo. Anal, h quem indique o irmo ou o genro para, depois, ter suas contas julgadas por eles. E isso, realmente, precisa acabar. No inclu aqui o Tribunal de Contas da Unio (TCU), porque acredito que ele vem cumprindo rigorosamente o seu papel e merece aplausos por tentar conter o processo de corrupo existente no pas. Mas, ainda assim, so vrias as investidas contra o TCU. A mais recente delas foi a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
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A LRF no estimulou a reforma administrativa dos estados ou municpios e, muito menos, da Unio. Ao contrrio, a Unio faz uma reforma administrativa s avessas. Engordou a mquina pblica de forma exuberante, criando ministrios, secretarias, diretorias, coordenadorias e cargos comissionados. As despesas correntes cresceram assustadoramente e o Estado se tornou perdulrio, estabelecendo paralelismos e superposies de aes que podem ser perfeitamente eliminados por uma reforma administrativa que privilegie o ajuste scal e a recuperao da capacidade de investir. So aspectos essenciais para melhorar a qualidade de vida da populao. A reforma administrativa vital, mas uma expresso em desuso no Brasil ultimamente. Alis, quando o Joelmir Beting fez referncia ao superavit do Paran, mencionou tambm um milagre operado por dois santos: reforma administrativa e austeridade. Com o primeiro deles, eliminou-se um tero do Estado. Mas cortamos 700 cargos comissionados, que depois foram restabelecidos por outras gestes. Portanto, apesar de legislar sobre essa questo dos comissionados ser complicado, deveramos buscar instrumentos para reduzi-los na administrao pblica. E tambm para valorizar o concurso pblico, o talento e a avaliao tcnica. Porque h tcnicos em funes pblicas fundamentais vida das pessoas sendo substitudos por cargos eleitorais. Quando era governador, lembro que o Banco Mundial (BIRD) nanciou um programa de qualicao tcnica dos quadros administrativos do setor pblico, a fundo perdido, e ns o zemos parar. Mas vamos fazer essa autocrtica, pois estamos na vida pblica e uma lstima a qualidade dos funcionrios administrativos das unidades federativas. Os prefeitos so, muitas vezes, modestos, sem preparo, e acabam se submetendo a pessoas tambm despreparadas. Por isso importante que a legislao, inclusive essa da responsabilidade scal, tenha sucesso. Quem sabe o governo federal no possa liderar um programa de preparao de prossionais para o exerccio da atividade pblica nas gestes municipais e estaduais? E agora, para concluir, o nosso Ministro Jobim, com muita competncia, falou sobre a Constituio de 1988, da qual eu fui relator. Essa Constituio foi um avano inegvel, mas h a necessidade tambm de uma legislao complementar. Isso resultou em qu? Muitos detalhes foram repassados, principalmente aos municpios, sem que se transferissem, em contrapartida, recursos para atendimento das novas demandas geradas. Hoje, eles alegam diculdade em respeitar de forma rigorosa a LRF porque esto ou foram sufocados. Ns estamos rediscutindo o Sistema Federativo e uma reforma tributria que trate, evidentemente, da arrecadao dos tributos. Mas que estabelea tambm um sistema de distribuio da receita de forma econmica, equnime e correta e que contemple igualmente todas as unidades da federao.

Teresa Ter-Minassian
Teresa Ter-Minassian
Advogada pela Universidade de Roma e economista pela Universidade de Harvard, hoje consultora internacional em economia e nanas pblicas. Em 1972, entrou para o Fundo Monetrio Internacional (FMI) onde trabalhou at 2000 para os departamentos europeus (EUR), liderando misses do FMI na Itlia, Espanha, Portugal e Grcia; e do Hemisfrio Oeste (WHD), como lder das negociaes com o Brasil e a Argentina. Desde 2001 at 2008 foi diretora do Departamento de Assuntos Fiscais (FAD) do FMI. Entre suas publicaes, principalmente nas reas macroscal e de relaes scais intergovernamentais, esto os livros: Promoting Fiscal Discipline (coeditora com M. Kumar), IMF, 2007; Fiscal Policy and Economic Reform (coeditora com M. Blejer), Routledge, Reino Unido, 1997; Macroeconomic Dimensions of Public Finance (coeditora com M. Blejer), Routledge, Reino Unido, 1997; Fiscal Federalism in Theory and Practice (editora e autora dos captulos 1, 7 e 18), IMF, 1997. Graduated in Law from the University of Rome and Economics from Harvard University, she now holds the international career of Economics and Public Finances Consultant. In 1972, she joined the International Monetary Fund (IMF) where she worked until 2008. She worked for the European Committee (EUR), leading IMF missions in Italy, Spain, Portugal and Greece; and for the Western Hemisphere (WHD), as leader of the negotiations with Brazil and Argentina. She was also
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Director of Fiscal Affairs (FAD) from 2001 to 2008. Among her publications on tax issues, especially in the areas of intergovernmental scal and macro-scal relations, are titles such as Promoting Fiscal Discipline (co-editor-M. Kumar), IMF, 2007, Fiscal Policy and Economic Reform (co-editor - M. Blejer), Routledge, UK, 1997, Macroeconomic Dimensions of Public Finance (co-editor - Mr. Blejer), Routledge, UK, 1997, Fiscal Federalism in Theory and Practice (editor and author of chapters 1, 7, and 18), IMF, September, 1997.
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RESUMO
Teresa Ter-Minassian apresentou uma anlise das leis de responsabilidade scal existentes no mundo, seus objetivos e condies para a sua eccia. Em sua apresentao, foram abordadas experincias internacionais e analisadas as dezesseis legislaes scais vigentes, suas principais caractersticas, desempenhos e resultados. Teresa Ter-Minassian comparou a lei brasileira com as estrangeiras, concluindo que os brasileiros esto um passo frente, e encerrou sua palestra com algumas reexes pessoais sobre os desaos para a implementao da LRF, e para a poltica scal do Brasil em geral.
ABSTRACT
Teresa Ter-Minassian presented an analysis of the scal responsibility laws in the world, its goals and conditions for its effectiveness. In her presentation, the international experiences were discussed and the sixteen existing taxing laws were analyzed on its main features, performance and results. Teresa Ter-Minassian compared the Brazilian with the foreign laws, concluding that the Brazilians are one step ahead, and ended her speech with some personal reections about the challenges for the implementation of the LRF, and for scal policy in Brazil in general.
CONFERNCIA
H uma crescente conscincia em todo o mundo de que as nanas pblicas precisam de um compromisso de mdio e longo prazos com a disciplina scal. No adianta ter somente um ou dois anos de ajuste e depois voltar a uma poltica indisciplinada. E entre os possveis instrumentos institucionais para sinalizar tal compromisso, as Leis de Responsabilidade Fiscal (LRFs) so as mais abrangentes. H outros instrumentos, como, por exemplo, as regras scais que se encontram nas leis ordinrias, e as leis de procedimentos oramentais. As LRFs incluem objetivos quantitativos, regras de conduta do processo oramentrio ou, na maioria dos casos, ambos.
Tradicionalmente, o principal propsito das LRFs tem sido assegurar a consistncia intertemporal da poltica oramentria, com o objetivo nal de garantir a sustentabilidade das nanas pblicas. Na prtica, isso signica que as LRFs limitam a discricionariedade dos governos na formulao dos oramentos anuais, asseguram a estabilidade e transparncia dos processos oramentrios e estabelecem controles adequados e responsabilidades para a execuo do oramento e a prestao de contas pblicas. Consequentemente, esses mecanismos aumentam a credibilidade da poltica scal nos mercados e na sociedade. O enfoque da poltica oramentria est mais direcionado para a qualidade e ecincia do gasto pblico e no somente para a disciplina e sustentabilidade das nanas pblicas. Mas esse objetivo ainda est reetido mais nas leis sobre processos oramentrios do que nas LRFs. A eccia das LRFs depende de vrias condies. Primeiro, fundamental uma abrangncia ampla do mbito da lei, que deveria cobrir todos os nveis de governo e minimizar o espao para operaes quase-scais. Tambm relevante a manuteno de adequada exibilidade na conduta da poltica oramentria. Sendo ela um dos mais importantes instrumentos de resposta dos pases a choques exgenos num contexto internacional mais e mais voltil, preciso encontrar um equilbrio entre o compromisso com a disciplina scal de mdio prazo e a capacidade das autoridades de utilizarem o oramento no curto prazo para atenuar o impacto dos choques externos sobre a economia nacional. Metas rgidas de resultado primrio ou nominal dicultam o papel estabilizador da poltica oramentria ao longo do ciclo econmico. A princpio, seria prefervel utilizar objetivos de resultado estrutural, ajustados pelo hiato entre o Produto Interno Bruto (PIB) atual e o potencial, ou entre a taxa atual e a de tendncia de mdio prazo do crescimento do PIB. Mas para que isso seja possvel, preciso ter condies tcnicas para um clculo convel do resultado ajustado pelo ciclo e, mais do que isso,
essencial ter recursos sucientes para arcar com eventuais decits durante o perodo de recesso. Tambm se deveriam incluir nas LRFs clusulas de escape para casos de srias crises econmicas ou desastre nacional. As clusulas de escape deveriam especicar o mais claramente possvel a natureza dos choques, a magnitude e durao do impacto oramental dos mesmos a ser acomodado pela regra; e quais so as autoridades responsveis pela ativao da clusula. Outra condio importante para a eccia das LRFs a qualidade dos sistemas de gesto oramentria e nanceira pblica. As experincias brasileira e internacional mostram que a adoo de uma LRF pode estimular melhoras importantes na gesto de recursos pblicos. Mas so necessrios alguns requisitos bsicos: a capacidade de
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formular e fazer aprovar pelo Congresso um oramento razoavelmente realista, e de controlar sua execuo; sistemas de contabilidade capazes de gerar estatsticas conveis e oportunas; e conveis sistemas de auditoria e controle interno e externo. Se, inicialmente, os sistemas de gesto forem muito decientes, seria importante incluir na LRF um perodo de transio para sua implementao, especicando a natureza, sequncia e timing das medidas a serem tomadas para melhorar a gesto oramentria. As sanes em caso de descumprimento da LRF so outro aspecto importante. Elas devem ser bem claras, baseadas em critrios objetivos e aplicadas automaticamente. E fundamental que sejam sucientemente rgidas para evitar novos deslizes, porm no to graves que acabem no sendo aplicadas na prtica. Normalmente, essas sanes so institucionais e s vezes incluem tambm responsabilidades pessoais e criminais dos funcionrios envolvidos no descumprimento. Tambm importante contar com mecanismos que corrijam desvios da aplicao das LRFs. Mecanismos desse tipo se aplicam especialmente nos casos de descumprimento de limites quantitativos para decits da dvida pblica, mandando medidas que assegurem o retorno das variveis aos limites durante um intervalo. A maioria dos pases que adotou LRFs o fez recentemente, nos ltimos 10 anos. Austrlia, Nova Zelndia e Reino Unido foram os primeiros, seguidos pelo Brasil, como se pode vericar na tabela a seguir.
Tabela 1 Sumrio das caractersticas das principais LRFs no mundo
Fonte: A. Corbacho and G. Schwartz. Fiscal Responsibility Laws. In: M. Kumar and T. Ter-Minassian (eds.). Promoting Fiscal Discipline, IMF, 2007.
Algumas dessas leis, no entanto, j foram revisadas uma ou mais vezes. Principalmente aquelas que no incluam clusulas de escape ou contavam com metas quantitativas foram suspensas ou no aplicadas durante a recente crise global. importante tentar evitar a suspenso da aplicao de LRFs, porque difcil reverter a sua aplicao depois. Todas as LRFs, com exceo da panamenha, incluem regras sobre procedimentos oramentrios que visam fortalecer a transparncia, o controle e a prestao de contas. E, enquanto todos os pases que adotaram uma LRF na Amrica Latina incluram metas quantitativas, os pases anglo-saxes, como Austrlia, Nova Zelndia e Reino Unido, privilegiaram regras de procedimentos. Isso reete a cultura desses pases, principalmente da Austrlia e da Nova Zelndia, onde o compromisso com a disciplina scal apoiado fortemente pela sociedade, no sendo, portanto, to necessrio especicar metas quantitativas. Entre os objetivos quantitativos que as LRFs incluem, prevalecem aqueles relativos aos resultados primrios, corrente ou nominal. Tambm so frequentes limites para os saldos da dvida pblica. E h um crescente nmero de pases que adotar limites para despesas pblicas. Mas so poucos os que adotaram metas de resultado estrutural, devido a diculdades tcnicas e de nanciamento do decit. Em alguns lugares, os objetivos xados nas leis so denitivos e, em outros casos, como no do Brasil, so aplicados por um perodo determinado. A abrangncia das LRFs tambm varia signicativamente. As dos pases latino-americanos, com exceo da Argentina, cobrem todo o setor pblico. Mas, em outras regies, frequentemente, abrangem somente o governo central.
A maioria das leis contm clusula de escape, mas h algumas em que as clusulas so genricas, deixando muita discricionariedade para o Poder Executivo ativ-las. Outras so bem especcas, como a da Alemanha, em que sua aprovao requer maioria qualicada do Congresso e, em alguns casos, tambm de um Conselho de tcnicos scais. E, nalmente, mais da metade das LRFs no incluem sanes. As penalidades institucionais so mais comuns do que as pessoais. Alemanha, Brasil e Sua esto entre os poucos pases que especicam mecanismos de correo para excessos sobre os limites denidos. E os da Alemanha e da Sua so bem detalhados. No que concerne ao desempenho das LRFs, at agora, no h na literatura uma rigorosa anlise emprica da correlao entre sua adoo e o desempenho dos pases na disciplina scal. Isso se explica, em parte, pelo fato das experincias com LRFs serem ainda bas64 | 65
tante breves. Existe tambm a diculdade em separar nas anlises economtricas o impacto de variveis (como o compromisso da sociedade com a disciplina scal e a qualidade das instituies oramentrias), que frequentemente so correlatas com a adoo de LRFs. Estudos recentes tentam medir a qualidade das regras oramentrias, nem sempre embutidas em LRFs. Esses estudos sugerem que a adoo de regras bem desenhadas e abrangentes tende a melhorar o desempenho scal em termos de resultados oramentrios mais do que em termos de dvida pblica, pois esta tambm pode ser impactada por choques exgenos mais difceis de corrigir. Uma anlise mais qualitativa sugere que as LRFs devem, primeiramente, ter uma base institucional slida, porque pouco adianta ter o compromisso com a
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transparncia e a disciplina scal no papel se ele no existir no cerne da sociedade, dos lderes e dos maiores atores da poltica. A introduo da Lei tem que ser preparada cuidadosamente, incluindo uma ampla campanha de comunicao social. O Brasil um exemplo excelente da construo de um amplo consenso na opinio pblica sobre os benefcios da LRF. As leis introduzidas no meio de grandes crises econmicas, normalmente, tm menores chances de serem implementadas efetivamente. E as que privilegiam a qualidade dos processos oramentais resistem mais a choques exgenos do que as que incluem metas quantitativas. Portanto, quando LRFs com metas quantitativas tm clusulas de escape bem desenhadas, podem resistir a choques temporrios sem haver a necessidade de mud-las. A comparao do desenho da LRF brasileira com as outras bastante favorvel ao Brasil. Primeiro, no que concerne sua aceitao pela sociedade, fruto do cuidadoso trabalho de comunicao pblica e construo de um consenso poltico. E tambm graas introduo de melhoras no processo oramentrio com vistas a promover transparncia e disciplina. A LRF brasileira inclui limites quantitativos para importantes variveis scais, como a dvida pblica e as despesas com pessoal; abrange todo o setor pblico no nanceiro; e prev a criao de um organismo de cooperao nos diferentes nveis de governo, o Conselho de Gesto Fiscal. Ela tambm inclui signicativos elementos de exibilidade: o fato de que o resultado primrio tem que ser revisto e especicado em bases mveis na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e clusulas de escape bem especicadas. Inclui tambm sanes institucionais e pessoais em caso de descumprimento. A implementao da lei tem sido em geral adequada, mas com decincias especcas. At agora, por exemplo, a LRF no foi acompanhada por mudanas ne-
cessrias na legislao ordinria que regula os processos de planejamento e de oramento. O Senado Federal tambm ainda no aprovou as propostas para xar o teto da dvida da Unio. E a denio do resultado primrio sofreu algumas alteraes ao longo do tempo que potencialmente enfraquecem a disciplina oramentria. As denies de despesas correntes lquidas e com pessoal no tm sido interpretadas de maneira uniforme por todos os entes da Federao, e o Conselho de Gesto Fiscal ainda no foi criado. E restam algumas unidades da federao que no cumprem com os requisitos de transparncia contidos na LRF. Quero concluir com algumas reexes pessoais sobre os principais desaos macroeconmicos e estruturais que o Brasil enfrenta hoje na Poltica Fiscal. No que concerne aos macroeconmicos, quero ressaltar que o contexto internacional, apesar de estar melhor do que nos ltimos dois anos, permanece bastante difcil. A recuperao da economia mundial est acontecendo com velocidades diferentes. A taxa de crescimento dos pases avanados ainda bastante baixa. E muitos deles tm necessidades grandes de nanciamento pblico, que provavelmente pressionaro para subida das taxas de juros internacionais ao longo dos prximos anos. A maioria dos pases emergentes est crescendo a ritmos sustentados, mas sua forte demanda por commodities, que por um lado vai favorecer pases exportadores como o Brasil, pode criar signicativas presses inacionrias. O contexto macroeconmico interno do Brasil favorvel, mas tem riscos signicativos. H sinais de forte crescimento da demanda interna, e no somente de investimento, mas tambm do consumo. E h uma crescente necessidade de investimentos pblicos e privados, especialmente, em infraestrutura. A taxa de inao ca ainda acima da meta do Banco Central. A conta-corrente est deteriorando-se rapidamente, reetindo a posio cclica relativa do pas e a apreciao do Real.
Nesse contexto, a poltica scal continua com a postura expansionista do perodo da crise: O superavit primrio da primeira metade deste ano est no mesmo nvel do ano passado; H importantes riscos de no cumprimento do objetivo (3,3% do PIB) de superavit primrio para 2010; A dvida pblica piorou bastante em 2009 e no est melhorando este ano; e Os bancos pblicos continuam responsveis pela maioria dos novos crditos.
Isso faz com que a poltica monetria tenha todo o nus da estabilizao macroeconmica. Mas, a subida das taxas de juros pode estimular tambm a entrada de capitais especulativos, pressionando a taxa de cmbio e piorando ulteriormente a competitividade da economia brasileira. Tudo isso implica que a poltica scal vai ter um papel fundamental em assegurar o equilbrio macroeconmico a curto e mdio prazos. Em minha opinio, seria importante assegurar superavits primrios ajustados pelo ciclo de pelo menos 3% do PIB durante os prximos anos. Essa meta de resultado estrutural, em uma economia que est crescendo mais que o potencial, implicaria resultados atuais de mais de 3% do PIB. Isso permitiria retomar a trajetria de reduo da dvida pblica bruta e lquida, que ca ainda acima da mdia dos pases emergentes. Alm dos aspectos macroeconmicos, a poltica scal no Brasil continua enfrentando importantes desaos estruturais, principalmente um adequado progresso nas reformas tributrias, previdenciria e administrativa e melhoras institucionais, nomeadamente nos procedimentos oramentais e na qualidade do gasto. A esse respeito poderia ser til a adoo no Brasil de limites muito estritos ao crescimento da despesa
primria da Unio em relao ao PIB e das outras entidades da Federao em relao s suas receitas correntes lquidas, preferencialmente incluindo subtetos decrescentes para a despesa corrente. E parece fundamental continuar os esforos para reformar a legislao sobre planejamento e gesto oramentria, especialmente nas direes que j so, em grande medida, contempladas nas propostas de lei de responsabilidade oramentria atualmente em tramitao no Congresso Nacional.
CONFERENCIAS

Joaquim Levy
Joaquim Levy
Economista, formado em engenharia naval pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Mestre em economia pela Fundao Getulio Vargas (FGV) e doutor em economia pela Universidade de Chicago. Foi professor do curso de mestrado da FGV, antes de integrar o quadro do Fundo Monetrio Internacional (FMI), entre 1992 e 1999. Foi secretrio-adjunto de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, economista-chefe do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e secretrio do Tesouro Nacional. Em abril de 2006 foi nomeado vice-presidente de Finanas e Administrao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Foi Secretrio da Fazenda do Estado do Rio de Janeiro de 2007 a 2010 e integrou a equipe da Bradesco Asset Management (BRAM), como diretor, em junho de 2010. Economist, graduated in Marine Engineering from the Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ), holds a Masters degree in Economics from FGV Foundation (FGV) and a Doctorate in Economics from the University of Chicago. He was professor of FGV Masters before joining the framework of the International Monetary Fund (IMF) between 1992 and 1999. He was Deputy Secretary for Economic Policy of the Ministry of Finance, Chief Economist of the Ministry of Planning, Management and Budget and Secretary of Treasury. In April 2006 he was appointed Vice-President of Finance and Administration of the Inter-Development Bank (IDB). From 2007 to 2010 he was the Finance Secretary the State of Rio de Janeiro and joined the Bradesco Asset Management Team (BRAM), as a director, in June 2010.
RESUMO
Joaquim Levy abriu sua apresentao rearmando a importncia da transparncia e da responsabilidade scal na gesto pblica, independentemente da esfera. Segundo ele, elas vm forando uma transformao no setor pblico, porque o Estado precisa competir por resultados e mostrar aos seus eleitores aes concretas. Levy acredita que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) melhorou a qualidade do gasto a partir do momento em que nos levou a um nvel mais maduro, onde permitido focar mais nas questes micro sem se preocupar tanto com crises macroeconmicas. Por tudo isso, ele defende que no preciso mudar a legislao, mas sim aprimor-la.
ABSTRACT
Joaquim Levy opened his presentation by reafrming the importance of scal transparency and of scal responsibility in public administration, regardless of the sphere. According to him, they are forcing a transformation in the public sector because the state needs to compete for results and show concrete actions to their voters. Levy believes that the Fiscal Responsibility Law (LRF) has improved the quality of expenditure by taking us to a more mature level, where it is allowed to focus more on micro issues without worrying about macroeconomic crises. For all that, he argues that there is no need to change the legislation, but rather enhance it.
CONFERNCIA
Quero parabenizar a Fundao Getulio Vargas (FGV) por esta iniciativa. Talvez para o desapontamento de alguns, comearei concordando com o Palocci em relao importncia da transparncia e valorizao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Na minha experincia, tanto no governo federal quanto no governo estadual, percebi o quanto isso verdade. A LRF no um conjunto de sanes, ao contrrio. Existem diversas regras oramentrias e de gesto que tm ajudado a transformar a administrao pblica nos ltimos anos. No mbito estadual, particularmente, ela importante porque o estado o nvel que tem maior restrio oramentria e no tem para onde correr. Os municpios, de uns tempos para c, tiveram uma srie de leis que aumentaram sua capacidade tributria. E a Unio aquele Leviat meio sem controle. O estado est ali espremido. Ento, na verdade, a LRF, junto com os contratos que o Palocci mencionou, tem tido um papel fundamental. Frequentemente, digo que da mesma maneira que a abertura econmica l no comeo de 1990 forou o setor privado a apoiar o m da inao e fazer com que as empresas se transformassem. A LRF est, gradualmente, fazendo a mesma coisa no setor pblico. Sem inao e
num ambiente, inclusive, de saudvel competio democrtica, os estados tm que competir por resultados para que seus clientes, os eleitores, vejam coisas concretas. No existe mais a desculpa do choque macroeconmico ou de outras coisas que criavam aquela poeira, aquela nuvem. Nesse contexto, a LRF trouxe alguns avanos. No Rio de Janeiro, por exemplo, falando em catacumbas e subterrneos, todo pagamento feito, em 36 horas, est listado na internet: o credor, o valor, o programa de trabalho, a nota scal e a competncia. Quem olhar a pgina da Fazenda pode baixar isso no seu computador e revirar as informaes como quiser. E, alm disso, esto disponveis todos os relatrios previstos pela lei que so, ao mesmo tempo, teis para a sociedade e para o prprio administrador pblico.
CONFERENCIAS
H ainda uma outra discusso que devemos tratar com cautela. Aqui no Brasil, invs de implementar o que j est previsto, temos a tendncia de comear a reformar, inventar e colocar uma poro de adornos. E, assim como disse Teresa Ter-Minassian, h algumas coisas da LRF que no foram postas em prtica. No me preocupo tanto com o Comit de Gesto Fiscal, que pode ser muito interessante ou enfraquecer tudo e, no por acaso, est dormindo h anos no Congresso. preciso haver consenso sempre. A prpria questo do teto da dvida bruta para a Unio, por exemplo, deve ser pensada com cuidado para que no vire um alvo e sim uma regra que focalize mais a evoluo da dvida pblica. Por causa da transparncia e da seriedade das nossas contas, ns podemos nos dar ao luxo de lidar com dvida lquida. Normalmente, os ativos que ns abatemos da dvida bruta so nanceiros, demonstrados e de boa qualidade. Mas talvez fosse o momento de discutirmos essa questo e a forma como a usamos, mas sem pensar em reforma. Da mesma maneira, que a questo que a Teresa Ter-Minassian abordou, sobre as metas estruturais, no preciso mudar a lei para fazer isso. Na verdade, at em 2004, ns comeamos a fazer uma anlise e o presidente Lula, com aquela sabedoria muito prtica sobre essa questo, disse: olha, gente, no vamos enfeitar muito o pavo, meta meta, no vamos inventar coisas. Mas, enm, nada impede que com a mesma Lei se faa algo relacionado a metas. At porque, na hora em que voc prepara, por exemplo, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), voc faz um exerccio estrutural como o que foi feito em 2004. Delm Neto defende que esse negcio de PIB potencial tem um certo elemento de inveno. No precisamos mudar a lei, mas podemos aprimor-la. H coisas tecnicamente interessantes que podemos melhorar. Outra coisa que podemos fazer continuar a manter a transparncia, mesmo que com um tratamento especial questo dos investimentos. L em 2003, 2004, ns institumos o Programa de Parcelamento Incentivado (PPI), um valor especial para os investimentos, e apenas para eles, que demonstrava, claramente, que no prejudicaramos a solvncia da economia. Esse um aprimoramento, um pouquinho tcnico, que podemos construir. O que importante ter em mente que ns passamos por uma situao absolutamente atpica e que no pode nos levar a um engano em relao responsabilidade scal. Pela primeira vez, em muito tempo, pudemos utilizar polticas anticclicas. E isso aconteceu agora no porque as pessoas no conhecessem as polticas anticclicas, onde voc pode ajustar e abaixar um pouco a meta do primrio numa poca de recesso, mas porque no tinha havido anos de poupana. Antes, na maior parte das vezes em que havia um choque internacional, havia um choque de oferta. Dessa vez, como tnhamos espao suciente, ele pode ser administrado como choque de
demanda. Mas isso no quer dizer que possamos continuar com uma viso mais fcil, mais descansada da realidade scal. At porque, uma das razes pelas quais essa crise internacional no foi choque de oferta para o Brasil, foi o fato de que a taxa de juros caiu ao invs de subir e os preos das commodities subiram, invs de carem. Qualquer um que j tenha lido sobre a formao econmica do Brasil, que tenha lido o Celso Furtado, encontrou um captulo que explica exatamente como a crise externa e o efeito do balano de pagamento. Normalmente, voc tem uma fuga de capital, porque todo mundo tem que pagar as suas dvidas. E, ao mesmo tempo, as pessoas percebem que a demanda vai entrar em colapso e os preos das commodities caem. Dessa vez foi diferente. Os governos dos pases centrais inundaram com liquidez e, invs de puxar o capital da periferia, vieram para c, porque o nico lugar que tem rendimento. E o preo das commodities subiu porque existem setores pockets com uma grande demanda, particularmente a China. Ento, preciso tomar cuidado para no embaralharmos as coisas e acharmos que descobrimos a grande novidade. As coisas ainda esto difceis. Olhando para frente, ainda no mbito da gesto, muitos podem falar que a LRF no melhorou a qualidade do gasto. Mas eu acredito que sim. Primeiro porque, ao
nos ajudar a superar as crises macroeconmicas, ela nos leva a esse mundo da maturidade onde voc pode olhar as questes mais micro porque no est preocupado se o cu vai desabar sobre a sua cabea amanh. Vou dar aqui um exemplo do Rio de Janeiro, onde o prximo passo a instituio do que ns chamamos de um ERP, uma espcie de SAP de administrao. Isso signica que pretendemos superar um Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (SIAFEM) e comear a ter um controle, assim como as grandes empresas tm, de todo o processo de despesa. E a graa disso que, quando se entra num controle desse tipo, vericar se as despesas foram feitas como deveriam passa a ser automtico. Isso um tremendo impacto no papel, porque a auditoria no vai mais car gastando tempo para descobrir se os contratos esto conformes, foram cumpridos, se teve desvio. Tudo isso, nessa nova etapa de maior controle interno, vencido. Lgico que, ainda sim, deve-se ter auditorias de tempos em tempos. Mas se inicia, efetivamente e no s no gog, uma auditoria voltada para a qualidade e para a efetividade do gasto. Acredito que se no formos pegos por uma trapalhada macroeconmica ou uma deteriorao enorme da situao internacional, vamos ver nos prximos anos os Estados, todos os entes, e at a Unio investindo nesse
controle que permitir que aquilo que era desconhecido,
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que era o foco de problema, passe a ser absolutamente normal. Poderemos focar na qualidade do gasto porque a mquina pblica funcionar como uma geladeira que no para e no faz barulho, e poderemos, ento, prestar ateno em outras coisas. Um outro aspecto da LRF, e que cada vez mais importante, a renegociao da dvida. Toda a mudana da legislao prudencial nos colocou na fronteira da transparncia e nos garante a qualidade do gasto ao assinalar, atribuir e se responsabilizar pelo risco. E, na verdade, esse o maior avano que ns podemos ter. Quando se tem uma ideia, e voc vai fazer um investimento, antes preciso denir direitinho de quem o risco, qual o tamanho dele e quem vai pagar por ele. Essa a maneira, e quer dizer planejamento, de se evitar os grandes desastres. As pessoas sero responsabilizadas, porque h sanes institucionais e pessoais na LRF. H limites porque se algum zer tudo errado, no vai haver um bailout ou renegociao da dvida. Isso fora o administrador pblico a medir o risco antes de se embrenhar em alguma coisa e d uma transparncia extraordinria. Esse tambm o segredo de se melhorar o gasto pblico. Por essas razes, acredito que a LRF tem dado uma contribuio excepcional e podemos tirar mais dela sem, necessariamente, ter que mud-la. s vezes, importante falar do bvio e, com isso, me lembrei do que Nelson Rodrigues escreveu h muitos e muitos anos. Ele tinha l um problema e foi pedir uma coisa para um Ministro que cou sem graa, porque achou que no conseguiria fazer aquilo. E algum falou: puxa, esse cara no Ministro? Ministro pode tudo! Ele deve ser um reles funcionrio que tem que seguir as regras ao invs de exercitar o seu poder. Atualmente, para mim, a grande coisa do Brasil que at os eleitos consideram que o cumprimento do seu papel exatamente no ser o todo-poderoso. Anal, quando o indivduo se impe no exerccio da funo pblica e adota essa disciplina o que faz com que a deciso boa de hoje no vire um desastre amanh. Essa a noo que est cada vez mais se impregnando na sociedade e nos mtodos de administrao. E ela que, ao mesmo tempo em que alimentada pela LRF, permite que tal lei seja uma realidade. Sou bastante otimista e acho que os primeiros 10 anos valeram muito a pena.

Yoshiaki Nakano
Yoshiaki Nakano
Formado em administrao de empresas pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Diretor da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/FGV) e chefe do Departamento de Economia (PAE) da EESP/FGV. Desde 1969, professor de economia da FGV; foi secretrio da Fazenda do estado de So Paulo (1995 a 2001); e secretrio especial de Assuntos Econmicos do Ministrio da Fazenda (1987). Graduated in Business Administration from FGV Foundation. He is Director of the School of Economics of FGV Foundation (EESP/FGV) and Head of the Department of Economics (PAE) of EESP/FGV. Since 1969 he is Professor of Economics of FGV; was Secretary of Finance of the State of So Paulo (1995-2001); and Special Secretary for Economic Affairs of the Ministry of Finance (1987).
RESUMO
Em sua apresentao, o professor Yoshiaki Nakano lembra que a consolidao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) se deve a uma slida base institucional e ao apoio popular, mas ressalva que preciso avanar nas questes da transparncia e da ecincia dos gastos. Ele defende a xao de metas e a substituio da contabilidade pblica por critrios contbeis universalmente aceitos. A criao de um sistema em que toda a unidade tem seu prprio balano permitiria que a sociedade acompanhasse e controlasse o que acontece. Essa mudana e a denio de parmetros e tetos para as despesas do Governo, que permitam o aumento do investimento, so, segundo Yoshiaki Nakano, fundamentais para um crescimento sustentvel do pas.
ABSTRACT
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In his presentation, Professor Yoshiaki Nakano remembers that the consolidation of the Fiscal Responsibility Law (LRF) is due to a solid institutional base and pop-
ular support. But he cautioned that progress is needed on issues of transparency and efciency of spending. He advocates that setting targets and replacing public accounting for accounting principles universally accepted. The creation of a system in which every unit has its own balance sheet would allow the society to monitor and control the expenses. This change and the denition of parameters and maximum amounts for expenditures by the government, which enables the increase of investments, are, according to Yoshiaki Nakano, essential for sustainable growth of the country.
CONFERENCIAS
CONFERNCIA
Acredito que consolidar, denitivamente, a questo da responsabilidade scal envolve, como colocado pela Teresa Ter-Minassian, uma slida base institucional, o que, para mim, signica apoio da sociedade. Posso armar que pelo menos aquela parcela da populao que entende minimamente do assunto apoia essa ideia integralmente. Alis, antes da lei ser aprovada, tivemos uma experincia desse tipo aqui em So Paulo, quando o ento governador Mrio Covas fez um enorme e fantstico ajuste nas contas pblicas, colocando para fora do estado, que estava quebrado, mais de 200 mil pessoas ativas. Aquilo foi uma coisa sem precedentes. E a responsabilidade scal resvala tambm nos temas da transparncia, da qualidade e da ecincia do gasto pblico. Sem avanarmos nesses dois quesitos, poderemos ter um retrocesso. Na minha experincia, aprendi que ningum entende de contabilidade pblica. Mesmo quem tem boa formao, como os jornalistas, por exemplo, tem diculdade para saber se os recursos esto, ou no, sendo bem aplicados. Por isso, tenho uma proposta que muito simples e que outros pases j zeram. Em primeiro lugar, preciso mudar a contabilidade. Deixar a contabilidade pblica de lado e usar o critrio contbil que as empresas usam e universalmente aceito. Em So Paulo, por exemplo, isso j foi implantado atravs de um sistema contbil chamado Brazilian gap, onde possvel tirar todos os balanos de todas as unidades do governo. E fundamental que isso acontea desse jeito. A escola deve ter seu balano porque, anal, recebeu recursos pblicos que devem constar do balano e tem um quadro de funcionrios que deve estar no clculo da despesa para otimizar a utilizao dos recursos pblicos. A rigor, ningum faz gesto de ativos pblicos. Temos tambm a Conta-Resultado. Nela, voc recebe o recurso e tem a receita e despesa. E, se h gasto, entra o segundo aspecto fundamental e que ns ainda temos que avanar que toda unidade ter metas fsicas, explcitas e publicadas. Isso signica que se algum tem um recurso e um resultado para alcanar, isso tem
que ser publicado, precisa ser um compromisso que o administrador ou servidor deve assumir. Alm disso, interessante uma auditoria independente que, invs de politizar e julgar as contas, diga se aquele relatrio correto e d algumas referncias em termos de ecincia e eccia. Existem referncias internacionais de tudo quanto tipo que podem ser usadas quando o gasto compatvel com o resultado fsico alcanado. Ao criar um sistema desse tipo, na verdade, permite-se sociedade acompanhar o que acontece. Se voc quer saber se uma delegacia de polcia est funcionando bem, por exemplo, ter acesso s metas, aos recursos e aos ativos que ela gerencia. Publica-se o compromisso no incio do perodo e, no nal, o relatrio de desempenho. Aprendi sobre esse sistema quando visitei a Nova Zelndia e a Austrlia, lugares onde o regime de meta de inao e o relatrio peridico so obrigatrios em todas as unidades de governo. A coisa funciona e a sociedade, efetivamente, tem condies de controlar e responsabilizar o Executivo. Quando as informaes esto disponveis, uma auditoria vai checar e dizer se os objetivos foram alcanados ou no, se houve excesso de custo, ecincia, entre outros aspectos. Mudar a contabilidade e xar metas, na minha opinio, um avano essencial. E criar um sistema de gesto por resultados e no simplesmente de cumprimento s leis. Isso o mnimo que o servidor pblico tem que fazer, mostrar para sociedade que com recursos pblicos voc pode alcanar os objetivos que a prpria sociedade xou. Outro aspecto que deve ser mencionado diz respeito ao sistema intertemporal. A nossa Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um projeto de 1999, quando estvamos no meio de uma crise. E, naquele momento, o problema era que a dvida pblica brasileira estava crescendo excessivamente, e o mercado via o risco da dvida sair do controle com decits crescentes e outra exploso inacionria acontecer. A LRF surgiu em um momento histrico especco, que facilitou sua aprovao, e mirou a estabilidade sob o ponto de vista de controlar o crescimento da dvida pblica atravs do superavit primrio.
Entretanto essa fase j passou, todo mundo concorda que a lei foi um sucesso, e eu tambm acredito que ela no deve mudar. Porm, cabe fazer um adendo a ela, uma nova lei adicional, porque a sociedade brasileira demanda um pas que volte a crescer a taxas mais altas. Mas quando o investimento comea a se recuperar, antes de chegar nos 20%, haver enormes presses inacionrias porque essa porcentagem no cabe no nosso Produto Interno Bruto (PIB). Ento, preciso comprimir alguma coisa. O gasto global do governo chega a ser de 40% do PIB. A carga tributria, outras receitas do governo e o decit do ano passado somam 3,3% do PIB. Se esse decit continuar crescendo mesma taxa com que cresce o PIB, nunca vamos passar desse crescimento de 4% para algo maior. Basta lembrar que o Brasil, entre 1940 e 1980, cresceu taxa mdia de 7%. Um exemplo muito simples o seguinte: imaginemos que o PIB dobre em 10 anos, e passe de 50 para 100. O governo gasta 40% desses 50, que 20. Se mantivermos essa proporo, o investimento no pode crescer mais, porque bate no teto de 20% e gera presses inacionrias. Se o gasto corrente do governo crescer metade do que cresce o PIB, se crescer 3,5% ao ano, o que j um crescimento muito grande, abre-se espao de 10 pontos percentuais, porque de 20 vai para 30. E, consequentemente, cai de 40% para 30%. Da preciso reduzir a carga tributria para que, do ouCADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 74 | 75
tro lado, aumente a poupana do setor primrio para que ele possa investir. Assim, o investimento pode passar de 20% para 25%, 28%, que o mnimo que ns precisamos para retomar aquelas trajetrias de crescimento. Portanto, existe um problema de inconsistncia, porque, quando o Brasil comea a se recuperar, o Banco Central tem que elevar a taxa de juros. Se ele no zer isso, certamente, ns teremos inao. Temos que resolver esse problema e acredito que chegou o momento de olharmos para frente e fazer uma nova Lei Fiscal, denindo parmetros e colocando tetos nas despesas do governo que abram espao para o aumento dos investimentos. A sim, teremos dado um grande passo e colocado o Brasil em uma real trajetria de crescimento acelerado.
CONFERENCIAS

Deputado Antonio Palocci
Deputado Antonio Palocci

Ministro da Fazenda do Brasil de janeiro de 2003 a maro de 2006, Antonio Palocci Filho deputado federal pelo estado de So Paulo, cargo que ocupa pela segunda vez. mdico sanitarista e membro da Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados. Foi deputado estadual, duas vezes prefeito de Ribeiro Preto (SP) e coordenador, em 2002, do programa de governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. No atual mandato, Palocci relatou alguns dos projetos mais importantes do Congresso, como a criao do Fundo Social do Pr-Sal e a comisso especial do Sistema Financeiro e Mercado, uma das quatro comisses que foram criadas para monitorar a crise econmica. Alm disso, presidiu a comisso especial da Reforma Tributria. Former Brazilian Minister of Finances from January 2003 to March 2006, Antonio Palocci Filho is a Congressman for the state of Sao Paulo, position that he has for the second time. He is a public health physician and a member of the Taxation and Finance Committee of the Chamber of Deputies. He was state representative, twice mayor of Ribeiro Preto (SP) and Coordinator, in 2002, of President Lulas Government Program. In the current mandate, Palocci reported some of the most important projects of Congress, such as the creation of the Social Fund for the Pre-Salt and the special committee for the Financial System and Market, one of four committees designed to monitor the economic crisis. He was also the President of the special committee for the Tax Reform.
RESUMO
Em um discurso breve e direto, o Ministro da Fazenda do primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, Antonio Palocci Filho, reconheceu, depois de experimentar a boa gesto scal do Governo Lula, que a legislao, associada a outros instrumentos de controle como acordos de dvidas e transparncia e mudana de comportamento da sociedade, permitiu ao pas um slido equilbrio econmico. Para ele, no preciso mexer na legislao, mas assegurar os avanos j conquistados e, invs de buscar novas receitas, adequar as despesas existentes. Segundo Palocci, o sucesso alcanado mrito do pas e fruto do ciclo virtuoso que se forma a partir da legislao e do trabalho das pessoas.
ABSTRACT
In a short and direct speech, the Minister of Finances of president Luiz Incio Lula da Silvas government, Antonio Palocci Filho, admitted the mistake of having been at rst against the Fiscal Responsibility Law (LRF). After experiencing the good scal management of the current government, he acknowledged that the legislation, combined with other instruments of control - such as debt covenants and transparency - and the change of behavior in society, enabled the country to have a solid economic balance. For him, there is no need to promote changes in the legislation, but to ensure the progress already achieved and, instead of looking for new recipes, adjust the existing exCADERNOS FGV PROJETOS: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 76 | 77
penditures. According to Palocci, success is the merit of the country and the result of a virtuous cycle that is formed from the legislation and from work.
CONFERENCIAS
CONFERNCIA
Minha inteno abordar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sob um aspecto mais abrangente, que mostra um conjunto de instrumentos que interfere no quadro scal de um pas como o Brasil. Assim como a LRF, os acordos de dvidas com os estados foram muito importantes para o Brasil e representaram um reforo em relao questo scal. O critrio de transparncia no oramento pblico, que veio antes da LRF, foi conrmado e acentuado com ela. Estas duas questes so muito importantes: a associao da Lei aos acordos de dvidas e a consolidao do critrio de transparncia. Outro aspecto que quero ressaltar relativo ao avano intertemporal na questo da responsabilidade scal, que cou demonstrado na crise de 2008 e 2009. Em 1999, o Milton Friedman armou que o Brasil tinha um problema scal grave e teria que escolher entre reduzir gastos, aumentar a poupana ou aumentar a receita. Sempre me coloco direita do Friedman, ele no tinha que ter dado essas opes, ele deveria ter escolhido aumentar a receita. Mas a verdade que a questo ali era cortar gastos, isso era o mais importante. Ele acertou ao armar que a questo scal era o centro do problema brasileiro na crise de 1999, mas disse que era possvel resolver dos dois jeitos. E o administrador procura o caminho mais fcil, que buscar receitas novas. O esforo de aumentar a poupana pblica, em 1999, permitiu que na crise de 2008 e 2009 entendssemos o que era a poltica scal anticclica porque sempre zemos a poltica scal pr-cclica. Em toda crise, ns amos ao Congresso para tomar mais receita da sociedade. No se trata de dizer que houve um Governo melhor que o outro, todos foram ruins nessa matria. Ns amos tomar da sociedade mais receita para resolver a crise do Governo, a crise das nanas pblicas, e essa evoluo scal que tivemos permitiu que em 2008 zssemos desonerao tributria e incentivo ao setor privado, dado o equilbrio das contas pblicas. nessa questo que eu associo a LRF transparncia da poupana pblica, ideia de cultura de responsabilidade scal que se criou no Brasil. No passado havia governantes que faziam piadas quando se quebrava o Estado, e isso era glamouroso, esse era o Brasil. Mas vemos que, junto com o controle da inao, ns conquistamos a opinio pblica, inserindo uma cultura pela responsabilidade scal, que faz com que hoje a sociedade que atenta. Se um governante ou um candidato falar que vai tolerar um pouco de inao e aumentar gastos, eu tenho dvida de que ele ter algum sucesso e espao pblico no Brasil. Essa uma evoluo que aconteceu em poucos anos, em menos de duas dcadas a inao e a questo scal eram irms gmeas do nosso desastre econmico. Ns conseguimos um avano de equilbrio slido do ponto de vista econmico que nos permitiu lidar com a crise dessa maneira. Que avanos ns ainda podemos ter? Eu diria que o primeiro deles fazer um esforo para que as nanas pblicas dependam menos de novas receitas e mais de adequao de nossas despesas. possvel fazer isso. Desde a Constituio de 1988, estamos elevando os nossos gastos acima do Produto Interno Bruto (PIB). Se ns aumentssemos gastos ano a ano, mas um pouquinho abai-
xo do PIB, teramos uma condio de equilbrio macroeconmico de muita qualidade, muito consistente. E mais, em um pas como o Brasil, que tem uma dvida elevada, a poltica scal contraditoriamente uma poltica de crescimento. Num pas altamente endividado, quando voc opera a poupana pblica e a reduo de dvida, o impacto que isso tem sobre a condio macroeconmica de crescimento e no de decrscimo da atividade. Isso porque os indicadores do pas melhoram de uma maneira to excepcional que favorece o processo de crescimento do pas. Quando se faz um compromisso de 20 anos, do terceiro ano em diante o crescimento d o resultado, o esforo no precisa ser de 20 anos. Eu acredito que a questo scal no Brasil um fator de crescimento, se a tratarmos de forma adequada. Devemos utilizar as conquistas at aqui e fazer avanos no sentido de melhorar as qualidades das polticas. Eu no faria mudanas na legislao, como alguns sugeriram. At porque, sejamos honestos, h riscos de se mudar a legislao para pior, com a maior das boas intenes. So ideais totalmente legtimos e corretos do ponto de vista social, mas que precisam ser vistos sob uma perspectiva maior. Acho que ns temos que assegurar as conquistas feitas at agora e trabalhar para entender a administrao pblica para aperfeioar os resultados conquistados, visando a melhora da qualidade do processo scal brasileiro. O avano que tivemos foi extraordinrio, deixamos para trs essa histria de hiperinao e de descontrole scal, e a cultura brasileira mudou de procedimento. Eu e minha bancada fomos contra a LRF, mas pagamos o nosso erro quando
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zemos uma excelente gesto scal no Governo Lula que se encerra, que reduziu a dvida pblica. Uma conquista que no nossa, no do governo, no das pessoas, do pas. Depois de anos que a nossa dvida parecia uma montanha-russa, mas apenas com subida, ela voltou por um caminho de pedra, consistente, resultado do trabalho das pessoas com base na legislao vigente. Eu ressalto muito essa questo do trabalho das pessoas, pois com a mesma Lei se faz grandes coisas e grandes bobagens. Ento, preciso associar a legislao aos atos praticados, transparncia para a sociedade, e fazer disso um conjunto virtuoso para que ns possamos ter novos valores.
CONFERENCIAS
Poltica econmica responsvel e reduo do prmio de risco

Ministro Henrique Meirelles
Ministro Henrique Meirelles

Desde janeiro de 2003, ocupa o cargo de presidente do Banco Central (BC) do Brasil. Antes disso, foi presidente do Global Banking no FleetBoston Financial e presidente mundial do BankBoston. Foi tambm membro do conselho da Harvard Kennedy School of Government, da Sloan School of Management at Massachusetts Institute of Technology (MIT), e da Carroll School of Management do Boston College. Participou tambm dos conselhos do Conservatrio de Msica da Nova Inglaterra e do Instituto de Arte Contempornea de Boston. Elegeu-se deputado federal em 2002 e j foi escolhido o Brasileiro do Ano 2008, pela revista Isto, o Banqueiro Central 2007, pela Euromoney, e o Financista do Ano 2008, pela Latin Trade. Since January 2003, he is the President of Brazils Central Bank. Before that, he was Chairman of Global Banking at FleetBoston Financial and World President of BankBoston. He was also a board member of Harvards Kennedy School of Government, of Sloan School of Management at Massachusetts Institute of Technology (MIT), of Carroll School of Management at Boston College. He also participated in the Councils of Music Conservatory in New England and in the Institute of Contemporary Art in Boston. He was elected Federal Deputy in 2002 and was chosen the 2008s Brazilian of the Year by Isto magazine, the Central Banker in 2007 by Euromoney, and the Financier of the Year 2008 by Latin Trade.
RESUMO
O atual Presidente do Banco Central (BC) do Brasil, Henrique de Campos Meirelles, retomou a questo do lastro para emisso de moedas desde a sua origem para explicar de que forma os marcos regulatrios ajudaram a equilibrar as contas pblicas e desenvolver a economia. Meirelles destacou a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para disciplinar o relacionamento nanceiro entre o BC e o Tesouro Nacional. Atravs de nmeros da dvida pblica e das reservas internacionais brasileiras, cou observado que, entre outras conquistas, a LRF evita presses inacionrias.
ABSTRACT
The current president of the Central Bank (BC) of Brazil, Henrique Meirelles, took up the question of backing for issuing coins from its origin to explain how regulatory frameworks have helped to balance public budgets and develop the economy. Meirelles stressed the importance of the Fiscal Responsibility Law (LRF) to regulate the nancial relationship between the Central Bank and the Treasury. By means of the numbers of public debts and Brazilian international reserves, it was proved that, among other achievements, LRF avoid inationary pressures.
CONFERNCIA
Quando o Brasil estava avanando e terminando a Constituio de 1988, foi vedado o nanciamento do Banco Central (BC) aos bancos. Mas esse fato se tornou ecaz com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e , justamente, isso que eu gostaria de detalhar em instantes. Se ns olharmos a histria do nanciamento pblico e virmos a emisso de moeda, constata-se que houve ganho expressivo, pois, no incio da histria, a moeda era caracterizada por bens tangveis. A prata, o fumo, pedras preciosas e at alguns vegetais foram tipos de moeda em diferentes pocas. Mas, a partir de um momento foi denido que o padro seria o ouro e a capacidade de emisso de moeda era baseada
em um depsito em ouro em uma instituio que tinha a capacidade de emitir moeda. Portanto, considerando o montante depositado em ouro, j houve instituies privadas que tiveram a prerrogativa de emitir moeda. Eu trabalhei no banco privado que emitiu, ainda no sculo XVIII, o primeiro dlar lastreado em ouro. Essa evoluo se deu atravs da capacidade dos governos em agir dessa forma. Mas a possibilidade de emitir moeda sem lastro tangvel deu as condies para a evoluo da economia e dos meios de pagamento. O risco que isso trazia estava diretamente relacionado s condies para a emisso de moeda, sem limites, para nanciar, por exemplo, gastos correntes do Estado ou investimentos. E ns tivemos diversos episdios hiperinacionrios, no Brasil e no mundo, que, em ltima anlise, tinham um componente importante nesse aspecto.
CONFERENCIAS
No momento em que se deniram regras para o nanciamento, o BC e o sistema bancrio passaram a ser regulados por normas do Tesouro, de uma forma transparente, seguindo regras denidas pela LRF e criando toda uma estrutura de equilbrio nanceiro no pas, que adquiriu uma outra dimenso. Em relao LRF, que j foi sucientemente analisada aqui, eu vou me concentrar no aspecto monetrio. Como foi a estrutura da Constituio? O que a Constituio vedou e por que a LRF foi importante nesse processo? Como eu disse, ela tornou ecaz a norma constitucional e, posteriormente, os ganhos de nanciamento do Tesouro e dos Estados e Municpios. A estabilidade monetria que, em um primeiro momento, teve por base a denio de metas de agregado monetrio, no nal das dcadas de 1970 e 1980, possivelmente evoluiu para a denio das metas de inao e para o uso do instrumento de taxa bsica de juros pelo rgo controlador, como, em ltima anlise, uma maneira de controlar a inao. Mas tudo isso tornou-se possvel porque existiu, de fato, a vedao da capacidade do BC de nanciar o Tesouro Nacional. Existem tambm outras formas de afetar os Estados e Municpios. Por exemplo, no passado tnhamos bancos estaduais que emprestavam de maneira, muitas vezes, excessiva, arriscada ou agressiva, e que depois, medida que tinham problemas, recebiam socorro do BC, que, por sua vez, tinha que fazer a expanso monetria. Ou seja, quando o Tesouro no tinha recursos para cobrir isso dentro do seu oramento, tinha-se que emitir. Isso aconteceu no mundo com a evoluo institucional, em maior ou menor grau, em diversos pases. O Brasil teve grande sucesso dentro desse processo. E, de novo, a Constituio foi, em um dado momento, muito importante, porque xou o princpio, e isso depois foi de fato detalhado e tornado ecaz pela LRF. Voltando ento ao ponto-chave, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu, de forma clara e inequvoca, em primeiro lugar, a competncia exclusiva do BC para a emisso de moedas, e autorizou o BC a comprar e vender ttulos do Tesouro para ns de poltica monetria. Ento, ns tnhamos aqui uma forma indireta que precisava de um controle administrativo, tendo em vista a diretriz traada pela Constituio. Na prtica o BC podia comprar ttulos emitidos pelo Tesouro, emitia os seus prprios ttulos, mas no podia nanciar o Tesouro. A questo era exatamente a disciplina desse processo. Como que se daria tal compra para a poltica monetria? Isso poderia facilmente ser usado para, em ltima anlise, o nanciamento de diversas correntes. A LRF disciplinou o relacionamento nanceiro, primeiro, proibindo o BC de emitir ttulos, vedando-lhe a compra de ttulos do Tesouro Nacional na data da emisso, impedindo a permuta e concesso de garantias pelo BC e autorizando-o a comprar ttulos do Tesouro a preo de mercado apenas
para rolar a carteira. Isto , se o montante de ttulos for denido, o BC faz poltica monetria vendendo e recomprando ttulos do governo federal que tem em carteira, mas previamente denidos. Portanto, a partir da, passou a existir a completa separao monetria entre o BC e o Tesouro Nacional. Isso uma conquista bsica de institucionalizao da moeda, do seu poder de compra e da transparncia das contas pblicas. Em consequncia, a populao, atravs do Congresso Nacional e de projetos do Executivo ali aprovados, passou a ter a capacidade de determinar as contas gerais da Unio e o oramento pblico. Esse o aspecto fundamental da mensagem que eu queria deixar aqui em relao LRF, que exatamente essa conquista da sociedade brasileira que permite dar condies ao BC de fazer uma poltica de estabilizao de preos. A partir desse ponto, vou passar a discutir o efeito para o Tesouro Nacional no s dessa vedao, mas tambm dos resultados de uma poltica monetria aplicada com rigor, com estabilizao de preos e consequente diminuio dos custos de nanciamento da dvida pblica. Em primeiro lugar, est a estabilizao macroeconmica com polticas responsveis. Ou seja, a aplicao, como j mencionei, do rigoroso regime de metas para a inao e a acumulao de reservas internacionais para dar condies ao pas de resistir e de enfrentar crises. O sistema nanceiro e o Brasil, com a adoo completa de uma regulao mais rgida e abrangente sob uma nica autoridade, obtiveram importante ganho institucional, uma vez que o BC a nica entidade responsvel pela estabilidade nanceira, com responsabilidades claramente denidas. Relativamente ao setor externo, ns temos um cenrio bem favorvel, com investimentos diretos nanceiros, com reservas excedendo a dvida externa total e com uma utuao cambial reduzida. Portanto, se ns olharmos para esses ltimos anos, vamos ver em azul no grco a seguir, a trajetria de inao, dentro do que foi denido pelo Conselho Monetrio Nacional, e, em vermelho, as previses dos analistas
para a trajetria futura de inao.

Grco 1 - Inao recente sob controle
10% Expectativas de mercado IPCA (acumulado em 12 meses) 2010: 5,42%
8%
6%
4%
2%
0% jan 04 jul 04 jan 05 jul 05 jan 06 jul 06 jan 07 jul 07 jan 08 jul 08 jan 09 jul 09 jan 09 jul 09 jan 10 jul 10 jan 11 ago 11
Fonte: IBGE e BC.
CONFERENCIAS
A acumulao de reservas internacionais, como mencionei, mesmo aps a fase crtica atingiu a casa de US$ 247 bilhes (dados de 30 de abril de 2010). Temos aqui um dado importante: a dvida bruta, em azul, como percentagem do Produto Interno Bruto (PIB), mostra uma evoluo, desde 1990 (26%), chegando perto de 35% ao redor de 1995 e estando em 2011 em torno de 10%, que a parcela em azul. Mas, um dado muito importante a dvida lquida externa, que a deduo das reservas e de todos os crditos, isto , a dvida externa deduzida das reservas internacionais. Podemos observar claramente que a dvida externa cai de uma forma pronunciada e chega a um ponto que o Tesouro passa a ser credor lquido de moeda externa. medida que a dvida lquida cai, que a inao se mostra na meta e que as reservas aumentam, apresentamos a trajetria scal cadente e uma trajetria de melhora do risco pas. Com isso, existe a tendncia de queda da taxa de juros ao longo do tempo. Ento, podemos observar que h subidas e descidas na gesto das taxas de juros, mas a tendncia com o tempo de uma queda. Com isso, estabelece-se aquilo que chamamos de ciclo virtuoso da economia. Em azul, metas para a inao e pacto para a estabilidade econmica com estabilidade de preo, com a reduo do risco inacionrio. Cmbio utuante com reservas internacionais elevadas, dvida externa lquida cadente, com reduo do risco externo. Superavit primrio, dvida pblica cadente, reduo do risco scal. Isso leva a uma reduo da taxa de juros aliada ao aumento da credibilidade e diminuio da dvida pblica. Agora, se ns olharmos juros sobre dvidas pblicas, Estaduais e Municipais, veremos que acontece o mesmo, subidas e descidas, mas ns temos a tambm a tendncia da queda. Essa seria a minha mensagem, no sentido de que, alm da responsabilidade scal, de toda a questo dos gastos pblicos, entre outros fatores, a LRF evita presso inacionria. Parabns aos organizadores. Acredito que uma celebrao muito importante para o pas esses 10 anos da LRF.

Governador Paulo Hartung
Paulo Hartung
Economista formando pela Universidade do Esprito Santo, o governador reeleito do estado do Esprito Santo. Foi prefeito da cidade de Vitria entre 1993 e 1996 e comeou sua carreira poltica em 1983 como deputado estadual, cargo exercido por dois mandatos consecutivos, onde foi presidente da Comisso de Finanas e Oramento da Assembleia Legislativa. Elegeu-se deputado federal em 1991 e foi membro da Comisso de Oramento do Congresso Nacional. Em 1997 foi nomeado pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso para o cargo de Diretor de Desenvolvimento Regional e Social do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e, em 1998, foi senador.
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Graduated Economist from the University of Esprito Santo (UFES), he is the re-elected governor of the same state. He was the mayor of Vitria (states capital) from 1993 to 1996 and began his political career in 1983 as State Deputy, position held for two consecutive terms, in which he was Chairman of the Legislatures Finances and Budget. He was elected Federal Deputy in 1991 and was a member of the Budget Committee of the Congress. In 1997, he was named by then-President Fernando Henrique Cardoso Director of Regional and Social Development for National Bank for Economic and Social Development (BNDES) and, in 1998, he was a Senator.
RESUMO
O atual governador do Esprito Santo, Paulo Csar Hartung Gomes, explica como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi fundamental para colocar as nanas capixabas em ordem. O governo conseguiu, graas a uma pea oramentria realista, bater recordes de investimentos de recursos prprios, mesmo em ano de crise mundial. No entanto, segundo Hartung, preciso tomar cuidado para no perder o foco na responsabilidade mesmo quando existe a exibilidade para realizar uma poltica anticclica. Manter os ps no cho um exerccio que deve ser praticado em tempos de crise ou no.
ABSTRACT
The current governor of Esprito Santo, Paulo Csar Hartung Gomes, explains how the Fiscal Responsibility Law (LRF) was crucial for organizing the nances in his state. The government has succeeded, through a realistic budget allocation, to set record investments of its own resources, even in years of world crisis. However, according to Hartung, one must be careful not to lose focus on the responsibility even when there is the exibility to run countercyclical politics. Keep feet on the ground is an exercise that must be practiced in times of crisis or not.
CONFERENCIAS
CONFERNCIA
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) uma das heranas da construo dos ltimos anos, marcados pela racionalidade e pelo bom senso. No momento da tramitao do projeto, eu estava no Senado e tive a oportunidade de ser um formador de opinio favorvel aprovao. Na poca, existiam dois obstculos. O primeiro era uma certa percepo de que a lei travaria ainda mais a mquina pblica e dicultaria a ao governamental. Outro dizia respeito ao vis ideolgico de que uma lei de responsabilidade scal se fazia necessria. E o tempo mostrou que a melhor organizao social, indiscutivelmente, possibilitou ao pas enfrentar de uma forma robusta os seus enormes desaos sociais. No Esprito Santo, a LRF nos ajudou e muito. Tomei posse em 2003, com um estado muito desorganizado e inadimplente. Havia uma dvida de aproximadamente R$ 1,2 bilho com funcionrios pblicos, fornecedores e prestadores de servios. Era um quadro delicadssimo e a primeira providncia que tomei, antes mesmo da posse, foi pedir Assembleia Legislativa que no votasse o oramento, porque ele nada tinha a ver com a realidade scal do estado. A Assembleia, os Poderes e as instituies permitiram que mandssemos um substitutivo. Ns pactuamos isso e tivemos que reduzir a pea oramentria em mais de 15%. Naquele momento, comeamos um exerccio de oramento realista. E a evoluo notvel. Quero aqui, rapidamente, dar os nmeros consolidados do estado na realidade de 2011. A despesa de pessoal, hoje, est em 45,16%; a dvida consolidada lquida percentual sobre a receita corrente lquida, 8,28%; e as operaes de crdito percentual sobre a receita corrente lquida, 2,45%. uma mudana extraordinria, porque, quando tomei posse, o estado no tinha capacidade de investir em seus recursos. Mas agora, percentualmente, deve ser um dos estados que mais investe na sua arrecadao. No ano passado, investimos com nossos prprios recursos mais de R$ 1 bilho, o que um valor muito expressivo para um estado pequeno como o Esprito Santo.
Ainda tivemos uma segunda experincia, quando acendemos o sinal amarelo, no primeiro sinal de crise, em 2007. Em setembro de 2008, com a ecloso da bolha do mercado imobilirio americano, estvamos com a pea oramentria pronta e com base em uma realidade econmica de bom crescimento. Nesse momento, recolhemo-nos, sentamos com os Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo, com o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas e conseguimos repactuar. Para a nossa alegria, podemos dizer que a receita arrecadada bateu quase em cima da que foi orada. E, se olharmos os ndices federais do Brasil, esse deve ser um dos poucos pontos fora da conta, o que nos permitiu ser prativos em 2009. O ajuste oramentrio permitiu que zssemos, mesmo em ano de crise e de diminuio de receita, o maior investimento de recursos prprios da histria do governo capixaba. Por ltimo, quero expor uma preocupao. Ns precisamos, especialmente em tempos de crise, ter exibilidade para fazer movimentos anticclicos, mas sem perder a viso de responsabilidade. Muito do que ns estamos podendo fazer agora fruto de um conjunto de medidas estruturais que tomamos ao longo da histria recente do nosso pas. fundamental manter os ps ncados no cho mesmo no ps-crise. Decidi car at o ltimo dia do governo e no disputar essa eleio. Quero entreg-lo absolutamente organizado administrativa e nanceiramente.
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Costumo brincar que casei com uma viva. No reclamei e estou cuidando bem dos lhos, porque queria ser governador do Esprito Santo e j sabia, quando me candidatei, que encontraria uma situao muito difcil e complicada. Quem encara um desao como esse no tem direito de reclamar. Mas meu sucessor vai casar com uma moa e ganhar um dote no dia do casamento.
CONFERENCIAS

Senador Tasso Jereissati
Tasso Jereissati
Senador da Repblica pelo estado do Cear para o perodo de 2003 a 2011. No Senado, membro titular das Comisses de Assuntos Econmicos, de Constituio, Justia e Cidadania e de Desenvolvimento Regional e Turismo. Tambm relator da Comisso Temporria incumbida de analisar a Reforma Administrativa do Senado e do Projeto de Resoluo do novo Regimento Interno da Casa. Foi governador do Cear por trs vezes, a ltima delas entre 1999 e 2002. Senator by the State of Cear for the period from 2003 to 2011. In the Senate, he is a full member of the Committee of Economic Affairs, Constitution, Justice and Citizenship and Regional Development and Tourism. He is also a Rapporteur for the Temporary Commission responsible for analyzing the Senates Administrative Reform and of the Project for the new Internal Rules of the Senate. He was Cears Governor for three times, most recently between 1999 and 2002.
RESUMO
O senador Tasso Ribeiro Jereissati reclamou mais normatizao e scalizao dos gastos do governo federal e do Poder Executivo, que ainda no esto sob as regras impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Segundo ele, no hora para comodismo, mas sim para acordar e aperfeioar os mecanismos de controle e de gesto pblica.
ABSTRACT
Senator Tasso Ribeiro Jereissati claimed for more regulation and monitoring of federal and executive expenditures, which are not yet under the rules imposed by the Fiscal Responsibility Law (LRF). According to him, this is not the time for complacency, but to wake up and to improve the control and public management mechanisms.
CONFERNCIA
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) deixa uma marca na histria administrativa do Brasil. Fui governador do estado do Cear antes e depois da LRF, e conheo os dois lados. Antes que uma srie de processos levassem necessidade da criao da lei, o que havia no era nem irresponsabilidade, era um verdadeiro caos scal no Brasil. No havia os menores parmetros. Alis, no se tinha nem informaes sobre a situao de cada unidade da Federao. Quando fui governador do Cear pela primeira vez, passei tempos tentando entender qual era a verdadeira realidade scal do estado. O Brasil de hoje fruto da prtica scal que o governo comeou a fazer naquela poca, mas solidicado e institucionalizado pela LRF. Graas a Deus, o presidente do Banco Central (BC), Henrique Meirelles, falou sobre o Brasil atual. Cabe a ele todo o nus, porque o governo gasta, gasta, gasta, e, infelizmente, esse deveria ser o grande tema dessa discusso, porque o Executivo e o governo federal ainda no esto sob a normatizao da LRF.
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Espero estar errado, mas acho que vivemos um momento em que comea a haver uma grande acomodao do Poder Executivo. Tenho visto algumas entrevistas que dizem que o papel do Estado gastar e isso me preocupa bastante. A Grcia foi um grande alerta para todos ns sobre essa histria de gastar indiscriminadamente. Passamos pela crise de maneira brilhante, no podemos negar. E isso deve continuar indenidamente para que o Brasil possa crescer. Estou disposto a defender o presidente Henrique Meirelles, porque sempre ele quem faz o papel do bandido. Se os gastos aumentam, ele sobe os juros e deixa que a poltica monetria seja a nica ferramenta para combater a inao. Existe uma acomodao ao redor disso, uma srie de posies ou de aes que nos preocupam. Os bancos ociais adquiriram uma lgica prpria que induz ao consumo, enquanto o BC o est desestimulando. Ns, do Senado, com a ajuda de vrios assessores importantes, que trabalharam inclusive na LRF, estamos empenhados agora no que consideramos um avano nessa lei, que a Lei de Responsabilidade Oramentria. No hora de nos acomodarmos, precisamos aproveitar esse bom momento da economia para aprofundarmos essas mecnicas de maior controle e, principalmente, de melhor qualidade do gasto pblico de nosso pas.
CONFERENCIAS

Prefeito Gilberto Kassab
Gilberto Kassab
Atual prefeito da cidade de So Paulo, assumiu o cargo pela primeira vez em 2006, quando o ento prefeito Jos Serra afastouse da prefeitura para concorrer ao governo do estado. Engenheiro civil e economista formado pela Universidade de So Paulo (USP) elegeu-se deputado federal em 1999, deputado estadual em 1995 e vereador em 1993. Foi tambm membro titular do Conselho Consultivo da Agncia Nacional de Telecomunicaes e secretrio municipal do Planejamento de So Paulo. Current mayor of So Paulo, he took the position the rst time in 2006 when then Mayor, Jos Serra withdrew from the city to compete for the state government. He is a Civil Engineer and Economist, graduated from the University of So Paulo (USP), elected Federal Deputy in 1999, State Deputy in 1995 and City Representative in 1993. He was also a member of the Advisory Board of the National Telecommunications and of So Paulos Municipal Secretary of Planning.
RESUMO
Prefeito de So Paulo, Gilberto Kassab arma que estamos caminhando na direo certa e ressalta a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para se administrar com mais qualidade e austeridade. Ao comparar a cidade de So Paulo em 2011 e h dez anos, Kassab mostra que controle oramentrio, inteligncia dos gastos e auditoria scal combinam sim, e muito, com investimentos pblicos para os cidados. Segundo Kassab, apenas uma administrao organizada e transparente tem condies de gerar recursos e distribu-los de forma eciente. Mas Kassab levanta um ponto fundamental: os encargos desproporcionais cobrados pela Unio no parcelamento do pagamento das dvidas pblicas municipais e estaduais. Atitudes imediatas so vitais para dar continuidade aos progressos j conquistados.
ABSTRACT
So Paulos Mayor Gilberto Kassab said that we are heading in the right direction and highlights the importance of the Fiscal Responsibility Law (LRF) to be able to manage with more quality and austerity. When comparing the city of So Paulo now and ten years ago, Kassab shows that budgetary control, intelligent spending and scal auditions combine a lot with public investment for the citizens. Also because, he said, only one organized and transparent administration is able to generate funds and distribute them efciently. But Kassab raises a fundamental issue: disproportionate costs charged by the Union in the installment payment of state and local government debts. Immediate actions are vital to continue the progress already achieved.
CONFERNCIA
Vivemos num pas que est no rumo certo. Atravs de uma srie de leis, o Brasil foi, ano aps ano, dcada aps dcada, construindo seu futuro. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), da qual participei da graduao, uma das razes do extraordinrio atual momento, com seus desaos e problemas. O ponto alto neste evento foi quando o deputado federal Palocci reconheceu publicamente que o seu partido errou ao no apoiar a LRF. Uma manifestao verdadeira, importante, do primeiro Ministro da Fazenda do atual governo. Como prefeito de So Paulo, sou benecirio dessa lei e, depois de tantos depoimentos sobre ela, quero falar sobre a sua importncia para a maior cidade do pas. Pretendo estabelecer um paralelo entre as situaes antes e depois da LRF. Trata-se da conquista da sociedade brasileira que deve ser permanentemente valorizada. Graas a esse importante instrumento de gesto, foi possvel criar as condies para que o Estado brasi-
leiro pudesse gerir de forma responsvel e transparente. Falou-se muito neste evento sobre a questo da transparncia, mas, na prtica, ela ainda pouco aplicada. No entanto, em seus mltiplos aspectos, ela fundamental. No apenas na questo dos salrios dos servidores,
mas tambm nos contratos e nas medies, importante que a transparncia seja implantada o mais rapidamente possvel. At mesmo porque a legislao impe que seja assim. O Estado, obrigatoriamente, tem que dar publicidade e visibilidade a todos os seus passos. O estabelecimento de limites para os gastos com pessoal e para a criao de despesas de carter continuado exemplo claro de regras que propiciaram um salto na forma de se administrar com qualidade e responsabilidade. Quando a lei foi proposta, alguns condenaram a ideia com a armao de que a austeridade administrativa e a responsabilidade scal no poderiam ser adotadas em harmonia com a necessidade de investimentos na rea social.
CONFERENCIAS
Mas posso armar, como prefeito de So Paulo, onde tenho o grande desao de conciliar a capacidade de produzir riqueza com a distribuio justa de seus recursos, que a LRF foi uma excelente ferramenta para alavancar o investimento em polticas sociais na nossa cidade. No existe nenhum antagonismo entre controle oramentrio, inteligncia dos gastos e auditoria scal com a ateno ao cidado. Alis, somente uma administrao organizada, com suas nanas em dia, tem condies de gerar recursos para investimentos sociais. assim que, hoje, So Paulo consegue investir 20% do seu oramento em sade, 31% em educao e, desde 2005, destinar recursos da ordem de R$ 3 bilhes para a construo de moradias, urbanizao de favelas, eliminao de reas de risco e melhorias de condies de habitao. Pela primeira vez, depois de trinta anos, investimos na construo de linhas do metr, tarefa antes destinada ao governo estadual. Transporte rpido e seguro tambm poltica social. Tudo isso s foi possvel com uma profunda reorganizao da prefeitura iniciada na gesto de Jos Serra. A racionalizao dos gastos, o rigor nas contrataes e a boa gesto de recursos permitiram que amplissemos nossas aes voltadas aos mais necessitados. Portanto, no restam dvidas de que responsabilidade scal compartilha com investimento social. Mas preciso avanar e aprimorar os mecanismos que possibilitaram todas essas conquistas. O momento oportuno para resgatar os princpios e objetivos que motivaram e sustentaram a implementao de um amplo programa de reestruturao scal, cujo maior marco a LRF. Nessa poca, a Unio celebrou o contrato de renanciamento de dvidas com estados e municpios com a inteno de assegurar condies adequadas para permitir e sustentar a reestruturao scal nos diversos mbitos do governo. Em So Paulo, a prefeitura rmou um acordo com a Unio e assumiu a totalidade das dvidas muni-
cipais atravs do programa de ajuste scal que visava reduzir os custos de nanciamento da dvida pblica dos estados e municpios. Entretanto, transcorridos mais de dez anos, observa-se que o que era para ser um acordo que propiciaria e acentuaria o equilbrio scal acabou se transformando no principal fator de desajuste das nanas da prefeitura de So Paulo. Os dados so muito importantes para que essa anlise sirva de exemplo para importantes reexes e decises em relao ao futuro da lei, que deve e precisa ser preservada para o bem do pas. Nos primeiros meses de 2010, a dvida que somava R$ 11,3 bilhes, em 2000, alcanou R$ 39,5 bilhes apesar do efetivo pagamento de R$ 11,7 bilhes em parcelas durante esse perodo. No deixamos de pagar uma nica parcela e nunca atrasamos. E, apesar do pagamento nominal acima da totalidade da dvida inicial, ainda resta saldo devedor de quase quatro vezes o valor original. O Governo Federal cobra juros capitalizados de 9% ao ano, acrescido de atualizao do IGP-DI, sobre o saldo da dvida da prefeitura. Em 2010, o mercado projeta o teto para o IGP-DI em torno de 7,9% ao ano, o que acrescido dos juros de 9% resultar em encargos prximos a 18% ao ano. Para ns de comparao, mesmo com o aumento, a taxa do Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic) inferior a 10% ao ano. Essa diferena ir gerar cerca de R$ 3 bilhes em encargos adicionais ao municpio somente este ano. Apenas para se ter uma noo da grandeza, com a economia desses R$ 3 bilhes poderiam ser construdas 500 creches na cidade de So Paulo o que signicaria atender toda a demanda de cuidado do municpio ou 20 mil novas moradias para famlias de baixa renda. Ou, ainda, seria possvel a construo de dez hospitais semelhantes ao recm-inaugurado na cidade de Tiradentes, com 230 leitos de internao e capacidade para atender 25 mil pessoas.
Ao projetar esse diferencial at 2030 , pode-se ter a clara noo dos impactos negativos desses encargos desproporcionais, que iro interferir na implementao de polticas pblicas essenciais para o cidado paulistano. O problema adquire propores ainda maiores quando se observa que as distores causam mais que danos presentes e futuros. Isso porque, alm de comprometer os investimentos pblicos, que deixam de ser realizados, tambm geram um efeito acumulativo que inviabilizar o pagamento da dvida ao m do contrato. As projees indicam que, em 2030, haver um saldo residual da dvida de cerca de R$ 105 bilhes. O contrato prev 10 anos para amortizao de eventuais resduos e que no haver mais decit com comprometimento das receitas. Atualmente, o teto de comprometimento de 3%, mas as parcelas para o pagamento da dvida comprometero nada menos do que 96% das receitas do municpio. Para viabilizar esses pagamentos, simplesmente todos os servios pblicos prestados, como sade, educao, limpeza urbana e assistncia social, teriam que ser interrompidos. So Paulo vai honrar seus compromissos. Temos o propsito de pagar nossa dvida com a Unio, mas isso tem que ser feito dentro de condies que preservem a nossa capacidade de investimento e pagamento. E esse um problema que no atinge apenas So Paulo, mas vrias cidades e estados do Brasil. Um desao que exige aes serenas e bem pensadas, porm imediatas. A dvida no pode ser paga com o estrangulamento dos municpios ou com compro92 | 93
metimento das condies que beneciam populaes. Os avanos que poderemos alcanar no se restringem a essa urgente necessidade de se renegociar os ndices de correo da dvida. justo, tambm, que se reita sobre o destino desse dinheiro, porque parte dele poderia ser revertida em desenvolvimento e melhorias para os estados e municpios. Esse momento de celebrao e de congratulao de todos aqueles que foram responsveis pela elaborao dessa importante lei. Mas, ao mesmo tempo em que devemos festejar as conquistas proporcionadas, oportuno resgatar os objetivos que nortearam a elaborao desse programa de reformas: permitir e sustentar a reestruturao scal dos diversos nveis de governo. Portanto, agora a hora adequada para cobrar da Unio uma efetiva responsabilidade federativa. Se no fosse a LRF, a cidade de So Paulo estaria em situao catica. Todos ns sabemos o que era a cidade quando o Governo Federal assumiu as pesadas dvidas que existiam no municpio e deu condies cidade de retomar um planejamento. Portanto, estou aqui hoje para fazer esse alerta. No que se mude a lei, porque, assim como disse o deputado Palocci e o Ministro Gilmar Mendes, isso pode ser muito perigoso. Mas que se faa uma profunda reexo em relao a esses aspectos, principalmente no que diz respeito aos juros das dvidas, para que possamos ter preservada a continuidade desses investimentos. Em pouco tempo, cidades como So Paulo estaro no limite da sua capacidade.
CONFERENCIAS
Pesquisa de percepo sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal

Carlos Augusto Costa
Carlos Augusto Lopes da Costa

Formado em engenharia eletrnica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Carlos Augusto Lopes da Costa coordenador executivo do Ncleo de Planejamento Estratgico e Avaliao de Polticas Pblicas e coordenador de projetos da FGV Projetos. Atua tambm como membro do Conselho Consultivo do Departamento de Pesquisas Judicirias (DPJ), do Conselho Nacional de Justia (CNJ), e como diretor da MCI-Estratgia. Tambm j exerceu cargos como: presidente do Instituto de Planejamento do Estado de Pernambuco (CONDEPE); do programa Iniciativa para o Nordeste, em parceria com o Banco Mundial (BIRD); consultor da Promon Engenharia S.A. e do Servio de apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) Nacional; e engenheiro da Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf). Graduated in Electronic Engineering from Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ), Carlos Augusto Lopes da Costa is Coordinator of the Center for Strategic Planning and Evaluation of Public Policies and Project Cordinator at FGV Projects. He is member of the Consulting Counsel at the Department of Judiciary Researches (DPJ) and of the National Council of Justice (CNJ). He is also director of MCI-Strategy. He has also presided Planning Institute of Pernambuco (CONDEPE); he was responsible for the Northeast Incentive Programe along with the World Bank (BIRD); was a consultant at Promon Engeneering S.A. and of SEBRAE; and engeneer at the So Francisco Hydro Electric Company (Chesf).
RESUMO
Carlos Augusto Costa apresentou uma pesquisa indita sobre a percepo da populao brasileira em relao Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Os nmeros indicam que pouco mais da metade dos entrevistados conhece ou j ouviu falar sobre a lei, mas acompanha com pouca frequncia a sua execuo. O destaque ca por conta do grupo com nvel superior, que mais informado e atuante. A pesquisa revela tambm que a grande maioria da populao, 85%, favorvel ao controle da lei sobre o ambiente pblico, entretanto no existe consenso em relao aos prs e contras do corte ou limite de gastos. H ainda a preocupao com a reduo dos investimentos em reas de risco e menos favorecidas. Em relao s esferas governamentais, o governo federal o mais bem visto no que diz respeito s contas e administrao. J as prefeituras, que esto mais prximas do cidado so as mais criticadas. No geral, apenas 7% da populao acreditam que a Lei est sendo totalmente cumprida.
ABSTRACT
Carlos Augusto Lopes da Costa presented an original research on the Brazilian population perception of the Fiscal Responsibility Law (LRF). The gures indicate that just over half of respondents know or have already heard about the law, but infrequently accompanies its implementation. The highlights are in relation to the group with higher education, which is more informed and active. The survey also reveals that the vast majority, 85%, is favorable to control the law on the public environment, however there is no consensus regarding the pros and cons of cutting or limiting expenses. There is also concern about reducing investment in risky or less advantageous areas. In relation to the governmental spheres, the federal government is the best seen with respect to the accounts and administration. Since the municipalities, which are the closest ones to the citizen are the most criticized. Overall, only 7% believe that the law is fully enforced.
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CONFERNCIA
Dez anos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Uma vitria de todos os brasileiros. Mas ser que essa lei entendida pela populao? Como ser que as pessoas avaliam a importncia e o poder dessa ferramenta de controle pblico? Exatamente para conhecer essa percepo que a Fundao Getulio Vargas (FGV) realizou uma pesquisa nacional sobre o tema. Uma amostra representativa da populao brasileira, de 1.000 pessoas, a partir de 16 anos, foi entrevistada. Esses resultados foram ponderados de modo a garantir a representatividade, segundo as principais caractersticas demogrcas da populao do pas. A pesquisa revelou que 58% dos entrevistados j conhecem ou ouviram falar sobre a LRF; 39% no conhecem; e 13% ouviram falar dela pela primeira vez. Os grupos que tm um desconhecimento maior so os de menor escolaridade e os jovens. Em relao ao acompanhamento da execuo da lei, observamos que 45% da populao no acompanha, mas 53% armam acompanhar frequentemente ou algumas vezes. O destaque ca por conta dos 22% do pblico com nvel superior, que declarou acompanhar frequentemente a LRF. Alis, esse um aspecto muito importante, porque a populao precisa tomar cincia do que est acontecendo e observar o cumprimento da LRF, seja no municpio, no estado ou no governo federal.
CONFERENCIAS
Uma informao interessante que a pesquisa revelou diz respeito favorabilidade a algum tipo de controle da sociedade sobre o ambiente pblico. A grande maioria da populao, 85% dos entrevistados, se mostra favorvel LRF. Porm, a opinio se divide quando perguntado se a LRF tem efeitos mais positivos ou negativos. Nesse particular, 41% avaliam que trar efeitos positivos e 47%, negativos. A aprovao entre os de menor escolaridade cai para 35%, podendo indicar uma preocupao maior com uma possvel reduo nos investimentos e servios disposio para esses segmentos mais necessitados da sociedade.
Inao recente sob controle
conheceououviufalar noconhece a primeira vez que houve falar (espontnea) ns/nr 2% 1% 39%
58%
Elabarao: FGV Projetos.
Outro dado que merece destaque na pesquisa que 79% das pessoas acreditam que a LRF permite que o governo se estruture melhor para investir de modo mais eciente nas reas de Educao e Sade. Ainda, cerca de 57% da populao diz que a LRF contribui ou contribuiu muito para o desenvolvimento econmico do Brasil. Esse percentual sobe para 69% no segmento de maior escolaridade. Quando se pergunta sobre a capacidade da LRF em reduzir os gastos pblicos, 60% da populao diz que contribui muito ou contribui. J os segmentos de maior idade (45+) so mais descrentes, apresentando um percentual de 23pp menor (37%).
Contribuio para a reduo dos gastos pblicos 9% contribuimuito contribui contribuipouco nocontribui ns/nr 27% 33% 17% 14%
Quando a pergunta se a administrao pblica, em geral, seja Municipal, Estadual ou Federal, melhorou, cou igual ou piorou depois da LRF, 55% dos entrevistados tm uma avaliao positiva. Sendo que os homens tm uma posio mais favorvel (63%) do que as mulheres (48%). Outro dado inusitado que a grande maioria da populao, 80%, no acredita quando o governo diz que no vai reajustar os salrios dos funcionrios pblicos porque atingiu o teto da LRF. Apenas 13% das pessoas acreditam nessa desculpa. Tambm devem ser ressaltadas as razes apontadas para as diculdades nanceiras dos governos: 71% dos entrevistados acreditam que seja a gesto pblica, que administra mal os recursos. Os jovens so ainda mais crticos (77%).
Razes das diculdades nanceiras dos governos
4% 14% osgastospblicossoexagerados osrecursossomaladministrados ocorremasduascoisas(espontnea) ns/nr
11%
71%
96 | 97
Questionamos tambm qual esfera governamental tem as contas mais em ordem. Em primeiro lugar aparece o governo federal, com 39%. Depois, as prefeituras, que esto
mais prximas do cidado, com 22%, e, por m, os estados, com 19%. Na sequncia, foi perguntado quem est fazendo a melhor administrao do dinheiro pblico. O presidente vem em primeiro lugar, com nota 7,0. O governador vem em segundo com nota 5,9 e em terceiro o prefeito com nota 5,3.
CONFERENCIAS
Grco 4 Nota em relao administrao do dinheiro pblico 1

30 25 20 15 10 5 0 0 1 2 3 Prefeito 4 5 6 Governador 7 8 9 Presidente 10 NS/NR
notamdia:
5.3
5.9
7.0
Elabaroo: FGV Projetos.
E, para nalizar, os entrevistados foram indagados sobre o cumprimento da LRF, e, como o grco a seguir mostra, apenas 7% acreditam que a lei esteja sendo totalmente cumprida e menos da metade dos entrevistados arma que apenas parte da lei est sendo cumprida.
Grco 5 Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal
totalmentecumprida estsendocumpridaemparte noestsendocumprida ns/nr Elabaroo: FGV Projetos.
7% 46% 35% 10%
Vale reforar que todos os dados esto detalhados no site da FGV (www.fgv.br/fgvprojetos). Essa pesquisa sinaliza que h uma percepo positiva sobre a validade da LRF, mas que tambm h ainda muito a se fazer, no sentido de envolver mais os diversos segmentos da sociedade brasileira. O cidado tem o direito de saber como anda a aplicao da LRF, extraordinrio instrumento de controle governamental da sociedade brasileira.
1
Que nota de 0 a 10 o(a) Sr(a). daria, atualmente, para o prefeito de sua cidade quanto administrao do
dinheiro pblico? E que nota de 0 a 10 o(a) Sr(a). daria, atualmente, para o governador do seu estado quanto administrao do dinheiro pblico? E sobre o presidente da Repblica, que nota de 0 a 10 o(a) Sr(a). daria, atualmente, para o presidente quanto administrao do dinheiro pblico?
Mais contedo, Melhores solues

A FGV Projetos, unidade de extenso de ensino e pesquisa da Fundao Getulio Vargas, cria solues e aplica o conhecimento adquirido em suas escolas e institutos. Com escritrios no Rio de Janeiro e em So Paulo, a unidade desenvolve projetos no Brasil e no exterior.
250
Consultores*
Anos de experincia*
Projetos em desenvolvimento nos setores pblico e privado*
Todo nosso conhecimento a seu favor www.fgv.br/fgvprojetos

*n me ro s a t u a lizados at novembro de 2010
140
20
Atuao em 17 estados brasileiros e mais de 6 pases

LRF 2000

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