XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov.

2006

Uma metodologia de avaliao de polticas de gesto pblica Caio Marini Humberto Falco Martins
1. Introduo Este texto, em formato de relatrio preliminar de pesquisa, se prope a documentar o processo de elaborao de uma metodologia de avaliao de polticas de gesto processo este que se completar oportunamente com o desenvolvimento e teste de um instrumento de avaliao. A presente metodologia busca elaborar uma apreciao do conjunto das polticas de gesto pblica a partir de trs dimenses: a) atividade no campo, que busca avaliar a extenso na qual as prticas so abrangentes e aderentes a enfoques contemporneos; b) integrao, que busca avaliar a extenso na qual as iniciativas so coerentes (alinhadas com um ideal comum), consistentes (se auto-apiam) e coordenadas (articuladas entre si); e c) orientao dominante, a extenso na qual possuem uma orientao meramente fiscalista ou esto voltadas ao desenvolvimento. A operacionalizao do modelo buscar, em ltima anlise, proporcionar a gerao de um ndice composto (que buscar mensurar o grau de atividade, integrao e orientao de casos concretos de polticas de gesto) e de uma categorizao do conjunto de iniciativas. Trata-se, portanto, de um modelo normativo que, pela sua natureza, pressupe que o conjunto de polticas de gesto pblica deve ser abrangente, alinhada com o estado da arte, integrada e orientada para o desenvolvimento. A fundamentao destes pressupostos objeto dos trs prximos segmentos deste texto 1 . Um quinto segmento est voltado para caracterizar o modelo e suas variveis e um segmento final busca elaborar consideraes finais sobre a utilidade do modelo e suas limitaes. 2. Polticas de gesto pblica: explorando os distintos campos de atividade A gesto pblica contempornea est inserida num contexto de reformas. Como exemplos podem ser citadas: (a) as reformas estruturais que redefinem o papel do Estado - (b) as de natureza poltica que visam o fortalecimento da democracia e, como conseqncia, aumento da legitimidade dos governos eleitos, e (c) as reformas de natureza econmica e financeira que buscam estabelecer as condies para a manuteno da estabilidade macroeconmica e o equilbrio das contas pblicas. Isto, entretanto, no basta. Muitos governos, eleitos em contextos de alta legitimidade e com as contas ajustadas, fracassam e estes fracassos tm sido atribudos, em grande medida, pela ausncia de projetos estratgicos de governo, ou pela incapacidade de implementao dos mesmos. Cada vez mais se impe a necessidade de enfrentar a crise gerencial do Estado. O imperativo emergente no debate contemporneo o do fortalecimento da governana, ou seja, a necessidade de incrementar as capacidades institucionais do Estado para cumprir com o seu papel no desenvolvimento econmico social sustentvel atravs da adoo de polticas de gesto pblica 2 .

Contm excertos de Marini, Caio & Martins, Humberto (2004) e Marini, Caio & Martins, Humberto (2005). Na definio de Barzelay (2001): polticas de gesto pblica referem-se a regras e rotinas que se aplicam administrao pblica como um todo em relao macro-organizao governamental, processo de planejamento, oramento e gesto financeira, funcionalismo, organizao sistemas e mtodos, controle e avaliao e aquisies.
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A figura 1 prope um esquema de definio das polticas de gesto pblica consoante duas perspectivas: da aplicao e da agregao de valor pblico (Martins, 2004; Marini & Martins, 2005). Na primeira perspectiva, da aplicao, as iniciativas de polticas de gesto podem aplicar-se: a) na dimenso macrogovernamental, que considera o governo como um todo; b) na dimenso institucional, cuja unidade de aplicao so as organizaes governamentais, e c) a dimenso individual, cuja unidade de aplicao o funcionario pblico (ou grupos de funcionarios). Na segunda perspectiva, estas trs dimenes anteriormente citadas esto relacionadas matricialmente com distintas categorias de agregao de valor pblico: a) resultados (instrumentos como planos governamentais, gesto de programas, polticas setoriais, planejamento estratgico organizacional, contratos de gesto, avaliao de desempenho das pessoas ou equipes etc.); b) processos (processos centrais de gesto financeira, de recursos humanos, compras, logstica, governo eletrnico, sistemas de controle, gesto da qualidade, reestruturao administrativa, capacitao de servidores, sistema de direo pblica etc.); e c) recursos (gesto da qualidade dos gastos, racionalizao das despesas organizacionais, dimensionamento da fora de trabalho etc.). Tradicionalmente estas clulas conformam domnios institucionais (territrios) bem demarcados no campo da gesto pblica. Alguns exemplos, ilustrados na figura 2, so: O domnio do Planejamento Governamental (clula Resultados Macro-governamentais), com uma agenda voltada para a elaborao de planos plurianuais de desenvolvimento e gesto de programas. O problema principal desta rea decorre de uma cultura tradicional do velho planejamento tecnocrtico e centralizado, que separa pensamento da ao e desconsidera temas como transversalidade, implementao e gesto. O domnio dos servios administrativos (parte da clula Processos Macro-governamentais), com aes orientadas para a gesto dos sistemas corporativos de governo: administrao oramentria/financeira, recursos humanos, compras, logstica, governo eletrnico etc. O problema neste segmento a nfase exagerada em questes de natureza tecnolgica e a excessiva concentrao em sistemas de apoio a atividade-meio. Os sistemas de suporte s atividades finalsticas so ainda incipientes. O domnio do controle externo e interno (parte da clula Processos Macro-governamentais), que compreende as iniciativas de auditoria de promoo da transparncia e luta contra a corrupo. A grande lacuna nesta rea que as iniciativas, quase sempre, se limitam ao controle dos insumos, ou dos meios numa perspectiva de avaliao da conformidade normativa. O desafio o de adotar mecanismos de controle orientados a resultados, auditorias de gesto e controle social. O domnio da gesto fiscal (clulas Recurso nas trs perspectivas), com uma agenda orientada para medidas de ajuste e equilbrio das finanas pblicas, tais como: qualidade do gasto pblico, programa de reduo de despesas nas organizaes, poltica de reajuste salarial dos funcionrios etc. O principal problema da nfase exagerada nesta dimenso o risco de comprometer a capacidade institucional (risco de confundir fazer mais com menos com fazer menos). O domnio da modernizao administrativa (clulas Resultados e Processos na perspectiva Organizacional), que corresponde a aes de planejamento estratgico, contratualizao de resultados, programas de qualidade total, reorganizao e simplificao administrativa e novos arranjos institucionais. A principal limitao neste campo a excessiva viso operacional e centralizada.

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O domnio da gesto de Recursos Humanos (as trs clulas da perspectiva Individual), com uma agenda tipicamente voltada para a profissionalizao da funo pblica, com aes do tipo: avaliao de desempenho, capacitao, dimensionamento da fora de trabalho, poltica salarial etc. Normalmente as aes desenvolvidas nesta rea so caracterizadas por uma nfase excessivamente operacional, quase cartorial carecendo de uma viso estratgica 3. O carter fragmentrio e o imperativo da integrao das polticas de gesto pblica O problema que estes quadrantes de poltica de gesto tratam diferentes temas sob responsabilidade de diferentes domnios institucionais, com atuao tendencialmente autonomista (vises peculiares sobre problemas e solues em distintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistmicas) e de forma usualmente fragmentada, com problemas de coerncia (fraca convergncia com objetivos e vises globais), consistncia (conflitos, barreiras e aes de anulao entre temas e domnios) e coordenao (baixa integrao e articulao entre e dentro de temas e domnios). A principal definio de partida da teoria da fragmentao de polticas pblicas desenvolvida por Martins (2003) que a fragmentao pode ser atribuda falta de coerncia, consistncia e coordenao na formulao/ implementao de polticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integrao. A integrao implica que as polticas devem idealmente apoiar umas s outras, ou pelo menos no devem ser contraditrias. (OCDE, 2003) A coerncia nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando sinergias para a realizao dos objetivos comuns. (OECD, 2003) A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos de forma conguente. (Brinkerhoff, 1996) A consistncia nas polticas significa assegurar que as polticas individuais no sejam internamente contraditrias e que as polticas que se opem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas ou integradas. A integrao nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma vertical e uma temporal. A integrao horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se reforcem mutuamente. A integrao vertical busca assegurar que as prticas das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos polticos mais amplos. A integrao temporal busca assegurar que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo. H tambm a integrao transversal e setorial. A primeira aplica-se s questes transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislao e em diferentes reas de governo. (OECD, 2002) J a integrao setorial est associada ao grau de consistncia lgica e operacional entre aes de diversos atores envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas. (IADB, 2003). Metaforicamente, o extremo de uma situao fragmentria assemelha-se a uma flotilha sem rumo na qual as naves perseguem trajetrias divergentes se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integrao plena, que no impe necessariamente um pensamento gerencial nico, uma situao hipottica quer porque fruto de uma estrutura perfeita, quer porque seu custo, o custo da integrao, supera o custo da fragmentao. Dessa forma, uma teoria da fragmentao no presume nem o caos (a fragmentao total) nem a ordem (a integrao total) como condies naturais das polticas pblicas, mas pressupem: a)que a natureza fragmentria e disruptiva de algumas polticas esto associadas fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que estes fatores podem ser, em alguma extenso, controlveis, tornando a fragmentao, por sua vez, em alguma extenso controlvel. A fragmentao uma condio crtica que aflige sociedades, governos e organizaes em alguma extenso, exigindo contnuas aes integradoras.
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A questo que para que as polticas de gesto logrem seus propsitos no basta apenas que haja, nas trs dimenses (macro-governamental, organizacional e individual) prticas inovadoras de gesto para resultados, de melhoria dos processos (de gesto de programas, da gesto em geral e dos servidores) e de racionalizao de recursos. , sobretudo, necessrio que haja alinhamento entre estas dimenses, tal como ilustrado na figura 3, e que este alinhamento aponte para a gerao de resultados de desenvolvimento. Vista na horizontal, esta integrao significa, por exemplo, que: a promoo de resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suas instituies e, por sua vez, estes devem estar direcionados para implementar a agenda estratgica de governo; que o desenvolvimento das capacidades das pessoas (via capacitao, por exemplo), deve ser a base da melhoria da gesto, que, por sua vez, essencial para a execuo das aes que conduzem aos resultados; que a gesto de quadros e salrios deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de eficincia organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscal no mbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outras integraes essenciais: a gesto do gasto global deve promover a melhoria dos processos centrais para a gerao dos resultados de governo; a gesto da eficincia das organizaes baseada em ganhos estruturais de qualidade da gesto, deve promover a otimizao dos processos organizacionais para incrementar os resultados buscados pelas organizaes; e a obteno do mximo rendimento dos quadros funcionais deve acontecer por meio de investimentos em capital humano para alavancar os resultados individuais.

Muitas polticas de gesto se posicionam na perspectiva dos recursos, no apenas impondo limitaes, a priori, s perspectivas dos processos e resultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos (mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outro lado, muitas polticas de gesto posicionadas na perspectiva dos processos se descuidam de sua necessria vinculao visceral com resultados e com a eficincia. Ainda, muitas polticas de gesto posicionadas na perspectiva dos resultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gesto de projetos a processos e organizaes) parecem prescindir da necessria melhoria dos processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de uma compreenso acerca da organizao. No obstante notveis resultados em diversas perspectivas em particular, o grande desafio gerar alinhamento entre as diferentes perspectivas. No basta uma boa atuao isolada, mesmo que se adentre em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macro-governamental, organizaes e pessoas). necessrio que aes estruturadas a partir destas perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerncia e convirjam para o alcance dos resultados de governo.

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4. A necessidade de orientar para resultados de desenvolvimento A figura 4 busca contrastar duas orientaes de polticas de gesto pblica: uma orientada para o desenvolvimento (caracterstica das reformas de segunda gerao), outra enredada no ajuste fiscal (caracterstica das reformas de primeira gerao). As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao essencialmente econmica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado. O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. Em todo caso, o ajuste fiscal puro imps uma agenda predominantemente negativa de cortes e restries. O problema no estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de crescer. (Stiglitz, 2000) A marca distinta das reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI a promoo do desenvolvimento na perspectiva da governana social, buscando-se fortalecer estado, mercado e terceiro setor para a gerao concertada de resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), no podem ser vencidos pela simples ao dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituies tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlao entre instituies e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidao institucional o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik & Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa governana social depende de um equilbrio (de capacidade e poder) entre as esferas do Estado (domnio dos polticos e burocratas), do mercado (domnio dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domnio dos cidados organizados em torno de seus interesses, mais pblicos ou particularsticos em diferentes extenses). Cada uma destas trs esferas possui limitaes e vantagens comparativas, bem demonstram a histria recente. O Estado promove equidade, mas menos eficiente. Enfraquec-lo em detrimento das demais esferas pode levar baixa capacidade de governo, fortalec-lo pode levar ao estatismo dirigista e formas autoritrias perversas. O mercado virtuoso em eficincia, mas insensvel em equidade. Enfraquec-lo em detrimento das demais esferas pode levar ineficincia e perda de competitividade, fortalec-lo pode levar a formas perversas de mercado livre, concentrao e capitalismo selvagem. O terceiro setor virtuoso porque o domnio do valor, da causa, provendo meio de expresso de iniciativas comunitrias e cidads essenciais afirmao da identidade cvica, mas sua natureza no a regra de direito. Fortalec-lo em detrimento das demais esferas pode gerar formas anmicas de atuao paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo, enfraquec-lo pode levar a negligncia de comunidades e identidades. As reformas de segunda gerao no dispensam o ajuste fiscal e a preocupao com a estabilidade econmica, mas enfatizam o aumento de bem estar de forma integrada responsabilidade fiscal e com ganhos de eficincia que se baseiam em transformaes estruturais, no na mera reduo de despesas. As reformas de segunda gerao trazem de volta as questes recorrentes da Administrao para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos mais capazes de formular e alcanar resultados de desenvolvimento? Como promover a formulao e a implementao efetivas? Quais concepes de planejamento e gesto governamentais proporcionam isto? Mas estas questes possuem novas respostas. A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma idia nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a independencia econmica da nao (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado industrializao e crescimento do produto interno bruto) e
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desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais, [....] e falta de opo pela distribuio da renda (Tavares, 1972). Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando um capitalismo dependente do estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de Souza, 1981) ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou tecno-burocrtica. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrtico e centralizado, a partir de um forte rgo central de planejamento, e preconizava a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gesto para implementao. O pensamento original da CEPAL foi fundamental para consolidar este modelo. A nova Administrao para o desenvolvimento se baseia em um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalizao, integrao e interdependncia. Busca tratar de forma integrada a dimenso do desenvolvimento econmico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentvel de bem estar geral em termos de desenvolvimento humano3) e da sustentabilidade ambiental4. Tambm atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estadorede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direo do desenvolvimento. Fica patente a considerao do aparato estatal no apenas como estrutura, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans, Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade no apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas tambm no sentido de que promove aes conjuntas (parcerias e alianas no provimento de servios de relevncia social e mesmo empreendimentos) e constitui uma inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na participao na gesto das polticas pblicas. O desenvolvimento requer um estado eficaz que encoraje e complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador e facilitador (Banco Mundial, 1997). 5. O modelo de avaliao e suas variveis O modelo de avaliao possui trs dimenses: a) atividade no campo, que busca avaliar a extenso na qual as prticas so abrangentes e aderentes a enfoques contemporneos; b) integrao, que busca avaliar a extenso na qual as iniciativas so coerentes (alinhadas com um ideal comum), consistentes (se auto-apiam) e coordenadas (articuladas entre si); e c) orientao dominante, a extenso na qual possuem uma orientao fiscalista ou esto voltadas ao desenvolvimento. A figura 5 ilustra a as trs
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milnio, por iniciativa da Organizao das Naes Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq com a colaborao do indiano Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998, partindo-se do pressuposto de que para aferir o avano de uma populao no se deve considerar apenas a dimenso econmica, mas tambm outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano. O IDH, alm de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada pas, tambm leva em conta dois outros componentes: longevidade e educao. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza nmeros de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Essas trs dimenses tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um. (PNUD, 2004) 4 Atividade econmica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o trip bsico no qual se apia a idia de desenvolvimento sustentvel. O marco desta compreenso o relatrio da Comisso Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado Our Common Future, mais conhecido por relatrio Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comisso). O Relatrio Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentvel que no se restringe ao impacto da atividade econmica no meio ambiente, mas abrange as consequncias dessa relao na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatrio diz que Desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades. 6
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dimenses do modelo de avaliao. O quadro 1 ilustra posies limite de cada dimenso. O grau de abrangncia e alinhamento das prticas com o estado da arte da literatura e das experincias paradigmticas ser objeto de um abrangente roteiro de identificao de prticas e da qualificao de sua abrangncia e aderncia a atributos considerados satisfatrios (alinhados com o estado da arte) em cada um dos nove quadrantes de polticas de gesto pblica. O grau de integrao e de orientao para o desenvolvimento esto baseados na identificao de eloschave de integrao e vetores-chave de orientao, conforme ilustrados na figura 6. A operacionalizao do modelo buscar, em ltima anlise, proporcionar a gerao de um ndice composto (que buscar mensurar o grau de atividade, integrao e orientao de casos concretos de polticas de gesto) e de uma categorizao do conjunto de iniciativas, conforme ilustrada na figura 7. A aplicao do modelo tambm poder identificar estgios, como segue: Estagio I: primitivo estacionrio: no h muitas iniciativas, gesto pblica no est agenda, ou se limita a uma agenda cartorial (algo como a antiga SAF, Secretaria de Administrao Federal do Brasil, ou as tradicionais secretarias de funo pblica da Amrica Latina) Estagio II: primitivo expansionista: aumentam as iniciativas, porem sem nenhuma estratgia (deliberada), ou de carter integrativo ou de orientao ao desenvolvimento; Estagio III: expansionismo com estratgia. Ai h duas vertentes, uma caracterizada por estratgias localizadas mas ainda fragmentarias (Ministrio da Fazenda lidera iniciativas de ajuste, ou se faz um plano diretor de reforma, ou se reinventa o PPA-Plano Plurianual, ou se cria um ministrio de desenvolvimento sem suporte gerencial etc). outra com uma estratgia deliberada voltada para a integrao com duas possibilidades: o Estagio IV: aumentam as iniciativas (com forte carter integrador) mas com cunho meramente fiscalista o Estagio V: aumentam as iniciativas e elas obedecem lgica integradora com orientao ao desenvolvimento - estagio supremo. 3. Consideraes finais Um modelo como o que se est propondo atende a vrias utilidades e possui muitas limitaes. Dentre as utilidades, destacam-se a sua aplicao para gerao de aprendizado e aperfeioamento de experincias concretas e sua aplicao para produo de estudos comparativos que busquem no apenas constatar e contrastar diferentes estgios ou categorizaes das polticas de gesto, mas podero buscar identificar fatores subjacentes a determinadas condies. Dentre as possveis limitaes, necessrio que se destaque os vieses subjacentes ao carter normativo e eventuais riscos de aplicaes no objetivadas. Em relao aos vieses do modelo normativo, destacam-se a viso desenvolvimentista (que se ope francamente a uma concepo neoclssica ortodoxa do desenvolvimento) e o carter isomrfico presente na avaliao da primeira dimenso (na medida em que se referencia na literatura e em experincias paradigmticas). Em todo caso, explicitar tais limitaes permite uma subscrio deliberada ao modelo de avaliao.

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Em relao objetivao da aplicao do modelo, fundamental que esta seja realizada em grupo focal formado por uma composio abrangente dos stakeholders das polticas de gesto, alm de os julgamentos serem precedidos de pelo menos duas rodadas discusses e baseadas em evidncias.

Bibliografia Barzelay, M (2001) Research on public management policy change in Latin American Region: conceptual framework, methodological guide and exemplars. IADB. Brasil, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. (2003) Elementos para um diagnstico da Administrao Federal. Secretaria de Gesto. Brasil, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. (2003) Relatrio de Avaliao do PPA. IADB - Inter-American Development Bank (2003). Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes a Guide to Theoretical Modules and Possible Empirics. IADB. OCDE. (2002). Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable Development: A Checklist. Policy Brief, October. Marini, C. & Martins, H., Um Governo Matricial estruturas em rede para gerao de resultados de desenvolvimento, IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Madrid, em novembro de 2004 Marini, Caio & Martins, Humberto Um modelo de gesto governamental para resultados, I Seminrio Administrao Pblica - Anlise Contextual e Propostas de Modernizao, Comisso de Trabalho e Administrao Pblica da Cmara dos Deputados, Braslia, dezembro de 2005. Martins, Humberto F. (2003) Uma teoria da fragmentao de polticas pblicas: desenvolvimento e aplicao na anlise de trs casos de polticas de gesto pblica. Tese de Doutorado, EBAPE/FGV. (2004) Reforma do estado na era FHC: diversidade ou fragmentao da agenda de polticas de gesto pblica? in: Abrucio, F. & Loureiro, M. R. O estado numa era de reformas: os anos FHC, FGV. Resenha Biogrfica Caio Marini - Administrador pblico pela EBAPE/FGV e especialista em Engenharia Industrial pela PUC/RJ, Professor da Fundao Dom Cabral. J ocupou posies de direo e de assessoramento em organizaes privadas e na administrao pblica, palestrante na rea de gesto pblica em eventos acadmicos e profissionais no Brasil e exterior e autor de publicaes sobre gesto estratgica, transformao do Estado e desenvolvimento gerencial. associado honorrio do Instituto Publix. Humberto Falco Martins - Doutor em Administrao pela EBAPE/FGV, Professor da Universidade de Braslia e professor convidado da FGV. J ocupou posies de direo em empresas privadas e na administrao pblica, palestrante na rea de gesto pblica em eventos acadmicos e profissionais no Brasil e exterior e autor de publicaes sobre gesto estratgica, transformao do Estado e desenvolvimento gerencial. associado honorrio do Instituto Publix.

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Figuras e Quadros Figura 1. Polticas de gesto pblica a partir de sua aplicao e da agregao de valor

DA APLICAO PERSPECTIVAS DA AGREGA O DE VALOR PBLICO Resultado Macro-Governamental Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual) Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes) Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.) Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo Gesto da qualidade do gasto Represso fiscal Gesto oramentria, financeira e contbil Organizacional/Institucional Planejamento estratgico Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.) Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

Processo

Gesto da qualidade Simplificao administrativa Gesto do atendimento Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.) Eficincia Reduo de despesas

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

Recurso

Figura 2. Polticas de gesto e distintos domnios institucionais.

servios administrativos
Macro-Governamental Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual) Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes)

planejamento
PERSPECTIVAS DA AGREGA O DE VALOR PBLICO Resultado

modernizao
DA APLICAO Organizacional/Institucional Planejamento estratgico Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.)

Recursos humanos
Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

Processo

Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.) Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo

Gesto da qualidade Simplificao administrativa Gesto do atendimento Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.) Eficincia Reduo de despesas

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

Recurso

Gesto da qualidade do gasto Represso fiscal Gesto oramentria, financeira e contbil

controle

gesto fiscal

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Figura 3. Fluxos e movimentos de integrao entre as polticas de gesto pblica.

DA APLICAO PERSPECTIVAS DA AGREGA O DE VALOR PBLICO Resultado Macro-Governamental Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual) Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes) Organizacional/Institucional Planejamento estratgico Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.) Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

Processo

Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.) Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo

Gesto da qualidade Simplificao administrativa Gesto do atendimento Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.) Eficincia Reduo de despesas

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

Recurso

Gesto da qualidade do gasto Represso fiscal Gesto oramentria, financeira e contbil

Figura 4. Orientaes das polticas de gesto.

ORIENTAO DA NOVA ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO (SEGUNDA GERAO) ORIENTAO DO AJUSTE FISCAL ORTODOXO (PRIMEIRA GERAO)
DA APLICAO PERSPECTIVAS Macro-Governamental Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual) Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes) Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.) Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo Gesto da qualidade do gasto Represso fiscal Gesto oramentria, financeira e contbil Organizacional/Institucional Planejamento estratgico Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.) Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

Resultado DA AGREGA O DE VALOR PBLICO

Processo

Gesto da qualidade Simplificao administrativa Gesto do atendimento Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.) Eficincia Reduo de despesas

Recurso

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

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XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

Figura 5. Modelo conceitual de avaliao e suas dimenses

Modelo conceitual

Prticas (1Muitas, 0Poucas)

Integrao (1Alta, 0baixa)

1
Orientao (1Desenvolvimento, 0fiscal)

Figura 6. Elos de integrao e vetores de orientao

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Figura 7. Modelo conceitual de avaliao e suas dimenses

Quadro 1. Dimenses do modelo de avaliao e qualificaes Condio totalmente insatisfatria Descrio: poucas iniciativas e com problemas conforme descrito no cap 2 dos domnios Descrio: fragmentao Condio totalmente satisfatria Descrio: iniciativas qualidade cap 2) muitas e com (conforme

Quanto orientao PGP

das

Quanto integrao das PGP Quanto Descrio: ao abrangncia e orientada qualidade da PGP desenvolvimento

Descrio: integrao

Descrio: no orientada ao desenvolvimento (meramente fiscalista)

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