URBANIZAO DA POBREZA E REGULARIZAO DE FAVELAS EM BELO HORIZONTE

Joo Bosco Moura Tonucci Filho* Jorge Lus Teixeira vila**

RESUMO: O objetivo deste trabalho debater e problematizar a poltica de regularizao de favelas, luz do contexto atual de urbanizao da pobreza e dos processos histricos que levaram ao processo de favelizao nos pases subdesenvolvidos. O programa Vila Viva, de Belo Horizonte, a ser ampliado com recursos do PAC, tambm ser debatido. Por fim, seguiro algumas consideraes crticas acerca das polticas e dos princpios norteadores deste programa e dos riscos e oportunidades que os investimentos do PAC possam ter para a reduo das desigualdades scio-espaciais e melhoria das favelas em Belo Horizonte.

PALAVRAS -CHAVE: Regularizao, Favela, Informalidade, Pobreza Urbana KEYWORDS: Regularization, Slum, Informality, Urban Poverty

SESSO TEMTICA: E3 - Caractersticas urbanas e regionais do desenvolvimento mineiro.

Assistente de pesquisa do CEDEPLAR/FACE/UFMG e graduando em Cincias Econmicas na Faculdade de Cincias Econmicas da UFMG. E-mail: jontonucci@gmail.com Assistente de pesquisa do CEDEPLAR/FACE/UFMG e graduando em Cincias Econmicas na Faculdade de Cincias Econmicas da UFMG. E-mail: jorgel@cedeplar.ufmg.br

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1. Introduo O objetivo deste trabalho explorar e investigar as complexas causas do processo de urbanizao da pobreza e de ocupao informal do solo urbano nos pases subdesenvolvidos, e que tem sua mais clara e dramtica manifestao na formao de favelas. O processo de urbanizao brasileiro, desigual e excludente, ser analisado tanto do ponto de vista histrico quanto terico. As favelas de Belo Horizonte sero o locus privilegiado da anlise empreendida, e tanto sua formao quanto suas dinmicas e configuraes scio-espaciais atuais sero apresentadas. A seguir, a poltica de regularizao de favelas ser debatida e problematizada, para a definio mais precisa tanto do seu conceito quanto das orientaes bsicas que esta deve perseguir. As pioneiras iniciativas de Belo Horizonte no campo da habitao popular, especificamente do programa Vila Viva, devero constituir o objeto de estudo mais concreto. O Vila Viva, hoje o maior e mais compreensivo programa de regularizao de favelas em andamento no Brasil, est sendo ampliado com recursos oriundos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Por fim, seguiro algumas consideraes crticas acerca das polticas do Vila Viva, assim como dos riscos e das oportunidades que os investimentos do PAC possam ter para a reduo das desigualdades scio-espaciais e melhoria das favelas em Belo Horizonte.

2. A urbanizao da pobreza: favelas e informalidade O carter cada vez mais urbano da pobreza fenmeno praticamente generalizado na atualidade, sendo visvel tanto em economias subdesenvolvidas quanto em economias avanadas, e mesmo naquelas em rpido processo de industrializao. Em parte dos pases desenvolvidos, a parcela da populao excluda dos circuitos capitalistas convencionais de emprego, produo e consumo tem sido, em maior ou menor grau, amparada pelas funes sociais do Welfare State ou de seus resqucios. Entretanto, as transformaes que tomam lugar em alguns pases desenvolvidos, a partir da crise do fordismo e conseqente reestruturao industrial, vm conformando estruturas sociais que guardam certa semelhana com as dos pases subdesenvolvidos, ao formar uma massa populacional cuja excluso (seja pelo desemprego ou pela precarizao do trabalho) tem assumido um carter claramente estrutural, e no conjuntural, nos moldes do que tem ocorrido historicamente em diversas economias latino-americanas. Segundo Harvey (2007), o neoliberalismo e os programas de reestruturao (reduo da interveno governamental na economia, desregulamentao, privatizao e enfraquecimento do estado de bem-estar social) estariam diretamente relacionados recente onda de reconcentrao de renda e riqueza e aumento da pobreza nos pases subdesenvolvidos. Em 2003, o Programa de Assentamentos Humanos da ONU (UN-HABITAT) publicou o relatrio The Challenge of Slums: Global Report on Human Settlements. Este relatrio apresentou um balano geral da situao das favelas em todo o mundo. A partir de um novo conceito operacional de favelas, revelou o assombroso nmero de quase um bilho de favelados em todo o mundo na primeira dcada do novo milnio, um tero da populao urbana mundial, um sexto da populao global. Alm disto, o relatrio examinou os diversos fatores envolvidos na formao de favelas e assentamentos informais, alm de analisar as dinmicas e estruturas sociais, econmicas

e espaciais destes espaos marcados pela pobreza e pela excluso. As estimativas so de que, nos prximos 30 anos, o nmero da populao residente em favelas dever aumentar para 2 bilhes se medidas mais srias no forem tomadas tanto para a reduo da pobreza quanto para o provimento de habitao em massa. Segundo a publicao, as favelas so manifestaes fsicas e espaciais da pobreza urbana e da desigualdade intra-urbana, e a sua generalizao nos pases subdesenvolvidos deve-se ao processo de urbanizao da pobreza, que a cada vez maior concentrao de pobres nos centros urbanos (UN-HABITAT, 2003). Apesar de no se poder afirmar que todos os pobres urbanos habitam as favelas, so nelas que se encontram as piores condies habitacionais e ambientais com altas concentraes de pobreza. O explosivo crescimento das cidades nos pases subdesenvolvidos nas ltimas dcadas (estimulado, dentre outros fatores, por um intenso xodo rural) levou ao florescimento de novas formas de assentamentos informais e precrios, sobrecarregando as autoridades municipais no preparadas e incapazes de atender no curto prazo s demandas dos novos moradores da cidade. Como nem o mercado nem o Estado conseguiram prover moradia para esta mo-de-obra excedente, o crescimento desordenado das favelas e das periferias se deu como conseqncia imediata. Alm disso, houve uma expanso surpreendente do setor de servios informais, na maioria das vezes nica fonte de renda e sobrevivncia para os pobres urbanos. Embora os nveis de desemprego fossem relativamente baixos nos perodos de maior dinamismo do setor industrial, seria inevitvel que o processo de urbanizao em grande parte das economias latino-americanas se desse intimamente ligado ao inchamento das grandes cidades e ao crescimento das ocupaes informais. O relatrio do UN-HABITAT (2003) concluiu que a maioria dos favelados trabalha no setor informal (tanto dentro quanto fora das favelas), mas chama ateno para o fato de que seus bens produzidos e servios prestados so fundamentais para o setor formal das economias urbanas e para o conforto e bem-estar das outras classes. Autores como Anbal Pinto, ainda no incio da dcada de 1970, j destacavam o inchamento do setor tercirio urbano informal em diversos pases latino-americanos, onde:
O incremento da fora de trabalho nos servios, em vez de ser uma resultante da elevao da renda e a diversificao correspondente da procura, fundamentalmente uma insuficincia do crescimento nas atividades bsicas (PINTO, 1973).

Nas metrpoles brasileiras, a reduo da capacidade de gerao de emprego nos setores industriais a partir da crise da dcada de 1980 se consubstancia em um crescimento explosivo dos servios urbanos. Dessa forma, crescem exponencialmente o emprego informal e o subemprego, tendendo a elevar os j considerveis custos sociais do processo de crescimento das periferias urbanas no Brasil, entre eles o aumento da marginalidade e da violncia. Conseqentemente, tem-se como resultado mais visvel desse processo, pelo menos nas grandes metrpoles brasileiras, um considervel agravamento das contradies sociais j existentes, em que o aumento do nvel de desemprego e do subemprego vem se somar s j precrias condies de sobrevivncia de grande parte da populao abrigada inadequadamente em periferias e favelas. A partir da dcada de 1980, a crise das economias latino-americanas soma-se ao acelerado processo de urbanizao j em curso, o que resultaria em srios impactos que incidiriam notadamente sobre as camadas mais pobres da populao urbana desses pases. Mike Davis (2006) afirma que, na maioria dos pases subdesenvolvidos, a 3

urbanizao se desligou do crescimento econmico, e que o novo proletariado informal nunca ser empregado e incorporado pela economia produtiva formal do capitalismo financeiro e neoliberal. Dessa forma, nota-se na Amrica Latina como um todo, assim como no Brasil, uma tendncia urbanizao da pobreza:
A fines de los aos noventa, seis de cada diez pobres habitan en zonas urbanas, situacin que convierte a Amrica Latina en la regin en desarrollo que mejor ejemplifica el proceso mundial de urbanizacin de la pobreza (ARRIAGADA, 2000, p.8).

No caso brasileiro, a extenso de benefcios sociais como a aposentadoria tambm ao campo incidiu positivamente sobre os nveis de pobreza nas reas rurais, no obstante os indicadores convencionais ainda apontem uma maior incidncia da pobreza nessas ltimas, relativamente aos nveis observados nas zonas urbanas. Entretanto, como esses indicadores, normalmente construdos a partir da considerao de uma renda monetria mnima, no captam as diferenas de custo de vida entre diferentes localidades, pode-se argumentar que a pobreza urbana, j bastante superior em termos absolutos, possa tambm o ser em termos relativos, dados os maiores custos de vida vigentes nas reas urbanas e, sobretudo, nas reas metropolitanas. Rocha (2004) calcula a evoluo temporal de indicadores de pobreza para o perodo entre 1970 e 2004, utilizando linhas de pobreza diferenciadas segundo regies do pas, reas urbanas e rurais e principais capitais, calculadas a partir da considerao dos nveis de renda regionais necessrios ao acesso a bens bsicos1. Utilizando-se essas linhas de pobreza diferenciadas, a tabela 1, a seguir, apresenta a proporo de pobres sobre o total da populao com renda, segundo reas metropolitanas, urbanas nometropolitanas e rurais, para o Brasil. A tabela 2 mostra o rpido grau de urbanizao da populao brasileira desde a dcada de 1970, urbanizao esta tambm cada vez mais concentrada nas regies metropolitanas. Segundo dados de 2000 do Censo Demogrfico, 36,83% da populao total residia em reas urbanas metropolitanas.
Tabela 1 Brasil: Participao relativa da populao pobre sobre o total da populao com renda - 1970 e 2002. Brasil Proporo de pobres* (%) 1970 2002

Metropolitano 53,2 24,5 Urbano no-metropolitano 65,3 18,7 Rural 78,6 20,4 * Corresponde ao total de pobres e no-pobres, excluindo os indivduos em famlias sem informao de renda. Fonte: adaptado de Rocha (2004).

Atravs da tabela 2, apresentada a seguir, percebe-se uma drstica queda da

Os valores monetrios referentes s linhas de pobreza, para os anos de 1970 e 2002, podem ser encontrados no anexo estatstico de Rocha (2004).
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participao da populao rural no total da populao pobre brasileira, considerando-se que houve no somente uma queda expressiva da participao da populao rural no Brasil de aproximadamente 44% em 1970 para cerca de 18% em 2000 mas tambm uma forte reduo da incidncia da pobreza no meio rural, somada a uma menor reduo da pobreza no mbito metropolitano, conforme a tabela 1. As reas urbanas no-metropolitanas so as que apresentam menor incidncia de pobreza, o que provavelmente se deve menor fora, nessas ltimas, de boa parte dos fatores que elevam os custos de vida, como a densidade populacional e as deseconomias de congesto (poluio, trfego etc), alm da sua menor capacidade de atrao de migrantes pauperizados oriundos das reas rurais ou de cidades menores.
Tabela 2 Brasil: participao relativa da populao urbana e rural sobre o total da populao 1970 a 2006. Ano 1970 1980 1991 2000 2006 Porcentagem da Populao Urbana 55,94 67,59 75,59 81,25 83,29 Rural 44,06 32,41 24,41 18,75 16,71

Fonte: Censo Demogrfico 1970, 1980, 1991 e 2000; Pesquisa Nacional de Amostras por Domiclio (PNAD) 2006.

O xodo rural vigoroso, um dos principais fatores para explicar o inchamento das metrpoles latino-americanas, se deveu principalmente ao fato de que, mesmo que o nvel de salrios oferecidos pela indstria no fosse muito superior s rendas monetrias e no-monetrias que poderiam ser obtidas nas reas rurais, a possibilidade de melhoria do padro de vida em ambientes urbanos era maior do que no meio rural. A existncia de uma massa de trabalhadores rurais sem as mnimas possibilidades de acesso terra, dada uma estrutura agrria desigual, tornava os ambientes urbanos mais atrativos migrao, dado que as possibilidades de ascenso social nas cidades, mesmo que mnimas, eram praticamente inexistentes no meio rural. Conseqentemente, ao decorrer do processo de transio para uma economia urbano-industrial, a concentrao fundiria e as condies sociais adversas, ento vigentes nas reas rurais brasileiras, estimulavam uma migrao rural-urbana em nveis que em muito superavam a capacidade de absoro de mo-de-obra proporcionada pelo crescimento da indstria e da economia formal. Os dados apresentados acima reforam a percepo de que a pobreza, no Brasil, tem se tornado de carter cada vez mais urbano e, principalmente, metropolitano. Como enfatiza Milton Santos,
[...] sobretudo nos perodos mais recentes, o processo brasileiro de urbanizao revela uma crescente associao com a pobreza, cujo lcus passa a ser, cada vez mais, a cidade, sobretudo a grande cidade (SANTOS, 1994,

p.10).

Historicamente, grande parte das intervenes urbanas de maior vulto tem se destinado a incrementar a capacidade de atrao de capital, atravs da criao das condies gerais de produo2 requeridas pela industrializao para satisfazer s necessidades de diversas atividades produtivas, dentre as quais se destaca, sobretudo, a busca por uma maior eficincia na circulao de pessoas, mercadorias e informaes. Entretanto, uma grande parte da populao se mantm margem desse processo, pois, se, por um lado, no atende aos requisitos bsicos para se inserir na dinmica formal da economia capitalista, por outro, na medida em que avana o crescimento urbano e a valorizao das melhores reas, obrigada a residir em reas com menor acessibilidade a servios urbanos, oferta de emprego, intra-estrutura, dentre outras carncias. Ou ento, degradam-se ainda mais as condies (e os riscos) de vida nas favelas mais centrais, que se adensam. Em outras palavras,
A cidade em si, como relao social e como materialidade, torna-se criadora de pobreza, tanto pelo modelo socioeconmico de que o suporte como por sua estrutura fsica, que faz dos habitantes das periferias (e dos cortios) pessoas ainda mais pobres. A pobreza no apenas o fato do modelo socioeconmico vigente, mas, tambm, do modelo espacial (SANTOS, 1994, p.10).

Conforme explorado por Edward Soja (2000) e David Harvey (1980), a dialtica scio-espacial pode ser definida como a relao de simultaneidade, reciprocidade e interdependncia entre os processos sociais e as formas espaciais. Nesta perspectiva, a cidade e seu ambiente materialmente construdo no podem ser pensados apenas como receptculos passivos ou palco de atuao das atividades humanas. A dimenso espacial tanto materializao das relaes sociais quanto uma varivel fundamental e ativa que condiciona e atua diretamente sobre a sociedade. Neste sentido, e diretamente relacionado com as idias de Milton Santos apresentadas acima, h que se pensar que a favela no apenas a manifestao material da pobreza e das desigualdades intra-urbanas, mas tambm componente desta pobreza, tanto causa como conseqncia da excluso scio-espacial. A relao entre pobreza e favela no pode ser pensada como sendo determinista, pois so realidades e fenmenos multidimensionais que se entrelaam e se reinforam mutuamente (UN-HABITAT, 2003). A populao residente em reas informais vtima dos crculos viciosos que reiteram a sua condio de pobreza (SMOLKA, 2003). Os favelados que no possuem endereo formal so discriminados em entrevistas de emprego, sofrem com o estigma da criminalidade, alm de serem excludos do mercado de crdito por no terem como garantia imveis legalizados. Alm disso, cabe ressaltar que a ausncia de infra-estrutura tambm se configura em grave problema ambiental, cujos principais vetores so a disposio irregular de
As condies gerais de produo incluem: garantia legal pelo Estado das relaes de propriedade privada e livre circulao de mercadorias (incluindo terra e fora trabalho), proviso de infra-estrutura bsica (energia, transporte, comunicaes) e servios para o capital industrial e financeiro, assim como para a reproduo da fora de trabalho. Manuel Castells (1983) havia defendido a tese de que a funo do urbano na sociedade capitalista a de concentrar os meios de consumo coletivo para a reproduo da fora de trabalho. O conceito marxista das condies gerais de produo foi resgatado e reformulado por Lojkine (1981) e Topalov (1979) como crtica s idias de Castells.
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esgoto e lixo, resultando em poluio do solo e da gua, agravados pela alta densidade populacional (VILA & MONTE-MR, 2007). Tal situao se torna ainda mais problemtica na medida em que a conseqente desvalorizao comercial dessas reas se torna um importante fator de atrao para as populaes pobres, realimentando o ciclo de expanso e adensamento dessas localidades. Na perspectiva apresentada por David Harvey no j clssico A Justia Social e a Cidade (1973), o funcionamento normal de um sistema urbano capitalista tende a uma distribuio regressiva da riqueza social geral e da renda real em favor dos mais ricos, e este processo s pode ser amenizado (mas nunca barrado) por alguma forma de planejamento que interfira efetivamente nos mecanismos de mercado. Harvey chama ateno para o importante papel redistributivo das intervenes do poder pblico sobre os espaos urbanos, e a importncia que este pode assumir na minorao da pobreza. Dessa forma, ao privilegiar uma poltica urbana que se destine apenas criar condies para a acumulao do capital, a despeito do processo de favelizao que caracterstica histrica da urbanizao brasileira, a ao do prprio poder pblico pode se tornar um vetor de expanso das disparidades sociais, ao nvel da qualidade de vida dos diversos cidados, agindo, assim, na contramo das suas atribuies. Apesar da grande diversidade e das peculiaridades de condies fsicas e sociais nas favelas em todo o planeta, podem-se identificar alguns fatores que explicam a existncia de assentamentos irregulares e informais nos mais variados contextos macrosociais e nacionais do mundo subdesenvolvido, inclusive no Brasil. Trata-se de certas foras econmicas, sociais e espaciais, comuns maioria dos pases perifricos e capitalistas, que produzem e moldam as favelas, diferenciado-as do resto da cidade, a partir de uma combinao perversa entre pobreza urbana e inadequao no sistema de proviso de moradias (UN-HABITAT, 2003). Identificar estas foras e seus encadeamentos talvez seja um esforo de excessiva abstrao, mas fundamental para uma compreenso mais geral e estrutural das causas primeiras que realimentam o ciclo de empobrecimento e favelizao. Polticas coerentes e robustas s tero resultados efetivos e de longo-prazo quando atacarem diretamente as razes destes processos, o que reclama por profundas alteraes estruturais e institucionais para evitar a formao de novas favelas. Apresenta-se abaixo um quadro-sntese com os fatores que parecem mais relevantes e que so mais citados na bibliografia especializada no tema para explicar a exploso das favelas no terceiro-mundo, principalmente no Brasil.

Figura 1 - Causas do processo de favelizao

Fonte: elaborao prpria com base em Tonucci (2007) e UN-Habitat (2003).

Na perspectiva da dimenso scio-econmica, a combinao entre alta desigualdade na distribuio da renda e da riqueza, altas taxas de desemprego, xodo rural e imigrao superiores criao de empregos resultam na urbanizao da pobreza e no crescimento da informalidade do trabalho (UN-HABITAT, 2003). So caractersticas estruturais tpicas de economias e sociedades subdesenvolvidas, dependentes e marcadas por profundas contradies sociais. Estas precrias condies de vida impostas grande massa da populao se agravam ainda mais em contextos de crise econmica e social, como observado durante as dcadas de 1980 e 1990 no Brasil e na maioria dos pases perifricos. Do ponto de vista da dimenso scio-espacial, a interao entre uma ordem jurdica anacrnica e exclusivista, protetora incondicional da propriedade privada e do patrimonialismo, uma regulao urbanstica elitista e excessiva que exige padres inviveis para a maior parte das habitaes populares3 e o alto grau de concentrao fundiria urbana resultam em um elevado preo da terra urbanizada (TONUCCI, 2007). A combinao socialmente perversa destes trs fatores estimula a especulao
No caso brasileiro, esta realidade vem alterando desde a Constituio de 1988, mas principalmente aps a aprovao do Estatuto da Cidade em 2000, sntese legal de anos de lutas sociais em prol da reforma urbana e que tem como principal objetivo fazer vigorar o princpio da funo social da propriedade privada. A aprovao de novos Planos Diretores Municipais e de novas Leis de Uso e Ocupao do Solo Urbano a partir da criao do Ministrio das Cidades em 2003 tem tambm tentado incorporar princpios de incluso social, participao e sustentabilidade no planejamento urbano. Todavia, existe uma enorme distncia entre o que prescreve a Lei e a sua efetiva aplicao. Ainda hoje, tanto a sociedade civil quanto o Judicirio e Ministrio Pblico apresentam enorme resistncia regularizao fundiria de assentamos informais urbanos (MARICATO, 2006).
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imobiliria, o uso da terra como reserva de valor e a valorizao excessiva dos terrenos. Smolka (2003) chama a ateno para os altssimos preos observados no mercado formal de terra urbanizada na Amrica Latina, inviveis para os mais pobres. Diante da impossibilidade de adquirir moradia no mercado imobilirio formal, aos pobres s restariam as polticas do Estado. Mas o resultado da carncia e ineficincia de polticas pblicas de habitao, da escassez de crdito para habitao popular e da ausncia de medidas para conter a especulao imobiliria a produo de assentamentos informais. A maior parte da populao pauperizada, incapaz de transpor a barreira colocada pela baixa renda e de pagar pelo espao regularizado e urbanizado nas grandes metrpoles, ento obrigada e compelida a ocupar informalmente o solo urbano, muitas vezes em lugares inaptos residncia, dando origem s favelas. Apesar de viso esquemtica, no se deve perder de vista que todas estas variveis interagem entre si, reforando-se mutuamente em um ciclo vicioso que reproduz a segregao scio-espacial na sociedade urbana. Em alguns casos, algumas das variveis acima estaro combinadas de maneiras diferentes, ou algumas delas podem nem mesmo fazer parte de determinado contexto. O importante ressaltar que todas elas acabam por contribuir, por um lado, para o aumento da pobreza urbana, e do outro, para a inadequao da oferta de moradias para os mais pobres. Este tipo de abordagem, mais estrutural do que conjuntural, nega teses como a de Mike Davis no seu livro Planeta Favela (2006), para quem a exploso das favelas teria como causas quase que nicas o neoliberalismo e os programas de reestruturao econmica impostos s naes devedoras e perifricas nas dcadas de 80 e 90. No caso das economias latinoamericanas, historicamente desiguais, conjunturas e momentos de crise apenas acirram as contradies j presentes, fruto de estruturas de longa durao. Se no, como explicar a existncia de favelas em Belo Horizonte desde os seus primeiros anos de formao? Desde o princpio, Belo Horizonte observa a formao de favelas (ao longo da Afonso Pena, na regio do atual bairro Barro Preto, acima da antiga Estao Ferroviria), periferias e bolses de pobreza. Quinze anos aps a sua inaugurao, a populao residente na rea no planejada da cidade, ao redor da Avenida do Contorno, chamada de Zona Suburbana, j superava o patamar da rea planejada, mesmo com a presena, nessa ltima, de grandes espaos que permaneciam ainda inocupados (MATOS, 1992). Nestas periferias rapidamente adensadas se concentraram desde o princpio a populao mais pobre e os trabalhadores, inclusive os que participaram da construo da cidade A especulao imobiliria que encarecia os terrenos das reas centrais impossibilitava que ali se instalassem as grandes levas de migrantes que se direcionavam nova capital, levando a uma ocupao precoce das reas perifricas, as quais possuam infra-estrutura urbana precria ou inexistente. A tabela a seguir apresenta a distribuio espacial da populao de Belo Horizonte no ano de 1912, segundo as reas urbana, suburbana e rural.

Tabela 3 Distribuio espacial da populao de Belo Horizonte 1912.

Zona Urbana Suburbana Rural Total Populao 12.033 14.842 11.947 38.822 Porcentagem 32 38 30 100

Fonte: Le Ven (1977).

O plano original projetava uma populao de cerca de 30.000 pessoas para a rea central. Entretanto, como pode se observar a partir da tabela anterior, 68% da populao da nova capital, inaugurada em 1897, residia nas reas rurais e suburbanas, enquanto a populao da rea urbana contava apenas 12 mil pessoas. Entretanto, mesmo dentre a populao residente na rea urbana, parcela considervel residia em favelas. As informaes disponveis para o incio do sculo apontam que aproximadamente 25% das habitaes eram precrias, enquanto, em 1902, uma populao de cerca de 2.000 pessoas j residia em favelas na zona urbana (COSTA, 1994). A gravidade da questo habitacional em Belo Horizonte ganha maior relevncia no incio dos anos 60. A politizao crescente em torno das Reformas de Base durante o governo Joo Goulart (que envolvia tambm uma Reforma Urbana) mobiliza diversos movimentos sociais, com conseqente aumento das invases de terra. Ao longo de toda a dcada, a favelizao crescente o resultado mais direto da carncia habitacional, do aumento vertiginoso dos preos dos terrenos e da imigrao intensificada (COSTA, 1994). As favelas se adensam nas reas centrais e nas proximidades da Cidade Industrial. O Regime Militar instaurado aps o golpe de 1964 declara sua guerra s favelas por meio dos programas de erradicao e expulso dos moradores. Se durante a dcada de 60 a produo do espao urbano se d basicamente pelas invases e formao de favelas, a dcada seguinte vai observar o aumento e predominncia da produo dos loteamentos populares e irregulares na periferia pelo capital imobilirio (PLAMBEL, 1980). Este processo de suburbanizao perifrica da pobreza fruto da legislao permissiva do Estado em diversos municpios e da sua ineficincia em prover habitao necessria para a reproduo da fora de trabalho. A crise econmica no incio dos anos 80 e um maior rigor na legislao urbanstica concernente ao uso e parcelamento do solo urbano vo por um freio a este processo. A crise econmica e social resultaria em um sensvel agravamento no processo de crescimento das favelas, particularmente nos anos iniciais da crise. Como se pode observar atravs da tabela a seguir, no interregno 1981-1985 perodo mais grave da crise a populao favelada no municpio de Belo Horizonte dobra em apenas quatro anos, chegando a nveis prximos aos que vigoram atualmente.

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Tabela 4 - Populao favelada em Belo Horizonte 1981 e 1985.

Ano 1981 1985 Populao favelada 233.500 550.000 Nmero de domiclios em favelas 52.000 105.000

Fonte: Plambel (1989) apud Costa (1994). A ltima estimativa da populao do municpio de Belo Horizonte revelou que a capital hoje habitada por 2.412.937 pessoas (IBGE, 2007). O universo de atuao da URBEL (Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte, responsvel pela urbanizao das vilas e favelas) composto por 226 ncleos (favelas, vilas e conjuntos habitacionais) passveis de interveno, cuja populao residente chega a 498.656 (LIBNIO, 2004). Ou seja, aproximadamente um quinto da populao total est concentrada em apenas 5% do territrio urbano e excluda de grande parte do acesso aos bens e servios bsicos. Estes dados (calculados pela prpria URBEL) so bastante prximos dos encontrados por uma pesquisa realizada pelo Centro de Estudos da Metrpole para a Secretaria Nacional de Habitao. Por meio da soma da populao residente em aglomerados subnormais (conforme definido pelo IBGE) com os residentes em assentamentos precrios (segundo uma nova metodologia definida pelo estudo), chegou-se proporo de quase 17% da populao da capital (MINISTRIO DAS CIDADES, 2007). Como se pode verificar a partir da tabela a seguir, as trs regionais que mais concentram a populao favelada so a Oeste, Leste e, surpreendentemente, a Centro-Sul, poro mais rica e central da capital. Se comparados os nmeros das tabelas 4 e 5, pode-se chegar concluso que houve um rpido adensamento e concomitante crescimento das favelas no incio da dcada de 1980, e que aps este perodo se observa uma estabilizao do nmero de moradores de favelas em torno de 500 mil habitantes, alm de um provvel desadensamento (com o maior nmero de domiclios).
Tabela 5 - Vilas, Favelas e Conjuntos Habitacionais de Belo Horizonte: Nmero de ncleos, domiclios e populao do universo de trabalho oficial da URBEL.
Regional Barreiro Centro-Sul Leste Nordeste Noroeste Norte Oeste Pampulha Venda Nova Belo Horizonte Ncleos 32 18 27 32 26 19 30 16 26 226 Domiclios 13.099 19.495 22.088 10.380 11.873 13.129 19.333 2.643 9.092 121.132 Populao 56.566 72.116 89.152 43.668 50.218 56.810 81.227 10.398 38.501 498.656 % Populao 11,34 14,46 17,88 8,76 10,07 11,39 16,29 2,09 7,72 100,00

Fonte: Guia Cultural de Vilas e Favelas de Belo Horizonte, 2004.

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3. As polticas de regularizao de favelas O objetivo desta seo conceitualizar e fixar esquematicamente o que se entende aqui como regularizao de favelas. Para alm de concepes reducionistas, procura-se apresentar um conceito amplo que abrigue todas as dimenses (sociais, econmicas, urbansticas, ambientais etc.) que a problemtica impe. O termo favela muitas vezes utilizado para descrever um amplo espectro de assentamentos habitados por populao de baixa renda e/ou que apresentam condies habitacionais inadequadas. Existem inmeras definies do termo favela que so utilizadas hoje, o que muitas vezes resulta na apresentao de dados estatsticos bastante discrepantes. A falta de uma definio e de um conceito operacional compartilhados atrapalha a mensurao e identificao das favelas para fins comparativos. necessrio reconhecer, todavia, que a favela um problema multidimensional, e como tal, exige uma conceituao adequada e que d conta tanto da sua especificidade dentro dos diversos tipos de assentamentos irregulares como da diversidade de suas manifestaes scio-espaciais. A partir de uma reviso das diversas definies utilizadas tanto no nvel governamental quanto acadmico, a UN-HABITAT (2003) definiu a favela como uma rea (determinada por um tamanho mnimo) que combine, em diversas propores, alguma das seguintes caractersticas: carncia de servios bsicos, construes inadequadas, alta densidade, condies no-saudveis e localizao perigosa, insegurana jurdica da posse, pobreza e excluso social.4 preciso estar atento para o fato de que muitos estudos acabam por incluir todos os pobres urbanos entre os favelados, o que de forma alguma corresponde realidade. Moradores de cortio, moradores de rua e principalmente os moradores de loteamentos populares e informais no devem ser confundidos com a populao que habita as favelas. muito comum a confuso entre a favela e os loteamentos populares: mesmo que estes muitas vezes apresentem todas as carncias de infra-estrutura, no sigam os padres urbansticos bsicos e que seus habitantes tambm possam ser pobres, existe uma diferena marcante que a segurana jurdica da posse. Enquanto nas favelas esta segurana no est garantida (por se tratar de reas invadidas, devolutas, do Estado ou mesmo de particulares), os moradores dos loteamentos populares possuem o ttulo de propriedade privada da terra, que lhes foi vendido pelos promotores imobilirios. Assim, os moradores das favelas so posseiros, mas no proprietrios. A regularizao de assentamentos informais urbanos uma poltica de interveno pblica em favelas e outras formas de assentamentos irregulares (vilas, loteamentos ilegais, conjuntos habitacionais favelizados), podendo contar com a participao das comunidades envolvidas, e que desdobra suas aes e prticas em trs dimenses e eixos bsicos, como exposto abaixo (BRANDENBERGER, 2007; FERNANDES, 2001).

Para alm deste conceito mais amplo, a UN-HABITAT (2003) definiu um conceito operacional multidimensional que foi utilizado para realizar a mensurao das favelas em todo o planeta, e que exclui a dimenso social e econmica (muito sensvel a cada contexto). Assim, uma favela passou a ser definida se apresenta um ou mais das seguintes variveis: acesso inadequado gua, acesso inadequado ao esgoto e outras infra-estruturas, baixa qualidade construtiva, alta densidade por cmodo e insegurana jurdica da posse.

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Eixos de ao de regularizao de favelas:

Legalizao e titulao fundiria, buscando a garantia da segurana jurdica da posse do terreno (lotes particulares e reas comunitrias). Urbanizao, que consiste no provimento de equipamentos e servios urbanos bsicos, intervenes urbansticas e obras de recuperao sanitria e ambiental. Desenvolvimento scio-econmico, por meio de projetos sociais, conscientizao, qualificao e treinamento, cidadania e mobilizao popular.

Dependendo do vulto e da pervasividade das obras pblicas que sero realizadas e da existncia de moradias localizadas em reas de risco geolgico ou inadequao sanitria e ambiental, a regularizao deve tambm incluir dentre suas preocupaes o destino das populaes removidas. Uma das solues consideradas a construo de moradias pblicas e populares dentro do espao da favela recm-urbanizada, evitando a expulso dos moradores. Vo sintetizados abaixo os principais objetivos que devem nortear projetos de regularizao de favelas. Para que a regularizao resulte em mudanas estruturais profundas, devem-se perseguir todas estas metas conjuntamente e as aes devem estar coerentemente articuladas. Se os eixos de ao e os objetivos forem singularizados (como ocorre com alguns programas que se focam apenas na legalizao fundiria e no reconhecimento da segurana jurdica da posse da propriedade privada) e no articulados em um projeto de mudana coletiva, a possibilidade do fracasso alta. Objetivos bsicos das regularizaes de favelas (FERNANDES, 2001):

Integrao scio-espacial das favelas cidade formal e sociedade urbana. Reduo da pobreza e melhoria da qualidade de vida das comunidades faveladas. Reconhecimento da segurana jurdica da posse para os ocupantes das favelas.

Outros pontos que podem entrar em jogo como objetivos em determinados processos de regularizao so: aumentar a permeabilidade do espao da favela ao controle policial do Estado (cujo objetivo ltimo combater o trfico de drogas e outras redes de criminalidade), ampliao da arrecadao e da base tributria municipal e manuteno das populaes faveladas nos centros urbanos, evitando a sua expulso para as periferias metropolitanas precarizadas.

4. O pioneirismo das polticas de Belo Horizonte a partir da dcada de 80 que se pode observar um esforo institucional do poder pblico municipal para lidar com o problema da habitao, esforo voltado principalmente para a legalizao das reas informais da cidade. O contexto da redemocratizao favoreceu que as demandas sociais dos grupos mais desfavorecidos aflorassem, muitas vezes coordenados por emergentes movimentos sociais urbanos, e canalizados por uma prefeitura de vis progressista e democrtico. No se pode negar que outros programas e polticas existiram antes da dcada de 1980, porm eram 13

desarticulados e muitos deles ainda seguiam a crena de que a melhor forma de lidar com o problema era erradicando as favelas. Assim foi concebido, dentro dos quadros do Regime Militar, a CHISBEL (Coordenao de Habitao de Interesse Social), encarregada de remover as favelas da cidade. De 1971, quando foi criada, at 1983, a CHISBEL removeu aproximadamente 43 mil pessoas, que acabaram se adensando em outras favelas e novas reas de ocupao ilegal na periferia (GUIMARES, 1992). Com a progressiva abertura poltica do Regime Militar, as favelas comearam a merecer maior ateno do governo do Estado. O PRODECOM (Programa de Desenvolvimento de Comunidades) foi criado em 1979, com o objetivo de regularizar os assentamentos informais. Trata-se do primeiro reconhecimento implcito de que a populao favelada tinha o direito de permanecer nas reas ocupadas irregularmente. O PLAMBEL, autarquia estadual criada em 1974 e responsvel pelo planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, foi fundamental para a extenso das experincias do PRODECOM para as reas perifricas da metrpole. O PRODECOM iniciou o processo de participao popular no planejamento urbano na capital, e apesar de no ter legalizado a posse da terra, executou programas de urbanizao que contriburam para a melhoria da qualidade de vida de 70.000 pessoas em onze favelas. O PR-FAVELA (Programa Municipal de Regularizao de Favelas) foi criado pela Prefeitura em 1983, e considerado pioneiro em todo o Brasil por ter sido a primeira ao pblica que reconhecia a especificidade da favela e o direito de seus habitantes moradia e aos bens e servios bsicos. Isto s foi possvel devido nova Lei Federal n.6766 de 1979, cujo objetivo era estabelecer diretrizes para o parcelamento do solo urbano. ela que cria o conceito de urbanizao especfica, ou seja, a aceitao de que em algumas situaes especiais poderia haver critrios diferenciados de parcelamento do solo urbano (FERNANDES, 2001). A lei de zoneamento de Belo Horizonte (aprovada em 1976) foi atualizada com a nova Lei Federal, e a partir da dcada de 1980 as favelas passaram a ser classificadas como Setor Especial 4. neste marco jurdico e legal que nasce o PR-FAVELA, pioneiro por propor um programa de regularizao de favelas que passava a identificar e demarcar as favelas como reas residenciais. O programa estabeleceu [...] normas urbansticas especficas de uso, de parcelamento e de ocupao do solo em tais reas; e a criao de mecanismos polticoinstitucionais de gesto participativa dos programas de regularizao (FERNANDES, 2001). Entre 1986 e 1992, o PR-FAVELA havia atuado em 17 favelas, abrangendo um universo de 62.000 pessoas (URBEL, 1991). Desde ento, este tem sido o paradigma exportado para as outras grandes cidades do Brasil como modelo ideal de regularizao de favelas. . Em 1986 foi criada a URBEL (Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte), rgo municipal que passa a ser responsvel pela urbanizao, regularizao e titulao fundiria das favelas na capital. Entre 1993 e 1994 foi criado o Conselho Municipal de Habitao e estabelecida a poltica Municipal de Habitao Popular. Todas estas inovaes no campo do planejamento urbano se consolidam com a aprovao do Plano Diretor em 1996. A partir de ento foram estabelecidas as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) com a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo do Municpio. As vilas e favelas passaram a ser designadas como ZEIS-1, enquanto os conjuntos habitacionais como ZEIS-3 (BRANDENBERGER, 2007). A criao da legislao das ZEIS corresponde a um processo de reviso e reformulao do que havia sido estabelecido anteriormente pelo PR-FAVELA. Segundo Fernandes (2001):
A criao de zonas residenciais especiais para fins de moradia social dentro

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da lei de zoneamento municipal tem sido considerada um grande avano no sentido de que tal instrumento permite redefinir em parte a dinmica do mercado imobilirio, assim garantindo espaos no territrio da cidade para os grupos pobres (FERNANDES, 2001).

Para operacionalizar os programas de regularizao de favelas, a URBEL estabeleceu o Plano Global Especfico (PGE), instrumento de planejamento cujo objetivo auxiliar o poder pblico e as comunidades na tomada de decises acerca dos investimentos e das mudanas que sero realizadas nas favelas. Alm de auxiliar na captao de recursos, o PGE realiza um diagnstico geral do espao a ser regularizado e estabelece prioridades e hierarquias para a execuo das obras e aes. Assim, antes das intervenes estruturais, cada favela deve contar com o seu PGE. Segundo Brandenberger (2007), a [...] estrutura metodolgica de desenvolvimento dos PGEs considera a abordagem integrada dos eixos fsico-ambiental, jurdico-legal e socioeconmico-organizativo das comunidades, objetivando uma interveno estrutural nos ncleos. Esta interveno no deve se restringir a atendimentos pontuais ou emergenciais, mas sim contemplar a melhoria geral do nvel de vida da populao, o desenvolvimento sustentvel e a maior integrao scio-espacial da favela cidade formal. Os Planos Globais Especficos so elaborados com recursos oriundos do Oramento Participativo da Habitao. Desde a implantao do programa, 54 vilas j tiveram o PGE concludo. Os PGEs em fase de elaborao e j concludos abarcam 66% da populao residente em vilas, favelas e conjuntos habitacionais da capital. O processo de titulao fundiria realizado por meio do Programa de Regularizao Fundiria da URBEL, que consiste na legalizao urbanstica e jurdica das reas consideradas de especial interesse social: vilas, favelas e conjuntos habitacionais populares ocupados de forma desordenada ao longo de dcadas. A URBEL desde 1998 j concluiu o mapeamento das terras ocupadas irregularmente de toda a cidade e at 2007 j havia concludo a titulao de quase 10.000 lotes com escrituras emitidas em 25 comunidades, beneficiando mais de 43 mil pessoas. Usualmente, a distribuio dos ttulos de propriedade se d aps as obras de urbanizao e reassentamento da populao residente. As reas pblicas ocupadas (estaduais ou municipais) normalmente so doadas para a regularizao, enquanto as reas privadas devem ser desapropriadas pela SUDECAP de acordo com a lei do usucapio urbano.

5. Consideraes finais: o Programa Vila Viva5 e o PAC O Programa Vila Viva hoje o maior projeto de regularizao de favelas em andamento no Brasil, e o carro-chefe das polticas executadas pela URBEL nos assentamentos informais de Belo Horizonte. tambm o mais abrangente e compreensivo, j que compreende os trs principais eixos bsicos de ao das regularizaes: legalizao fundiria, urbanizao com provimento de infra-estrutura e desenvolvimento scio-econmico (TONUCCI, 2007). A primeira etapa do Vila Viva teve curso no Aglomerado da Serra. O PGE do Aglomerado foi concludo em 2000, abarcando a totalidade de seis vilas (Santana do
Os dados e informaes desta seo foram todos retirados do site da URBEL no portal da Prefeitura de Belo Horizonte em Julho de 2007 e maro de 2008: www.pbh.gov.br
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Cafezal, Marola, N.Sra. da Aparecida, N.Sra. de Ftima, N.Sra. da Conceio e Novo So Lucas). O Aglomerado da Serra, localizado na regio Centro-Sul (a mais valorizada da cidade) o maior da capital, abrigando aproximadamente 46.000 pessoas. Tendo como norte o PGE elaborado, o Programa Vila Viva comeou as suas obras no primeiro semestre de 2005, e esto previstas para acabarem em 2008. O projeto est se viabilizando com recursos na ordem de R$ 190 milhes, parte dinheiro da Prefeitura, e o maior montante garantido junto ao BNDES, ao Ministrio das Cidades e ao Governo Federal, por meio do programa Saneamento para Todos, financiado pela Caixa Econmica Federal. Na sua reta final, o Vila Viva do Aglomerado da Serra vai contar tambm com alguns recursos do PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) do Governo Federal. As intervenes previstas pelo Vila Viva so mltiplas, destacando-se dentre elas as obras de saneamento, remoo de famlias, construo de unidades habitacionais (edifcios de at 4 andares com apartamentos com trs e dois quartos), erradicao de reas de risco, reestruturao do sistema virio, implantao de parques e reas para a prtica de esportes e lazer e urbanizao de becos (pavimentao, rede de drenagem, construo de muros de conteno e escadarias). Parte da Avenida do Cardoso (que ligar o bairro Santa Efignia Serra), j se encontra pavimentada e duplicada. Diversas ruas foram abertas e dezenas de becos urbanizados. J foram inaugurados o complexo esportivo Vila Fazendinha e a sede do Ateli da Associao das Costureiras. At o seu trmino, o Vila Viva pretende construir 1.457 unidades habitacionais, espalhadas em diversos edifcios e 10 conjuntos habitacionais, para abrigar a populao removida. Apesar do oferecimento de uma indenizao (que tem valor mdio de 22 mil reais), aproximadamente 75% das famlias que tiveram que se mudar preferiram os novos apartamentos. Dentre as polticas que buscam dinamizar o desenvolvimento scio-econmico da comunidade, destaca-se a utilizao da mo-de-obra local na construo civil (450 empregos, o que corresponde 80% da fora de trabalho empregada). No auge da interveno, devem ser criados at 1.500 postos de trabalho. Esto sendo ministrados tambm cursos de educao sanitria e ambiental entre a populao, qualificao de mo-de-obra em construo civil, alm de orientao sobre regras e administrao condominial comunitria para os moradores dos novos conjuntos habitacionais. O NESTH (Ncleo de Estudos de Trabalho Humano) da UFMG vem realizando um trabalho que tem como finalidade capacitar os moradores para insero no mercado a partir dos princpios da economia solidria, estimulando principalmente a criao de unidades produtivas que possam gerar renda e emprego. Como concretizao destas iniciativas houve organizao da Associao de Costureiras, que j recebeu diversas encomendas para a confeco dos uniformes dos trabalhadores das obras. O PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) um plano econmico de investimento em infra-estrutura, estmulo ao crdito e financiamento, melhora do ambiente de investimentos, aperfeioamento do sistema tributrio e medidas fiscais de longo prazo elaborado pelo governo Lula e lanado em janeiro de 2007 com programao at 2010 (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, 2007) Com o objetivo de acelerar o crescimento econmico, aumentar o nvel de emprego e melhorar as condies de vida da populao brasileira, o PAC se insere na nova estratgia de desenvolvimento do governo de combinar o crescimento com a distribuio de renda, visando a constituio de uma sociedade de consumo de massa no Brasil. Os investimentos em infra-estrutura programados (a serem realizados pelo Governo Federal, Estatais Federais e setor privado) tm como princpio a superao de gargalos,

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o aumento da produtividade, a diminuio das desigualdades regionais e sociais e a universalizao de benefcios econmicos e sociais. No total esto previstos investimentos de R$ 503,9 bilhes em infra-estrutura, dos quais R$ 170,8 bilhes voltados para a infra-estrutura social e urbana (saneamento, habitao, transporte urbano, Luz para Todos e recursos hdricos). Dos R$ 106,3 bilhes destinados habitao, R$ 11,6 bilhes sero direcionados para regularizao de favelas e assentamentos informais, valor nunca antes investido nesta rea no pas. O Vila Viva foi ampliado em 2007 a partir dos recursos do PAC e ganhou impulso com a parceria entre a Prefeitura e o Governo Federal No total, sero mais R$ 465,7 milhes investidos em obras de urbanizao nos aglomerados da Serra e do Morro das Pedras, Vila So Jos, Pedreira Prado Lopes (rea com altssimos ndices de violncia), Vila Califrnia e Taquaril (maior conjunto favelizado da Regional Leste). O Vila Viva passar a beneficiar cerca de 125 mil pessoas, o que equivale a 25% do total da populao de vilas e favelas da cidade. Belo Horizonte foi a primeira capital a firmar os contratos do PAC com a Caixa Econmica Federal e o BNDES e a nica em que todas as obras j tiveram incio. A rapidez com que os recursos federais foram liberados deveu-se ao fato de que Belo Horizonte atendia aos critrios para licitao imediata, que eram a existncia de um projeto bsico, licena ambiental prvia e regularizao fundiria da rea. Devido competncia tcnica e ao know-how acumulado pela URBEL ao longo de mais de 20 anos de trabalho, a cidade tambm serviu como referncia para o lanamento do PAC-Cidades em junho de 2007. Em termos gerais, o descrito acima sintetiza os princpios e eixos de ao bsicos do programa. Seus aspectos mais relevantes e que o diferenciam da maioria dos programas de regularizao j experimentados no Brasil foram identificados. Ao contrrio dos programas de carter meramente pontual e curativo, chamou-se ateno para o fato de que o Vila Viva compreensivo, ou seja, ele envolve as trs grandes dimenses essenciais de uma regularizao que seja bem sucedida: legalizao fundiria, urbanizao e desenvolvimento scio-econmico. As crticas mais comuns, vindas normalmente de antroplogos e socilogos urbanos, apontam para o fato de que as grandes obras que vo cruzar a favela na verdade favorecem apenas os usurios de carros, seccionando e abrindo uma ferida no tecido urbano do aglomerado. Todavia, diversos so os esforos para evitar que a populao original seja expulsa para as periferias da cidade: oferecimento de novas moradias, assistncia social e distribuio dos ttulos fundirios. S em ultima instncia os removidos preferem a indenizao, e muitos deles na verdade intencionam comprar uma casa dentro da prpria favela. A crtica mais pertinente, e que atinge no apenas o Vila Viva, mas todos os programas de regularizao j realizados em Belo Horizonte desde o PR-FAVELA, a que se refere forma como realizada a titulao fundiria. Segundo Edsio Fernandes (2001), a legislao urbanstica brasileira (que avanou significativamente com a Constituio de 1988 e a aprovao do Estatuto da Cidade) j admite o uso do instrumento jurdico da concesso coletiva de uso do solo urbano. Assim, em vrios municpios (como Recife e Porto Alegre), a legalizao fundiria feita no por meio da distribuio de ttulos de propriedade privada da terra, e sim pela concesso do direito real de uso dos lotes urbanos ocupados irregularmente. Desta forma, garante-se a segurana jurdica da relao entre o morador e o espao por ele ocupado, e ao mesmo tempo no se estimula a formao de um mercado imobilirio do qual possam lanar mo os incorporadores e especuladores privados. Segundo o autor,
enquanto as experincias de legalizao baseadas na transferncia de ttulos

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individuais de propriedade plena no tm sido bem-sucedidas, a utilizao da concesso do direito real de uso, com todas as dificuldades ainda existentes, tem possibilitado maior controle pelos governos e pelas comunidades locais das transferncias dos ttulos pelos beneficirios originais, de tal forma que o investimento pblico no seja apropriado pelos promotores imobilirios privados (FERNANDES, 2001).

O modelo de Belo Horizonte, ao contrrio, totalmente baseado na entrega de ttulos de propriedade da terra aos moradores das favelas. Este tipo de poltica de legalizao fundiria aproxima-se das idias de Hernando de Soto (2000), no sentido de que v que a soluo para a informalidade e a pobreza urbana est na garantia do direito de propriedade e na legalidade absoluta perante os ditames do mercado. O relatrio da UN-HABITAT (2003) afirma que a maioria das polticas baseadas na distribuio de ttulos no tem sido bem-sucedida, e que outras formas de segurana de posse devem ser estimuladas, como a propriedade coletiva e cooperativa da terra Todavia, no se deve esquecer de que, ao contrrio do que foi feito no Peru, a regularizao em Belo Horizonte de forma alguma se reduziu a apenas distribuir ttulos imobilirios. Talvez pela abrangncia de suas intervenes, este risco tenha sido significativamente reduzido. Pelo menos at o momento, no foram registrados casos de favelas que passaram por regularizao e que foram incorporadas de maneira agressiva pelo mercado imobilirio da cidade formal. A simples regularizao da posse do solo urbano em reas de favela ou mesmo a criao de infra-estrutura adequada pode se tornar uma ao incua, se considerado o objetivo de melhora da condio de vida das populaes que nelas residem, j que, como se procurou demonstrar anteriormente, a maioria dos fatores geradores desse processo simultneo de excluso scio-econmico-espacial se realimentam, na forma de uma causao circular acumulativa (MYRDAL, 1960). Nesse sentido, tornam essenciais para o sucesso dessas intervenes a implementao de medidas que visem amenizar os fatores que reproduzem a excluso scio-econmica e espacial dessas populaes, principalmente aquelas destinadas a fortalecer a economia popular. A UN-HABITAT (2003) recomenda que os programas de regularizao e upgrading de favelas sejam compreensivos, participativos, inclusivos e que ultrapassem a dimenso meramente fsica (proviso de infra-estrutura e obras de urbanizao) que tem sido a regra em diversos casos. Alm disso, preconiza que as experincias de sucesso sejam ampliadas e replicadas tanto dentro quanto fora de suas cidades originais, mas atentando para a necessidade de que os programas sejam adequados a cada contexto regional. Neste sentido, o PAC tem importncia estratgica na extenso do Vila Viva para diversas outras vilas e favelas da capital. Entretanto, espera-se que o imediatismo que costuma caracterizar programas de obras e infra-estrutura no comprometa o carter compreensivo, participativo e social do Vila Viva, tendo em vista a necessidade de transformaes coletivas duradouras. Se as experincias do Vila Viva forem replicadas levando em considerao estas preocupaes, possvel que os investimentos do PAC resultem na melhoria de vida da populao favelada e na reduo das desigualdades scio-espaciais em Belo Horizonte.

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