N 117 - Ano 09/10

ISSN 0103-8109

A V A L I A O

D E

P R O J E T O S

D E

L E I

ORAMENTO 2010
esde 1995, NOTAS analisa o projeto de lei oramentria. Dessa D experincia resultou a identificao de diversas caractersticas dos oramentos que esto presentes em todas essas edies de NOTAS. A primeira diz respeito rigidez dos diversos oramentos. Despesas obrigatrias, como salrios e encargos dos servidores pblicos, transferncias constitucionais aos Estados e municpios, pagamento dos juros e demais encargos incidentes sobre a dvida pblica e benefcios previdencirios, consomem a maior parte dos recursos. Parcela expressiva desses recursos consiste apenas em transferncias (benefcios previdencirios e pagamentos de juros e encargos sobre a dvida pblica), efetuados com elevados custos pelo governo. A segunda caracterstica diz respeito pequena parcela dos recursos oramentrios destinados a investimentos de infraestrutura. Na maioria dos oramentos analisados por NOTAS as despesas efetivadas foram substancialmente menores que as dotaes oramentrias. A terceira caracterstica se refere pouca transparncia do processo oramentrio e persistente tendncia de se inflar as receitas de forma a acomodar as crescentes despesas, quer obrigatrias, quer discricionrias. O projeto de lei oramentria de 2010 partilha essas mazelas com os oramentos anteriores. A proposta foi elaborada em meio a ambiente econmico instvel, quando ainda pairavam dvidas sobre o real impacto da crise internacional sobre a economia brasileira. A despeito dessa incerteza, o Executivo optou pelo otimismo na definio dos parmetros macroeconmicos que serviram de base para a definio dos grandes agregados oramentrios. Esse otimismo, de resto, j se refletia na poltica fiscal posta em prtica em 2009 em resposta crise. A primeira fase dessa crise caracterizou-se pelo rpido encurtamento das linhas de crdito externas. Padeceram tanto as exportaes brasileiras, pela falta de lastro s operaes de ACC, como os emprstimos bancrios atividade econmica interna lastreados nessas linhas. Contudo, a pronta reao do Banco Central liberando os depsitos compulsrios, bem como a interveno dos bancos oficiais, permitiram repor rapidamente as linhas de crdito externas perdidas. Choque maior deu-se quando da sbita sada da China do mercado, interrompendo suas importaes e causando perda de volume e preo dos produtos brasileiros destinados quele mercado. O retorno da China normalizou os volumes, mas a nveis de preos mais baixos. Complicando o quadro, a valorizao do real reduziu ainda mais as margens dos segmentos exportadores do Pas. A reao, do ponto de vista fiscal, apresentou altos e baixos. Medidas anticclicas de carter transitrio, como a reduo do IPI sobre um amplo leque de produtos,

permitiram sustentar a demanda por segmentos industriais com grande impacto sobre a cadeia produtiva. Outras medidas, contudo, por seus efeitos permanentes, como a manuteno do cronograma de reajuste dos salrios dos servidores pblicos federais, tornaram ainda mais rgido o oramento pelos prximos anos. O aumento permanente de despesas em 2009 se refletir no oramento de 2010 e nos oramentos dos anos vindouros. sobre esse pano de fundo que foi montado o oramento para 2010, analisado nesta edio de NOTAS. OS PARMETROS ORAMENTRIOS As principais hipteses utilizadas na elaborao da proposta oramentria foram as seguintes: 1. As previses para o crescimento do PIB se alteraram profundamente ao longo do ano, afetando a elaborao do oramento. No final de 2008 o governo imaginava que o Pas estava blindado contra a crise externa, considerada ento uma marolinha. Constatada a recesso tcnica pela queda sucessiva do PIB em dois trimestres, optouse afinal por uma estimativa de crescimento do PIB de 1% em 2009, com uma forte recuperao do crescimento em 2010 (4,5% para o ano como um todo). 2. Os cenrios dos principais analistas mostram uma tendncia de queda na inflao de 12 meses no final de 2009 e incio de 2010. Com o IGP-M negativo em 2009 e ausncia de presso sobre os aluguis, os preos administrados mostram tendncia de estabilidade, pelo menos no primeiro semestre do prximo ano. Em razo disso, a estimativa para a inflao (medida pelo IPCA) razovel (4,5%, a mesma estimativa constante da LDO). 3. Com todos os indicadores apresentando tendncia de queda, pelo menos no primeiro semestre

de 2010, seria razovel supor que a taxa Selic retomasse a tendncia de queda observada na maior parte de 2009. Ocorre que a forte expanso fiscal neste ano, juntamente com a liquidez injetada na economia, tem levado alguns a esperar que o Banco Central eleve a taxa ao longo de 2010. O oramento pressupe a manuteno da Selic no patamar atual, o que pode vir a revelar-se otimista do ponto de vista das despesas com juros sobre a dvida pblica, caso o BC venha a necessitar subir a Selic no segundo semestre de 2010 para conter presses inflacionrias em 2011. 4. Projeta-se uma expanso da massa salarial de 10,5% em relao ao valor estimado para essa varivel em 2009. 5. Parece superestimada a cotao mdia do cmbio contida no projeto de lei oramentria para 2010 (R$ 2,00). As estimativas correntes do mercado, contidas no Boletim Focus do Banco Central em 16/11/2009, so de um valor bastante inferior (R$ 1,75). OS GRANDES NMEROS DO ORAMENTO A receita primria. O projeto de lei prev receitas primrias de R$ 853,6 bilhes (25,7% do PIB), correspondente a um aumento de 15% sobre a estimativa dessas receitas para 2009. A se materializar essa estimativa, estaremos novamente diante de um aumento significativo da carga tributria, drenando recursos do setor privado produtivo para o governo. Com efeito, esse aumento poder chegar a 1,3% do PIB entre 2009 e 2010 e de 1,8% do PIB tomandose por base 2007. Observe-se que esse brutal aumento poder darse a despeito das desoneraes tributrias promovidas pelas medidas anticclicas tomadas para enfrentar a crise. As receitas previstas no oramento para 2010 esto assim distribudas: (1) R$ 545 bilhes de

receitas administradas pela Receita Federal, excetuadas as do Regime Geral da Previdncia Social (correspondendo esse grupo a 64% do total da receita); R$ 204,3 bilhes de arrecadao do INSS (24% do total); e R$ 103 bilhes da mirade de outras receitas, no administradas (12% do total). Estas ltimas um extenso rol de itens, alguns cuja participao no total expressiva e tem aumentado rapidamente nos ltimos exerccios (compensaes financeiras, dividendos, contribuio para o salrio educao, contribuio dos servidores para o seu plano de seguridade e concesses). As receitas com operaes com ativos esto estimadas em R$ 1,3 bilho. Os analistas consideram a previso da receita como extremamente otimista, tanto para 2009 que serviu de base para as estimativas da receita em 2010 como as prprias previses para 2010. Em primeiro lugar, a previso ignora a queda expressiva da arrecadao em 2009, retomando a projeo a trajetria observada nos anos anteriores crise, como se ela no tivesse ocorrido. Alm disso, os valores adotados para os parmetros oramentrios (comentados anteriormente) contribuem para superestimar a receita. particularmente expressiva a estimativa de crescimento para a arrecadao do IPI (aumento de 40%), como se a eliminao dos benefcios tributrios dos produtos beneficiados (veculos, linha branca) no afetasse a demanda por esses produtos. E, como apontaram analistas, parece imprudente supor que R$ 31,5 bilhes de receitas administradas pela RFB, ou 6% do total desse grupo, possam corresponder a receitas extraordinrias. Incluindo a arrecadao lquida do INSS, receitas que no se justificam por efeito de mudanas legislativas e variaes de preo e quantidade somam R$ 36,1 bilhes. A despesa primria. O oramento estima que a despesa prim-

ria atinja R$ 660,7 bilhes em 2010, aumentando R$ 68 bilhes em relao ao contido na reprogramao do oramento de 2009. Esses valores no incorporam todas as despesas conhecidas (como quase R$ 4 bilhes de compensaes pelo governo central aos estados exportadores) nem os restos a pagar que se acumularam no exerccio de 2009 e que passam automaticamente para o exerccio seguinte. Dentre os componentes que explicam o crescimento da despesa primria h que ressaltar o crescimento das despesas com pessoal e encargos da Unio. Indicador do crescimento continuado dessas despesas, pela primeira vez projeta-se que a folha da Unio ultrapassar a barreira dos 5% do PIB de um PIB que se projeta crescer 4,5% em relao ao valor atingido em 2009. Isso se deve concesso anterior de diversos benefcios aos servidores e ao impacto do pagamento da terceira parcela dos reajustes concedidos em 2008. Tambm significativo o aumento das despesas com benefcios previdencirios, decorrente da correo do piso nacional de salrios bem acima dos diversos ndices de inflao, particularmente do IPCA adotada que foi a regra de correo do salrio mnimo pela reposio da inflao mais um fator de correo correspondente taxa de crescimento real do PIB de dois anos anteriores. No projeto, o reajuste do salrio mnimo est estimado em 8,8% 3,54% correspondentes reposio da inflao acumulada e 5,08% correspondentes ao crescimento real do PIB em 2008. A esse fator de correo adiciona-se o rpido envelhecimento da populao e a enorme informalidade no mercado de trabalho brasileiro. Finalmente, as despesas relacionadas com a LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social, com o seguro-desemprego e com a renda

mensal vitalcia, vinculadas ao salrio mnimo, crescem como percentual do PIB (em seu conjunto, essas despesas saltam de 1,2% do PIB em 2007 para 1,5% do PIB no oramento de 2010). Esse clculo est esmiuado na apresentao do oramento pelo ministro do planejamento, onde se estima que para cada R$ 1,00 de aumento do salrio mnimo aumenta o dficit do Regime Geral da Pre-

O ANO DE 2010 ANO ELEITORAL. COMO TAL, A

LEGISLAO IMPE UM GRANDE NMERO DE RESTRIES A GASTOS NOVOS, LIMITANDO O PERODO DO ANO EM QUE NOVAS OBRAS POSSAM SER INICIADAS

(NOVOS CONVNIOS E
REPASSES FICAM PROIBIDOS NOS TRS

MESES QUE ANTECEDEM AS ELEIES).

vidncia Social em R$ 96,5 milhes; e implica desembolso adicional de R$ 40,4 milhes para a LOAS/RMV e R$ 59,5 milhes para as despesas com abono e seguro-desemprego. Dados esses nmeros, e tendo em vista o aumento do salrio mnimo previsto em 8,8%, a despesa adicional com esses trs itens oramentrios da ordem de R$ 8 bilhes. DESPESAS CORRENTES E INVESTIMENTO recorrente a observao de analistas de que o Executivo superestima as despesas correntes

obrigatrias e a estimativa da receita, de forma a aumentar o montante de recursos disponveis para gastos discricionrios. Esses mesmos analistas apontam que as despesas primrias correntes devero crescer entre 2006 e 2010 em quase 2% do PIB. A maior parte do crescimento dessas despesas se dar com gastos obrigatrios particularmente salrios e encargos e despesas previdencirias que devero aumentar 1,3% do PIB de 2006 para 2010. J as despesas discricionrias entre elas os repasses para o SUS e os gastos o programa bolsa famlia podero passar de 3% do PIB em 2006 para mais de 3,5% do PIB em 2010. Os investimentos cresceram acentuadamente nos oramentos da atual administrao, embora os dados da execuo do oramento no reflitam as dotaes oramentrias. Eles correspondiam a 1% do PIB em 2008 e esse percentual poder atingir 1,2% em 2009, com cerca de R$ 38 bilhes os recursos empenhados. Como os dados disponveis mostram desembolsos bem aqum desse total, haver um montante expressivo a desembolsar em 2010 o ano eleitoral. Tanto o PPI Plano Piloto de Investimentos como o seu sucessor, PAC Programa de Acelerao do Crescimento padecem de uma grande subutilizao de recursos, embora os montantes aplicados possam ser excludos do cmputo do supervit primrio. Tem sido assim nos ltimos anos. PROBLEMAS COM A EXECUO DO ORAMENTO DE 2010 O ano de 2010 ano eleitoral. Como tal, a legislao impe um grande nmero de restries a gastos novos, limitando o perodo do ano em que novas obras possam ser iniciadas (novos convnios e repasses ficam proibidos nos trs meses que antecedem as eleies).

Superestimao de receitas e subestimao e despesas R$ bilhes

RECEITAS SUPERESTIMADAS OU NO PREVISTAS Receitas extraordinrias Terceirizao da folha de pagamentos do Executivo Venda de imveis da extinta RFFSA Tributao da caderneta de poupana DESPESAS SUBESTIMADAS OU NO PREVISTAS Lei Kandir e demais auxlios a estados exportadores Aumento real dos benefcios acima do salrio mnimo Reajuste do teto do Judicirio Subsdios da MP 465/09 (financiamento de bens de capital) Despesas extraordinrias TOTAL Emendas parlamentares TOTAL GERAL
*

13,3 2,4 1,3 0,6 3,9 3,0 0,2 1,0 1,8 26,4 9,2 35,6

Fabricao de cdulas e moedas e com subsdios Sudene/Adane/Sudam/Adam Fonte: Cmara dos Deputados. Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira

Em razo desse fato ou no, juntamente com a expressiva queda da receita em 2009 a execuo do Oramento de 2010 j est desde agora viciada por crditos adicionais solicitados pelo Executivo nesse final de ano e pelo expressivo volume de restos a pagar em 2010. Somente no ms de outubro, o Executivo enviou ao Congresso 35 pedidos de crditos extraordinrios. No momento em que NOTAS est sendo redigido, esto em tramitao no Congresso crditos adicionais no valor de R$ 34 bilhes. Alega o governo que a possibilidade de no aprovao do Oramento dentro do prazo legal paralisa obras essenciais em andamento. Alega mais a necessidade de manter em execuo os investimentos. Ora, como at o presente a execuo do PAC Programa de Acelerao do Crescimento permanece substancialmente aqum de suas metas, abre-se uma janela para que os seus desembolsos prossigam em pleno perodo eleitoral. At 26 de outubro, dos R$ 27,85 bilhes (valor atualizado) destinados ao PAC foram efetivamente pagos R$ 3,83 bilhes,

ou 13,6%. J os empenhos chegam a R$ 14,49 bilhes, ou 52,7% indicativo de que a maioria dos pagamentos ficar para o ano que vem. O principal problema com os restos a pagar oriundos de crditos extraordinrios a criao do que alguns esto denominando de Oramento paralelo. As estimativas do total desses crditos situam-se entre R$ 47 bilhes e R$ 50 bilhes valores expressivos demais para serem ignorados, especialmente em um ano eleitoral. Dessa forma, recursos podem ser remanejados e executados de acordo com as prioridades polticas do governo, afetando a execuo normal do Oramento. Outra questo se refere superestimao da receita e subestimao das despesas, j comentada no texto. A tabela acima sumaria uma diferena de R$ 35,6 bilhes no considerada na proposta oramentria do Executivo. OBSERVAES FINAIS E CONCLUSES Da mesma forma que os Oramentos que o antecederam, o de

2010 padece da enorme rigidez decorrente do tamanho do Estado e da sua incapacidade de autolimitar-se, do excesso de encargos que assume, da baixa produtividade do governo e da pouca transparncia de sua formulao e execuo. No Oramento de 2010 alguns desses problemas esto exacerbados. Por exemplo, o enorme volume de recursos empenhados e no desembolsados em 2009 constituir restos a pagar a serem gastos de forma discricionria pelo Executivo. O problema acentua-se por se tratar de ano eleitoral. Alm disso, a superestimao de receitas e subestimao de despesas poder levar a novos contingenciamentos de recursos, padecendo os investimentos que no gozam de prioridade poltica do Executivo. Como est, o Oramento um retrato fiel das contradies do Estado brasileiro: grande demais, desempenha funes em excesso para as quais no tem vocao nem est equipado e frgil, diante das presses do governo no momento do direcionamento dos gastos e no avano cada vez maior no bolso dos cidados.