AntonioAlbuquerque EAPP SAPC STI 09

ISCTE
Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas TRABALHO FINAL DE SEMESTRE
UNIDADES CURRICULARES Estado, Administrao e Polticas Pblicas Sistemas de Administrao Pblica Comparada Sistemas e Tecnologias da Informao TTULO ADMINISTRAO PBLICA O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao ALUNO N. 8589 Antnio Manuel de Albuquerque Pereira DOCENTES EAPP - Professor Doutor Juan Mozzicafreddo e Dr. Antnio Dornelas SAPC - Dr. Joo Salis Gomes STI - Mestre Marina Pereira
ANO LECTIVO - 2008/09 1. Ano/1. Semestre
ADMINISTRAO PBLICA
O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao
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NDICE
Abreviaturas e Siglas Usadas ................................................................................................................................ 2 Introduo ............................................................................................................................................................. 3 Administrao Pblica .......................................................................................................................................... 4 O Conceito de Administrao Pblica .............................................................................................................. 4 O Objecto e o Fim da Administrao Pblica .................................................................................................. 5 Principais Tipos de Sistemas Administrativos.................................................................................................. 7 A Administrao Pblica e o Direito Administrativo ....................................................................................... 8 A Administrao do Estado .............................................................................................................................. 9 A Administrao Perifrica ............................................................................................................................ 10 A Administrao Estadual Indirecta ............................................................................................................... 11 A Administrao Autnoma em Portugal ....................................................................................................... 11 Autarquias Locais Evoluo Histrica ........................................................................................................ 12 A Administrao Autrquica .......................................................................................................................... 14 O Cdigo Administrativo de 1936-1940 ........................................................................................................ 17 A Modernizao da Administrao Pblica ........................................................................................................ 18 New Public Management .................................................................................................................................... 22 A Reforma e a Modernizao Da Administrao Pblica .................................................................................. 22 Simplex ..................................................................................................................................................... 22 Breve histria do (s) Simplex ............................................................................................................... 22 Simplex08 em nmeros ....................................................................................................................... 23 QREN - Quadro de Referncia Estratgico Nacional ............................................................................... 23 O QREN e a Modernizao da Administrao Pblica ........................................................................ 24 Programa Operacional da Administrao Pblica .................................................................................... 25 Estratgia e Prioridades do POAP ........................................................................................................ 27 Os Domnios de Actuao .................................................................................................................... 27 Sistema de Apoios Modernizao Administrativa ................................................................................. 27 Tipologia de Operaes ........................................................................................................................ 29 Administrar sem papel ou Governar em Rede ........................................................................................... 30 Administrao Pblica Central ................................................................................................................. 30 Administrao Pblica Regional ............................................................................................................... 31 Cmaras Municipais.................................................................................................................................. 32 Concluso ...................................................................................................................................................... 33 Anexos - Quadros .......................................................................................................................................... 34 Bibliografia ................................................................................................................................................... 38 Referncias Bibliogrficas e Bibliografia Citada ...................................................................................... 38 Outros Documentos Citados ..................................................................................................................... 38 Legislao Referenciada ........................................................................................................................... 39 Stios de Apoio online ............................................................................................................................... 39
Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas
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ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS
AMA - Agncia para a Modernizao Administrativa. Cf. - Confrontar. CRP - Constituio da Repblica Portuguesa. EAPP - Estado, Administrao e Polticas Pblicas. FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional. FSE - Fundo Social Europeu. GOP - Grandes Opes do Plano. MO - Mrito da Operao. NCGP - Nova Concepo da Gesto Pblica. NPM - New Public Management. ob. cit. - Obra citada. p. - Pgina. pp. - Pginas. PO - Programa Operacional. POAP - Programa Operacional Administrao Pblica. POFC - Programa Operacional Factores de Competitividade. QCA III - Quadro Comunitrio de Apoio III. QREN - Quadro de Referncia Estratgico Nacional. RAA - Regio Autnoma dos Aores. RAM - Regio Autnoma da Madeira. SAMA - Sistema de Apoios Modernizao Administrativa. SAPC - Sistemas de Administrao Pblica Comparada. sc. - Sculo. ss. - Seguintes. STI - Sistemas e Tecnologias da Informao. TIC - Tecnologias da Informao e Comunicao. UC - Unidade Curricular.
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INTRODUO Poderia dizer-se que seria um pouco arrojado. Mas, pensando melhor, no um pouco mas sim muito. De facto, analisando bem, de muito arrojo fazer um trabalho para trs Unidades Curriculares (UC), em conjunto, no mbito do mestrado em Administrao e Polticas Pblicas. Pode, no entanto, dizer-se que inicialmente este projecto nasceu para uma nica UC, Estado, Administrao e Polticas Pblicas, mas, com o decorrer do tempo, comeou por parecer que se estava a entrar numa linguagem de tronco comum, transversal a duas unidades curriculares. Sentia-se a necessidade de juntar primeira a UC Sistemas de Administrao Pblica Comparada. S que, quando entrmos dentro daquilo que o mago da modernizao na administrao pblica, particularmente dos mecanismos mais relevantes, acabmos por perceber que, se primeira era necessrio juntar a segunda, associar uma terceira era como colocar a cereja no topo do bolo. Assim, juntmos s anteriores o contributo da UC Sistemas e Tecnologias da Informao. E isto aconteceu porqu? Porque a primeira nos faz perceber o sentido da nova orientao, do rumo mudana. Mas, antes de podermos avanar, era fundamental percebermos de onde vnhamos. Sim, porque avanar rumo ao futuro sem referncias do passado , certamente, delicado. Se precisamos decidir para onde queremos caminhar sem o conhecimento dos tempos idos, podemos correr o risco, ao contrrio do pretendido, de andar para trs. Porm, mesmo com o caminho j traado, mesmo assim, ainda faltava qualquer coisa. nessa altura que, com o rumo j traado, se percebe que era preciso conhecer os meios para trilhar os caminhos delineados. E foi assim que se decidiu incluir uma terceira UC, esperando que desta forma o entendimento seja mais facilitado. Umas notas finais quanto explanao que ser feita, em particular quando se falar de programas ou de sistemas. Vai ser evidente que em todo o trabalho se d superior relevncia aos seus contedos e no se especifica o espao temporal ou, se se quiser, o seu perodo de vigncia, pois, torna-se mais importante aferir alguns desses programas ou sistemas, dando maior incidncia quilo que eles objectivam. Alis, esse o propsito maior, muito mais do que o tempo da sua durao, em especial porque este um trabalho que tem como objectivo ser analtico e no crtico. Como percebero, de forma simples e sem grandes esmiuados, ser abordada a administrao pblica numa perspectiva histrica at ao momento actual - dentro das suas diferentes reas de actuao -, estabelecendo-se algumas, poucas, comparaes alm fronteiras, observando, ainda, o presente, numa viso mais ampla sobre as novas polticas que tm como horizonte ltimo o futuro, isto , a reforma, j a decorrer, no caminho traado para uma modernizada administrao pblica. Neste trabalho poder-se- constatar que algumas frases chave so a proximidade com o cidado/cliente, a maior disponibilizao de servios e o objectivo de prestar um servio com nfase na qualidade do mesmo. Espera-se no defraudar quem deste trabalho, pelo exposto, tenha criado algumas, boas, expectativas.
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ADMINISTRAO PBLICA O Conceito de Administrao Pblica O emprego da palavra administratio est intimamente ligado ao direito romano. Os seus significados foram sendo diferentes ao longo das pocas. Embora existisse essa vontade, ficou totalmente afastado a v pretenso de alguns em encontrar um conceito jurdico de administrao pblica dotado de valor absoluto e universal.1 na poca medieval que no direito portugus surge o lxico administrao2, embora este nos aparea sem o sentido abstracto e globalizante que adoptou mais recentemente. A administrao pblica tem o significado, dentro de comunidades politicamente organizadas e na sua prpria condio histrica, do crer no potencial inequvoco da salus publica3, isto , de prosseguir permanente a satisfao das necessidades comuns. Assim, pode dizer-se que deste conceito surgiu a definio de interesses pblicos declarados prioritrios, ou seja, aqueles que sempre obrigam a uma ponderao das necessidades comuns a satisfazer. A expresso administrao pblica pode ser empregue em sentido orgnico (subjectivo)4 organizao administrativa que compreende o governo, os ministrios, as direces gerais, as reparties pblicas, os funcionrios civis as instituies militares e os seus servidores, os municpios, associaes pblicas, pessoas colectivas de utilidade pblica que se integram na administrao pblica sem contudo algumas delas fazerem parte do Estado. O conceito de administrao pblica pode considerar-se como sendo um sistema de rgos, servios e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar. Por outro lado, a expresso administrao pblica pode, ainda, ser empregue em sentido material (objectivo)5 actividade administrativa (a administrao pblica demasiado lenta e burocrtica).
1 Marcos, Rui Manuel de Figueiredo (2006), Histria da Administrao Pblica - Relatrio sobre o programa, o contedo e os mtodos de ensino, Coimbra, Almedina, p. 61. 2 Administrao do Latim administratione, s. f., aco de administrar; governo; gesto de negcios pblicos e particulares; conjunto de normas destinadas a ordenar e controlar a produtividade e eficincia tendo em vista um determinado resultado; conjunto de indivduos cuja funo a de gerir ao mais alto nvel uma empresa, instituio, etc. ; local onde esto instalados os servios administrativos. Fonte: http://www.priberam.pt. 3 Como curiosidade pode referir-se que para os antigos gregos a sade era considerada uma deusa. Hygia era o nome da deusa da sade. desta forma que a palavra higiene deriva de Hygia = Sade. Os latinos utilizavam 3 vocbulos para falar de sade: salus, sanitas e valetudo. Fonte: http://www.apdp.pt/rev_34_outros_01.asp. Segundo a lenda, essa Deusa aparece sempre com uma serpente, que at hoje smbolo da medicina. Salus publica, nesse ponto de vista, pode ser entendido como a sade pblica. Os juristas utilizam a expresso Salus populi suprema lex estque significa a sade do povo a lei suprema. Cf. Oliveira, Fernando (1996), Breve glossrio de latim para juristas, 3 edio, Lisboa, Cosmos, p. 66. A suprema lei (salus publica, suprema lex) o objectivo primeiro da repblica, visando acabar com a insegurana do estado de natureza, onde o homem lobo do homem numa guerra de todos contra todos. Cf. Maltez, Adelino, Pgina pessoal, in http://maltez.info/respublica/Cepp/conceitos_politicos/salus_populi.htm. 4 Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2 edio, 10 reimpresso, Coimbra, Almedina, pp. 34 a 39. 5 Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 39 a 41.
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Actividade tpica dos servios pblicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade com vista satisfao regular e continua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. O conjunto vasto e complexo que existe, e que funciona para a satisfao das necessidades colectivas, no mais que um sistema de servios, organismos e entidades (a administrao pblica em sentido orgnico) que actuam de forma regular e contnua para cabal satisfao das necessidades colectivas (a administrao pblica em sentido material). O Objecto e o Fim da Administrao Pblica Quanto ao objecto, a administrao pblica versa sobre as necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade. Quanto ao fim, a administrao pblica prossegue sempre um interesse pblico aos meios, no utilizar os mesmos meios que os particulares utilizam entre si, evitando assim ser paralisada por resistncias individuais que se lhe deparam. A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade que possibilita s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter que aguardar o seu consentimento ou mesmo faz-lo contra a sua vontade. O processo caracterstico da administrao pblica a unilateralidade, quer sobre a forma de acto normativo (regulamento normativo) quer sobre a forma de deciso concreta e individual (acto administrativo). A administrao pblica encontra-se limitada quanto sua possibilidade de actuao por restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e financeira, que a lei estabelece para acautelar e defender o interesse pblico. Existe para realizar em termos concretos o interesse geral definido pela poltica, de natureza executiva, que consiste em pr em prtica as orientaes tomadas a nvel poltico. A administrao pblica encontra-se subordinada s orientaes da poltica e da legislao. Hoje, a administrao pblica uma actividade totalmente subordinada lei. A lei o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa. A administrao pblica encontra-se, tambm, submetida aos tribunais para apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos. Depois da II Guerra Mundial a proliferao de organismos autnomos ligados administrao central, mas no integrados nos ministrios (os institutos pblicos), e as nacionalizaes do origem a numerosas empresas pblicas. Os institutos pblicos consistem na chamada administrao indirecta do Estado que, juntamente com os ministrios ou administrao directa, compe o sector pblico administrativo. As empresas pblicas formam o sector pblico empresarial (interveno e dirigismo econmico do Estado). Hoje, no s o intervencionismo econmico que caracteriza a administrao pblica, , tambm, a aco cultural e social do Estado. Aco cultural, na medida em que cabe garantir a todos o direito educao e promover a cultura, a cincia, o desporto e aco social. A interveno do Estado nesta
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ltima acontece porque lhe cabe assegurar, aos cidados, o direito sade, segurana social, habitao e ao trabalho. A passagem do sc. XIX ao sc. XX foi uma evoluo do Estado Liberal de Direito para o Estado Social de Direito. Na primeira Repblica (1910-1926) a estrutura do governo e da administrao central cresceu bastante, enquanto no perodo do intitulado Estado Novo (1926-1974) a administrao portuguesa foi condicionada por influncia externa e interna. Manteve-se o princpio geral da separao entre a administrao e a justia, verificando-se o predomnio da administrao central sobre a administrao municipal acentuar-se e efectuou-se um maior intervencionismo estadual na vida econmica, cultural e social. Com o 25 de Abril de 1974 consolidou-se o princpio da separao entre a administrao e a justia, manteve-se o predomnio da administrao central sobre a administrao municipal, embora atenuada (permitiu a existncia de eleies directas para todos os rgos das autarquias locais), e um forte aumento do intervencionismo estadual (nacionalizao dos principais meios de produo Banca, Seguros, Transportes colectivos), ou seja, a administrao pblica, passou de politicamente condicionante a politicamente condicionada e de economicamente condicionante a economicamente condicionada. Resumindo, a administrao pblica tem como fim principal a satisfao dos interesses colectivos da populao, que representa e que se insere dentro de uma determinada parcela do territrio. O tipo de necessidades primrias onde se incluem os interessados relacionados com a paz, com a segurana e o bem-estar e os secundrios ou instrumentais que englobam todos os outros, nomeadamente os relacionados com a sade, a educao, os transportes e a justia, que so geralmente feitos de forma distinta. A Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), Ttulo IX, artigo 266., n. 1, define a administrao pblica como visando a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados. Do ponto de vista administrativo, o Governo o rgo principal da administrao central do Estado. As suas competncias administrativas so: a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opes, e faz-los executar; b) Fazer executar o Oramento do Estado; c) Fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis; d) Dirigir os servios e a actividade da administrao directa do Estado, civil e militar, superintender na administrao indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma; e) Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionrios e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas pblicas; f) Defender a legalidade democrtica; g) Praticar todos os actos e tomar todas as providncias necessrias promoo do desenvolvimento econmico-social e satisfao das necessidades colectivas.6
Artigo 199., da CRP.
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Para se desincumbir das tarefas administrativas o Governo elabora normas jurdicas Regulamentos , pratica actos jurdicos sobre casos concretos actos administrativos , celebra contratos de vrios tipos contratos administrativos - e exerce ainda poderes funcionais, como vigilncia, fiscalizao, tutela, etc. Principais Tipos de Sistemas Administrativos Os principais sistemas administrativos podero ser divididos em trs tipos: Sistema Administrativo Tradicional7, Sistema Administrativo de Tipo Britnico (ou de administrao judiciaria) 8 e Sistema Administrativo de Tipo Francs (ou de administrao executiva) 9. No Sistema Administrativo Tradicional verifica-se a inexistncia de separao rigorosa, entre os rgos, do poder executivo e do poder judicial e a no subordinao da administrao pblica ao princpio da legalidade. Relativamente ao Sistema Administrativo de Tipo Britnico (ou de administrao judiciaria) verifica-se a separao de poderes, onde o rei se encontra impedido de resolver problemas contenciosos ou de dar ordens aos juzes. O Estado de direito, em que o rei est subordinado ao direito. Observase, ainda, a existncia da descentralizao, em que as autarquias eram consideradas como entidades independentes, sujeio da administrao aos tribunais comuns. H subordinao da administrao ao direito comum, os rgos e agentes no dispem de privilgios ou prerrogativas de autoridade pblica. Quanto execuo judicial das decises administrativas, as decises unilaterais no podem ser impostas coactivamente sem uma prvia interveno do poder judicial. Registam-se tambm garantias jurdicas dos administrados. Os juzes podem, no s anular as decises da administrao pblica mas, ordenar s autoridades administrativas que cumpram a lei, fazendo o que ela impe ou abstendo-se de a violar. Por ltimo, o Sistema Administrativo de Tipo Francs (ou de administrao executiva) que evidencia a separao de poderes (proclamada pela revoluo francesa), um Estado de direito (declarao dos direitos do homem e do cidado 1789), a centralizao (as autoridades locais, embora com personalidade jurdica prpria, no passam de instrumentos administrativos do poder central), a sujeio da administrao aos tribunais administrativos (que no eram verdadeiros tribunais, mas rgos da administrao independente e imparciais). Alm do mais, so notrios o privilgio da execuo prvia (a administrao pode empregar meios coactivos, sem recorrer aos tribunais para executar as suas decises) e as garantias jurdicas dos administrativos (o tribunal administrativo pode anular um acto se for ilegal, mas no pode declarar as consequncias dessa anulao). Os sistemas administrativos britnico e francs evoluram em termos de organizao administrativa. A administrao britnica tornou-se mais centralizada enquanto a francesa foi gradualmente
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Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 92 a 95. Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 95 a 99. 9 Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., pp. 99 a 104.
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perdendo o carcter de total centralizao. Em relao ao controle jurisdicional da administrao, mantm-se no essencial as diferenas que apresentavam. O direito regulador da administrao foi um dos factores que demonstrou que se manteve uma ligeira aproximao entre estes dois sistemas. Se na Inglaterra surgiram numerosas leis administrativas, na Frana a administrao passou a actuar de acordo com o direito privado. Enquanto na GrBretanha surgem rgos administrativos independentes para decidir questes do direito administrativo com recurso para os tribunais comuns, na Frana os particulares podem obter dos tribunais administrativos a suspenso da eficcia das decises unilaterais da administrao. No que respeita s garantias jurdicas dos particulares na Gr-Bretanha, os tribunais no podem, em regra, substituir-se administrao no exerccio dos poderes que a lei atribui, enquanto na Frana os tribunais administrativos ganham cada vez mais poderes declarativos face administrao. A figura do provedor de justia foi uma figura que surgiu mais recentemente em ambos os pases. no sistema administrativo de tipo francs que se vinca a referncia da existncia de um Estado de Direito, isto na sequncia das ideias de Locke10 e Mostesquieu11 que deram, no s, lugar ao estabelecimento da separao dos poderes supra como, tambm, enunciaram solenemente os direitos subjectivos pblicos que podem ser invocados por todo o indivduo contra o Estado.12 A Administrao Pblica e o Direito Administrativo Para haver direito administrativo necessrio que a administrao pblica e a actividade administrativa sejam reguladas por normas jurdicas propriamente ditas e que essas normas sejam diferentes das do direito privado. A administrao aparece vinculada pelo direito - regime da legalidade democrtica. O princpio da subordinao da administrao pblica lei13. Em Portugal a administrao est subordinada ao direito administrativo e aos tribunais administrativos (sistema administrativo de tipo francs). Podemos dizer, de forma simples, que a administrao pblica tem dois tipos de gesto: a pblica e a privada. A gesto pblica aquela que designa a actividade pblica da administrao.
Locke (1632/1704) impulsionou, grandemente, a teoria da diviso de poderes. Pensa-se que tal se deve ao facto do seu pensamento ser, altamente, influenciado pela Constituio inglesa. Distinguiu no prprio Estado dois poderes como os principais: Legislativo, atribuindo ao povo a competncia, e o Executivo, da competncia do Governo. Cf. Carvalho, Manuel Proena de (2005), Manual de Cincia Poltica e Sistemas Polticos e Constitucionais, Lisboa, Quid Juris?, p. 25. 11 Montesquieu (1689/1755). A sua obra O Esprito das Leis (1748) contribuiu de forma decisiva para a Cincia Politica e o Direito Constitucional. Para o autor existem 3 espcies de governo: republicano, monrquico e desptico. No primeiro, a soberania do povo, na monarquia, apenas um governa, mas regendo-se com base nas leis estveis. Pelo contrrio, o governo dspota, embora tambm s um governe, este f-lo sem leis nem regras, fundando-se, tudo, na sua vontade e nos seus caprichos. De referir que a sua tese da separao de poderes que acaba por se tornar notvel, isto porque, o fundamento da diviso de poderes encontra-se, segundo Montesquieu, na garantia da liberdade pblica dois cidados. Cf. Carvalho, Manuel Proena de (2005), in ob. cit., pp. 26 e 27. 12 Cf. Artigo 16., da Declarao do Homem e do Cidado (1789), in http://www.eselx.ipl.pt/cienciassociais/tratados/1789homem.htm. 13 Cf. Artigo 266., da CRP.
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A gesto privada, por sua vez, designa a actividade da administrao pblica, desenvolvida na alada do direito privado. Cabem aqui como exemplo, para os actos de gesto privada, aqueles que compreendem uma actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder pblico, actua numa posio de paridade com os particulares, nas mesmas condies e no mesmo regime. Relativamente aos actos de gesto pblica so aqueles que compreendem, no exerccio de um poder pblico, a realizao de uma funo pblica com ou sem recurso aos meios de coao. Pode, tambm, acrescentar-se que o direito administrativo desempenha uma dupla funo de organizar a autoridade do poder (legitimar a interveno da autoridade pblica) e de defender a liberdade dos cidados (impede o esmagamento dos interesses individuais). A forte caracterstica do direito administrativo a procura permanente de harmonizao das exigncias da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos. Os traos especficos do direito administrativo so a sua juventude, dado que nasce com a revoluo francesa e em Portugal surge com as reformas de Mouzinho da Silveira em 1832, a influncia jurisprudencial, porque a jurisprudncia dos tribunais tem mais influncia do que nos outros ramos do direito, e a autonomia, esta por se tratar de um ramo diferente dos outros ramos do direito pelo seu objecto, mtodo e pelo esprito que domina as suas normas. A Administrao do Estado So rgos do Estado o Presidente da Repblica, a Assembleia da Repblica, o Governo e os Tribunais. A administrao do Estado divide-se, primeiro, em administrao central, com competncia extensiva a todo o territrio nacional, e administrao local, com competncia limitada a certas reas. Esta ltima nada tem a ver com a administrao local (dos municpios), pois, apenas, representa a populao daquela rea. Diz respeito, por exemplo, ao Governo Civil que o rgo local do Estado. A administrao central do Estado pode ser vista em trs diferentes acepes: a) acepo internacional, onde temos o Estado soberano, titular de direitos e obrigaes na esfera internacional; b) acepo constitucional, em que o Estado uma comunidade de cidados que assumem determinadas formas polticas para prosseguir os seus fins nacionais; e c) acepo administrativa, a pessoa colectiva pblica que, no seio da comunidade nacional, desempenha (sob a direco do governo) a actividade administrativa. Em segundo lugar, a administrao do Estado, divide-se em administrao directa actividade exercida por servios integrados na pessoa colectiva do Estado, isto , os Ministrios e as Direces gerais -, e administrao indirecta, exercida por pessoas colectivas pblicas distintas do Estado, para a realizao de fins, deste.
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O Governo um rgo, simultaneamente, poltico e administrativo14, a sua competncia administrativa est definida no artigo199. da CRP, sendo as suas principais funes administrativas garantir a execuo das leis (alneas c) e f)), assegurar o funcionamento da administrao pblica (alneas a), b), d), e e)), promover a satisfao das necessidades colectivas (alnea g)), que dirige a administrao directa do Estado e superintende a administrao indirecta e tutela a administrao autnoma e que pode exercer a sua competncia sob a forma de rgo colegial (reunio de todos os Ministros sobre a presidncia do Primeiro-ministro que desempenha funes polticas e administrativas que a CRP e a lei lhe atribui) e, ainda, praticar actos individuais, atravs dos Ministrios, Secretrios ou Subsecretrios do Estado). Em regra, f-lo sempre por via de actos individuais, excepto as competncias expressamente atribudas ao Conselho de Ministros pela CRP ou pela lei. O Governo constitudo pelo Primeiro-ministro, Vice - Primeiro-ministro, Ministros, Secretrios de Estado e pelos Subsecretrios de Estado, estes dois ltimos no tm funes polticas, apenas administrativas. A Administrao Perifrica Conjunto de rgos e servios de pessoas colectivas que dispem de competncia limitada a uma rea territorial restrita e funcionam sob a direco dos correspondentes rgos centrais. Caracterizam-se por constituir um conjunto de rgos e servios, quer locais, quer externos. Os rgos e servios pertencem ao Estado ou a pessoas colectivas pblicas de tipo institucional e associativo. A competncia limitada em funo do territrio, no abrange a totalidade do territrio nacional. Funcionam na dependncia hierrquica dos rgos centrais da pessoa colectiva a que pertencem. A administrao perifrica compreende administrao perifrica interna, que contempla os rgos e servios locais do Estado (tesouraria da fazenda pblica, pode ser tambm administrao local do Estado), e os rgos e servios locais de institutos pblicos e associaes pblicas. A administrao perifrica externa composta por rgos e servios externos do Estado (embaixadas), rgos e servios externos de institutos pblicos e associaes pblicas (delegaes do instituto do comrcio externo, no estrangeiro). A administrao local do Estado assenta, basicamente, na diviso do territrio, serve para definir a competncia dos rgos e servios locais do Estado, comporta a Diviso Judicial e a Diviso Administrativa, esta ltima, por sua vez, divide-se em administraes militares e civis. Os rgos locais do Estado so centros de deciso dispersos pelo territrio nacional, que se caracterizam por poderem tomar decises em nome do Estado e fazer parte da administrao directa deste. Esto subordinados hierarquicamente ao Estado e delimitados em razo do territrio.
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Cf. Artigo 182., da CRP.
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O Governador Civil15 o magistrado administrativo que representa o Governo no distrito, livremente nomeado e exonerado pelo Governo em Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da Administrao Interna de quem depende. Os servios locais do Estado so servios pblicos encarregues de preparar e executar as decises dos diferentes rgos locais do Estado. A Administrao Estadual Indirecta A actividade administrativa do Estado realizada, para a prossecuo dos fins deste, por entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria e de autonomia administrativa e financeira. A administrao estadual indirecta existe, face complexidade e alargamento das funes do Estado e da vida administrativa, caracterizando-se, do ponto de vista material, por uma forma de actividade administrativa, que se destina realizao de fins do Estado, em que este transfere para outras entidades, exercida no interesse do Estado e que est sujeita ao poder de superintendncia do Governo. Do ponto de vista orgnico, constituda por um conjunto de entidades pblicas que so distintas do Estado. Estas entidades so criadas e extintas por livre deciso do Estado, sendo que o seu financiamento cabe, no todo ou em parte, ao Estado. No entanto, dispem de autonomia administrativa e financeira ( varivel). Exemplos de organismos que pertencem administrao estadual indirecta so os Institutos Pblicos, as Fundaes Pblicas e as Empresas Pblicas. O Instituto Pblico uma pessoa colectiva pblica, do tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter administrativo (no empresarial), pertencente ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica, de natureza burocrtica e que exerce funes de gesto pblica. Em regra os Institutos Pblicos so pessoas colectivas pblicas destinadas do Estado. S excepcionalmente, e quando resulta inequivocamente da lei, podem ser qualificadas de rgos pblicos. As empresas pblicas so organismos econmicos, cuja finalidade o lucro, criadas com capitais pblicos e sob a direco e superintendidas de rgos da administrao pblica. Os traos fundamentais da Empresa Pblica so o facto de, normalmente, se tratar de uma pessoa colectiva pblica, a sua Direco ser pblica e estar sujeita superintendncia de rgos de administrao pblica e possuir capitais pblicos. A Administrao Autnoma em Portugal A administrao autnoma em Portugal prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constitui, ao contrrio da administrao indirecta que prossegue atribuies do Estado. So os seus rgos que definem, com independncia, a orientao das suas actividades, sem sujeio ao Estado.
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As suas competncias constam no n. 3, do artigo 291., da CRP.
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O nico poder que o Governo possui sobre a administrao autnoma o poder de tutela16 que um mero poder de fiscalizao ou controle. A administrao estadual directa depende hierarquicamente do Estado, enquanto a administrao estadual indirecta est sujeita superintendncia do Governo, que traa a orientao e define os objectivos. As entidades pblicas que pertencem administrao autnoma so as associaes pblicas, as autarquias locais e as regies autnomas. As associaes pblicas so pessoas colectivas pblicas, tipo associativo, criadas para assegurar a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencendo a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecuo. Existem trs espcies de associaes pblicas: a) as associaes de entidades pblicas (associao de municpios); b) as associaes pblicas de entidades privadas (ordem dos advogados), diferentes dos sindicatos porque a lei confere-lhes poderes de autoridade para o desempenho de determinadas funes pblicas (inscrio obrigatria, poderes disciplinares sobre os seus membros); e c) as associaes pblicas de carcter misto (centro de formao profissional), onde se aplica, em regra, os princpios gerais definidos na lei para os Institutos Pblicos, com as necessrias adaptaes. As associaes pblicas tm um estatuto constitucional. A legislao que lhes respeita matria da reserva relativa da Assembleia da Repblica17. A sua existncia deve contribuir para uma nova estruturao da administrao pblica no burocrtica18. S podem ser constitudas para a satisfao das necessidades especficas e no podem exercer funes prprias das associaes sindicais e a sua organizao interna dever basear-se no respeito pelos direitos dos seus membros e na formao democrtica dos seus rgos19. Autarquias Locais Evoluo Histrica Sendo anterior fundao de Portugal o municpio , evidentemente, precedente da prpria constituio do prprio Estado. Alis, tem a sua origem na soberania romana, na ptica de Alexandre Herculano. 20 Os municpios portugueses no parecem dar continuidade aos municpios romanos, embora se reportem em questes temporais Idade Mdia, sendo considerados resultado das situaes prprias da reconquista, como forma de auto-organizao de comunidades de base territorial, em consequncia de, nesse perodo, os senhores feudais estarem mais ocupados com a guerra do que com a gesto dos seus domnios.21
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Cf. Alnea d), do artigo 199., da CRP. Cf. Alnea s), do n. 1, do artigo 165., da CRP. 18 Cf. N. 1, do artigo 267., da CRP. 19 Cf. N. 4, do artigo 267., da CRP. 20 Cf. Bilhim, Joo (2004), A governao nas autarquias locais, S. Joo do Estoril, Principia, p. 8. 21 Bilhim, Joo (2004), in ob. cit., p. 8.
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A instituio municipal foi, pode dizer-se, caso mpar porque perdurou at aos nossos dias, apresentando-se sempre como sinal de autonomia face ao poder central, mesmo alm das variadas autarquias que foram sendo criadas pelas segmentaes administrativas que ocorreram ao longo do tempo. Associado aos processos de ruptura do tecido social e a profundas alteraes no sistema poltico, o reaparecimento do municipalismo afigura-se como um facto cclico na sociedade portuguesa. Neste contexto, as foras polticas, que actuam na arena, procuraram sempre apoio das estruturas polticas locais, no combate rumo conquista do poder. 28 de Maio de 1926, face ao levantamento militar, marca a entrada num regime poltico que durou quase cinquenta anos. Foi o chamado Estado Novo que provocou transformaes dignas de registo. A elaborao, por Marcelo Caetano, de uma reestruturao do Cdigo Administrativo (1936-1940) foi uma das grandes reformas que ocorreram neste perodo. Foi, acrescente-se, uma reforma que, insistindo na centralizao, vazou de poder as estruturas municipais. Passou a ser o poder central que nomeava os presidentes de Cmara e os regedores de freguesias. Sujeitas a apertada tutela administrativa, as autarquias, no dispunham de receitas prprias. Estas eram financiadas por subsdios e comparticipaes concedidas pelo poder central, sem que existissem preceitos distributivos. O presidente de Cmara adoptava uma funo de sbdito em relao poltica que o Governo impunha. Os executivos municipais apenas estavam limitados a exercer uma funo de controlo, fiscalizando o cumprimento de normas definidas centralmente. Da que a maior ou menor eficcia da sua aco dependia da capacidade em romper, usando influncias pessoais, o marasmo da burocracia estatal. O municpio foi ento o local de cruzamento da Administrao Autrquica com a administrao perifrica do Estado, corporizado no presidente de Cmara, em que o centro, procurando controlar a periferia, lhe impunha as suas concepes. Em termos de diviso administrativa, a constituio de 1933 introduziu novamente as provncias que passaram a ser onze (Minho, Trs-os-Montes e Alto Douro, Douro Litoral, Beira Litoral, Beira Baixa, Estremadura, Ribatejo, Alto Alentejo, Baixo Alentejo e Algarve), mais tarde suprimidas pela reforma de 1959.22
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Bilhim, Joo (2004), in ob. cit., p. 9.
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A Administrao Autrquica A administrao autrquica pode ser vista em dois sentidos: em sentido subjectivo, isto , no conjunto das autarquias locais e em sentido objectivo, ou seja, a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais. A 25 de Abril de 1974, o municpio era uma instituio administrativa e politicamente diminuda e desacreditada, resultado do modelo centralizador que presidiu organizao administrativa do Estado Novo. Em 1974, o municpio encontrava-se malvisto aos olhos dos polticos e a implantao do regime democrtico imps rupturas fomentando a descentralizao e a autonomia municipal. Assim, os rgos autrquicos passaram a ser eleitos sem necessidade de homologao por parte do poder central, a democracia local foi inaugurada com a realizao das primeiras eleies autrquicas, a 12 de Dezembro de 1976. Com o 25 de Abril de 1974 so dissolvidos os corpos administrativos do Estado Novo e nomeadas as comisses administrativas que, at finais de 1976, asseguraram a gesto dos interesses locais. A existncia das autarquias locais um imperativo constitucional23, estas so pessoas colectivas pblicas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo de interesses das populaes respectivas24. As autarquias locais no fazem parte do Estado, e so independentes, podendo ser por ele fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. So foras autnomas de organizao das populaes locais, residentes nas respectivas reas, constituem-se de baixo para cima, emanando das populaes residentes e no de cima para baixo emanando do Estado e desenvolvem uma actividade prpria indirecta e no uma actividade do Estado, por isso pertencem administrao autnoma. Um dos elementos importantes no conceito de autarquia o territrio, a parte do territrio do Estado (circunscrio administrativa) que identifica a autarquia local e define a respectiva populao (defende os interesses do agregado populacional e delimitada as atribuies e competncias da autarquia em razo do lugar). Outro elemento o agregado populacional, pois em funo dele que se define os interesses a prosseguir pela autarquia. Com base no critrio da residncia definem-se os membros da populao de uma autarquia local. A qualidade de membro confere direitos (voto, assistir s reunies pblicas) e deveres (pagar impostos locais). Relevante , ainda, o elemento dos interesses comuns da populao. So estes interesses que servem de fundamento existncia da autarquia local, os quais se formam para prosseguir os interesses privativos das populaes locais (atribuio do nmero de porta das habitaes).
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Cf. N. 1, do artigo 235., da CRP. Cf. N. 2, do artigo 235., da CRP.
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Um ltimo elemento trata-se da existncia de rgos representativos das populaes - eleitos em eleies livres pela prpria populao local (so as populaes a administrarem-se a si prprias). Relativamente aos conceitos, devemos ter em ateno dois: a) Conceito jurdico-poltico de descentralizao; e b) Conceito poltico de descentralizao. No conceito jurdico-poltico de descentralizao as tarefas da administrao pblica no so s desempenhadas pelo Estado, mas por vrias pessoas colectivas diferentes que esto encarregadas, por lei, a exercer actividades administrativas de uma forma autnoma. Quanto ao conceito poltico de descentralizao, os rgos representativos das populaes locais, eleitos livremente por elas, tm um regime de auto-administrao, como se as populaes se administrassem a si mesmas. Para que exista poder local necessrio que exista auto-administrao, autonomia administrativa e financeira, sejam esses rgos dotados de meios humanos e tcnicos, bem como de recursos materiais suficientes e, ainda, que no sejam excessivamente controlados pelo poder central. No ponto de vista de Freitas do Amaral (1994), em Portugal s existe poder local quando as autarquias locais so verdadeiramente autnomas e tm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira: isto , quando forem suficientemente largas as suas atribuies e competncias, quando forem dotadas dos meios humanos e tcnicos necessrios, bem como dos recursos materiais suficientes, para as prosseguir e exercer, e quando no forem excessivamente controladas pela tutela administrativa e financeira do poder central.25 O princpio da autonomia local tem de ser hoje entendido diferentemente do passado. No Estado liberal o que era de interesse nacional competia ao Estado e o que era de interesse local competia s autarquias locais. Hoje, no Estado social de direito, quase tudo o que local tem que ser enquadrado numa poltica pblica definida a nvel nacional (ambiente, urbanismo). Inversamente, todas as polticas nacionais tm uma dimenso regional e local diversificada, exigindo adaptaes e respeito pelas particularidades de cada rea. O princpio da autonomia local pressupe, pelo menos, o direito e a capacidade efectivas das autarquias regulamentares e gerirem alguns assuntos pblicos, nos termos da lei, o direito a participarem na definio das polticas pblicas nacionais que afectem os interesses das respectivas populaes, o direito de partilharem com o Estado as decises sobre as matrias de interesse comum (direito de veto, audio previa) e o direito de regulamentarem a aplicao de normas ou planos nacionais de forma a adapta-los s realidades locais. As categorias de autarquias so, segundo a CRP26, os Municpios (anteriormente designados por concelho), as Freguesias e as Regies administrativas (previstas mas ainda no criadas). As autarquias regem-se, juridicamente, pela CRP e pela Lei das Autarquias Locais (LAL)27.
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Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., p. 424. Cf. Artigo 236., da CRP.
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Os princpios gerais das autarquias so a diviso do territrio, que s pode ser estabelecido por lei28, a desconcentrao, onde a lei administrativa, ao definir as atribuies e a organizao das autarquias locais, tem que respeitar o princpio da desconcentrao29 e o patrimnio e as finanas locais, relativo ao patrimnio e finanas prprios das autarquias30. Resumindo, o municpio a autarquia local (pessoa colectiva da populao e territrio) que visa a prossecuo de interesses prprios da populao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos por ela eleitos. a mais importante de todas as espcies de autarquia locais. Compete Assembleia da Repblica legislar sobre a criao ou extino de autarquias locais.31 So rgos do municpio a Assembleia Municipal - rgo deliberativo -, a Cmara Municipal32 e o seu Presidente - rgos executivos. Dentro das competncias33 da Assembleia Municipal encontram-se competncias de orientao geral do municpio (discusso e aprovao do programa de actividades e oramento do municpio), de fiscalizao da cmara municipal, de regulamentao (elabora regulamentos e posturas), tributria (estabelece impostos e taxas) e de deciso superior (autoriza a cmara a adquirir, alienar ou a onerar bens imveis). A cmara directamente eleita pela populao e constituda pelo presidente e os seus vereadores. Cabe ao presidente escolher os vereadores que exercem funes a tempo inteiro ou a meio tempo e fixar as funes34. Em regra, as competncias da cmara so exercidas pelo colectivo, reunida em colgio, mas verificam-se algumas excepes, como os casos em que a competncia da cmara pode ser exercida pelo presidente por delegao desta35, os casos em que essa competncia delegada no presidente, por ser por este subdelegada em alguns vereadores36 ou os casos urgentes e excepcionais em que o presidente pode praticar qualquer acto da competncia da cmara, ficando esses actos sujeitos a ratificao, sob pena de anulabilidade37.
Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, rectificado pelos Decretos de Rectificao n. 4/2002, de 29 de Janeiro e n. 9/2002, de 25 de Fevereiro. Lei das Autarquias Locais (LAL) - estabelece o quadro de competncias, assim como o regime jurdico de funcionamento, dos rgos dos municpios e das freguesias. 28 Cf. N. 4, do artigo 236., da CRP. 29 Cf. N. 1, do artigo 237., da CRP. 30 Cf. N. 1, do artigo 238., da CRP. 31 Cf. Alnea n), do artigo 164., da CRP. 32 Observando-se o artigo 250. da CRP depreende-se, atravs da uma interpretao restrita, que apenas so rgos do municpio a assembleia municipal e a cmara municipal. Mas, embora primeira vista o Presidente da Cmara no seja um rgo do municpio existem diversos preceitos da lei onde se v que o Presidente da Cmara , efectivamente, um rgo municipal. Alis, Freitas do Amaral considera-o um rgo, face s vastas competncias que lhe so atribudas pela LAL, em particular pelo artigo 68.. Cf. Amaral, Diogo Freitas do (1994), in ob. cit., p. 496. 33 Cf. Artigo 53., da LAL. 34 Cf. N. 4, do artigo 58., da LAL. 35 Cf. N. 1, do artigo 65., da LAL. 36 Cf. N. 2, do artigo 65., da LAL. 37 Cf. N. 3, do artigo 68., da LAL.
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A dissoluo de qualquer rgo colegial autrquico compete ao Governo e s quando lhe forem imputveis graves aces ou omisses ilegais38. O distrito no uma autarquia, mas sim uma diviso administrativa. A regio uma autarquia local, mas ainda no se encontra instalada. O Cdigo Administrativo de 1936-1940 Este cdigo acabou por dividir o territrio nacional em quatro reas administrativas: a) A freguesia; b) O concelho; c) O distrito; e d) A provncia. Nestas quatro reas administrativas, apareciam trs autarquias locais, entendendo-se que ao distrito no correspondia nenhuma autarquia. Contudo, s no concelho que havia um rgo da administrao perifrica do Estado, o presidente de Cmara, que era conjuntamente rgo autrquico e magistrado administrativo. A provncia e a freguesia no tinham qualquer rgo da administrao. Alguns aspectos desta organizao administrativa revelaram-se importantes: 1. 2. 3. O sucesso do distrito como rea administrativa era considerado como um efectivo Quando surgem as primeiras tentativas de criao de unidades perifricas polivalenO surgimento de uma rea administrativa, conhecida como provncia, de longe mais territrio de operaes dentro das unidades perifricas; tes, que completavam incumbncias prprias a mais do que departamento central; e extensa do que o distrito. At 1974 o diploma que regulava o enquadramento financeiro dos municpios era o Cdigo Administrativo de 1940. Este cdigo consagrava amplamente um sistema centralizador. 39 Perante tantas dificuldades e barreiras normativas as autarquias iam sentindo a escassez de receitas prprias o que viria a levar a regimes de financiamento das autarquias denominados por comparticipaes ministeriais nos progressos locais e, logo, causadores de uma situao de grande sujeio face ao poder central. No desenvolvimento da administrao local existem movimentos que vo do centro para a periferia e desta para o centro, de forma cclica. No Estado Novo foi evidente a predominncia do centro sobre a periferia. Dessa forma, o constante fraccionamento do pas passou sempre por uma imposio do centro. Alm disso, foi, normalmente, o centro que governou as autarquias locais e ainda foi o centro que assumiu as novas e crescentes funes do Estado, enviando os seus agentes especializados para as executarem. Por ltimo, pode mesmo dizer-se que at quando houve alguma descentralizao, foi porque o centro (Administrao central) assim o decidiu.40
Cf. Artigo 242., da CRP. O artigo 668. , dispunha sobre a autonomia financeira dos municpios que era muito relativa uma vez que, por fora do disposto no artigo 55. do mesmo diploma, imensas deliberaes camarrias, integradas neste mbito, precisavam de aprovao governamental e do conselho municipal. Cf. Bilhim, Joo (2004), in ob. cit., p. 10. 40 Bilhim, Joo (2004), in ob. cit., p. 10.
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A MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA Os conceitos gesto pblica versus gesto privada j aqui foram falados, embora de uma forma breve. Ora, quando se fala de modernizao ou de mudana da administrao pblica parece evidente, e observando os tempos que correm, que o realce na melhoria dos servios pblicos bem como a crise da teoria administrativa levam a uma crescente reorientao da gesto pblica para a importncia do estudo das polticas pblicas, tendendo este a aproximar-se da gesto empresarial (gesto privada).41 Na actualidade a gesto pblica, onde se inserem as polticas pblicas42, gesto de recursos humanos e ainda gesto de programas e projectos, conhecida como management pblico. Azevedo (2007) refere que Allison insiste na distino entre gesto pblica e gesto empresarial, dizendo they are at least as different as they are similar and the differences are more importantnthan the similarities. Numa traduo livre, Allison, querer dizer que elas [gesto pblica e gesto privada] so pelo menos to diferentes como semelhantes e as diferenas so mais importantes que as semelhanas, o que significa que, embora opostamente comparveis, o que as distingue so, de facto, as suas diferenas, ou seja, nelas que se revelam os factores de maior importncia. Pode, por isso, dizer-se que existe um tronco comum. No entanto, evidente que elas se organizam com formas distintas de gesto, resultantes das suas naturezas especficas. No que respeita, em particular, gesto pblica as suas organizaes no esto to expostas ao mercado, no sofrem a presso para reduzir custos e aumentar a eficincia, tendo restries legais e regulamentares para a sua actuao. Sofrendo ainda influncias polticas dos partidos e dos grupos de presso e da oposio, tem que ter em ateno presso dos cidados, que cada vez mais so exigentes, e no apenas dos clientes dos servios que prestam, pois que os cidados e no apenas os clientes pagam os servios.43 Na sua interveno, no mbito da sesso de divulgao do programa O QREN e a Modernizao da Administrao Pblica, que decorreu a 27 de Novembro de 2007, a secretria de Estado da modernizao administrativa, Maria Manuel Leito Marques, veio colocar, cada vez mais, na agenda poltica a necessidade de modernizar a administrao pblica. Antes da referncia alguns programas e sistemas de apoio a essa modernizao ficam aqui algumas das suas palavras.44
Azevedo, Alfredo (2007), Administrao Pblica, Maia, Vida Econmica. Caupers, Joo (2002), Introduo cincia da administrao pblica, Lisboa, ncora, pp. 164 a 165, refere que O conceito de polticas pblicas um conceito prprio do Estado social de direito, isto , um Estado com uma acentuada interveno nas relaes sociais, econmicas e culturais. de alguma forma um conceito economicista, na justa medida em que se encontra intimamente ligado a uma realidade que muitos decisores pblicos gostam de esquecer: a de que, num mundo de recursos crescentemente escassos, o Estado incapaz de satisfazer por igual todas as necessidades colectivas; tem, assim, de escolher cada vez melhor, visto que o custo de oportunidade de cada deciso poltica cada vez mais elevado. Por outras palavras: deve fazer cada vez melhor aquilo que faz porque aquilo que no consegue fazer cada vez mais. neste sentido que se pode dizer que a anlise de polticas pblicas um processo de transformao de recursos em impactos. 43 Cf. Azevedo, Alfredo (2007), in ob. cit., p. 13. 44 Cf. http://www.ama.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=90&Itemid=1
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De inicio a secretria de Estado comeou por referir que Ao longo destes dois anos este Governo tem mostrado a sua preocupao com o servio pblico. Com a melhoria da sua qualidade, mas tambm com a sua sustentabilidade, alertando para o facto de que essa melhoria da sua qualidade passa pela modernizao da nossa Administrao e esta exige inovao na forma de nos organizarmos, aumentando a colaborao em cada nvel e entre os diferentes nveis da AP; inovao nos processos; e inovao nos servios que prestamos aos cidados e s empresas e na forma como os presta. Merece ainda realce desse seu discurso a referncia a que um servio pblico de qualidade tem ser sustentvel no presente e no futuro e que essa sustentabilidade depende da eficincia que o Governo consiga imprimir s suas organizaes, do valor acrescentado que se retira dos seus investimentos. Estes programas so uma oportunidade para melhorarmos a qualidade dos servios pblicos, com uma perspectiva de sustentabilidade- referiu. No deixando, no entanto, de considerar tratar-se, tambm, de uma oportunidade de gerirmos melhor as nossas organizaes, de cortarmos burocracia intil, de reduzirmos encargos administrativos desnecessrios, de oferecermos servios mais convenientes para os cidados e as empresas, atravs de canais diversificados. Dentro desta nova administrao pblica, com base na modernizao j operada, destacou a criao de empresas, na hora e online, da disponibilidade do Dirio da Repblica online, o que, no seu entender, significam menos papel, acesso gratuito e maior transparncia da lei e deciso pblica. Falou tambm de outros procedimentos desmaterializados para as empresas: o registo de marca, a certido permanente, a Informao Empresarial Simplificada, etc.. Quando fala em reforma da administrao pblica Mozzicafreddo (2000)45, embora considere que o faz de uma forma genrica, onde inclui a modernizao dos servios, diz que esta reforma se deve perspectivar de forma quadripartida46: Primeiro, atendendo simplificao administrativa. Nesta, faz uma reflexo sobre a necessidade dos procedimentos administrativos se tornarem mais ligeiros. Dentro deste aligeiramento de procedimentos inclui, igualmente, a prpria linguagem administrativa [a anlise da comunicao deve
observar as vertentes: a) quem o emissor?; b) quem o receptor?; c) qual o assunto (referente)?; d) que nvel de lngua devo usar (cdigo comum)?; e) como manter o contacto com o leitor (canal)?; e f) a minha mensagem adapta-se ao leitor?] , o acesso administrao, bem como frisa a indispensabilidade de
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serem melhorados a qualidade nos servios prestados e os prazos dos processos.
45 Cf. Mozzicafreddo, Juan (2000), Comunicao apresentada no colquio A reforma da administrao pblica na Europa e nos Estados Unidos, realizado no Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, no mbito do mestrado em Administrao e polticas pblicas, Lisboa, 30/11/2000. 46 Cf. Mozzicafreddo, Juan (2000), in ob. cit., pp. 1 a 2. 47 Gomes, Joo Salis (2009), As principais caractersticas da linguagem burocrtica, na sua sesso da UC Sistemas de Administrao Pblica Comparada, realizado no Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, no mbito do mestrado em Administrao e polticas pblicas, Lisboa, 15/01/2009.
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Segundo, em poucas palavras, refere-se a um dos aspectos mais relevantes, no s para a administrao pblica. aqui que fala da importncia de serem aumentadas a qualificao e a motivao dos agentes, a informatizao dos servios e a coordenao dos subsistemas da administrao. Embora se esteja a falar de mudanas na administrao pblica, s num terceiro aspecto Mozzicafreddo (2000) refere essa terminologia. E f-lo quanto mudana, necessria, entenda-se, na estrutura do poder e na estrutura organizativa. Esta mudana de que fala tem dois plos de observncia. Um primeiro referente descentralizao e delegao de poderes, a contratualizao de servios e transferncias para o sector privado de servios pblicos e um segundo relativo transio para uma estrutura organizativa que atribua especial importncia a autonomia e responsabilizao dos agentes da administrao pblica, bem como a instituio de gesto de projectos e agencias independentes de regulao das actividades da sociedade Por fim fala de um outro aspecto, o quarto, que se prende com o estabelecimento de uma estrutura que comporte a participao dos cidados na administrao pblica, por forma a poder haver resposta desta necessidade, dela prpria, se aproximar, cada vez mais, do cidado/cliente. A este respeito pode-se tambm falar da regulao jurdica criadora de expectativas. Segundo Salis Gomes (2008), estas expectativas de qualidade so as de um cidado-cliente, consumidor cuja procura se deve satisfazer, mas tambm parceiro que deve ser chamado a participar na gesto pblica.48 Vrios pases, segundo este professor, cultivam uma ideia de que as reformas seguidas com as novas tecnologias so um estmulo que se torna, dessa forma, no s mais espontneo e real quo superior for o grau educacional dos funcionrios e dos cidados. J a qualidade, numa perspectiva de gesto da qualidade, um juzo que, por natureza, pressupe a participao, pois gera a implicao dos membros da organizao na definio dos objectivos a atingir e das actividades a desenvolver.49 Para Salis Gomes (2008) a ideia est na base da National Performance Review50, que promove ideias como as dos laboratrios de reinveno onde se permite s organizaes reflectir sobre as suas estruturas e procedimentos, tudo podendo ser objecto de alterao de forma to extensa quanto necessrio. Voltando a Mozzicafreddo (2008), e completando o seu raciocnio quanto ao quarto aspecto, onde fala do estabelecimento de uma estrutura que comporte a participao dos cidados na administrao pblica, cabe ainda referir que o professor alerta para a forma de como ajustar as solues administrativas s especificidade das dvida que estes apresentam.
48 Cf. Gomes, Joo Salis (2008), Qualidade da regulao jurdica e redefinio estratgica da gesto pblica, texto de apoio s sesses da unidade curricular Sistemas de Administrao Pblica Comparada, realizado no Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, no mbito do mestrado em Administrao e polticas pblicas, Lisboa, p. 9. 49 Cf. Gomes, Joo Salis (2008), in ob. cit., p. 9. 50 A ideia central do National Performance Review no diminuir o Estado a qualquer custo mas reinvent-lo, tornlo mais eficiente, mais orientado para o cliente/cidado. Cf. Pereira, Luiz Carlos Bresser (1998), Reforma do Estado para a cidadania, Brasil, Edio 34, p. 63.
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neste ltimo aspecto que Mozzicafreddo (2008) considera estar em causa a capacidade de o cidado de influenciar, quer o diagnstico, a deciso e a aplicao das medidas administrativas, quer a necessidade de aprofundar o grau de democracia e de equidade social das medidas de administrao e regulao da vida quotidiana. No ano 2000 considerava-se quase banal observar que, nas ltimas duas dcadas, as burocracias pblicas dos pases europeus, bem como as dos outros pases da OCDE, conheceram nveis de mudana extraordinrios. A observao pode ser banal, mas certamente verdadeira. Basta comparar qualquer descrio comum da administrao pblica britnica em 1979 com outra produzida na dcada de 1990 para concluir que muita coisa aconteceu, s nesse pas (ver, por exemplo, Fry, 1995).51 Na referida comunicao ao colquio A reforma da administrao pblica na Europa e nos Estados Unidos, 2000, percebe-se que, embora, maioritariamente, no tenha sido feita de forma integral, a reforma administrativa prosseguiu grandemente os princpios jurdicos e organizacionais que tinha nos anos 80. No entanto, registe-se, muitos so os pases onde a actividade governativa se realiza de forma muito diferente. So as tais questes atrs citadas sobre a reforma que se deve perspectivar de forma quadripartida (Mozzicafreddo 2000) onde feita referncia prpria linguagem administrativa, aludindo, ainda, s principais caractersticas da linguagem burocrtica (Joo Salis Gomes 2009), registando-se, tambm, alteraes comportamentais, por parte dos indivduos e organismos do sector pblico52, semelhantes ao sector empresarial. A nova concepo da gesto pblica conhecida, tambm, como New Public Management e temse exprimido sobretudo pela contnua indagao da eficincia atravs de tcnicas de gesto bastante similares s utilizadas no sector privado, embora tambm procure encontrar formas de tornar as organizaes pblicas mais participativas, ou mesmo seguir perspectivas de responsabilidade alternativas. A nova gesto pblica pode ter tantos significados quantas as pessoas que interpretam e aplicam o termo.53
51 Cf. Peters, B. Guy (2000), De mudana em mudana: padres de reforma administrativa contnua, comunicao ao Colquio A reforma da administrao pblica na Europa e nos Estados Unidos, realizada no Instituto Superior de Cincias do Trabalho, num trabalho de colaborao com o Professor Christopher Hood (London School of Economics) e o Professor Jens Hesse (Centro Europeu de Governo Comparado, Berlim) sobre os paradoxos da reforma administrativa. 52 Cf. Peters, B. Guy (2000), in ob. cit, p. 1. 53 Peters, B. Guy (2000), in ob. cit, p. 1.
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NEW PUBLIC MANAGEMENT O New Public Management (NPM), tambm conhecido como uma Nova Concepo da Gesto Pblica54, , basicamente, um novo paradigma da gesto dos servios pblicos que surgiu nos anos 80 e que foi sobretudo adoptado pelos pases anglo-saxnicos e nrdicos. O NPM, dentro desta nova concepo da gesto pblica, revela a interpretao dos seus participantes neste formato, diferente do tradicional, influenciados pelo managerialismo e o Novo Institucionalismo Econmico 55, onde, quer o managerialismo poltico, quer gestores pblicos tem de se relacionar, tendo em conta as novas regras. A nova tica gestionria, onde se engloba o direito de agir dos gestores, exigiu profundas mutaes no sector pblico e no seu relacionamento com o Governo e com a sociedade. Situao que acabou por colocar trs questes graduadas de formas distintas: 1) o relacionamento entre os polticos e gestores pblicos; 2) os instrumentos e o poder transferidos para os gestores para desempenhar as suas tarefas; e 3) a relao entre funcionrios e os chamados clientes.56 O NPM opta pelos instrumentos e o poder transferidos para os gestores para desempenhar as suas tarefas (Filipe Arajo 2000)57, no entanto, estas tarefas no se podem concretizar-se separadamente, pois se se alterar a autonomia e a responsabilidade dos gestores pblicos afectar-se-i, no s, a posio destes, como se pode criar um desequilbrio entre polticos e gestores. Como bvio para por em prtica uma reforma que modernize a administrao pblica h que depender de diferentes factores, um dos quais, talvez mais importante por ser impulsionador inovao, desenvolvimento e mudana o Programa Operacional Administrao Pblica (POAP). A REFORMA E A MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA Simplex Segundo a Agncia para a Modernizao Administrativa (AMA), em 2006 foi anunciado o Simplex como um programa em construo, com uma acentuada dimenso pedaggica: estimular os servios pblicos a fazer o levantamento permanente das suas interaces com os cidados e as empresas, a avaliar os custos e os encargos de cada uma delas e a questionar a sua pertinncia.58 Breve histria do (s) Simplex
2006 Foi com a escolha de mais de 600 sugestes, recebidas dos servios, maioritariamente sem prvia validao poltica que nasceu o Simplex06. Foram eliminadas as que no continham sugestes para medidas de simplificao e depois elegeram-se as demais em funo de pontos agregadores e incitadores da simplificao.
Cf. Arajo, J. Filipe (2000), Tendncias Recentes de Abordagem Reforma Administrativa, Rapp - Revista da Associao Portuguesa de Administrao e Polticas Pblicas, Vol. I, (1), p. 42. 55 Cf. Arajo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 42. 56 Cf. Arajo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 42. 57 Cf. Arajo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 42. 58 Cf. http://www.simplex.pt/downloads/2008ProgramaSimplex.pdf , in http://www.simplex.pt/
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2007 - Este Simplex teve uma ampla precedncia de consulta pblica. Considerando a AMA que melhorou-se o processo de seleco, de responsabilizao e de validao poltica das medidas e adoptou-se um novo modelo centrado nas interaces dos cidados e das empresas com os servios pblicos. 59 2008 - Em traos gerais, e que so feitos em jeito de sntese, o Simplex 08 definiu-se com a pretenso de se transformar em orientador da Administrao para uma resposta pronta e eficaz s necessidades dos cidados e das empresas por isso se considerou que este constitui um objectivo subjacente a toda a simplificao legislativa e administrativa. Este esforo deve contribuir para aumentar a confiana dos cidados nos servios e nos funcionrios pblicos, facilitando a sua vida quotidiana, o exerccio dos seus direitos e o cumprimento das suas obrigaes. Deve permitir s empresas obter mais rapidamente licenas e autorizaes e cumprir outras formalidades administrativas de que necessitam para exercer a sua actividade ou dispens-las desses procedimentos quando se prove a sua inutilidade. Deve facilitar a racionalizao e a eficincia da prpria Administrao Pblica, promovendo maior partilha de meios e informao entre os servios pblicos, maior colaborao nos processos que so transversais e a organizao do trabalho em rede. Deve favorecer a competitividade de Portugal, reduzindo os custos de contexto para o exerccio de uma actividade econmica.60
Simplex08 em nmeros
Vertente Cidados Empresas Administrao pblica Medidas 89 79 21
O Programa Simplex08 traou como meta a simplificao dos vrios sectores da administrao pblica, atravs de 189 medidas de simplificao. Destas, 47% foram destinadas a facilitar a vida aos cidados no seu quotidiano no relacionamento com os servios pblicos, 42% a
Quadro 3 - Vertente/Medidas, Simplex 08
- Fonte: Programa Simplex08.
eliminar e a diminuir a carga burocrtica imposta actividade das empresas e as restantes 11% pretenderam melhorar a eficincia dos servios pblicos e reduzir custos de funcionamento.61 QREN - Quadro de Referncia Estratgico Nacional Qualificar os portugueses e as portuguesas, valorizando o conhecimento, a cincia, a tecnologia e a inovao, bem como promover nveis elevados e sustentados de desenvolvimento econmico e scio-cultural e de qualificao territorial num quadro de valorizao da igualdade de oportunidades e, bem assim, aumentar a eficincia e qualidade das instituies pblicas, atravs da superao
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Programa Simplex08 (2008), p. 8. Programa Simplex08 (2008), p. 7. 61 Cf. Programa Simplex08 (2008), p. 5.
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dos principais constrangimentos que se revestem de dimenso e caractersticas estruturais, e criar as condies propcias ao crescimento e ao emprego. 62 As prioridades estratgicas nacionais so: a) Promover a qualificao dos portugueses e das portuguesas; b) Promover o crescimento sustentado; c) Garantir a coeso social; d) Assegurar a qualificao do territrio e das cidades; e) Aumentar a eficincia da governao.63
O QREN e a Modernizao da Administrao Pblica
O anexo I do QREN, alusivo modernizao da administrao pblica, refere que muito embora assumindo um total alinhamento e articulao com as prioridades estratgicas do Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN), designadamente com a prioridade Aumentar a Eficincia da Governao, o conjunto de aces pblicas previstas no mbito deste processo nacional de reforma no se esgota nas dimenses abrangidas pelo QREN, nem emana exclusivamente deste.64 Na sua organizao o QREN adoptou a opo de decompor pelos vrios PO as diversas operaes relativas dimenso modernizao da administrao pblica, nomeadamente, a componente de modernizao da administrao pblica (directamente associadas administrao central, incluindo aces desenvolvidas por esta e cujos efeitos se repercutem na administrao local, tendo em conta, especialmente, o processo de descentralizao em curso), no PO Factores de Competitividade, a componente de modernizao da administrao pblica (na vertente de operaes directamente associadas administrao local ou administrao central desconcentrada), nos respectivos PO Regionais e a componente de qualificao da administrao pblica, seja central, seja local, no PO Potencial Humano. Entendida em sentido lato, numa lgica de reduo dos custos de contexto e melhoria da competitividade nacional pela via do aumento da eficincia da Administrao Pblica, incorporando as seguintes dimenses: regulamentar (simplificao legislativa e administrativa), alterao da organizao de procedimentos (reengenharia de processos, desmaterializao), alterao da forma de prestao dos servios (melhoria do atendimento) e administrao electrnica (integrao, administrao em rede). 65 De acordo com o QREN, na sua dimenso estratgica, a harmonia entre os da dimenso Modernizao Administrativa assegurada: a) Pela existncia de um enquadramento estratgico comum, concretizado anualmente nas GOP, no caso o SIMPLEX, e no programa de reformas da administrao pblica que, com uma metodologia grandemente dirigida para a aco, fincam as reas prioritrias de interveno, sustentadas por um conjunto de princpios orientadores, que certificam a conformidade das operaes; b) Pela articulao entre a componente FSE e a componente FEDER, embora ao nvel nacional, e quanto modernizao da administrao pblica, as operaes QREN dispostas
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Programa Operacional Temtico Factores de Competitividade, pp. 6 a 7. Cf. Programa Operacional Temtico Factores de Competitividade, pp. 6 a 7. 64 QREN - Quadro de Referncia Estratgico Nacional, Anexo I. p. 121. 65 QREN - Quadro de Referncia Estratgico Nacional, Anexo I, p. 121.
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qualificao dos recursos humanos da administrao pblica tenham principalmente em vista a criao de condies organizadas favoravelmente ao melhoramento da competitividade e da produtividade e a superao das condicionantes negativas da maior eficincia da Administrao e dos grandes sistemas colectivos; c) Pela opo de associao directa e transversal das Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC) a chamada administrao electrnica, numa vertente dupla de desmaterializao e integrao - mudanas processuais, organizacionais e preceituados a incrementar no mbito das intervenes de modernizao administrativa apoiadas. Esta uma lgica que pretende a associao, de forma segura, da abordagem integrada entre as diversas medidas de actuao (back-office, front-office e redes / infraestruturas de suporte), orientada para resultados concretos; e d) Pela definio de regras de operacionalizao comuns - QREN, transversalmente, com vista ao desenvolvimento de regulamentos nicos, aplicveis aos semelhantes tipos de operao autonomamente, quer se tratem de PO Temtico ou PO Regional. No entender da AMA este tipo de estruturas e de modelos organizativos d seguimento ao que foi considerado como uma boa prtica de governao pela avaliao intercalar do QCA III. Considerando ainda que deve assinalar-se, de igual modo, que o Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica e os organismos por este tutelados, sob a direco poltica do Ministro de Estado e das Finanas, em articulao com a Agncia para a Modernizao Administrativa e, no plano poltico, com o Ministro da Presidncia e a Secretria de Estado para a Modernizao Administrativa, asseguraro igualmente funes relevantes de coerncia e harmonizao das intervenes que, na vertente das reformas na Administrao Pblica, sero concretizadas com o apoio dos fundos estruturais. 66 Programa Operacional da Administrao Pblica Segundo Nuno Venade67 este programa foi criado por Deciso da Comisso em Dezembro de 2004, na sequncia da Avaliao Intercalar do QCA III - (Quadro Comunitrio de Apoio III) -, constituindo uma parceria de cariz inovador no mbito dos Fundos Estruturais e que representa um compromisso concreto de mudana e de modernizao da Administrao Pblica portuguesa sendo, neste contexto, um dos instrumentos privilegiados para a sua execuo operacional.68 O objectivo do POAP o de cooperar para impulsionar o processamento de modernizao da administrao pblica, custeando projectos com contornos organizacionais inovadores que englobem a simplificao dos procedimentos e qualidade dos servios prestados, associando-os formao e qualificao dos activos da Administrao Pblica central.69
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QREN - Quadro de Referncia Estratgico Nacional, Anexo I, p. 122. Gestor do Programa Operacional Administrao Pblica (POAP). 68 Cf. http://www.poap.pt/. 69 Cf. http://www.poap.pt/.
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Foi a pensar numa administrao pblica moderna, flexvel, eficiente e eficaz, constituinte de um efectivo propsito de todo o procedimento de modernizao e desenvolvimento socioeconmico sustentvel de uma sociedade que surge o PAOP, baseando-se na promoo de um novo modelo de servio pblico, alicerado na aproximao do Estado aos cidados, s famlias e s empresas e na simplificao, facilitao, racionalizao, credibilizao e qualificao da interaco diria com estes. O POAP est organizado em duas vertentes de trabalho: Uma primeira, chamada de Inovao Organizacional, que pretende ser um forte contributo, considerado pelo gestor do PAOP como fundamental para a implementao de modelos organizativos mais geis, flexveis e eficientes, visando a desburocratizao dos circuitos de deciso, a delegao de competncias e descentralizao de responsabilidades, o funcionamento em rede e a colaborao entre servios, tendo como objectivo ltimo a qualificao do servio pblico prestado aos cidados, famlias e empresas70 Quanto segunda vertente, intitulada de Desenvolvimento dos Recursos Humanos, refere-se existncia de uma pretenso que dela venha uma contribuio para alterar os gneros de liderana/direco na administrao pblica, para que haja uma efectiva assuno da chamada accountability71 por parte dos dirigentes, o que parece poder vir a introduzir algo de novo que, apostando na motivao de funcionrios e agentes como factor crucial da mudana, vai alterar as culturas vigentes em termos de trabalho, muito em especial dirigida para aclamados objectivos/resultados, bem como para a qualificao profissional. Nestas duas vertentes encontra-se aquilo a que os especialistas chamam de Eixos operacionais da actuao do PAOP. No entanto, parece existir ainda, segundo o prprio gestor do programa, um terceiro Eixo. Trata-se, ento, de um eixo de carcter instrumental. instrumental porque tem como destino dar ajuda ao sistema de apoio tcnico gesto do Programa. Ainda de acordo com o que expe o gestor do PAOP, e na prossecuo dos seus objectivos, o POAP apresenta complementaridades e sinergias com outras intervenes operacionais do QCA III, especialmente com o POSC - Programa Operacional Sociedade do Conhecimento, com os Programas Operacionais Regionais e com os Programas Operacionais Sectoriais que intervm no mbito da Administrao Pblica central.72
Cf. Apresentao do Programa/Texto do programa/Texto integral, in http://www.poap.pt/. A este propsito o sitio Ciberdvidas da lngua portuguesa refere que O Oxford Portuguese Minidictionary indica que accountability o mesmo que responsabilidade. Mas surge a questo: se em ingls existe responsability, que tambm responsabilidade, ento h diferena entre accountability e responsability? E se h diferena, como transmiti-la em portugus? O que se passa com accountability que o seu radical, account, anda perto de expresses portuguesas como ter em conta, dar conta, prestar contas. Estas expresses, sobretudo a ltima, reconduzem-nos palavra responsabilidade, por razes de sinonmia. Deste modo, parece-me no haver uma unidade lexical portuguesa que consiga exprimir o matiz especfico de accountability por oposio a responsability, pelo que ambas as palavras tero de ser traduzidas por responsabilidade., in http://ciberduvidas.sapo.pt. 72 Cf. Apresentao do Programa/Texto do programa/Texto integral, in http://www.poap.pt/.
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Embora j se tenha referido, oportuno recordar que o PAOP, no fundo, no mais do que um instrumento financeiro fundamental para a modernizao da administrao pblica portuguesa. Mas, bom perceber que, especialmente no mbito do seu Eixo 1, o PAOP actua de forma estreita e coordenada com a UCMA Unidade de Coordenao para a Modernizao Administrativa. A legislao aplicvel, quer nacional, quer comunitria, encontra-se disponvel em http://www.poap.pt/entra.php. As medidas / tipologias dos projectos do POAP encontram-se em anexo no quadro 1.
Estratgia e Prioridades do POAP
Citando as palavras do gestor do programa, A estratgia do programa reconhece as vantagens que uma administrao pblica activa, eficiente e eficaz pode trazer para todos os agentes econmicos e sociais, o processo de reforma e modernizao em curso baseia-se no desenvolvimento de um novo modelo de servio pblico, fundamentado na aproximao do Estado aos cidados, famlias e empresas e na simplificao, facilitao, racionalizao, credibilizao e qualificao da interaco quotidiana entre eles.73 Atravs do desenvolvimento deste modelo de servio pblico, ser orientada a actuao do POAP, relativamente s suas estratgias definidas em cinco grandes objectivos: a) Prestigiar a misso da administrao pblica e os seus agentes na busca da exigncia e da excelncia; b) Promover a modernizao dos organismos, qualificando e estimulando os funcionrios, inovando processos e aplicando novas prticas de gesto; c) Introduzir uma nova cultura de avaliao dos desempenhos, seja dos servios, seja dos funcionrios; d) Apostar na motivao, na formao e na valorizao dos funcionrios pblicos; e e) Fomentar a qualidade do servio pblico, medindo e monitorizando o nvel de servio prestado e o grau de satisfao dos utentes.
Os Domnios de Actuao
Com o sentido de alcanar os fins estratgicos referidos, o POAP tem dois domnios de actuao para a sua concretizao e que so o Desenvolvimento Organizacional e o Desenvolvimento dos Recursos Humanos. Sistema de Apoios Modernizao Administrativa Dentro do Programa Operacional Factores de Competitividade (POFC), e no que toca modernizao da administrativa pblica, encontra-se o Sistema de Apoios Modernizao Administrativa (SAMA). Na sua apresentao referido que existe a pretenso de Apostar numa Administrao Pblica mais eficiente e eficaz, com vantagens para os cidados e para as empresas.74 Os destinatrios deste sistema so as entidades da administrao pblica central e os seus objectivos so: a) Aumentar a eficcia e a eficincia da actividade administrativa com reflexo nas condies e no desempenho de funes de interaco do Estado com os cidados e com os agentes econmicos;
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Cf. Apresentao do Programa/Texto do programa/Texto integral, in http://www.poap.pt/. Cf. http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=533&exmenuid=561
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b) Reduzir os custos pblicos de contexto que representam constrangimentos criao de empresas e ao desenvolvimento da sua actividade; c) Promover o uso intensivo das tecnologias de informao e comunicao, promovendo uma administrao em rede; e d) Qualificar a prestao do servio pblico, com impacte nos funcionrios que prestam directamente o servio aos cidados e s empresas, bem como naqueles que os apoiam. As suas prioridades passam por um aproveitamento da cooperao entre todos os servios pblicos para a qualificao e simplificao do atendimento aos cidados e s empresas, atravs de uma lgica de proximidade conjugada com critrios de forte racionalizao de estruturas, a racionalizao de modelos organizatrios e de gesto da administrao pblica e a facilitao, reengenharia e desmaterializao de processos, com particular incidncia para aqueles que causam maior impacte na vida dos cidados e empresas. Simultaneamente, pretende criar uma infra-estrutura tecnolgica, de comunicaes e de sistemas de informao na administrao pblica central. Neste caso o objectivo o da racionalizao e reduo dos chamados custos fixos e permanentes na prestao do servio pblico para os cidados e para as empresas.75 A exemplo do POAP tambm o SAMA pretender investir na formao dos funcionrios da administrao pblica central em reas especficas ligadas a projectos integrados de modernizao, para garantir as competncias necessrias prossecuo e continuidade dos mesmos. Como no poderia deixar de ser, e at porque do seu nome decorre esse desgnio, uma das suas prioridades a melhoria da capacidade das instituies pblicas para a monitorizao e gesto do territrio, das infra-estruturas e dos equipamentos colectivos - criao e aumento da qualidade dos instrumentos fundamentais para conhecer e monitorizar o territrio as dinmicas territoriais, bem como para aumentar a eficincia da utilizao das infra-estruturas e dos equipamentos e a sua adequao s necessidades das empresas e das pessoas. Quanto aos tipos de interveno, os apoios sero dados, nomeadamente, a projectos com o objectivo de simplificar os processos/organizaes, em particular aqueles almejem a reformulao de processos de interaco entre a Administrao e os respectivos utentes (cidados e empresas) , a avaliao do modelo de disposio de servios pblicos com o objectivo de uma melhoria da qualidade do servio prestado, expanso de balces adaptados e caracterizados de atendimento aos cidados e empresas (em todo o territrio nacional), em articulao com os sistemas de atendimento em voz e rede. Nos tipos de interveno existem, ainda, apoios para o emprego de tecnologia que vise a criao de sistemas de informao integrados, com disponibilizao de servios partilhados, recorrendo para tal a ferramentas Web76 e modelos ASP77, para as aplicaes inovadoras de tecnologia
http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533 A World Wide Web, em portugus Rede de alcance mundial, tambm conhecida como Web e WWW um sistema de documentos em hipermdia que so interligados e executados na Internet. Os documentos podem estar na forma de vdeos, sons, hipertextos e figuras. Para visualizar a informao, pode-se usar um programa de computador chamado navegador para descarregar informaes (chamadas documentos ou pginas) de servidores Web (ou stios) e mostr-los no monitor/ecr do utilizador. O utilizador pode seguir as hiperligaes na pgina para outros documentos ou mesmo enviar
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que visem, nomeadamente, disponibilizar servios ou produtos da administrao aos respectivos utentes (cidados e empresas) por meios no presenciais, em particular com recurso Internet, para os instrumentos de gesto e monitorizao do territrio, das infra-estruturas e dos equipamentos colectivos. De qualquer forma e em todos os casos podem, inclusive, ser accionados apoios no mbito de interveno do FSE. Relativamente ao modelo de implementao, feito por via de um processo concursal que tem nos seus requisitos o reconhecimento de prioridades temticas, sectoriais ou regionais, fixados e divulgados pelas Autoridades de Gesto aquando do aviso de abertura dos concursos. Em suma pode referir-se que os objectivos deste SAMA, quanto administrao pblica, passam por: a) qualificar o atendimento dos seus servios; b) racionalizar os seus modelos de organizao e gesto, onde se incluem a simplificao, reengenharia e desmaterializao de processos; c) o seu desenvolvimento em rede, com recurso ao uso activo das tecnologias da informao e comunicao enquanto infra-estrutura de suporte ao processo de modernizao administrativa; e d) A promoo de iniciativas integradas de modernizao, assegurando a articulao entre as trs principais dimenses de interveno (pessoas, organizao e tecnologia) como forma de gerao da massa crtica e das competncias transversais necessrias continuidade e sustentabilidade deste tipo de processos, para alm do horizonte definido para o respectivo financiamento.78 Se os destinatrios so as entidades da administrao central do Estado, os beneficirios so as entidades da administrao central, local, local autrquica e as Agncias de Desenvolvimento Regional de capitais maioritariamente pblicos. No entanto, A Agncia para a Modernizao Administrativa a nica entidade beneficiria no caso das operaes de expanso e reorganizao da rede nacional de Lojas do Cidado e Empresas e das operaes globais.79
Tipologia de Operaes
So passveis de apoio tipos de operaes, individuais (beneficirio nico) e transversais (dois ou mais beneficirios), sendo ainda susceptveis de apoio, no mbito do POFC, as operaes globais, compreendidas como operaes integradas de grande dimenso e mbito inter-ministerial (envolvendo no mnimo trs Ministrios) , com potencial de gerao de massa crtica a nvel nacional e de efeitos de aprendizagem e/ou difuso significativos.
informaes de volta para o servidor para interagir com ele. O acto de seguir hiperligaes , comummente, chamado de navegar ou surfar na Web. Cf. Web, in http://pt.wikipedia.org/wiki/WEB. 77 Para um melhor entendimento sobre o ASP pode-se ler ou fazer download do ficheiro com o mesmo ttulo em http://www.esev.ipv.pt/servicos/upload%5Cma%5C1046%5CASP.pdf. Cf. Abrantes, David (2006), ASP, Escola Superior de Educao de Viseu. O ASP um ambiente para programao por scripts no servidor, que se pode utilizar para criar pginas dinmicas, interactivas e de alta performance. Tal como as pginas ASP, os scripts so executados no servidor e no no cliente. o prprio servidor quem transforma os scripts em HTML padro, possibilitando, desta forma, a ascenso de qualquer browser do mercado a um site que utilize ASP. 78 Cf. http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=540. 79 Cf. http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533.
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Alm dos muitos critrios e requisitos, que se encontram disponveis para consulta no site do POFC, destacam-se, como Condies de Admisso e Aceitao, dentro dos Critrios de Seleco e Hierarquizao de Candidaturas, o facto de as operaes serem avaliadas com base no indicador de Mrito da Operao (MO), em funo de um conjunto de critrios de seleco (Anexos - Quadro 2). Como nota final sobre o SAMA80, acrescente-se que: a) Quando se referem s candidaturas sujeitas a regime de Concurso, as operaes so hierarquizadas por ordem decrescente em funo MO e, em caso de igualdade, em funo da data de entrada da candidatura, sendo seleccionadas at ao limite oramental definido no aviso de abertura do concurso; b) No caso das operaes globais e das operaes de expanso e reorganizao da rede nacional de Lojas do Cidado e Empresas, as candidaturas sero apreciadas com base nos critrios A, C, D e E (Anexos - Quadro 2): c) As operaes individuais de adeso a operaes globais so hierarquizadas e seleccionadas em funo do grau de cumprimento dos requisitos especficos de adeso fixados para os beneficirios e de prioridades definidas no aviso de abertura de concurso. ADMINISTRAR SEM PAPEL OU GOVERNAR EM REDE Certamente j foi escrito muito do que o novo tipo de administrao, ou seja, o Governo em rede, onde, inequivocamente, as tecnologias da informao marcam presena, cada vez em maior nmero e com mais funcionalidades. Em vez de uma abordagem s diversas temticas ligadas s TIC, a opo a de mostrar alguns resultados consideravelmente, entre muitos outros, significativos e que servem para realar a evoluo destas, sobretudo do Governo electrnico, entre 2005 e 2008.81 Os quadros seleccionados e apresentados em anexo so aqueles que demonstram alguns resultados mais expressivos. Por ordem surgiro a administrao central, as regies autnomas e as cmaras municipais. Administrao Pblica Central Dentro da administrao central, e para comear evidenciam-se as actividades desenvolvidas na internet pelos organismos da administrao pblica central, onde se pode observar as actividades desenvolvidas na Internet pelos organismos da administrao pblica central (Anexos - quadro 3). Nestas a comunicao externa com outros organismos da administrao pblica mais do que duplicou o valor de 2005 para 2008, de 36% para 89%. O acesso a bases de dados passou de 49% para 87%. E, embora a comunicao externa com empresas tenha subido de 27% para 79%, o mais relevante foi o salto percentual da consulta de catlogos de aprovisionamento de 16% para 80%.
80 Os regulamentos aplicveis ao SAMA encontram-se disponveis no sitio da POFC em: http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=540&exmenuid=528&localid=542. 81 Cf. Inquritos sobre as TIC na administrao pblica 2008, publicados em Dezembro de 2008 pelo UMIC - Agncia para a Sociedade do Conhecimento, IP, in http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=3169&Itemid=161
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No que respeita aos recursos humanos em TIC (Anexos - Quadro 4), realce para os portadores do 3 ciclo do ensino bsico (9 ano), que em 2005 representavam 19%, em 2007 a sua percentagem duplicava, mas em 2008 desceu para 14%. Por outro lado, se em 2005 eram os habilitados com Bacharelato/Licenciatura os que representavam maior nmero percentual dos recursos humanos em TIC, em 2008 so os funcionrios com formao ao nvel do Ensino Secundrio (12 ano) que esto em maioria, representando 44%. Administrao Pblica Regional Dentro da administrao pblica regional (Anexos - Quadro 5), e relativo s actividades informatizadas h que separar as duas regies autnomas, Aores e Madeira. Comeando pelos Aores, distinguindo, pela subida percentual mais significativa, o planeamento e calendarizao de actividades, se bem que ainda com nmeros baixos, mas que quase duplicou relativamente a 2005 (de 32% para 51%). Pela negativa o destaque vai para a descida, entre 2005 e 2008, de um dos factores fundamentais para a modernizao/desburocratizao na administrao pblica, a gesto documental / centros de documentao, de 74% para 66%, significando que um tero da documentao da RAA ainda no est contemplado neste processo. Tambm desceu, do pleno (100%), para 88% o registo de informao. Pelo contrrio, verifica-se a chegada aos 100% da troca interna de ficheiros e outra informao que em 2005 era de 95%. De resto, e numa anlise rpida, notrio que os valores da RAA esto mais ou menos equilibrados sem grandes alteraes neste tema. Quanto RAM, os nmeros no oscilaram muito pelo que o destaque apenas vai para duas vertentes: a difuso da informao com uma subida de 12% (de 49% para 61%) e para a gesto documental / centros de documentao que, ao contrrio da RAA, subiu de 33% para 54%. Nos indicadores dos organismos presentes na internet (Anexos - Quadro 6), facilmente se percebe que a RAA partiu em 2005 com menos 9% do que a sua congnere madeirense e que em 2008 j possui mais 2% (93% versus 91%) do que a RAM. Concernente aos servios ou funcionalidades disponveis no stio da internet do organismo da Administrao Pblica Regional (Anexos - Quadro 7), comparando as duas RA, apenas alguns indicadores parecem ser de referir, at porque os nmeros falam por si. Dos 14 pontos apenas 12 podem ser comparados, pois o apoio ao utilizador (Helpdesk/FAQS) s a partir de 2007 foi disponibilizado na RAM e em 2008 nas duas RA e o fornecimento de servios online, recorrendo a informao e funcionalidades residentes em bases de dados de outros organismos deixou de funcionar a partir de 2007. Muito embora recente, o apoio ao utilizador (Helpdesk/FAQS), as suas percentagens so baixas, 21% na RAA e 28% na RAM.
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Tanto em 2005 como em 2008, em muitos dos indicadores, a RAM possui percentagens mais elevadas na maioria dos pontos inquiridos. De resto, quer numa, quer noutra, os nmeros no vacilaram muito. Nos recursos humanos em tecnologias de informao e comunicao, (Anexos - Quadro 8), diferentemente do que sucede na administrao central, os detentores do Ensino Secundrio (12 ano) so o grande grosso da coluna, quer em 2005 representando 59% na RAA e 48% na RAM, quer em 2008, onde na RAA so j 70% e na RAM 52%. Cmaras Municipais Nas actividades desenvolvidas na Internet pelas Cmaras Municipais, (Anexos - Quadro 9), sobressai o facto de apenas nas compras e vendas os nmeros serem baixos. De resto todos os outros referenciais tendem a subir ano aps ano. No entanto, podemos acrescentar que com a entrada em vigor do novo Cdigo dos Contratos Pblicos82 estes valores possam sofrer alteraes. Atentando aos nmeros sobre as Cmaras Municipais com presena na Internet, por regies (NUTS II), (Anexos - Quadro 10), no parece oferecer qualquer tipo de dvida na sua observao, pois dela resulta, de imediato, uma leitura perceptvel. No ltimo quadro, tipo de informao disponvel no stio da internet, (Anexos - Quadro 11), todos os pontos demonstram, mais uma vez, que os municpios tendem a subir ano aps ano, tambm no tipo de informao disponvel no stio da internet. Concluindo o tema Cmaras Municipais fica a prova de que h, cada vez mais, um maior empenho por parte dos municpios para criar uma maior proximidade com o cidado/cliente. Alis, apresenta-se de seguida extractos de um estudo desenvolvido pelo GVEA83 realizado pela primeira vez em 2000 e que, de dois em dois anos, avalia a qualidade da presena das Cmaras Municipais na Internet. Este ano a parceria SAPO Local/Universidade do Minho deu um novo impulso divulgao do estudo e dos seus resultados, considerando que a implementao de estratgias de governo electrnico uma ferramenta fundamental para a qualidade de vida dos cidados e competitividade da nossa economia.84 Foram avaliados todos os websites disponveis tendo como critrios os contedos e a actualizao destes, a acessibilidade, a navegabilidade, as facilidades para cidados com necessidades especiais e os servios on-line. Os prmios apresentam um ranking das 10 Cmaras com melhores prticas na Web, onde foram distinguidos os trs primeiros lugares. O top 3 do ranking das 10 cmaras com melhor presena na internet (Web) ficou assim ordenado:85 1. Cmara Municipal de Pombal; 2. Cmara Municipal da Maia; e 3. Cmara Municipal de Peniche.
82 83
Decreto-Lei n. 18/2008, publicado no Dirio da Repblica n. 20, I Srie, de 29 de Janeiro, p. 753 e ss. Laboratrio de Estudo e Desenvolvido da Sociedade da Informao da Universidade do Minho. 84 http://www3.dsi.uminho.pt/gavea/ 85 http://www3.dsi.uminho.pt/gavea/
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CONCLUSO Quando pusemos mos obra jamais imaginaramos que seria uma tarefa to difcil, particularmente porque tanta a informao disponvel, quer em formato papel (jornais, revistas, livros, etc.), quer em formato electrnico (digital) como relatrios, intervenes, programas, estatsticas, etc. que fica, no final deste trabalho, a ideia de que muito ficou por dizer. Na verdade, algumas das temticas que queramos abordado ficaram-se por pequenos resumos ou no passaram disso mesmo, isto , acabaram por ficar apenas pela vontade de delas falarmos. No fundo, tentando focar a modernizao da administrao pblica, no esquecendo de a expor um pouco histrico-espacialmente , sem dvida, difcil, isto porque, como popularmente se diz tratar-se de um tema que d pano para mangas, tanta a informao disponvel. Tanta a informao, que nem sequer conseguimos digerir em tempo til, parece, tambm, no ser uma boa condio para que se acompanhe o mais possvel estes novos rumos da administrao pblica. No entanto, no deixa de ser evidente a demonstrao de que, pelo que foi possvel observar nas leituras efectuadas, quer em papel, quer em formato digital, est a ser trilhado um caminho que j ultrapassou a indefinio inicial, onde, de entre tantos rumos possveis, se chegou a criar algumas barreiras que quase puseram em causa qual o melhor caminho a seguir. Recorde-se, a propsito do movimento de reforma administrativa (Arajo 2000), que, a certa altura, a procura de formas para resolver os problemas da administrao acabou por propiciar um terreno frtil para o aumento de literatura nesta temtica. Se bem que esta diversidade obstruiu o desenvolvimento de uma abordagem terica forte e segura, vrias perspectivas influentes evoluram em resposta a questes especficas, algumas na teoria da gesto e outras na teoria econmica.86 Hoje, parece conhecer-se o caminho por onde se quer ir, embora no se saiba, antecipadamente, se este ser ou no o melhor. Quanto a isso deixa-se nas mos do futuro, pois ser, certamente, ele que se encarregar de nos dar a resposta. Mas, certo que, se o caminho se faz caminhando, j se comeou a caminhar rumo a uma administrao pblica, incomparavelmente, diferente da que se vive hoje e que, j, bem diferente da de ontem. Da que se tenha tentado fazer um trabalho com uma abordagem apenas clnica e no critica administrao pblica, re-olhando o passado, observando o presente e tomando contacto com as novas polticas para a sua modernizao.
86
Cf. Arajo, J. Filipe do (2000), in ob. cit., p. 38.
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ANEXOS - QUADROS
Quadro 1 Medidas - Tipologias de Projectos
Eixos Eixo 1 Medidas Tipologias
87
Fundo Modalidade de Acesso Categorias de beneficirios finais Tipologia de Projectos
Designao
Promoo da Modernizao e da Qualidade na AP Medida 1 Modernizao dos Sistemas e dos Procedimentos Tipologia 1 Projectos de Simplificao de Modelos e Procedimentos FSE PF/ PNIP Pblicas Reformulao dos modelos orgnicos e funcionais Redesenho de processos crticos Funcionamento em rede Desenvolvimento de novos mtodos de trabalho Racionalizao das estruturas de deciso Medida 2 Qualificao dos Servios Pblicos Projectos de Qualificao dos Servios Pblicos Estudos/ Divulgao de boas prticas orientadas para a qualidade Reformulao de processos crticos FEDER Pblicas Avaliao do servio prestado e do grau de satisfao Estudos e consultoria Divulgao de boas prticas
Tipologia 1
Tipologia 2 Eixo 2
FEDER
Pblicas
Qualificao e Valorizao dos Recursos Humanos Medida 1 Qualificao e Valorizao dos Recursos Humanos Tipologia 1 Formao Profissional Pblicas Formadoras Organizaes/ Associao Profissionais Funcionrios Formao para Dirigentes/ Chefias Intermdias/ Quadros Superiores Formao Aperfeioamento/ Especializao Formao Inicial
FSE
PF/ PNIP
Formao para adaptao a novos contedos/ Mobilidade Formao de Formadores Formao Avanada de Dirigentes
Tipologia 2
Estgios Profissionais FSE PF/ PNIP Pblicas
Economia/Gesto Engenharia, nomeadamente Eng. Informtica, de Sistemas e de Telecomunicaes Outras Estudos Recursos Tcnico-Pedaggicos
Tipologia 3 Eixo 3 Assistncia Tcnica Medida 1
Estudos e Recursos TcnicoPedaggicos
FSE
PNIP
Pblicas
Assistncia Tcnica do Programa
FSE
Gestor do Programa
Quadro 2 - Critrios de Seleco e Hierarquizao de Candidaturas Critrios de Seleco Critrios de 1. nvel Critrios de 2. nvel A. Contributo para a melhoria da prestao do servio A1. Contributo para a execuo dos indicadores e metas dos respectivos Programas Operacionais; aos cidados e s empresas
A2. Acessibilidade fsica, temporal e digital dos cidados e das empresas aos servios da Administrao Pblica; A3. Populao-alvo directamente beneficiada com a interveno.
88
B. Contributo para a modernizao da entidade beneficiria (efeitos e resultados)
B1. Qualidade tcnica e tecnolgica da operao; B2. Relevncia da operao (custos/benefcios, resultados esperados); B3. Impacte na organizao interna das entidades; B4. Impacte na qualificao dos Recursos Humanos; B5. Criao de redes de cooperao permanentes com outras entidades pblicas.
C. Contributo para a estratgia e objectivos da poltica nacional para a modernizao administrativa e administrao electrnica D. Grau de inovao ou de utilizao de boas prticas da operao E. Grau de envolvimento dos parceiros relevantes ou representatividade escala nacional/regional
87 88
C1. Grau de adequao s prioridades nacionais e prioridades regionais em matria de modernizao administrativa e administrao electrnica; C2. Potencial de demonstrao e disseminao de resultados a outras entidades. D1. Inovao da operao ( escala nacional ou internacional); D2. Utilizao de boas prticas (aplicao testada noutros contextos).
Fonte: http://www.poap.pt/entra.php. Fonte: http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533.
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Quadro 3 - Actividades desenvolvidas na Internet pelos organismos da Administrao Pblica Central (%) Descrio 2005 Procura e recolha de informao/documentao 82 Comunicao externa com outros Organismos da AP Acesso a bases de dados Consulta de catlogos de aprovisionamento Comunicao externa com empresas Comunicao interna entre os departamentos do Ministrio Comunicao externa com cidados Realizao de actividades de I&D em cooperao ou partilha de recursos Interaco com outros Organismos da AP com vista ao aumento da eficincia no atendimento aos utentes (Guichet nico) Quadro 4 - Recursos Humanos em Tecnologias de Informao e Comunicao (%) Pessoal TIC por grau de ensino 2005 2006 2007 2008 1 Ciclo do Ensino Bsico (4 ano) 2 Ciclo do Ensino Bsico (6 ano) 3 Ciclo do Ensino Bsico (9 ano) Ensino Secundrio (12 ano) Bacharelato/Licenciatura Mestrado Doutoramento Quadro 5 - Actividades informatizadas (%) Descrio Troca interna de ficheiros e outra informao Gesto da correspondncia Gesto financeira e administrativa Registo de informao Processamento e tratamento de informao Organizao da informao em bases de dados Recolha/Recepo de informao Gesto de recursos humanos Difuso da informao Comunicao interna Gesto documental / Centros de documentao Gesto de stocks Planeamento e calendarizao de actividades Concepo de projectos
91 90
2006 84 46 55 19 38 49 29 7 6
2007 75 67 63 60 65 60 60 23 16
2008 99 89 87 80 79 79 77 30 24
36 49 16 27 47 27 5 3
0 2 19 32 45 1 0
0 1 17 34 46 2 0
3 6 38 31 21 1 0
1 1 14 44 38 2 0
2005 Aores Madeira 95 92 87 100 94 94 86 74 83 78 74 30 32 22 90 84 80 73 71 65 69 68 49 61 33 39 33 26
2006 Aores Madeira 90 90 83 88 88 83 80 73 68 80 68 30 30 18 92 83 82 74 71 68 67 66 61 59 39 32 30 20
2007 Aores Madeira 95 85 88 93 90 90 85 71 85 78 56 29 42 29 90 87 81 78 75 73 73 67 57 62 46 40 30 21
2008 Aores Madeira 100 90 88 88 93 93 93 76 88 90 66 32 51 32 88 88 82 77 75 71 71 70 61 66 54 46 38 25
Nota: Apenas so consideradas as actividades que os organismos desenvolvem muito frequentemente utilizando a Internet. Fontes: UMIC, Instituto de Informtica do Ministrio das Finanas, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Central 2003-2004; UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Central 2005-2008. 90 Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Central 2005-2008. 91 Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Regional 2003-2008.
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Quadro 6 - Organismos da Administrao Pblica Regional com presena na Internet (%) 2005 2006 Descrio Aores Madeira Aores Madeira Organismos da Administrao Pblica 77 86 90 83 Regional com presena na Internet
Aores 93
2007 Madeira 87
Aores 93
2008 Madeira 91
Quadro 7 - Servios ou funcionalidades disponveis no stio da internet do organismo da Administrao Pblica Regional (%)
Descrio Endereo electrnico para recepo de mensagens ou pedidos de informao Informao (institucional) acerca do Organismo Informao acerca dos servios prestados Legislao Disponibilizao de formulrios para download Distribuio gratuita de bens ou servios em formato digital online Disponibilizao de acesso a bases de dados Disponibilizao de formulrios para preenchimento e submisso online Consulta de processos online Fornecimento de servios online, recorrendo a informao e funcionalidades residentes em bases de dados de outros Organismos Recebimentos online Apoio ao utilizador (helpdesk,FAQ's) Oportunidades de recrutamento (bolsa de emprego) Aferio do grau de satisfao dos utilizadores 2005 Aores 86 93 89 75 50 36 22 26 4 15 7 X 14 10 Madeira 96 98 93 82 66 50 30 23 9 16 9 X 7 2 Aores 94 94 92 83 47 22 14 11 6 6 3 X 11 3
94
93
2006 Madeira 100 96 95 89 56 46 26 26 15 11 9 X 7 4 Aores 95 97 89 82 50 34 16 24 11 X 13 X 13 13
2007 Madeira 100 100 96 84 61 51 43 37 24 X 22 33 6 12 Aores 97 97 92 82 58 32 29 18 16 X 8 21 18 13
2008 Madeira 96 100 92 86 67 61 37 26 24 X 26 28 12 14
Quadro 8 - Recursos Humanos em Tecnologias de Informao e Comunicao (%) 2005 2006 Descrio Aores Madeira Aores Madeira 1 Ciclo do Ensino Bsico (4 ano) 2 Ciclo do Ensino Bsico (6 ano) 3 Ciclo do Ensino Bsico (9 ano) Ensino Secundrio (12 ano) Bacharelato/Licenciatura Mestrado 19 59 22 17 48 33 1 14 66 20 1 7 52 39 1
2007 Aores 12 69 20 Madeira 4 52 42 2 10 70 20 -
2008 Aores Madeira 1 3 52 42 2
92 93
Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Regional 2003-2008. Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Regional 2003-2008. 94 Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Regional 2005-2008.
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Quadro 9 - Actividades desenvolvidas na Internet pelas Cmaras Municipais (%) Descrio Correio electrnico Procura e recolha de informao/documentao Troca electrnica de ficheiros Consulta de catlogos de aprovisionamento Divulgao de bens e servios da Cmara Municipal
2005 97 98 93 78 68 67 78 X X 14 12
96
2006 98 99 96 83 74 79 83 X X 15 12
2007 99 97 94 86 84 82 79 65 62 29 16
2008 99 98 96 88 86 83 82 71 66 35 19
Comunicao externa com outros Municpios, Juntas de Freguesia e Organismos da AP Central Acesso a bases de dados Interface com o cidado Desburocratizao de procedimentos Compras electrnicas Venda de bens e/ou servios da Cmara Municipal Quadro 10 - Cmaras Municipais com presena na Internet, por regies (NUTS II) (%) Descrio 2005 2006 2007 2008 Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve R. A. Aores R. A. Madeira 99 93 100 96 100 100 100 97 94 100 91 100 100 100 98 98 100 95 100 93 100 99 100 100 100 100 95 90
97
Quadro 11 - Tipo de informao disponvel no stio da internet (%) Descrio Informao municipal e planos locais Organograma da Cmara Municipal Actas e resolues tomadas em reunies e sesses camarrias Anncio de reunies e eventos camarrios Consulta de taxas municipais Informao sobre servios, direitos e deveres dos cidados Planos de actividade e relatrios de actividade Contactos e curriculum dos principais responsveis camarrios Actos administrativos camarrios (resolues, despachos)
2005 80 78 65 72 X 66 39 63 44
2006 81 83 75 79 X 72 49 73 49
2007 85 82 78 79 73 75 58 67 56
2008 90 88 85 84 81 77 77 72 64
95 96
Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC nas Cmaras Municipais 2003-2008. Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC nas Cmaras Municipais 2003-2008. 97 Fonte: UMIC, Inqurito Utilizao das TIC nas Cmaras Municipais 2003-2008.
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BIBLIOGRAFIA Referncias Bibliogrficas e Bibliografia Citada

Amaral, Diogo Freitas do (1994), Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2 edio, 10 reimpresso, Coimbra, Almedina. Arajo, J. Filipe (2000), Tendncias Recentes de Abordagem Reforma Administrativa, Rapp - Revista da Associao Portuguesa de Administrao e Polticas Pblicas, Vol. I, (1). Azevedo, Alfredo (2007), Administrao Pblica, Maia, Vida Econmica. Bilhim, Joo (2004), A governao nas autarquias locais, S. Joo do Estoril, Principia. Carvalho, Manuel Proena de (2005), Manual de Cincia Poltica e Sistemas Polticos e Constitucionais, Lisboa, Quid Juris?. Caupers, Joo (2002), Introduo cincia da administrao pblica, Lisboa, ncora. Gomes, Joo Salis (2008), Qualidade da regulao jurdica e redefinio estratgica da gesto pblica, texto de apoio s sesses da unidade curricular Sistemas de Administrao Pblica Comparada, realizado no Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, no mbito do mestrado em Administrao e polticas pblicas, Lisboa. Gomes, Joo Salis (2009), As principais caractersticas da linguagem burocrtica, na sua sesso da UC Sistemas de Administrao Pblica Comparada, realizado no Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, no mbito do mestrado em Administrao e polticas pblicas, Lisboa, 15/01/2009. Marcos, Rui Manuel de Figueiredo (2006), Histria da Administrao Pblica - Relatrio sobre o programa, o contedo e os mtodos de ensino, Coimbra, Almedina. Mozzicafreddo, Juan (2000), Comunicao apresentada no colquio A reforma da administrao pblica na Europa e nos Estados Unidos, realizado no Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, no mbito do mestrado em Administrao e polticas pblicas, Lisboa, 30/11/2000. Oliveira, Fernando (1996), Breve glossrio de latim para juristas, 3 edio, Lisboa, Cosmos. Pereira, Luiz Carlos Bresser (1998), Reforma do Estado para a cidadania, Brasil, Edio 34. Peters, B. Guy (2000), De mudana em mudana: padres de reforma administrativa contnua, comunicao ao Colquio A reforma da administrao pblica na Europa e nos Estados Unidos, realizada no Instituto Superior de Cincias do Trabalho, num trabalho de colaborao com o Professor Christopher Hood (London School of Economics) e o Professor Jens Hesse (Centro Europeu de Governo Comparado, Berlim) sobre os paradoxos da reforma administrativa.
Outros Documentos Citados

Abrantes, David (2006), ASP, Escola Superior de Educao de Viseu. Gomes, Joo Salis (2009), As principais caractersticas da linguagem burocrtica, sesso da UC Sistemas de Administrao Pblica Comparada, realizado no Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, no mbito do mestrado em Administrao e polticas pblicas, Lisboa, 15/01/2009. Inquritos sobre as TIC na administrao pblica 2008, publicados em Dezembro de 2008 pelo UMIC Agncia para a Sociedade do Conhecimento, IP. Programa Operacional Temtico Factores de Competitividade. Programa Simplex08 (2008). QREN - Quadro de Referncia Estratgico Nacional, Anexo I. UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Central 2005-2008. UMIC, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Regional 2003-2008. UMIC, Inqurito Utilizao das TIC nas Cmaras Municipais 2003-2008. UMIC, Instituto de Informtica do Ministrio das Finanas, Inqurito Utilizao das TIC na Administrao Pblica Central 2003-2004.
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Legislao Referenciada
Cdigo Administrativo de 1936-1940 Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), Lei Constitucional n. 1/2005, Stima reviso constitucional, publicada no Dirio da Repblica n. 155, I Srie - A, de 12 de Agosto de 2005; Declarao do Homem e do Cidado (1789) Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, rectificado pelos Decretos de Rectificao n. 4/2002, de 29 de Janeiro e n. 9/2002, de 25 de Fevereiro. Lei das Autarquias Locais (LAL) - estabelece o quadro de competncias, assim como o regime jurdico de funcionamento, dos rgos dos municpios e das freguesias.
Stios de Apoio online

http://ciberduvidas.sapo.pt http://maltez.info/respublica/Cepp/conceitos_politicos/salus_populi.htm http://pt.wikipedia.org/wiki/WEB http://www.ama.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=90&Itemid=1 http://www.apdp.pt/rev_34_outros_01.asp http://www.eselx.ipl.pt/ciencias-sociais/tratados/1789homem.htm http://www.esev.ipv.pt/servicos/upload%5Cma%5C1046%5CASP.pdf http://www.poap.pt/ http://www.poap.pt/entra.php http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=533 http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=528&exmenuid=540 http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=533&exmenuid=561 http://www.pofc.qren.pt/PresentationLayer/conteudo.aspx?menuid=540&exmenuid=528&localid=542 http://www.priberam.pt http://www.simplex.pt http://www.simplex.pt/downloads/2008ProgramaSimplex.pdf http://www.umic.pt/index.php?option=com_content&task=view&id=3169&Itemid=161 http://www3.dsi.uminho.pt/gavea

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ISCTE

ANO LECTIVO - 2008/09 1. Ano/1. Semestre

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

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O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Artigo 199., da CRP.

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

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Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Cf. Artigo 182., da CRP.

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

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As suas competncias constam no n. 3, do artigo 291., da CRP.

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Bilhim, Joo (2004), in ob. cit., p. 9.

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Cf. N. 1, do artigo 235., da CRP. Cf. N. 2, do artigo 235., da CRP.

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

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Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

serem melhorados a qualidade nos servios prestados e os prazos dos processos.

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

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Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

O Passado, O Presente e as Novas Polticas para a sua Modernizao

Quadro 3 - Vertente/Medidas, Simplex 08

- Fonte: Programa Simplex08.

Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas

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O QREN e a Modernizao da Administrao Pblica

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