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Cludio Jos

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DIREITO ADMINISTRATIVO

ATOS ADMINISTRATIVOS

I - CONCEITO - Para uma compreenso do ato administrativo fundamental que se assente a idia
de ato jurdico, tratado no campo do direito privado. Numa sntese do conceito que repousa na doutrina ptria,
ato jurdico consiste numa manifestao de vontade que esteja coadunada com os comandos normativos em
vigor. Assim, o ato administrativo uma decorrncia do ato jurdico, pois no deixar de haver tambm uma
emisso de vontade.

Mas ocorre que nos atos administrativos encontraremos peculiaridades que os colocam numa seara
prpria, o que nos leva a concluir que os atos administrativos seriam uma espcie do gnero ato jurdico. Os
elementos basilares dos atos administrativos e jurdicos so idnticos. Em ambos se assiste a primazia da
vontade. Ocorre, que nas manifestaes oriundas do Poder Pblico a vontade administrativa se traduz na
vontade da prpria lei, no se observando nos atos administrativos a autonomia que resplandece nas
vontades emanadas pelo particular.

Em subsuno ao princpio-mor da legalidade a Administrao s atua no campo delimitado na lei,
ao passo que ao particular se aufere a possibilidade de agir livremente, desde que a lei no venha a coibir
aquele comportamento. Dentro dessa concepo que se ergue a mxima de que a Administrao s pode
fazer o que a lei determina, enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei no probe.

Quando a Administrao emana uma vontade, no se pode perder de vista que tal emisso se dar
por meio de um de seus agentes, que so aqueles que do vivacidade e instrumentalizam as aes do
Estado. Para que a exteriorizao de vontade seja tipificada como ato administrativo mister ento que o
agente pblico tenha se manifestado no exerccio de suas atribuies. E ser tratado como ato administrativo
tanto a vontade, emanada pelos agentes da Administrao Pblica, como pelos seus delegatrios, ou seja,
pessoas que no integram a estrutura orgnica administrativa mas que receberam a incumbncia de exercer
uma funo administrativa, como os agentes de concessionrias e permissionrias de servio pblico.

Outro ponto que peculiariza o ato administrativo dentro do campo dos atos jurdicos seria que o
alcance do ato administrativo bem mais abrangente e nobre que do ato emitido pelo particular. No se
esquece que o fim colimado em qualquer declarao exteriorizada pela Administrao a satisfao de um
interesse coletivo, e em virtude de tal caracterstica, enraizada em qualquer atividade estatal, que se torna
necessrio que sejam colocados veculos a disposio do Estado para que no instante em que venha a se
manifestar possa dar efetividade ao princpio informador de todo direito administrativo, que o da supremacia
do interesse pblico.

Em razo do fim pblico perseguido, que o ato administrativo apresentar caracteres prprios, que
em geral seriam inconciliveis com os atos emitidos por particulares, tais como a possibilidade, com algumas
restries, do Estado impor sua vontade sobre terceiros independentemente da concordncia dos


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administrados, bem como de em certas situaes executar diretamente suas decises sem ser necessria
uma autorizao prvia do Poder Judicirio (estas caractersticas se configuram nos atributos do ato
administrativo, que sero estudados em tpico especfico neste captulo).

Com fulcro no raciocnio desenvolvido, fora-se a concluso de que os atos administrativos sero
submetidos um regime jurdico de direito pblico, derrogatrio e exorbitante do direito comum, ou seja, as
normas que regero as vontades emitidas pela Administrao sero dispositivos de cunho administrativo, no
se aplicando, em geral, sobre os atos administrativos as normas de direito privado que regem os atos
produzidos por particulares.

Para uma concepo adequada do instituto dos atos administrativos, torna-se mister que se examine
ainda a questo pertinente funo administrativa.

Em consonncia com o art. 2 da Constituio Federal de 1988 so trs os poderes constitucionais,
quais sejam, o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, todos harmnicos e independentes entre si. Ao Poder
Executivo se atribui predominantemente uma atividade concreta e imediata visando consecuo dos
interesses coletivos; ao Poder Legislativo inovao da ordem jurdica; e ao Poder Judicirio a soluo dos
litgios que eclodem no meio social.

A funo administrativa seria assim uma atividade concreta do Estado dirigida consecuo das
necessidades coletivas de modo direto e imediato, ressaltando-se ainda que a funo administrativa h de ser
exercida de forma precpua pelo Poder Executivo, podendo no entanto ser exercida de forma atpica pelos
demais poderes constitucionais, uma vez que a separao dos poderes no absoluta.

A apreciao das funes constitucionais se mostra essencial uma vez que os atos administrativos
nada mais seriam do que aqueles emanados no exerccio da funo administrativa. Do mesmo modo que a lei
seria o principal fruto da atividade legislativa, a prolao de sentena da atividade jurisdicional, o ato
administrativo seria resultante da funo administrativa.

Ao se definir a atividade administrativa foi destacado o seu carter concreto que produz efeitos
jurdicos diretos e imediatos. A produo de efeitos jurdicos diretos e imediatos se liga compreenso de que
a declarao de vontade emanada pela Administrao provocar incidncia no mundo jurdico, podendo-se
especificar como objetivos dessa manifestao a aquisio, resguardo, transferncia, modificao ou extino
de direitos.

O ato administrativo sempre ser inferior a lei. Em conformidade com o caput do artigo 37 da
Constituio Federal de 1988, um dos princpios norteadores da Administrao Pblica o da legalidade. A
principal garantia que assiste ao Administrado, num Estado Democrtico de Direito, saber que toda atuao
do Poder Pblico, que inclusive repercutir de modo direto em sua esfera de direitos, estar balizada em lei.

Qualquer descompasso do ato com a lei, dever provocar a retirada de tal ato administrativo do


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universo jurdico, e este controle de legalidade do ato poder ser feito tanto pela prpria Administrao dentro
do seu poder de autotutela, como pelo Poder Judicirio, no exerccio de seu papel jurisdicional.

O art. 5, inciso XXXV consagrou o princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio, ou seja,
qualquer leso ou ameaa a direito pode ser levado ao crivo da atividade jurisdicional. A atual Carta Magna,
teve inclusive a preocupao de criar mecanismos visando fomentar o controle jurisdicional dos atos
administrativos, vide os institutos do mandado de segurana, ao popular, mandado de injuno, habeas
data e habeas corpus.

Aps o intrito at aqui delineado, conceitua-se ato administrativo como a declarao de vontade
exteriorizada pelo Estado, ou por um de seus delegatrios, no exerccio de uma atividade
administrativa, produzindo efeitos jurdicos diretos e imediatos, inferior lei, passvel de controle pelo
Poder Judicirio bem como pela prpria Administrao, e submetida a um regime jurdico de direito
pblico.

II - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO - Destacam-se no campo dos atributos dos atos
administrativos a auto-executoriedade, a imperatividade, a presuno de legitimidade e de veracidade, e a
tipicidade, cabendo nesse ponto, fazer um exame acurado de cada um destes institutos.

a) Auto-executoriedade - com fulcro em tal atributo a Administrao pode executar os atos
administrativos por ela emanados sem necessidade de provocar previamente o Poder Judicirio, ou na lio
de Hely Lopes Meirelles em seu livro Direito Administrativo Brasileiro (pg. 144, 21 edio) consiste na
possibilidade que certos administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao,
independentemente de ordem judicial. A auto-executoriedade no se faz presente de modo indistinto em
todos os atos administrativos. Demonstra-se imperioso que este atributo esteja previsto em lei, ou ento, que
se trate de medida de extrema urgncia cuja omisso possa causar um transtorno maior ordem pblica.

O fundamento da auto-executoriedade a necessidade de se resguardar com celeridade e presteza
o interesse pblico. Em diversas situaes, a exigncia de se recorrer ao Judicirio faria com que se
inviabilizasse por completo a atuao estatal, em detrimento paz e satisfao social. H limitaes clssicas
auto-executoriedade no que concerne a cobrana de valores pecunirios por parte da Administrao, bem
como efetivao do procedimento expropriatrio. Nos casos em que a deciso do Estado refletir de modo
direto no patrimnio do Administrado houve uma preocupao em se garantir ao particular que tais
providncias somente se concretizariam por via judicial.

b) Imperatividade - diante deste atributo os atos administrativos podem ser impostos sobre os
administrados independentemente da sua concordncia.

c) Presuno de legitimidade e de veracidade - em consonncia com a presuno da legitimidade
presumem-se legais todos os atos administrativos. J em decorrncia da presuno de veracidade
presumem-se verdadeiros todos os fatos alegados pela Administrao (ex: certides, atestados, bem como


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qualquer informao prestada pela Administrao).

O que deve ser destacado que no se trata de uma presuno absoluta, tratando-se apenas de
uma presuno relativa e como conseqncia sempre inverter o nus da prova, cabendo ao administrado
demonstrar a ilegalidade do ato emanado, ou a falsidade dos fatos expostos pela Administrao.

d) Tipicidade - no que tange a tal atributo cumpre transcrever o raciocnio desenvolvido por Maria
Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo; pg. 167; 10 Edio):

Tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
definidas previamente pela lei, como aptas a produzir determinados resultados. (...)
Trata-se de decorrncia do princpio da legalidade, que afasta a possibilidade de a
Administrao praticar atos inominado; estes so possveis para os particulares, como
decorrncia do princpio da autonomia da vontade.

III - ELEMENTOS - os elementos do ato administrativo (que alguns doutrinadores denominam
tambm como requisitos do ato administrativo) so as figuras que compem o ato administrativo, ou seja, a
idia dos elementos encontra-se intrinsecamente associada prpria existncia do ato, sendo que o mesmo
somente existir se estiverem presentes todos os elementos que formam a sua estrutura.

Os elementos que compem o ato administrativo encontram-se previstos expressamente na prpria
legislao ptria. A Lei n 4.717/65 em seu artigo 2 estabelece como elementos necessrios a existncia do
ato administrativo a competncia (tambm chamada de sujeito), o objeto, a forma, o motivo e a finalidade,
cabendo portanto a partir desse instante analisar especificamente cada um desses elementos:

a) Sujeito ou competncia - aquele que dispe de autorizao legal para a prtica de determinado
ato administrativo, ou como define Maria Sylvia Di Pietro aquele a quem a lei atribui competncia para a
prtica do ato (Direito Administrativo; pg. 169; 10 Edio) e competncia por sua vez seria o poder
atribudo pela lei pessoa jurdica, rgo ou agente para a feitura de suas atribuies. O que importante
destacar que a competncia sempre decorre expressamente da lei, tornando-se por conseguinte
irrenuncivel, admitindo-se excepcionalmente a delegao e a avocao somente nas hipteses
estabelecidas em lei.

b) Objeto - o objeto o prprio contedo do ato, ou mais precisamente o efeito jurdico imediato que
o ato produz. Em coadunao com as normas de direito privado impe-se a necessidade de que o objeto seja
lcito, possvel, certo e moral.

c) Forma - o revestimento externo do ato, a sua exteriorizao, a forma pela qual a manifestao
da Administrao se exterioriza para os administrados.

d) Finalidade - o interesse pblico que se busca atingir com a prtica daquele ato, ou tambm


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delineando, o efeito jurdico mediato que o ato produz.

P. S. - Objeto: efeito jurdico imediato que o ato administrativo produz.
- Finalidade: efeito jurdico mediato.

despiciendo apontar que a finalidade dever sempre se coadunar com o interesse pblico, e num
sentido mais restrito a finalidade dever sempre estar em consonncia com o resultado especfico que o ato
ir atingir de acordo com o estabelecido em lei. Exemplo: ao se demitir um servidor s pode ser no intuito de
penaliz-lo, e por conseguinte a Administrao jamais poder exonerar um servidor com a inteno de
penaliz-lo sob pena de ocorrer uma desconformidade entre o objeto e a finalidade a ser atingida (vcio este
que conforme estudaremos mais adiante se denomina desvio de finalidade).

e) Motivo - na lio de Maria Sylvia Di Pietro em sua obra j mencionada (pg. 174) seria o
pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. Pressuposto de direito o
dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o prprio indica, corresponde ao conjunto
de circunstncias, de acontecimentos, de situaes que levam a Administrao a praticar o ato.

H de se esclarecer que a motivao seria a demonstrao por escrito de que ocorreram os
pressupostos de fato autorizadores da emanao do ato, ou seja, seria a exposio dos motivos. A motivao
em regra obrigatria (ressaltando-se que a mesma se vincula mais precisamente com o elemento da forma),
sendo que apenas em situaes excepcionais se admitir a sua ausncia (Ex: exonerao ex offcio de
ocupante de cargo comissionado).

Por fim, cumpre elucidar a questo pertinente teoria dos motivos determinantes. Com fulcro em tal
teoria a validade do ato estar vinculada aos motivos que foram expostos pela Administrao como
justificadores de sua emanao, e mesmo nas hipteses onde a motivao de faz desnecessria se
porventura a Administrao vier a expor os motivos o ato tambm, somente ser vlido, se os motivos
corresponderem verdade dos fatos.

IV - EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS - segundo lio de Celso Antnio Bandeira de
Mello em sua obra Elementos do Ato Administrativo, o ato administrativo pode extinguir-se por cumprimento
de seus efeitos, desaparecimento do sujeito ou do objeto, ou por aquilo que o eminente doutrinador define de
retirada que abraaria a invalidao ou anulao, a revogao, a cassao, a caducidade e a contraposio.
H ainda quem aponte como forma de extino a renncia que ocorreria quando o beneficirio do ato abre
mo de uma determinada situao que desfrutava.

Cabe aqui nesse ponto examinarmos as formas de extino por anulao, revogao, cassao,
caducidade e contraposio.

a) Anulao - ocorre quando o ato vem a ser extinto por razes de ilegalidade, ou melhor
explicitando, quando ocorre uma desconformidade do ato com a lei, cumprindo destacar que em decorrncia


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de tal situao os efeitos da anulao retroagiro data em que o ato foi emitido (efeitos ex tunc).

A anulao pode ser declarada tanto pelo Judicirio atravs de provocao da parte interessada,
como pela prpria Administrao (nesse caso independendo de provocao), ima vez estar submetida ao
corolrio da legalidade insculpido na prpria Carta Constitucional..

mister que se analise os vcios que porventura podem existir nos elementos do ato administrativo.

No que tange competncia os vcios mais comuns seriam os decorrentes do excesso de poder
(ocorre quando o agente ultrapassa os limites de sua competncia); funo de fato (quando a pessoa que
pratica o ato est irregularmente investida no cargo, emprego ou funo); e usurpao de funo (quando no
h qualquer vinculao do indivduo, mesmo irregular, com o cargo, emprego ou funo que veio a exercer).

P.S. 1 A usurpao de funo tambm se tipifica como crime conforme exposto no art. 328 do
Cdigo Penal.

P.S. 2 Posiciona-se a doutrina no sentido de que em relao aos atos cometidos por servidores de
fato os efeitos sero admitidos como vlidos no que tange aos direitos j conferidos aos
administrados, cuidando-se tal medida de proteo boa-f dos mesmos.

O objeto e a forma sero invlidos quando vierem, obviamente, a contrariar o dispositivo legal que os
regem.

Haver vcio no motivo quando o mesmo for inexistente ou falso, e em relao finalidade quando
ocorrer o que denomina-se desvio de poder, ou seja, quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto em lei, havendo um descompasso entre o objeto e o fim perseguido com a emanao do
mesmo.

Como leciona Maria Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo,pg. 174; 10 Edio) diante de uma
certa situao de fato ou de direito (motivo), a autoridade pratica certo ato (objeto), para alcanar determinado
resultado (finalidade), e com base em tal exposio se a prtica do ato no visar atingir o resultado esperado
estar-se- diante do chamado desvio de finalidade.

a.1) Convalidao - haver hipteses em que inobstante existir um vcio num dos elementos
formadores do ato ser admitido o saneamento de tal vcio ao invs de simplesmente se anular o ato
administrativo.

Assim em certas hipteses haver a possibilidade da Administrao optar entre a extino do ato
com a sua anulao, ou ento sanear o vcio porventura existente o que a doutrina denomina de
convalidao.



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P. S. na lio de Maria Sylvia Di Pietro a nulidade seria absoluta quando no houvesse a
possibilidade de convalidao, ou seja, no haveria como sanear o vcio existente, j a nulidade seria
relativa quando o vcio fosse possvel de convalidao.

A Lei n 9.784/99 em seu artigo 55 estatui que em deciso na qual se evidencie no acarretarem
leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser
convalidados pela prpria Administrao.

b) Revogao - como apregoa a melhor doutrina um instrumento discricionrio pelo qual a
Administrao extingue um ato que no apresenta qualquer ilegalidade, mas to somente por razes de
oportunidade e convenincia, ou melhor elucidando, por no atender mais aos interesses coletivos.

A revogao somente pode ser declarada pela prpria Administrao, conforme j demonstrado no
corpo dessa exposio, e se restringe a um exame de mrito dos atos discricionrios. Em virtude de no
haver qualquer ilegalidade nos atos revogados os seus efeitos no retroagem, operando a apenas a partir da
prpria revogao (efeito ex nunc).
P. S. - Anulao: efeitos retroagem (ex tunc)
- Revogao: os efeitos no retroagem (ex nunc).

importante apontar que no podem ser revogados os atos inteiramente vinculados; os que j
exauriram os seus efeitos (ou seja, os que j produziram todos os seus efeitos, uma vez que a revogao,
como demonstrado, no retroage); os que j geraram direitos adquiridos, e os que integram um procedimento
e j foram produzidos.

c) Cassao, Caducidade e Contraposio - por fim, a cassao se aplica quando a retirada
ocorre porque o beneficirio daquele ato descumpriu alguma condio que deveria permanecer atendida para
que ele pudesse continuar a se beneficiar dos efeitos daquele ato.

A caducidade ocorre quando advm uma norma posterior tornando inadmissvel uma situao at
ento permitida; e por sua vez a contraposio se d quando ocorre a emanao de um ato cujos efeitos se
contrape com a de um outro ato que at ento produzia os seus efeitos (ex: a exonerao que tem efeito
contrrio ao ato de nomeao).