Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35

Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Apresentao Introduo Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I O conceito de poltica pblica Introduo teoria da poltica pblica Enrique Saravia Estudio introductorio Luis F. Aguilar Villanueva Poltica y polticas pblicas Eugenio Lahera Parada Captulo II Modelos de poltica pblica Todava tratando de salir del paso Charles E. Lindblom Salir del paso, ciencia o inercia? Yehezkel Dror La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones Amitai Etzioni Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas Pedro Salazar O ncleo terico do novo institucionalismo Ellen M. Immergut

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13 19 21 43 67

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Captulo III Formao da agenda Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Joan Subirats Como chega a hora de uma idia? John Kingdon Juntando as coisas John Kingdon Captulo IV Elaborao Os nveis de anlise das politcas pblicas Jorge Vianna Monteiro O processo decisrio de poltica Jorge Vianna Monteiro Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas Lenaura Lobato

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INTRODUO TEORIA DA
POLTICA PBLICA
Enrique Saravia

As vises sobre a atividade estatal

A anlise das realidades estatais foi feita, ao longo dos tempos, com base em diversas perspectivas: a filosfica, a da cincia poltica, a da sociologia, a jurdica, a das cincias administrativas. A viso antropolgica e a psicolgica so, tambm, alternativas metodolgicas. Cada uma delas prevaleceu em algum momento da histria. A viso jurdica das realidades estatais foi hegemnica durante longo perodo, que domina a segunda metade do sculo XIX e estende-se at a Segunda Guerra Mundial. A viso das cincias administrativas ou organizacionais aparece timidamente no comeo do sculo XX e torna-se dominante nos Estados Unidos. Vai-se alastrando pelo mundo a partir dos anos 60; e a que hoje prevalece. Beatriz Wahrlich1 afirma que a evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina caracterizou-se [...] segundo a predominncia dos seguintes enfoques: jurdico ou legalista, primeiramente; em seguida, das teorias da organizao e da administrao, tais como as teorias hoje consideradas clssicas ou tradicionais (taylorismo, fayolismo). Posteriormente, assinala-se o desafio crtico das cincias do comportamento. Mas, frisa, essa evoluo no significou a substituio ou eliminao da prtica continuada do modelo jurdico e das teorias clssicas ou tradicionais de organizao, e sim a coexistncia desses vrios enfoques, nem sempre compatveis entre si. Nos pases de cultura latina, a perspectiva jurdica mantm sua vigncia alicerada no legalismo prprio da conformao dos seus sistemas estatais.
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Essa viso leva a uma considerao um tanto esttica do Estado e da administrao pblica, que privilegia o estudo das estruturas e das normas que organizam a atividade estatal. O estudo circunscreve-se s questes de lege data e de lege ferenda e deixa de lado as realidades vitais que permeiam as estruturas pblicas. Se o direito pretende organizar e orientar a vida social, esta um elemento substantivo na formulao da regra jurdica. Nos pases de origem ibrica, o legalismo condio essencial da sua cultura. Os conquistadores espanhis e portugueses levavam nas suas naus os textos das leis que deviam aplicar nas terras que iriam descobrir. Eles eram, por sua vez, tributrios de muitos sculos de legislao romana. A codificao napolenica teve amplo desenvolvimento nos pases latino-americanos e o direito administrativo francs foi a inspirao da legislao administrativa da maioria dos pases dessa parte do mundo. Esse sistema jurdico constitui uma diferena substantiva em relao s culturas anglo-saxs. Com efeito, no sistema do common law o mundo jurdico est integrado por outras normas e princpios, entre os quais prevalece o princpio dos precedentes jurisprudenciais. A justia norte-americana equiparou os atos jurdicos da administrao aos atos privados, razo pela qual o Direito Administrativo no teve a elaborao e o aprofundamento que teve nos pases latinos2. Alguns aspectos da organizao administrativa considerados, nos pases de tradio romana, como matria do direito administrativo, so considerados como estranhos rea jurdica nos Estados Unidos. Mas o que h de diferente nessas culturas a forma externa do mundo jurdico, porque a sua substncia similar. A administrao pblica como disciplina foi-se consolidando ao longo do tempo, inclusive nos Estados Unidos. Os estudos pioneiros de administrao pblica foram os de Woodrow Wilson, professor de Cincia Poltica da Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados Unidos. Sua preocupao, nos anos prximos a 1880, era a criao de uma classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para, assim, neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao pblica norte-americana do sculo XIX. Wilson acreditava que o negcio do governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais. Para ele, a melhor forma de desenvolver a administrao pblica era tomar
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do management empresarial as normas de disciplina e de mrito na manuteno do cargo e nas promoes. Mas isso no significava, para ele, que negcios e administrao pblica fossem semelhantes: a administrao governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no empresa. vida social orgnica3. A viso norte-americana das cincias administrativas integra a descrio e anlise das realidades administrativas pblicas e privadas, mas no as confunde. Tnia Fischer lembra que at 1930 O administrador pblico era considerado um mero executor de polticas, dentro de princpios de eficincia, considerados no apenas o fim do sistema, mas tambm a medida de eficcia do mesmo. A partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial, o crescimento do aparato estatal influiu na mudana do conceito de administrador, j ento percebido como formulador de polticas pblicas4. Nos ltimos anos, predicou-se ao administrador pblico a superioridade das frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado e propiciou-se a transferncia dessa superioridade administrao pblica como forma de melhorar sua eficincia e eficcia. Alguns representantes do new public management preconizaram esse tipo de transferncia. Trata-se, na verdade, de afirmao que no resiste anlise dos estudiosos da administrao. A deciso poltica leva em conta variveis que a deciso empresarial no considera. A dependncia em relao aos recursos do mercado quase total na administrao privada e os objetivos organizacionais so diferentes e muitas vezes opostos. Peter Drucker, arauto indiscutvel do management empresarial, lembra que, [...] at a dcada de 30, o punhado de escritores e pensadores que se preocupavam com a administrao comeando por Frederick Winslow Taylor, mais ou menos na virada do sculo, e terminando com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial presumia que a administrao de empresas no passava de subdiviso da administrao geral. Para eles, o termo administrao aplicavase a qualquer tipo de organizao, no apenas s empresas5.
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Drucker lembra que a primeira aplicao consciente e sistemtica dos princpios da administrao no se deu numa empresa. Foi na reorganizao do Exrcito dos Estados Unidos, feita em 1901 por Elihu Root, secretrio da Guerra de Theodore Roosevelt. Lembra, tambm, que o primeiro congresso de administrao em Praga, em 1922 foi organizado no por empresrios, mas por Herbert Hoover, ento secretrio de comrcio americano e depois presidente dos Estados Unidos, e por Thomas Masaryk, historiador mundialmente famoso e presidente-fundador da ento recm-criada Repblica da Tchecoslovquia. A identificao da administrao com a administrao de empresas comeou apenas com a Grande Depresso, que gerou hostilidade em relao s empresas e desprezo por seus executivos. Para no ser contaminada pela associao de sua imagem com a de empresas, a administrao no setor pblico foi rebatizada de administrao pblica e proclamada uma disciplina distinta com seus departamentos universitrios, terminologia e hierarquia profissional prprios6.

A perspectiva da poltica pblica

O contexto em que se desenvolvem as atividades estatais crescentemente dinmico. A interao entre indivduos, empresas e outras organizaes nacionais e internacionais, bem como entre Estados tem-se intensificado como conseqncia da globalizao das finanas e do comrcio, facilitada pela evoluo das comunicaes e da informtica. Essa situao foi-se acelerando a partir do final da Segunda Guerra Mundial e exigindo, como conseqncia, a permanente adequao das estruturas organizacionais a um contexto condicionado por variveis novas ou modificadas. Os ministros da funo pblica dos pases da OCDE sintetizaram da seguinte forma as principais razes para reexaminar o papel do governo7: a mudana profunda e rpida do contexto econmico e institucional, os problemas de complexidade crescente vinculados globalizao, que levam necessidade de competir na economia mundial e internacionalizao de muitos assuntos que anteriormente eram preocupaes domsticas, a diversificao das
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necessidades da sociedade, as novas tecnologias de comunicao e informao e o papel decisivo da mdia, a crescente participao dos usurios e grupos de presso nos processos decisrios e a exigncia de maior transparncia e proviso de informao em todas as reas de ao governamental. No mbito das empresas privadas, a necessidade de sobreviver nesse contexto em rpida mutao e de continuar implementando nele suas misses e objetivos provocou o surgimento de novas tcnicas de administrao. Tal o caso, por exemplo, do planejamento. Nos anos 50 e 60, as organizaes adotaram o planejamento organizacional hoje clssico que orientava a organizao para a fixao de objetivos e metas e para a determinao de meios destinados a atingi-los. Parecia que bastava a vontade gerencial, corretamente articulada, para alcanar as finalidades almejadas. No mbito estatal, foi a poca dos grandes sistemas de planejamento governamental. Os pases institucionalizaram rgos comisses, ministrios, corporaes destinados a elaborar planos ambiciosos de desenvolvimento e, em geral, foram bem-sucedidos. Na Amrica Latina, foi uma poca de grande crescimento econmico, orientado, financiado e realizado pelo Estado. Diversos fatores foram esgotando as possibilidades dos modelos implementados. As transformaes do cenrio internacional exigiram a adoo de formas mais flexveis de planejamento e administrao. As empresas adotaram, ento, as tcnicas do planejamento estratgico, isto , um planejamento que leva em considerao as variveis externas organizao, a maioria delas no controlveis pelos gerentes. O dinamismo do contexto exigia estratgias e no mais metas e objetivos claros, bem delimitados e rgidos. A necessidade de auscultar a conjuntura e prever a evoluo da estrutura socioeconmica tornou imprescindveis as tcnicas de construo de cenrios. Essas permitiriam modelar organizaes capazes de implementar suas estratgias em cenrios alternativos. A ocorrncia de algum dos cenrios previstos seria independente da vontade e da ao dos responsveis pela organizao. Mas os acontecimentos da dcada de 70 guerras, crises petroleiras e financeiras, etc. , com a conseqente transformao do contexto e o surgimento de novas variveis, mostraram que os sistemas de planejamento
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estabelecidos eram muito lentos e rgidos para dar conta de uma conjuntura que exigia respostas imediatas. Vai-se impondo, assim, a gesto estratgica, que no prescinde do planejamento, mas permite reao imediata da organizao aos desafios e s oportunidades que surgem do contexto. As organizaes estatais reagiram tardiamente ou no se modificaram em face das novas circunstncias. O resultado foi uma deteriorao de sua capacidade de resposta s necessidades e aos anseios da populao e um correlato declnio de sua credibilidade. No mbito pblico, registrou-se, ademais, um desejo crescente de participao democrtica nas decises estatais, na sua implementao, no seu controle e nos seus benefcios. A telemtica (comunicaes + informtica) permitiu fortalecer a transparncia e o conseqente controle social das aes do Estado. Tudo isso levou, ao longo dos anos 80, ao fortalecimento progressivo da concepo mais gil da atividade governamental: a ao baseada no planejamento deslocou-se para a idia de poltica pblica. Sem descartar os aspectos positivos do planejamento, a dinmica estatal enriqueceu-se com alguns conceitos derivados das transformaes operadas no campo da tecnologia, da economia e da administrao. A democratizao do sistema poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao ficaram mais fceis do ponto de vista operacional e as mudanas sociais tornaram-nas possveis e desejveis. Esse processo, hoje claramente visvel, apenas se insinuava nos anos 50. Algumas vozes profticas alertavam para a necessidade de modificao rpida da dinmica organizacional e das estruturas e dos mtodos de ao pblica. E, aos poucos, as circunstncias foram mostrando a convenincia de analisar o funcionamento do Estado por meio de seus fluxos, da sua dinmica, e modificar, assim, a perspectiva at ento privilegiada ou nica de exame de normas e estruturas. A anlise estrutural, anatmica, do Estado e da administrao continua vlida, mas, aos poucos, vai-se incorporando uma viso da dinmica, da fisiologia, do funcionamento estatal. Com efeito, a partir de ento, [...] a produo em matria de polticas pblicas busca analisar o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas
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fazedoras de poltica; dos atores participantes desse processo de fazer polticas; das inter-relaes entre essas variveis (agncias e atores); e das variveis externas que influenciam esse processo8. Isso sem se esquecer da preocupao por obter maior conhecimento a respeito das caractersticas mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro. A incorporao dessa viso no foi fcil para culturas impregnadas de filosofia do Estado e do direito e de profundos fundamentos no direito. O fato de a nova perspectiva originar-se nos Estados Unidos suscitou a dvida sobre a sua validade nas realidades latinas e germnicas. Tratar-se-ia de viso enraizada nas realidades culturais e filosficas anglo-saxnicas, ou seria ela aplicvel universalmente? As democracias evoludas fazem da observncia de normas jurdicas abstratas e impessoais e do respeito aos direitos dos outros o fundamento bsico da convivncia social. Mas uma anlise que s leve em considerao a perspectiva jurdica seria limitada e insuficiente para compreender a riqueza e diversidade das variveis que compem o universo do fenmeno estatal, nas suas relaes com a vida nacional e internacional. Mesmo que a discusso ainda continue, percebe-se que se trata de vises complementares e no excludentes. A perspectiva da poltica pblica integra adequadamente a dimenso jurdica e esta se auxilia dos insumos que as anlises de poltica pblica lhe provm. Como Aguilar Villanueva aponta com relao Amrica Latina, nossa teoria da administrao pblica ficou presa entre as consideraes jurdico-institucionais (repertrios de leis e regulamentos, mbitos de competncia e jurisdio, instncias e procedimentos formais) e as consideraes administrativas menores sobre cumprimento de ordens e execuo de decises prvias. Ao aproximar a administrao pblica do processo decisrio das polticas e da sua complexa colocao em prtica, seria possvel resgatar seu esquecido sentido clssico de governo, de bom governo, e poder-se-ia reconstruir a viso integral de seu objeto de estudo9.
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Fbio Konder Comparato diz que O government by policies, em substituio ao government by law, supe o exerccio combinado de vrias tarefas que o Estado liberal desconhecia por completo. Supe o levantamento de informaes precisas sobre a realidade nacional e mundial, no s em termos quantitativos (para o qual foi criada a tcnica da contabilidade nacional), mas tambm sobre fatos no redutveis a algarismos, como em matria de educao, capacidade inventiva ou qualidade de vida. Supe o desenvolvimento da tcnica previsional, a capacidade de formular objetivos possveis e de organizar a conjuno de foras ou a mobilizao de recursos materiais e humanos para a sua consecuo. Em uma palavra, o planejamento10. O processo de poltica pblica mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto. Comea com os esforos de alguns pases europeus, do Japo, dos Estados Unidos e do Canad para responder, de forma mais eficiente, s demandas e necessidades sociais. Na Amrica Latina, o Chile aplica critrios e tcnicas de poltica pblica em algumas reas de ao governamental, particularmente no que diz respeito coordenao central das polticas. Em outros pases, com exceo de algum setor especfico, as polticas pblicas so mero discurso poltico e tecnocrtico. No entanto, possvel analisar formas de conduo das atividades do governo por meio das categorias de poltica pblica.

O conceito de poltica pblica

Mas o que uma poltica pblica? Trata-se de um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, idias e vises dos que adotam ou influem na deciso. possvel consider-las como estratgias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que
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participam do processo decisrio. A finalidade ltima de tal dinmica11 consolidao da democracia, justia social, manuteno do poder, felicidade das pessoas constitui elemento orientador geral das inmeras aes que compem determinada poltica. Com uma perspectiva mais operacional, poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos. importante destacar que o processo de poltica pblica no possui uma racionalidade manifesta. No uma ordenao tranqila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. No h, no presente estgio de evoluo tecnolgica, alguma possibilidade de fazer com que os computadores aparelhos de racionalidade lgica por excelncia sequer consigam descrever os processos de poltica. A perplexidade perante a turbulncia e a aparente nogovernabilidade das polticas pblicas e da ao governamental, a sensao de desordem que elas deixam perceber, no afetam apenas o cidado. Os atores administrativos, polticos e seus analistas constatam igualmente a extrema complexidade das polticas pblicas e as aparentes debilidades do Estado para cumpri-las. As modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de uma visualizao adequada da dinmica social12, ou o tipo especfico de organizao que March e Olson denominam anarquia organizada13. Para eles, so caractersticas das instituies do Executivo as preferncias problemticas, as tecnologias no claramente especificadas e a participao fluida. Da a dificuldade de racionalizar os processos de poltica pblica. No entanto, o modelo racional de anlise tem sobrevivido e continua vigente. Hill manifesta sua surpresa com [...] o poder e a habilidade do sistema racional para sobreviver, se considerarmos que os seus pressupostos foram minados pelos estudos empricos do processo de poltica e que sua capacidade de predizer irregular. A principal explicao para sua continuada existncia deve estar no seu status de modelo normativo e no mito dignificado, que
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freqentemente compartilhado pelos formuladores de poltica. A aceitao do modelo racional contribui para a vida confortvel do pesquisador; permite-lhe engajar-se no debate direto com os formuladores de poltica, na base de que a informao fornecida pelos pesquisadores pode ser uma ajuda para melhor elaborao de polticas14. O sucesso obtido pelo paradigma da teoria da escolha racional (public choice theory)15, que est no alicerce das polticas econmicas chamadas de neoliberais, mostra a persistncia do modelo racional. A racionalidade transforma-se, assim, no critrio supremo na ausncia de qualquer outra premissa com base na qual seja possvel argumentar. No muito exagerado afirmar que a racionalidade tem substitudo a verdade e a moral como critrio ltimo de julgamento tanto das crenas como da conduta humana16. No que diz respeito aos diversos significados da expresso poltica pblica, Aguilar Villanueva afirma, inspirando-se em Subirats17 e em Hogwood e Gunn18, que a poltica pode denotar vrias coisas: um campo de atividade governamental (poltica de sade, educacional, comercial), um propsito geral a ser realizado (poltica de emprego estvel para os jovens), uma situao social desejada (poltica de restaurao de centros histricos, contra o tabagismo, de segurana), uma proposta de ao especfica (poltica de reflorestamento dos parques nacionais, de alfabetizao de adultos), uma norma ou normas que existem para determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), um conjunto de objetivos e programas de ao que o governo tem em um campo de questes (poltica de produtividade agrcola, de exportao, de luta contra a pobreza). Ou a poltica como produto e resultado de especfica atividade governamental, o comportamento governamental de fato (a poltica habitacional conseguiu construir n nmero de casas, a poltica de emprego criou n postos de trabalho), o impacto real da atividade governamental (diminuio do crime urbano, aumento da concluso do ciclo bsico de estudos, diminuio dos preos ao consumidor, reduo da inflao), o modelo terico ou a tecnologia aplicvel em que se sustenta uma poltica governamental
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(poltica da energia, poltica de renda regressiva, poltica de ajuste e estabilizao)19. Existem diversas formas de estudar uma poltica, que dependem do ponto de vista em que se situa o analista. Segundo Hogwood e Gunn20, h, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma poltica: 1) estudos de contedos polticos, em que o analista procura descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas especficas; 2) estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto; 3) estudos de produtos de uma poltica, que tratam de explicar por que os nveis de despesa ou o fornecimento de servios variam entre reas; 4) estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de poltica e as anlises para a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos; 5) informao para a elaborao de polticas, em que os dados so organizados para ajudar os tomadores de deciso a adotar decises; 6) anlise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaborao de polticas; 7) anlise de polticas, em que o analista pressiona, no processo de poltica, em favor de idias ou opes especficas.

Caractersticas de uma poltica pblica

Nas definies dos dicionrios de cincia poltica, encontram-se os seguintes componentes comuns: a) institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituda no mbito da sua competncia e coletivamente vinculante; b) decisrio: a poltica um conjuntoseqncia de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades; c) comportamental, implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular; d) causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema poltico e social. Thoenig considera que os elementos que podem caracterizar uma poltica so cinco:
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[...] um conjunto de medidas concretas; decises ou formas de alocao de recursos; ela esteja inserida em um quadro geral de ao; tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos); apresente definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em funo de normas e de valores21. Os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. O formato concreto delas depender de cada sociedade especfica. O estgio de maturidade de cada uma delas contribuir, ou no, para a estabilidade e eficcia das polticas, para o grau de participao dos grupos interessados, para a limpidez dos procedimentos de deciso.

O processo de poltica pblica

Cada poltica pblica passa por diversos estgios. Em cada um deles, os atores, as coalizes, os processos e as nfases so diferentes. As polticas pblicas estruturam o sistema poltico, definem e delimitam os espaos, os desafios, os atores, diz Thoenig22. As etapas normalmente consideradas em matria de poltica pblica formulao, implementao e avaliao precisam de certo grau de especificao na Amrica Latina. necessrio, por exemplo, distinguir elaborao de formulao. A primeira a preparao da deciso poltica; a segunda, a deciso poltica, ou a deciso tomada por um poltico ou pelo Congresso, e sua formalizao por meio de uma norma jurdica. A implementao tambm deve ser mais detalhada na Amrica Latina. necessrio separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo (ou, em outras palavras, a elaborao de planos, programas e projetos), da execuo, que pr em prtica a deciso poltica. Essa distino necessria, porque cada uma das etapas mencionadas campo para tipos diferentes de negociao. J se analisaram, neste texto, as limitaes do modelo racional, mas, numa viso seqenciada do processo que pouco mais que mero exerccio de compreenso , possvel verificar vrias etapas num processo de poltica pblica.
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1) O primeiro momento o da agenda ou da incluso de determinado pleito ou necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder pblico. Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa o estudo e a explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de problema pblico, transformando-os em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia. Freqentemente, a incluso na agenda induz e justifica uma interveno pblica legtima sob a forma de deciso das autoridades pblicas23. 2) O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. Para Hill, [...] os pesquisadores podem, por um lado, assumir que a elaborao de polticas , essencialmente, um processo racional baseado nos clssicos passos, que vo desde a formulao do problema e avaliao de alternativas at a implementao. Podem ser admitidos os conflitos sobre metas ou percepes da situao, mas considera-se que eles resultam em efeitos estveis e determinados e no interferem na consistncia das operaes do sistema. O problema visto como tcnico, o clima como consensual e o processo como controlado24. Ao contrrio, a elaborao de polticas pode ser vista como atividade poltica incontornvel, em que as percepes e os interesses dos atores individuais entram em todos os estgios. Nesse caso, a implementao transforma-se em atividade problemtica e no em algo que deva ser dado como bvio, como no modelo racional: a poltica vista como barganha, o meio ambiente como conflitivo e o processo mesmo caracterizado pela diversidade e pelas suas limitaes. 3) A formulao, que inclui a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declarao que explicita25 a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro.
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4) A implementao, constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la. Segundo Hill26, a implementao refere-se a objetivos especficos, traduo, na prtica, das polticas que emergem do complexo processo decisrio. Os efeitos (outcomes) referem-se aos resultados conjuntos da deciso e da implementao, isto , o que realmente aconteceu. Quais so as precondies que deveriam ser satisfeitas numa implementao perfeita e por que elas podero, muito dificilmente, ser atingidas na prtica? Hogwood e Gunn respondem27 que a implementao possvel se as circunstncias externas ao agente implementador no impem obstculos paralisantes; se o programa dispe de tempo adequado e recursos suficientes; se a combinao precisa de recursos est efetivamente disponvel; se a poltica a ser implementada baseia-se numa teoria de causa-efeito vlida; se a relao entre causa e efeito direta e se existem poucos, ou nenhum, vnculos de interferncia; se as relaes de dependncia so mnimas; se existem compreenso e acordo sobre os objetivos; se as tarefas esto totalmente especificadas e na seqncia correta; se h perfeita comunicao e coordenao; e se as autoridades podem pedir e obter perfeita obedincia. Basta esse enunciado para perceber que essas precondies sero muito dificilmente satisfeitas na prtica. 5) A execuo, que o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia. 6) O acompanhamento, que o processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos. 7) A avaliao, que consiste na mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente
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no que diz respeito s realizaes obtidas e s conseqncias previstas e no previstas. A avaliao a rea de poltica pblica que mais tem-se desenvolvido nos ltimos tempos.

A interao das polticas

A diviso por etapas28 antes descrita mais uma esquematizao terica do que, de forma habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prtica. O processo nem sempre observa a seqncia sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas esto geralmente presentes29. Por outra parte, toda poltica pblica est integrada dentro do conjunto de polticas governamentais e constitui uma contribuio setorial para a busca do bem-estar coletivo. Cada poltica, pela sua vez, inclui diferentes aspectos aos que d prioridade, em funo de urgncias e relevncias. As polticas pblicas so influenciadas, a partir da sua incorporao ao elenco de aes setoriais do governo, pelas contingncias que afetam a dinmica estatal e pelas modificaes que a teoria sofre como conseqncia. por isso que, no comeo, esto impregnadas pelas idias vigentes em matria de planejamento: fixao de metas quantitativas pelos organismos centrais de planejamento, geralmente dominados por tcnicos mais ou menos esclarecidos; subordinao de toda a vida social ao crescimento econmico; determinao do futuro com base em projees das tendncias do passado. O predomnio da racionalidade tcnica absoluto e as prioridades so estabelecidas na base de consideraes supostamente racionais. Como o critrio econmico o dominante, so privilegiadas as atividades que influiriam mais diretamente na produo e no desenvolvimento. Mas as prioridades outorgadas pelos planejadores no so determinadas como se pretende s pela razo tcnica: o poder poltico dos diferentes setores da vida social e sua capacidade de articulao dentro do sistema poltico so os que realmente determinam as prioridades. Existe uma crtica dura e permanente sobre a falta de coordenao entre as polticas econmicas e sociais. Os programas de ajuste estrutural implementados na Amrica Latina no consideraram, nas etapas iniciais da
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sua elaborao, os resultados sociais possveis. Como conseqncia, os indicadores da educao, da sade, da previdncia social, da habitao, do emprego e de outros setores sociais mostram a existncia de uma situao difcil, que se agrava com o tempo.

A poltica econmica
Os instrumentos de poltica pblica tiveram desenvolvimento maior no campo da poltica econmica, talvez pelo fato, lembrado por Lindblom, de que o essencial da poltica econmico e o grosso da economia poltico30. Mas, como lembra Hayward, a economia tem procurado abstrair os estudos de mercado dos comportamentos do poder pblico, esquecendo que, por ser indireta e impessoal, a coero no , por isso, menos constrangedora31. Entende-se por poltica econmica [...] um processo pelo qual diversos atores identificveis, pertencentes comunidade poltica econmica, contribuem para uma deciso governamental, de forma que seus objetivos econmicos, no quadro de seus objetivos polticos gerais, sejam realizados pelas instituies existentes, ou reorganizadas, e com a ajuda dos meios de ao disponveis32. De acordo com Hayward33, os objetivos puros de uma poltica econmica so: o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da populao ativa, a redistribuio da renda, a reduo das disparidades regionais, o desenvolvimento ou a proteo de setores da indstria ou de empresas particulares e o incremento do lazer pela reduo da vida ativa ou do tempo de trabalho. Na verdade, certos objetivos, como a redistribuio da renda e a reduo das disparidades regionais, no podem ser consideradas objetivos econmicos puros, porque esto evidentemente inspirados em consideraes de justia social. Outros, como o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da populao ativa, esto claramente vinculados a uma poltica de crescimento econmico. Existem, tambm, quase-objetivos de natureza intermediria: atingir um equilbrio favorvel do balano de pagamentos, assegurar o fornecimento
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indispensvel de energia e de matrias-primas, o aumento do comrcio internacional e da mobilidade de bens, de servios, de capital e de trabalho, e a promoo da concorrncia interna. Esto, tambm, os objetivos intermedirios relacionados com as mudanas das estruturas econmicas: modernizao das atividades existentes e desenvolvimentos das atividades de ponta (por exemplo, transferncias da agricultura para a indstria e da indstria para os servios), aumento dos investimentos e modificao dos modos de consumo.

A importncia das instituies

Em toda poltica pblica, as instituies desempenham um papel decisivo. Com efeito, delas emanam ou elas condicionam as principais decises. Sua estrutura, seus quadros e sua cultura organizacional so elementos que configuram a poltica. As instituies impregnam as aes com seu estilo especfico de atuao. Elmore aponta que [...] como praticamente todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente entendendo como as organizaes funcionam que podemos entender como as polticas so modeladas no processo de implementao34. Os estudos de poltica pblica mostram a importncia das instituies estatais tanto como organizaes, pelas quais os agentes pblicos (eleitos ou administrativos) perseguem finalidades que no so exclusivamente respostas a necessidades sociais, como tambm configuraes e aes que estruturam, modelam e influenciam os processos econmicos com tanto peso, como as classes e os grupos de interesse. Ham e Hill dizem que as complexas e, s vezes, conflitivas tendncias no estudo das organizaes devem ser mencionadas pela enorme importncia que as burocracias complexas tm no processo de poltica pblica. Para compreender a parte que jogam as organizaes, necessrio entender sua estrutura e seu comportamento dentro dela. Mas esse
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entendimento ser deficiente se as organizaes no so consideradas em sua mais ampla estrutura social35. Selznick lembra que todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e a suas metas estabelecidas. Toda organizao formal sindicato, partido poltico, exrcito, empresa, etc. tenta mobilizar recursos humanos e tcnicos como meio para atingir seus fins. No entanto, os indivduos dentro do sistema tendem a resistir a ser tratados como meios. Eles interagem como seres integrais, trazendo seus prprios e especiais problemas e propsitos; mais ainda, a organizao est imersa numa matriz institucional e est, portanto, sujeita a presses do seu prprio contexto, ao que um ajuste geral deve ser feito. Como resultado, a organizao pode ser vista significativamente como estrutura social adaptativa, que enfrenta problemas que surgem simplesmente porque ela existe como organizao em um meio ambiente institucional, independentemente dos objetivos (econmicos, militares, polticos) que provocaram sua existncia36. Benson um dos tericos que enfatizaram a importncia de se vincularem diferentes nveis de anlise da organizao. Ele diz que uma anlise completa das relaes interorganizacionais necessita explorar trs nveis na estrutura dos setores de poltica. Primeiro, a estrutura administrativa, que nvel superficial de vinculaes e redes entre agncias mantidas juntas pela dependncia de recursos. Segundo, a estrutura de interesses, que o conjunto de grupos cujos interesses esto embutidos no setor, seja positiva, seja negativamente. Esses grupos compreendem os de demanda, os de apoio, os administrativos, os de fornecedores e os de coordenao. A estrutura de interesses importante, porque ela prov o contexto para a estrutura administrativa, que no poderia ser adequadamente entendida, a no ser em termos das relaes subjacentes de poder que se manifestam dentro da estrutura de interesses. Por sua vez, a estrutura de interesses tem de ser localizada no terceiro nvel, isto , as normas da formao de estruturas. Nas sociedades capitalistas avanadas , essas regras so, principalmente, as relacionadas com a acumulao de capital37.
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Para Benson, o papel das organizaes estatais, nesse tipo de sociedade, ajudar no processo de acumulao de capital e desempenhar a funo de legitimao. Notas
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WAHRLICH, Beatriz M.de Souza. Evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina. Revista de Administrao Pblica, v. 13, n. 1, p. 31-68, jan./mar. 1979. 2 ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires: Eudeba, 1954. p. 22. 3 WILSON, Woodrow. Congressional government. New York: Houghton Mifflin, 1885. p. 290. 4 FISCHER, Tnia. Administrao pblica como rea de conhecimento e ensino: a trajetria brasileira. Revista de Administrao Pblica, v. 14 , n. 4, p. 278, out./dez.1984. 5 DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Pioneira, 1999. 6 Idem., ibidem. 7 OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico). Ministerial Symposium on the Future of Public Services, Paris, OCDE, Mar. 1996. 8 VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996. 9 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las polticas. Mxico: Porra, 1992. p. 8. 10 COMPARATO, Fbio Konder. Para viver a democracia. So Paulo: Brasiliense, 1989. p.102. 11 Alguns autores a denominam de metapoltica. 12 As diversas proposies da Teoria do Caos tm em comum a recusa em aceitar que as relaes de causa e efeito sejam lineares: no mundo real, eventos simples podem levar a uma profuso de efeitos. Afirmam, tambm, que no mundo real no existem sistemas passveis de serem isolados e, dessa forma, de serem objeto de experimento puro ou de observao isenta. O universo formado de colees de entidades individuais que se articulam e desarticulam formando sistemas efmeros. Afasta-se, assim, da crena de que o passado, o presente e o futuro formam um continuum inteligvel (THIRY-CHERQUES, Hermano R. O caos e a confuso. Revista da ESPM, p. 21-22, maio/jun. 1999. A no-previsibilidade de um sistema catico no se deve falta de leis reitoras, mas ao fato de o produto ser sensvel a variaes, imensurveis e instantneas, nas condies iniciais (HONDERICH, Ted (Ed.). The Oxford companion to philosophy. Oxford: Oxford University Press, 1995. p. 129. 13 Anarquia organizada uma coleo de opes procurando problemas, de temas e sentimentos procurando situaes decisrias em que eles possam vir luz, de solues procurando por assuntos que elas poderiam responder e decisores procurando por trabalho. (Is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they can be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer, and decision makers looking for work). MARCH, James G.; OLSON, Johan. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 1972. 14 HILL, Michael. The policy process: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf, 1993. p. 7. 15 BUCHANAN, James M. ; TULLOCK, Gordon. El clculo del consenso. Barcelona: PlanetaAgostini, 1993. CORONA RAMN, Juan Francisco. Una introduccin a la teora de la decisin pblica (public choice). Madrid: INAP, 1987. 39

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BARRY, Brian. Theories of justice: a treatise on social justice, 1. Berkeley: University of California Press, 1989. p. 368. 17 SUBIRATS, Joan. Anlisis de polticas y eficacia de la administracin. Madrid: INAP/MAP, 1989. 18 HOGWOOD, Brian W.; GUNN, Lewis A. The policy orientation. Centre for the Study of Public Policy, University of Strathclyde, 1981.
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AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 22. HOGWOOD; GUNN, op. cit. 21 THOENIG, Jean-Claude. Lanalyse des politiques publiques. In: GRAWITZ, Madeleine; LCA, Jean. Trait de science politique. V. 4: Les politiques publiques. Paris: PUF, 1985. p. 7. 22 THOENIG, op. cit., p. XIV. 23 GARRAUD, Philippe. Agenda/emergence. In: BOUSSAGUET, Laurie; JACQUOT, Sophie; RAVINET, Pauline. (Dir.). Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de la Fondation National des Sciences Politiques, 2004, p. 49-50. 24 HILL, op. cit., p. 7. 25 Existem casos em que a poltica no explcita: so as polticas de no inovar ou de omisso.
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Idem, ibidem, p.19. HOGWOOD; GUNN, op. cit., p. 238. Laswell foi pioneiro na identificao de etapas de poltica pblica, que ele classifica em compreenso, recomendao, prescrio, colocao em prtica, execuo, avaliao e terminao (intelligence, recommending, prescribing, invoking, applying, appraising e terminating). LASWELL, Harold. The public interest. In: FRIEDRICH, C. F. (Ed.). The public interest. New York: Atherton Press, 1962. H autores que criticam esse tipo de diviso por etapas. Charles Lindblom (The policy making process. New Jersey: Prentice-Hall, 1980, p. 3), por exemplo, diz que uma anlise de elaborao de polticas, feita passo a passo, poderia ocultar temas e fenmenos universais, medida que procura aspectos de elaborao de polticas prprios de cada um desses passos. LINDBLOM, op. cit., p. 10. HAYWARD, Jack E. S. Les politiques industrielles et conomiques. In: GRAWITZ, Madeleine; LCA, Jean. Trait de science politique. V. 4: Les politiques publiques. Paris: PUF, 1985. p. 89. Idem, ibidem, p. 93. Idem, ibidem, p. 95. ELMORE R. Organizational models of social program implementation. Public Policy, 26 (2) 1978, p.187. HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist State. Brighton: Wheatsheaf Books, 1988. p. 130. SELZNICK, Philip. TVA and the grass roots. New York: Harper and Row, 1949. p. 123. BENSON, J. K. Interorganizational networks and policy sectors. In: ROGERS, David; WHETTER, David (Eds.). Interorganizational coordination. Iowa: Iowa University Press, 1983. p. 6.

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Referncias bibliogrficas
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Enrique Saravia Doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e Coordenador do Ncleo de Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (PanthonSorbonne). 42