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Cem Perguntas e Respostas sobre Improbidade Administrativa

Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992

Repblica Federativa do Brasil Ministrio Pblico da Unio Procurador-Geral da Repblica Roberto Monteiro Gurgel Santos Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio Nicolao Dino de Castro e Costa Neto Cmara Editorial Geral da ESMPU Membros Ministrio Pblico Federal Robrio Nunes dos Anjos Filho Coordenador Procurador Regional da Repblica 3 Regio Antonio do Passo Cabral Procurador da Repblica PR/RJ Ministrio Pblico do Trabalho Cristiano Otvio Paixo Arajo Pinto Procurador do Trabalho PRT 10 Regio/DF Jos Antonio Vieira de Freitas Filho Procurador do Trabalho PRT 1 Regio/RJ Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios Ana Luisa Rivera Promotora de Justia Maria Rosynete de Oliveira Lima Promotora de Justia Ministrio Pblico Militar Jos Carlos Couto de Carvalho Subprocurador-Geral de Justia Militar aposentado

Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

Cem Perguntas e Respostas sobre Improbidade Administrativa


Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992
2 edio revista e atualizada

Coordenadora Mrcia Noll Barboza

BrasliaDF 2013

ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO (ESMPU) SGAS Av. L2-Sul, Quadra 604, Lote 23, 2o andar 70200-640 Braslia-DF Tel.: (61) 3313-5107 Fax: (61) 3313-5185 <www.esmpu.gov.br> <editoracao@esmpu.gov.br> Copyright 2012. Todos os direitos autorais reservados. 1 edio: 2008. 2 edio: 2013. Secretaria de Atividades Acadmicas Nelson de Sousa Lima Diviso de Apoio Didtico Adriana Ribeiro Ferreira Superviso de Projetos Editorais Lizandra Nunes Marinho da Costa Barbosa Preparao de originais e reviso de provas Aline Paiva de Lucena, Adrielly Gomes de Souza, Daniel Mergulho de Carvalho, Davi Silva do Carmo Eduarda Lins de Albuquerque Campos, Simone Rodrigues de Souza e Silva Ncleo de Programao Visual Rossele Silveira Curado Projeto grco e capa Carolina Woortmann, Clara Dantas Farias Eduardo Franco Dias Impresso Grca e Editora Ideal Ltda. - SIG Qd. 8, 2268 - CEP 70610-480 - Braslia-DF Tel.: (61) 3344-2112 - E-mail: <ideal@idealgraca.com.br> Tiragem desta edio: 3.200 exemplares As opinies expressas nos textos so de exclusiva responsabilidade dos autores.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Biblioteca da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio C394 Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidncia e aplicao da lei n. 8429/1992 / Coordenadora: Mrcia Noll Barboza; colaboradores: Antonio do Passo Cabral ... [et al.] Braslia: ESMPU, 2013. 2. ed. rev. e atual. 133 p. ISBN 978-85-88652-55-2 Publicado tambm em verso eletrnica, ISBN 978-85-88652-56-9 1. Improbidade administrativa. 2. Administrao pblica. 3. Leso ao errio. 4. Enriquecimento ilcito. I. Barboza, Mrcia Noll, coord. II. Cabral, Antonio do Passo. CDD 341.337

PREFCIO SEGUNDA EDIO


Aps vinte anos de aplicao da Lei n. 8.429/1992, possvel perceber a importncia desse instrumento normativo para a proteo do patrimnio pblico, o combate corrupo e a promoo da probidade administrativa. E uma das razes para tanto saber que, malgrado a incmoda posio do Brasil em 69 lugar no ranking mundial de percepo de corrupo, divulgado em dezembro de 2012 pela OnG Transparncia Internacional, certamente muito pior seria o cenrio sem a existncia desse diploma legal e das milhares de aes de improbidade administrativa j propostas pelo Ministrio Pblico em todo o Pas. Sem dvida, grande tem sido o esforo do Ministrio Pblico na luta contra a corrupo e a improbidade. Muitas frentes tm sido instauradas no campo preventivo e no mbito repressivo, com a construo, inclusive, de saudveis parcerias com outras instituies. O tema probidade administrativa no alheio s preocupaes da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, seja no tocante crescente capacitao de seus membros, servidores e parceiros, seja no que se refere disseminao, no seio da coletividade, da ideia de que o fenmeno corrupo deve ser combatido diuturnamente por todos os cidados, em seus diversos espaos de atuao, pautado na premissa segundo a qual coisa pblica bem de todos e no de ningum. Um dos marcantes exemplos dessa linha de atuao foi a publicao do trabalho intitulado Cem perguntas e respostas sobre a improbidade administrativa incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992, com o propsito de difundir os mecanismos legais de represso improbidade administrativa e de estimular os cidados ao exerccio efetivo da dimenso participativa da democracia. O projeto foi gestado no mbito da Quinta Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal e executado pela ESMPU no ano de 2008, sob a competente coordenao da Procuradora da Repblica Mrcia Noll Barboza.

Passaram-se mais de quatro anos desde ento, mas permanecem, com igual intensidade, os mesmos pressupostos que animaram aquela iniciativa. Da a ideia de relanamento dessa elucidativa obra. Um quinqunio tempo suciente para registrar algumas importantes variaes na aplicao da Lei n. 8.429/1992 e, exatamente por isso, a obra ganhou reviso e atualizao por parte dos seus dedicados colaboradores. Esperamos que as cem respostas a seguir apresentadas sirvam no apenas para aclarar pontos importantes acerca da defesa do patrimnio pblico e social e da probidade administrativa mas tambm, e principalmente, para provocar inquietaes e suscitar mais indagaes sobre as formas de otimizao dessa tarefa coletiva.

Nicolao Dino de Castro e Costa Neto Procurador Regional da Repblica na 1 Regio Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

PREFCIO PRIMEIRA EDIO


O fato de ter trabalhado durante anos consultando a Lei n. 8.429/1992, denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), e depois ter assumido a coordenao da 5a Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal, cujas matrias so a defesa do patrimnio pblico e social e a probidade administrativa, levou-me a idealizar um manual dirigido aos cidados, com respostas a 100 perguntas a respeito de que seja improbidade administrativa e como a lei regente da matria aplicada. Como tornar interessante a aprendizagem de uma lei para os que no a tm como instrumento de trabalho? O contedo dessa lei relevante para os cidados, porque dispe sobre as sanes e contm a descrio das condutas dos agentes pblicos que enriqueceram, que causaram danos ao patrimnio pblico e que violaram os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade para com o Estado. Era necessrio torn-la conhecida do pblico e de fcil compreenso para que os cidados pudessem discernir e scalizar os atos dos gestores pblicos e cobrar-lhes zelo e honestidade no trato com o errio e a coisa pblica. Assim, foi elaborado um plano de trabalho pela 5a Cmara e entregue Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU), que o aprovou e arcou com as despesas nanceiras do projeto. A coordenao da exe-cuo desse plano foi entregue colega Mrcia Noll Barboza, de destacada atuao na matria. Houve um voluntariado admirvel de outros colegas especialistas, a saber, Antonio do Passo Cabral, Denise Vinci Tulio, Jos Roberto Pimenta Oliveira, Mnica Nicida Garcia, Mrcio Torres, Marlon Weichert, Srgio Medeiros, Walter Claudius Rothenburg, Wellington Saraiva, que tambm operam ou operaram com a lei. Foi realizado, ento, um sonho de todos!

Tornar essa lei de fcil compreenso aos cidados foi um desao para esses membros que se empenharam na tarefa com rigor e satisfao. O manual um incentivo do MPF aos cidados para a vivncia da cidadania, pois contribui para a formao de uma sociedade civil mais consciente e mais engajada em cobrar do administrador, do agente pblico e dos polticos uma tima gerncia do dinheiro arrecadado pelos impostos, dos bens adquiridos pelo Estado, dos bens pblicos em geral e da imensa riqueza do Pas. tambm um incentivo ao MPF para que no deixe sem reparo, seja atuando extrajudicialmente, seja atuando judicialmente, os que insultam, atacam e assaltam os bens que pertencem ao povo brasileiro. Com esta obra, vamos juntos cidados e Ministrio Pblico Federal fazer dessa tarefa algo mais instigante.

Gilda Pereira de Carvalho Subprocuradora-Geral da Repblica Ex-Coordenadora da Cmara do Patrimnio Pblico e Social 5a CCR Ex-Procuradora Federal dos Direitos do Cidado

COLABORADORES
Antonio do Passo Cabral
Procurador da Repblica no Rio de Janeiro, professor Adjunto da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), doutor em Direito Processual pela UERJ e pela Universidade de Munique, Alemanha (Ludwing-Maximilians-Universitt), mestre em Direito Pblico pela UERJ, ps-doutorado pela Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne).

Denise Vinci Tulio


Subprocuradora-Geral da Repblica.

Jos Roberto Pimenta Oliveira


Procurador da Repblica na Procuradoria da Repblica em So Paulo, mestre e doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP.

Mnica Nicida Garcia


Procuradora Regional da Repblica na Procuradoria Regional da Repblica da 3aRegio e mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.

Mrcia Noll Barboza


Procuradora da Repblica na Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul, mestre em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos e doutora em Direito Constitucional pela Universidade de Valladolid Espanha.

Mrcio Andrade Torres


Procurador da Repblica na Procuradoria da Repblica no Cear e mestrando em Direito pela Universidade Federal do Cear.

Marlon Alberto Weichert


Procurador Regional da Repblica na Procuradoria Regional da Repblica da 3a Regio, mestre em Direito Constitucional pela PUC/SP e especialista em Direito Sanitrio pela Universidade de Braslia.

Ronaldo Pinheiro de Queiroz


Procurador da Repblica na Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Norte, mestre e doutor em Direito pela PUC/SP, professor adjunto da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (graduao e ps-graduao) e professor da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio.

Srgio Monteiro Medeiros


Procurador Regional da Repblica na Procuradoria Regional da Repblica da 3aRegio e mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba.

Walter Claudius Rothenburg


Procurador Regional da Repblica na Procuradoria Regional da Repblica da 3aRegio e doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran.

Wellington Cabral Saraiva


Procurador Regional da Repblica na Procuradoria Regional da Repblica da 5aRegio, mestre em Direito pela Universidade de Braslia e conselheiro do Conselho Nacional de Justia.

SUMRIO
Denio de improbidade administrativa
Mrcia Noll Barboza..................................................................................................13

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa


Denise Vinci Tulio.......................................................................................................21

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa


Jos Roberto Pimenta Oliveira..................................................................................31

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito


Wellington Cabral Saraiva..........................................................................................39

Improbidade administrativa por leso ao errio


Mnica Nicida Garcia................................................................................................47

Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica


Walter Claudius Rothenburg......................................................................................59

Apurao dos atos de improbidade administrativa


Srgio Monteiro Medeiros.........................................................................................71

Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa


Antonio do Passo Cabral e Ronaldo Pinheiro de Queiroz ...........................................89

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa


Srgio Monteiro Medeiros.........................................................................................99

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa


Marlon Alberto Weichert..........................................................................................109

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa


Mrcio Andrade Torres.............................................................................................121

Referncias.........................................................................................................129 Anexo
Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992....................................................................131

Denio de improbidade administrativa


Mrcia Noll Barboza

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O que improbidade administrativa?

Improbidade administrativa a caracterizao atribuda pela Lei n. 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e, tambm, por particulares que nelas tomem parte. Tal caracterizao, que se pode dizer genrica, especicada pelos arts. 9o, 10 e 11 da LIA: o art. 9o dene os atos de de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilcito; o art. 10, os atos de improbidade administrativa que causam leso ao errio; e o art. 11, os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao pblica. Como se v, a noo que deriva da LIA bastante abrangente, modicando qualquer referncia legal ou terica que, anteriormente edio dessa lei, vinculasse o termo improbidade ideia de desonestidade. A partir da LIA, pode-se entender a improbidade administrativa como aquela conduta considerada inadequada por desonestidade, descaso ou outro comportamento imprprio ao exerccio da funo pblica, merecedora das sanes previstas no referido texto legal. Cuida-se, portanto, de conduta violadora da tica pblica, isto , do comportamento tico que se espera do agente pblico. A Lei de Improbidade Administrativa adveio como concretizao do mandamento inserido no art. 37, 4o, da Constituio Federal, que assim dispe: os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei [...].

A improbidade administrativa encontra-se prevista apenas na Lei n. 8.429/1992?

certo, por um lado, que a Lei n. 8.429/1992 (LIA) constitui o texto legal regente da gura jurdica da improbidade administrativa. No menos verdadeiro, por outro, que a gura extravasa esse texto legal, aparecendo em

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outros diplomas com maior ou menor coerncia conceitual em relao do sistema da LIA. Veja-se, por exemplo, na Constituio Federal, no seu art. 85, V, que indica como crime de responsabilidade do Presidente da Repblica a prtica de ato que viole a probidade administrativa, enquanto a Lei n. 1.079/1950, que dene os crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica e de outras autoridades, caracteriza como crime de responsabilidade os atos que atentem contra a probidade na administrao. Ainda, em outros textos legais, como, por exemplo, no Cdigo Civil, emprega-se o termo probidade como sinnimo de honestidade e lealdade (veja-se o art. 422 do Cdigo Civil, que diz que a concluso e a execuo dos contratos esto sujeitas aos princpios de probidade e boa-f). Por sua vez, a Lei n. 8.666/1993, mais alinhada ao sistema da LIA, estabelece, em seu art. 3, que a licitao ser processada e julgada em estrita conformidade com, entre outros, o princpio da probidade administrativa. Mais recentemente, a Lei Complementar n. 135/2010 (Lei da Ficha Limpa) estabeleceu hipteses de inelegibilidade que visem proteo da probidade administrativa e da moralidade no exerccio do mandato.

Existe, quer na Lei n. 8.429/1992, quer em outro texto legal, ou ainda na literatura jurdica, um critrio geral denidor da improbidade administrativa?

No h, de modo expresso, na Lei n. 8.429/1992 nem em qualquer outro texto legal, um critrio ou conceito geral de improbidade administrativa que permita balizar, com maior segurana, a aplicao dos seus arts. 9o, 10 e 11, at porque as leis no costumam fornecer conceitos jurdicos. Ocorre que tampouco h na legislao elementos seguros para a literatura jurdica, qual compete a construo de conceitos jurdicos, formule um critrio ou conceito geral de improbidade administrativa, que teria de ser abrangente para abarcar as condutas previstas nos arts. 9o, 10 e 11 e, ao mesmo tempo, excludente daquelas condutas de menor gravida-

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de. O que est claro que tanto o constituinte, ao inserir o arts. 37, 4o, na Constituio, quanto o legislador, ao elaborar a Lei n. 8.429/1992, em concretizao ao referido ditame constitucional, expressaram a vontade poltica do Pas na direo do adequado gerenciamento da coisa pblica. Nessa linha de raciocnio, deve-se entender que a LIA alcana no apenas aos atos de desonestidade mas tambm aos de descaso do agente pblico para com o interesse pblico ou, ainda, a outros comportamentos tambm considerados antiticos. Assim, podemos adotar como norte, sobretudo em casos de dvidas (mais comuns em relao incidncia dos arts. 10 e 11), o padro de comportamento tico que se espera do agente pblico em nosso Pas, considerando, para isso, o atual grau de desenvolvimento de nossa cultura poltica, bem como, por m, a relao de proporcionalidade com as sanes previstas na LIA.

Que relao tem a improbidade administrativa com o princpio da moralidade administrativa?

O princpio da moralidade administrativa uma norma jurdica tipo princpio, que se diferencia da norma jurdica tipo regra por no prever uma hiptese concreta e uma consequncia para essa hiptese. As normas definidoras da improbidade administrativa (arts. 9 o, 10 e 11 da LIA) so normas tipo regra; elas descrevem fatos (atos mprobos) aos quais o art. 12 atribui consequncias (sanes). Feita essa distino, cabe dizer, no entanto, que a LIA encontra-se inteiramente orientada pela ideia de moralidade administrativa, imposta como exigncia jurdica na forma do princpio da moralidade administrativa. Pode-se mesmo dizer que o critrio geral definidor da improbidade administrativa pauta-se pelo princpio da moralidade administrativa, que impe ao agente pblico a observncia de um comportamento tico, o qual vai sendo definido com base na tica pblica em construo e tal parece justificar, inclusive, a impreciso dos contornos da improbidade administrativa. Alm

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disso, o art. 11 da LIA diz que ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies [...]. Em concluso, cabe afirmar que a improbidade administrativa viola direta ou indiretamente o princpio da moralidade administrativa.

Improbidade administrativa corrupo?

A ideia comum de corrupo corresponde a um conceito no jurdico, ou seja, que no deriva de normas jurdicas nem se refere a uma gura jurdica. No sistema brasileiro, existem apenas as guras jurdicas da corrupo passiva e da corrupo ativa (arts. 317 e 333 do Cdigo Penal) e, ainda, a da corrupo de menores (art. 218 do Cdigo Penal). Entretanto, a ideia comum de corrupo, utilizada pelas pessoas em geral e pelos meios de comunicao, mais ampla, correspondendo a um conceito inspirado em diversas disciplinas como a Cincia Poltica e a Sociologia, entre outras. Esse conceito mais amplo corresponde hiptese de mau uso da funo pblica com vistas na obteno de vantagem particular. Tendo por base tal conceito, conclui-se que alguns dos comportamentos previstos na LIA so atos de corrupo, especialmente os do art. 9o.

Improbidade administrativa crime?

Improbidade administrativa no crime. Encontra-se hoje pacicada essa questo, embora ela j tenha sido objeto de discusso. A LIA considerada uma lei de natureza cvel em sentido amplo; as condutas e as sanes que ela estabelece no tm natureza penal, no cando sujeitas, portanto, s normas gerais do Direito Penal. Isso no quer dizer que uma

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conduta concreta enquadrvel na Lei n. 8.429/1992 no possa ser, ao mesmo tempo, crime sancionvel pelo Cdigo Penal ou outra norma de natureza penal.

Improbidade administrativa falta disciplinar?

No, improbidade administrativa no o mesmo que falta disciplinar. Isso no quer dizer, como no caso anterior, que a conduta concreta enquadrvel na LIA no congure, ao mesmo tempo, falta disciplinar. O que h entre as sanes da Lei n. 8.429/1992, do Direito Penal e dos regimes disciplinares uma independncia, conhecida no sistema jurdico como independncia entre instncias.

Considerando o regime jurdico da LIA, no haveria um exacerbado risco de responsabilizao para o agente pblico, especialmente no caso de despreparo para a funo ou dvida em relao s normas que lhe so aplicveis?

No, pelo simples fato de que todo agente pblico deve estar ciente do nus implicado na assuno da funo pblica. Dele espera-se que, havendo dvida ou despreparo, busque a informao adequada. O comportamento tico exigido do agente pblico no compatvel quer com a desonestidade quer com o descaso. Ainda, pelas mesmas razes, espera-se igual cuidado do particular que tome parte em aes do poder pblico ou manuseie recursos pblicos.

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa


Denise Vinci Tulio

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 23

A Lei de Improbidade Administrativa indica quem pode ser sujeito passivo, isto , vtima de atos de improbidade administrativa?

Sim. O art. 1o da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona as pessoas jurdicas (pblicas e privadas) que podem ser sujeitos passivos (vtimas) de atos de improbidade administrativa e, assim, podem defender a moralidade pblica por meio da ao de improbidade administrativa. So elas: Unio, estados, Distrito Federal, municpios e territrios. Esses entes executam suas atividades por intermdio de rgos prprios, que compem o que se chama de administrao direta, e tambm criam outras pessoas jurdicas (ex.: empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes) que compem a administrao indireta adiante indicada. Sempre que o ato de improbidade for praticado em prejuzo de um Ministrio (rgo da Unio), o sujeito passivo ser a Unio; se houver ato de improbidade contra uma Secretaria de Estado (rgo do estado), a vtima ser o estado; se o ato mprobo for praticado contra uma Secretaria Municipal (rgo do municpio), o municpio ser o sujeito passivo. Os entes que integram a administrao indireta da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (atualmente no existem territrios) so: autarquias (ex.: Instituto Nacional do Seguro Social INSS, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE); empresas pblicas (ex.: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos EBCT, Caixa Econmica Federal CEF); sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil); fundaes (ex.: Fundao Nacional do ndio FUNAI); e servios sociais autnomos (ex.: Servio Social da Indstria SEsI, Servio Social do Comrcio SEsC). Nesses exemplos, a vtima do ato de improbidade a prpria pessoa jurdica (autarquia, fundao etc.).

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Tambm pode ser vitimada pela prtica da improbidade a empresa incorporada ao patrimnio pblico, alm da entidade cujo patrimnio, receita anual ou custeio provenha, em mais da metade (mais de 50%), do governo.

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A entidade que tenha menos da metade do seu patrimnio, ou da sua receita anual, constituda de dinheiro ou bens do governo pode ser vtima de ato de improbidade?

Pode. A previso consta no art. 1o, pargrafo nico, da LIA, mas, enquanto as pessoas jurdicas listadas na resposta anterior podem ser vtimas de qualquer tipo de ato de improbidade administrativa (isto , aqueles denidos nos arts. 9o, 10 e 11 da LIA), essas entidades podem ser vtimas apenas de atos que atentem contra o seu patrimnio, ou seja, aqueles relacionados no art. 10 da LIA. Na mesma situao esto as entidades que tenham recebido subveno (isto , transferncias de verbas do governo destinadas a cobrir suas despesas de custeio), benefcio ou incentivo scal ou creditcio de rgo pblico. Estas, igualmente, podem ser vtimas dos atos de improbidade praticados contra o seu patrimnio, previstos no art. 10 da LIA.

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Os atos de improbidade podem atingir tambm os rgos judiciais e legislativos?

Sim. A lei diz que os atos de improbidade podem atingir quaisquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios e dos territrios. No apenas as entidades que integram o Poder Executivo podem sofrer atos de improbidade administrativa. Um rgo judicial uma parcela da Unio ou do estado. Um rgo legislativo uma parcela da Unio, do estado ou do municpio.

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A lei pune atos de improbidade sempre que o Poder Pblico contribua regular ou esporadicamente para a manuteno do ente lesado com a prtica mproba. O Poder Judicirio e o Poder Legislativo, tanto quanto o Poder Executivo, so mantidos com dinheiro pblico. O mesmo ocorre com o Ministrio Pblico, que tambm custeado com verbas pblicas e por isso pode ser vtima de atos de improbidade administrativa.

As empresas privadas ou particulares nunca podem ser vtimas de atos de improbidade?

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Podem. As empresas ou entidades que tenham recebido auxlio do Poder Pblico, qualquer que seja o montante, podem sofrer atos de improbidade administrativa que atentem contra o seu patrimnio. Nos exemplos a seguir, as empresas podem ser vtimas de atos de improbidade: a empresa particular que recebeu terreno em doao da prefeitura, para nele instalar seu parque industrial; a empresa que, para instalar-se em determinado municpio, ca desobrigada de pagar impostos municipais por determinado prazo.

As empresas privadas que tenham sido favorecidas com iseno scal, isto , exoneradas do pagamento de imposto federal, estadual ou municipal, de carter genrico ou amplo, podem ser vtimas de improbidade administrativa?

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No. Para caracterizar ato de improbidade administrativa, o favor do Poder Pblico em forma de benefcio, incentivo ou subveno no pode ter sido concedido em carter genrico, mas a uma empresa em particular e para um m especco.

26 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

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Partidos polticos podem sofrer atos de improbidade administrativa?

Sim. Alm de receber recursos de origem privada, os partidos recebem recursos provenientes do Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos, conhecido como Fundo Partidrio. Esse Fundo composto, em grande parte, de recursos de origem pblica (art. 38 da Lei n. 9.096/1995). Ao receber recursos do Fundo Partidrio, os partidos polticos recebem verbas pblicas. A aplicao suspeita ou irregular deve ser investigada. Comprovada a improbidade, os responsveis sujeitam-se s penas da lei.

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A entidade benecente pode ser sujeito passivo de atos de improbidade administrativa?

Sim. A entidade pode ser vtima sempre que parte de seu patrimnio ou de sua receita seja proveniente do Poder Pblico. A entidade tem acesso a recursos pblicos tambm quando se benecia de incentivos ou de isenes scais (isto , isenes de impostos), ou recebe auxlios ou subvenes. Dessa forma, se o governo contribuir com mais de 50% para seu patrimnio ou receita anual, a entidade benecente pode ser atingida pela prtica de qualquer ato de improbidade, entre aqueles listados nos arts. 9o, 10 e 11. Por outro lado, se a contribuio do governo for inferior a 50% ou se a entidade receber benefcios, incentivos scais ou creditcios ou subvenes, somente poder apresentar-se como sujeito passivo de atos de improbidade administrativa que afetem seu patrimnio (previstos no art. 10 da LIA).

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O mesmo aplica-se: s organizaes sociais (Lei n. 9.637/1998) cujas atividades so dirigidas ao ensino, pesquisa cientca, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade; s organizaes da sociedade civil de interesse pblico que se destinam promoo da assistncia social; promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita da educao; promoo gratuita da sade, entre outras nalidades descritas no art. 3o da Lei n. 9.790/ 1999. As entidades benecentes, que normalmente possuem certicado de utilidade pblica, compem, juntamente com as organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, o que se convencionou chamar de Terceiro Setor, denominado tambm setor no lucrativo ou setor de utilidade pblica. Esse setor rene todas as organizaes da sociedade civil, sem ns lucrativos, que prestam servios de utilidade pblica.

Sindicato pode ser vtima de ato de improbidade administrativa?

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Sim. Sindicatos no recebem verbas do Poder Pblico diretamente. Sua receita provm da contribuio dos integrantes da categoria prossional que representam. Na viso de Garcia e Alves (2010, p. 238), so tambm pblicos os recursos que determinados setores da populao, por fora de preceitos legais e independentemente de qualquer contraprestao direta e imediata, esto obrigados a repassar a certas entidades. o caso do sindicato. O pagamento da contribuio sindical no voluntrio, mas obrigatrio, pois decorre de lei (arts. 548, a, 578 e seguintes da Consolidao das Leis do Trabalho; art. 217, I, do Cdigo

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Tributrio Nacional). Os valores da contribuio sindical so captados do pblico, isto , da parcela que integra a categoria prossional, de forma compulsria. A pessoa que pertence a uma categoria prossional est obrigada a contribuir, de maneira semelhante ao que ocorre com os impostos, que so tambm obrigatrios e captados da populao, do pblico em geral.

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Conselhos de scalizao do exerccio prossional podem ser vtimas de ato de improbidade administrativa?

Sim. Esses conselhos destinam-se a controlar e scalizar o exerccio de determinadas prosses regulamentadas em lei. O objetivo preservar o interesse pblico ao adequado desempenho da atividade prossional. Alguns exemplos: Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (CREA), Conselho Regional de Medicina (CRM), Conselho Federal de Odontologia (CFO). Os integrantes da categoria prossional so obrigados por lei ao pagamento da contribuio em favor do respectivo conselho. Ocorre neste caso situao semelhante quela que se passa com os sindicatos. Nas palavras de Garcia e Alves (2010, p. 239),
tais contribuies, na medida em que esto previstas em lei e so de imperativo recolhimento, devem ser efetivamente consideradas como recursos pblicos, ainda que o numerrio no seja sicamente retirado do errio.

A Justia tem aceitado aes por ato de improbidade praticados em detrimento de conselhos de scalizao prossional, como demonstram as apelaes n. 2004.38.00.015597-7/MG e n. 000237919.2004.4.01.3100/AP, julgadas pelo Tribunal Regional da 1 Regio, nas quais, inclusive, foram conrmadas as sanes impostas aos agentes mprobos.

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A pessoa fsica nunca poder ser sujeito passivo de ato de improbidade?

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No. O sujeito passivo da improbidade sempre pessoa jurdica, como indicado no art. 1, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992 (LIA), antes examinado. Isso decorre da prpria nalidade da lei, de proteger a moralidade administrativa. A pessoa fsica pode, eventualmente, ser prejudicada por um ato de improbidade, mas a situao que congurar improbidade sempre envolver uma pessoa jurdica tambm lesada com a conduta mproba. Veja-se o seguinte exemplo. Prefeito municipal despreza a ordem de chamada de candidatos aprovados em concurso pblico que est prestes a perder a validade e chama um candidato que est no nal da lista para ocupar determinado cargo pblico. Esse favorecimento representa ato de improbidade que lesa a moralidade pblica e prejudica os candidatos que, mais bem classicados, tinham preferncia na ordem de convocao. Ainda que prejudicada por ato de improbidade, a pessoa fsica no tem direito de promover a respectiva ao. O particular prejudicado pode, em tese, requerer indenizao e at mesmo promover ao popular, mas no pode propor ao de improbidade.

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa


Jos Roberto Pimenta Oliveira

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 33

Qual a vinculao existente entre os sujeitos passivos, protegidos pela Lei n. 8.429/1992, e os sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa?

19

A Lei n. 8.429/1992 usa da seguinte tcnica legislativa: em primeiro plano, sublinha as pessoas jurdicas de direito pblico e privado protegidas pelo regime sancionatrio disciplinado na lei e a medida dessa proteo para, em um segundo plano, indicar as pessoas fsicas e jurdicas passveis de responsabilizao e a respectiva condio , na esfera autnoma dos atos de improbidade administrativa, na forma do art. 37, 4o, da Constituio Federal. Portanto, a anlise de qualquer conduta implica, preliminarmente, a vericao rigorosa do ente ofendido pelo ato, com o to de integr-lo ao rol prescrito no art. 1o, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992.

A determinado agente existem limitaes na aplicao da Lei n.8.429/ 1992, considerando a natureza ou durao do vnculo mantido com uma das pessoas protegidas e elencadas no art. 1o?

20

O art. 2o da Lei n. 8.429/1992 considera agente pblico, para os efeitos da lei,


todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

34 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

Cumpre observar que o legislador adotou conceito amplo de agente pblico, de sorte que quaisquer de suas espcies ou categorias foram agasalhadas pelo comando legal. No interfere na responsabilizao por improbidade o carter estatutrio ou contratual da funo, a determinao ou a indeterminao temporal do seu exerccio, a integrao formal do seu exerccio em rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta; nem mesmo a natureza administrativa ou no (legislativa ou jurisdicional) critrio diferenciador sob tal aspecto. Importa apenas que o sujeito, ao cometer a improbidade, esteja no desempenho de atividade pblica.

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A denio dos sujeitos ativos dos atos de improbidade no deveria estar restrita ao mbito da administrao pblica, enquanto funo estatal, pois o fundamento constitucional das sanes est no art. 37 da Constituio Federal?

No haveria fundamento jurdico suciente para retirar da incidncia do regime sancionatrio autnomo, derivado da prtica de atos de improbidade, certo agente pblico to somente por se vericar que o ato foi praticado no exerccio da funo legislativa (ex.: venda de voto), jurisdicional (ex.: venda de sentena), ministerial ou de controle de regularidade de contas. Somente a Constituio poderia fazer tal distino e no o fez. A situao funcional de qualquer agente pblico coloca no centro da sua atribuio o dever de moralidade, revelando-se sem qualquer fundamento admitir zonas de iseno no regime da Lei n. 8.429/1992, em desprestgio cabal plena e mxima efetividade do princpio constitucional da moralidade estampado no caput do art. 37.

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 35

A sujeio de certo agente pblico s normas que tipicam os crimes de responsabilidade acarreta a imediata excluso desse agente do regime da improbidade administrativa, institudo na Lei n. 8.429/1992?

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preciso visualizar a sano por improbidade administrativa como esfera autnoma de responsabilizao de qualquer agente pblico, ou seja, uma nova esfera que se soma, de forma independente, s esferas tradicionais de responsabilizao (civil, criminal e administrativa). Da que est plenamente em consonncia com a Constituio Federal negar validade extenso de qualquer foro por prerrogativa de funo, de ndole criminal, em matria de improbidade administrativa.

A aplicao da Lei n. 8.429/1992 abrange todos os entes da administrao pblica indireta dos entes federativos?

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Sim, esto sujeitos Lei n. 8.429/1992 atos de improbidade ofensivos administrao direta, indireta ou fundacional de quaisquer dos Poderes, de modo que irrelevante, na aplicao da lei, saber o tipo de atividade a que se dedica certo ente da administrao indireta (autarquia, fundao pblica, consrcio pblico, empresa pblica e sociedade de economia mista). Cumpre sublinhar que a expresso administrao fundacional foi destacada na lei para afastar qualquer cogitao de excluso das chamadas fundaes de direito privado, criadas ou mantidas pela administrao pblica do regime sancionatrio.

36 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

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Sujeitos privados podem ser autores de ato de improbidade administrativa, sobre eles incidindo todas as penalidades previstas na Lei n.8.429/1992?

Cumpre observar que, fora do mbito da administrao direta e indireta, foram protegidas pela lei: a) entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio ou da receita anual, b) entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, scal ou creditcio, de rgo pblico e c) entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimnio ou receita anual. Logo, seus agentes foram equiparados a agentes pblicos e, nesta qualidade, uma vez tipicado o ato como improbidade administrativa, respondero na forma do conjunto de sanes legalmente previstas, com a ressalva de que, nos casos b e c, limita-se a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos. importante destacar que, no art. 17, a lei conferiu pessoa jurdica interessada a capacidade postulatria para a propositura da ao de improbidade administrativa.

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Administradores e empregados de organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico podem ser responsabilizados na forma da Lei n. 8.429/1992?

Considerando as obrigaes constantes dos respectivos ajustes de fomento (contrato de gesto e termo de parceria), no h a menor dvida de que os administradores, se comprovada a prtica de ato tipicado nos arts. 9o, 10 e 11, podero sofrer as penalidades da Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes xadas no art. 1o e seu pargrafo

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 37

nico. O fundamento est em que qualquer espcie de fomento pblico no mera liberalidade, seno instrumento de realizao do interesse pblico. Portanto, se, no decorrer da execuo de suas obrigaes, houver vericao de ato tipicado como improbidade administrativa, o sujeito considerado agente pblico e, nessa condio, responde na forma da Lei n. 8.429/1992.

Entes privados que celebrem convnios com a administrao pblica tambm respondem na forma da Lei n. 8.429/1992?

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O raciocnio o mesmo. Ainda que no se comprove participao de agente pblico, detectada a prtica de improbidade administrativa por sujeitos do ente particular convenente, impe-se a responsabilizao na forma da Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes xadas no art. 1o e seu pargrafo nico. Assim, qualquer desvio de recursos ser sancionado pela Lei n. 8.429/1992.

Cabe aplicar a Lei de Improbidade Administrativa a quem no nela qualicado como agente pblico?
A prpria Lei n. 8.429/1992 prescreve, por equiparao, que

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as disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se benecie sob qualquer forma direta ou indireta.

Desse modo, comprovado o liame objetivo e subjetivo que vincula certa pessoa fsica ou jurdica prtica de improbidade, todos respondero

38 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

solidariamente pela imoralidade que ser sancionada na forma da Lei n. 8.429/1992. A expresso no que couber faz-se necessria porque h sanes incompatveis com a situao de terceiros (ex.: perda da funo pblica).

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Em qualquer hiptese, deve o benecirio de um ato de improbidade administrativa responder na forma da Lei n. 8.429/1992?

No. A lei qualica a responsabilidade pelo benefcio direto ou indireto, o que pressupe efetivamente o conhecimento da imoralidade que contamina a validade do ato que gerou o benefcio imoral. Sem prova de recebimento voluntrio e consciente derivado de atividade mproba, no h como responsabilizar na forma da Lei n. 8.429/1992.

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito


Wellington Cabral Saraiva

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 41

O que enriquecimento ilcito?

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A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimento ilcito o fato de um agente pblico obter qualquer aumento indevido de seu patrimnio em virtude do exerccio de funo pblica (art. 9o). Os aumentos normais do patrimnio do agente pblico, como a compra de bens com sua remunerao ou com outras fontes legtimas de rendimentos, no caracterizam o enriquecimento ilcito.

Se o agente pblico receber um presente, estar caracterizado enriquecimento ilcito?

30

Nem sempre. Existem normas que procuram regulamentar o recebimento de presentes por parte de agentes pblicos. No caso dos rgos do Poder Executivo Federal, por exemplo, aplica-se o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, criado pela Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica, que probe o recebimento de presentes de valor superior a R$100,00, com algumas excees. Se o Ministrio Pblico, a Polcia, o Tribunal de Contas ou outro rgo tomar conhecimento de um caso, ele ser examinado individualmente. possvel o recebimento de presente de parente ou amigo, desde que no tenha relao com o exerccio da funo pblica.

Enriquecimento ilcito o mesmo que corrupo?

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No Direito brasileiro, corrupo um termo que corresponde a diferentes atos, at de carter sexual, como no caso da corrupo de menores (art. 218 do Cdigo Penal). Em relao aos rgos pblicos, o Cdigo Penal considera corrupo passiva o ato do agente pblico que solicite, receba

42 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

ou aceite a promessa de receber vantagem indevida, em decorrncia do exerccio de suas funes (art. 317, com pena de recluso de dois a doze anos, mais multa). Caso o agente pblico receba vantagem indevida, sua conduta ser, ao mesmo tempo, crime (punido pelo Cdigo Penal) e ato de improbidade administrativa (punido pela Lei da Improbidade Administrativa). A depender das circunstncias, se o agente pblico apenas solicitar ou aceitar a promessa da vantagem indevida, praticar o crime de corrupo passiva, mas no o ato de improbidade.

32

Enriquecimento ilcito o mesmo que peculato?

O Cdigo Penal trata o peculato como crime praticado por funcionrio pblico contra a administrao pblica. Ele consiste em o funcionrio apropriar-se de qualquer bem mvel que esteja em seu poder em razo do cargo ou desvi-lo em seu proveito ou no de outra pessoa. Tambm ocorre o peculato quando o funcionrio subtrai o bem ou auxilia a subtrao dele, mesmo que no tenha sua posse, aproveitando a facilidade oferecida por seu cargo. Em qualquer desses casos, a pena de recluso de dois a doze anos, mais multa (art. 312). Por estar no Cdigo Penal, o peculato punido como crime, em ao proposta pelo Ministrio Pblico. A conduta do peculato tambm caracteriza ato de improbidade administrativa, de forma que o Ministrio Pblico dever ainda propor ao baseada na LIA, para que o agente pblico seja punido tambm nos termos dessa lei (veja a pergunta 38 adiante).

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O pagamento de comisso, percentagem ou graticao caracteriza improbidade administrativa?

A LIA expressamente probe o recebimento de comisso, percentagem ou graticao pelo fato de o agente pblico praticar ato ligado sua funo (art. 9o, I). Isso considerado enriquecimento ilcito e, portanto, ato de improbidade.

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 43

Seria correto uma autoridade utilizar mquinas, equipamentos ou pessoal de rgo pblico em seu prprio benefcio? Seria correto alegar que o uso da mquina ou equipamento no os retira do patrimnio do rgo pblico?

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Os bens da administrao pblica so adquiridos com o dinheiro da populao, sob a forma de tributos, e destinam-se exclusivamente a atender s necessidades da sociedade. O mesmo se aplica ao pessoal dos rgos pblicos, incluindo os contratados e terceirizados, que so pagos com dinheiro pblico. No podem ser usados em benefcio de particulares (a no ser em casos excepcionais, autorizados por lei) nem dos agentes pblicos. O uso de mquinas e equipamentos causa desgaste nesses bens, gera custos de manuteno e reduz o valor deles (o que se chama depreciao), alm de ferir os princpios constitucionais da nalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa. Por isso, a LIA considera enriquecimento ilcito o uso de mquinas, equipamentos ou pessoal de rgo pblico em benefcio de autoridade (art. 9o, IV).

Se o agente pblico receber alguma vantagem para deixar de cumprir seu dever, estar caracterizado ato de improbidade administrativa?

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A LIA pune no s o recebimento de vantagem indevida pela prtica de certos atos, como tambm o fato de o agente pblico se omitir, isto , deixar de praticar atos aos quais estava obrigado. A lei refere-se expressamente, por exemplo, ao recebimento de vantagem para que o agente pblico tolere a explorao de jogos de azar, de lenocnio (ou seja, a explorao do sexo), de narcotrco, de contrabando, de usura (o emprstimo ilegal de dinheiro a juros), ou de qualquer outra atividade ilcita (art. 9o, V).

44 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

Alm disso, nesses casos, o agente pblico poder tambm ser processado pelo crime de prevaricao (deixar o agente pblico de cumprir dever legal, retard-lo ou pratic-lo contra a lei), previsto no Cdigo Penal, e punido com deteno de trs meses a um ano, mais multa (art. 319).

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Como se explica o fato de alguns agentes pblicos aumentarem enormemente seu patrimnio durante o exerccio da funo pblica? Trata-se de ato de improbidade?

O agente pblico pode aumentar seu patrimnio ao longo do tempo de maneira legal. Alm de sua remunerao, existe a possibilidade de outras fontes legais de renda, como certas acumulaes de cargos ou empregos, o recebimento de heranas, o retorno de investimentos nanceiros, a aplicao em mercados como o de aes etc. Em qualquer caso, porm, esse aumento de patrimnio deve ser declarado Receita Federal e ao rgo pblico para o qual o cidado trabalha, e o agente pblico deve guardar comprovantes para demonstrar que a origem foi legal. Sem essa comprovao, o agente pblico poder ser processado por ato de improbidade administrativa, pois a lei assim considera o fato de ele adquirir, para si ou para outra pessoa, no exerccio da funo pblica, quaisquer bens cujo valor seja incompatvel com a evoluo normal de seu patrimnio ou com sua renda (art. 9o, VII).

37

Um agente pblico pode trabalhar ou prestar algum servio para empresa que tenha interesses afetados pela funo pblica?

As leis brasileiras impem diversas restries ao trabalho dos agentes pblicos. Para os servidores federais em geral, a Lei n. 8.112/1990 probe que o servidor utilize o cargo para obter vantagem pessoal, com prejuzo dignidade da funo pblica, que aceite qualquer vantagem decorrente

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 45

de suas funes e que exera qualquer atividade incompatvel com seu horrio de trabalho e com a funo que desempenhe (art. 117, IX, XII e XVIII). Isso j bastaria para impedir que um agente pblico aceitasse prestar servio a empresa com interesse atingido por sua funo. Tambm proibida a participao na gerncia ou na administrao de qualquer empresa privada, salvo aquelas em que a Unio possua participao (art. 117, X). Alm dessas normas, a LIA tambm probe aceitar emprego ou comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica com interesse atingido pelas funes do agente pblico (art. 9o, VIII). Em alguns casos, as leis tambm probem a aceitao de emprego ou funo em empresas privadas mesmo depois de o agente pblico haver deixado a funo. a chamada quarentena, como ocorre com certas autoridades de especial importncia, a exemplo do presidente do Banco Central, do advogado-geral da Unio e dos diretores das agncias reguladoras, entre outros.

Como a LIA pune o enriquecimento ilcito?

38

A LIA, em virtude de comando previsto na prpria Constituio da Repblica (art. 37, 4), estabelece a possibilidade de o indivduo ser punido de diferentes maneiras se praticar ato de improbidade administrativa. No caso do enriquecimento ilcito, as punies previstas so as seguintes: perda dos valores que o agente pblico tenha obtido ilicitamente, indenizao do dano que o patrimnio pblico tenha sofrido, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa de at trs vezes o valor recebido indevidamente e proibio de contratar com os rgos pblicos ou receber benefcios scais, direta ou indiretamente, pelo prazo de dez anos. Alm disso, se a conduta tambm congurar algum crime, o indivduo pode ser punido na esfera criminal e, se for agente pblico, poder ainda sofrer punio de natureza administrativa. Em todos os casos, necessrio observar o devido processo legal.

Improbidade administrativa por leso ao errio


Mnica Nicida Garcia

Improbidade administrativa por leso ao errio 49

Leso ao errio ou leso ao patrimnio pblico?

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Errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmico-nanceira pertencentes aos entes da administrao pblica: Unio, estados, Distrito Federal, municpios, fundaes pblicas e autarquias. Patrimnio pblico tem um conceito mais amplo, j que, alm dos bens e interesses de natureza econmico-nanceira, abrange os bens e interesses de natureza moral, econmica, esttica, artstica, histrica, ambiental e turstica que pertencem aos entes da administrao pblica (art. 1o, 1o, da Lei n. 4.717/1965). Apesar de o art. 10 da Lei de Improbidade fazer referncia aos atos que causam leso ao errio, na verdade, ele aplica-se aos atos que causam leso ao patrimnio pblico (GARCIA; ALVEs, 2011, p. 309 e seguintes), tendo, assim, um alcance maior.

O rol de atos de improbidade previsto nos incisos do art. 10 da Lei n. 8.429/1992 taxativo?

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O conceito de ato de improbidade que causa leso ao errio encontra-se no caput do art. 10 e o seguinte: qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades da administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios, de territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual. Trata-se de uma descrio ampla e genrica, em que podem ser encaixadas inmeras condutas especcas, algumas das quais esto arroladas nos

50 Improbidade administrativa por leso ao errio

quinze incisos do art. 10. No entanto, esse rol exemplicativo e possvel que condutas que no estejam especicamente descritas nesses incisos tambm caracterizem atos de improbidade, nos termos do caput do art. 10. Portanto, o rol de atos de improbidade do art. 10 da Lei n. 8.429/1992 no taxativo.

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A leso ao errio, para que possa ser punida, s pode ser causada por uma ao?

A leso ao errio a que se refere o art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa pode ser causada tanto por ao como por omisso. A maior parte dos atos de improbidade causada por aes concretas do agente, quando, por exemplo, ele desvia ou se apropria de valor de que tem a posse, dispensa licitao quando esta era necessria, doa bens ou valores pertencentes administrao pblica sem a observncia das normas legais, concede um benefcio scal indevidamente, permite ou facilita a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado ou realiza operao nanceira sem observncia das normas legais e regulamentares. A leso pode ser causada, tambm, por omisso, que se verica quando o agente no age quando deveria ter agido. o que ocorre, por exemplo, quando um scal age negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, quando um servidor nada faz para evitar a deteriorao de um bem pblico que deveria ser conservado, quando deixa de tomar providncias ao vericar que esto sendo utilizados, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade das entidades pblicas, ou ca inerte diante da utilizao, por particulares, do trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados pelas entidades pblicas.

Improbidade administrativa por leso ao errio 51

Se a leso ao errio for causada mesmo sem que tenha havido inteno do agente em caus-la, pode haver a responsabilizao do agente?

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O art. 10 da Lei n. 8.429/1992 prev, expressamente, que o ato de improbidade que causa leso ao errio pode ser causado por dolo ou por culpa. O ato de improbidade doloso quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo. O ato de improbidade culposo quando o agente deu causa a ele por imprudncia, negligncia ou impercia. Por exemplo: o agente pblico encarregado da guarda do patrimnio de uma biblioteca pblica que se apropria de uma obra rara do acervo, causando, assim, dano ao patrimnio pblico, pratica um ato doloso de improbidade. Se esse mesmo agente, apesar de no querer subtrair qualquer obra da biblioteca, permite que outra pessoa o faa, por no ter tomado todas as medidas necessrias no sentido de garantir a inviolabilidade do acervo, agindo, portanto, de maneira negligente, pratica tambm um ato de improbidade, na modalidade culposa. Esta espcie de ato de improbidade (art. 10) a nica em que a LIA expressamente admite a forma culposa.

A caracterizao do ato de improbidade que causa leso ao patrimnio depende da comprovao de obteno de vantagem indevida por parte do agente?

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A Lei n. 8.429/1992 prev trs tipos de atos de improbidade: os que importam enriquecimento ilcito (art. 9o), os que causam prejuzo ao errio (art. 10) e os que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11). A prova da obteno indevida de vantagem pelo agente pblico s indispensvel para a caracterizao de ato de improbidade que importa enriquecimento ilcito (art. 9o). Nos outros casos, essa prova desnecessria.

52 Improbidade administrativa por leso ao errio

Portanto, a caracterizao da prtica de ato de improbidade que causa prejuzo ao errio no depende da comprovao de que o agente pblico tenha obtido qualquer espcie de vantagem indevida.

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preciso demonstrar o efetivo prejuzo ao patrimnio e quantic-lo?

H muitas situaes em que o dano ao patrimnio pblico presumido pela lei, vale dizer, no precisa nem mesmo ser demonstrado para que se d por caracterizado. o que ocorre nas situaes descritas no artigo4o da Lei da Ao Popular (Lei n. 4.717/1965). Nesses casos, a lei prev que o ato deve ser anulado, independentemente de ser comprovado ou no o prejuzo, que, repita-se, presumido. O art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, porm, ao denir o ato de improbidade que causa prejuzo ao errio, exige que esse ato enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades pblicas. , assim, indispensvel que o prejuzo que demonstrado, at mesmo para que se possa obter o integral ressarcimento do dano, que uma das consequncias da responsabilizao do agente pblico pela prtica de ato de improbidade administrativa, como expressamente preveem o art. 37 da Constituio Federal e os arts. 12, II, e 5o da Lei n.8.429/1992; segundo este ltimo, ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se o integral ressarcimento do dano. A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia exige efetivo dano ao errio (critrio objetivo), alm de, ao menos, culpa, para a caracterizao de atos de improbidade que causem prejuzo ao errio conforme AgRg no Ag 1386249/RJ, rel. min. Benedito Gonalves, 1 Turma, julgado em 10.4.2012, DJe 13.4.2012.

Improbidade administrativa por leso ao errio 53

Ainda, o Superior Tribunal de Justia, embora tenha se inclinado pela necessidade de comprovao do dano (REsp. 1.169.153/SP, rel. min. Teori Albino Zavascki, DJe 24.8.2011), j entendeu que independem de prova fatos notrios e deduzidos das regras de experincia (art. 334, I e IV, do CPC) como, por exemplo, o prejuzo presumido no caso de fracionamento do objeto licitado para permitir a dispensa da licitao. H a presuno de que os sistemas de Lei n. 8.666/1993 e Decreto-Lei n. 2.300/1986 garantem a escolha da melhor proposta em ambiente de igualdade de condies (REsp 1280321/MG, rel. min. Mauro Campbell Marques, 2 Turma, julgado em 6.3.2012, DJe 9.3.2012).

Quais so as sanes previstas para o ato de improbidade que causa leso ao errio?
O art. 37, 4o, da Constituio Federal de 1988 diz que

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os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

A lei a que se refere a Constituio a Lei n. 8.429/1992, que, em seu art. 12, prev que, independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especca, o responsvel pelo ato de improbidade est sujeito, na hiptese do art. 10, s seguintes sanes: ressarcimento integral do dano; perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer essa circunstncia; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos; pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano; e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcio ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

54 Improbidade administrativa por leso ao errio

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Em que casos concretos possvel reconhecerse a prtica de ato de improbidade que causa prejuzo ao errio?

Enquadram-se na descrio de atos de improbidade que causam prejuzo ao errio, exemplicativamente, as seguintes condutas: permitir que particular utilize veculo ocial ou outros bens pblicos, como imveis, equipamentos, mquinas ou outro material qualquer para ns tambm particulares; permitir a venda ou a doao de um imvel integrante do patrimnio pblico sem autorizao legislativa; permitir a venda de um imvel integrante do patrimnio pblico por preo inferior ao de mercado, ou seja, subavaliado, ainda que mediante autorizao legislativa; adquirir bens por preo superior ao de mercado, beneciando, assim, o vendedor, ou obt-los com nus anteriores que impossibilitem o registro da propriedade em nome da administrao (REsp 1.151.884/SC, rel. min. Castro Meira, 2 Turma, julgado em 15.5.2012, DJe 25.5.2012); permitir que a administrao pblica pague aluguel de imvel em valor superior ao de mercado, beneciando, assim, o locador; na realizao de um acordo para recebimento de crdito de um particular, aceitar garantia insuciente ou inidnea; emprestar dinheiro pblico sem fundamento em qualquer lei e sem apoio na lei oramentria; conceder benefcio scal (iseno, imunidade, anistia etc.) a algum sem que estejam preenchidos os requisitos legais previstos para essa concesso (por exemplo, sem a prova de que tenha sido beneciado anteriormente, quando essa prova necessria; sem a prova de que entidade declarada de utilidade pblica, quando isto exigido; entidade beneciada cujas condies de funcionamento so insatisfatrias ou que no tenha prestado contas etc.);

Improbidade administrativa por leso ao errio 55

simular licitao ou dispens-la em hipteses em que a lei no o admita, com inobservncia das disposies da Lei n. 8.666/1993, por exemplo, fracionando o objeto licitado para que se dispense a licitao (cf. REsp 1280321/MG, rel. min. Mauro Campbell Marques, 2 Turma, julgado em 6.3.2012, DJe 25.4.2012); ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas pela lei ou pelo regulamento, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), como, por exemplo, a emisso de empenhos em duplicidade (AgRg no Ag 1365386/RS, rel. min. Herman Benjamin, 2 Turma, julgado em 22.3.2011, DJe 25.4.2011); lavrar auto de infrao calculando tributo, multa e juros em valores inferiores aos efetivamente devidos, seja diminuindo a base de clculo, seja aplicando a alquota errada, ou por qualquer outro expediente que se preste a reduzir o valor devido; liberar verba pblica sem a observncia de todas as normas legais, como, por exemplo, pagando por mercadoria ainda no recebida, obra ainda no entregue, despesa sem prvio empenho e por dbito constante de precatrio fora da ordem cronolgica de sua apresentao; aplicar irregularmente verba pblica, como, por exemplo, empregando recursos legalmente vinculados (na lei oramentria anual) a um determinado m, com nalidade diversa, utilizando dinheiro pblico em programas, projetos ou obras no includos na lei oramentria; reter indevidamente e no repassar a instituto de previdncia e assistncia municipal valores relativos a emprstimos simples contrados por servidores pblicos municipais e seus equiparados, descontados em folha de pagamento, alm de utilizar das mencionadas cifras para m diverso daquele institudo por lei complementar. (cf. noticiado no Informativo STJ 377 de 17 a 21.11.2008); permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro enriquea s custas do errio, como por exemplo, efetivar desapropriao por interesse social com objetivo de privilegiar o dono da propriedade.

56 Improbidade administrativa por leso ao errio

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Existem medidas para garantir o ressarcimento do dano causado pelo agente mprobo?

A m de garantir o ressarcimento do dano, possvel determinar a indisponibilidade ou o sequestro dos bens do agente acusado da prtica de ato de improbidade (arts. 7o e 16 da Lei n. 8.429/1992). Trata-se de medidas cautelares que visam assegurar o ressarcimento, podendo ser determinadas pelo juiz, a pedido do Ministrio Pblico ou do autor da ao, no incio ou no curso do processo. Ao nal, a sentena que julgar procedente a ao de improbidade pode decretar a perda dos bens havidos ilicitamente e determinar a reverso dos bens em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do valor correspondente ao ressarcimento do dano causado (art. 18 da Lei n. 8.429/1992). A respeito dessa matria, vejam-se as perguntas 76 a 80.

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Caracterizada a prtica de ato de improbidade administrativa que causa prejuzo ao errio, pode o agente sofrer outras sanes, alm daquelas previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992?

Uma mesma conduta do agente pblico pode caracterizar, alm de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, crime e/ou ilcito administrativo. Nesse caso, o agente dever responder em todas as esferas de responsabilidade, ou seja, pelo ato de improbidade, sujeitando-se s sanes do art. 12 da Lei n. 8.429/1992, como pelo crime, sujeitando-se s penas privativas de liberdade, pecuniria ou restritiva de direitos, estabelecidas no Cdigo Penal ou em outras leis penais, como tambm, nalmente, pelo ilcito administrativo, sujeitando-se s sanes administrativas respectivas. Por exemplo, um agente pblico que, ao invs de aplicar uma determinada verba pblica integralmente em sua destinao prpria (construo

Improbidade administrativa por leso ao errio 57

de uma obra ou implementao de um programa), desvia parte dela em favor de um particular, empreiteiro ou prestador de servio, beneciando-o, pratica no s o ato de improbidade que causa leso ao errio, previsto no art. 10, I, da Lei n. 8.429/1992, como tambm o crime de peculato (art. 312 do Cdigo Penal), para o qual a lei prev pena de recluso, de dois a doze anos e multa. Pratica, ainda, falta administrativa disciplinar (art. 117 da Lei n. 8.112/1990), sujeitando-se, assim, s penalidades previstas no Estatuto do Servidor Pblico (advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou destituio de funo comissionada). Se esse agente pblico for prefeito municipal, pratica crime de responsabilidade (art. 1o, I, do Decreto-Lei n.201/1967), que punido com pena de recluso, de dois a doze anos e multa, bem como a perda do cargo e a inabilitao, pelo prazo de cinco anos, para o exerccio de cargo ou funo pblica. Diz-se, assim, que o agente pblico est sujeito a diversas esferas de responsabilidade, que so independentes, cabendo a aplicao das sanes previstas em cada uma delas, mesmo que uma s conduta tenha sido praticada.

Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica


Walter Claudius Rothenburg

Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 61

Por que a legislao refere atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao pblica?

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O objetivo que nenhum ato de improbidade administrativa escape da Lei n. 8.429/1992. Por isso, esses atos so classicados em ordem decrescente de gravidade. Os mais graves esto no grupo do art. 9, quando algum (o prprio servidor pblico ou terceiro) enriquece ilicitamente, ou seja, benecia-se economicamente com a improbidade. A seguir, vm os atos do grupo do art. 10, quando h prejuzo ao errio, ou seja, provocado um dano econmico ao patrimnio pblico, ainda que ningum tenha sido beneciado. Finalmente, esto previstos os atos de improbidade administrativa do grupo do art. 11, que so contrrios aos princpios que regem a administrao pblica, mesmo que no tenham proporcionado enriquecimento ilcito nem provocado prejuzo econmico ao patrimnio pblico. Muitas vezes, h diculdade em provar o enriquecimento ilcito de algum ou a leso econmica ao patrimnio pblico, embora esteja demonstrada a violao a princpios da administrao pblica. Nesses casos, ainda possvel condenar o responsvel por improbidade administrativa. Essa possibilidade de responsabilizao residual justica que a lei tenha previsto atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao pblica.

Quais so os princpios da administrao pblica cujo desrespeito caracteriza improbidade administrativa?

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A Lei n. 8.429/1992 apresenta, no art. 11, um elenco de princpios da administrao pblica cuja violao representa improbidade administrativa: os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade

62 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

s instituies. Em seguida, a lei oferece exemplos de aes ou omisses que caracterizam violao a tais princpios:
praticar ato visando m proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia; retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo; negar publicidade aos atos ociais; frustrar a licitude de concurso pblico; deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo; revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao ocial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.

As previses da lei so exemplicativas, ou seja, no esgotam as possibilidades. Existem outros princpios que regem a administrao pblica e cuja inobservncia pode revelar improbidade administrativa, como aqueles estabelecidos na Constituio, tanto no art. 37 que mencionava, originalmente, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade (repetidos no art. 4 da Lei n. 8.429/1992), e passou, a partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar tambm com a ecincia , quanto em outros dispositivos: participao dos usurios dos servios pblicos e transparncia (art. 37, 3), dever de o agente pblico dar satisfao de seus atos e prestar contas (art. 58, 2, V, e art. 70), continuidade das polticas pblicas (arts. 165 e 166, 1 e 2) etc. Exemplo: se um secretrio de sade deixa, sistematicamente, de prestar esclarecimentos populao sobre a justicativa para a escolha das prioridades e dos modos de implementao de polticas pblicas (por exemplo, por que a compra de ambulncias e no a ampliao do hospital?), comete improbidade administrativa. A administrao pblica deve orientar-se por tais princpios, que funcionam como guias jurdicos para a realizao das nalidades estatais e para o bom atendimento da populao, como esclarece Mrcia Noll Barboza (2002, p. 119).

Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 63

Somente os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia, como diz o art. 4o da Lei n. 8.429/1992, podem praticar atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao pblica?

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No. A prpria lei estende o conceito de agente pblico para abranger todos aqueles que, no sendo servidores pblicos regulares (no estando situados em nenhum nvel ou hierarquia), mesmo assim exeram, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas (art. 2o da Lei n. 8.429/1992). Basta, portanto, que o sujeito pratique ato em nome ou por conta da administrao pblica, valendo-se de poder pblico. o caso, por exemplo, do mesrio nas eleies, do mdico credenciado ao Sistema nico de Sade (SUS), do serventurio de cartrio extrajudicial. Indo alm, a lei alcana tambm os particulares que tenham participado da improbidade administrativa, ou seja, pessoas (at mesmo jurdicas) que, mesmo sem vnculo orgnico com a administrao pblica, induzam ou concorram para a prtica do ato de improbidade ou dele se benecie[m] sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3 da Lei n. 8.429/1992). Para ilustrar: algum que divulga questes de concurso pblico de que tomou conhecimento antes de sua realizao (art. 11, V, da Lei n. 8.429/1992).

64 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

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Exige-se compreenso do carter da conduta (conhecimento) e condies de determinar-se de acordo com essa compreenso (vontade), ou seja, dolo, do sujeito que pratica ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica?

Sim, segundo boa parte dos analistas, pois a culpa seria suciente apenas nas hipteses de improbidade administrativa que provocam leso ao patrimnio pblico (art. 5 da Lei n. 8.429), previstas no grupo do art. 10 (GARCIA; ALVEs, 2006, p. 281-284), sendo que essa parece ser a tendncia da jurisprudncia (ex.: Superior Tribunal de Justia, REsp. 658.415/ RS, 2 Turma, rel. min. Eliana Calmon, 27 jun. 2006; REsp. 604.151/RS, 1 Turma, rel. min. Jos Delgado, 25 abr. 2006). Os atos de improbidade administrativa, segundo a opinio prevalecente, devem ser sucientemente graves e as sanes impostas so to pesadas, que somente um comportamento intencional (doloso) seria admissvel. Tenho opinio divergente, pois entendo que os agentes pblicos devem ter cuidado especial com o patrimnio pblico (em sentido amplo) e mesmo um descuido no intencional (ou seja, culposo) grave pode justicar o enquadramento. Considero que o art. 5 (Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano), uma vez que est inserido na parte geral da Lei n. 8.429/1992, vale para todas as espcies de atos de improbidade administrativa, e a referncia a patrimnio pblico (diferente de errio, contido no art. 10) deve ser entendida amplamente. Assim, seria suciente a culpa, pelo menos uma culpa grave (MARTINs JNIOR, 2001, p. 230), como, por exemplo, quando o sujeito, por falta de cuidado, permite que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao ocial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio (art. 11, VII, da Lei n. 8.429/1992).

Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 65

De qualquer modo, seja exigindo-se dolo, seja apenas culpa, cabe acusao bem demonstrar a participao subjetiva do acusado de improbidade administrativa.

Qualquer ato de improbidade administrativa no atenta necessariamente contra os princpios da administrao pblica?

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Sim. Ora, se qualquer ato de improbidade atenta necessariamente contra os princpios da administrao pblica, sempre que houvesse enriquecimento ilcito (art. 9 da Lei n. 8.429/1992) ou dano ao errio (art. 10), no deveramos invocar tambm o art. 11? Acho que no, pois haveria certa redundncia na previso legal: por que prever vrias hipteses diferentes para um mesmo enquadramento? Sob o aspecto das sanes, tambm haveria inutilidade, pois as sanes (quase sempre) mais graves previstas para as duas primeiras modalidades de atos de improbidade administrativa (arts. 9 e 10) absorvem as sanes previstas para os atos que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11), conforme o art. 12 da Lei n. 8.429/1992. Portanto, o art. 11 deve car apenas para as condutas que no importem enriquecimento ilcito (art. 9o) nem causem prejuzo ao errio (art. 10). O art. 11 tem uma importante funo residual (ou sob outra perspectiva, uma norma de reserva (GARCIA; ALVEs, 2006, p. 273), pois permite capturar atos de improbidade que tenham passado pelas malhas dos arts. 9o e 10 (quando, por exemplo, h diculdade de provar o enriquecimento ilcito ou o prejuzo). Assim, no tem sentido classicar determinado ato de improbidade, j caracterizado como provocador de enriquecimento ilcito e/ou de prejuzo ao errio, como violador de algum princpio da administrao pblica: essa subsuno plrima, por necessria e automtica, superfetatria e insignicante (ROTHENBURg, 2002, p. 477-478).

66 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

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O que signica o princpio da moralidade administrativa? E o dever de lealdade s instituies?

A moralidade administrativa dene-se por padres de honestidade, transparncia (sobretudo permitir o acesso s informaes), participao (permitir que as pessoas exponham suas consideraes e contribuam para as tomadas de deciso), sintonia com as expectativas ticas da populao e empenho. Praticar nepotismo, assumir compromissos pblicos e depois ignor-los, acomodar-se e deixar de envidar esforos para a soluo dos problemas surgidos exemplicam atentado moralidade administrativa, que uma das mais candentes manifestaes da improbidade (que, por usa vez, o gnero, do qual a corrupo uma das espcies). Perceba-se que a moralidade administrativa tem um sentido mais objetivo e tcnico, por isso no se confunde (embora tenha convergncias) com a moralidade social ou individual. A lealdade s instituies um aspecto da moralidade e tem a ver com o dever de os agentes pblicos assumirem a misso institucional do rgo pblico e representarem bem o interesse pblico. Por exemplo, ao saber que material apreendido pela Receita est disponvel para ser distribudo aos diversos rgos pblicos, o servidor deve empenhar-se em obter coisas adequadas sua repartio. Por outro lado, se o responsvel percebe que o rgo onde atua carece de pessoal, no pode deixar de promover a realizao de concurso pblico ou a apresentao de projeto de lei para a criao de novos cargos, como se no se importasse ou, mesmo, quisesse que o rgo a que est vinculado no funcionasse direito. Outro exemplo: aps assumir a direo de um conselho prossional, o sujeito passa a adotar um discurso niilista, contrrio a qualquer forma de controle. Ora, com essa opinio, o sujeito no deve, honestamente, candidatar-se e assumir um cargo de direo num conselho prossional. Mais uma ilustrao tirada da jurisprudncia: Procurador de Cmara Municipal, que atuou como advogado de rus em ao de improbidade

Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 67

administrativa por atos praticados em detrimento da prpria Cmara, comete improbidade ele mesmo (Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, Ap. 70004353744, rel. Des. Vasco Della Giustina, 6 nov. 2002). Embora no seja possvel traar uma separao absoluta, assim como a moralidade administrativa no deve confundir-se com a moral comum, tambm a lealdade s instituies no deve confundir-se com um programa poltico-partidrio ou uma concepo corporativista.

Pequenas irregularidades caracterizam improbidade administrativa por violao dos princpios da administrao pblica? Isso no tende a tornar insuportvel a gesto pblica, com a banalizao da aplicao da Lei n. 8.429/1992?

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Com efeito, preciso moderao para no enxergar improbidade administrativa em tudo e desestimular os administradores pblicos zelosos e preocupados. O objetivo da Lei n. 8.429/1992 atingir apenas os atos relevantes e os sujeitos mal-intencionados. Outros atos equivocados, mas no to graves, podem justicar uma responsabilizao no mbito administrativo, no uma responsabilizao judicial. O princpio da insignicncia, que exclui as condutas irrelevantes, tem aplicao em relao improbidade administrativa. Essa prudente avaliao quanto relevncia para ns de improbidade pode ser feita na fase de investigao, antes da propositura de ao judicial, e recomendar o arquivamento do respectivo procedimento administrativo (inqurito civil). Tambm por ocasio das manifestaes da acusao no processo judicial (em parecer ou em alegaes nais, por exemplo). O que a lei no permite a transao, acordo ou con-

68 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

ciliao nas respectivas aes judiciais (art. 17, 1), mesmo sob o argumento da insignicncia. Contudo, ante a corrupo e o descaso crnicos na administrao pblica brasileira, o que mais falta no moderao, mas atuao rme!

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Quais as sanes para os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao pblica?

As sanes so as seguintes: ressarcimento integral do dano, se houver; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos; pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos (art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992). Tais sanes j esto previstas, com mais intensidade, para os atos de improbidade que importem enriquecimento ilcito (art. 12, I) ou causem prejuzo ao patrimnio pblico (art. 12, II), do que se conclui que o art. 11 da Lei n. 8.429/1992 tem uma funo residual. Apreviso de eventual ressarcimento integral do dano parece descabida, pois, se houvesse prejuzo ao errio, o enquadramento deveria se dar no art. 10, mas possvel aventar pelo menos duas justicativas: 1) se houver dano moral difuso (embora eu entenda ser essa espcie de dano, por constituir prejuzo ao patrimnio pblico j includa no art. 10); 2) para permitir o ressarcimento de particular prejudicado, se for o caso (WEICHERT, 2006, p. 64).

Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 69

H improbidade administrativa quando o sujeito deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo (art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992), mas o Tribunal de Contas ainda assim as aprovar ou, mesmo que no, o respectivo Poder Legislativo as aprovar?

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Sim. O art. 21, II, dispe que a aplicao das sanes por improbidade administrativa independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Existem diversos rgos e poderes com competncia para, autonomamente, avaliar a conduta do agente pblico. A avaliao da prestao de contas pelo Tribunal de Contas no vinculante nem em relao ao Poder Legislativo (ex.: art. 31, 2o, da Constituio Federal), nem para o Poder Judicirio, e mesmo a avaliao(eminentemente poltica) do Legislativo vinculante em relao ao Judicirio. Mas claro que uma aprovao das contas aumenta a diculdade (o nus) da prova da improbidade administrativa a cargo do acusador.

possvel referir aes propostas pelo Ministrio Pblico em razo de atos de improbidade por violao aos princpios da administrao pblica?

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So hoje muitas as aes civis pblicas por improbidade administrativa propostas pelo Ministrio Pblico. Destaco as seguintes, relacionadas a atos que violam princpios da administrao pblica: no atendimento de recomendao do Ministrio Pblico para que no houvesse cobrana indevida de tributo que j havia sido considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (art. 11, caput);

70 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

declarao indevida de preveno na distribuio de processos judiciais (art. 11, caput); tortura praticada por agentes da Polcia Federal (art. 11, I ao promovida pelo Procurador da Repblica Daniel Sarmento); assdio sexual (art. 11, I); emprstimo de recursos pblicos para projeto sem exigncia de prvio Estudo de Impacto Ambiental (art. 11, I); denominao, dada a prdio pblico, de pessoa viva (art. 11, I); irregularidades no processo eleitoral de conselho prossional (art. 11, I e II); inrcia de servidor pblico encarregado de scalizar empresas de vigilncia, em implantar medidas voltadas s pessoas com decincia fsica (art. 11, II); inrcia de rgo ambiental em relao a obras para evitar atropelamento de animais silvestres em rodovia (art. 11, II); quebra de sigilo funcional e prtica de ato de ofcio em desconformidade com as regras do servio (art. 11, I, II, III e VI).

Apurao dos atos de improbidade administrativa


Srgio Monteiro Medeiros

Apurao dos atos de improbidade administrativa 73

Em que consiste a apurao do ato de improbidade administrativa?

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A apurao a investigao, a averiguao, a coleta de informaes (provas) que iro determinar as circunstncias concretas (reais) em que, eventualmente, aconteceu o ato de improbidade administrativa. No se pode, de incio, no limiar de um procedimento apuratrio, armar com certeza a ocorrncia do ato de improbidade, pois a apurao pode, perfeitamente, atestar justamente o contrrio, isto , a inocorrncia de qualquer irregularidade, ou a ocorrncia de mera irregularidade formal, sem maior signicado, de sorte a no se enquadrar como ato de improbidade administrativa, que mais grave do que a simples irregularidade. a apurao que, procedendo ao levantamento das provas acerca da efetiva ocorrncia e da dinmica (modo como se desenvolveram os fatos) do ato de improbidade administrativa e apontando (individualizando) quem sejam seus autores, isto , os agentes pblicos e, se for o caso, os terceiros benecirios (particulares, pessoas no pertencentes aos quadros dos entes pblicos, que obtiveram proveito com a prtica do ato de improbidade), fornecer os elementos indispensveis (fatos vericados, autoria e respectivas provas) propositura da ao civil de responsabilizao por ato de improbidade administrativa.

Quem detm poderes para apurar a prtica de ato de improbidade administrativa?

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Um dos legitimados (ou seja, quem tem poderes legais) apurao o prprio ente pblico que sofreu o dano decorrente da prtica do ato de improbidade administrativa. A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) expressa bem isso em seu art. 14, caput.

74 Apurao dos atos de improbidade administrativa

Se, por exemplo, o Ministrio dos Esportes celebra um convnio com determinado municpio para a construo de uma quadra poliesportiva que no vem a ser construda, o projeto no executado conforme previsto (faz-se a quadra, mas no coberta; feita a arquibancada apenas de um lado; no poliesportiva, mas de futebol de salo apenas, porque no foram adquiridos os equipamentos para outras prticas desportivas) ou as verbas repassadas no so integralmente empregadas nessa nalidade (hiptese de desvio), dever do Ministrio dos Esportes apurar os fatos em toda a sua extenso, pois, diante de tais irregularidades, h indcios (sinais, com razovel grau de probabilidade de uma ocorrncia) da prtica de ato de improbidade administrativa. Entretanto, no h exclusividade na apurao por parte do ente da administrao pblica que sofreu o dano. A LIA (Lei n. 8.429/1992) no exprimiu essa exclusividade. Alis, se o tivesse feito estaria em choque com a Constituio Federal, ou, em outras palavras, essa vedao seria inconstitucional, pois a lei no pode contrariar a Constituio, e de seu prprio texto (da Constituio) decorre a legitimao (atribuio de poder legal) de outros rgos, como os Tribunais de Contas, o Ministrio Pblico, a Polcia Judiciria e o Poder Legislativo. Esse o entendimento majoritrio da doutrina (FIgUEIREDO, 2004, p. 295 e 325-326, passim; GARCIA; ALVEs, 2002, p. 441-513, passim; MARTINs JNIOR, 2001, p. 151; MEDEIROs, 2003, p. 221-241, passim; SARmENTO, 2002, p. 150-154, passim) e da jurisprudncia (STJ, REsp. 154128, 1a Turma, rel. p/ acrdo min. Milton Luiz Pereira, julgado em 11.5.1998; STJ, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 344207, 1a Turma, rel. min. Humberto Gomes de Barros, julgado em 3.6.2003; STF, HC 71.039/RJ, Tribunal Pleno, rel. min. Paulo Brossard, julgado em 7.4.1994). A esse rol acresam-se os rgos de controle interno da administrao pblica, notadamente a Controladoria-Geral da Unio (CGU), que, conforme consta em seu prprio stio eletrnico,
o rgo do Governo Federal responsvel por assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do

Apurao dos atos de improbidade administrativa 75

patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto, por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate corrupo e ouvidoria.

A CGU faz bom trabalho na scalizao do emprego das verbas federais, mas como suas atividades no tm como destinatrio direto o Ministrio Pblico, ou no se voltam, especicamente, apurao de atos de improbidade, acontece de o trabalho desenvolvido revelar-se insuciente responsabilizao de agentes mprobos no mbito judicial. Nesse ponto, haja vista o interesse pblico que permeia a matria, a CGU poderia aprimorar seus esforos visando tarefa do Ministrio Pblico. Ademais, em razo da amplitude da vocao da CGU, quando recebe os resultados de suas scalizaes, o rgo do Ministrio Pblico deve ter o cuidado de separar o que lhe servir, ou seja, o que prova ou indcio de ato de improbidade administrativa do que relato de mera impropriedade ou concluso de auditagem estritamente relacionada melhoria do servio pblico. O Ministrio Pblico, se no optar por requisitar (representar, no caso do TCU) a apurao a um dos rgos acima mencionados, ou seja, se houver por bem investigar diretamente, pode valer-se de um entre dois instrumentos para proceder a apuraes de atos de improbidade administrativa: inqurito civil pblico ou procedimento administrativo. Ambos acham-se contemplados na Constituio Federal, no art. 129, III e VI, respectivamente. Na legislao infraconstitucional esto regulados na Lei de Improbidade Administrativa, Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/1985), na Lei Orgnica dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e no Estatuto do Ministrio Pblico da Unio (Lei Complementar n. 75/1993). No exerccio desses misteres, o rgo do Ministrio Pblico, alm dos poderes investigatrios (realizao de inspees, inquiries, requisies etc.), deve estar bastante atento a dados e informaes de acesso pblico mxime ante o advento da Lei de Acesso Informao, Lei n. 12.527, de 18.11.2011 disponveis na Internet, alm de contedos

76 Apurao dos atos de improbidade administrativa

reservados depositados em bancos de dados pblicos porm dependentes de acesso previamente autorizado, como o CNIS (Cadastro Nacional de Informaes Sociais) e o REDE INfOsEg (portal de entrada administrado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia), que viabiliza o acesso a diversos bancos de dados pblicos, tais como Receita Federal e Polcia Federal. A pesquisa nesses stios eletrnicos capaz de acelerar e potencializar os resultados do trabalho investigatrio. Acontece, eventualmente, de uma informao j publicada na Internet, como a apreciao da prestao de constas de um convnio, por exemplo, vir a ser requisitada pelo modo tradicional (mediante ofcio requisitrio), quando simples consulta on-line poderia solver a demanda. necessrio explorar essas novas possibilidades e ferramentas propiciadas pelos sopros de transparncia que vicejam na administrao pblica, especialmente com o advento da Lei de Acesso Informao (Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011). Um entre dois instrumentos para proceder a apuraes de atos de improbidade administrativa: inqurito civil pblico ou procedimento administrativo. Ambos acham-se contemplados na Constituio Federal, nos incisos III e VI do art. 129. Na legislao infraconstitucional esto regulados na Lei da Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/1985), na Lei Orgnica dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e no Estatuto do Ministrio Pblico da Unio (Lei Complementar n. 75/1993).

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Quem pode requerer a apurao de ato de improbidade administrativa e quais os seus requisitos?

A Lei n. 8.429/1992 (LIA), em seu art. 14, expressa que qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.

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Esse direito de representao de que trata a LIA uma consequncia do direito constitucional de petio, garantido no art. 5, XXXIV, a, da Constituio Federal, razo pela qual seu exerccio no pode jamais ser condicionado ao pagamento de taxas, a qualquer ttulo ou nalidade, mesmo que de interesse pblico. A representao, ainda que no o diga a LIA, em face das atribuies constitucionais e legais de que se acham imbudos, pode tambm ser dirigida a outros rgos dotados de poderes investigatrios, como o Ministrio Pblico, conforme esclarecem Figueiredo (2004, p. 165) e Medeiros (2003, p. 142 e seguintes). Por qualquer pessoa, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiro residente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurdica (associaes, sindicatos, empresas etc.). o que, corretamente, defende Sarmento (2002, p. 146-147, passim). A Lei n. 8.429/1992 (art. 14, 1o) exige que o pedido seja formalizado (encaminhado, protocolado) por meio de representao (petio, documento em que os fatos conhecidos e tidos como mprobos so relatados, com todos os elementos disponveis, requerendo-se a adoo das providncias cabveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo a qualicao do representante (pessoa fsica ou jurdica, nome, endereo, nmero de inscrio no CPF ou no CNPJ, prosso e estado civil, em se tratando de pessoa fsica), as informaes sobre o fato e sua autoria, alm da indicao das provas de que tenha conhecimento. Observe-se que a LIA parece pretender repelir a representao annima, ou seja, aquela em que o autor no revela a sua identidade. Inclusive as Cortes Superiores, fundadas no fato de que a Carta da Repblica veda o anonimato, tm anulado, por vezes, investigaes iniciadas com base em denncia annima. No nos parece, com todas as vnias, a melhor opo, porque o que veda a Constituio no a notcia annima de ilcitos, mormente se lesivos administrao pblica, ao interesse pblico, mas sim o anonimato na manifestao de pensamento (art. 5,

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IV) e so coisas distintas, com tratamento constitucional prprio e, por isso, merecedoras de interpretaes especcas. No Superior Tribunal de Justia a matria no est pacicada, de modo que j se entendeu que
Em nosso ordenamento jurdico prevalece o princpio da presuno de inocncia, segundo o qual ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado da sentena penal que o tenha condenado (art. 5, LVII, da CF/1988), aqui entendido como presuno de idoneidade, que, para ser afastada, exige elementos mnimos a motivar o incio de procedimento administrativo prprio visando ilidir tal presuno. Por justa causa entende-se o motivo legal ou o suporte probatrio mnimo em que se baseie a acusao, no servindo para tal mister uma mera carta-denncia annima na qual se fundou a instaurao do procedimento, mormente porque o ordenamento jurdico do Pas veda a prtica do anonimato, nos termos do inciso IV do art. 5 da Constituio Federal. No mesmo sentido dispe o art. 51 do Cdigo de tica da OAB. No mesmo sentido: QO na Sd 166/DF, Rel. Min. Nilson Naves, Corte Especial, DJe 3/9/2009. (STJ, REsp 1074302/SC, rel. min. Benedito Gonalves, 1 Turma, v.m. DJe 3.8.2010).

Mas, por outro lado, indo ao encontro da tese que defendemos, o mesmo STJ pronunciou-se no sentido que
Impe-se destacar tambm que a denncia annima, quando fundada vale dispor, desde que fornea, por qualquer meio legalmente permitido, informaes sobre o fato e seu provvel autor, bem como a qualicao mnima que permita sua identicao e localizao -, no impede a respectiva investigao sobre a sua veracidade, porquanto o anonimato no pode servir de escudo para eventuais prticas ilcitas a ponto de transformar o Estado em verdadeiro paraso scal. Alis, o art. 2, 3, da Resoluo n. 23/2007, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, expresso ao prever a necessidade de tomada de providncias, ainda que o conhecimento pelo Parquet de fatos

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constituidores, em tese, de leso aos interesses e direitos cuja proteo est a seu cargo se d por manifestao annima (STJ, RMS 32065/PR, rel. min. Mauro Campbell Marques, 2 Turma, v.u., DJe 10.3.2011).

Se no puder ou no souber como reportar os fatos por escrito, o representante, a pessoa que conhece e deseja ver os fatos apurados, comparece repartio pblica competente (ente pblico prejudicado, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o motivo de seu comparecimento, e um funcionrio da repartio reduz a termo (escreve) as suas declaraes, aps qualic-la, colhendo a sua assinatura, ou a sua impresso digital, caso no seja alfabetizada, certicando essa circunstncia e dando f do ato.

A representao vincula, obriga a administrao pblica a proceder apurao do suposto ato de improbidade administrativa noticiado?

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No. Nem o ente pblico lesado nem qualquer dos demais rgos dotados de poderes investigatrios cam obrigados a proceder a uma apurao to somente em razo do recebimento de uma representao noticiando a prtica de ato de improbidade administrativa.
A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta lei.

Este o exato teor do artigo 14, 2o, da LIA. Entrementes, no deve prevalecer excessivo rigorismo na interpretao da norma, pois essas compreenses desprestigiam a defesa do patrimnio pblico e da moralidade administrativa, interesses e valores que se sobrelevam a formalidades legais. Assim, a autoridade administrativa no s pode como deve acatar a representao, ainda que no observados, perfeitamente, os prefalados requisitos do art. 14, 1o, da LIA,

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sempre que haja possibilidade ou razes para assim proceder, podendo at mesmo instaurar procedimento apuratrio de ofcio (por sua prpria iniciativa), com base nas informaes que lhe chegaram, caso entenda que se revestem de mnima verossimilhana (aparncia de veracidade, procedncia, plausibilidade). Essa compreenso respalda-se nos esclios de Medeiros (2003, p. 142) e Sarmento (2002, p. 147). Nesse sentido, vale ainda conferir o que acima cou consignado a respeito da apurao de denncia annima. Tambm roborando esse entendimento, de modo que dilucida o preciso alcance da previso legal em comento, o egrgio Superior Tribunal de Justia j manifestou
que o direito de representao por improbidade administrativa, previsto no art. 14 da Lei n. 8.429/1992, no compreende o de ver necessariamente instaurado o processo de investigao, caso no haja incio de prova considerada razovel para tanto (STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana 16424, 1a Turma, rel. min. Teori Albino Zavascki, julgado em 5.4.2005).

Portanto, conclui-se que, existindo um mnimo de solidez, de indcios que conram certa idoneidade (credibilidade) representao, os fatos devem ser apurados.

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A polcia judiciria pode investigar atos de improbidade administrativa em qualquer situao?

A legitimidade da polcia judiciria (Polcia Federal e Polcias Civis dos Estados) para proceder a investigaes de ato de improbidade administrativa encontra respaldo na prpria LIA, que, em seu art. 22, no previu qualquer exceo, in verbis: Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico [...] poder requisitar a instaurao de inqurito policial [...].

Apurao dos atos de improbidade administrativa 81

Contudo, a lei deve ser interpretada inteligentemente e, especialmente, em conformidade com a Lei Maior (Constituio Federal), pois esta o fundamento de validade de todo o ordenamento jurdico. Desse modo, imperioso reconhecer que a polcia judiciria somente poder apurar ato de improbidade administrativa, o que faz por intermdio de inqurito policial, quando conduta mproba a ser apurada corresponder um crime, ou seja, quando o comportamento contrrio probidade administrativa estiver tambm descrito como ilcito em uma lei de natureza penal (Cdigo Penal ou lei especial). Esse pensamento, seguramente alicerado na doutrina especializada em improbidade administrativa (MEDEIROs, 2003, p. 222; PAZZAgLINI FILHO, 2002, p. 189; SARmENTO, 2002, p. 151), deui de exegese da LIA, em harmonia com o estatudo na Carta da Repblica, a teor de seu art. 144, que demarcou os limites precisos de atuao da polcia judiciria (Polcia Federal e Polcias Civis dos Estados).

O Ministrio Pblico est adstrito s concluses da apurao da administrao pblica ou da polcia judiciria?

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A Constituio Cidad, a vigente Constituio Federal de 1988, elevou o Ministrio Pblico condio de instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (art. 127, caput). Outrossim, para que os membros do Ministrio Pblico (procuradores da Repblica, promotores de Justia, entre outros) possam mesmo se desincumbir dessa herclea tarefa, o legislador constituinte cuidou de assegurar aos integrantes da magistratura do Ministrio Pblico igualdade jurdica (tratamento paritrio nas esferas constitucional

82 Apurao dos atos de improbidade administrativa

e infraconstitucional relativamente a direitos e garantias nsitas ao exerccio das funes, guardadas as peculiaridades, naturalmente) com os membros da magistratura do Poder Judicirio (juzes, desembargadores, ministros das Cortes Superiores etc.). Assim, por fora do art. 127, 1o, da Lei Fundamental, os membros do Ministrio Pblico gozam de independncia funcional, entenda-se, so inteiramente livres para atuar, respeitadas a Constituio e as leis no evidentemente inconstitucionais, de acordo com seus convencimentos jurdicos, sem atrelamentos ou subordinaes, conquanto sempre fundamentadamente, dando a conhecer os fundamentos fticos e jurdicos de seus posicionamentos. Da decorre que as concluses das apuraes realizadas pela administrao pblica ou pela polcia judiciria, tanto no concernente materialidade (provas da ocorrncia) quanto no que se refere autoria, no condicionam o atuar do Ministrio Pblico, que dar aos fatos apurados e registrados nos autos (caderno em que so colecionados, na ordem cronolgica em que vo sendo produzidos, os documentos resultantes das investigaes, tais como tomadas de declaraes, informaes prestadas por outros rgos pblicos ou empresas, laudos periciais etc.) interpretao prpria, podendo divergir total ou parcialmente das concluses consignadas. Poder, ento, propor ao de improbidade quando o resultado do apuratrio for pela no congurao do ato de improbidade; em sentido oposto, deixar de aparelhar a ao, acionar como ru em ao de improbidade administrativa quem foi tido como inocente, bem como deixar de acionar quem foi considerado responsvel pela prtica do pretenso ato de improbidade administrativa. Tudo consoante o princpio constitucional da independncia funcional e a clara exposio dos motivos que norteiam o seu convencimento.

Apurao dos atos de improbidade administrativa 83

Qual o rgo do Ministrio Pblico com atribuio para proceder apurao do ato de improbidade administrativa?

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Como regra geral, pode-se enunciar que tem atribuio legal para presidir o procedimento apuratrio, requisit-lo (requisio no simples solicitao, sujeita ao exame de convenincia e oportunidade da pessoa a quem se dirige, mas verdadeira determinao, ordem, pois, que deve ser cumprida sem mais delongas) polcia judiciria (inqurito policial) ou ao ente pblico prejudicado, o rgo do Ministrio Pblico (membro do Ministrio Pblico, promotor de Justia, procurador da Repblica, entre outros) com atribuio para promover a ao de improbidade administrativa, ou seja, ser um membro em atuao no primeiro grau de jurisdio, isto , perante um juiz federal ou um juiz de Direito, conforme se trate de feito da competncia da Justia Federal ou da Justia dos Estados (ou do Distrito Federal). Entendemos que, caso o agente pblico cuja conduta a ser investigada tenha foro privilegiado (foro especial por prerrogativa de funo) em matria penal, perante instncia superior (ex.: governadores perante o STJ, prefeitos municipais ante os Tribunais de Justia dos Estados ou Tribunais Regionais Federais), o rgo do Ministrio Pblico ociante em primeiro grau de jurisdio com atribuio para promover a ao de improbidade administrativa poder realizar diretamente a investigao (por meio de procedimento administrativo ou de inqurito civil pblico), bem como requisit-la administrao, mas no poder requisitar a instaurao de inqurito policial, o que somente pode ser providenciado pelo rgo com atribuio para funcionar na ao penal e, dessarte, que funciona perante tribunal. Em remate, frise-se que, havendo leso a interesse federal (da Unio, de suas autarquias ou empresas pblicas), ou seja, quando a competncia para processar e julgar a ao de improbidade administrativa a ser

84 Apurao dos atos de improbidade administrativa

proposta for da Justia Federal (cf. art. 109, I, da Constituio Federal), a apurao somente poder ser conduzida ou requisitada por membro do Ministrio Pblico Federal (procurador da Repblica). Nesse sentido:
Compete justia federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestao de contas perante rgo federal (STJ, Smula n. 8, julgado em 27.5.1998),

eo
desvio de verbas repassadas pela Unio Federal ao Estado congura prejuzo ao patrimnio da Unio Federal, cabendo Justia Federal a apurao dos fatos, sendo irrelevante, no caso, a circunstncia de ter o respectivo valor ingressado no patrimnio do Estado (art. 109, IV, CF) (TRF3, Habeas Corpus 12346, 5a Turma, rel. Juza Ramza Tartuce, julgado em 11.6.2002).

Nos demais casos, a atribuio para apurar os fatos e promover a ao de improbidade administrativa dos membros dos Ministrios Pblicos dos Estados (promotores de Justia).

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Os procedimentos apuratrios so pblicos ou sigilosos?

Ressoamos a opinio de Medeiros (2003, p. 229-230, passim):


Como regra, o procedimento investigatrio pblico, podendo, portanto, ser compulsado pelos rgos de imprensa, pelo investigado ou seu advogado, cabendo autoridade que o preside expedir ou determinar a expedio das certides que venham a ser requeridas. Informaes tambm podem ser passadas Imprensa pelas autoridades presidentes dos feitos, haja vista o interesse pblico que muitas vezes o assunto tratado desperta, inclusive porque os prossionais de imprensa, no raro, tm papel destacado, auxiliando decisivamente nas investigaes. [...]

Apurao dos atos de improbidade administrativa 85

Contudo, ainda que no o digam as leis complementares que instituem os regimes jurdicos dos Ministrios Pblicos (Estaduais e Federal/Distrital), deve-se admitir a imposio de sigilo, por deciso escrita e fundamentada. Admitimos trs hipteses: a) quando os autos contiverem informaes sujeitas a sigilo legal (telefnico, bancrio e scal), transferido por meio de autorizao judicial; b) quando o interesse pblico o exigir, como em investigao que possa ocasionar risco ao sistema nanceiro, caso haja inoportuna divulgao dos resultados, ou que envolva sade pblica, ou qualquer outra questo sensvel que reclame ateno e cuidado na sua divulgao; c) quando o sigilo for necessrio apurao dos fatos, ou seja, quando a publicidade for capaz de frustrar a obteno de provas. A assertiva, em relao ltima hiptese aventada, deui da natureza investigatria do procedimento (ou inqurito civil pblico), cabendo invocar, por analogia, a norma albergada no art.20, caput, do Cdigo de Processo Penal.

Os procedimentos apuratrios esto sujeitos ao princpio constitucional do contraditrio?

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O princpio do contraditrio encontra-se elencado no art. 5o, LV, da Constituio Federal, nestes termos: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Cuida-se de importante garantia fundamental, mas no tem carter absoluto. Processo e procedimento, pelo menos em linguagem jurdica, so vocbulos que guardam entre si acentuada diferena semntica. O legislador constituinte foi estritamente tcnico ao empregar o termo processo em vez de procedimento, pois somente naquele h verdadeiro julga-

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mento, que pode resultar no apenamento de quem foi guindado condio de ru (processo judicial) ou indiciado (processo administrativo). Da a inafastvel necessidade de observar os princpios do contraditrio e da ampla defesa, devendo ser facultado a essa pessoa conhecer, acompanhar e impugnar as provas contra ela produzidas, requerer a produo de outras provas, defender-se das imputaes formuladas em seu desfavor e recorrer em face de deciso que a desfavorea. Por outro lado, os procedimentos apuratrios, porque de natureza instrutria, preparatria, informativa, destinados que esto a oferecer mnimo suporte probatrio a ulterior processo, no se submetem ao princpio do contraditrio. Os fatos so apurados e as provas produzidas unilateralmente, pois se destinam, precipuamente, deixe-se bem vincado, a instruir o processo no curso do qual, a sim, dever ser rigorosamente observado o princpio do contraditrio, cando toda a prova sujeita bilateralidade, iniciativa e scalizao das partes que controvertem no processo. Isso vale para todo e qualquer procedimento apuratrio, seja ele encetado pela administrao pblica, pelo Ministrio Pblico ou pela polcia judiciria. Manifestam-se, nesse mesmo sentido, a doutrina (MEDEIROs, 2003, p.228; PAZZAgLINI FILHO, 2002, p. 146-147, passim; SARmENTO, 2002, p. 153) e a jurisprudncia (STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana 11537/MA, 2a Turma, rel. min. Eliana Calmon, julgado em 6.2.2001; STJ, REsp 644994/MG, 2a Turma, rel. min. Joo Otvio de Noronha, julgado em 17.2.2005).

Apurao dos atos de improbidade administrativa 87

H alguma exceo regra que exclui os procedimentos apuratrios do mbito de incidncia do princpio constitucional do contraditrio?

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Em havendo processos judiciais incidentes apurao, aes cautelares preparatrias da ao principal, em regra, o contraditrio dever ser observado, na forma da legislao processual (arts. 797, 802 e 803, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil). Contraditrio, esclarea-se, no no procedimento apuratrio propriamente dito, mas, sim, no processo judicial de natureza cautelar, proposto com o to de buscar subsdios apurao, e que sem a interveno jurisdicional (ordem judicial) no poderiam ser auferidos. Contudo, advirta-se: mesmo que restrito ao cautelar, crucial a escolha do momento processual adequado ao estabelecimento do contraditrio, a m de preservar o resultado til, proveitoso, da medida requerida e, principalmente, da investigao em curso. Essa anlise fundamental ao ensejo da concesso da liminar, pois, como averbado em julgado do egrgio Superior Tribunal de Justia,
A concesso de liminar inaudita altera parte se justica quando a demora no provimento possa acarretar prejuzos ao requerente ou ineccia de seu provimento nal. Ademais, a providncia no impe restrio ao princpio do contraditrio, mas to-somente posterga no tempo a oitiva da parte contrria (STJ, Agravo Regimental na Medida Cautelar 8810, 1a Turma, rel. min. Denise Arruda, julgado em 28.9.04).

Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa


Antonio do Passo Cabral Ronaldo Pinheiro de Queiroz

Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 91

Qual o juzo competente para processar e julgar a ao de improbidade?

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A Lei n. 8.429/1992 no tem norma especca a respeito da competncia, sendo aplicvel subsidiariamente o art. 2 da Lei n. 7.347/1985, que estabelece como competente o juzo do local onde ocorreu ou deveria ocorrer o dano. Assim, a regra a competncia do juzo de primeira instncia do local do dano, sendo que tal competncia tem natureza absoluta. O STF julgou inconstitucional (ADI n. 2797) a redao dada ao art. 84 e pargrafos do Cdigo de Processo Penal pela Lei n. 10.628/2002, que estabelecia foro por prerrogativa de funo para as aes de improbidade propostas contra determinadas autoridades, o que acarretava a competncia originria dos tribunais nesses casos. Muito embora tal deciso tenha reconhecido que no h prerrogativa de foro para qualquer autoridade pblica no mbito da improbidade administrativa, o STF modicou pontualmente seu entendimento para reconhecer que h competncia privilegiada para magistrados (Pet 3.211-QO/DF), os quais, pelo princpio da hierarquia, no podem ser processados e julgados por juzes de instncia inferior.

Qual a natureza da ao de improbidade? Que leis poderiam ser aplicadas subsidiariamente ao procedimento da ao de improbidade?

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No julgamento referido (ADI n. 2.797), o STF armou a natureza cvel da ao de improbidade, sendo inaplicvel a sistemtica penal por analogia. A prpria Constituio, ao tratar das sanes da improbidade administrativa no art. 37, 4, informa que tais penalidades so aplicadas sem prejuzo da ao penal cabvel, deixando clara a separao das duas esferas de responsabilidades. Ao contrrio, a ao de improbidade considerada uma espcie de ao civil pblica, sendo aplicveis subsidiariamente s

92 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa

disposies da Lei n. 8.429/1992 as Leis n. 7.347/1985 e 8.078/1990 e o Cdigo de Processo Civil, ao menos em regra, na ausncia de norma expressa. Assim, podemos pensar na aplicao da disciplina da coisa julgada nas aes coletivas. Havendo, contudo, norma expressa disciplinando especicamente a ao de improbidade, sero inaplicveis aquelas leis quando incompatveis.

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Qual a natureza da legitimidade do Ministrio Pblico Federal para a propositura da ao de improbidade?

Sendo enquadrada no rol das aes coletivas, a ao de improbidade o meio pelo qual busca o legitimado a tutela de um direito metaindividual, que transcende a titularidade singular, j que pertencente a uma coletividade. Trata-se de proteo ao patrimnio pblico e probidade administrativa, bens coletivos socialmente difundidos, de titularidade difusa, pertinentes a toda a comunidade. Sobre o tema, vale transcrever as lies de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves (2002, p. 179):
Como foi visto, a Lei n. 8.429/1992 no se destina unicamente proteo do errio, concebido este como o patrimnio econmico dos sujeitos passivos dos atos de improbidade, devendo alcanar, igualmente, o patrimnio pblico em sua acepo mais ampla [...]. Acresa-se, ainda, que todos os membros da coletividade tm o direito de exigir dos administradores pblicos que atuem com estrita observncia ao princpio da juridicidade, o que pode ser considerado um direito transindividual e indisponvel, de natureza eminentemente difusa, j que pulverizado entre todas as pessoas.

A legitimidade, portanto, extraordinria (vai em juzo tutelar direito alheio em nome prprio), concorrente (vrios legitimados a podem propor) e disjuntiva (a legitimidade de cada um deles independe de uma conduta dos demais).

Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 93

O juiz ca vinculado ao pedido na ao de improbidade?

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Nas aes de improbidade, no vige o princpio da correlao, adstrio ou congruncia entre sentena e pedido. Deve haver, na causa de pedir, narrao detalhada do ato de improbidade, o que suciente para a identicao e individualizao da demanda, bem como para a defesa do ru, semelhana do que ocorre com o processo penal e em alguns procedimentos cveis, como a ao popular (MOREIRA, 1988). A norma constitucional do artigo 37, 4, fala que os atos de improbidade importaro as consequncias ali elencadas, sendo tambm peremptria a disposio do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992 (o responsvel pelo ato de improbidade est sujeito s seguintes cominaes). Tratandose de direito punitivo e considerando que o preceito secundrio da norma destina-se ao magistrado, no tecnicamente correto que o autor j delimite as sanes no seu pedido, retirando do magistrado o seu poder de seleo das sanes adequadas e da dosimetria de cada uma delas, at porque a prpria legislao, no seu art. 12, proclama que as sanes podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato. O juiz, portanto, no ca vinculado s expressas sanes que tenham sido pedidas pelo autor na ao de improbidade, podendo aplicar sanes no requeridas expressamente. Nesse sentido, por todos, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves na obra citada. Contra, por todos, Marino Pazzaglini Filho (2002, p. 189).

Pode haver pedido declaratrio na ao de improbidade?

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H autores que sustentam a possibilidade do pedido declaratrio de reconhecimento de uma conduta mproba (DINAmARCO, 2001). Entretanto, a ocorrncia de improbidade um fato jurdico, no sendo possvel

94 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa

haver declarao judicial da ocorrncia de fatos, salvo excees legais referentes falsidade documental. O pedido declaratrio limita-se existncia ou inexistncia de relaes jurdicas (artigo 4 do Cdigo de Processo Civil).

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Pode haver pedido de nulidade ou desconstituio do ato mprobo na ao de improbidade?

O pedido desconstitutivo do ato mprobo, apesar do silncio do legislador constitucional (art. 37, 4, da Constituio Federal) e do legislador infraconstitucional (art. 12 da Lei n. 8.429/1992), vem sendo admitido como possvel pela doutrina e pela jurisprudncia. O STJ, por exemplo (REsp 200701485462), admite a cumulao de pedidos na ao de improbidade administrativa, desde que atendidos os pressupostos do art. 292 do CPC, quais sejam, compatibilidade de pedidos e de procedimento, bem como identidade de competncia. Todavia, neste ponto, aplica-se integralmente o princpio da correlao ou congruncia, devendo haver pedido expresso, no podendo o juiz, de ofcio, proceder anulao sem que tenha havido requerimento inicial a respeito.

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Quem so os legitimados passivos na ao de improbidade?

A demanda deve ser ajuizada contra o agente pblico que praticou o ato, bem como contra quem induziu ou concorreu para sua prtica e os benecirios diretos ou indiretos do ato, em litisconsrcio necessrio. Assim, no s o agente pblico, mas tambm particulares podem gurar como rus no processo de improbidade administrativa, inclusive pessoas jurdicas que se beneciaram de algum modo do ato de improbidade, como ocorre com frequncia em licitaes viciadas, que privilegiam

Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 95

uma dada empresa, ou em contrataes superfaturadas, em que parte do enriquecimento ilcito vai para o patrimnio da empresa contratada. Ressalte-se que h sanes adequadas para serem aplicadas a pessoas jurdicas, como a multa, a proibio de contratar ou de receber qualquer incentivo ou benefcio do Poder Pblico, bem como o ressarcimento do dano e a perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio. Um tema que merece ateno, com relao legitimidade passiva na ao de improbidade, diz respeito possibilidade de os agentes polticos gurarem como rus. H uma corrente que nega essa possibilidade, entendendo que tais agentes sujeitam-se apenas aos crimes de responsabilidade, estando imunes Lei n. 8.429/1992. A outra corrente, majoritria na doutrina e que conta com alguns precedentes do STF, sustenta que, quanto maior o poder, maior a responsabilidade, devendo o agente poltico responder nas vrias esferas de responsabilidade, entre elas a criminal, de improbidade e, quando cabvel, tambm por crimes de responsabilidade. O STF, a propsito, j assentou que: [...] Esta Suprema Corte tem advertido que, tratando-se de ao civil por improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992), mostra-se irrelevante, para efeito de denio da competncia originria dos Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo pblico ou de titular de mandato eletivo ainda no exerccio das respectivas funes, pois a ao civil em questo dever ser ajuizada perante magistrado de primeiro grau. Precedentes.(STF AI 506323 AgR/PR Celso de Mello T2 Julg. 2.6.2009 - Unanimidade) Por m, se a demanda for ajuizada pela pessoa jurdica interessada (lesada), intervm o Ministrio Pblico como scal da lei. Se proposta pelo Ministrio Pblico, a pessoa jurdica interessada poder integrar o polo ativo, gurando em litisconsrcio ativo originrio com o prprio Ministrio Pblico. Pelo art. 17, 3, da Lei n. 8.429/1992, na redao dada pela Lei n. 9.366/1996, aplicvel no que couber ao de improbidade o art. 6, 3, da Lei n. 4.717/1965 (Lei da Ao Popular), o que permite que a pessoa jurdica lesada, diante do interesse pblico em jogo, atue ao lado do autor.

96 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa

76

A propositura simultnea de aes de improbidade pelo Ministrio Pblico e outro colegitimado, versando sobre o mesmo ato de improbidade, caracteriza conexo ou litispendncia?

Ocorre litispendncia quando duas demandas semelhantes tramitam ao mesmo tempo, sendo que cada causa identicada pelas partes, causa de pedir e pedido (CPC, art. 301, 3). No processo de improbidade administrativa, tendo em conta a legitimao coletiva (parte autora apenas formal), a demanda identicada pelo ru, causa de pedir e pedido. Assim, apesar de no haver identidade subjetiva, no campo das demandas coletivas o instituto da litispendncia deve ser analisado sob outra tica. Na hiptese apresentada, vem apontando a doutrina (NEIVA, 2006; GIDI, 1995) que deve ser considerado o interesse postulado, ainda que sejam diversos os sujeitos que formalmente guram no processo. Assim, estaramos diante de litispendncia, e no de conexo, quando tramitassem duas aes de improbidade versando os mesmos fatos (causa de pedir), impondo as mesmas consequncias jurdicas (o pedido representa a aplicao das sanes do art. 12) e o imputado (parte r) fosse o mesmo. Pensar o contrrio seria admitir que uma pessoa pudesse ser penalizada pelo mesmo fato dentro da mesma esfera de responsabilidade (improbidade). Por m, a litispendncia no processo coletivo no tem o condo de extinguir necessariamente o processo no prevento, podendo o juiz admitir a reunio de ambos, inclusive para efeito de aproveitamento de provas.

Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 97

Qual o critrio para a determinao da preveno quando uma das demandas for ao de improbidade?

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A disciplina da ao de improbidade afasta-se das regras gerais do Cdigo de Processo Civil, que estabelecem que o juzo prevento ser decidido pelos critrios do primeiro despacho liminar positivo (quando as aes tramitarem perante rgos jurisdicionais de mesma competncia territorial, art. 106 do Cdigo de Processo Civil), ou da primeira citao vlida (competncias territoriais distintas, art. 219 do Cdigo de Processo Civil). A Lei de Improbidade, em seu art. 17, 5, adota critrio diferenciado: a propositura da ao prevenir o juzo. Assim, tem-se por preventa a ao de improbidade que primeiro foi protocolada em juzo.

Quais dos rus so beneciados pela noticao prvia para defesa na ao de improbidade?

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Nitidamente inspirada no procedimento criminal referente aos processos contra servidores pblicos (crimes funcionais, art. 514 do Cdigo de Processo Penal), a Lei n. 8.429/1992, no art. 17, 7, prev a noticao prvia do ru para uma resposta preliminar. No processo penal, o entendimento predominante o de que s se aplica a noticao prvia aos rus que tenham a qualidade de funcionrio (servidor) pblico para ns penais. No entanto, a Lei de Improbidade no restringe a aplicao da noticao prvia apenas aos que detenham essa qualidade. Ademais, o art. 3 da Lei arma que suas disposies sero aplicveis, no que couber, a todos os que induzam ou concorram para a prtica dos atos e aos benecirios destes. Aplicao, portanto, sempre que compatvel. Por outro lado, trata-se de norma concessiva de direitos ao ru, permitindo-lhe uma defesa preliminar, no podendo o intrprete restringir o alcance de uma norma concessiva de direitos, o que decorre das regras gerais de hermenutica.

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa


Srgio Monteiro Medeiros

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 101

As medidas cautelares previstas na Lei de Improbidade Administrativa seguem o rito estabelecido no Cdigo de Processo Civil?

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A indagao tem maior relevncia no que diz respeito s aes cautelares preparatrias, aquelas que antecedem as aes de improbidade administrativa e que so propostas, em geral, no curso de procedimentos apuratrios, embora no necessariamente deva existir apurao em tramitao. A LIA suscita dvida, pois, se por um lado, ao tratar da cautelar de sequestro dos bens do agente pblico mprobo ou terceiro benecirio (art. 16, caput), determinou que fosse observado o que estabelecem os arts. 822 a 825 do Cdigo de Processo Civil (art. 16, 1o, da LIA), por outro, silenciou ao cuidar da quebra de sigilo bancrio (art. 16, 2o, da LIA) e da decretao de indisponibilidade de bens (art. 7o da LIA). Ainda assim, de bom alvitre que seja seguido o rito (procedimento) plasmado no CPC, em homenagem aos princpios constitucionais do contraditrio, da ampla defesa, do devido processo legal e da segurana jurdica. O que no nos parece acertado, todavia, em obsquio aos princpios constitucionais da defesa da moralidade administrativa e do patrimnio pblico, bem assim do princpio constitucional da proporcionalidade, mormente diante do silncio (eloquente?) da LIA, aplicarem-se com exacerbado rigor as normas do Cdigo de Processo Civil. Qual o sentido em se seguir, em uma decretao de quebra de sigilo bancrio, medida que demanda longo prazo para anlise aps a obteno das informaes, a diretriz traada nos arts. 806 e 808, I, do Cdigo de Processo Civil, e no art. 17 da LIA, fazendo-se cessar a eccia da medida porque no foi vivel propor-se a ao principal no trintdio, j que no h qualquer gravame ao investigado? Martins Jnior (2001, p. 323) comunga do mesmo entendimento.

102 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa

Ademais, cumpre obtemperar, mesmo que haja o gravame em desfavor de quem foi decretada a medida cautelar, havendo indcios bastantes de autoria e materialidade, a medida deve ser preservada, caso necessria e a ao principal no tenha sido ainda apresentada por fundadas razes, como a mora natural do procedimento investigatrio, deuente do normal desenrolar das diligncias. O emprego estrito da norma processual, em tais casos, confronta o interesse social, coincidente com a defesa do patrimnio pblico e da moralidade administrativa. A regra da boa razo inspira ilaes nesse rumo, pois, se assim no for, o interesse pblico quedar sempre vencido ante bices de natureza formal que, por mais que essa no seja a inteno, acabam servindo de guarida a mprobos. Na jurisprudncia, h registros de decises na direo do abrandamento acima cogitado, como se pode vericar nos Recursos Ordinrios em Mandado de Segurana 8716 e 15771, ambos do STJ. Convm no olvidar a responsabilidade de indenizar o ru, na ao cautelar, quando congurada a hiptese inscrita no art. 811 do Cdigo de Processo Civil.

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Em quais circunstncias justica-se o afastamento do agente pblico a que se imputa a prtica de ato de improbidade administrativa?

A medida extrema, que pode e tem alcanado at mesmo agentes pblicos detentores de mandatos eletivos, verbi gratia, prefeitos municipais, est respaldada no art. 20, pargrafo nico, da LIA:
A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se zer necessria instruo processual.

No obstante a lei rera-se instruo processual, patente que a medida pode perfeitamente ser requestada durante procedimento apuratrio, pois provas h que, se no forem resguardadas em dado momento, podem dissipar-se irremediavelmente.

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 103

Consoante Medeiros (2003, p. 215), revelar-se-


necessria a medida, em razo da possibilidade do agente interferir nas investigaes (ocultando provas documentais, modicando informaes contidas em arquivos de qualquer natureza, inuenciando o nimo de administrados, colegas ou subordinados que devam funcionar como testemunhas).

Pazzaglini Filho (2002, p. 86) defende que, somente diante de provas manifestas da interferncia, dever a medida ser decretada. MartinsJnior (2001, p. 324), com escudo em aresto do colendo Tribunal de Justia de So Paulo, lembra que o afastamento mostra-se imperativo diante de elementos presuntivos de que da permanncia no cargo podero sobrevir mais danos ao errio. A reforar o carter excepcional da medida, exigindo provas rotundas de que o afastamento faz-se necessrio garantia da higidez da instruo processual (no s durante o processo fase judicial , mas tambm enquanto se desenrola o procedimento apuratrio), tm-se inmeros julgados do Superior Tribunal de Justia (Medida Cautelar 3181, 1a Turma, rel. min. Jos Delgado, julgado em 21.11.2000; Ag. Reg. 2000.00.613061/ RN, 2a Turma, rel. min. Eliana Calmon, julgado em 21.11.2000; Ag. Reg. 3048, 1a Turma, rel. min. Jos Delgado, julgado em 19.9.2000).

As medidas cautelares que podem ser deferidas no curso de investigao de ato de improbidade (preparatrias), ou da ao principal, so to apenas aquelas expressamente tratadas na LIA?

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No subsiste qualquer razo jurdica plausvel para armao positiva. A ao civil de improbidade administrativa, aps as providncias processuais iniciais que lhe so peculiares, segue o rito ordinrio (comum) disciplinado no Cdigo de Processo Civil, que serve, portanto, de fonte normativa subsidiria matria versada na LIA.

104 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa

Como se no bastasse o argumento encimado, que casa bem com a ausncia de vedao legal, tem-se que a LIA apontou tambm para o Cdigo de Processo Civil ao dispor, especicamente, sobre a medida cautelar de sequestro (art. 16, 1o). Consigne-se, ainda, que restringir essa possibilidade seria negar vigncia ao Cdigo de Processo Civil, que giza, claramente, o poder geral de cautela do juiz em seu art. 798. Coincidentes so as lies de Garcia e Alves (2002, p. 625), Pazzaglini Filho (2002, p. 157) e Sarmento (2002, p. 163).

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O Ministrio Pblico depende de ordem judicial para ter acesso movimentao de contas bancrias e aplicaes nanceiras de investigados ou tem legitimidade para requisitar essas informaes sigilosas diretamente?

Muitos membros respeitados do Ministrio Pblico, ainda hoje, defendem a segunda tese, pelo menos doutrinariamente, com esteio na legislao federal especca dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e do Ministrio Pblico Federal (Lei Complementar n. 75/1993). Contudo, no nos parece, com a devida vnia, seja essa a posio mais abalizada, pois a quebra de sigilo bancrio rege-se pela Lei Complementar n.105/2001, devendo
ser requerida ao Poder Judicirio, mesmo em se tratando do Ministrio Pblico, ressalvadas as informaes relativas a verbas pblicas, passveis de requisio direta, consoante deciso do Pretrio Excelso prolatada na ao de mandado de segurana 21.729-4, impetrada pelo Banco do Brasil S/A contra ato de Sua Excelncia o Procurador-Geral da Repblica (MEDEIROS, 2003, p. 156).

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 105

A Lei Complementar n. 105/2001, que lei especial no que toca a sigilo bancrio, identicou as situaes em que cabe a quebra de sigilo bancrio direta, sem prvia interveno jurisdicional, como disposto em seu art. 4o, que trata do poder requisitrio das Comisses Parlamentares de Inqurito do Congresso Nacional. Nas demais, em que se omitiu a lei, improcede requisio direta. Ao Ministrio Pblico, portanto, cabe socorrer-se do Poder Judicirio, exceo feita, como acima demonstrado, s requisies de informaes bancrias de verbas pblicas. Nesse sentido: O Ministrio Pblico no detm o poder de, per se, determinar a quebra de sigilo scal e bancrio, mas somente quando for precedida da devida autorizao judicial, pena de macular de ilcita a prova obtida e, assim, imprestvel para o m de sustentar a ao penal ou deciso condenatria; 4. Ordem concedida para trancar o processo criminal (STJ, HC 200301890270, 6 Turma, rel. min. Hamilton Carvalhido, DJ de 26.11.2007, p. 247).

possvel a decretao de quebra de sigilo telefnico para instruir procedimento apuratrio de improbidade administrativa?

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Analisemos a questo observando o que consta no acrdo do STJ proferido em Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 445996, 2a Turma, rel. min. Franciulli Neto, julgado em 22.3.2005. O mrito do recurso especial no foi apreciado (o que se pretendia com o agravo regimental), com fundamento na Smula n. 7 do STJ, mas, examinando-se o inteiro teor do referido aresto, constata-se que a deciso guerreada, do Tribunal de Justia do Paran, mantivera, entre outras medidas, a quebra de sigilo telefnico deferida em ao cautelar preparatria de ao de improbidade administrativa.

106 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa

Parece-nos que somente pode dar-se tal hiptese quando concomitantemente ao ato de improbidade administrativa estiver sendo investigado ilcito penal e se em sede de inqurito policial. A quebra de sigilo representa limitao ao direito constitucional intimidade, e o legislador constituinte de 1988 preocupou-se em assegurar que
inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrcas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para ns de investigao criminal ou instruo processual penal (artigo 5o, inciso XII, da Constituio Federal). A Lei n. 9.296/96 regulou o dispositivo constitucional.

Apesar de a Constituio ser de clareza solar ao restringir o uso dessas informaes, desde que no haja desvio na sua utilizao e que realmente tenham sido obtidas ao ensejo de investigao policial, no se vislumbra maior bice ao seu uso como prova emprestada em esfera de represso improbidade administrativa, contanto que previamente autorizado pelo juzo competente, sob pena de nulidade. Essa interpretao da norma constitucional no se agura tranquila, mas a relevncia dos interesses sociais defendidos, em cotejo com o permissivo do art. 22 da LIA (permissiva de investigao de ato de improbidade administrativa por meio de inqurito policial), denota no se tratar de exegese disparatada. Como cedio, em casos de difcil interpretao, em que se atritam princpios constitucionais, e neste chofre percebe-se que brigam os princpios da inviolabilidade do sigilo das comunicaes telefnicas (especializao do princpio constitucional da intimidade) e da defesa da probidade administrativa, somente pela via da ponderao concreta dos interesses em conito pode-se deduzir a correta soluo. Conforme mencionado, e ora explicitado, mxime porque o manejo das informaes sigilosas sujeita-se ao pleno controle jurisdicional, temos que da

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 107

no decorre malferimento norma constitucional, pois que se atribui maior peso ao segundo princpio citado. Na doutrina especializada constata-se que o assunto tem sido pouco enfrentado, e nem mesmo na jurisprudncia, pelo menos dos Tribunais Superiores, encontram-se decises. Sarmento (2002, p. 186-187, passim) compartilha, em parte, o entendimento ora esposado, mas d norma constitucional interpretao mais liberal, argumentando que a prova colhida em apuratrio de improbidade administrativa no conduzido pela polcia pode tambm ser usada em provncia criminal, pelo que atendida estaria a matriz constitucional. Averbe-se, contudo, que a restrio constitucional quebra de sigilo telefnico em comento diz, estritamente, com o contedo das conversas telefnicas, no alcanando os registros das ligaes telefnicas, como acertadamente tem armado a jurisprudncia, conforme ilustra o aresto seguinte:
A regra do art. 5, XII, da Constituio Federal de 1998, no representa um impedimento vlido quebra determinada nestes autos. De fato, a referncia investigao criminal ou instituio processual penal contida nesse dispositivo constitucional constitui limitao objetiva interceptao telefnica, isto , realizao de escutas telefnicas, identicao do contedo das comunicaes telefnicas. No impede, todavia, em absoluto, a quebra do sigilo telefnico, assim entendida a identicao dos dias, horrios, nmeros de telefone e durao das chamadas realizadas e recebidas em determinado terminal telefnico. Trata-se, na verdade, da quebra do sigilo dos registros das comunicaes telefnicas, que pode ser determinada por meio de deciso judicial, atenta ao vetor fundamental da proporcionalidade e ao necessrio balanceamento dos valores constitucionais em discusso. Precedente do Tribunal (TRF3, AC 00117160420014036100, 3 Turma, Juiz Convocado Renato Barth, DJF3 de 19.8.2008).

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa


Marlon Alberto Weichert

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 111

Quais as penas a que pode ser condenado quem praticou ato de improbidade administrativa?

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A condenao por ato de improbidade acarreta a aplicao de diversas reprimendas, a saber: reverso de bens e valores ilicitamente acrescidos ao patrimnio individual; reparao de danos; perda da funo pblica; suspenso de direitos polticos por at 10 anos; pagamento de multa civil; e proibio de contratar com o Poder Pblico ou dele receber benefcios scais ou creditcios. Essas reprimendas esto graduadas conforme a espcie de ato praticado (que importa enriquecimento ilcito, que causa dano ao errio e que atenta contra os princpios da administrao pblica), em uma ordem decrescente de gravidade. Nesse contexto, a suspenso de direitos polticos pode alcanar, nos casos mais graves, dez anos ou se limitar a trs anos na menor sano. Da mesma forma, a multa pode alcanar at cem vezes o valor do salrio do servidor ou trs vezes o valor da vantagem ilcita que recebeu.

Essas sanes devem ser todas aplicadas em conjunto ou pode existir condenao a apenas uma ou algumas delas?

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Essa questo despertou dvidas; contudo, em 2009, com a edio da Lei n. 12.120/2009, o art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa teve sua redao alterada e passou a prever expressamente que as sanes podem

112 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato. Portanto, cabe ao Juiz denir quais sanes sero aplicadas em cada caso.

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A Lei n. 8.429/1992 no extrapolou o previsto na Constituio ao prever outras sanes alm daquelas indicadas no art. 37, 4o?

verdade que a Lei n. 8.429/1992 agregou outras sanes ao rol constitucional. A Constituio prev apenas suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio. Alm dessas repercusses, o art. 12 da lei apontou que o agente mprobo se sujeita tambm: a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao seu patrimnio, b) ao pagamento de multa civil e c) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios. Saliente-se, primeiro, que seria lcito ao legislador instituir outras reprimendas alm daquelas includas no preceito da Constituio. A xao de penas e outras sanes funo tpica da lei (princpio da legalidade), nada impedindo que essa atividade seja exercida na produo normativa referente improbidade administrativa. O elenco xado no texto constitucional deve ser considerado como o mnimo aplicvel, mas no como um corpo exaustivo de medidas sancionadoras da improbidade. Por outro lado, todas as cominaes estipuladas no art. 12 da Lei n.8.429/1992 ou decorrem diretamente do prprio regime constitucional ou esto inseridas no regime de proteo do patrimnio e da moralidade pblicos ou, em alguns casos, decorrem de princpios gerais de direito. O que fez o legislador e bem foi consolidar e sistematizar a matria, compilando em um nico diploma o rol de repercusses aos ilcitos por improbidade na administrao pblica.

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 113

A perda dos bens obtidos ilicitamente uma sano ou uma reparao?

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A reverso ao Poder Pblico do patrimnio adquirido pela improbidade administrativa um desdobramento do princpio geral de direito que no admite o enriquecimento ilcito ou sem causa. No se trata, propriamente, de uma sano, mas, sim, de uma obrigao legal decorrente de ato ilcito. No Cdigo Civil, a matria recebe tratamento no art. 884, o qual assim estipula: Aquele que, sem justa causa, se enriquecer custa de outrem, ser obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualizao dos valores monetrios. No Cdigo Penal, a matria denida como um efeito da condenao, no art. 91, II, b:
Art. 91 So efeitos da condenao: II a perda em favor da Unio, ressalvado o direito do lesado ou do terceiro de boa-f: [...] b) do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua proveito auferido pelo agente com a prtica do fato criminoso.

Havendo, pois, a condenao do agente por enriquecimento ilcito, consequncia natural da sentena a obrigao de reverso de todo e qualquer patrimnio (imvel, mvel ou nanceiro) que tiver sido reunido como proveito do ato de improbidade. o que dispe o art. 6o da Lei n. 8.429/1992: No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou terceiro benecirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio.

114 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

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O bem que ser perdido somente aquele que foi diretamente obtido com o ato de improbidade?

O patrimnio obtido com o ato de improbidade administrativa no costuma permanecer na ostensiva posse do agente, especialmente quando se trata de grandes vantagens. Nesses casos, em regra, os recursos ou bens amealhados so objeto de lavagem, mediante transferncia a terceiro, transformao em outros bens, alienaes sucessivas ou qualquer outro meio de dissimulao. Por esse motivo, no h limitao a que o ato de reverso atinja apenas o bem que direta e especicamente foi obtido com o ato de improbidade. Na ausncia deste, ou na impossibilidade de individualiz-lo, todo o patrimnio do condenado responde pelo dever de reverso, at o montante equivalente aos bens ou valores que foram obtidos com a conduta ilcita. Da mesma forma, ao ser proposta a ao, quase impossvel identicar o patrimnio auferido com a prtica da improbidade, ou atestar que o bem ainda est na disposio do agente. Assim, as medidas cautelares de indisponibilidade, sequestro ou arresto devem se voltar para quaisquer bens dos rus, conforme o art. 7o, pargrafo nico, da Lei n.8.429/1992:
Art. 7o Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento ilcito, caber autoridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 115

Os bens que foram acrescidos ao patrimnio do agente antes do ato de improbidade tambm podem ser sequestrados ou perdidos?

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A reverso, ou perda, pode repousar sobre qualquer bem do patrimnio do ru. No h necessidade de ser um bem adquirido aps a prtica do ato de improbidade, pois a inteno da lei alcanar o patrimnio do ru em qualquer uma de suas expresses, satisfazendo o crdito pblico pela expresso econmica do bem obtido ilicitamente ou do dano causado ao errio. Nesse sentido, alis, a deciso do Superior Tribunal de Justia no Recurso Especial n. 439.918/SP, julgado pela Primeira Turma em 3.11.2005.

Quais danos podem ser reparados mediante a aplicao da Lei de Improbidade Administrativa?

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A reparao deve ser integral, abarcando no s todo o prejuzo material, mas tambm a leso esfera moral, da pessoa jurdica de direito pblico diretamente vitimada e da prpria sociedade, principalmente quando o ato resultou na m prestao de servios pblicos ou na frustrao de direitos sociais. indiscutvel que a dilapidao do patrimnio pblico implica subtrao de recursos que seriam aplicados em nalidades sociais, na promoo de direitos. Portanto, o ato de improbidade administrativa rotineiramente acarreta danos morais coletivos, os quais devem ser tambm reparados. No se deve descartar, ainda, a possibilidade de danos materiais ou morais a terceiros, mesmo quando inexistente prejuzo patrimonial direto ao Poder Pblico. Por exemplo, o mdico do sistema pblico de sade, ao exigir do particular vantagem ilcita para a prtica de ato que gratuito, lesa a esfera patrimonial e afetiva da vtima. Em especial a esfera subjetiva atingida, pois a exigncia realizada com o aprovei-

116 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

tamento da fragilidade da pessoa que se encontra sob risco de vida ou tem um familiar nesse estado. O ato caracteriza-se como de improbidade administrativa com enriquecimento ilcito do agente (gura do art. 9o, caput), com danos materiais e morais ao cidado. A condenao por improbidade implicar, pois, a constituio da obrigao de reparao de ambos ao particular, muito embora o errio no tenha suportado prejuzo econmico ou nanceiro. Da mesma forma, um ato de improbidade que atenta contra os princpios da administrao tambm pode dar ensejo a danos materiais ou morais ao particular. Cite-se, a ttulo ilustrativo, a demora proposital do agente pblico em atender pedido administrativo de pagamento de verbas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio a desempregado em situao de misria. O ato em questo embora no implique enriquecimento do agente ou dano ao patrimnio pblico atinge a esfera patrimonial e moral do trabalhador, devendo o magistrado reconhecer, na sentena, a existncia desses prejuzos e determinar sua indenizao. Amparando essa salutar medida de economia processual, o legislador determinou que a obrigao de reparar danos est presente mesmo quando o ato de improbidade no provocou prejuzo ao errio ou acarretou enriquecimento indevido do agente (art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992).

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A perda da funo pblica aplicvel a todo e qualquer agente pblico?

A perda da funo pblica como sano pela prtica de ato de improbidade administrativa a principal inovao em sede constitucional, expressa textualmente no 4o do artigo 37. A Lei n. 8.429/1992, nos arts. 9o, 10 e 11, disps que essa cominao deve ser aplicada nos atos de improbidade de menor gravidade inclusive (como aqueles que apenas atentam contra os princpios da administrao pblica).

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 117

juridicamente incompatvel com os princpios da administrao pblica a permanncia de pessoa mproba na esfera da prestao de servios pblicos. A higidez moral um requisito para a investidura em funo pblica, no sendo possvel manter no servio pblico aqueles que judicialmente foram declarados sem essa qualidade. A perda da funo pblica somente se consuma com o trnsito em julgado da sentena (sem prejuzo de administrativamente ser aplicada a pena de demisso, quando cabvel). A lei autoriza, ainda, o afastamento cautelar, quando necessrio para a instruo processual, ou seja, quando a autoridade puder interferir na produo de provas, por exemplo, mediante o exerccio da hierarquia em relao a testemunhas, eliminando ou forjando documentos (art. 20, pargrafo nico). Apesar do silncio legislativo, no se pode afastar a possibilidade de outros fundamentos para o afastamento provisrio, inclusive a ttulo de antecipao de tutela, como, por exemplo, na hiptese de risco de o agente continuar a agir ilicitamente durante o processo. Matria que ainda no encontrou consenso nas decises do Supremo Tribunal Federal e do Supremo Tribunal de Justia diz respeito aplicao da Lei de Improbidade Administrativa para agentes polticos que tambm se sujeitam punio por crimes de responsabilidade (presidente da Repblica, ministros de Estado, ministros de tribunais, comandantes militares, entre outros). Isso porque a violao da probidade administrativa tambm seria causa para a perda do cargo por crime de responsabilidade. Para os que defendem a excluso da LIA nesses casos, no poderia haver a possibilidade de sano por dois regimes jurdicos distintos. Entendemos que possvel a aplicao da LIA, pois, no direito brasileiro, a concomitante responsabilizao criminal, civil e administrativa historicamente admitida. Destacamos que, em relao aos parlamentares federais, a sentena condenatria da ao de improbidade administrativa no produz efeitos imediatos ao transitar em julgado. H a necessidade de decretao da

118 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

perda do cargo pela Mesa Diretora da Casa Legislativa, nos termos do art. 55 da Constituio Federal. Muito embora esse preceito constitucional no indique a condenao por improbidade administrativa como causa da perda do mandato, a suspenso dos direitos polticos (que tambm ocorrer com a condenao) causa suciente para a cessao do seu exerccio, conforme o inciso IV do referido artigo. Assim, caber Mesa Diretora instaurar clere processo administrativo para apreciao apenas e to somente dos aspectos formais da deciso judicial (se emanada de autoridade competente e se efetivamente transitada em julgado), nos termos do 3o do art. 55. No poder a Cmara dos Deputados ou o Senado Federal reapreciar o mrito da condenao. Ao nal, conrmando-se a validade e a eccia formal da condenao judicial, a respectiva Mesa Diretora dever declarar a perda do cargo.

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Qual o sentido de estipular o pagamento de uma multa civil ao agente condenado?

A multa civil tem por objetivo desestimular a prtica do ato ilcito, mediante a cominao de forte repercusso patrimonial. No Direito Civil, conhecida como clusula penal, a qual estipula uma punio parte que inadimplir o contrato. A multa civil no se confunde com a reparao de perdas e danos, pois esta visa apenas recompor o prejuzo da vtima, enquanto a multa representa um adicional em relao ao prprio objeto do contrato, para desencorajar o seu descumprimento. Os norte-americanos distinguem ambos os institutos, denominando a indenizao por perdas e danos como compensatory damages (indenizao compensatria) e a multa civil como exemplary damages ou punitive damages, ou seja, indenizao exemplar ou punitiva. Esta devida quando o ato for grave, atentatrio a relevantes bens jurdicos ou o devedor tiver agido dolosamente, podendo alcanar montante muitas vezes superior ao das perdas e danos. O parmetro para a xao do seu montante no dado apenas pela lide individual no bojo da qual apreciada, mas tambm com a considerao

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do impacto da conduta no meio social, ou seja, se a prtica lesiva atingiu outras pessoas ou interesses coletivos. Por exemplo, em 1919 (251 US 63), a Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu que a cobrana indevida de 66 centavos de dlar em duas passagens de trem dava ensejo no s devoluo da quantia cobrada a maior, como tambm a punitive damages, poca xada em 75 dlares (cerca de 57 vezes o valor do dano) (Deciso consultada em 31.1.2006, no stio eletrnico <http://caselaw.lp.ndlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=251&invol=63>, mantido por Thomson Findlaw). Caso a prtica intencional de um ato ilegal acarretasse apenas a obrigao de reparao de danos, os autores poderiam ser estimulados a considerar que o risco vale a pena, pois, acaso agrados, no mximo teriam o dever de repor os bens situao anterior. Nesse sentido, a imposio de nus adicional tem a nalidade de advertir os eventuais agentes inclinados prtica do delito de que a repercusso sobre o seu patrimnio poder ser severa, a ponto de compromet-lo at integralmente. No direito pblico, a imposio da multa civil comum no mbito dos contratos administrativos (art. 58, IV, da Lei n. 8.666/1993). Por outro lado, o direito tributrio tambm dela se utiliza, na forma de multas pecunirias por infraes. A aplicao de multa civil em decorrncia de leso ao patrimnio pblico tem previso constitucional no art. 71, VIII, da Carta de 1988. Esse preceito atribui ao Tribunal de Contas da Unio a imposio aos responsveis de multa proporcional ao dano causado ao errio no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. Assim, a aplicao de penalidade pecuniria integra o sistema jurdico-constitucional de proteo ao errio, inexistindo bices a que seja empregada para a responsabilizao de atos de improbidade administrativa. Em realidade, a multa civil medida proltica no combate corrupo e imoralidade, cabendo ao magistrado sua aplicao ponderada, diante dos elementos concretos de cada caso sob apreciao. o campo propcio para o exerccio da proporcionalidade, tendo a Lei de Improbidade xado limites mximos (teto), mas no imposto um valor mni-

120 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

mo. Evidentemente, as condutas dolosas e graves devem, especialmente quando praticadas em detrimento de direitos sociais, merecer a xao da condenao em expressivo montante, enquanto condutas culposas (admitidas quando se trata de ato de improbidade que acarreta danos ao errio art. 10 da Lei n. 8.429/1992) sugerem multas menos aitivas.

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O sancionamento no severo demais?

Essas expressivas cominaes so fruto da deciso do constituinte de combater no s a imoralidade como tambm todas as formas de violao aos princpios da administrao pblica. Resolveu-se j no texto constitucional instituir uma ordem de responsabilizao, mediante a aplicao de um rol de sanes cveis ao descumprimento da probidade administrativa. A determinao constitucional foi a xao de um novo esquema repressivo, alm daquele j consagrado pela ao penal. No h dvidas de que as sanes impostas pelo descumprimento do dever de probidade so severas. No entanto, trata-se de deciso constitucional, decorrente do triste histrico nacional de impunidade, mormente quando se trata de fraudar o patrimnio pblico ou a prpria sociedade, mediante a frustrao dos direitos sociais. Pode-se dizer, portanto, que a Constituio de 1988 adotou o cumprimento da moralidade e da probidade como um princpio basilar de todo o desenvolvimento da administrao pblica. Seu descumprimento fulmina a atividade estatal e a busca do bem comum, merecendo, por isso, forte represso.

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa


Mrcio Andrade Torres

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa 123

O que prescrio?

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Prescrio a perda do direito de ao pelo decurso do tempo, em razo da inrcia do titular desse direito. A omisso em defender determinado direito, durante certo perodo de tempo previsto em lei, em nome da segurana jurdica e da estabilidade social, retira a possibilidade de acionar judicialmente o responsvel por uma violao do ordenamento jurdico. A inrcia do titular do direito no curso desse prazo, sem que se opere alguma causa que interrompa ou suspenda a prescrio, inviabiliza a ao por ato de improbidade administrativa. Os prazos prescricionais na lei de improbidade esto previstos no art. 23.

A ao de improbidade prescreve?

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A regra geral da prescritibilidade das aes, sendo excepcionais as hipteses de no incidncia do fenmeno da prescrio, como, por exemplo, nas aes de estado de pessoa, tal como a de investigao de paternidade e as de crime de racismo. A ao de improbidade sujeita-se prescrio quanto s sanes de aplicao de multa civil, suspenso de direitos polticos, proibio de contratar e de receber incentivos scais, suspenso de direitos polticos, enm, todas as sanes ali previstas. Cabe anotar, no entanto, a imprescritibilidade da ao que vise exclusivamente o ressarcimento ao errio por ato de improbidade, conforme estabelece o art. 37, 5, da CF/88 que reza, in verbis, A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento. Tal norma relevante porque, mesmo quando no possa mais ser proposta a ao de improbidade, ainda pode

124 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa

o Ministrio Pblico ajuizar a ao tendente ao ressarcimento dos danos causados ao patrimnio pblico, por intermdio da ao civil pblica, uma vez que no se cuida da imposio de penalidade (Precedente: STJ, REsp 1028330, rel. min. Arnaldo Esteves Lima).

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Qual o prazo prescricional da ao de improbidade?

A Lei de Improbidade Administrativa dedica um nico artigo (art. 23) ao fenmeno da prescrio, que se subdivide em dois incisos. Para os detentores de mandato, cargo em comisso ou funo de conana (inciso I), o prazo de cinco anos a partir do trmino do mandato ou do exerccio do cargo em comisso ou funo de conana. Quando o agente pblico se desvincula do mandato, cargo ou funo exercida, tem incio a contagem do prazo prescricional, isso porque enquanto ele estiver ocupando tal posio na administrao pblica pode se valer de tal condio para impedir que ato mprobo seja revelado. Para os servidores pblicos detentores de cargos efetivos ou empregos pblicos, a LIA remete ao que disciplinam os respectivos estatutos, quanto aos prazos prescricionais para as faltas disciplinares punidas com a demisso. Assim, devemos pesquisar em cada estatuto dos servidores (se federal, estadual ou municipal, civil ou militar) os prazos prescricionais xados pela lei para as faltas disciplinares punidas com a demisso. A Lei n. 8.112/1990, por exemplo, em seu art. 142 prev que se a infrao disciplinar, e consequentemente para a ao de improbidade, obedece ao prazo prescricional xado na lei penal.

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa 125

Se um detentor de cargo eletivo se reelege, o prazo prescricional para os atos de improbidade praticados no primeiro mandato conta-se a partir do m deste ou do segundo?

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A questo, at bem pouco tempo, era polmica e existiam duas correntes. A primeira sustenta que o novo mandato uma nova relao jurdica entre o detentor de tal cargo eletivo e a administrao pblica, passando a criar deveres e obrigaes que no se interligam com o mandato anterior. Por essa corrente de pensamento, os prazos prescricionais dos atos de improbidade do primeiro mandato teriam incio ao m deste. Uma segunda corrente identica no segundo mandato um liame com o primeiro, como se mera continuidade fosse. O dever de lealdade para com a administrao pblica atravessa de maneira uniforme os dois mandatos. Alm disso, a razo da norma jurdica que prev o incio do prazo aps o trmino do mandato exatamente o de proteger a probidade administrativa levando em conta que, no exerccio do mandato, bem mais fcil ao gestor encobrir e dicultar a apurao dos atos de improbidade. Sob a inuncia do mandato, dicilmente os rgos e mecanismos de controle encontram condies favorveis a uma eciente scalizao. O STJ, adotando a segunda linha de pensamento, vem decidindo que, enquanto no exerccio de mandato, no ui o prazo prescricional:
RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. REELEIO. PRAZO PRESCRICIONAL. DIES A QUO. 1. O termo inicial do prazo prescricional da ao de improbidade administrativa, no caso de reeleio de prefeito, se aperfeioa aps o trmino do segundo mandato. 2. O art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, faz essencial constituio do dies a quo da prescrio na ao de improbidade o trmino do exerccio do mandato ou, em outras palavras, a cessao do vnculo temporrio do agente mprobo com a Administrao Pblica, que somente se verica, no caso de

126 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa

reeleio, aps o trmino do segundo mandato, pois que, nesse caso, h continuidade do exerccio da funo de Prefeito, por inexigido o afastamento do cargo. 3. Recurso especial provido. (REsp 200901596121, Hamilton Carvalhido, STJ 1 Turma, DJe 29 abr. 2010).

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Se um servidor efetivo pratica ato de improbidade no exerccio de funo de conana, qual o prazo prescricional para a ao de improbidade?

Aqui tambm duas posies doutrinrias coexistem. A primeira sustenta que deve incidir o art. 23, I, sendo contado o prazo prescricional a partir da cessao do cargo em comisso ou funo de conana, ainda que o servidor, por ser efetivo, continue vinculado administrao. H, no caso, uma interpretao literal do dispositivo. A outra posio identica a prevalncia do vnculo entre o servidor e a administrao pblica, entendendo que o inciso I se volta a quem no mantm vnculo efetivo com a administrao e exerce funo temporria. Em suma, se o servidor exerce cargo efetivo perante a administrao, ainda que seja nomeado para cargo em comisso ou funo de conana, sujeita-se hiptese prescricional do inciso II e no do inciso I quanto aos atos de improbidade praticados no exerccio dessa funo temporria.

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pessoa jurdica ou fsica que participa ou se benecia dos atos de improbidade tambm se aplicam os prazos prescricionais da ao de improbidade?

A pessoa jurdica ou fsica que participa ou se benecia do ato de improbidade tambm deve ser acionada judicialmente e se sujeita aplicao de sanes, tais como a proibio de contratar com a administrao pblica e o ressarcimento ao errio. Quanto ao ressarcimento ao errio,

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa 127

prevalece a imprescritibilidade, por disposio constitucional (art. 37, 5o). No que toca s demais sanes, incide a prescrio, a ser regulada de acordo com os prazos previstos para o servidor pblico que praticou a improbidade, demandado na mesma ao.

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Existem causas interruptivas ou suspensivas dos prazos prescricionais na Lei de Improbidade?

A LIA no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva da prescrio aps o incio da uncia de tal prazo. Isso tem trazido grandes problemas atuao daqueles que podem promover as aes de improbidade, que muitas vezes recebem os elementos para propor tais aes j fulminadas pela prescrio. Quem sustenta tal tese entende que a Lei de Improbidade no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva e que a ao de improbidade situa-se no ramo do direito administrativo sancionador, que no comporta interpretao extensiva ou aplicao de analogia in malam partem, ou seja, para prejudicar o ru. Quem sustenta o contrrio apoia-se na ideia de que a prescrio no decorre do mero decurso do tempo, que deve ser qualicado pela inao de quem possa promover a persecuo do ato de improbidade, em juzo ou fora dele. Assim, se o Estado, por seus rgos de persecuo dos atos de improbidade (Ministrio Pblico, tribunais de contas, rgos de controle interno), praticou ato que guarde correlao com as causas de interrupo da lei administrativa (estatuto dos servidores) ou mesmo da lei civil, possvel sustentar a aplicao subsidiria de uma causa interruptiva ou suspensiva da prescrio, como as que esto previstas na lei processual civil, art. 202, I, do CC e 219 e 263 do CPC). Vale lembrar ainda que, quanto aos servidores regidos pela Lei n. 8.112/1990, o prazo prescricional no comea a uir enquanto o fato no se torne conhecido: art. 142. 1 O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

REFERNCIAS
BARBOZA, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma abordagem de seu signicado e suas potencialidades luz da noo de moral crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. DINAmARCO, Pedro da Silva. Requisitos para a procedncia das aes por improbidade administrativa. In: BUENO, Cssio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende (Coord.). Improbidade administrativa: questes polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001. FIgUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei n. 8.429/92 e legislao complementar. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. GARCIA, Emerson; ALVEs, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. ______,______. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. ______,______. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. GIDI, Antonio. Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas. So Paulo: Saraiva, 1995. MARTINs JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. So Paulo: Saraiva, 2001. MEDEIROs, Srgio Monteiro. Lei de improbidade administrativa: comentrios e anotaes jurisprudenciais. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. A ao popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos. In: ______. Temas de direito processual. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1988. NEIVA, Jos Antonio Lisba. Improbidade administrativa: estudo sobre a demanda na ao de conhecimento e cautelar. Niteri: Impetus, 2006.

130 Referncias

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Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 131

ANEXO

LEI N. 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992. Texto compilado Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei: CAPTULO I Das Disposies Gerais Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei. Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, scal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimnio ou da

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receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos. Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior. Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se benecie sob qualquer forma direta ou indireta. Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos. Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano. Art. 6 No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou terceiro benecirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio. Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a autoridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito. Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite do valor da herana.

Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 133

CAPTULO II Dos Atos de Improbidade Administrativa Seo I Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, graticao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico; II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado; III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado; IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrco, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

134 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992

VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade; IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza; X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado; XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. Seo II Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:

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I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de ns educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie; IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado; V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado; VI - realizar operao nanceira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuciente ou inidnea; VII - conceder benefcio administrativo ou scal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento; X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;

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XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou inuir de qualquer forma para a sua aplicao irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente; XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005) XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suciente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005) Seo III Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: I - praticar ato visando m proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo;

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IV - negar publicidade aos atos ociais; V - frustrar a licitude de concurso pblico; VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo; VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao ocial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio. CAPTULO III Das Penas Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especca, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes: Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especca, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:(Redao dada pela Lei n. 12.120, de 2009). I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos; II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor

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do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos; III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos scais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos. Pargrafo nico. Na xao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. CAPTULO IV Da Declarao de Bens Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico cam condicionados apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio privado, a m de ser arquivada no servio de pessoal competente. (Regulamento) 1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro, ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizado no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos lhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico. 2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo. 3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico, sem prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar

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a prestar declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa. 4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual de bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislao do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessrias atualizaes, para suprir a exigncia contida no caput e no 2 deste artigo. CAPTULO V Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade. 1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a qualicao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha conhecimento. 2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta lei. 3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares. Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo para apurar a prtica de ato de improbidade. Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas poder, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

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Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a decretao do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. 1 O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. 2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes nanceiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar. 1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput. 2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necessrias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico. 3 No caso da ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico, a pessoa jurdica interessada integrar a lide na qualidade de litisconsorte, devendo suprir as omisses e falhas da inicial e apresentar ou indicar os meios de prova de que disponha. 3 No caso de a ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico, aplica-se, no que couber, o disposto no 3 do art. 6 da Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redao dada pela Lei n. 9.366, de 1996) 4 O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar obrigatoriamente, como scal da lei, sob pena de nulidade. 5 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir

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ou o mesmo objeto. (Includo pela Medida provisria n. 2.180-35, de 2001) 6 A ao ser instruda com documentos ou justicao que contenham indcios sucientes da existncia do ato de improbidade ou com razes fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer dessas provas, observada a legislao vigente, inclusive as disposies inscritas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001) 7 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar a noticao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, que poder ser instruda com documentos e justicaes, dentro do prazo de quinze dias. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001) 8 Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato de improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001) 9 Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contestao. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001) 10. Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instrumento. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001) 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequao da ao de improbidade, o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001) 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquiries realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1, do Cdigo de Processo Penal. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001) Art. 18. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o

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pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito. CAPTULO VI Das Disposies Penais Art. 19. Constitui crime a representao por ato de improbidade contra agente pblico ou terceiro benecirio, quando o autor da denncia o sabe inocente. Pena: deteno de seis a dez meses e multa. Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante est sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou imagem que houver provocado. Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria. Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se zer necessria instruo processual. Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe: I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico; I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto pena de ressarcimento; (Redao dada pela Lei n. 12.120, de 2009). II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art. 14,

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poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo. CAPTULO VII Da Prescrio Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei podem ser propostas: I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de conana; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especca para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego. CAPTULO VIII Das Disposies Finais Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao. Art. 25. Ficam revogadas as Leis n. 3.164, de 1 de junho de 1957, e 3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposies em contrrio.

Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171 da Independncia e 104 da Repblica. Fernando Collor Clio Borja Este texto no substitui o publicado no DOU de 3.6.1992