IDENTIDADE E TERRITRIO NO BRASIL

Rafael Echeverri Perico

Esta publicao constitui resultado de trabalho de pesquisa sobre tipologias territoriais,
realizado pelo Instituto Interamericano de Agricultura, IICA, Brasil, por solicitao da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial, do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, do
Brasil. Participaram desta pesquisa - Doris Sayazo, Ivn Tartaruga, Edviges Ioris, Mauro
Mrcio Oliveira, Ana Mara Echeverri y Rafael Echeverri.
Contedo

Identidade e Territrio . 1
Prefcio ........ 4
Introduo ..5
Avanos para uma nova gerao de polticas.....................................................................
A natureza do enfoque territorial ....
De objetos a sujeitos da poltica ........................................................................................... ..........
O desafio territorial da economia ..................................................................................................
Do crescimento ao desenvolvimento sustentvel
Da diversidade cultural interculturalidade .
A dimenso institucional ..
A aplicao de um novo enfoque centrado no territrio ..............................................................
Casos de evoluo da poltica de desenvolvimento rural .................................................. ............
Enfoques e fundamentos conceituais da estratgia dos territrios de identidade
Conceito de espao ..........................................................................................................................
Conceito de territrio ....................................................................................................................
Conceito de cultura
Conceito da identidade
Operacionalizao de conceitos subjacentes aos territrios de Identidade
Marco institucional para a gesto territorial
Espao e Territrio nas Polticas Federais
O Enfoque territorial do MDA
Estrutura Institucional para a Gesto Regional e Territorial
Ministrio da Integrao Nacional
Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
Ministrio das Cidades
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Outros Ministrios e rgos vinculados
Estratgia de Gesto Social dos Territrios de Identidade
Enfoque da Poltica de Desenvolvimento Territorial
Processos de formulao e de execuo da poltica
Planejamento da poltica
Gesto de processos territoriais
Os processos de articulao territorial de polticas
Gesto de atores territoriais
Gesto setorial estratgica
Mudanas geradas por intervenes da poltica no territrio
O ciclo de gesto social do territrio
Gesto de organizaes sociais
Gesto da articulao da demanda de polticas pblicas
Gesto da economia territorial
Os impactos da poltica no desenvolvimento territorial sustentvel
Processo de conformao dos territrios de identidade
Definio e delimitao dos territrios de identidade
Observao do processo nos territrios
Manifestao do territrio
Manifestao da identidade
Territrios rurais e outras formas de configurao espacial-regional
Variaes na conformao dos territrios, na rea rural
Grupos e identidades sociais: histria territorial
Alcance e cobertura dos territrios de identidade
Sntese das caractersticas de identidade e territorialidade
Diversidade, diferenciao e tipologia territorial
Anlise da heterogeneidade territorial
Evoluo: da seleo de microrregies, delimitao de territrios de identidade
Caracterizao dos territrios de identidade
Tipologias territoriais
Modelo de Tipologias territoriais
Indicadores para o modelo de Tipologias Territoriais
Modelos de estimao de categorias, estratos ou tipos
Desafios da poltica para os territrios de Identidade
Bibliografia


















































INTRODUO

A aplicao de estratgias do enfoque territorial para o desenvolvimento rural vem
resultando na gerao de polticas pblicas, que trazem transformaes significativas ao
esgotado modelo do desenvolvimento rural, aps mostrar suas grandes limitaes para
enfrentar e solucionar as condies de desigualdade, deteriorao ambiental e a baixa
governabilidade no meio rural latino-americano.

Constata-se um crescente nmero de pases que vem adotando processos de transformao
institucional que conduzem ao reexame profundo das aes orientadas ao mundo rural,
abrangendo desde a redefinio do significado da coisa rural at a criao de novas
instituies a exemplo de Mxico, Guatemala e Brasil, que adotam essas mudanas a
partir de modelos inovadores de gesto pblica.

Est a publi cao cont m a anli se do modelo de desenvolvi ment o r ur al
br asi lei r o, empr eendi da com o apoio da Secr et ar ia de Desenvolvi ment o
Ter r i t or i al do Mi ni st r i o de Desenvolvi ment o Agr r i o que t em a mi sso de
oper ar as polticas orientadas ao reconhecimento e gesto dos Territrios de Identidade
enquanto unidades-objeto das polticas pblicas de desenvolvimento rural.

O modelo t er r i t or i al no novo no Br asi l, um pas de ampla t r adi o de
gest o r egi onal e t er r i t or i al que at ende aos enor mes e espaci ai s desaf i os
i ner ent es sua di menso e di ver si dade t er r i t or i al. Essa exper incia br asi lei r a
const i t ui par met r o par a a adoo dos pr ocessos em execuo nos t er mos
da nova est r at gia (dos Ter r i t r i os de Ident i dade) e f avor ece a execuo e
i mpact o, ao mesmo t empo em que per mi t e apr ender com as exper i nci as
acumuladas pelos t er r i t r i os r ur ai s do pas.

Para apreender a diversidade territorial do Brasil, foi feito um estudo com o objetivo de
elaborar uma metodologia que definisse critrios para caracterizar, classificar e diferenciar
os Territrios de Identidade; e construda uma ferramenta para identificar tipologias
territoriais e possibilitar a execuo diferenciada e focalizada das aes oriundas da poltica
de desenvolvimento rural. Este documento parte dos resultados desse exerccio para
analisar o marco geral do desenvolvimento territorial a partir da anlise dos fenmenos
socioeconmicos que tm dado forma ao arranjo e justificativa para a adoo dos modelos
centrados no territrio, com nfase nas mudanas acumuladas sobre as condies do
desenvolvimento de nossos pases, que pressionam e exigem instituies e polticas novas.

A poltica do desenvolvimento rural do Brasil sob o enfoque territorial pauta-se na
coerncia poltica, ideolgica, terica, metodolgica e na prtica de gesto, a partir da
adoo de base conceitual que orienta e reflete as decises previstas. O Modelo inovador
proposto pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial requer exerccio terico-conceitual
continuo e reflexo permanente, para consolidar as aes empreendidas e permitir melhor
compreenso das potencialidades e dificuldades referidas ao modelo.

Neste trabalho, procura-se esclarecer os conceitos subjacentes poltica formulada
conforme as bases dos Territrios de Identidade. O estudo apresenta anlises sobre as
dimenses territorial e de identidade contidas nas polticas de desenvolvimento do
governo brasileiro, e inclui os indicadores institucionais definidos antes da implementao
dos processos com a perspectiva territorial. Em especial, h a descr i o da poltica e das
aes elaboradas e implementadas pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial enquanto
responsvel pelo desenvolvimento rural e pela agricultura familiar no Brasil. E foram
enfatizados os aspectos estratgicos e da gesto que vm sendo adotados nos esquemas da
interveno.

A anlise desse processo sobre os primeiros anos de interveno de interesse especial
para orientar a sua continuidade. Por isso, a sistematizao e resultados do processo podem
contribuir para aprofundar ou ajust-lo de acordo com a experincia e os resultados que j
comeam a se acumular.

Os r esult ados da anli se dos pr ocessos de t er r i t or i ali dade ger ados nos
Ter r i t r i os da Ident i dade ser o apr esent ados adi ant e. Eles i ncluem a
descr i o e anli se das condi es pr t i cas de const r uo do t er r i t r i o e, em
par t i cular , as car act er st i cas da deli mi t ao (que nor t ei am o pr ocesso
or denador da gest o t er r i t or i al, com i mpli caes pr of undas no
r econheci ment o da i dent i dade), f at or det er mi nant e das est r at gi as do
desenvolvi ment o, do r econheci ment o soci al e o do empoder ament o polt i co
das comuni dades r ur ai s. O t r abalho de campo r eali zado em quat or ze
t er r i t r i os r epr esent at i vos da di ver si dade naci onal possi bi li t ou o
apr of undament o da compr eenso sobr e os r eai s f undament os da
const r uo do t er r i t r i o e de sua r elao com a i dent i dade, s manif est aes
e f or mas det er minant es das est r ut ur as, i nst i t uci onal e de gest o.

Foi f ei t a uma anlise dos at r i but os t er r i t or i ai s, a par t i r dos pr ocessos
t er r i t or i ai s anali sados, que pode i ndi car di f er enas si gni f i cat i vas ent r e os
Ter r i t r i os de Ident idade, o que conduz a const r uo das t i pologi as e a
def i ni o de pr opost a t cni ca-oper at i va a ser elabor ada e apli cada s r eas
est r at gi cas de gest o da polt i ca do desenvolvi ment o r ur al. Par a i sso, f or am
est abeleci das as bases concei t uai s e i nst r ument ai s, em modelo de
classi f i cao ou t i pi f i cao, com i ndi cador es a ser em ut i li zados, e f ei t a uma
i nvest i gao sobr e as f or mas de apli cao do pr ocesso de planej ament o da
polt i ca de desenvolvi ment o r ur al. Ao f i nal, f oi r eali zada uma r ef lexo sobr e
os desaf ios enf r ent ados dur ant e o pr ocesso de apli cao das est r at gi as
t er r i t or i ai s ao desenvolvi ment o r ur al br asi lei r o.


Avanos para uma nova gerao de polticas

Para desvendar a natureza e o potencial do espao no territrio, na identidade e na
territorialidade, dentro do marco de polticas pblicas no propsito do desenvolvimento
rural deve-se exercitar a apreenso, em diversas dimenses, dos desafios, preocupaes e
problemticas a partir da valorizao das categorias conceituais, metodolgicas, polticas e
ideolgicas que contemplem novos enfoques e percepes do desenvolvimento.

Deve ser feito um inventrio dos instrumentos de poltica que foram construdos nas
diversas etapas e dos complexos processos de desenvolvimento que vm sendo implantados
no Brasil e nos pases da regio onde se constata elementos, condies e resultados
comuns, mas diferenciados, de forma a atender as demandas e os desafios das sociedades
rurais e nacionais. Ao mesmo tempo, torna-se imprescindvel estabelecer os campos de
aplicao das dimenses em estudo, considerando que o resultado desse exerccio, em
termos utilitrios, influenciar nas decises concretas relativas agenda das polticas de
desenvolvimento rural e de desenvolvimento da agricultura familiar o que fora a
ateno, durante todo o estudo, sobre os momentos reais; as decises tomadas; e as
ferramentas que devem ser ajustadas luz dos resultados e das potencialidades encontradas
aps a adoo dos referidos conceitos ao territrio.

Supondo que h clara tendncia para a reformulao das estratgias de desenvolvimento ao
incorpor-las nesse marco do espao-territorial, torna-se imprescindvel esclarecer a
natureza do desafio do desenvolvimento rural; seus velhos questionamentos no resolvidos,
assim como os novos desafios e suas reais potencialidades socioeconmica, ambiental,
cultural e poltica.

Este captulo trata da reviso dos aspectos que mostram a relevncia, a pertinncia e a
justificativa para o exerccio que possibilita compreender melhor como conceituar, para
alcanar maior pragmatismo, na perspectiva de encontrar instrumentos aplicveis aos
processos de reorientao da poltica do desenvolvimento rural.


A natureza do enfoque territorial

Hoje, empreende-se diversos caminhos em busca de melhorar a qualidade do gasto pblico,
um deles associa-se a estratgias da poltica para o desenvolvimento rural, em meio
transio para nova gerao de polticas, programas e de estruturas institucionais a serem
implantados. Mas esse processo depende de tentativas em longa caminhada e de
experimentos em mltiplas opes e adaptaes das decises polticas, conforme
tendncias de mudanas em termos econmicos e polticos. No mbito do desenvolvimento
rural e da agricultura familiar vm acumulando-se inmeras experincias e diferentes
tentativas, muitas com resultados decepcionantes que no refletem os esforos dispensados
s expectativas e aos investimentos realizados.

Hoje, a Amrica Latina vivencia uma crise de resultados expressa nas estratgias de
desenvolvimento rural face ao quadro que mantm as reivindicaes do enorme segmento
populacional rural, submetido contradio de viver em condies de pobreza, em meio a
um dos mais ricos universos rurais do planeta.

No constitui rompimento. A reconstruo permanente do processo de ajustes das
estratgias de desenvolvimento , em si, complexa, e abrange os marcos ideolgicos,
conceituais e metodolgicos nos quais se baseia. Essa tentativa constitui necessidade para a
identificao e a compreenso dos componentes que alimentam a nova estratgia de
desenvolvimento rural e territorial que vem emergindo como parte da institucionalidade do
continente. O Brasil, em especial, vem sendo ativo e inovador na criao de estratgias e
caminhos do desenvolvimento, representando referncia obrigatria aos pases da regio
para o implemento de estruturas polticas que proporcionem a integrao de estratgias a
partir de lies j vivenciadas e aprendidas.

Para novo objeto das polticas. H um ponto em comum na criao dessas novas
estratgias: a tendncia que vem se impondo nas polticas pblicas, nos enfoques
interpretativos e nas concepes de desenvolvimento. Trata-se da tendncia de deslocar o
objeto das polticas da perspectiva setorial para outras transetoriais, transversais e
integradoras. Transio que vem refletindo-se nos instrumentos de gesto e planejamento
do desenvolvimento rural, como possvel apreender nas polticas pblicas protagonistas
das ltimas dcadas nos pases da regio.

O redescobrimento do territrio enquanto categoria poltica adequada para nortear as
estratgias pblicas tem diversas origens conceituais e, sem dvida, a natureza de sua
insero nos discursos e decises dos formuladores das polticas reflete os contextos
histricos e polticos, e abrange, em especial, as foras sociais que empurram
transformao dos mecanismos de interveno pblica e de gesto social. Mas h foras
socioeconmicas que emergem do desenvolvimento das tendncias ou de foras maiores
que movem e demandam novas formas de conceber e construir o desenvolvimento

Neste captulo, feito o exerccio de esclarecer as matrias e as decises polticas.
Tentaremos ver os elementos internos e externos que pressionam as renovadas
concepes das polticas no intuito de apreender os promotores dos novos enfoques que
dominam o espectro do desenvolvimento rural na maioria dos discursos da regio. Ao
mesmo tempo, h o empenho de levantar as questes, os problemas e os objetivos que do
pertinncia redefinio das polticas.

Espao, identidade, territrio e territorialidade. O territrio como eixo central de
poltica pblica de desenvolvimento traz em seu bojo vrios conceitos que ajudam na
compreenso da natureza de seu objeto de trabalho. Apesar dessa questo ser aprofundada
mais adiante, necessrio recordar as interpretaes afins feitas neste captulo como ponto
de partida para reflexo que ter de conduzir s respostas e perguntas instrumentais, que
devem mostrar as exigncias e as possibilidades que esse enfoque pode trazer s estratgias
do desenvolvimento rural.

necessrio, em primeiro lugar, estar ciente de que partimos do espao enquanto conjunto
de elementos e dimenses que o compem suas relaes ou fluxos, incluindo a base
material natural ou construda; as atividades econmicas que so empreendidas; as
estruturas sociais que so geradas e suas inter-relaes; as instituies construdas e as
regras do jogo; os valores; e os cdigos adotados.

No espao, so gerados como o produto dos processos histricos que determinam sua
construo processos de insero da populao, definindo distintas caractersticas e a
expresso destas em seus prprios espaos, resultando na manifestao que denominamos
identidade. Esta aparece com o carter que expressa os atributos tnicos, culturais,
econmicos ou polticos apropriados pelas pessoas em seus espaos.

Nesse sentido, estamos restringindo o tema da identidade sua natureza espacial sabendo
que no possvel desconhecer que a identidade abrange, e aplicada, a outras dimenses e
expresses no espaciais, a exemplo das caractersticas diferenciadas nas preferncias
religiosas, polticas, estticas e sexuais que compem tambm as caractersticas de
identidade, que nem sempre se manifestam restritas a um espao.

Entendemos, por territrio, a dimenso poltica do espao quando este referido
reconhecido e identificado enquanto unidade da gesto poltica que o distingue e o atribui
existncia, de certa forma institucionalizada. Nem sempre o territrio constitui-se numa
entidade territorial, a exemplo de municpio, provncia, departamento ou estado.
suficiente ser reconhecido como unidade que pode controlar ou interagir enquanto a
institucionalidade que expressa pode ser a bacia de um rio, a unio de organizaes
territoriais, um espao com ntidas caractersticas tnicas ou um espao definido por redes
econmicas bem caracterizadas.

Dessa forma, o territrio pode, inclusive, chegar a constituir-se num espao descontnuo. O
elemento central da reflexo que nos ocupa o fato de a identidade como expresso de
traos diferenciadores e distintivos da populao pertencente a um espao converter-se no
esprito essencial, bsico e estruturante do territrio. Alm de descrever e caracterizar o
territrio, o mais importante que a identidade orienta e ordena as estratgias de
desenvolvimento ao definir e dar suporte ao carter das foras motoras que possibilitam
avanar na conquista do bem estar.

A identidade, quando associada ao territrio no contexto poltico institucional, expressa-se
como territorialidade que denota o sentimento poltico, a energia social e a vontade
coletiva, que resultam em sentimentos nacionalista, patritico, regionalista, amor pela
terra e diversas manifestaes da fora social objetiva. E o reconhecimento e compreenso
desses sentimentos promovem a afirmao de muitas estratgias de desenvolvimento.

De objetos a sujeitos da poltica

A democracia territorial. Observa-se na Amrica Latina um contnuo processo de
construo de uma democracia incipiente, que constitui uma das mais importantes
conquistas nas trs ltimas dcadas (aps a presena generalizada de ditaduras militares no
continente). A democracia tem sido difcil, dolorosa e cheia de entusiasmos, que logo se
convertem em frustraes.

Esse processo de construo de modernas instituies polticas aponta para uma
caracterstica distinta, que vem se tornando comum em todos os pases: a nova forma de
enfrentar a antiga e mal resolvida disputa entre os modelos do poder centralizado com as
regies, os locais e espaos rurais, que lutam por maior autonomia, maior participao e
autogesto de seus prprios destinos. No se trata de uma nova luta, mas de novos
elementos no cenrio atual.

Outra sociedade rural. O primeiro elemento est expresso em novas sociedades locais,
regionais e rurais com maior capacidade de discernir, participar, pressionar e reivindicar.
Evidencia-se que essas tenses no so exclusivas, como antes, do interesses de poucos (os
grandes proprietrios rurais caracterizados por vises e propostas polticas retrgradas e
defensoras de privilgios). Emergem e ganham espao os interesses das comunidades, dos
pequenos proprietrios e das sociedades locais e rurais com discursos progressistas e
democratizantes.

As profundas transformaes que vm sendo obtidas nos ltimos cinqenta anos expressam
uma sociedade rural em processo de superao das estruturas concentradas e determinadas
pelo poder poltico. Isso radicalmente diferente da sociedade anterior, caracterizada por
buclicas paisagens com populaes analfabetas, isoladas, incomunicveis, desarticuladas
de vnculos importantes com o mercado, com grande deficincia de acesso aos servios
pblicos e sem possibilidades de participar nos processos polticos.

Embora o panorama esteja muito distante do idealizado, so evidentes os importantes
avanos em todo continente em termos de integrao, informao, educao e acesso
comunicao. Isso vem se refletindo em toda regio, na reduo dos indicadores sobre
necessidades bsicas insatisfeitas.


O desafio territorial da economia

Outra economia rural. Ao acompanhar o universo rural, observa-se que vm ocorrendo
outras mudanas na economia dos territrios. A integrao dos espaos, na maior parte dos
territrios da regio, vem resultando num processo de desprimarizao da economia rural,
de forma que mais da metade da atual renda das populaes rurais depende de atividades
no agropecurias. Essas economias refletem maior diversificao da atividade econmica,
do investimento e do consumo, que so resultantes de diferentes formas de integrao
econmica e de articulao de cadeias produtivas que favorecem a agregao de valor.

A terra, enquanto fator determinante dos modelos de desenvolvimento local e rural, vem
cedendo espao a outras demandas por recursos produtivos, por parte de sistemas
produtivos rurais que esboam novo patamar de eficincia socioeconmica, como ocorre
nas sociedades mais desenvolvidas. Mas, na maioria de nossos pases, os sistemas mais
eficientes convivem com outros em condies adversas, inerentes aos problemas no
resolvidos de concentrao, de ineficincia e de terra improdutiva, alm de outras restries
quanto ao acesso de outros recursos produtivos. Isso envolve profundas conseqncias
polticas.

Mudanas nos mercados agroalimentares. Em paralelo, tm ocorrido significativas
mudanas nos desafios para as economias agrcolas e primrias em conseqncia de novas
dinmicas dos mercados, abrangendo os sistemas de produo e, em especial, a distribuio
e o consumo.

A revoluo tecnolgica de biotecnologia, informtica e telecomunicao esboa um
novo parmetro para a produo, parmetro em que o conhecimento entra como fator cada
vez mais determinante das possibilidades e diferenciais de produtividade e competitividade,
implicando a necessidade de modernizao da produo e de reconverso tecnolgica dos
novos modelos de inovao e gesto do conhecimento.

Quanto distribuio, observa-se drsticas mudanas nas ltimas dcadas, em especial nos
processos de comercializao de alimentos via esquemas de contratos para integrar a
agricultura (adotados pelas redes de hipermercados), que resultam em forte impacto para o
setor em termos de adoo de sistemas de abastecimento e de mudanas referidas
inovao tecnolgica de significativas repercusses.

Na dimenso do consumo ocorreram tambm rpidas e profundas mudanas, com destaque
para novas preferncias, aumento da demanda por bens diferenciados e valorizao dos
atributos como inocuidade e da qualidade elementos que definem nichos e novos perfis
do mercado e representam impacto para as estruturas precedentes, baseadas na
especializao da produo e em vantagens comparativas. Os desafios mudaram, mas as
estratgias para enfrent-los deixam a desejar.

Diferenciao de produtos. As condies de desenvolvimento dos mercados mencionadas
acima abriram novos espaos para nichos de mercados bastante diferenciados em virtude
das condies intrnsecas aos bens entre eles qualidade, condies sanitrias, inocuidade,
apresentao, embalagem, oportunidade, benefcio e ajuste s condies de hbitos
especficos dos consumidores.

Ao mesmo tempo, foi aberta uma ampla e estimulante discusso sobre as oportunidades dos
mercados dos produtos que so diferenciados por circunstncias externas ao prprio
produto (mas intimamente relacionadas a ele), como caractersticas de origem territorial,
procedncia de processos produtivos associados aos aspectos de interesses especficos do
consumidor, razes ambientais, reconhecimento de valores culturais e de gnero, equidade
social e outras formas de reconhecimento de princpios ou valores, como a paz, a
convivncia e o combate s economias informais (ilcitas).

Todas essas formas de atribuio de valores intangveis aos produtos resultam numa nova
percepo sobre as tradicionais vantagens comparativas. Entram em pauta produtos com
outros valores, no replicveis, no estandardizados e no transformveis em commodities.
por isso que se convertem em especificidades refletidas em melhores preos. Mas os
produtos diferenciados por circunstncias externas guardam ntima relao com as
potencialidades capitalizveis nos diversos territrios que gozam dessas condies. nesse
sentido que podem diferenciar suas produes em relao a outras nos mercados locais,
nacionais e internacionais.

certo que este tipo de estratgia tem sido irregular em termos de favorecer os produtores.
Isso se deve, de forma geral s grandes exigncias referidas, s condies de insero nos
mercados, certificao, ao reconhecimento dos fatores de diferenciao, aos mecanismos
que propiciam sustentabilidade e segurana (difceis de assegurar, pois demandam
importantes estruturas de comercializao) e promoo e representao comercial, como
no caso das flores da Colmbia e do caf da Amrica Central.

Acerca do capitalismo transnacional. O marco do desenvolvimento econmico atual
afirma uma estrutura pautada na internacionalizao dos mercados de bens, servios e
capitais. A marca distintiva a abertura s oportunidades de acesso aos amplos mercados
mundiais que, ao mesmo tempo, expe os mercados locais e regionais de produo rural
estratgica competio em muitos casos desiguais. Mercados em que persistem enormes
distores e se destaca o sistema de subsdios dos pases desenvolvidos.

Outra caracterstica que merece realce o surgimento de novas instituies supranacionais,
que determinam cenrios de gesto poltica e comercial, com destaque para os blocos
econmicos, a preeminente Organizao Mundial do Comrcio (OMC), os acordos ou
tratados de livre comrcio e os instrumentos da gesto do comrcio internacional.

Um dos mais inquietantes captulos do debate sobre os processos de integrao econmica
surge com a dualidade das polticas e das concepes tratadas acima, quando se aborda o
tema sob a tica inconveniente da dualidade: de um lado, impactos dinmicos e modernos
para as grandes economias, do outro, escassez de espaos e de prioridade para a economia
dos pequenos e marginalizados.

Viabilidade de uma economia sem economia da escala. Apesar das significativas
transformaes nas condies da economia agroalimentar, ainda hoje subsiste o tradicional
questionamento mal resolvido. Os mercados modernos determinam que a eficincia
socioeconmica dependa de estruturas produtivas de grande porte como nica possibilidade
real de enfrentar os desafios da competitividade internacional. Onde as economias de
escala, a integrao das cadeias de agregao de valor e a gesto centralizada fazem a
diferena entre a insero bem sucedida ou a marginalizao econmica?

Os conceitos inventados e contidos nos radicais modelos neoliberais, vulnerveis e
inviveis tm dado conta de assumir respostas positivas mais implcitas que explcitas
sobre as polticas dominantes na regio. Atores importantes e polticos influentes tm como
certo que os modelos neoliberais constituem as nicas oportunidades possveis para grandes
operaes comerciais, e que outras economias no tm possibilidades reais de insero. Por
isso, entendem que o desenvolvimento dessas economias se assemelha mais a uma
estratgia compensatria de grande valor poltico, pois garante a governabilidade e a
estabilidade, mas no constitui potencial real ao desenvolvimento econmico.

Dessa forma, as economias dos pequenos produtores camponeses nos Andes, da agricultura
familiar no Brasil, dos produtores coletivos dos ejidos (assentamentos territoriais) no
Mxico ou das comunidades indgenas do Peru interessam enquanto problema social, mas
no como tema de interesse central ao modelo do desenvolvimento nacional. Mesmo assim,
a realidade revela grande rapidez na forma como esta questo tem se esgotado.

Alm dos vlidos discursos reivindicativos dos desqualificados, a concepo da economia
espacial acumula argumentos, experincias e exemplos de estruturas baseadas em pequenos
produtores organizados via cadeias produtivas, aglomeraes, diferenciao produtiva e
diversificao quando o fator local cria dinmicas econmicas com evidentes
possibilidades de insero em mercados dinmicos e competitivos.

Das experincias dos distritos industriais do Norte de Itlia ao desenvolvimento da pequena
cafeicultura da Colmbia, passando por sistemas de cluster produtivos especializados em
diversas reas da regio, possvel apreciar evidncias que pem em dvida a categrica
resposta assumida pela maioria de nossos formuladores de polticas. Em sntese, esta uma
questo aberta com implicaes enormes na forma como assumida nas polticas pblicas
uma resposta para os economicamente viveis, outra para os inviveis.

Sistemas agroalimentares localizados. O tema da localizao enquanto varivel chave
compreenso da dinmica do desenvolvimento vem ganhando lugar preponderante nos
esquemas de interpretao e anlise da economia espacial e territorial. Em termos
econmicos, a lgica da localizao das diversas atividades produtivas corresponde a um
conjunto de atributos e valorizaes que possibilitam e viabilizam o desenvolvimento de
determinados tipos de atividades.

O potencial de um territrio est associado forma como as lgicas de localizao so
estabelecidas, aos incentivos que as empresas conseguem e aos investimentos feitos em
termos das vantagens da localizao. Estes podem ser determinados pela proximidade dos
mercados finais, pelos fatores de produo e matrias primas, pela oferta de mo-de-obra,
pela existncia de cluster produtivos, pela institucionalidade e a fluidez dos encadeamentos
ou devido ao aproveitamento de outras externalidades menos identificveis, ainda que
reconhecveis no espao territorial.

No caso dos sistemas agroalimentares com modelo de gesto econmica produtiva, so
privilegiados os encadeamentos com grande nfase na construo de modelos institucionais
que suportam os fluxos e as sinergias entre eles. Esses modelos, utilizados no Brasil e no
Peru, vm demonstrando eficincia em termos de desenvolvimento endgeno a partir do
reconhecimento das potencialidades que a localizao e a aglomerao possibilitam.
Sistemas de inovao. O desenvolvimento tecnolgico, considerado hoje como eixo
central das estratgias de modernizao e de reconverso produtiva, indica evoluo
particular e contraditria nas polticas pblicas. As redues generalizadas de investimentos
pblicos em toda Amrica Latina vm acompanhadas de redefinio da institucionalidade,
cabendo ao Estado, por tradio, responsabilidade mxima.

Ao contrrio do que acontece nos pases mais desenvolvidos, onde aumentam
investimentos em pesquisa e desenvolvimento para ambiciosos programas pblicos com a
contribuio de alto investimento privado , na Amrica Latina, h a tendncia de
considerar isso como mais um dos campos que o mercado pode ordenar adequadamente.
Conclui-se, de um lado, que o estado deve se retirar da pesquisa estratgica e da
reorientao de prioridades, ou seja, das reas onde o setor privado se interessa por assumir
processos de apropriao e adaptao tecnolgica. Por outro lado, aposta-se nos mercados
mundiais de tecnologia onde se adquirem as inovaes requeridas.

Nesse cenrio, despontam os modelos de difuso e transferncia tecnolgica, que so de
grande interesse s concepes integradoras e territoriais do desenvolvimento. As primeiras
experincias inovadoras dos modelos territoriais e localizados mostram que as enormes
vantagens devidas difuso tecnolgica e adaptao e apropriao, quando orientadas a
partir de estrutura prxima s unidades produtivas, so das contribuies mais importantes
das concepes de clusters econmicas e das economias aglomeradas.

Os sistemas territoriais inovadores, baseados em demandas localizadas e na oferta de
servios especializados em atendimento s exigncias locais, vm substituindo de forma
generalizada os velhos modelos de extenso pblica. Emergem os esquemas de empresas
de servios tcnicos que ofertam seus servios demanda local, muitas vezes subsidiados
por programas de desenvolvimento tecnolgico.

Do crescimento ao desenvolvimento sustentvel

Desenvolvimento Sustentvel
Aps mais de dez anos de formulao da Declarao do Rio, que estabeleceu um novo
paradigma para o desenvolvimento, as mudanas feitas nas orientaes gerais para o
desenvolvimento so bastante pobres. A superioridade economicista das concepes
dominantes contrasta com os elementos bsicos de sustentabilidade, promulgados na
Declarao e Convenes Ambientais celebradas na ocasio a exemplo dos
compromissos assumidos nos campos da biodiversidade, mudana climtica e
desertificao.

O desafio consiste na adoo de um desenvolvimento que considere o direito s
oportunidades das geraes futuras ou, ainda mais dramtico, implica a adoo de um
modelo que supere a atual idia do desenvolvimento (possvel apenas para poucos, e que,
por isso, leva excluso da maioria) enquanto componente inerente e estrutural.

A Agenda 21 incisiva quanto ao desenvolvimento sustentvel, que remete nova cultura
de produo e consumo e tem em vista superar o modelo que continua alheio aos requisitos
do desenvolvimento sustentvel. A restrita concepo da pobreza enquanto baixo consumo
mostra a dimenso do desafio da sustentabilidade num contexto em que se considera que
70% da populao mundial vivenciam nveis de subconsumo. Isso enquanto os indicadores
ambientais advertem que o mundo entrou em uma era de consumo excessivo e irracional da
energia e dos recursos naturais. Nesse sentido, o desenvolvimento sustentvel uma
proposta bastante subversiva ordem atual, e, por isso, gera profundos questionamentos
sobre o modelo que continua em marcha. Ao rever as estratgias construdas para a
sustentabilidade, fica clara a tendncia de rejeio fragmentada vida social imposta pela
economia, o que fora uma redefinio da relao natureza-sociedade, tendo em vista a
construo da civilizao futura.

Apesar do explicitado em muitos dos discursos desenvolvimentistas, seguimos apegados
fragmentao da realidade, onde a natureza continua sendo a fonte dos recursos para o
desenvolvimento antropocntrico. Baseamo-nos em estratgias que separam a economia
das outras dimenses da vida, chegando a extremos alucinantes e dominantes, tendo em
vista o que vem sendo apregoado quem contamina paga. As propostas de integrao
multidimensional caracterstica do enfoque territorial se alimenta da necessidade de suporte
das concepes que adotam interdependncia entre as dimenses ambiental, econmica e
poltica.

Modelos alternativos de desenvolvimento.
A conseqncia bvia dessa esperanosa concepo de desenvolvimento sustentvel o
questionamento da idia equivocada sobre a concepo universal e nica do
desenvolvimento ou do progresso enquanto efeito natural da globalizao. O pensamento
nico, o fim da histria e outros temas conflitivos esboados como verdades tornam-se
pequenos frente contundncia da realidade. O desenvolvimento um tema com profundas
razes culturais, que se expressam em termos de bem-estar conforme cada sociedade.

Esta reflexo resulta de um debate aberto em diversas vertentes. Isso possibilita entender
que, por mais que a meta do desenvolvimento seja relativa ou diferente, sua concepo
cultural, e que os padres do desenvolvimento decorrem dos padres culturais. possvel
falar em requisitos mnimos (com alguma diferenciao) que atendem aos direitos
fundamentais (ou metas), como crescimento, distribuio, governabilidade, convivncia ou
a sustentabilidade. No qualquer crescimento, sentido de equidade, governabilidade, nem
qualquer estabilidade. O desenvolvimento deve ser determinado pela nica e universal
cultura poltica dominante.

O desafio do atual desenvolvimento e, em decorrncia, da paz mundial, consiste em
encontrar uma harmonia entre essas concepes ou, pelo menos, a coexistncia de
concepes diferentes, para que se torne possvel um desenvolvimento que cumpra os
pressupostos do desenvolvimento sustentvel. No h nenhuma frmula para conceber
alternativas dessa natureza, mas possvel vislumbr-las a partir da compreenso da
totalidade estrita da cultura de cada territrio.


Da diversidade cultural interculturalidade

Diferenciao cultural.
O territrio, por ser uma construo histrica que incorpora as dimenses ambiental,
econmica, social, institucional e poltica, expressa identidade e carter. Por isso, tambm,
ele abrange valores, significados, vises compartilhadas, cdigos, cones, tradies e o
folclore (aspectos constituintes da cultura. O tema ser tratado adiante com profundidade).

Sem dvida, h outros elementos-chave associados ao desenvolvimento e que tambm
diferenciam os territrios. So as estruturas econmicas, as redes sociais e as instituies,
que refletem, delineiam ou descrevem com maior nitidez o carter do territrio. Diferentes
concepes visualizam sistemas produtivos caractersticos de determinado territrio
diferenciados de outros, mesmo quando dispem de iguais condies quanto ao aporte de
recursos, acesso aos mercados e nvel tecnolgico.

Em sua totalidade, a cultura envolve a complexidade que compe o espao. Por isso,
constitui-se numa dimenso que prepondera na determinao do tipo de desenvolvimento
de cada territrio. A cultura, alm de determinar em grande proporo os processos de
desenvolvimento, determina os mecanismos da organizao social, os incentivos para
insero poltica, as motivaes e as possveis explicaes para que as condies subjetivas
do desenvolvimento convertam-se em fundamentos de determinada estratgia poltica.

reconhecido que as caractersticas concepes homogeneizantes que levam a grandes
dificuldades quanto a apropriao, sustentabilidade e resultado do desenvolvimento esto
entre os maiores obstculos de muitas estratgias de desenvolvimento empreendidas pelos
nossos pases. Em essncia, discute-se que a falta de reconhecimento da cultura e da
diferenciao a razo das verdadeiras catstrofes do gasto pblico.

Heterogeneidade-diferenciao.
Nas diversas estratgias de poltica pblica, identificam-se diferenas em relao aos
objetos e beneficirios que se refletem nos mecanismos de execuo. Seria injusto dizer que
essas execues esto distantes de corresponder s reais especificidades culturais.

A constatao da heterogeneidade baseia-se na idia de que os diferentes atores dispem de
condies objetivas que os distinguem. As categorias ou tipos de beneficirios das polticas
pautadas nos critrios de tamanho setor produtivo, posse da terra, condies tnicas,
posio frente aos mercados ou capacidades exigidas e polticas diferenciadas para fazer
face heterogeneidade so entendidos enquanto princpios de aplicao que norteiam a
execuo de determinada poltica tecnolgica, por exemplo conforme as capacidades
desenvolvidas pelos beneficirios da estratgia.

O instrumento tcnico gerado para esse fim centrado em esquemas de focalizao,
incluindo a identificao e individualizao dos beneficirios elegveis para determinado
programa ou para participar de projetos. Esses modelos de focalizao tm sido muito
utilizados e incorporados aos regulamentos operacionais da maior parte das polticas de
desenvolvimento rural de nossos pases.

As polticas de discriminao positivas constituem uma das mais notveis aplicaes desses
princpios de diferenciao e focalizao. Elas consistem na aplicao de critrios
progressivos, centrados em objetivos para corrigir-compensar as condies de
discriminao ou para superar brechas entre atores sociais, a exemplo das estratgias de
gnero ou de ateno s populaes marginalizadas.

Das estratgias diferenciadas s autonomias
A incorporao da dimenso cultural como um dos fundamentos para definir polticas
pblicas conduz a um desafio realmente novo no cenrio das decises de polticas pblicas.
A dimenso cultural, apesar de muitas vezes identificada e delineada, continua sendo
encarada como critrio externo, de entorno, constituindo-se, na maioria das vezes, em
dificuldade e impedimento para o sucesso das estratgias.

lugar comum, no apenas de opinies triviais, mas das bases profundas dos sistemas de
planejamento, considerar como grandes inimigos da Amrica Latina a sua pobre e
marginalizada cultura, seu fraco esprito empreendedor e a falta de capacidade de sacrifcio,
esforo ou seriedade. H, inclusive, diversos exemplos de estratgias aplicadas para mudar
a cultura ou melhor-la, sob a justificativa de tratar-se de uma cultura atrasada, uma cultura
da malandragem, da violncia, da pobreza. Por causa dessa postura foi necessrio adotar
sistemas de formao-qualificao, no intuito de implantar processos de reeducao ou de
aculturao. As estratgias que procuram criar capacidades de gesto e de planejamento
sempre so formuladas a partir desses parmetros, para fazer mudanas na cultura,
ajustando-a aos propsitos da poltica.

Como contraponto surgem enfoques sugerindo que a heterogeneidade e a diversidade no
podem ser trabalhadas a partir de estratgias de diferenciao e focalizao. Sugere-se a
necessidade de dar passos definitivos na construo de processos autnomos, onde os graus
de liberdade para a integrao e o dilogo entre a cultura e a poltica sejam amplos, abertos,
realistas e propositivos


A dimenso institucional

Transio poltica e institucional
A evoluo das democracias liberais do mundo tem conduzido a profundas mudanas nas
relaes entre o estado e a sociedade. Mudanas marcadas por processos de reordenamento
do poder, caracterizados pela redefinio do papel dos atores pblicos, que nas ltimas
dcadas vm sofrendo perda progressiva do protagonismo para as organizaes da
sociedade civil e os agentes econmicos privados.

As reformas neoliberais marcaram as dcadas de 1980 e 1990 com forte processo de
desregulao da economia, a retirada do estado de funes diretas na economia, o
enfraquecimento das instituies de apoio agricultura e ao mundo rural e a introduo dos
modelos de transferncia de funes da gesto do desenvolvimento para organizaes no-
governamentais, organizaes de associaes e de comunidades organizadas.

As privatizaes marcaram a retirada do estado de setores estratgicos da economia, com
destaque para os setores de telecomunicaes, de energia e de agricultura alimentar, e
apontaram clara tendncia para novas formas de participao da economia privada em
termos de suprimento de bens pblicos. Ao mesmo tempo, generalizou-se a aplicao de
modelos de insero comunitria e de produtores via modelos de participao, que
transferem decises tradicionalmente pblicas para o mbito da autonomia social.

Parte desse processo consiste numa lenta transferncia de responsabilidades (quase sempre)
desarticulada e manipulada para os nveis mais baixos da organizao social ao mesmo
tempo em que so gerados os processos de empoderamento, cada vez mais importantes e
influentes enquanto aes coletivas, e mecanismos de canalizao do interesse comum. Em
muitos casos, chega-se at a modelos de estados comunitrios, com novas formas de gesto
poltica.

O territrio emergente
Outra implicao das mudanas mundiais nas estruturas institucionais o reordenamento
das competncias e responsabilidades pblicas e dos resultados em relao s escalas
territoriais onde atua. A caracterstica preponderante do nvel nacional em nossa histria,
desde os processos de independncia com exceo de algumas tentativas federalistas e
localistas que nunca chegaram a prevalecer , se faz presente enquanto responsvel
onipresente nas estratgias pblicas mais importantes. E de repente passamos ao cenrio
onde se relega o nacional, que perde capacidade de resposta, cede responsabilidades e
rearranja sua agenda.

Despontam novos nveis territoriais que adquirem ou recebem essas responsabilidades
(cedidas ou buscadas) em meio a um processo de direo dupla (para o local e para o
global). A direo do local passa pelos nveis regionais, mostrando um novo cenrio
caracterizado pela universalizao do modelo de eleio e representao das autoridades
territoriais, com eleies dos prefeitos e governadores. Autoridades que deixam de ser
representantes do estado nacional nos territrios para se converter em representantes dos
territrios perante a nao. A federalizao, a municipalizao e a regionalizao so a face
do processo de descentralizao em expanso, que tem redirecionado competncias,
funes, responsabilidades e recursos para processos cheios de conflitos, tenses,
debilidades e tarefas inconclusas, mas irreversveis.

Aconteceu o mesmo em nvel internacional, e isso ficou evidenciado em dois claros
processos: a integrao regional e a globalizao. Esses processos so caracterizados por
ignorar a discricionariedade nacional e pela independncia nas decises sobre temas-chave,
que so transferidos s instncias territoriais supranacionais. Embora essa tendncia seja
marcada, em especial, por aspectos dos mercados, onde a poltica comercial nacional
diluda na poltica comercial regional (em nvel de blocos como o Mercosul ou em nvel
global, como a OMC, entre outros), h outros assuntos cruciais includos, como o meio
ambiente e a justia.

Democracia mista
Um dos atributos polticos dessas mudanas e tendncias a significativa transformao
dos modelos tradicionais da democracia representativa, caracterstica da democracia liberal.
Em muitos pases, vm surgindo espaos reais democracia participativa. As organizaes
da sociedade civil e outros atores que trabalham organizados adquirem funes e
capacidade de deciso, antes reservados s organizaes do estado.

Em quase todos os marcos normativos da regio, a democracia participativa vem sendo
considerada via concesso de espaos na gesto, na regulao de suas aes, na emisso de
mandatos para sua promoo e no estabelecimento de mecanismos do seu exerccio.
Inclusive, h modelos que incorporam ou reforam mecanismos da democracia direta ao
permitir e promover a expresso dos cidados, de forma direta, sobre assuntos pblicos.
Mecanismos como o controle social so adotados e generalizados. So concedidas novas
formas de relacionamentos relativos s decises pblicas e s organizaes participativas.
Dessa forma, a institucionalidade tem possibilitado que uma participao usada at ento
como mecanismo para facilitar a execuo de polticas adquira um status poltico poderoso
e decisrio.

Demanda de novas instituies
Essas mudanas definiram caractersticas resultantes de processos polticos com razes nas
transformaes vivenciadas na regio. Mostram debilidades importantes, deficincias,
riscos e contratempos. A construo de uma institucionalidade de acordo com esses
processos uma tarefa de longo prazo e pede ajustes significativos na forma de
compreender os entornos institucionais e no trabalho consciente que atribui direo a amplo
conjunto de estratgias e de polticas.

Observa-se grande fragilidade nos diferentes processos de mudana institucional. Basta
mencionar os evidentes riscos inerentes concesso de competncias estratgicas como a
poltica comercial ou macroeconmica e sensveis s instncias supranacionais e
institucionalidade regional ou global, que esto longe de ser democrticas e dispor de foras
para garantir um cenrio de equidade mesmo quando so mantidos a magnitude das
diferenas de poder econmico e poltico nesses espaos internacionais. Tudo isso fora a
construo de instituies pblicas regionais, como o Mercosul, da mesma forma como a
Europa trabalha na construo de uma institucionalidade para todos em Bruxelas.

Mas a necessidade de construo das instituies referidas descentralizao ou
participao desperta maior ateno esse o caso que nos ocupa. Apesar das destacveis
mudanas, as dbeis institucionalidades local e regional na maioria dos territrios da regio
ainda carecem de muitas capacidades tcnicas, fiscais e/ou polticas face s
responsabilidades que as novas competncias envolvem.

No caso das organizaes da sociedade civil, acontece o mesmo. O corporativismo, a
representatividade, a confiana, a legitimidade e a qualificao da participao constituem
aspectos quase sempre de uma agenda inconclusa. O desafio se reflete nos tortuosos
caminhos referidos ao processo de territorializao e s estratgias de desenvolvimento
adotados na maioria de nossos pases. Esse desafio est contido nas preocupaes da atual
reflexo e presente no corao da nova gerao de polticas pblicas.

Da engenharia institucional ao ordenamento territorial.
So muitas as experincias na regio que vm usando de estratgias integrais para o
desenvolvimento rural. Elas do nfase aos processos que reconhecem a participao e a
gesto, com a incluso de atores locais, beneficirios e empresrios rurais. No so novos
os modelos de participao e gesto descentralizados que se referem s aes dos
programas pblicos. Mas necessrio avaliar natureza e sentido desses processos.

Trata-se, em essncia, de promover a melhoria das condies de execuo dos programas e
projetos onde os receptores apresentam um grande rol de passividade. Isso compromete a
qualidade operacional e controle desses mesmos processos, resultando em empecilhos
eficincia de programas de desenvolvimento.

A partir dessa percepo, surge um franco processo desconcentrador da gesto e da
operacionalizao dos programas e projetos que conduz a novos ajustes institucionais.
quando as fases-chave da gesto dos projetos passam s mos de operadores comunitrios
locais, sociedade civil ou s organizaes profissionais. Esses processos tm claro sentido
da engenharia institucional, em que a motivao e a direo dos novos ajustes
correspondem a razes de ordem tcnica e de eficincia logstica e administrativa.
pertinente enfatizar que esses processos ajudaram bastante na melhoria da qualidade dos
programas e abriram portas para reais processos de participao.

O sentido de melhoria na gesto est distante de atender s profundas mudanas polticas
implcitas nas foras mencionadas acima. No se trata de uma real transformao nas
estruturas polticas e na distribuio do poder, isto , na redefinio dos centros da tomada
de decises em meio aos processos do desenvolvimento rural. H uma diferena
substantiva entre o modelo de desconcentrao da gesto, de reengenharia institucional, de
lgica administrativa e de estrutura de planejamento e o modelo pautado em processos
polticos de descentralizao e redefinio de competncias, responsabilidades e estratgia
de manejo fiscal.

A condio territorial requisita uma rea que esteja aberta e disponha de grandes
capacidades transformadoras, para revolucionar a estrutura poltica do estado. O
ordenamento implica a redefinio das funes, papis, competncias, responsabilidades,
enfim, a reconstruo do estado a partir do reconhecimento do territrio como instncia
poltica que possibilita reordenar o estado de forma integral.

Parte-se do princpio da autonomia nos diferentes nveis da escala territorial estados,
municpios e nao nas reas onde suas competncias alcanam maior eficincia em
termos da capacidade de diagnstico, planejamento, gesto e controle social, conforme o
princpio que visualiza a soluo mais prxima possvel do problema. uma lgica poltica
que implica tomar decises ali, onde os atores reais do desenvolvimento encontram seus
espaos reais e eficientes, alm de condies polticas para decidir sobre a natureza das
aes a serem empreendidas tendo em vista enfrentar os desafios demandados pelo
desenvolvimento.

O reordenamento territorial nutre-se das transformaes ou da transio institucional
mencionada e gera processos de empoderamento local, regional, estadual, nacional e
internacional. O empoderamento no marco do ordenamento territorial no exclusivo dos
grupos locais, um processo que procura fortalecer cada nvel ou escala do territrio.


A aplicao de um novo enfoque centrado no territrio

O desenvolvimento territorial. O produto de mudanas com nfase nas polticas pblicas
pressionadas pelos mencionados condicionantes estruturais se abre viso integradora que
reconhece o territrio como elemento estruturante e objeto de poltica, alm de orientador
dos instrumentos e enfoques. Na maioria de nossos pases, a aplicao desse enfoque
encontra-se em estado incipiente, mas so feitos esforos e definidas estratgias para dar
corpo e lugar s estratgias de desenvolvimento. A construo dessas polticas tem suas
fontes bsicas nas teorias de desenvolvimento regional, que assumem com clareza o espao
enquanto objeto de trabalho, com seus componentes, dinmicas e processos.

Em busca da integrao territorial. A perspectiva da poltica pblica remete aos
antecedentes das estratgias de desenvolvimento que priorizaram a integrao regional e a
intercomunicao. Elementos propositivos destacveis no final da primeira metade do
sculo passado, quando se considerava a urgente necessidade de superar a fragmentao do
territrio, o isolamento, a inexistncia de mercados regionais e a precria integrao
nacional.

Os modelos modernizantes inerentes substituio de importaes das dcadas de 1950 a
1970 pressionaram com propostas de estruturao regional, sob a tica dos centros urbanos
regionais e de modelos territorial secundrios, onde o rural entrava como parte de modelos
regionais centrados na lgica do modelo de desenvolvimento para dentro base da
construo das sociedades industrializadas.

A partir de ento, vieram os ntidos modelos de desenvolvimento regional, que se tornaram
comuns em quase todos os pases da regio e influenciaram bastante as estratgias para o
espao rural, conforme os modelos do Desenvolvimento Rural Integrado (DRI). O
contedo modernizante e integrador desses modelos tem uma caracterstica notvel
enquanto prioridade para incorporao dos territrios sociedade maior, ao
desenvolvimento, aos mercados, rede urbana e industrializao. Espaos antes isolados
passam a se integrar via fornecimento de matrias-prima e mo-de-obra ao se abrir aos
mercados da indstria crescente. necessrio reconhecer que esses modelos obtiveram a
incorporao de extensas reas e, em muitos pases, consolidaram a fronteira agrcola e
redes urbanas hierarquizadas e integradas, que estruturam o mapa regional, servindo de
arcabouo aos espaos rurais.

Integrao e brechas regionais. Os processos de integrao territorial, por diferentes
razes, ocorreram em meio a enormes desigualdades regionais, devido aos desequilbrios e
privilgios ancestrais.

As diferenas em termos de desenvolvimento relativo deram forma a um mapa de extremos
entre regies muito ricas e outras com profunda pobreza. As distncias entre o
desenvolvimento do Sul do Brasil e o Nordeste; ou entre o Norte e Sul do Mxico so
similares s disparidades que h entre os pases mais desenvolvidos da Europa e os pases
mais pobres da Amrica. Essas diferenas tm norteado diversas polticas com objetivos
diferenciados em relao integrao, abrindo-se incorporao de objetivos sobre coeso
territorial e incluso.

A especializao e a diferenciao territorial tm mostrado resultados por diversas razes
as condies naturais bsicas, em termos de potencial produtivo, como nos ecossistemas
rido e semi-rido do Nordeste; os processos de apropriao de terras, a partir de modelos
de fazenda e plantao excludentes e espoliadores, como no caso do Norte da Colmbia
devido excluso e padres culturais que nunca so reconhecidos nos modelos de
desenvolvimento dominantes, como nos casos dos quilombolas no Brasil, dos indgenas
Maias na Guatemala e dos Quechuas e Aymaras na Bolvia.

Produzem-se tambm as mesmas estratgias de desenvolvimento com duplas vises para
reas econmicas desiguais, o que gera efeitos polarizados. Mesmo assim, so apreciveis
devido clara localizao no territrio. Um exemplo a poltica destinada ao
desenvolvimento de setores prsperos e de encadeamentos agrcolas, orientados aos
prsperos mercados de exportao. Em contraste, observam-se as precrias polticas de
desenvolvimento para produtores em situao precria com vistas aos precrios mercados
do territrio. E as polticas pautadas em subsdios e executadas na agricultura vm
determinando uma estrutura regional e territorial com grande impacto nos mercados de
terra, devido a presso sobre os preos e as preferncias produtivas.

A realidade que a Amrica Latina, hoje, continua sendo uma regio de profunda
heterogeneidade territorial. Bem maior do que a heterogeneidade sempre reconhecida
pelas polticas de desenvolvimento rural referida aos tipos de produtores ou de sistemas
produtivos.

Esse um grande desafio para as mais ricas sociedades latino-americanas onde as
economias tendem a buscar integrao fora da regio, junto a seus pares, nas regies mais
desenvolvidas do mundo, nos mercados mais robustos, convertendo a integrao
internacional em potencial pecado ao aprofundar as rupturas internas da regio. A lgica
dessa busca de mercados em que j foram estruturadas as mudanas para dinamiz-los, a
partir do aumento da prpria demanda agregada e da renda e do desenvolvimento das
regies e dos territrios menos desenvolvidos, na prpria regio potencializa a fora do
mercado em favor do aumento das brechas regionais, como fora centrfuga inerente ao
mercado.

Desenvolvimento Endgeno. Em contraponto idia dos modelos centrados em plos de
desenvolvimento que marcaram a estratgia de integrao nacional na maior parte dos
pases da regio possvel observar a abertura de estratgia centrada no reconhecimento
das potencialidades internas nos espaos locais. Isso o que contribui com os propsitos da
integrao do territrio. A base desse enfoque reside na estratgia de aproveitar ao mximo
os recursos disponveis no universo local, alm de conceder prioridade capitalizao das
vantagens de cada espao (o capital natural, humano, financeiro, social e poltico), tendo
em vista estruturar projeto nico, tipo territorial.

Esta concepo privilegia os componentes, fluxos, dinmicas e redes locais em reas
definidas pelo propsito de formular um projeto integrado de desenvolvimento que permita
abordar as possibilidades de integrao com outros espaos e mercados a partir de suas
prprias potencialidades. O desenvolvimento endgeno vem sendo aplicado de diversas
formas, em especial no sentido de integrao com menores rupturas. O exemplo da
Venezuela bastante interessante ao ser definido como esquema, tendo por eixo
estruturante uma estratgia de desenvolvimento econmico e social na perspectiva da
equidade e coeso territorial.

H ainda exemplos de modelos da cooperao local e de gerao de grupos de ao local
em estratgias, como as aplicadas pelo programa Leader de desenvolvimento rural europeu.
Sem dvida, existem muitas inquietaes ligadas s debilidades que o modelo pode revelar
nas situaes de espaos onde as capacidades so insuficientes com dficit de capitais e
integrao regional precria. Esses limites impossibilitam obter as verdadeiras dinmicas
que uma integrao bem sucedida proporciona.

Acontece o mesmo com as preocupaes territoriais de ordem superior, como os processos
nacionais e regionais que no se satisfazem com a mera adio de espaos locais. Eles
demandam dimenses, componentes e processos que respondam s dinmicas que superam
o local. Em geral, o desenvolvimento endgeno contm nexos e papis importantes dentro
dos marcos do desenvolvimento regional, e faz parte de unidades maiores de planejamento
e desenvolvimento.

Os desafios da poltica setorial agrcola. Nas ltimas dcadas, vem se consolidando um
menu de polticas, estratgias e instrumentos de poltica pblica cuja ateno est centrada
num conjunto de aes que respondam s prioridades e demandas setoriais. Tem se
enfatizado o impulso do empresariado rural por meio de aes que tendem a fortalecer
capacidades e possibilitem o acesso e aproveitamento das oportunidades oferecidas pelos
novos cenrios econmicas.

As estratgias podem ser agrupadas da seguinte forma: a) as que procuram criar o
empresariado moderno, informado, comunicativo, com viso para o mercado, iniciativa,
esprito inovador e consciente da administrao e da gesto do risco, destacando-se, entre
elas, as estratgias de capacitao e assistncia tcnica; b) estratgias centradas na criao
de ambiente favorvel ao acesso de recursos produtivos, com nfase na correo das
imperfeies dos mercados de crdito e financiamento de terra, trabalho e tecnologia; e c)
estratgias centradas nos entornos econmicos da atividade empresarial, na proviso de
bens pblicos, dotaes territoriais, institucionalidade, infra-estrutura, conhecimento e
oferta tecnolgica estratgica em termos de construo da denominada competitividade
sistmica.

Aprecia-se a importante tendncia uniformizao dessas estratgias por elas se mostrarem
coincidentes na orientao em quase todos os pases da regio. As diferenas residem nas
estruturas institucionais e organizativas que afetam a execuo e a dotao de recursos.
Outra estratgia que tenta se integrar a esses instrumentos a promoo de ordenamentos
institucionais, com vistas integrao das cadeias produtivas, conforme processos de
agregao de valor. Isso significa renovao da eficincia econmica por meio de acordos
setoriais, participao ativa dos agentes econmicos e orientao estratgica e focalizada
dos instrumentos de poltica pblica. Na aplicao dessas estratgias, destaca-se o desafio
de lev-las ao nvel micro territorial, em que as cadeias produtivas tm sua expresso real
como parte do conjunto de vnculos e dinmicas locais e regionais.

Uma perversa dualidade. Como resultado das lutas polticas e dos modelos democrticos
na regio, vm sendo aplicadas estratgias de polticas tambm duplas, para fazer face ao
desafio do desenvolvimento local e rural. Por um lado, aplica-se uma estratgia de
desenvolvimento econmico centrada na economia agrcola os encadeamentos
agroalimentares e agro-industriais em funo de estratgias que permitem sua eficincia,
produtividade, competitividade e rentabilidade atravs de instrumentos que possibilitam a
expanso de modelos de insero aos mercados, o aproveitamento das vantagens
comparativas, o desenvolvimento de vantagens competitivas e a modernizao e integrao
aos mercados dinmico. Elementos que exigem potencial bsico e dotao inicial possveis
apenas para pequena parcela de produtores que concentram a propriedade ou o acesso aos
recursos produtivos.

O desenvolvimento dos setores modernos da economia agrcola pressupe que seus
benefcios sejam estendidos sociedade rural via mecanismo do mercado de trabalho e de
capitais, apesar de no estar explicitado no discurso poltico que precede essas polticas.
Por outro lado, observa-se, nas ltimas dcadas, a instaurao e o reforo de uma famlia de
estratgias denominadas de desenvolvimento rural, constituindo-se num eufemismo para
estratgias compensatrias que tm implcita a suposta extenso de benefcios, que, apesar
de no existirem, no so questionados nem ningum tenta resolv-los.

Essas estratgias de desenvolvimento rural partem da focalizao de populaes e
produtores marginalizados e sub-dotados do universo rural. Eles vivenciam elevados nveis
de pobreza e so sub-equipados em termos de recursos produtivos. So desintegrados dos
fluxos econmicos e vivem em condies de evidente falncia face ao ingresso na dinmica
dos setores modernos. Isso tem conduzido a uma espcie da esquizofrenia nas polticas, que
no dialogam, nem se complementam e se bifurcam em umas polticas para ricos e outras
para pobres. Mas existe uma viso alternativa ao desenvolvimento econmico que
impera. Graas a essa dualidade, surgem notveis contrapontos de acordo com os
destinatrios das estratgias. Isso evidente nos instrumentos da poltica pblica e nas
estratgias diferenciadas de desenvolvimento dos territrios, caso pertena a um ou ao
outro grupo.

Desigualdade, causa e efeito. Os novos cenrios rurais e locais da Amrica Latina tm
carter distintivo, em especial no Brasil. Reflete-se em enorme desigualdade no interior das
sociedades e economias locais, regionais, nacionais ou continental, em meio qual ocorre o
desenvolvimento. A regio mais injusta do planeta caracteriza-se por modelos duais e
polarizados inerentes aos privilgios histricos dos latifundirios, que se estendem e
convertem-se na dicotomia das economias modernas, integradas, competitivas e eficientes,
mas pautadas em modelos de produo arcaicos e, por isso, geradores de foras que
reproduzem a pobreza, a marginalizao e a excluso. Esse , sem dvida, o corao do
desafio do desenvolvimento da regio. Cabe questionar como obter os benefcios de
economias dinmicas e eficientes de forma a abranger o grosso da populao
marginalizada, contribuir com a expanso dos mercados internos, a demanda agregada e o
aumento da renda e do bem-estar da populao rural.

Assume-se como predestinao o crescimento incapaz de gerar o desenvolvimento. As
condies estruturais desse desequilbrio esto na base de mercados imperfeitos, em
especial nos modelos polticos excludentes e que favorecem os privilgios questionados
pelas foras polticas emergentes que acionam as foras sociais locais e rurais. Esse o
tema que evoluiu menos na histria latino-americana. Desde os modelos concentradores
nascidos com a conquista, reforados na colnia e aprofundados na era republicana,
prevalecem as bases de estruturas desiguais, ineficientes e limitantes ao potencial do
desenvolvimento.

A desigualdade tem sido abordada de forma tradicional, sob a perspectiva individual e
familiar, com nfase na distribuio de renda. Agora, surgem vozes firmes que mostram a
desigualdade no apenas como problema de renda e individual, mas como problema de
direito, de reconhecimento, de oportunidades e de acesso aos mecanismos democrticos de
formao de capacidades e que resulta em problema social, coletivo e dos espaos dos
territrios.

Dicotomia Urbano-rural: outra aparente dualidade. Verifica-se nos conceitos de urbano
e rural outra forma de expresso da viso dual do desenvolvimento. Assume-se, no geral, a
aplicao do conceito que separa dois mundos que requerem tratamentos diferenciados,
dois mundos em batalha, em contraposio e em luta permanente pela supremacia e
preeminncia. Na prtica, isto tem levado a estratgias diferenciadas para os universos rural
e urbano. As definies que separam esses dois universos-espaos acabam por determinar
tratamentos polticos, institucionais, recursos e discursos polticos pautados numa idia de
profunda separao.

necessrio reconhecer que o processo histrico d suporte a essa diviso a partir das
condies de absoluto isolamento do mundo rural, que resultou na criao de mundos
separados e independentes os centros urbanos e o campo isolado. Para evidenciar essa
situao que se pretende trabalhar.

Na verdade, os centros urbanos e o campo nunca foram independentes, ainda menos na
Amrica, que construiu uma enorme rede urbana j durante a conquista, dando incio
tambm construo do mundo rural. A oposio desses dois mundos limitada por linhas
frgeis. A insuficiente clareza das definies sobre a separao desses mundos mostra na
prtica que no h dois pases com estratgias e critrios de classificao coincidentes.

Tem-se priorizado dois critrios muito pobres em termos de contribuio estratgica para a
definio de polticas. De um lado, a demografia e a densidade populacional, e, de outro, a
dimenso econmica, quando referida importncia do setor agrcola na conformao da
estrutura econmica. Esses critrios no so to fortes para endossar uma diviso conceitual
e poltica quanto a diviso que existe nas estratgias de poltica pblica.

Os modelos baseados nos enfoques territoriais contradizem de forma contundente essa
viso segmentada do espao. E tambm criticam as interpretaes que visualizam o centro
povoado de uma regio agrcola, o local onde se concentram os servios de apoio a essa
produo, quando, muitas vezes, a mesma populao de produtores agrcolas deve ser
considerada urbana e excluda das estratgias rurais ou, mais inexplicvel ainda, quando
consideram-na com sua competncia no espao rural.

A viso territorial tem percepo diferente. Os espaos e territrios so integrais e tm
estruturas de densidade demogrfica, setorialidade econmica e conformao de paisagem
que se complementam, formando uma unidade indissolvel em operao e funes, em
suas redes, fluxos e em suas polticas. H vrias formas de rebater a dicotomia urbano-
rural, como os mitos da urbanizao enquanto padres do desenvolvimento, da cultura e do
ordenamento social, que no tm suporte dos fatos. Alm da concentrao fsica espacial da
populao, a condio urbana no consegue determinar o esprito e, menos ainda, o
desenvolvimento de uma sociedade.

Polticas de bens privados versos polticas de bens pblicos. Uma das caractersticas de
ambas polticas pblicas consiste nas transferncias de recursos pblicos, que tm recorrido
ao discutvel rentismo, enquanto demanda poltica de setores da economia moderna. Nas
polticas que atendem ao desenvolvimento rural, supe-se favorecer a criao de riqueza e o
assistencialismo, partindo-se da justificativa de promover a paz social. Esses modelos so
questionveis, pois mostram grandes ineficincias do gasto pblico, fortes presses
polticas e permanente bandeira de reivindicao social. Esse fenmeno no exclusivo de
nossos pases ocorre da mesma forma na Europa , nem exclusivo do setor agrcola e
rural possvel constatar-se em setores industriais e financeiros.

Isto um fato significativo, mas nem sempre lhe atribuda a real importncia nas
discusses sobre polticas pblicas, levando em conta sua profunda influncia na evoluo
das estratgias de que ora nos ocupamos , pois questiona diretamente os modelos de
alocao de recursos e de orientao s polticas. Isso resulta duma estratgia de carter
produtivista que atribui grande importncia empresa rural, ao empresrio e ao ator social
via mecanismos de alocao de recursos individualizados, reduzindo a proporo de
recursos destinados aos coletivos e seus territrios.

necessrio enfatizar que esse modelo tem profundas implicaes polticas que se refletem
nos interesses e demandas sociais, pois leva os instrumentos a privilegiar alocaes
individuais e privadas em relao s alocaes de recursos ao coletivo e pblico, o que
norteia a necessidade de revisar as estratgias de definio dos beneficirios e de evidenciar
o confronto entre os objetos da poltica entre indivduos, empresas e produtores, de um
lado, e, de outro, os coletivos territoriais.

Polticas de oferta versus polticas de demanda. A busca de modelos mais integrados de
poltica pblica vem abrindo espaos, via mecanismos de alocao de recursos oriundos do
investimento pblico, e influindo nas decises de alocao para atender os esquemas de
maior descentralizao. A concentrao das decises do gasto nos nveis centrais criou a
cultura da poltica de oferta, caracterizada pela pr-definio, endereo e direo dos
recursos atravs da gesto direta de entidades, programas e projetos elaborados com pouca
participao dos atores afetados por essa poltica.

So muitos os exemplos de estratgias definidas nos escritrios tecnocratas, que definem os
marcos lgicos a partir de sua prpria lgica. Esta estabelece as prioridades dentro de sua
prpria hierarquia de prioridades, que define as metas, critrios de alocao e mecanismos
operacionais na maioria das vezes considerados participativos, embora as comunidades e os
produtores beneficirios, disponham apenas de pequena liberdade para fazer para valer sua
lgica, suas prioridades, suas metas e critrios.

Os enfoques integrais e territoriais pressionam para uma profunda mudana nesses
mecanismos de planejamento e de alocao, para atender prioridades pblicas,
convertendo-se assim em mecanismos de demanda, quando a mesma base de organizao
social e econmica elaboram suas demandas e tambm formulam suas prioridades.

As apreciveis mudanas nos diversos cenrios podem ser exemplificadas a partir das
diferenas referidas aos planos indicativos de produo, com pautas de metas econmicas e
produtivas determinadas em nvel pblico, de forma centralizada, com apoio de servios
via conjunto de instrumentos de poltica desde o crdito at a extenso, cabendo aos
agentes econmicos a condio de executores de programas. Isso uma tpica poltica de
oferta.

Em oposio, iniciam-se esquemas que definem as prioridades e as orientaes de alocao
do gasto pblico nos mesmos nveis em que os beneficirios operam. Um exemplo so os
fundos competitivos de recursos destinados s estratgias gerais, que criam mecanismos
descentralizados de deciso e de lgica das prioridades e dos critrios , a exemplo do
Programa de Transferncia de Tecnologia para Pequenos Produtores, que o Governo
Colombiano desenvolveu com o suporte do Banco Mundial. Para isso, foi criado um fundo
com o objetivo de financiar projetos de desenvolvimento tecnolgico. E o programa contou
com o acompanhamento de uma rede de atores regionais que definiu de forma autnoma as
prioridades e os critrios de focalizao e elegibilidade de projetos locais especficos,
rompendo, dessa forma, com o centralismo na deciso do investimento.

Justificativa da abordagem territorial. A adoo da abordagem territorial como
referncia para estratgia de apoio ao desenvolvimento rural se apia pelo menos em quatro
aspectos: a) o rural mais do que o agrcola, mais que um setor econmico, e as reas
rurais so definidas por suas caractersticas espaciais, apresentam menor densidade e maior
peso dos fatores naturais quando comparadas s reas urbanas; b) a escala municipal
restrita para o planejamento e a organizao dos esforos de promoo do
desenvolvimento; c) a escala estadual bastante ampla para conseguir cuidar da
heterogeneidade e das especificidades locais, que devem ser mobilizadas em prol de
iniciativas de desenvolvimento (por isso, a descentralizao necessria, face s polticas
pblicas, enquanto articulao de competncias e atribuio de espaos e de atores nos
diferentes nveis territoriais); e d) o territrio a unidade que melhor dimensiona os laos
de proximidade entre as pessoas, grupos sociais e instituies que podem ser mobilizados e
convertidos em eixo central para a definio de iniciativas orientadas ao desenvolvimento.

Significado metodolgico do enfoque territorial. A abordagem territorial abrange as
escalas dos processos de desenvolvimento e implica um mtodo para favorec-lo
reconhecendo no ser resultado de uma ao verticalizada do poder pblico a partir de
condies criadas para mobilizar os agentes locais para atuarem em termos de viso futura,
elaborar diagnstico de suas potencialidades e limitaes (que contemple os prprios meios
para se obter o desenvolvimento sustentvel). Assim, a perspectiva territorial permite
formular uma proposta centrada nas pessoas que consideram a interao dos sistemas
socioculturais e ambientais e que contemplam a integrao produtiva e o aproveitamento
competitivo de seus recursos como meios que possibilitam a cooperao e a co-
responsabilidade dos atores sociais pertencentes ao territrio. Trata-se de uma viso
integradora de espaos, atores sociais, mercados e polticas de interveno pblica com a
perspectiva de se obter gerao de riquezas com rendas sociais e equidade redistributiva,
respeito diversidade, solidariedade, justia social e incluso socioeconmica e poltica.

Casos de evoluo da poltica de desenvolvimento rural

Guatemala Firmados os Acordos de Paz em 1996, abriram-se as portas ao processo de
reconciliao, e a Guatemala, desde ento, vem implantando um processo de
reordenamento institucional que afeta de forma significativa a estrutura de gesto do
desenvolvimento rural. Considerando a importncia estratgica que o mundo rural tem na
vida do pas, onde evidente o predomnio rural e indgena, destaca-se a nfase dada
organizao da gesto relativa poltica orientada superao da pobreza rural,
significando prioridade poltica que estrutura os acordos de paz e da poltica do estado.

O ordenamento territorial tem feito da estratgia de organizao porta-bandeira da gesto
pblica. No ano 2002, foi expedida a normatizao que consagra a descentralizao como
princpio estruturante de polticas que transferem as competncias do estado central aos
municpios e instncias intermedirios do territrio. Uma das principais caractersticas
desse processo a enorme autonomia concedida s entidades territoriais, abrangendo a
concepo dos processos de descentralizao, a definio de prioridades de processos e de
compromissos das autoridades locais e regionais.

Esse esquema adequa-se s condies particulares dos territrios, especialmente quanto s
suas capacidades. Tambm foi emitida uma norma sobre a criao de um ambicioso
Sistema de Conselhos de Desenvolvimento, com claro enfoque territorial, que aborda
simultaneamente o desenvolvimento urbano e rural e determina cinco nveis de
planejamento e gesto nacional, regional, departamental, municipal e comunitria. A
estrutura dos Conselhos estabelece orientao gesto integral, multisetorial e territorial do
desenvolvimento e define processos de gesto com elevados graus de participao das
comunidades, da sociedade civil, de grupos de associaes e empresariais, e determina
certa condio de subordinao das entidades pblicas, que assumem a responsabilidade de
facilitadoras do desenvolvimento.

Com o propsito de impulsionar os compromissos polticos no meio rural (assegurados pela
estrutura institucional definida nas reformas) foi implantado o Gabinete de
Desenvolvimento Rural, sob a liderana direta da Vice-Presidncia da Repblica e com a
participao das instncias nacionais responsveis pela poltica setorial, sob a coordenao
da Segeplan, instncia mxima de planejamento do pas.

Destaca-se o fato de a Coordenao Nacional no setorial ser colocada na condio de
instncia mxima no nvel hierrquico nacional e assumir a responsabilidade maior do
desenvolvimento rural, que caberia ao Ministrio da Agricultura. O Gabinete dessa
Coordenao dispe de uma Secretaria Tcnica sob a gesto de uma Gerncia de
Desenvolvimento Rural, que responsvel pelo Plano de Desenvolvimento Rural. E os
programas e projetos avanados em execuo no setor rural esto submetidos a processos
de coordenao em diferentes instncias.

O enfoque territorial vem dando forte apoio s estratgias de desenvolvimento ao atribuir
grande importncia ao tema que define as unidades de gesto ou do planejamento, em que
se consegue compatibilizar as definies de unidades territoriais de ordem poltica,
institucional, ambiental ou econmica. O tema da identidade tnica e sua relao poltica
com os territrios, tambm adquire grande importncia, tendo em vista que a Guatemala
um pas onde cerca de 60% da populao indgena e mantm importantes bases de
tradio, usos e costumes implcitas nas suas formas de organizao e concepo de
desenvolvimento.

Mxico Um dos marcos destacveis na poltica rural do Mxico a promulgao, em
2001, da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS). Essa Lei constitui um marco
geral e amplo para a concepo das estratgias de desenvolvimento para o mundo rural, e
responde a uma srie de mudanas significativas no entorno, destacando-se, de um lado, a
reforma das normas sobre a distribuio agrria que ocorreu em 1992 , com a reviso do
Artigo 27 da Constituio, que transformou os fundamentos das polticas de terras. De
outro, foi firmado o Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (TLCAN).

Os fundamentos da LDRS sintetizam o contedo do enfoque territorial de desenvolvimento,
que centra o objeto da poltica de forma integral sobre os territrios rurais. Com essa viso,
foi estabelecido o conceito multidimensional, que extrapola o lado econmico-produtivo.
Ele engloba diversas dimenses, e multisetorial (por incorporar outros setores
econmicos, alm do agrcola), descentralizado (por iniciar o processo de atribuio de
responsabilidades do desenvolvimento rural desde o nvel federal com mecanismos de
federalizao e municipalizao), concorrente (por definir mecanismos precisos e
obrigatrios de convergncia dos investimentos pblicos de todos os setores federais em
aes e programas territoriais) e participativo (por criar uma estrutura de rgos colegiados
atravs de Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel nos nveis federal, estadual,
distrital e municipal com atribuies, funes e responsabilidades quanto determinao
dos processos de planejamento do desenvolvimento territorial).

A implementao da LDRS significou o incio da transformao poltico-institucional que
acompanha e redefine os mecanismos de execuo das polticas de desenvolvimento rural e
do desenvolvimento agropecurio. O sistema tem o desafio de coexistir e se ajustar aos
outros sistemas de mesma natureza, que foram projetados e postos em execuo nos setores
chaves do desenvolvimento rural, a exemplo do desenvolvimento social e do meio
ambiente. Alm disso, tem de vincular-se em termos funcionais estrutura geral do
planejamento territorial, que dispe de estrutura similar dos Conselhos de Planejamento
Municipal.

Colmbia A descentralizao na Colmbia vem tomando forma institucional desde
meados da dcada de 1980, devido eleio popular das autoridades municipais, e em
funo da reforma fiscal sobre transferncias de recursos para reas estratgicas, como
educao e sade.

A nova Constituio de 1991 concebe uma estrutura descentralizada de amplo alcance,
apesar de no se tratar de Estado Federal. As principais mudanas na estrutura institucional
que levaram Constituio determinam que o sistema de planejamento seja regido pelo
princpio de escuta das bases, e que opere sob critrios da democracia participativa. O
Sistema Nacional de Planejamento formado pelos Conselhos Territoriais de
Planejamento, que participam ativamente na formulao dos planos de desenvolvimento
nacionais, departamentais e municipais.

A Constituio prev a necessidade de se estruturar uma nova institucionalidade e uma
nova lgica para o desenvolvimento territorial, e tem implcita a conscincia das
implicaes dessas profundas transformaes ao incluir a obrigao de expedio da Lei
Orgnica de Ordenamento Territorial para estabelecer o marco geral da gesto territorial do
pas. Quinze anos aps a promulgao da Constituio, ainda no foi possvel emitir essa
norma, o que significa um retrocesso no processo colombiano de descentralizao.

As razes que dificultam chegar a um consenso nacional sobre um novo pacto territorial
so os profundos conflitos polticos no resolvidos. Por isso, a Colmbia conta com uma
estrutura de desenvolvimento rural situada no mbito da competncia setorial do Ministrio
da Agricultura, que vem assumindo a estratgia de ordem territorial, configurada pelas
unidades territoriais flexveis. Estas operam com processos de planejamento e focalizao
de programas de investimento pblico.

Essa territorializao vem permitindo a execuo de uma poltica orientada especialmente
para atender reas prioritrias nas zonas que renem as principais regies e territrios
afetados pelo conflito armado e pela presena de cultivos ilcitos.

Enfoques e fundamentos conceituais da estratgia dos territrios de
identidade

As tipologias territoriais construdas pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio como
instrumentos de implantao das polticas de desenvolvimento nos espaos rurais
estabelecem relaes entre cultura-identidade territorial enquanto conceitos de referncia
terica. Estes conceitos so relativamente recentes na histria ocidental. Por isso, esto
sujeitos a mltiplas definies e a processos de reformulao. Por essa razo que se fala
da criao de conceitos como atividade acadmica e, ao mesmo tempo, como parte de um
processo poltico que tem por base um processo de reconhecimento legal. A territorialidade,
por exemplo, entendida como esforo coletivo de um grupo social que ocupa, usa,
controla e se identifica como parte especfica de seu espao biofsico, convertendo-o, dessa
forma, em seu territrio ou homeland.

Conceito de espao

No marco referencial brasileiro, o conceito de espao ou espao geogrfico remete viso
de Milton Santos como formado por um conjunto indissocivel, solidrio e contraditrio
de sistemas de objetos e sistemas das aes que no devem ser considerados isoladamente,
mas como marco nico, onde a histria evolui (1999, P. 51). Os objetos tcnicos
(hidroeltricas, fbricas, estradas) tm importante papel na construo da historia das
sociedades, assim como as aes de carter tcnico (relaes de produo), os aspectos
formais (legal, econmico, cientfico) ou simblicos (afetivos, emotivos, rituais).
Conforme Santos, os objetos no tm realidade filosfica, porque, quando os vemos
separados dos sistemas de aes, no permitem o conhecimento. E os sistemas de aes
tambm no so possveis sem os sistemas de objetos(1999, P. 51).

Em termos analticos, o conceito de espao amplo e complexo, e quase sempre difcil de
operar. Neste trabalho, o conceito de espao assume duas conotaes: o espao enquanto
conceito essencial para qualquer discusso de carter geogrfico, como fundamento de sua
razo de ser como cincia, e, a segunda, ressaltada por Milton Santos (SANTOS, 1985),
refere-se necessidade de se compreender o espao a partir de quatro categorias forma,
funo, estrutura e processo. A forma constitui aspecto visvel de um conjunto de objetos
que formam um padro espacial, como uma cidade ou um espao rural. A funo constitui
tarefa ou ao desempenhada pela(s) forma(s). A estrutura compe-se dos aspectos sociais
e econmicos de uma sociedade e reflete a natureza histrica do espao onde as formas e as
estruturas so criadas e justificadas. E o processo uma ao que produz algum resultado
de mudanas nessas categorias.

Correa explicita que o processo consiste em uma estrutura em seu movimento de
transformao. E ressalta que, quando se considera apenas a estrutura e o processo, chega-
se a uma anlise ageogrfica (no geogrfica), incapaz de captar a organizao espacial de
certa sociedade em determinado momento no capta nem a dinmica do espao. Por outro
lado, se considerarmos apenas a estrutura e a forma, eliminam-se as mediaes (processo e
funo) entre o que subjacente (estrutura) e o exteriorizado (forma) ( CORRA, 2003, P.
29).

Conceito de territrio

O conceito do territrio, assim como o de identidade, tem origem no contexto das
preocupaes da unificao alem. A conceituao associa-se institucionalizao da
geografia como disciplina nas universidades europias, na dcada de 1870, que objetivaram
o campo de estudo dessa disciplina a partir das formulaes de F. Ratzel.

Ratzel foi responsvel pela diviso da geografia em trs grandes campos de investigao
geografia poltica, biogeografia e antropo-geografia. Dedicou ateno espacial geografia
humana para compreender as influncias das circunstncias naturais sobre a humanidade.
Como resultado, elaborou os conceitos-chave de territrio e de espao vital. Nessa
perspectiva, o territrio expressa a conjugao de um povo (vivo) e de uma terra (esttica),
ou, como Moraes destacou, o territrio configurado em determinada parcela da superfcie
terrestre apropriada por um grupo humano, visto que o espao vital mostra a necessidade
territorial de uma sociedade que tem em vista seus equipamentos tecnolgicos, sua
demografia e seus recursos disponveis. Tendo o estado por referncia, com suas
subdivises ou contradies internas, o territrio constitui sua expresso legal e moral, o
que justifica sua defesa, assim como a conquista de novos territrios.

As idias de Ratzel foram logo aceitas pelo estado alemo, pois surgiam como
caractersticas expansionistas evidentes, que o legitimava. E os conceitos ratzelianos de
territrio deram suporte constituio da Geopoltica. Schneider e Tartaruga mostram que
a principal reao s idias ratzelianas vem da geografia francesa, em especial com os
trabalhos de P. V. do Blanche, que elaborou o conceito de regio, definida como uma rea
com propriedades homogneas que a diferencia de reas adjacentes. O desenvolvimento
desse conceito consagrou a perspectiva da geografia regional com aporte de amplo alcance
acadmico e poltico , dando sustentao s intervenes estatais. Para Schneider e
Tartaruga, o conceito da regio ganhou fora em relao ao conceito de territrio devido
rpida apropriao das teorias ratzelianas pelos nazistas, o que contribuiu para seu
desprestgio.

A partir da dcada de 1970, o conceito de territrio volta a ser debatido, para incluir a
abordagem dos conceitos sobre o controle espacial ou simblico de determinadas reas,
atribuindo a ele um sentido mais amplo. Assim, supera-se o conceito clssico de territrio
relacionado ao nvel nacional, limitado as fronteiras e tendo o estado como nica fonte de
poder no controle espacial. Observa-se que os estudos mais recentes tendem a dar maior
peso s relaes sociopolticas que se estabelecem na apropriao, configurao e controle
do espao.

A valorizao dos estudos sobre territrios pode ser atribuda ao fim da polarizao dos
pontos de vista econmicos e militares, com o fim da guerra fria e como resultado da
passagem do regime de acumulao fordista para o regime da acumulao flexvel sob a
tendncia de descentralizao do estado diante das economias transnacionais. Os estudos
sobre os movimentos urbanos tm dado importante aporte a esse tema.

Nessa linha, o gegrafo francs C. Raffestin, em seu livro Por uma Geografia do Poder
(1986), criticou a unidimensionalidade que a geografia atribuiu ao territrio quando o
limitou a sua expresso estatal, sem considerar os conflitos e divises que ocorrem no
interior dos estados. Raffestin baseou-se nas formulaes de M. Foucault, que analisou o
poder no como organizao separada, localizada em uma parte da estrutura social ou
apropriada por algum em particular, mas como algo que est distribudo e exercido em
diversos nveis atravs da cadeia social e no apenas pelos que fazem parte do estado.
Dessa forma, possvel identificar mltiplos poderes que se expressam de diferentes
formas na ocupao dos espaos regionais e locais.

Raffestin abordou o territrio a partir da projeo do trabalho humano sobre determinado
espao fsico e o definiu enquanto espao onde o trabalho projetado, desde energia a
informao, e em decorrncia revela relaes marcadas pelo poder. o territrio apia-se
no espao, mas no o espao. Constitui produo a partir do espao. Produo causada
por todas as relaes que envolve e que se inserem no campo do poder. nessa
perspectiva que o autor enfatizou a necessidade de compreender bem que o espao
antecede o territrio.

A formao do territrio a partir do espao resulta da ao conduzida por um ator
sintagmtico (ator que realiza um programa) em qualquer nvel. Ao apropriar-se do espao,
de forma concreta ou abstrata, o ator o territorializa. Outros autores, como o gegrafo
norte-americano R. Sack, tambm buscam examinar o territrio a partir da perspectiva das
motivaes humanas. De acordo com Sack, o territrio constitui expresso de um espao
dominado por um grupo de pessoas que, com esse domnio, controles e influncias sobre o
comportamento de outros, exerce relaes de poder.

A territorialidade conforma-se nas estratgias espaciais para o exerccio desse controle, o
que inclui trs aspectos fundamentais: a forma de classificao da rea, a forma de controle
e a maneira de comunicao. Essa concepo determinante do carter dinmico e flexvel
dos territrios. Mesmo que a maioria seja fixo, alguns podem ser mveis, e movem-se
conforme as convenincias, interesses ou conflitos.

Esta nova perspectiva a respeito do territrio trouxe contribuies para o campo da
geografia e para outras reas, como a histria e a antropologia, que o tomaram como base
analtica de diferentes grupos sociais para entender diversas formas de territorialidade e
seus processos da mudana.

possvel observar que os territrios de identidade se movem gradualmente a partir dos
focos estritamente locais para incluir crculos maiores, associados s dimenses poltica e
econmica. Ocorre o inverso com as dinmicas de construo de identidade e de
territorialidade que partem dos nveis globais para o local.

O exemplo da identidade rural, como qualquer outra identidade social ou tnica, opera-se
em relao s necessidades externas e internas da populao. Constri-se em termos de
ideologias ou smbolos comuns e relacionados s dinmicas e lgicas dos nveis territoriais
onde vo sendo inseridos.

H diversas vertentes sobre a compreenso do territrio, segundo sua natureza e enfoque de
aproximao. Sob o ponto de vista jurdico-poltico, o territrio definido como espao
delimitado e controlado pelo exerccio do poder sob a concepo mais subjetiva cultural e
simblica , constitui produto da apropriao e valorizao simblica de um grupo em
relao ao espao sentido, vivido e compartilhado. Sob a concepo econmica, o territrio
evoca a dimenso das restritas relaes econmicas, que concebe o territrio como
sinnimo de recursos, de relaes capital-trabalho ou da diviso territorial do trabalho. E
a concepo naturista enfatiza as relaes homem-natureza-sociedade manifestada na
relao ambiental.

Isto demonstra a multidimensionalidade do territrio, o que implica expresses de poder
referidas s diversas dimenses da sociedade. A dimenso econmica abrange as
capacidades de inovar, diversificar, usar e articular recursos locais ou regionais para gerar
oportunidades de trabalho e renda, alm de fortalecer as cadeias produtivas e integrar redes
de produtores. A dimenso sociocultural diz respeito equidade social obtida com a
participao dos cidados nas estruturas de poder, tendo por referncia a histria, os
valores, a cultura do territrio e o respeito pela diversidade face possibilidade de melhorar
a qualidade de vida das populaes. A dimenso poltico-institucional envolve os aspectos
de construo ou renovao de instituies que permitem chegar s estratgias negociadas,
obtendo a governabilidade democrtica e a promoo do exerccio cidado. A dimenso
ambiental se refere ao meio ambiente enquanto ativo do desenvolvimento e se apia no
princpio da sustentabilidade, com nfase na idia da gesto sustentvel dos recursos
naturais, de forma a garantir a disponibilidade desses recursos s geraes futuras.

Essa reflexo tem o propsito de chegar a uma definio operacional que possibilite
estabelecer parmetros para um instrumento de gesto das polticas de desenvolvimento dos
espaos rurais enquanto responsabilidade do MDA. Como indicam Schneider e Tartaruga,
necessrio distinguir o territrio em sentido heurstico e conceptual, e sob abordagem
instrumental e prtica referida ao modo de tratar fenmenos, processos, situaes e
contextos inerentes a determinado espao (demarcado ou delimitado por atributos fsicos,
naturais, polticos ou outros) onde so produzidos e transformados. O territrio, nesse
caso, usado na perspectiva de desenvolvimento, considerado como varivel nas polticas
de interveno sobre o espao e populaes que buscam mudanas no marco das relaes
sociais e econmicas.

Conceito de cultura

O conceito de cultura foi originado nas discusses intelectuais do final do sculo XVIII, na
Europa. Na Frana e na Inglaterra, ele foi precedido pela palavra civilizao, imbuda das
qualidades do civismo, cortesia e sabedoria administrativa, e referia-se, em especial, s
realizaes materiais de uma cidade. Nesse sentido, a civilizao se opunha ao que era
considerado barbrie e selvageria. E, no curso das teorias evolucionistas predominantes do
perodo, esse conceito foi sendo associado s idias de superioridade das naes
civilizadas. Na Alemanha, ele foi, de incio, similar ao utilizado nos outros pases
europeus. Mas foram introduzidas discusses que levaram a diferenciar o significado das
palavras civilizao para os alemes era algo externo, racional, universal e progressivo,
enquanto que a cultura referia-se ao esprito, s tradies locais, ao territrio.

A 1871, onde consta no seu amplo sentido primeira definio de cultura sob o ponto de
vista antropolgico foi formulada por Y. Taylor no livro Cultura Primitiva, publicado em
etnogrfico, a cultura todo o complexo que inclui conhecimentos, crenas, arte, moral,
leis, costumes ou qualquer outra capacidade ou hbito adquiridos pelo homem na condio
de membro de uma sociedade. Com essa definio de cultura, Taylor inclui em uma s
palavra todas as possibilidades de realizao humana, alm de destacar o carter de
aprendizagem da cultura, contrria idia da aquisio inata, transmitida por mecanismos
biolgicos. Essa perspectiva evolucionista o levou a explicar a diversidade das culturas
existentes enquanto diferentes prticas de desenvolvimento ou evoluo (selvageria,
barbrie e civilizao). Nesse sentido, concebeu a cultura como processo nico, expresso
em diferentes nveis de evoluo.

O antroplogo Frans Buenas, nascido na Alemanha e radicado nos Estados Unidos, iniciou
a principal reao perspectiva evolucionista linear da cultura, a partir dos estudos
realizados com os esquims ao final do sculo XIX. Buenas elaborou uma crtica ao
evolucionismo e props antropologia as tarefas de fazer a reconstruo particular da
histria das cidades ou das regies e comparar a vida social de diferentes cidades com
padres de desenvolvimento pautados nas mesmas leis.

Ao desenvolver o particularismo histrico, Buenas rompeu com o evolucionismo linear,
sob a afirmao de que cada cultura segue seus prprios caminhos, proporo que
desempenha funes nos diferentes eventos histricos. Ele argumentou que a explanao
evolucionista da cultura s teria sentido em termos da abordagem multilinear e; nesse
sentido, j no era possvel falar em cultura singular (como nica cultura que seguia
prticas de evoluo). Cabia falar de culturas mltiplas.

Nessa perspectiva, Buenas estabeleceu as bases para o relativismo cultural, o que j
nortearia conceber uma cultura superior s demais. Desde ento, os avanos dos estudos
antropolgicos resultaram na produo de vrios conceitos de cultura, sendo que a
antropologia americana, entre as dcadas de 1920 a 1950, chegou a criar cerca de 157
definies de cultura. Para obter preciso conceitual sobre cultura, R. Keesing (1974)
esforou-se para classificar essas tentativas modernas e, com isso, apresentou dois
esquemas bsicos. O primeiro referido s teorias que considera as culturas como sistemas
adaptativos conforme a difuso neo-evolucionista definidos enquanto sistemas com
padres de comportamento transmitidos socialmente, que servem para adaptar as
comunidades humanas aos seus embasamentos biolgicos, incluindo at tecnologias e
modos de organizao econmica; padres de estabelecimento de agrupao social e
organizao poltica, crenas e prticas religiosas, dentre outros.

O segundo refere-se s teorias idealistas da cultura, que foram subdivididas em trs
abordagens: a) a desenvolvida por antroplogos como o W. Goodenough aborda a cultura
como sistema de conhecimento que abrange tudo o que algum tem que conhecer e crer
para operar e se portar de forma aceitvel dentro de sua sociedade; b) a desenvolvida pelo
antroplogo francs Claude Levi-Strauss, que considera a cultura enquanto sistema
estrutural e que a define como sistema simblico resultante da criao cumulativa da mente
humana, restando para o antroplogo a tarefa de descobrir na estrutura dos domnios
cultural (mito, arte, parentesco, linguagem) os princpios da mente que geram estas
elaboraes culturais, e c) a abordagem desenvolvida em especial, pelo antroplogo
americano Clifford Geertz, que considera a cultura no como complexos padres
concretos de comportamentos costumes, usos, tradies, hbitos , mas enquanto
conjunto de mecanismos de controle planos, prescries, regras e instrues (que os
engenheiros de computao chamam programas) para governar o comportamento. Com
isso, afirmou que todas as pessoas nascem aptas para receber um programa cultural, por
isso so dependentes desses.

O objetivo aqui no discutir a amplitude dos conceitos de cultura alcanada pelas teorias
atuais, mas indicar a perspectiva adotada para o desenvolvimento deste estudo. Assumimos
a definio elaborada por Geertz a cultura como sistemas simblicos divididos pelos
membros de uma sociedade para ordenar seus comportamentos, valores e manifestaes
expressando unidade e coeso social.

De acordo com Geertz, a cultura promove vnculos entre os homens, no que so em
essncia capazes de fazer um pelo outro e o que de fato fazem. Tornar-se humano tornar-
se individual, mas fazer-nos individuais sob a direo dos padres culturais, dos sistemas
de significados criados historicamente que norteiam a darmos forma, ordem, objetivo e
direo a nossas vidas.

Conceito da identidade

O conceito de identidade recente, assim como o conceito de cultura, e apresenta muitas
conceituaes. Sua origem remonta discusso sobre identidade e territrio. A primeira
teoria sistemtica sobre identidade social foi elaborada pelo filsofo alemo G. F. W.
Hegel, entre o final do sculo XVIII e o incio do sculo XIX, no contexto das
preocupaes, em meio a falta de unificao das cidades germnicas em termos de uma
unidade poltica e territorial nacional que fosse nica e indivisvel, a exemplo do que tinha
acontecido na Frana revolucionria de 1789.

Hegel usou a noo da identidade, como enfatizado por Ruben (1986), para discutir essa
dimenso considerada ausente na sociedade alem de ento, apesar de configurar relativa
homogeneidade cultural, lingstica e religiosa. Ele centrou sua preocupao em formular
uma identificao entre os diferentes membros da sociedade alem, de forma a possibilitar
identificar o diferente e o desigual como uma unidade, cabendo ao estado constru-la e
ajust-la.

Um sculo depois, conforme G.H. Mead, a preocupao com a dimenso de identidade
ganhou sentido inverso nos Estados Unidos, no contexto da consolidao da sociedade
americana. Mead, mesmo influenciado pelas teorias hegelianas expressou, preocupao
oposta a seu predecessor se, por um lado, os Estados Unidos apresentavam organizao
social, poltica, nica e universal para toda a sociedade, por outro, faltava identidade
cultural, lingstica e religiosa entre os diversos grupos que compunham a populao
americana.

Assim, foi desenvolvido o conceito do outro generalizado, significando dimenso para
viabilizar a integrao de toda e qualquer sociedade. Mead identificou o outro
generalizado nos sistemas de comportamentos semelhantes para todos os membros de uma
sociedade organizada, pensada sem conflitos ou sem maldades. Esse reconhecimento
conformaria relao comum de identificao de todos os indivduos pertencentes
sociedade. Segundo Ruben, a noo de identidade em ambos autores implicou minimizar as
reais contradies de toda a sociedade conflitos, diferenas, desigualdades , que seriam
atenuadas no interior do estado, conforme Hegel, e, dentro da sociedade, conforme Mead.
As teorias de identidade elaboradas por esses autores instruram solues de ordem poltica
ao enfatizarem a unidade, a no-contradio e a no-diferena.

Em sentido oposto a estas clssicas formulaes, o desenvolvimento da noo da identidade
nas cincias sociais contemporneas privilegia a multiplicidade, a diferena e o contraste.
Assim, as identidades expressam a diversidade das relaes sociais e modos de
autoperceo e de atribuies. Em termos conceituais, so analisadas sob diversos recortes
tnicos, culturais, religiosos, nacionais, sexuais, camponeses, proletrios, urbanos, etc. No
momento, esses diferentes usos da identidade (devidos a tantas definies) levam a
abordagens que extrapolam os objetivos deste estudo. Considerando essa amplitude
conceitual, optamos pela aplicao da noo de identidade de Castells (2006), definida
como sociedade em rede, por oferecer instrumental apropriado aos objetivos deste
estudo, mesmo sendo focalizada nos movimentos urbanos.

Castells, seguindo o ponto de vista dos atores sociais, definiu a identidade como o
processo de construo de significados pautados nos atributos culturais ou como conjunto
de atributos culturais inter-relacionados, que prevalecem sobre outras fontes de significado.
Pode haver mltiplas identidades para determinado individuo ou ator coletivo. Esta
pluralidade tende a configurar fonte de tenso para os indivduos, proporo que uma
forma de identificao pode estar em oposio a outras, nas quais os indivduos tambm se
reconhecem. Por exemplo, identificar-se como brasileiro se ope a identificar-se como
argentino. E identificar-se como brasileiro paulista ope-se identificao de outras formas
como os indivduos se reconhecem, por exemplo, como brasileiro paraense. As
idiossincrasias s podem ser apreendidas em seus contextos especficos e quando
relacionadas ao objeto que motiva as respectivas formas de identificao.

Diante da necessidade de distinguir identidades dos papis diferentes que os indivduos
realizam na sociedade, Castells indica que as identidades constituem fontes de significado
para os prprios autores, originadas por eles e construdas por meio do processo de
individualizao. nessa perspectiva que ressaltou as identidades tambm podem ser
formadas a partir de instituies dominantes. S assumem essa condio quando e se os
autores sociais as internalizem, ao construir seu significado com base nessa internalizao
(p. 23). Assim, enquanto a definio de cultura vista antes configura sistemas de
significados criados historicamente e que orientam os indivduos a dar forma, ordem,
objetivo e direo a suas vidas, as identidades constituem fonte para a construo desses
significados, que servem para orientar seus comportamentos.

Um importante aspecto a ser destacado na formulao de Castells a perspectiva
construtivista e processual das identidades, ao indicar o carter contextual e relacional,
quando afirma que toda e qualquer identidade construda. A principal questo diz
respeito a como, a partir de que, por quem e para que isso ocorre. A construo de
identidades se vale da matria-prima fornecida pela histria, geografia, biologia,
instituies produtivas e reprodutivas, pela memria coletiva e pelas fantasias pessoais,
pelas pompas do poder e por revelaes de cunho religioso. Com certeza todos esses
materiais so processados pelos indivduos, grupos sociais e sociedades que reorganizam
seu significado em funo de tendncias sociais e projetos culturais enraizados na estrutura
social, assim como em funo da percepo que tm sobre o tempo/espao.

Esta perspectiva constitui referncia importante para resguardar os processos de construo
das identidades que conformariam as unidades territoriais para o MDA, o que implica
pens-las em seus contextos especficos e em seu desenvolvimento ao longo do tempo e do
espao. Portanto, se torna necessrio resgatar o processo histrico de ocupao da regio, a
constituio de seus grupos sociais e formas de organizao social e poltica, os principais
movimentos sociais, migraes, conflitos sociais, manifestaes culturais, ambiente natural
e recursos, sistemas agrrios e acesso terra e formas de produo e comercializao, tendo
em vista apreender a forma como esses aspectos se inter-relacionam e so processados
pelos atores sociais, atribuindo-lhes significados que indicam pertinncia territorial.

Operacionalizao de conceitos subjacentes aos territrios de Identidade

Neste ponto, oportuno precisar a ordem conceitual e operacional das dimenses do
processo territorial a partir do modo como as categorias bsicas da anlise territorial e
espacial apresentam-se implcita ou explicitamente na formulao da poltica.

Espao geogrfico Assume-se como base da anlise que o espao geogrfico constitui
um conjunto de interaes das dimenses: o meio fsico natural ou construdo e a sociedade
que o apropria via processos econmicos, estruturas e redes sociais, construes
institucionais, valores, regras do jogo, acordos normativos, interesses, conflitos e
expresses culturais que representam e expressam esses espaos.

Territrio A ao social, enquanto expresso poltica, implica a organizao dos
componentes do espao geogrfico em processos concretos que procuram alcanar os
objetivos comuns. Dessa forma, o espao e seus componentes adquirem expresso
territorial ao possibilitar que a pertinncia, a apropriao, o empoderamento e a
subordinao social a esse espao convertam-se em mobilizao concreta, face s
finalidades inerentes a um territrio identificado em sua dimenso poltica e institucional.
Assim, um territrio se constitui em ao ou expresso polticas.

Cultura A cultura a sntese definida historicamente pela tradio de todos os
componentes do espao geogrfico. Abrange a construo de valores, costumes, princpios
compartilhados, cosmovises, crenas, simbologias e formas de vida que se fazem comuns,
em dado espao, para sua gente. A cultura o que une um grupo social. No caso, nos
interessa a cultura referida a determinado espao geogrfico a cultura localizada, expressa
nas caractersticas comuns que conformam grupos culturais.

Identidade Um grupo cultural se expressa diante de estmulos externos, diferenciando-se
de outros. Essa expresso a manifestao de sua identidade, dos traos distintos que
possibilitam se reconhecer e se diferenciar diante de situao concreta num momento
especfico. A identidade se fundamenta na cultura, mas no a cultura. Enquanto a cultura
inerente a um grupo, a identidade se manifesta como ao social e coletiva concreta frente
a outro(s). Enquanto a cultura une um grupo, a identidade o diferencia de outros.

Territorialidade A forma como os grupos se organizam para fazer a gesto, defender ou
integrar seu territrio constitui expresso poltica da identidade no territrio. Consiste na
expresso da territorialidade que se manifesta nos valores, como o patriotismo, o amor
terra, a diferenciao, a afirmao e a competncia em relao a outros grupos ou
territrios.

Subsidiaridade e escalada O espao geogrfico, o territrio, a identidade e a
territorialidade tm nveis e escalas em que podem se estabelecer desde o local e o
comunitrio at o nacional ou o regional supranacional. Nessa estrutura, cada nvel
abrange os que seguem na escalada. Assim, os nveis (tamanhos) so determinados pela
realidade do tema ou assunto de que se trata. No caso do Brasil e do exerccio que nos
ocupa, observa-se que nvel o municipal est contido no nvel sub-regional, e, este, no
estadual, que se insere no nvel macroregional. Outro exemplo: a cultura de Carotinho est
inserida na cultura pernambucana, que se insere na cultura nordestina, que faz parte da
cultura brasileira.

Regionalizao possvel realizar os processos de identificao e de definio de
unidades espaciais geogrficas a partir do estabelecimento de dimenses, variveis e dados
fticos que permitam mapear esses espaos. Em termos tcnicos, esse processo que se
segue no propsito da regionalizao, mediante a aplicao de um conjunto de tcnicas.
Com esse norte, o IBGE tem elaborado mapas das microrregies para municiar o
planejamento e os exerccios de ordenamento em diferentes temas que criam unidades
territoriais para a anlise, o planejamento ou a gesto.

Territorializao As construes dos territrios e espaos de expresso da
territorialidade so processos vivos, que resultam da ao poltica dos atores do territrio
face aos empreendimentos coletivos. A territorializao no estvel dinmica. Ela muda
de acordo com as circunstncias polticas e histricas. Entende-se, assim, que a
territorializao um processo que delimita o alcance ou os limites inerentes a determinado
processo. Por isso podem-se encontrar diferentes tipos de territorializao superpostos
sobre os espaos geogrficos, ao contrrio do que acontece com os processos de
regionalizao.

Disparadores da territorializao A construo dos territrios relativa ao fator
externo que o dispara. Ela constitui o estmulo que faz com que a cultura de determinado
espao geogrfico se expresse na forma de organizao ou ordenamento do espao da
gesto poltica com determinado propsito. Isso implica que a natureza do estmulo, ao
mobilizar os elementos de identidade, defina uma territorializao particular e singular.
Nesse sentido, haver diferentes processos de territorializao a depender do disparador
, processos de desenvolvimento rural e de desenvolvimento sustentvel e estratgias de
defesa territorial, de poltica cultural ou de defesa do territrio, frente a uma ameaa
externa.

Complementaridade entre a regionalizao e a territorializao A regionalizao
complementa e d suporte aos processos de territorializao, em especial quanto aos
objetivos de planejar, formular e fazer a gesto de polticas. O fundamento est na
regionalizao, que opera como processo tcnico e possibilita visualizar e apreender o
espao geogrfico, enquanto a territorializao um processo da construo institucional
para a ao. O primeiro tcnico e se baseia em instrumentos de manejo de informao. O
segundo poltico social e se apia em processos participativos de ao coletiva ou de
cooperao.

Continuidade entre o espao e o territrio Os componentes e atributos de cada
dimenso de um espao geogrfico constituem fonte e fundamento das caractersticas
culturais do espao, que passam a moldar as caractersticas dos processos polticos,
definidores do territrio e das aes que geram, delimitam ou definem esses territrios.


Marco institucional para a gesto territorial

Territrio e identidade figuram nas polticas pblicas brasileiras como dois dos maiores
desafios postos pelo desenvolvimento sustentvel do pas. Neste captulo, feita uma
crtica ao tratamento dado a esses conceitos ao longo da poltica pblica e tenta-se
apreender os reflexos destes sobre a estrutura institucional.

Espao e Territrio nas Polticas Federais

O mbito das polticas federais permite j a partir do discurso sobre o planejamento
pblico contar com um amplo marco sobre a forma como os temas territrio e
identidade so manejados no pas. Isso que possibilita, em simultneo, compreender e
avaliar a perspective territorial e de identidade das figuras programticas e dos governos
federal e estaduais.

A anlise feita a partir da decomposio do Plano Plurianual (PPA do Governo Federal) de
2004/2007 levou hiptese de trabalho subjacente de que a identidade pouco utilizada
na identificao e delimitao dos territrios, especialmente quando se trata do desenho e
delineamento das aes pblicas programadas no Brasil. O conceito de identidade
manejado em outras esferas, mas deveria ter papel mais ativo e fundamental na
determinao de critrios de territorializao nas esferas de ao pblica, federal e
macroregional.

A estratgia de desenvolvimento de longo prazo do PPA 2004/2007 fundamenta-se em trs
mega objetivos decompostos em diversas diretrizes e desafios. Esses objetivos abrangem:
i) incluso social e reduo das desigualdades sociais; ii) crescimento com gerao de
trabalho, emprego e renda, sob condies ambientais sustentveis e redutoras das
desigualdades sociais; e iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da
democracia.

Na formulao desses mega objetivos no h uso ou referncia direta s terminologias
referidas ao territrio ou identidade. Ao analisar a fundo o desenvolvimento conceitual de
cada mega objetivo possvel encontrar referncias isoladas e dispersas sobre esse tema,
espacialmente quando se observam as dimenses regionais do espao. Aps um trabalho
analtico detalhado, foi possvel apreender referncias identidade e ao territrio em apenas
39 dos 433 itens, captulos ou sees das Orientaes Gerais do PPA 2004/2007. A maioria
dessas referncias feita ao desenvolvimento temtico dos mega objetivos item ii com 18
e item iii com 16 referencias, evidenciando a alta concentrao dos temas territorial e de
identitrio em aspectos muito pontuais do PAA.

A maioria das referncias territorialidade no exemplo do mega objetivo ii orientada
[...] a reduzir as desigualdades regionais e intra-regional a partir da integrao das
mltiplas escalas espaciais (nacional, macro-regional, sub-regional e local) e a partir da
valorizao das identidades e diversidades culturais e do estimulo participao da
sociedade no desenvolvimento local, dada a importncia do reconhecimento de que [...]
as desigualdades regionais constituem, cada vez mais, obstculos construo de um
modelo de desenvolvimento socialmente justo e inclusivo e economicamente eficiente e
integrado no Pas.

As referncias no exemplo do mega objetivo iii orientam a valorizar a diversidade das
expresses culturais, nacionais e regionais, j que isso [...] significa desenvolver
mecanismos institucionais e de infra-estrutura necessrios promoo do acesso dos
produtos culturais a um nmero maior de pessoas, que desenvolvem tambm capacidades
de produo e de expresso da diversidade de culturas locais. [...] As dinmicas culturais
dependem do desenvolvimento geral das atividades socioeconmicas e esto intimamente
relacionadas aos processos de desenvolvimento setorial, regional e nacional.

O PPA 2004/2007 utiliza um conjunto aproximado de 70 expresses diferentes para se
referir ao territrio e identidade, entre elas, territrio nacional, territrio brasileiro e
identidade nacional. So expresses muito genricas para serem tomadas como indicativo
da densidade do discurso territorial o do discurso da identidade. Cabe a pergunta: como
possvel responder hiptese sobre o territrio e em especial a identidade estarem mal
representados, quase ausentes na estrutura do planejamento nacional?

Considerando apenas o PPA 2004/2007, e tendo em conta constituir um documento
privilegiado para o discurso do planejamento federal, torna-se necessrio tratar a identidade
e o territrio de forma separada. O texto sugere, no exemplo da identidade, que esta, em
alguns casos, vincula-se cultura nacional e, em outros, aos grupos menos privilegiados da
sociedade, a exemplo dos grupos formados por indgenas, quilombolas e membros de
populaes tradicionais. O segundo uso do conceito (de identidade) restringe-se uma
utilizao muito especfica e limitada ao vincular-se, por um lado, cultura e, por outro,
pobreza. Com isso, a identidade deixa de dialogar com os plos dinmicos (social,
econmico e poltico) da sociedade brasileira. A identidade, ao constar no PPA 2004/2007
em plano secundrio, leva a refletir sobre a formulao de nova insero desta enquanto
conceito que representa amplo leque de elementos.

A posio de menor importncia da identidade, constatada na quantitativa relativamente
pequena de explicitao do termo, revela uma faceta qualitativa de seu uso e emprego.
possvel afirmar isso aps uma anlise do PPA 2004/2007, que insere o conceito de
identidade de forma inadequada no contexto do discurso do planejamento federal. Por isso,
o conceito perde a capacidade de construir um novo paradigma para o planejamento
pblico federal. Alm disso, o conceito perde seu potencial renovador e assume um alcance
limitado quanto ao uso.

Sobre o conceito de territrio, o problema menos grave, mas de igual complexidade. Por
um lado, as incontveis menes regio, sub-regio e regional sugerem que o
universo do planejamento federal percebe o pas como um mosaico, e que essa viso,
mesmo tendo sentido, no devidamente explorada. Isso gera uma distncia conceitual
entre regio e territrio.

A famlia de termos utilizados para se referir ao territrio parece reforar a idia de que a
regio e seus congneres se destinam a identificar e problematizar espaos marcados no
panorama nacional pela pobreza o que est implcito no conceito de diferente, referido
ao ndio, ao quilombola e aos marginalizados em geral , resultando em muita dificuldade
para o conceito fertilizar o conjunto da nao brasileira. A concluso, portanto, dbia. O
uso de territrio e identidade configura a compartimentalizao dos conceitos e da
assimilao para resolver os aspectos problemticos do desenvolvimento ou bem-estar
nacional. No mbito do planejamento federal, no se constata o uso dessas expresses
combinadas, como territrio de identidade.

Destaca-se que um discurso dbio sugerido por essa situao foi absorvido por disciplinas
como a antropologia e a economia. Na antropologia, a identidade e o territrio trazem uma
herana histrica dos colonizadores, portadores da verdade utilitria, que desaguava no uso
desses conceitos para a conquista e dominao dos povos, dos territrios e da riqueza. Hoje,
mantida a perspectiva histrica e considerando as diferenas entre as duas situaes ,
possvel afirmar metaforicamente que o PPA 2004/2007 utiliza esses termos em perspectiva
similar do perodo colonizador ao visualiz-los como problemas, e no para o ecmeno.
Por outro lado, com o advento do domnio hegemnico do neoliberalismo, observa-se na
economia e nas polticas ativas do governo o abandono de reas cruciais para o
desenvolvimento, como a indstria e comrcio. Ao mesmo tempo, essas mesmas polticas
franqueiam s polticas industrias locais a articulao de espaos restritos ao ecmeno.
nessa perspectiva que cresce a importncia dos enfoques de interveno, que empregam os
APL (as aglomeraes produtivas e os clusters) associados s estratgias de
desenvolvimento endgeno, como o caso do desenvolvimento local. No terreno da
economia, prevalecem duas polticas de interveno: a convencional e ortodoxa para as
fraes integradas ao capitalismo global, e a heterodoxa e anticonvencional para os espaos
deprimidos.


O Enfoque territorial do MDA

O MDA entende que o conceito de territrio de identidade deve ser bastante amplo e, em
conseqncia, que a instituio qualificada deve ser o Ministrio do Planejamento ou o
Ministrio de Integrao Nacional. Nesse sentido, a idia encaminhar um acordo do
governo (federal), tendo em vista conseguir um mapa territorializado do pas em carter
geral, a partir de onde cada Ministrio (MMA, MDA, MIN, MAPA, etc) desdobraria suas
aes setoriais e particulares. No caso do MDA, a progresso de atuao seria dada na
seqncia Territrio de Identidade, Territrio Rural e Territrio da Agricultura Familiar.

A ampla conscincia sobre o carter desse conceito requer uma sensibilizao na medida da
importncia do tema, o que ainda no est presente no Ministrio do Planejamento, ainda
que o tema norteie a instalao de um territrio da identidade. Sob esse ponto da vista, os
territrios de identidade do MDA teriam a finalidade de contribuir para o trabalho desse
territrio de identidade do Ministrio do Planejamento , cumprindo, assim, funo
indutora e aprofundando esse tipo de perspectiva. O Ministrio da Integrao Nacional
seria um lder institucional natural para a tarefa, mas, sem dvida, adotaria o centro
econmico como foco principal o que resultaria em prejuzo para a agricultura familiar.

O Ministrio do Meio Ambiente enfrenta enorme dificuldade para superar o mbito
ambiental em si e para se abrir articulao com as diversas reas que permitem incorporar
de forma integral o conceito operado no territrio de identidade. A relao dos diversos
ministrios deve se nortear e apoiar no uso prolongado das diversas formas de territrio
contidas nas polticas pblicas (ZEE, PDSA, Bacias Hidrogrficas, PDTS, etc.) e recorrer a
estratgias para articular as diferentes propostas.

Ao tomar essa iniciativa, o MDA se abre a um leque de atores e a amplos espaos de
participao de diversas organizaes, entre elas o MST, a Igreja e os Sindicatos. Nessa
perspectiva, o papel do MDA consiste em converter essa participao em esforos que se
reflitam na territorializao. Para obter esse objetivo, o MDA deve utilizar as principais
ferramentas de que dispe: a interlocuo com as organizaes de base (Sindicatos, ONGs,
Movimentos Sociais, etc.) e a qualificao metodolgica acumulada para articular os
diferentes atores. Uma ressalva a perspectiva do MST, contrria participao em
qualquer conselho supra-territorial, mas isso est propenso a interlocuo nos conselhos dos
territrios.

Essa articulao dos atores deve contemplar os diferentes nveis de competncias e relaes
de poder entre as instituies pblicas, alm da relao entre agentes pblicos, privados e
sociais. Das trs relaes de poder expressas no pas federal-estadual (FE), estadual-
municipal, (EM) e federal-municipal (FM) , a mais conflitiva a relao entre EM, porque
o alinhamento do prefeito ao governador permeado por restries referidas necessidade
de acesso aos recursos estaduais. De outro lado, a estratgia de fortalecimento da
agricultura familiar implica levar temas de interesse dos conselhes. Assim, os temas
gerais, como sade e educao, devem passar por conselhos menores e maiores de forma
articulada. Isso supe uma articulao entre os conselhos e uma conduo estratgica das
discusses.

Estrutura Institucional para a Gesto Regional e Territorial

necessrio analisar a viso das polticas federais com relao aos conceitos de territrio e
identidade, assim como fundamental harmonizar a estrutura institucional disponvel
articulao da gesto regional e territorial.

Ministrio da Integrao Nacional. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Territorial
(PNDR) consiste na poltica federal que condensa, rene, organiza e coordena os esforos
do Governo Federal sobre a temtica regional. Por isso, de longe a poltica mais
qualificada para abrigar o discurso do territrio na esfera do planejamento federal. Mas, por
delegao de poderes, ela atribuda ao Ministrio de Integrao Nacional.

De acordo com a PNDR, h profundas desigualdades nos nveis de vida [...] entre as
unidades territoriais ou regionais. A partir dessa referncia, j possvel perceber que o
documento aborda o tema territorial como equivalente ao regional, e dirige o foco da
poltica s profundas desigualdades nos nveis de vida. Sob esse ponto de vista, a ao
pblica federal se orienta para a regio como se fosse territrio, e, em especial, para a
regio ou territrio pobre. Essa percepo norteia o problema regional na perspectiva
de que lidar com regies o mesmo que lidar com pobreza, marginalizao e abandono.

Cabe ressaltar que no automtica a opo de focar a poltica sobre a pobreza. Se fosse
assim, seria preciso considerar tambm os focos de pobreza nas regies metropolitanas,
onde se concentra um amplo contingente de brasileiros pobres. provvel que no se faa
isso por se tratarem de espaos incorporados dinmica do capitalista. Assim, a vertente
regional da poltica a pobreza nos espaos que menos interessam aos agentes do
mercado. Assim, a PNDR focaliza a pobreza por outra via, no de forma direta, porque
cairia na poltica setorial. Ela considera a vertente espacial na medida em que privilegia as
regies ainda no incorporadas pela dinmica capitalista.

Essa perspectiva evidencia que a principal motivao da PNDR a desigualdade do nvel
de vida observada entre as diferentes regies brasileiras. E a conseqncia direta dessa
posio a estratgia de explorao das potencialidades das regies definidas como
prioritrias para a ao do Governo Federal.

A anlise da PNDR leva a entender que o conceito e os critrios referidos regio
remetem compreenso do leitor para algumas partes do territrio nacional, e no para a
sua totalidade. Nesse sentido, a concepo de regio contida na poltica pode ser
qualificada de operacional e compatvel com o papel e as funes do Governo Federal e do
Ministrio da Integrao Nacional; mas se distancia da concepo de regio, que remeteria
ao total nacional e ao conjunto da populao brasileira. Essa parcialidade territorial da
PNDR se evidencia no caso das regies onde o Governo Federal deixa de intervir em aes
diretas e onde o Ministrio da Integrao Nacional disponibiliza apenas apoio solidrio
em reforo s iniciativas j empreendidas.

A cultura na estratgia da PNDR est alinhada com a infra-estrutura para promover o
desenvolvimento e o implemento das polticas sociais e assistenciais no combate s
desigualdades e as diferenas do nvel de renda entre as regies. Ao especificar o papel da
cultura nesse processo, observa-se sua identificao restrita pobreza na afirmao que
[...] em muitas regies brasileiras, sob base material pobre, evidente a riqueza cultural e
constitui um de seus principais potenciais (PNDR, 2003, P. 25). Assim como no PPA
2004/2007, a cultura se converte em um instrumento de luta contra a pobreza regional e
deixa de ser uma categoria do desenvolvimento em geral.

Aps essas consideraes, observa-se que a PNDR no qualifica regio e territrio da
mesma forma, porque esses termos remetem a diferentes escalas espaciais. Sob esse ponto
de vista, a PNDR no poderia atribuir o mesmo status regio e ao territrio. Nesse caso,
seria bastante revelador que o documento da poltica esclarecesse. Mas o documento aborda
o tema regional em termos de escalas, sendo que, para a PNDR, a mesoregio elevada
categoria de prioridade.

Da mesma forma, o territorial identificado com o local, e, a escala sub-regional, com o
micro-regional. Esse parece ser o caso quando a PNDR concebe como territrio a
microrregio homognea (MRH) enquanto unidade espacial que serve de base de dados, e
quando afirma que o valor mdio microrregional das variveis selecionadas permite a
identificao de padres territoriais.

Interessa bastante nessa abordagem que a PNDR indique as polticas nacionais que tm o
territrio como substrato comum. Alm da PNDR, existem a Poltica Urbana do Ministrio
das Cidades, a Poltica Ambiental e a Poltica de Desenvolvimento Agrrio o que
consolida a idia do manejo regional, referido ao conceito de territrio contido no
planejamento nacional.

A instrumentalizao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Territorial evidencia a
percepo sobre o manejo da escala regional e da territorializao brasileira. Seus
principais programas e projetos so fortemente orientados por iniciativas de recorte espacial
(territorial) a partir de critrios especficos. Ocorre o mesmo quanto aos instrumentos
financeiros relativos aos fundos Constitucionais (FCO, FNO e FNE), estabelecidos como
matria constitucional e destinados ao apoio de programas regionais de desenvolvimento.
Os principais programas e projetos esto listados a seguir:

Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido (Conviver)
Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais (Promesa)
Programa de Organizao Produtiva de Comunidades Pobres (Produzir)
Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover)
Plano de Desenvolvimento Estratgico para o Semi-rido (PDSA)
Plano de Desenvolvimento Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia BR-163
Plano para a Amaznica Sustentvel (PAS)
Redelimitao do Semi-rido Nordestino
Programa de Desenvolvimento das reas de Fronteira (PDAF)
Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional

O Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Com o alerta da PNDR, foi feita uma pesquisa
sobre os programas e projetos no mbito do MMA. Foram priorizadas as figuras
programticas mais ligadas diretamente ao territrio e que extrapolaram a orientao j
prevista no mbito do ministrio nos diversos programas e projetos definidos por outros
critrios de organizao espacial (recursos naturais, clima, ecossistemas, etc.).

Destacam-se, dentre o conjunto de programas e planos coordenados e executados pelo
MMA, o Programa de Revitalizao da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco e o Plano
da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco. O primeiro trata de recuperar o meio ambiente
danificado por operaes intensivas e desordenadas sobre os recursos naturais contidos na
bacia do rio. O segundo inclui uma viso ordenada dos recursos da bacia, com destaque
para a viso sobre o valor da gua (a gerao de energia) para o abastecimento humano,
para o uso industrial e para outros usos no consultivos. Interessa destacar que a forte
marca espacial desses programas consiste no critrio geogrfico, centrado na delimitao
das Bacias Hidrogrficas.

Destaca-se a forte marca espacial desses programas devido ao critrio geogrfico de
delimitao das bacias hidrogrficas, sendo central a forte posio dos recursos hdricos do
Rio So Francisco e seus afluentes. Nesse caso, alm de aplicar os critrios da vertente do
territrio de identidade para recortar outro espao distinto da bacia, cabe a pergunta sobre
quais os critrios de identidade presentes, tendo em vista propiciar diferentes recortes do
espao interno bacia.

Os programas gerados a partir dos critrios ambientais, como Cenrios para o Bioma
Caatinga e o Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos
Efeitos da Seca (Pau-Brasil), expressam uma clara orientao dos recortes espaciais a
partir das caractersticas inerentes ao territrio, estendendo o conceito de regio escala
fsica. Observam-se as alternativas de territorializao e a diviso do espao nacional, a
exemplo do Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico, que procura fornecer uma
base tcnico-cientfica ao planejamento estratgico em nvel federal via ao sinrgica em
termos institucional, ao congregar os rgos pblicos para consolidar e integrar as
informaes existentes, alm de desponibiliz-las aos responsveis pelas decises no pas,
conforme a experincia de cada um. Eles tambm procuram apoiar as iniciativas dos
projetos de ZEE no pas, em termos tcnico e operacional, nas dimenses sub-regionais,
estaduais e locais, o que estimula as discusses sobre a ocupao do territrio e gera
propostas sustentveis, referidas ao uso sustentvel dos recursos.

Ministrio das Cidades. Segundo o Ministrio das Cidades, enquanto o territrio rural,
com 20% da populao, ocupa 80% da rea nacional, cerca de 80% da populao brasileira
vive em rea urbana provvel que ocupe 20% do territrio nacional, de acordo com um
amplo conceito que extrapola os indicadores de densidade. Sob esse ponto da vista, o
territrio urbano, em contraste com o territrio rural, deve se referir ao territrio das
pessoas, enquanto o territrio rural se aproxima do territrio de paisagem, que inclui
recursos e pessoas.

Esse contrate estimula o aprofundamento do conceito de territrio da identidade aplicado
s cidades, especialmente s reas metropolitanas, considerando se tratar de um territrio
de pessoas. E pessoas urbanas cada vez mais cosmopolitas deixam de ter uma identidade
ou diferenciao que possibilite delimitar territrios diferentes. Nesse sentido, o
cosmopolitismo a identidade que une cidades diferentes ou grandes cidades do mundo sob
um mesmo conceito. Baseado nisso, pode-se dizer que h um processo urbano de des-
identificao identificadora urbana. Por um lado, o cosmopolitismo iguala os espaos
urbanos distantes uns dos outros por centenas e milhares de quilmetros, de outro, pode
constituir-se um fator de diferenciao da identidade ao comparar os ambientes urbanos
com os que cercam a cidade, tendo em vista que o cosmopolitismo um fator de
diferenciao e no serve como elemento homogeneizador.

Esta reflexo encontra, abrigo sob o ponto de vista institucional, nas qualificaes do
Ministrio das Cidades que a incluem no planejamento territorial, entre outros, tendo em
vista o desenvolvimento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), que
vem sendo implementada a partir da Conferncia Nacional, realizada em outubro de 2003.
Na verso 2005, a PNDU reconhece que as polticas setoriais que incidem sobre as cidades
ainda se fazem presentes, conforme as condies do captulo das polticas sociais,
mesmo reconhecendo que as causas dos problemas tm razes territoriais.

A PNDU guarda coerncia com a PNDR ao incorporar como elementos centrais de seu
discurso o apoio infra-estrutura e a reduo das desigualdades regionais, o que remete
discusso sobre a PNDR citada acima. Ao considerar os elementos tpicos das metrpoles,
como a violncia urbana, a PNDU argumenta que a intensificao dos processos de
segregao scio-territorial separam, de um lado, classes e grupos sociais que vivem em
espaos de abundncia e integrao e, de outro, uma grande concentrao populacional que
vivencia processos simultneos de excluso social. possvel deduzir que a escala
territorial em considerao a infra-urbana, que se aproxima dos bairros, mas que no se
identifica com eles. Isso reflete num processo de desterritorializao dos territrios
urbanos. A conotao dessa desterritorializao mostra que no se trata de uma fase
intermediaria entre territorializao e re-territorializao. Ela indica que o territrio urbano
nfimo territrio sem territrio como afirmado antes. mais um territrio de
pessoas que de paisagem.

Conforme mencionado na PNDU, os territrios de vulnerabilidade e excluso nas cidades
evidenciam a importncia que o territrio exerce nos processos de emprego, gerao de
renda e bem-estar, ao associ-los com destaque aos efeitos perversos sofridos pelos
cidados em termos de desemprego, violncia, insegurana, etc. Aspectos relacionados ao
local de residncia ou de trabalho. Ao comparar os enfoques das PNDR e PNDU, possvel
deduzir que a lgica territorial das cidades distinta da lgica territorial da PNDR. A ao
do governo no enfoque da PNDR se volta aos espaos pouco atrativos dinmica
capitalista. Ao contrrio das cidades que tm os espaos dominados pela dinmica
capitalista, como a PNDR reconhece. Sob a ausncia ou debilidade da dinmica capitalista,
ocorre a induo da estruturao das regies deprimidas a partir das polticas pblicas.
Nesse contexto, os territrios urbanos que tm de existir como entidades subordinadas
dinmica capitalista devem se acomodar a uma escala reduzida (micro-territorial).

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. O Programa de Desenvolvimento Sustentvel
dos Territrios Rurais o principal programa que remete s categorias de territorialidade e
de identidade, e sua execuo feita pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

Para executar a estratgia de apoio ao desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, o
MDA adotou o seguinte conceito de territrio: [...] espao fsico definido em termos
geogrfico, no geral contnuo, incluindo a cidade e o campo, caracterizados por critrios
multidimensionais entre eles meio ambiente, economia, sociedade, cultura, poltica, as
instituies e a populao, com grupos sociais relativamente distintos que se relacionam
interna e externamente via processos especficos, onde possvel distinguir elementos
indicativos da identidade e coeso social, cultural e territorial (MDA/SDT. Marco
Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territrios Rurais, 2005. Documentos
Institucionais, 2).

A abordagem territorial da SDT/MDA se fundamenta no reconhecimento de que o universo
rural no se limita atividade agrcola, que a escala municipal insuficiente para o
planejamento e a organizao em termos de promover o desenvolvimento, e que a escala
estadual ampla o bastante para dar conta da heterogeneidade e das especificidades locais.
Ela reconhece ainda o acentuado movimento de descentralizao das polticas pblicas e
assume o territrio enquanto unidade mais adequada para criar e desenvolver os laos de
aproximao entre as pessoas, os grupos sociais e as instituies (MDA/SDT, n 2).

Essas definies bsicas nortearam o estabelecimento de uma srie de diretrizes gerais para
o Programa do Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais, que orientam o
enfoque operado pelo MDA. A abordagem territorial constitui referncia conceitual
enquanto espao social construdo, que concebe o desenvolvimento sustentvel com
mltiplas dimenses, a participao da diversidade de atores sociais, metodologias
participativas, construo de alianas, atuao em sinergia e em sintonia com os diversos
nveis do governo, articulao entre as demandas sociais e as ofertas das polticas pblicas,
atuao preferencial nos espaos onde h concentrao de agricultores familiares,
assentados e acampados da reforma agrria, participao dos atores sociais nas instncias
colegiadas, consultivas e deliberativas, e;incentivo ao desenvolvimento sustentvel
constituem as principais linhas conceituais que permitem estruturar a instrumentalizao do
programa, que vem sendo desenvolvido a partir de Planos Territoriais de Desenvolvimento
Rural Sustentvel via projetos especficos de cada territrio e com o sistema de
acompanhamento, avaliao e aperfeioamento do programa (MDA/SDT, n 2).

Enquanto a densidade demogrfica nos espaos urbanos e metropolitanos for prioritria, a
baixa densidade demogrfica do universo rural ter visibilidade de paisagem (o que define
as reas rurais como tal so suas caractersticas espaciais: o menor grau de articulao no
ambiente, ao se comparar com as reas urbanas; a menor densidade populacional e o maior
peso dos fatores naturais; cf. MDA/SDT, id.ib. IV.).

Mesmo em termos abstratos, a paisagem do mundo rural se sobressalta s pessoas quando
se compara ao que ocorre no quadro urbano e metropolitano. A menor proporo da
populao rural em relao populao total no pode minar a capacidade do contingente
de 50 milhes de pessoas do universo rural, face importante definio dos territrios
rurais brasileiros. Por isso, necessrio reconhecer o significado desse contingente rural
devido capacidade de conferir poder varivel demogrfica na definio e caracterizao
dos territrios rurais.

Acontece que o padro demogrfico do contingente populacional rural no Brasil est
minimizado, devido distribuio desses 50 milhes de pessoas em 4.500 municpios
(MDA/SDT. Referncias para uma estratgia de Desenvolvimento Rural Sustentvel no
Brasil, 2005. Documentos Institucionais, 01). Ao se comparar o contingente total da
populao rural com o contingente mdio minimizado pela distribuio espacial, para se
escolher qual desses contingentes dispe de melhores condies para a caracterizao do
territrio, conclui-se que o segundo o mais adequado para estabelecer uma associao
com as caractersticas dos territrios rurais. O contingente total rural corresponderia ao
espao total nacional associao pouco sugestiva nessa instncia, ao levar ao padro de
ocupao do espao nacional, em especial nas esferas ou escalas infra-nacionais (escalas
onde o conceito de territrio tem a possibilidade de apresentar melhor uso conceitual e
operativo).

Feita a opo pela varivel mais apropriada e constatada a baixa densidade demogrfica dos
espaos rurais, aumenta o peso da paisagem como o elemento que marca e caracteriza os
espaos rurais. Assim, falar de territrios rurais confirmar o que j se havia avanado
anteriormente, quando foi feita referncia aos territrios de paisagem.

medida que um territrio da paisagem constitui categoria de expresso similar ao
territrio rural, compreensvel que a abordagem territorial da SDT/MDA desemboque
na categoria territrio rural, porque, nessa instncia, o rural se expande alm do
agrcola, o que possibilita maior cobertura interveno institucional em prol do seu
pblico prioritrio. Ela corresponde ao abandono da dimenso setorial em favor da
dimenso territorial, constituindo um ganho na compreenso da interveno pblica e da
participao da sociedade na gesto de seus interesses.

A opo do SDT/MDA de refutar o municpio por ser uma unidade territorial restritiva e, o
estado, por ser excessivamente amplo para o planejamento e a organizao da promoo do
desenvolvimento, inclui uma noo relativamente necessria sobre a dimenso (ou
extenso) espacial dos territrios rurais. Assim, luz do argumento e de informaes
precedentes, pode-se dizer que os territrios rurais da SDT/MDA tm por elemento
estruturante principal a paisagem e seus recursos, ao serem quase uni-escala e sua dimenso
ser supra-municipal. A partir dessa sntese, prope-se que os territrios rurais sejam
comparados aos territrios de identidade, tendo em vista aprofundar a compreenso
desses ltimos e sua aplicabilidade para a qualificao institucional do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio.

Um segundo conjunto de informaes das aes do MDA refere-se iniciativa da formao
de uma base tcnica na esfera da territorialidade sobre seu mbito institucional, expressa no
Atlas dos Territrios Rurais (SDT/MDA, 2004). Ela contm o trabalho da sntese de
diversas bases de dados apresentados em mapas regionais com a delimitao dos territrios.
Dessa forma, define por um lado o territrio como o produto do cruzamento de mapas
regionais. De outro, o conceito de territrio leva a reconhecer que territrios rurais so
aqueles [...] onde os critrios multidimensionais que os caracterizam e os elementos mais
destacados que facilitam a coeso social, cultural e territorial esto explcitos ou implcitos
no predomnio de elementos rurais. Esses territrios incluem os espaos que incluem
pequenas e mdias cidades, vilas e povoados. (SDT/MDA, 2004).

O Atlas dirigido identificao, seleo e ordenamento dos territrios rurais, de acordo
com as prioridades do MDA. Assim a identificao dos territrios rurais tem por base [...]
microrregies geogrficas que apresentam densidade demogrfica menor que 80
habitantes/km2 e populao mdia por municpio de at 50.000 habitantes. E a seleo de
territrios rurais para a ao do Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
Rurais da SDT leva em conta a concentrao de agricultores familiares, de famlias
assentadas pelo Programas de Reforma Agrria e a concentrao de famlias de
trabalhadores assentados.

Por fim, o ordenamento e a priorizao dos trabalhos do MDA se pautam em indicadores
pertinentes ao Programa, a exemplo do aumento da incidncia de capital social, do estmulo
convergncia de interesses e participao da sociedade civil e dos governos estaduais,
da caracterizao das reas prioritrias para a ao do governo federal nos estados e da
melhoria da incidncia dos programas, projetos e planos de desenvolvimento.

Tudo isso indica que apenas a varivel densidade demogrfica foi utilizada para a
identificao dos territrios rurais. Depois de identificados por um nico critrio, eles
serviram de mala para a tabulao e mapeamento das 73 variveis restantes, indicadas
para a delimitao dos territrios. No possvel dizer formalmente que tais variveis
caracterizem os territrios. Primeiro porque o qualificativo rural resulta da aplicao de
uma s varivel. Segundo porque no h uma tipologia territorial emergente das
distribuies estatsticas de variveis contnuas e discretas. Dessa forma, no se observa o
uso de um mtodo que promova a interao entre as variveis de modo que o resultado
dessa interao possa caracterizar os territrios.

H evidncia de que o ATLAS constitui uma base de dados tabular e grfica dos territrios
rurais usados pelo Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais do
MDA. Assim, a caracterstica dos territrios rural (face ao emprego de um critrio), mas
no de identidade. De outro lado, a denominao de cada territrio no associada a sua
identidade. Poderia referir-se a seu carter rural, embora no parea ser esse o caso.
Falta explorar a idia do territrio rural, categoria operacional utilizada na execuo de
programas e projetos, enquanto o territrio de identidade constitui uma categoria terica
que norteia a coeso da populao local para empreender aes poltico-institucionais.

Outros Ministrios e rgos vinculados
Ministrio da Justia Funai Qualquer grupo social humano elabora e constitui um
universo completo de conhecimentos integrados, com fortes conexes com o meio em que
vive e se desenvolve. Entendendo a cultura como o conjunto de respostas que determinada
sociedade humana expressa nas experincias por ela vivenciadas, face aos desafios que
encontra ao longo do tempo, percebe-se que as diferentes culturais so dinmicas e esto
em contnuo processo de transformao. dessa forma que a Funai se aproxima de uma
caracterizao do universo indgena no Brasil, fazendo uso especialmente de trs conceitos
de maior interesse: cultura, identidade e diversidade.

O conceito de cultura utilizado pela FUNAI se refere ao conjunto de respostas de uma
determinada sociedade humana e, tambm, a um universo completo de conhecimentos
integrados. Ao contrrio do conceito unificador do termo cultura, a Funai informa que
o Brasil tem imensa diversidade tnica e lingstica. Os elementos probatrios dessa
diversidade alinhados no argumento se referem a 215 sociedades indgenas, cerca de 55
grupos de ndios isolados, 180 lnguas faladas pelos membros dessas sociedades e pelo
menos 30 famlias lingsticas diferentes. Isso indicaria que o manto unificador da cultura
est construdo sobre um mosaico de elementos tnicos e lingsticos, entre outros. A
diversidade referida ao confronto entre as sociedades indgenas e entre as sociedades
indgenas e as no-indgenas, e, para estabelecer o carter diferenciador, usa-se, em geral, a
lngua ou a etnia.

No ano de 2000, a populao indgena havia alcanado 734 mil pessoas. Mantendo a taxa
observada de crescimento demogrfico nos anos noventa, a populao indgena havia
superado o nmero de 1.000.000 de pessoas entre 2004 e 2005. Por outro lado, a rea de
reservas indgenas j havia chegado cerca de 12.5% do territrio nacional. Mesmo assim,
observa-se que a maior parte da populao indgena vive fora das aldeias contidas nessas
reservas. Nesse contexto, consta que o termo identidade (acompanhado da qualificao
tnica), diante das mudanas que aconteceram em diversas sociedades indgenas, deixa
de se referir ao conjunto, e passa a designar subgrupos ou partes dessa idia de cultura. De
acordo com a Funai, essas mudanas variam de intensidade de sociedade para sociedade
indgena e no representam a perda da identidade tnica para seus membros, que continuam
sendo indgenas.

com o jogo epistemolgico estabelecido pelos conceitos cultura e identidade, que se
obtm a noo de diversidade, sugerindo que a cultura existe e foi construda por
grandes grupos humanos para dar conta das diferenas de gerao e articulao do
conhecimento. Nesse sentido, o termo cultura referido a uma escala bem mais ampla e,
por isso, multi-dimensional e unificadora. Nessa perspectiva, pode-se dizer que o termo
cultura implica tanto a homogeneidade quanto a heterogeneidade. Inclui a
homogeneidade como recurso/critrio de reconhecimento da coeso interna, j que
depositria da heterogeneidade. E utiliza a homogeneidade sobre a heterogeneidade para se
referir a uma cultura concreta em termos comparativos com outra cultura concreta, em
escala ampla, onde encontra sua melhor forma de manifestao. Usa a heterogeneidade ou
alternativamente e deixa a heterogeneidade se sobressair em relao a homogeneidade, para
se reconhecer enquanto recipiente da diversidade interna, fora do espao comparativo, em
escala mais elevada.

Por outro lado, a identidade incorpora o jogo epistemolgico como um conceito com
menor espectro dimensional provavelmente caracterizvel como unidimensional e, por
isso, aplicvel a uma escala inferior. Como possvel deduzir do texto da Funai, a
identidade se refere lngua ou etnia. Assim, a identidade o conceito de corte do
universo cultural e, em conseqncia, produz diversos sub-conjuntos que se percebem
comparveis com outros de igual escala dentro do universo cultural ou entre universos
culturais diferentes.

Como conseqncia, a diversidade aparece referida s diversas variaes imanentes no
universo cultural e s tem sentido em abordagens comparativas. Sobre isso, pode-se dizer
que a diversidade secundria quando se opta pelo foco da cultura nesta escala, porque
se enfatiza o carter homogneo e unificador do termo, mesmo diante da inegvel
heterogeneidade. E a diversidade se torna predominante ao elaborar referncias
comparativas e o critrio dominante o fator heterogneo. Com isso, passa do
multidimensional ao unidimensional.

Esta interpretao dos conceitos operados pela Funai leva a entender que a identidade
associa-se de forma direta com o herdado, e pouco com o que construdo pelas
sociedades humanas. Nesse sentido, a identidade recorre especialmente lngua e etnia
como bases para a construo do conceito. possvel e razovel argumentar que a lngua e
a etnia tambm so realidades construdas. Mas a construo da lngua e da etnia ocorre em
instncias de difcil acesso uma interveno objetiva, sob mecanismos apreendidos nas
instncias institucional, legal ou da ao organizada, inerentes ao estado ou sociedade
civil organizada. A lngua e etnia so construdas de forma coletiva, sem comando explcito
de classe social ou grupo humano. O processo da construo constitui um elemento vivo da
cultura, sem a marca da inteno, e no mediado por recursos, meios ou por instrumentos
reconhecidamente socializados.

Sob esta compreenso, a identidade no caso indgena presta-se como elemento
qualificador do territrio, com o que se obtm os territrios de identidade indgenas.
Cultura ou cultura indgena fogem a este uso ao servirem, em especial, para diferenciar
seus membros em relao aos que vieram de outras partes do mundo para ocuparem o pas,
o que tende a adicionar diferentes identidades. Como a expresso geogrfica dos
territrios de identidade necessita de fronteiras delimitadoras, os territrios de
identidade indgena se referem a pores pequenas, mdias ou grandes de suas partes ou
subconjuntos, e no da cultura indgena como um todo. Por essa razo, se justifica a
existncia conceitual e operativa de territrios de identidade indgena, e no de
territrios de cultura indgena.

Esses territrios de identidade, como se compreende o tema, servem como conceito
operativo para o caso dos quilombolas, que tm a etnia como elemento que permite
diferenciar seus membros dos demais e no a lngua. Assim, a etnia, enquanto elemento
herdado, e no construdo, constitui a base de extenso para se aplicar o conceito de
identidade.

A partir dessa argumentao, cabe a pergunta: possvel aplicar o conceito de territrio de
identidade s populaes no-indgenas ou no-quilombolas? Sob a mesma linha de
argumento, apesar dessa possibilidade no estar vedada, seria mais adequado que a
identidade estivesse acoplada ao territrio, o que se pauta na vertente da construo,
aspecto resultante da afirmao sobre a sociedade ocidental repousar no trabalho
socialmente organizado. Dessa forma, seria possvel obter territrios de identidade via
processos diferentes dos referidos aos indgenas e quilombolas. Mesmo assim, seriam
territrios de identidade.

Presidncia da Repblica SEPPIR O Governo Federal instituiu a Secretaria Especial
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) para romper com a marcante
fragmentao da ao do estado na promoo da igualdade racial, e instituiu a Poltica
Nacional de Promoo da Igualdade Racial (PNPIR), conforme Decreto 4.886, de 20 de
novembro de 2003, com o objetivo de reduzir as desigualdades raciais no Brasil, com
nfase na populao negra. A PNPIR abriga e ampara o Programa Brasil Quilombola
(PBQ).

O PBQ tem por prioridade a implantao de polticas pblicas especficas para atender as
1.800 comunidades quilombolas que foram mapeadas at o fim de 2004. Pauta-se em
metodologia que permite o desenvolvimento sustentvel e que respeita as particularidades
culturais dessa populao. Um dos pontos centrais do PBQ a regularizao agrria das
terras ocupadas h sculos pelos quilombolas e preservar seus valores histricos e culturais.
Nesse sentido, pode-se argumentar que h uma identidade a ser preservada, que envolve a
ancestralidade, as tradies e a cultura da populao negra como um todo, e que essa
preservao vincula-se de forma concreta posse e uso da terra. Em essncia, esse enfoque
tnico e se enquadra na mesma perspectiva aplicada aos indgenas. Mantendo-se apenas
os aspectos referidos ao territrio as categorias cultura, identidade e diversidade ,
aplica-se de maneira similar situao das populaes indgenas.

Ministrio dos Transportes. O enfoque dos programas do Ministrio dos Transportes
contido no PPA 2004/2007 enfoca s conexes, - as macro-conexes - entre eventuais
territrios de escala relativamente ampliada; no se refere ao conceito de territrio, no
sentido amplo do termo. Territrios eventuais porque ao no constiturem ponto de chegada
e nem representar de fato, territrios da identidade. Em todo o caso, importa registrar que
as macro-conexes expressam os conhecidos corredores, concretizados enquanto obras
de infra-estrutura destinadas aos fluxos de mercadorias e pessoas. O objetivo central desses
corredores reduzir o custo de transporte de cargas nas diferentes reas do pas e; aumentar
o fluxo de pessoas e mercadorias entre os estados. Os principais corredores so - Araguaia-
Tocantins; Fronteira Norte; Leste; Mercosul; Nordeste, Oeste-Norte; So Francisco;
Sudoeste e o Corredor Trans-metropolitano.

BNDES e BNB O BNDES tem espao na estrutura interna de sua organizao para
acolher os Programas Regionais, que objetivam elevar os nveis de investimentos nas
reas menos desenvolvidas do pas, tendo em vista atenuar os desequilbrios regionais. O
BNDES aderiu perspectiva da PNDR ao operar como suporte aos programas de
financiamento setorial do banco. Para os programas setoriais, nas regies identificadas pela
PNDR, o BNDES trata de promover ajustes de forma a atender as peculiaridades regionais
e meso-regionais, de acordo com a Poltica Nacional. Assim, as iniciativas situadas nas
reas de implemento desses programas so contempladas via emprstimos, com melhores
condies financeiras em relao aos emprstimos feitos para outras reas ou regies. Por
exemplo, para as operaes FINEM (financiamento s iniciativas) de valor igual ou
superior a R$ 1 milho admite-se acesso ao crdito direto no BNDES.

Os mecanismos operacionais de atendimento do banco ocorrem de forma direta quando em
apoio s iniciativas nas regies prioritrias da PNDR o PDR e o Programa de
Dinamizao Regional, e, de forma indireta, Programa Nordeste Competitivo (PNC),
Amaznia Integrada (PAI), Programa o Centro-Oeste (PCO) e o Programa de Reconverso
Produtiva na Metade Sul e Noroeste do Rio Grande de Sul (Reconversur).

O BNDES admite que complexa a tarefa de reunir e combinar variveis e indicadores de
diversas dimenses, pois elas exigem a acomodao de diversas orientaes tericas e
operacionais para se obter os resultados esperados. Assim, esses resultados devem justificar
a definio de estratgias espaciais de desenvolvimento. No se consegue os resultados
desejados enquanto os procedimentos ficarem concentrados no mbito tcnico-cientfico,
considerando-se que a obteno de indicadores multidimensionais fruto do conhecimento
tcnico a aplicao das estratgias espaciais do desenvolvimento, em relao s condies
social e econmica vivenciadas pelas populaes, sob orientao poltica impressa pelo
governo em sua atuao.

O Banco do Nordeste dispe de uma metodologia independente da eficcia do ajuste dos
resultados tcnicos e das estratgias espaciais que aplica em sua rea de atuao, o que
constitui uma experincia importante no campo metodolgico e no dilogo entre a
qualificao tcnica e a srie de polticas das instituies. Com esse exerccio, compreende-
se que [...] a aplicao dos indicadores no municpio, em suas diversas dimenses [...]
constitui atalho facilitador dentro do desenho de polticas pblicas locais e regionais, sob a
perspectiva do desenvolvimento sustentvel. O Quadro a seguir contem o resumo da
metodologia do Banco do Nordeste do Brasil.

Quadro 1 - Resumo da estrutura qualitativa e quantitativa metodolgica do BNB
Dimenses
(5)
Componentes(13)
Indicadore
s
(22)
Variveis
(46)
Econmica
Desempenho da agricultura 2 2 + 3
Formalizao do mercado de trabalho 1 2
Produtividade geral 1 2
Importncia dos empregos formais no
turismo
2 1 + 1
Demogrfica
Crescimento demogrfico 1 1
Contribuio ao crescimento 1 1
Social
Educao 1 1
Sade 1 1
Renda 1 2
Ambiental
Presso antrpica uso das terras 3 2 + 2 + 2
Presso antrpica urbana 3 1 + 1 + 1
Resposta presso antrpica 2 4 + 4
Institucional Qualidade institucional 3 5 + 3 + 4



Estratgia de Gesto Social dos Territrios de Identidade

A caracterstica mais significativa da poltica empreendida pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial consiste na definio do objeto de ao focada no
planejamento e na gesto dos Territrios de Identidade que consistem em conjuntos de
municpios que conformam unidades de atuao construdas mediante processos descritos
em detalhe adiante. fundamental entender que o mbito da gesto da poltica de
desenvolvimento rural foi definido enquanto espao equivalente ao nvel microregional,
conforme expresso na poltica territorial do Estado Brasileiro. nesse nvel em que as
diferenas territoriais e a heterogeneidade se manifestam.

A diversidade territorial expressa essas particularidades em essncia heterogneas, em
particular no espao rural brasileiro, onde culturas, entornos geogrficos, sistemas
econmicos, estruturas demogrficas e modelos da gesto poltica definem diversos
cenrios. Nem todas as diferenas e caractersticas que distinguem os territrios afetam da
mesma forma os processos de implantao da poltica, e nem condicionam de forma similar
a eficincia e a eficcia das estratgias assumidas. H diferenas cruciais na determinao
da natureza econmica ou cultural dos territrios, diferenas que nem sempre se convertem
em determinantes operacionais da poltica.

Isso leva a que, nesse exerccio de construo das tipologias, enfatizem-se o propsito e a
implantao da poltica. Para isso, parte-se de fundamentos precisos afins poltica
estabelecida pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, que inclui alguns princpios,
estratgias e metas no questionados nesta anlise, mas que se assumem enquanto
parmetros de construo das tipologias. Para isso, feita uma sntese operacional da
poltica, conforme modelo de gesto da poltica, que se segue.


Enfoque da Poltica de Desenvolvimento Territorial

A poltica de Desenvolvimento Rural do MDA explicita a busca de impactos nos diversos
documentos da poltica pblica baseados no crescimento econmico dos territrios rurais e
na obteno da sustentabilidade dos modelos da gesto e equidade social expressos na
coeso social e territorial, no desenvolvimento das oportunidades e condies para segurar
a populao rural em seus espaos, em condies de maior qualidade de vida e
possibilidades de desenvolvimento pleno da cidadania, na insero econmica e na
consecuo de um modelo de governabilidade que permita o pleno desenvolvimento dos
projetos territoriais.

A ao exclusiva das estratgias administradas pelo MDA insuficiente para alcanar esses
impactos, que resultam da convergncia do conjunto de polticas pblicas nos diferentes
nveis do estado brasileiro. Essa observao conduz definio de uma estratgia
especializada e particular e de outra estratgia complementar, definida sob a perspectiva de
uma poltica especfica e promovida pelo conjunto de aes que conformam a poltica de
desenvolvimento rural territorial. Supe-se que h uma rede de polticas pblicas expressa
na complexa oferta de estratgias, programas, instituies e investimentos que
correspondem parte das polticas setoriais, macro ou territorial. E a poltica de
desenvolvimento territorial fundamenta-se em criar as circunstncias para que os territrios
rurais consigam otimizar os recursos que chegam com as diferentes polticas. Isso revela o
carter transversal, no setorial, articulador e de grande preocupao para as possveis
sinergias.

Nas decises tomadas e contidas nas estratgias empreendidas pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial-MDA, observa-se a determinao sobre a necessidade de criar
novas condies para o desenvolvimento. Parte-se do princpio de que necessrio mudar
os sistemas de incentivos e o comportamento dos agentes territoriais, pblicos e privados,
tendo em vista criar uma melhor capacidade de gesto a partir de um processo de
construo institucional e do estabelecimento de processos evidenciados em quatro
objetivos da poltica, que, juntos, possibilitam estabelecer uma nova gesto territorial.

O primeiro objetivo espera obter com as estratgias empreendidas o fortalecimento das
organizaes territoriais, via capacidade de gesto, representatividade, participao,
legitimidade e reconhecimento na perspectiva de formar interlocutores habilitados gesto
do desenvolvimento territorial em termos de canalizar as demandas, e, com isso, tornarem-
se agentes ativos do desenvolvimento, induzir processos de democratizao das decises e
do controle social e assumir responsabilidades na gesto, no controle social e no
planejamento do desenvolvimento territorial.

O segundo objetivo associa-se ao desenvolvimento de capacidades polticas e tcnicas para
a gesto. Parte do princpio de que a descentralizao e participao so necessrias ao
fortalecimento das capacidades territoriais via processos de formao, informao e
instrumentao para a gesto. Espera-se que as organizaes da sociedade civil, os
produtores e os agentes pblicos que atuam no territrio consigam elevar os nveis de
conhecimento e informao, adquiram habilidade e destreza para o planejamento e a gesto,
construam cenrios de negociao, administrem os conflitos inerentes ao desenvolvimento
e se tornem atores de seu prprio desenvolvimento e capazes de assumir tarefas,
responsabilidades e liderar a gesto.

O terceiro objetivo visa obter o estabelecimento pelos agentes territoriais e suas
organizaes civis e pblicas de processos que possibilitem articular as polticas pblicas
que compem a oferta dos diversos organismos do estado. A obteno da convergncia dos
objetivos estratgicos contidos nas polticas setoriais e nos investimentos focados nos
territrios depende da organizao e do desenvolvimento das capacidades. Isso implica
novas formas de interlocuo do territrio com as instncias federal, estadual e municipal
que permitam que os objetivos e as metas dos planos de desenvolvimento territorial sejam
favorecidos, face ao acesso articulado e ordenado, de acordo com as estratgias territoriais
contidas no conjunto de programas de desenvolvimento.

O quarto objetivo visa obter um processo de dinamizao econmica a partir do
desenvolvimento das potencialidades territoriais e com a insero dos diferentes agentes
econmicos do territrio na dinmica do mercado. Considera-se a dinmica econmica
como meta estratgica que permite criar as condies para o desenvolvimento integral,
como explicitado nas metas gerais do desenvolvimento. Concebe-se assim que a
dinamizao econmica um objetivo estratgico intermedirio igual aos trs objetivos
acima que possibilita o alcance dos objetivos do desenvolvimento.

Para se alcanar os objetivos estratgicos intermedirios da organizao,
desenvolvimento das capacidades, articulao de polticas e dinamizao econmica ,
preciso estabelecer um conjunto de aes estratgicas que conformem a agenda poltica da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial frente aos territrios rurais. A Secretaria
composta por trs grandes reas de gesto que procuram dar cobertura aos processos
estratgicos operados nos territrios rurais. E observa-se o estabelecimento do ciclo de
gesto social do territrio, os processos de fortalecimento institucional e a estratgia de
investimentos que constituem aes concretas, realizadas pela Secretaria.

O ciclo da gesto social define uma viso integral das aes do desenvolvimento no
territrio, determina as fases e etapas seguidas pela gesto adequada dos territrios e integra
seus diversos componentes. O estabelecimento desse ciclo de gesto constitui tarefa
aplicada poltica do MDA, resultando em estrutura que aplicada em todos os territrios.
O ciclo inclui a fase de planejamento participativo que envolve a formulao do plano
territorial. E o plano abrange a elaborao do diagnstico territorial, a formulao de uma
viso compartilhada do futuro, o planejamento dos objetivos, diretrizes, estratgias e sua
concretizao nos programas e projetos. Outra fase do ciclo refere-se organizao
orientada a criar os arranjos institucionais entre os atores do territrio, a articulao por
meio de alianas e polticas convergentes e a distribuio de competncias,
responsabilidades e aes entre os atores participantes. A fase seguinte compreende a
direo e a coordenao do processo baseado no exerccio democrtico referido
comunicao e a informao, e processos de acompanhamento e avaliao. O ciclo se fecha
com a fase do controle social que implica zelar pela transparncia dos processos, que se
afirmam enquanto processos de sensibilizao e mobilizao social. O ciclo da gesto
social atua de forma permanente e se retroalimenta entre as fases.

A gesto da poltica da Secretaria de Desenvolvimento Territorial se baseia no processo de
implantao desse ciclo nos territrios via processos de acompanhamento e de
capacitao, com a aplicao e desenvolvimento de diversos instrumentos e ferramentas
operativas, atividades e tcnicas de gesto.

Para o fortalecimento institucional, tem-se adotado a estratgia operativa da poltica
centrada no desenvolvimento das estruturas e das capacidades territoriais, tendo em vista
desenvolver os processos do ciclo da gesto do territrio. Para isso, existem trs frentes de
trabalho. A primeira consiste na criao, formalizao e reconhecimento de colegiados
territoriais, que possibilitam a participao dos atores territoriais, sua representatividade,
legitimidade e atitude proativa e cooperativa. Os conselhos territoriais tornam-se piv da
gesto da poltica, com responsabilidades e reconhecimento de suas capacidades de
deciso. A segunda frente se refere ao fortalecimento institucional a partir da melhoria das
capacidades tcnicas para a gesto nos territrios, centrada na criao de unidades tcnicas
com articuladores territoriais e gerncias estaduais de coordenao, que procuram apoiar os
processos de gesto territorial. A terceira estratgia busca a gesto interinstitutional, onde
se trata de envolver as agncias pblicas dos nveis federal, estadual e municipal que
atuam no territrio, para que participem e contribuam com os processos do ciclo da gesto
social, e para que associem os programas e investimentos que administram no propsito
comum de potencializar o desenvolvimento territorial.

A estratgia relaciona-se criao de condies para que a articulao do investimento
pblico chegue ao desenvolvimento dos programas e projetos identificados e formulados
nas fases do planejamento. So trs os processos que possibilitam o investimento dessas
aes. Constam, em primeira instncia, os recursos administrados pelo MDA. Fazem parte
das rubricas de investimento em infra-estrutura que permitem o financiamento direto de
projetos e representam uma parcela relativamente pequena dos recursos disponveis para
implementar os planos territoriais.

O segundo componente se refere aos investimentos federais e estaduais aplicados por
entidades pblicas em projetos especficos no territrio, tendo em vista a possibilidade de
atender os segmentos definidos pelos Conselhos Territoriais sob a tica dos processos de
planejamento avanados. Por fim, h os recursos pblicos disponveis nos prprios
territrios, especialmente os investimentos dos oramentos municipais, que podem ser
convertidos em recursos de co-financiamento dos programas e projetos definidos nos
planos territoriais.

No diagrama a seguir, observa-se a sntese dos componentes da poltica, onde consta a
diferenciao das estratgias de gesto adotadas pela Secretaria de Desenvolvimento
Territorial. Estratgias essas que viabilizam a execuo de suas atividades expressas na sua
estratgia operativa. Os contedos dos impactos nos territrios constituem resultados
esperados da adequada gesto operacional da estratgia e, em ltima instncia, resulta dos
objetivos e impactos que se espera da contribuio referida ao poltica do MDA e de
sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial.

Quadro 2 - Diagrama sobre o desenho da Poltica adotada pela SDT/MDA
Estrategia
operativa
Ciclo de gesto social
Planejamento
Organizao
Direo-coordenao
Controle social
Fortalecimento
instittucional
Colegiados
reas tcnicas
Interinstitucionalidade
Investimento
Infraestructura
Financiamento concorrente
Co-financiamento





Mudanas
operadas na
Organizao
Desenvolvimento de capacidades
gesto do
territrio
Articulao de polticas
Dinamizao econmica




Impactos no
desenvolvimento
sustentvel
territorial
Crescimento econmico
Sustentabilidade
Equidade
Equilibrios regionais
Reteno populacional
Governabilidade


Dessa anlise resultam trs etapas dos processos da ao poltica sobre os territrios:

Decises de Poltica
Estratgia operativa
Focalizao
Territorializao


Mudanas operadas na gesto do territrio
Massa crtica para a capacidade de gesto


Impactos de longo Prazo
Umbrais do desenvolvimento

Decises de poltica: Abrange todas as decises e aes que os formuladores de polticas
realizam para definir uma estratgia operacional, a exemplo da poltica de desenvolvimento
rural sustentvel elaborada pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio e sua Secretaria de
Desenvolvimento Territorial, que inclui o foco e a territorializao contidos na criao dos
Territrios de Identidade, constituindo-se objetos concretos da ao da poltica pblica.
Considerando tratar-se de um modelo diferenciado sob decises nas mos e sob a
responsabilidade da institucionalidade pblica, constitui momentos da verdade,
proporo que afetar essa institucionalidade, conforme desenho deste trabalho.
Mudanas na gesto: Correspondem aos processos gerados ou desenvolvidos como efeito
das aes da poltica e que se refletem nos resultados das condies referidas gesto do
desenvolvimento. No exemplo das estratgias da Secretaria de desenvolvimento Territorial,
os impactos esto centrados no objetivo de melhorar a gesto territorial enquanto eixo do
desenvolvimento rural sustentvel. Para isso, tem-se priorizado a criao de uma massa
crtica em reforo capacidade de gesto territorial, o que resulta em um espao onde a
poltica se concretiza, materializa-se e se realiza e onde possvel avaliar a eficincia e a
qualidade das estratgias implementadas.
Impactos de longo prazo: Diz respeito aos objetivos ltimos do desenvolvimento rural
sustentvel nos territrios. Constitui responsabilidade integral de todo o estado,
especialmente da poltica e das estratgias do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial. As metas de desenvolvimento econmica,
ambiental, social, poltica e cultural tm carter de longo prazo. Nessa dimenso, deve-se
seguir e avaliar os impactos ou a eficcia da poltica sob a estratgia definida para o
desenvolvimento rural sustentvel, pautada na confiana de que a melhor gesto territorial
resultar em um impacto positivo sobre as metas do desenvolvimento.

Processos de formulao e de execuo da poltica

A poltica de desenvolvimento territorial formulada pelo Governo brasileiro, e em
execuo, estrutura-se em trs grandes macro-processos: a gesto direta da poltica e de
seus instrumentos e estratgias, os processos de mudana gerados pelos atores territoriais,
conforme as intervenes inerentes poltica, e os resultados ou impactos finais da poltica
resultantes dos processos de desenvolvimento territorial sustentvel induzidos.

O primeiro macro-processo compe-se do conjunto de aes conduzidas pelos gestores da
poltica. Ele inclui as decises polticas, as definies estratgicas, os desenvolvimentos
institucionais, os investimentos, a operacionalizao e os demais que procuram operar as
decises polticas.

Com as primeiras observaes, foi possvel identificar cinco grandes processos: a gesto do
planejamento estratgico, dos processos territoriais, dos atores territoriais, da estratgia
setorial e dos recursos.

Planejamento da poltica
A gesto do planejamento da poltica o primeiro processo identificado e inclui as
definies polticas propriamente ditas. onde se definem as estratgias, programas, aes
e os mecanismos de implantao. uma funo tpica da alta gesto da poltica, e contm
trs sub-processos os planejamentos estratgico, operacional e financeiro. O planejamento
estratgico inclui os processos de formulao teleolgica, missionria e de resultados da
poltica. onde consta a definio da essncia das aes, princpios, objetivos, misso e
viso de longo prazo. Seus componentes abrangem:

- Marcos e enfoques de desenvolvimento: A definio de enfoques filosficos,
ideolgicos e polticos serve de orientao geral para toda poltica pblica. E a incluso dos
marcos normativos, institucionais e de planejamento do estado serve de contexto poltica
especfica do desenvolvimento territorial sustentvel.

- Diagnsticos dos processos: O segundo componente estratgico relaciona-se ao
conhecimento da realidade inerente aos territrios rurais. Consiste na apreenso da situao
dos territrios a partir dos diagnsticos nas diferentes dimenses do desenvolvimento. Os
processos de diagnstico permitem estabelecer as metas de desenvolvimento e as
estratgias especficas. Inclui as dimenses econmica, sociodemogrfica, ambiental,
institucional, cultural e poltica, tendo em vista levantar informaes adequadas.

- Processos teleolgicos: A partir do alinhamento dos objetivos da poltica feito nos
diagnsticos, possvel estabelecer as metas da poltica, incluindo o direcionamento geral
da ao da poltica e os parmetros da gesto.

- Processos da diferenciao Tipologias: A heterogeneidade e a diversidade territorial
do Brasil impem a necessidade de tratamentos diferenciados s estratgias da gesto da
poltica. Por essa razo, necessrio estabelecer tipologias territoriais para orientar aes
adequadas, instrumentos ajustados e outras aes, conforme as caractersticas dos
territrios. E foi definido um sistema de indicadores e de critrios de classificao que vem
sendo aplicado no estabelecimento de aes e processos diferenciados.

- Processos de Focalizao: Outro processo estratgico chave consiste na definio dos
critrios e mecanismos de elegibilidade e acesso aos instrumentos da poltica por parte dos
atores sociais e dos beneficirios diretos das aes da poltica. O tratamento dispensado
agricultura familiar se reveste de significando especial ao revelar uma das mais importantes
orientaes referidas misso da poltica.

- Processos de Priorizao: Os mecanismos determinantes da estrutura que priorizam
aes de cobertura ou de investimento constituem parte essencial da definio estratgica
da poltica. Os critrios de priorizao so definidos de acordo com as linhas da poltica, os
diagnsticos, as metas, os tipos de territrios e as convenincias da poltica.

- Planejamento operativo: As definies estratgicas so tambm decises operacionais
que
possibilitam ordenar as aes a serem implementadas. por isso que a SDT estabeleceu
aes compatveis com as condies especficas da aplicao e coerentes com os momentos
do ciclo de gesto de cada territrio. assim que se tm estabelecido aes em
conformidade com a implantao, qualificao, consolidao e apoio.

- Processos de qualificao: As aes de qualificao aglutinam os processos de criao e
desenvolvimento das capacidades de gesto nos territrios. Associam-se ao ciclo do
planejamento territorial e incluem duas frentes elaborao e qualidade dos planos.

- Processos de consolidao: As aes de consolidao integram processos que permitem
aprofundar as capacidades territoriais via aplicao dos instrumentos da poltica e suas
ferramentas de gesto social e dos processos sociais. Incluem aes sobre financiamento de
projetos, gesto do plano de safra, fortalecimento dos colegiados, apoio ao ncleo tcnico,
formao continuada dos agentes, audincias pblicas, conferncias territoriais e
acompanhamento.

- Processos de apoio: Por fim, se identifica e estabelece um conjunto de aes que
procuram garantir apoio e acompanhamento permanente durante todo o processo, o que
fortalece a rede de atores territoriais e a capacidade interna da SDT. Inclui homologao de
novos territrios, acompanhamento de consultores regionais e estaduais, apoio s atividades
de gesto territorial e formao dos agentes, formao avanada dos agentes, apoio aos
empreendimentos territoriais, sistematizaes/registros/publicaes e apoio comunicao
nos territrios.

Gesto de processos territoriais

O segundo processo de gesto da poltica se refere s aes desenvolvidas nos territrios
enquanto compndio da aplicao dos instrumentos da poltica instituda nos processos
estratgicos. Abrange as aes visveis da gesto da poltica e integra o conjunto bsico dos
momentos reais da poltica. Tem-se institudo trs componentes bsicos: o ciclo do
planejamento territorial, o desenvolvimento de projetos de investimento territorial e a
articulao de polticas.

- Processos de planejamento territorial: O ciclo de planejamento territorial engloba o
conjunto de processos e aes que norteia o estabelecimento de uma estratgia especfica
em cada territrio. Gira em torno dos processos de construo dos planos territoriais que
situam e guiam as aes de todos os atores envolvidos.

- Processos de delimitao territorial: O primeiro processo chave na estratgia geral a
delimitao territorial que se realiza como o primeiro passo do processo de planejamento
territorial. Envolve os processos de identidade, organizao, institucionalizao e
ordenamento do territrio.

- Gerncia Participativa dos planos: O ciclo de gesto do planejamento territorial molda-
se no princpio do planejamento participativo, que envolve um conjunto de processos
(convocao, representao e aplicao de instrumentos tcnicos). Entre os sub-processos
desenvolvidos nos territrios possvel identificar a organizao da participao,
desenvolvimento da capacidade de planejamento, decises de prioridades, gesto social,
qualidade do debate, capacidade de negociao e integrao de outros elementos da
poltica.

- Processos de avaliao de planos territoriais: A implantao de ferramentas e processos
de sistematizao e avaliao dos planos e processos constitui o terceiro componente
associado ao planejamento territorial que lhe d forma. Em essncia, avalia-se a perspectiva
conceptual, a viso estratgica, o diagnstico e a programao.

- Processos de formulao e gesto de projetos: Os projetos de investimento so
constitudos pela unidade operacional da gesto da poltica, a mais importante aplicao de
recursos, pois instrumento central da estratgia geral. Os projetos so iniciativas
territoriais apoiadas com recursos pblicos destinados ao financiamento da poltica. A
formulao e a gesto dos projetos seguem o ciclo que determina a seqncia de aplicao
dos critrios bsicos da poltica.

As etapas desse processo partem da identificao de aes referidas ao plano territorial, em
que a iniciativa dos projetos se deve aos atores territoriais e em concordncia com o
processo de planejamento refletido no plano territorial. A responsabilidade da formulao e
a apresentao dos projetos recaem no territrio, em especial nas prefeituras municipais.
Nessa fase, o projeto deve cumprir as etapas referidas ao desenho feito pela prefeitura e a
formulao e avaliao da viabilidade. A aprovao, hierarquizao e determinao da
coerncia em relao ao plano e s prioridades territoriais diz respeito ao Conselho de
Desenvolvimento Territorial, CODETER, que d o aval sobre a elegibilidade e determina
uma priorizao que hierarquiza os projetos no territrio.

Os projetos avalizados pelo Codeter so enviados ao Conselho Estadual de
Desenvolvimento
Territorial, que, aps receber os projetos, submete-os a busca de recursos, desde que
tenham atendido aos processos territoriais. O Conselho faz uma avaliao, estabelece o
cumprimento das exigncias e atribui em definitivo a condio de elegibilidade. O
Conselho Estadual tambm hierarquiza os projetos de acordo com as prioridades e
estratgias do estado e com a disponibilidade de recursos requisitos seleo dos projetos
que contam finalmente com a possibilidade de acessar os recursos da poltica.

Assim, os projetos chegam SDT enquanto conjunto de aes especficas, expressando o
implemento do plano territorial. A SDT faz a reviso e a avaliao tcnica dos projetos,
tendo em vista sua viabilidade. Faz observaes e explicita apoio aos territrios para
garantir a qualidade e a viabilidade das iniciativas que foram definidas pelo territrio. Por
isso, as reas tcnicas da SDT emitem conceitos tcnicos que do suporte para a aprovao
definitiva por parte da Secretaria.

O processo a seguir corresponde execuo mesma do projeto no campo, feita por
contratados. A superviso da execuo fsica e o controle da execuo financeira so
realizados durante a interveno que ocorre em cada projeto, o que feito pela Caixa
Econmica como parte do acordo com a SDT. O cumprimento das metas e dos impactos
atribudos aos projetos faz parte da avaliao dos resultados que vo alm da execuo, e
deve corresponder ao verdadeiro sentido econmico ou social do projeto. Essa avaliao
deve ser realizada em trs nveis.

Os Conselhos Territoriais tm a co-responsabilidade de desenvolver os projetos, o que
norteia a necessidade de estabelecer processos de controle social durante o implemento dos
projetos e, especialmente, o controle dos efeitos posteriores justificando, assim, a
avaliao do objeto social do projeto.

A estrutura pblica de acompanhamento e apoio gerncia territorial centrada na
Prefeitura Municipal e nos articuladores territoriais enquanto partes da operao da SDT. E
tm importante responsabilidade na avaliao dos projetos e de seus impactos territoriais.

Os processos de articulao territorial de polticas

O terceiro componente da gesto exercida nos territrios refere-se aplicao das
estratgias de articulao das polticas pblicas com intervenes nos territrios, alm
daquelas que esto sob a responsabilidade especfica da SDT. Inclui todas as polticas
setoriais e transversais que impulsionam outras instituies pblicas federais, e, ainda, a
articulao com as polticas estaduais e municipais.

As polticas pblicas atuam como rede que oferta processos polticos com estruturas,
componentes, lgicas e regras para as diversas operaes. E a articulao das polticas no
espao territorial implica a identificao, classificao e gesto dessa oferta nos territrios,
para o que a informao constitui-se fator chave ao acesso dessas polticas.

Essa articulao abrange os processos originados nos ministrios, nos estados e nos
municpios, e que incluem investimentos territoriais em infra-estrutura nos setores
econmicos e investimento territorial devidos s aes diretas da SDT , dos ministrios,
estados e municpios.

A gesto dos processos e dos instrumentos de articulao implica criar cenrios para a
coordenao das aes concorrentes das instituies responsveis, para mecanismos de
negociao e acordo de gesto conjunta e para a identificao de recursos a serem
articulados e compartilhados em termos de objetivos comuns ao desenvolvimento
territorial. A articulao envolve a questo financeira, alm de incorporar recursos
humanos, tcnicos e institucionais. Esse processo impe que se estabeleam instrumentos
de formalizao e de participao que conduzam definio de compromissos inter-
institucionais.

A informao nesse campo atua enquanto instrumento estratgico de grande importncia, e
que deve incorporar os alinhamentos dos programas, a organizao das demandas, a
sistematizao dos planos territoriais e a definio de oramento para as estruturas
necessrias sua execuo. Para isso, definem-se ofertas, mecanismos de negociao,
recursos financeiros e humanos, ferramentas de articulao, informaes para a articulao
sobre programas, demandas organizadas e sistematizao dos planos e oramento das
estruturas.

Gesto de atores territoriais

Os processos participativos constituem uma das mais importantes caractersticas da gesto
territorial e envolvem um grande nmero de atores sociais. Por essa razo, o terceiro
processo estabelecido na gesto da poltica e se refere ao fortalecimento das organizaes
para a participao. H trs sub-processos que compem os processos participativos: a
gesto dos colegiados, a formao dos agentes territoriais e o fortalecimento das redes.

Processos de gesto de colegiados: Os colegiados territoriais constituem o eixo central da
gesto territorial. Constituem instncias institucionais em que a participao feita e se
realiza o ciclo da gesto territorial. H um plano para a coordenao dos processos de
constituio e operao dos Conselhos Territoriais e Estaduais de Desenvolvimento
Sustentvel. Isso envolve a gesto de todos os processos referidos constituio,
representao, participao, operao e de impacto das aes dos colegiados.

Coordenao da equipe tcnica de apoio: O outro componente necessrio aos processos
da gesto dos colegiados corresponde aos apoios tcnicos inerentes ao exerccio de suas
responsabilidades com eficincia e qualidade. Conta-se, para isso, com uma estrutura de
articuladores territoriais responsveis pelas atividades de planejamento e acompanhamento
das aes do desenvolvimento territorial promovidas a partir dos conselhos. Inclui ainda
os processos de apoio disponibilizados pelas organizaes ou instituies pblicas que
compem parte dos colegiados no mesmo territrio, enquanto a gesto do articulador
territorial e os apoios institucionais pertencem ao conselho.

Processos de formao de agentes territoriais: O desenvolvimento das capacidades
uma necessidade crtica s atividades operacionais e gesto territorial. Para tanto, se tem
estabelecido um processo de formao de competncias para os agentes territoriais, tendo
em vista habilit-los ao exerccio eficaz de suas atividades, face ao plano de participao ou
aos trabalhos de apoio e acompanhamento.

H uma variada programao de aes formativas que incluem processos continuados ou
para atender a demandas especficas de formao. A formao abrange os diferentes nveis
de capacidades e se destina aos agentes pblicos e aos atores territoriais da sociedade civil.

Processos de fortalecimento de redes: Identificam-se as estruturas das redes institucionais
que conformam a estrutura territorial enquanto interlocutores e arranjos sociais chaves para
a gesto dos processos de desenvolvimento territorial. Em conseqncia, desenvolvem-se
os processos de coordenao, negociao e de apoio a um conjunto de redes institucionais
que realizam um conjunto amplo de aes.

As redes mais importantes utilizadas pelos operadores das polticas para articular ou
coordenar aes nos territrios abrangem a rede nacional de colaboradores ou a
coordenao de aes territoriais e o banco dos consultores capacitados e credenciados pela
SDT, resultando na rede de entidades sociais, rede nacional dos consultores, rede nacional
de articuladores e outras instituies. Baseado nisso, so feitos acordos de aes, operaes
de acordos com os estados, desenvolvimento dos instrumentos e acordos de gesto.

Gesto setorial estratgica

Os componentes setoriais da poltica relacionados s aes orientadas agricultura familiar
e populao rural sob a gesto da SDT so componentes estratgicos do desenvolvimento
territorial sustentvel e integram trs frentes. A primeira de ordem econmico-produtivo.
A segunda se refere educao para o campo, e a terceira diz respeito aos investimentos
produtivos e de infra-estrutura para o meio rural.

Estratgias econmicas para a agricultura familiar: A priorizao da poltica para os
agricultores familiares resultou na criao dos programas de apoio aos processos de
organizao produtiva e de apoio melhoria das condies referidas s atividades de
produo e comercializao.

E h definies sobre os processos de apoio constituio de associaes de produtores, ao
desenvolvimento de cooperativas e s estratgias de negcios focados no associativismo e
cooperativismo, alm de outros apoios aos negcios e comrcio.

Educao para o campo: A educao nos territrios de identidade considerada uma das
dimenses estratgicas para se alcanar, em longo prazo, os objetivos do desenvolvimento
territorial sustentvel. por isso que a SDT vem liderando um programa de educao com
enfoques modernos e adequados s caractersticas particulares dos territrios rurais, sob a
perspectiva dos territrios de identidade.

Investimentos para a agricultura familiar: Os investimentos pblicos para os territrios
envolvem um conjunto de investimentos em infra-estrutura orientado agricultura familiar
e aos atores territoriais. As reas cobertas por esses investimentos abrangem servios
pblicos, educao, obras hdricas, assistncia tcnica, energia, estradas, comunicao,
projetos ambientais, empreendimentos econmicos, agroindstria, comercializao e infra-
estrutura (para o cooperativismo e de apoio produo).


Mudanas geradas por intervenes da poltica no territrio

A gesto da poltica pblica determina mudanas nos cenrios territoriais onde a
interveno ocorre mudanas nos processos de gesto territorial que so estabelecidas
enquanto metas dessa poltica. Essas mudanas, no caso da poltica de desenvolvimento
territorial sustentvel executada pela SDT, so denominadas reas de Resultado da Gesto
da Poltica.

Essas mudanas acontecem em quatro reas, em mos dos atores territoriais que participam
nas diversas estratgias - a introduo de um ciclo de gesto social do territrio; o
fortalecimento das organizaes sociais; a articulao das polticas pblicas e; a
dinamizao da economia territorial
Estes processos resultam da poltica e podem ser observados no tipo de gesto adotada no
territrio.

O ciclo de gesto social do territrio

Um dos eixos centrais de transformao dos processos territoriais a restaurao de um
ciclo da gesto no territrio, onde se introduz nova cultura democrtica na tomada de
decises sobre a incluso de atores territoriais e na gesto participativa de instrumentos
tcnicos do planejamento.
Defini-se esse ciclo de gesto, a partir dos mecanismos de gesto, em trs processos gerais
o planejamento, a organizao dos atores e o controle social que se destacam ao
garantirem coerncia em relao poltica e sua eficcia.

Planejamento: A nova cultura do planejamento, pautada na participao e na fora tcnica,
constitui o eixo central e estruturante da gesto social do territrio. As aes a serem
impulsionadas no territrio partem de uma estrutura de processos que deve ser seguida
pelos atores territoriais durante a gesto territorial e deve-se identificar o conjunto dos
resultados esperados.

O ciclo da participao estabelece uma estrutura que inclui os sub-processos diagnstico,
viso do futuro e planejamento, abrangendo objetivos, diretrizes orientadoras, estratgias,
programas e projetos.

Os resultados do processo de planejamento territorial devem refletir-se no comportamento e
nas atitudes e aes dos atores territoriais, priorizando o debate, a transparncia, a
formalizao de acordos de apoio, a mobilizao das organizaes, o compromisso e a co-
responsabilidade dos atores, a incluso dos interesses coletivos, o diagnstico baseado em
dados, a viso explicitada, os planos, programas e projetos (definidos, elaborados,
negociados e executados), a definio do plano de execuo, a sustentabilidade e a
apropriao.

Organizao: A organizao dos atores sociais dentro do ciclo da gesto social do
territrio um dos mais importantes resultados esperados. A incluso dos atores constitui
fundamento para o fortalecimento das estruturas institucionais dos atores territoriais. Por
essa razo, importa a construo dos processos que devem possibilitar o alcance dos
resultados pr-definidos com clareza na poltica.

Para o alcance das metas de incluso social e de plena participao necessrio estabelecer
um conjunto de aes que incluam o fortalecimento dos arranjos institucionais, a diviso de
responsabilidades, a articulao, a direo e a coordenao, a socializao de informaes,
a comunicao, o monitoramento e a avaliao.

Impactos: Os resultados desses processos devem se refletir no conjunto de atitudes, aes e
comportamentos dos atores territoriais e no ciclo da gesto social do territrio de forma a
permitir o avano e a direo de mudanas pretendidas na poltica. Esses resultados
abrangem efeitos reais sobre a capacidade dos atores territoriais em termos da participao;
organizao para a gesto, acordos, alianas e cooperao, pactos e acordos, arranjos
institucionais negociados, compromissos de apoio, novos atores, mobilizao da
organizao social, co-responsabilidade da populao nas diretrizes, responsabilidades
atribudas e assumidas, liderana de agentes territoriais e fortalecimento do capital social
reconhecidos e mobilizados.

Controle social: O acompanhamento das aes e dos projetos da poltica, a ser feito pelos
atores sociais, constitui expresso de participao, empoderamento e co-responsabilidade
enquanto atribuies dos atores sociais na gesto do territrio. Por isso, o controle social
o complemento estratgico da gesto social do territrio e eixo fundamental da estratgia.

A estrutura para o exerccio do controle social associa-se capacidade de mobilizao dos
atores como expresso de sensibilizao face importncia da participao nos processos
de acompanhamento da gesto territorial, que, em essncia, busca a mobilizao e a
sensibilizao. Na cultura do controle social, os resultados esperados devem se expressar
nas aes e nos processos resumidos nos aspectos que revelam o avano da poltica
fluxos de informao funcionando, ambiente social adequado, estratgias de avaliao e
indicadores do monitoramento acordados, objetivos e metas avaliados, ciclo de gesto
apropriado e retro-alimentao.


Gesto de organizaes sociais

A segunda rea de resultado corresponde gesto e fortalecimento de organizaes sociais
enquanto fator determinante dos processos de incluso e participao sob o princpio da
democratizao da gesto territorial.

Organizao: O processo de organizao o primeiro componente esperado enquanto
resultado dessa gesto. E se expressa na representatividade, legitimidade, participao, co-
responsabilidade, organicidade e capacidade de gesto.

Mobilizao: O sentido da organizao dos atores sociais promover a mobilizao na
perspectiva da gesto do interesse comum. Isso conduz aos processos de expresso da
vontade coletiva e gesto participativa proativa.

Autonomia: A gesto autogestionria fundamental para se estabelecer a co-
responsabilidade na gesto territorial. Por isso, um dos resultados importantes da
organizao social a expresso de suas iniciativas via apropriao dos prprios processos
de gesto social do territrio.

Ao coletiva: A energia social reunida e ordenada nas organizaes sociais, quando
expressas na ao coletiva, tm efetiva condio para a mudana desejada na gesto
territorial. Consiste na mobilizao organizada e automtica dessa energia social em busca
de objetivos comuns. E a poltica tenciona que esses processos sejam gerados e fortalecidos
nos territrios.

Gesto da articulao da demanda de polticas pblicas

A terceira rea de resultado consiste em se obter a articulao das demandas territoriais
para o conjunto das polticas setoriais, que se expressam concorrentes nos territrios. O
ordenamento e coordenao constituem componentes da poltica e devem influenciar nas
aes e processos do conhecimento, na capacidade de negociao e na articulao das
demandas comunitrias em cada uma das dimenses que compem o desenvolvimento
territorial sustentvel. E a poltica concebe a integrao territorial dos investimentos
territoriais e a integrao setorial dos investimentos.

Gesto da economia territorial

A quarta rea de resultado consiste na dinamizao da economia territorial, com nfase nas
economias agrcola familiar, de pequenos produtores rurais e de organizaes de
produtores, que se ocupam de atividades produtivas alternativas, no-agrcolas; da
produo territorizalizada baseada na diferenciao produtiva, no marketing territorial e na
denominao de origem, nos mercados justos e servios ambientais.

A presena desses tipos de economia expressa novas foras econmicas de alto rendimento
social o que se espera enquanto produto das estratgias da poltica de desenvolvimento
territorial sustentvel.

Os impactos da poltica no desenvolvimento territorial sustentvel

Da mesma forma como apresentado nos macro-processos, importa que a gesto da poltica
e das reas de resultado esperados ocorram em conformidade com a cultura da gesto do
territrio. Os processos de carter operativo da poltica e dos resultados estratgicos s
fazem sentido proporo que consigam impactos territoriais que conduzam ao
desenvolvimento territorial sustentvel. Esses impactos implicam o sentido da misso de
toda a poltica.

Espera-se que esses impactos se reflitam em seis dimenses: coeso social, coeso
territorial, governabilidade, sustentabilidade, incluso econmica e bem-estar.

Coeso social: A coeso social consiste no alcance da equidade entre os grupos sociais que
compem o territrio. Em termos do desenvolvimento democrtico, implica a garantia e o
respeito aos direitos dos cidados, expressos nos processos de participao, diversidade,
identidade, auto-estima, incluso e eqidade.

Coeso territorial: A coeso territorial se refere ao equilbrio e unidade nacional que
favorecem aos territrios encontrar possibilidades de implementar seus prprios modelos de
desenvolvimento territorial sustentvel. Os componentes bsicos da coeso territorial
surgem do desenvolvimento endgeno pautado nas capacidades e recursos de cada
territrio utilizados nos modelos de desenvolvimento que potencializam todos os recursos
territoriais na produo de bens sob arranjos econmicos e produtivos eficientes em termos
econmico e social, e que reduzem as desigualdades territoriais e regionais expressas no
desequilbrio do modelo de desenvolvimento do Brasil. Para essa razo, a poltica procura
criar condies de maior igualdade entre as regies diferentes.

Governabilidade: A governabilidade explicita a capacidade da sociedade para
implementar processos de longo prazo, tendo em vista alcanar as metas e propsitos do
desenvolvimento. A consecuo plena da governabilidade implica a necessria presena de
instituies territoriais fortalecidas, a descentralizao, negociaes territoriais, um
exerccio cidado, confiana e solidariedade.

Sustentabilidade: A sustentabilidade consiste na viabilidade dos modelos de
desenvolvimento em longo prazo, sob o princpio de que o modelo deve garantir que as
oportunidades de bem-estar e crescimento ocorrem de forma eqitativa e inter-geracional.
Significa que o desenvolvimento atual no ponha em risco as possibilidades de
desenvolvimento das geraes futuras. Demanda simultaneamente a equidade intra-
geracional, implicando que as oportunidades de bem-estar de alguns membros da sociedade
no inviabilizem as possibilidades de outros. Essa sustentabilidade norteia ao uso
sustentvel dos recursos naturais e dos servios ambientais.

Incluso econmica: O objetivo final da dinamizao econmica no se restringe ao
crescimento, competitividade das empresas e ao aumento das rendas individuais. por
isso que a poltica de desenvolvimento territorial do Brasil tem dado nfase criao de um
modelo que possibilite a incluso exitosa de todos os atores econmicos, especialmente os
menores e excludos
que so historicamente marginalizados das dinmicas da economia. Essa incluso deve se
refletir nos modelos com rentabilidade social, participao dos pequenos produtores,
produtividade e potencializao das economias locais.

Bem-estar: O alvo ltimo do desenvolvimento territorial sustentvel o bem-estar e a
felicidade das populaes pertencentes aos territrios. Esse bem estar relativo aos
diferentes tipos de modelos e projetos territoriais, mas tem de se refletir no
desenvolvimento humano e na qualidade de vida.

Processo de conformao dos territrios de identidade

Neste captulo, descrevem-se os processos que a Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT) segue para a construo dos territrios de identidade enquanto eixo constitutivo da
estratgia geral, articuladora dos processos de desenvolvimento, formao de capacidades,
gesto social, articulao de polticas e dinamizao econmica. Faz-se referncia especial
ao processo de construo das estruturas territoriais e sua delimitao e aos processos de
convocao dos atores sociais no incio dos processos de territorializao, tendo em vista
focalizar a poltica.

O propsito desta descrio avanar na definio dos critrios para a sistematizao e
acompanhamento dos processos de construo e consolidao territorial, o que faz parte do
exerccio que procura definir tipologias de territrios que possibilitem estabelecer
estratgias diferenciadas da gesto de polticas e de investimentos.


Definio e delimitao dos territrios de identidade

Fase de Regionalizao: A construo dos espaos de focalizao da ao da SDT teve
por base a micro-regionalizao do Brasil (realizada pelo IBGE), que consiste no trabalho
de criao de micro-regies homogneas com base nos critrios ambiental, econmico,
social e institucional. O resultado mostra que o Brasil conta com estruturas de mesoregies
e microrregies. E o trabalho de identificao das reas, feito pela SDT, pauta-se nas 556
microrregies definidas pelo IBGE. Um dos atributos mais importantes dessa
regionalizao ser utilizado pelas diversas polticas do Estado Brasileiro, o que permite
algum grau de identificao entre os ministrios e os programas pblicos.

Fase de definio do universo de atuao: Essa regionalizao norteou a SDT na seleo
das unidades do espao elegveis para a ao das polticas. Para isso, foram definidos dois
critrios bsicos de seleo: populao (microrregies com populao municipal mdia at
50.000 habitantes) e densidade (microrregies com densidades inferiores a 80 habitantes
por hectare). Trata-se, em essncia, de se aplicar um critrio para definir as microrregies
rurais. Esse exerccio resultou na seleo de 449 microrregies rurais que estariam no
mbito de ao da SDT, sendo 63 microrregies intermedirias rural-urbana que
cumprem apenas uma das condies e 44 microrregies urbanas que no cumprem
nenhuma das condies. Assim, a seleo das microrregies ficou concentrada nas de
carter rural, que cumprem duas condies simultaneamente. Seguem algumas
caractersticas das microrregies, de acordo com a classificao, conforme a Tabela 1.
Tabela 1 - Microrregies selecionadas e respectivas caractersticas

rea
Nmero mdio
de municpios
por micro-
regio
rea mdia
por micro-
regio
N mdio de
Famlias
assentadas por
micro- regio
Populao mdia
em 2005 por
micro-regio
Densidade
mdia em 2000
por micro-
regio
Populao mdia
municipal em
2000
Rural 10 13,366 10,229 178,899 26 17,812
Rural- urbano 9 8,761 14,802 355,353 95 42,402
Urbano 8 2,915 44,649 1,831,293 720 234,923
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Hierarquizao: As microrregies rurais foram classificadas de acordo com o grau de
importncia referida presena da populao objeto das polticas da agricultura
familiar. Por isso, foi usado o indicador de incidncia de unidades de produo familiar nas
microrregies. Foi construdo um ranking de incidncia da maior a menor. Para tanto,
foram utilizados critrios que permitiram outorgar prioridade populao objeto do
MDA, incluindo pequenos produtores (at 4 mdulos fiscais), populao assentada,
populao acampada, reas beneficirias com programas de infra-estrutura do MDA e o
ndice de Desenvolvimento Humano.

Seleo de microrregies: A partir da construo do ranking foram selecionadas 100
microrregies, com destaque para a maior presena relativa das unidades de produo
familiar. Esse nmero foi definido sob o critrio de capacidade da SDT em atend-las com
estratgias diretas. Esta primeira seleo foi ajustada aos critrios de ordem tcnica e
poltica, de modo a incluir pelo menos uma microrregio de cada estado, alm de garantir a
participao das entidades territoriais na seleo final.

Territorializao: Foi realizada uma ampla convocao dos atores locais e estaduais em
cada uma das microrregies selecionadas, tendo em vista dar incio implantao da
estratgia. Esse processo com o predomnio das reunies realizadas pelos Conselhos
Estaduais de Desenvolvimento Rural conduziu apreciao das realidades poltica e
cultural de cada microrregio, o que resultou na redefinio das reas. Nisso consistiu o
primeiro passo do processo de construo de territrios da identidade.

O passo seguinte foi pautado pela expresso real dos atores face s suas prprias
interpretaes sobre o significado de uma unidade espacial. Esse exerccio mudou a
definio e a seleo inicial das microrregies em favor dos territrios por serem o
resultado de distintas possibilidades de combinaes das microrregies originais. A razo
de se chamar esse passo de territorializao deve-se clara expresso da realidade poltica
do espao e ao fato de o reconhecimento das identidades (o que os identificam e
diferenciam) constituir determinantes de uma unidade da gesto frente s polticas da SDT.
Os critrios aplicados para essa redefinio dos espaos apreendidos junto aos atores so
variados e diversos, especialmente em nvel estadual. H razes poltica, tcnica, cultural,
produtiva e institucional que do a conotao de diferentes processos de configurao
territorial.

A SDT seguiu o processo de focalizao do espao rural como parte do processo de
aplicao da estratgia de operacionalizao das polticas e programas, no propsito de
constituir Territrios de Identidade que permitam a organizao a partir da definio de
reas de atuao. Esse processo seguiu as etapas de regionalizao, definio do universo
de atuao, hierarquizao, seleo de microrregies, territorializao, criao de
institucionalidade territorial e iniciao do implemento dos programas.

Agora, o territrio passa a ser entendido enquanto dimenso poltica do espao, quando este
referido, reconhecido e identificado como unidade de gesto poltica que o distingue e lhe
atribui, de alguma forma, existncia institucionalizada. No necessrio que um territrio
se constitua numa organizao territorial, como municpio, estado ou departamento.
bastante ser reconhecido na dimenso institucional como unidade que pode fazer a gesto
ou interagir ante a institucionalidade, a exemplo da bacia de um rio, uma unio de entidades
territoriais, um espao com ntidas caractersticas tnicas ou um espao determinado por
redes econmicas bem caracterizadas. Os Territrios de Identidade no dispem de status
poltico administrativo, mas constituem uma unidade consolidada de planejamento,
participao e gesto via criao de uma estrutura de gesto poltica representada no
Conselho Territorial, e de gesto tcnica pautada nos equipamentos de apoio.

Dessa forma, o Territrio de Identidade pode inclusive chegar a constituir espaos
descontnuos. Agora, o elemento central da reflexo que nos ocupa o fato da identidade
como a expresso das caractersticas diferenciadoras e distintivas da populao pertencente
a um espao converter-se no esprito essencial, bsico e estruturante do territrio. Alm
de possibilitar descrever e caracterizar o territrio, a identidade serve de orientao ao
ordenamento das estratgias de desenvolvimento ao apoiar e definir o carter das foras
motoras, que possibilitam avanar ao alcance do bem-estar.

No marco poltico institucional, a identidade referida ao territrio se expressa como uma
territorialidade que denota sentimento poltico, energia social e vontade coletiva, que, por
sua vez, promovem a existncia de sentimentos como nacionalismo, patriotismo,
regionalismo, amor pela terra e diversas outras manifestaes de fora social objetiva, cujo
reconhecimento e compreenso dependem da viabilidade de muitas outras estratgias de
desenvolvimento.

Regionalizao e focalizao: De acordo com a estrutura da poltica pblica, pode-se
construir o primeiro conjunto de indicadores que permitem considerar as diferenas ou a
diversidade existentes entre os diversos territrios, reveladas nas diferentes condies a
serem enfrentadas pelas estratgias de poltica pblica. Isso possibilitar constituir o
primeiro nvel de diferenciao ou tipologias territoriais determinantes das condies de
evoluo ou gesto das estratgias que compem a poltica. por isso que se parte do
processo adotado pela SDT para selecionar as reas de gesto em que a poltica focada,
conforme as etapas a seguir.

Construo da primeira tipologia: Para se aplicar um critrio de seleo dos territrios,
partiu-se da estrutura microregional (agrupamento de municpios) definida pelo IBGE. Essa
fase consistiu na definio de categorias conforme o grau de ruralidade e utilizou os
critrios de populao mdia municipal e a densidade da populao, indicados na tabela a
seguir.

Tabela 2 - Populao Mdia Municipal e Densidade Populacional
Categoria
Media populacional
(hab.)
Densidade demogrfica
(Hb./ha.)
Urbano Mais de 50.000 Mais de 80
Intermedirio Mais de 50.000 Menos de 80
Intermedirio Menos de 50.000 Mais de 80
Rural Menos de 50.000 Menos de 80
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.
Chegou-se mdia da populao a partir da relao entre a populao total e o nmero de
municpios da Microrregio, e a densidade foi estimada a partir da relao entre a
populao e a rea total da Microrregio. Essa classificao resultou nas 557 Microrregies
do Brasil.

Elaborao de indicadores de base para a seleo de microrregies: A estratgia da
SDT priorizou a agricultura familiar, conforme seu mandato institucional. por isso que
procurou refletir sobre a prioridade nas microrregies que apresentassem maior quantidade
de agricultores familiares. Nesse sentido, foram adotados os critrios (A) nmero de
estabelecimentos rurais com at 4 mdulos fiscais (para representar bem os produtores
pequenos), (B) nmero de famlias assentadas pelo Incra na microrregio (at maro de
2004) e (C) nmero de famlias acampadas (at janeiro de 2003). Esses critrios
constituram um primeiro indicador T1, que reflete a presena da agricultura familiar ou de
pequenos produtores. Para enfatizar a prioridade da agricultura familiar, foi dado o peso de
50% a mais ao critrio de famlias assentadas, e foi construdo o indicador a seguir:
T1 = A + 1.5 B + C
Representa-se as categoria de municpios beneficirios do programa de infra-estrutura do
Pronaf - beneficirio D = 1, e no beneficirio D = 0. E os municpios beneficirios foram
priorizados com peso de 20% a mais. Com isso, foi definido o indicador abaixo:

T2 = T1 + 0.2 D * T1

O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi aplicado em cerca de 2000 municpios
utilizando valores de 0 a 1 (zero para o nvel mais baixo e 1 para o nvel mximo) , para
priorizar os municpios com menores condies de desenvolvimento, de forma que as
microrregies com os nveis mais baixos tivessem possibilidade de ser selecionadas,
conforme a relao expressa a seguir:

T3 = T2 / IDH

Por fim, obteve-se um indicador de elegibilidade que consiste na soma dos valores do T3
para os municpios de cada uma das microrregies, conforme abaixo:
T(microrregio) = T3 (municipais)
Esse procedimento resultou na seleo das 120 primeiras microrregies tidas como
referenciais para a definio dos focos territoriais de gesto da estratgia da SDT. Esse
resultado permitiu estabelecer qualificaes para as microrregies classificadas e
selecionadas que se refletem nos clculos mdios dos nmeros contidos no quadro abaixo.
Nmeros que expressam a combinao da tipologia da ruralidade com a qualificao de
prioridades, de forma a estabelecer as 120 microrregies.

As microrregies selecionadas indicam o foco de uma clara tipologia, referida s reas
rurais e s regies com maiores dficits em termos de condies de vida da populao,
conforme os baixos indicadores de saneamento bsico, mortalidade infantil, analfabetismo
e renda.

O resultado do processo de definio territorial foi determinante para a existncia de 118
territrios, sendo que 105 cumprem as duas condies de ruralidade, 11 cumprem apenas
uma e 2 no cumprem nenhuma das condies, mostrando que, em alguns casos, as
decises dos atores estaduais, em termos da delimitao territorial, implicam critrios de
incluso diferentes dos critrios tcnicos referidos ruralidade. A tabela a seguir contm as
caractersticas indicadas nos territrios constitudos.

Tabela 3 - Tipos de rea dos territrios constitudos e respectivas caractersticas
rea
Nmero mdio de
municpios por
territrio
rea mdia
por territrio
N mdio de
Famlias
assentadas
por territrio
Populao
mdia em 2005
por territrio
Densidade
mdia em
2000 por
territrio
Populao mdia
por municpio
em 2000
Rural 16 20,231 18,773 277,866 22 17,622
Rural- urbano 14 41,659 38,893 977,668 76 72,543
Urbano 8 4,095 27,512 512,103 114 59,177
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Aplicao dos programas nos territrios: Foram iniciados processos especficos nos
territrios demarcados, como parte dos programas e aes da SDT, conforme j indicado na
primeira parte deste trabalho. Trata-se de impulsionar as diferentes formas de organizao,
o desenvolvimento de capacidades, a gesto social do territrio, a articulao de polticas e
a dinamizao empresarial.

O esquema seguinte sistematiza a essncia do processo adotado para a construo dos
Territrios de Identidade:

TERRITORIALIZACIN
PROCESO PARTICIPATIVO
DE RECONOCIMIENTO DE
IDENTIDADES TERRIORIALES
REGIONALIZACIN
Momento 3
Criterios de territorializacin
f (T1, T2, T3, .Tn)
Momento 2
Criterios de identidad
f (I1, I2, I3, .In)
Momento 1.
Criterios de regionalizacin
f (R1, R2, R3, .Rn)
TERRITORIALIZACIN
PROCESO PARTICIPATIVO
DE RECONOCIMIENTO DE
IDENTIDADES TERRIORIALES
REGIONALIZACIN
Momento 3
Criterios de territorializacin
f (T1, T2, T3, .Tn)
Momento 2
Criterios de identidad
f (I1, I2, I3, .In)
Momento 1.
Criterios de regionalizacin
f (R1, R2, R3, .Rn)


A regionalizao um processo tcnico realizado com base em critrios e indicadores
estatsticos padro aplicados pelo IBGE na criao das microrregies. Os processos de
delimitao so construdos na primeira fase concreta da estrutura espacial, em que os
processos de construo dos territrios tambm se baseiam. a base de indicadores que
permite caracterizar esses espaos (R1, R2, R3,..., Rn).

A identidade se expressa nos processos participativos desenvolvidos em nveis estadual e
local, e redefine os espaos e concede-lhes a dimenso territorial. Os critrios que so
aplicados (T1, T2, T3,...,Tn ) expressam o reconhecimento dos critrios de identidade dos
atores como prprios e no pr-definveis, e que se diferenciam de acordo com o entorno,
contexto ou significado da territorializao, conforme os disparadores de identidade. No
nosso caso, realiza-se a aplicao das polticas de desenvolvimento rural.

A parte mais elevada da pirmide reflete a territorializao em si, enquanto produto da ao
e da gesto do territrio. No exemplo do MDA, essa territorializao guarda o significado
adquirido com o processo de aplicao das polticas pblicas. Os critrios particulares que
so aplicados (T1, T2, o T3,..., Tn) refletem os aspectos-chave que emergem no processo
da gesto poltica e dos suportes tcnicos que permitem operacionaliz-los.

O grfico a seguir ilustra que os atores e a natureza do processo so diferentes em cada
momento:

TERRITORIALIZACIN
PROCESO PARTICIPATIVO
DE RECONOCIMIENTO DE
IDENTIDADES TERRIORIALES
REGIONALIZACIN
Procesos de ajuste en la gestin
de los programas.
Responsabilidad de actores y
tcnicos
Proceso de reconocimiento de
identidades.
Responsabilidad de los actores
del territorio.
Procesos de ordenamiento de
los espacios.
Responsabilidad de los tcnicos.
TERRITORIALIZACIN
PROCESO PARTICIPATIVO
DE RECONOCIMIENTO DE
IDENTIDADES TERRIORIALES
REGIONALIZACIN
Procesos de ajuste en la gestin
de los programas.
Responsabilidad de actores y
tcnicos
Proceso de reconocimiento de
identidades.
Responsabilidad de los actores
del territorio.
Procesos de ordenamiento de
los espacios.
Responsabilidad de los tcnicos.


Esse processo empreendido pela SDT nos territrios tem implicaes sobre a delimitao
das reas definidoras dos territrios, o que se observa em trs momentos que se referem a
trs diferentes delimitaes.

Momento 1: A definio tcnica de regionalizao parte de elementos constitutivos do
espao geogrfico, de seus atributos e caractersticas. Essas caractersticas so
especialmente as de carter esttico, como as descries do estoque de espcies que
possibilitam constatar espaos homogneos, contnuos e diferenciados em relao a outros.
O tamanho mdio desses espaos determinado por uma condio externa, principalmente
de ordem administrativa e fiscal, as unidades de gesto, de acordo com as condies
operacionais do planejamento ou da gesto das polticas, como das macro, meso ou micro
regies.

Momento 2: Quando o espao abordado modificado, mas mantm-se as condies
bsicas que o conformaram enquanto regio, ao introduzir as consideraes, dimenses ou
os critrios de ao e de gesto, esses espaos geogrficos so modificados enquanto base
de gesto e ponto de partida, conforme significam no territrio. Essa redefinio feita
quase sempre pautada em dois critrios: i) a adequao do espao geogrfico a partir do
melhoramento, devido a informaes regionais e locais que corrigem imperfeies nas
bases de informao utilizadas no processo de regionalizao (que, em sentido estrito, faz
parte do Momento 1), ou pelo menos uma melhoria nestas, baseada em informao esttica
mais refinada; e ii) os critrios referidos s dinmicas que ocorrem no espao, em particular
as de ordem poltica e cultural, ao evidenciarem a identidade do espao e permitirem aes
de delimitao, incluindo ou excluindo espaos para a definio de um territrio com
significado de territrio de identidade.

Momento 3: Quando ocorre o desenvolvimento das dinmicos geradas no territrio, este
vai ajustando-se em processos histricos. A delimitao do territrio sob essas condies
pode se tornar
instvel devido aos sucessivos ajustes inerentes s prticas poltica, econmica ou social.
Os critrios de ajuste se baseiam nas dinmicas geradas pela ao social.

A delimitao do espao geogrfico e do territrio nesses momentos esto ilustradas no
esquema a seguir:


Momento 3
Territorio consolidado
Momento 2
Territorio de
intervencin
Momento 1
Microrregin
Momento 3
Territorio consolidado
Momento 2
Territorio de
intervencin
Momento 1
Microrregin




A aplicao da estratgia da SDT j apresenta resultados nos processos referidos aos
Momentos 1 e 2 nas microrregies selecionadas, enquanto que o futuro do
desenvolvimento rural est previsto no Momento 3, proporo que se concebam os
Territrios de Identidade como processos vivos que ajustam-se medida que so estruturas
flexveis e abertas a novas incluses ou excluses de espaos, tendo em vista a
conformao do territrio.

O resultado do processo mostra diferenas importantes entre as microrregies selecionadas
no incio e os Territrios de Identidade que foram conformados. Apenas 32 dos 118
Territrios de Identidade foram institudos nas microrregies completas que se ajustaram
definio inicial ou se ajustaram forma de microrregies integradas para formar um
Territrio. Outros 9 Territrios foram integrados por microrregies com a excluso de
alguns municpios. Cerca de 10 territrios resultam da combinao de microrregies
completas com microrregies que tiveram alguns municpios excludos, enquanto 4
territrios esto conformados por municpios de diferentes microrregies, rompendo o
critrio original. H 30 territrios que abrangem microrregies completas e agregados de
municpios de diferentes microrregies, e 12 territrios esto constitudos por municpios
isolados e microrregies incompletas. Por fim, 21 Territrios foram constitudos por uma
combinao de microrregies completas e incompletas e municpios isolados. Essa
distribuio mostra a forma como o processo de regionalizao serve de base
territorializao, mas sendo bastante modificada.

Componentes do processo de delimitao territorial: Os diversos momentos de
execuo da estratgia de construo e implemento poltico do desenvolvimento rural
sustentvel podem ser sintetizados no quadro a seguir, que explicita os diferentes
indicadores que do corpo gesto geral das estratgias da poltica da SDT. Observam-se
as diferentes fases e as dimenses que surgem em cada uma delas, o que permite ordenar os
componentes e os objetos da anlise realizada para construir o Modelo de Tipologias
Territorial.

Quadro-3 Sntese dos Indicadores referidos Gesto Geral das Polticas da SDT
Momento Indicadores
Momento 0
Estratgia operacional
da poltica
PE1, PE2, PE3,., Pen
Ciclo de gesto social
Planejamento
Organizao
Direo-coordenao
Controle social
Fortalecimento institucional
Colegiados
reas tcnicas
Interinstitucionalidade
Investimento
Infraestrutura
Financiamento concorrente
Co-financiamento
Momento 1
Focalizao da poltica
Microrregies
R1, R2, R3, , Rn
Fsico ambientais
Econmicos
Demogrficos
Socioeconmicos
E1, E2, E3
Ruralidade
Incidncia de unidades familiares de produo
Momento 2
Coeso para a gesto
territorial
I DENTI DADE
I1, I2, I3, , In
Ambientais
Institucionais
Econmicas
Socioeconmicas
Culturais
Polticas
Momento 3
Objetivos de poltica
Massa crtica para
capacidade de gesto
PO1, PO2, PO3, , POn
Organizao
Desenvolvimento de capacidades
Articulao de polticas
Dinamizao econmica
Momento 3A
I mpactos de longo prazo
Umbrais do
desenvolvimento
T1, T2, T3, , Tn
Crescimento econmico
Sustentabilidade
Equidad
Equilibrios regionais
Retenco populacional
Governabilidade


Esses momentos vm sendo construdos a partir do processo adotado pela SDT para
implementar a sua poltica, o que est explicitado a seguir.

Os atributos dos Territrios de Identidade resultam dos processos de sua prpria
construo, que so determinados em diversas etapas que tem efetivado sua configurao
atual, e so determinantes de suas provveis conformaes futuras.

Momento 0: Refere-se definio de objetivos da poltica, estratgias, populao objeto,
instrumentos e metas, conforme expresso na frmula abaixo:

Poltica = f (P1, P2, P3,... Pn)

Momento 1: Consiste na definio de espaos geogrficos para ordenar, em nvel nacional,
a gesto da poltica realizada atravs do processo de regionalizao com base em critrios
de caracterizao e atributos territoriais estticos, onde o limite do espao ilustrado a
seguir:

Regio = f (R1, R2, R3,... Rn)

Momento 1A: Trata da seleo das regies com populao objeto das estratgias da
SDT/MDA, quando a definio das regies complementada pela aplicao de critrios de
elegibilidade, conforme ilustrao da frmula abaixo:

Regio elegvel = Regio * f (E1, E2, E3)

Momento 2: Refere-se definio do territrio de base atravs de processos participativos
na gesto local e regional , pautados no reconhecimento da identidade. Neste caso, a
delimitao dada conforme frmula a seguir:

Territrio de base = Regio elegvel * f (I1, I2, I3,... In)

Momento 3: Diz respeito evoluo do territrio conforme o desenvolvimento dos
processos nos quais est envolvido. Neste caso, a delimitao est ilustrada na frmula a
seguir:

Territrio = Territrio de base * f (T1, T2, T3, . Tn)


Observao do processo nos territrios

No marco do desenvolvimento da investigao, foram consideradas duas fases
fundamentais para a construo de uma perspectiva territorial e de identidade nos diferentes
espaos e regies do pas. O trabalho de campo foi direcionado a compilar os fatores e os
indicadores que possibilitassem dar uma viso geral da realidade territorial brasileira,
enquanto que a identificao dos fatores de identidade resultou da anlise dos Planos
Territoriais de Desenvolvimento Agrcola Sustentvel (PTDRS), tendo em vista estabelecer
as principais caractersticas histricas, a composio dos grupos sociais, o desenvolvimento
poltico e econmico e as manifestaes culturais dos territrios rurais.

O levantamento de informaes no campo teve por meta prover uma base de dados
qualitativos sobre os processos de implementao dos territrios rurais pelo SDT/MDA.
Isso forneceu indicadores de identidades territoriais, que puderam ser apropriados na
tipologia de unidades territoriais de forma objetiva. Nesse sentido, recorreu-se aos atores
ativos durante o processo de instituio de dezesseis territrios rurais, para apreender como
eles se expressam e se reconhecem em relao aos conceitos centrais territrio e
identidade contidos na concepo e desenho da poltica territorial.

Essa perspectiva tem por princpio essencial que so os atores locais quem melhor
reconhecem a extenso de suas bases territoriais e reproduzem as expresses que
identificam sentimentos de pertencimento a esses espaos. Por isso, uma abordagem sobre
identidades territoriais deve ouvir e reproduzir as formas de expresso e comportamento
desses atores em relao s suas unidades territoriais e s pessoas que se reconhecem e se
identificam ao atribuir significados que indicam pertinncia territorial.

A principal preocupao ocorreu em relao ao carter diverso da aproximao ao
territrio, porque o levantamento envolvia unidades de territrios nas regies brasileiras
com histricos diversificados sobre suas ocupaes, e porque o levantamento foi conduzido
por uma equipe multidisciplinar de pesquisadores, com vises e enfoques particulares. Essa
diversidade ofereceu um amplo marco para a construo territorial em um pas complexo
como o Brasil, o que exigiu simultaneamente o manejo de um guia de perguntas
orientadoras e tcnicas de coleta de dados previamente trabalhadas o que propiciou uma
percepo comum aos pesquisadores sobre as questes que envolveram a conformao dos
territrios rurais desde o incio da implementao.

Outro aspecto importante do trabalho de campo refere-se ao recorte conceitual sobre
territrio e identidade categorias que s podem ser expressas em termos relacionais. Por
exemplo, se o foco aplicado for condio de brasileiro, encontra-se uma identidade e um
territrio nacional. Se for o trabalhador rural, chega-se identidade de classe e ao territrio
rural, que se distingue e sobrepe-se ao nacional.

Esse conceito, quando referido s identidades sociais, segue os preceitos estabelecidos por
H. Castells (2006: 22-3), quando afirmou que toda e qualquer identidade constitui um
processo de construo que utiliza a matria-prima fornecida por diversas fontes
histrica, geogrfica, biolgica, produtiva, etc que so processadas pelos indivduos,
grupos sociais e sociedades. assim que reorganizam seu significado em funo de
tendncias sociais, projetos culturais e suas concepes de tempo e espao. Nessa
perspectiva, a principal questo a ser investigada destaca o como, a partir de que, por
quem, e para que esses processos da construo identitria ocorrem.

Da mesma forma, o processo de construo de territrios ou processos de territorializao,
ao serem condicionados por fatores externos que lhes acionam, fazem que um determinado
espao geogrfico expresse um propsito especfico, referente forma de organizao ou
de ordenamento do espao e da gesto poltica. Assim, dependendo da natureza do estmulo
acionador, os processos de construo de unidades territoriais so caracterizados por serem
particulares e singulares. Da mesma forma que nos processos de construo de identidades
sociais encontram-se diferentes processos de construo territorial ou de territorializao
se o detonante for, por exemplo, um processo de desenvolvimento rural, uma estratgia de
defesa nacional frente a uma ameaa externa ou uma estratgia de polticas cultural.

As experincias do processo de implantao dos territrios rurais por parte da SDT/MDA,
adicionadas s informaes coletadas sobre as formas como os atores locais concebem e se
expressam em relao aos conceitos territrio e identidade, constituem a base dos
indicadores de identidades territoriais. Durante o trabalho de campo, foram focalizados o
processo de configurao dos territrios rurais iniciado em 2003, com a criao da SDT, e o
processo subseqente de delimitao e implemento dos territrios rurais. Destacam-se
quatro pontos em particular: a conformao dos territrios, os conselhos territoriais, o
processo de planejamento territorial e os aspectos gerais relacionados s formas
predominantes de negociao no conselho, incluindo os diversos atores territoriais, o papel
dos consultores e tcnicos e a viso do futuro.

A principal estrutura das informaes coletadas no campo reflete as concepes conceituais
e os procedimentos metodolgicos que orientaram o trabalho, e possibilitou conduzir aos
parmetros mais estandardizados possveis dentre a enorme diversidade dos territrios do
pas. Essa estrutura est dividida em cinco itens que foram subdivididos em cinco tpicos:

Marco conceitual inclui a localizao geogrfica, os referencias histricos territoriais e a
situao socioeconmica;
Imaginrio abrange o conhecimento da poltica do MDA, a apropriao das estratgias
referidas aos atores, o conceito de territrio e a identidade explicitada;
Aes refletidas na delimitao do territrio, nas instituies envolvidas, na conformao
e a composio dos conselhos, as lideranas nos conselho e nos territrios e a interao
entre os atores;
Atributos do processo refletidos nos conflitos e incentivos para que os atores participem,
na confiana e sensao de comunicao e expectativas e nos mecanismos de negociao;
Resultados incluindo a formao de capacidades, plano (processos e estado atual) e
projetos
resultantes do processo e avano no ciclo da gesto social.

Os pesquisadores realizaram a tarefa de sintetizar e agrupar as informaes obtidas em cada
um dos itens acima, junto aos diversos atores que interagem nos territrios rurais, sob a
orientao do guia de perguntas e tcnicas de investigao. A reproduo dessa estrutura
para os quatorze territrios permitiu uma comparao orientada e objetiva dos resultados
obtidos, apesar das variaes devidas s complexidades e dinmicas referidas s diversas
realidades locais apreendidas.

A ttulo de ilustrao desse exerccio de sntese, segue a tabela em que constam os resumos
das informaes obtidas nos informes da investigao realizada no Territrio Rural de
guas Emendadas.

Quadro-4 guas Emendadas DF, GO, MG
Tpicos
Territrio guas Emendadas DF, GO, MG

Tpicos
Territrio guas Emendadas DF, GO, MG

1. Marco
A. Localizao
geogrfica
Planalto Central, incluindo 3 Unidades da Federao. Ecossistema cerrado, abriga
importante diviso das guas brasileiras protegidas na estao Ecolgica que d o
nome ao TR.
B. Referncias
histricas
territoriais
- 1960: inaugurao de Braslia; migrantes de diversas regies do pas que se
mudaram para as proximidades de Braslia em busca de terra e trabalho rural, onde
encontraram baixa qualidade do solo para cultivo e dura labuta nas grandes obras
para o funcionamento da recm-instalada capital, alm das dificuldades enfrentadas
pelos agricultores locais que no possuam ttulos de propriedade da terra e foram
pressionados a deixar suas terras de trabalho receosos da fiscalizao da justia e da
reforma agrria. Assim, foram estabelecidas discrepncias sociais, polticas,
ambientais e econmicas na regio do entorno, dominada por grandes proprietrios,
e entre o entorno e o Distrito Federal.
- Territorialidade anterior TR guas Emendadas. Refere-se s transformaes
geradas pela implantao de Braslia, que imps seu ritmo e dinmica localidade
onde se fixou.
-1988: O MIN criou a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e
Entorno (RED), coordenada por um Conselho Administrador que tem como
diretriz de ao o Programa de Desenvolvimento da RED (Proride), com recursos
das esferas federais, regional, estadual e municipal, alm de linhas de crdito
nacionais e internacionais. Os atores-chave na constituio da TR guas
Emendadas tentaram coincidir seus limites com os do RED.
C. Situao
Socioeconmica
- A distribuio da terra em relao s atividades produtivas demonstra o
predomnio da pecuria (cerca de 70% destinada pastagem); seguida das UCs,
com 13%; dos cultivos temporais e permanentes, com cerca de 11% sendo grande
parte da agricultura familiar (50% dos estabelecimentos)
- O setor secundrio no Territrio explora os recursos minerais (entrono do DF),
alfaiatarias, serraria, carvoarias, e extrao de areia.
- A distribuio das propriedades mostra que cerca de 60% dos estabelecimentos
so menores que 100 hectares, exceo do DF, onde mais de 80% dos
estabelecimentos so menores que 100 hectares e Vila Boa, onde apenas 15% dos
estabelecimentos tm esta rea; as propriedades com at 100 hectares representam
cerca de 7% da rea do TR, indicando a grande concentrao grande de terra na
regio.
- No TR h mais de 60 Projetos de Assentamento da Reforma Agrria beneficiando
cerca de quatro mil famlias de pequenos agricultores. Mesmo assim, h conflitos
agrrios, em especial no DF, devido deciso do GDF por um processo de licitao
de terras abertas a qualquer cidado, desconsiderando a presena de antigos
habitantes, assim como as desigualdades econmicas entre estes e os possveis
compradores. Essa situao foi discutida nos Conselhos Rurais que se mobilizaram
para pressionar o governo na perspectiva de reconsiderar tal deciso.
2.Imaginrio
A. Conhecimento e
conceito da poltica do
MDA
- A poltica de TR vista como variao do PRONAF, sendo que integrada a outras
polticas de menor escala, para melhoria social.
B. Apropriao
das estratgias
pelos atores
- A criao da TR pelas instituies de assistncia tcnica e extenso rural tem
papel significativo na construo desse imaginrio, embora a relao entre os
tcnicos dessas instituies e os pequenos agricultores seja reduzida e, ainda assim,
vital para ambos.
- Os atores com maior presena na TR constituem parte de um desses segmentos e
a estratgia do MDA uma oportunidade de crescimento e de desenvolvimento
local, por integrar vrios municpios. O rural restringido pequena produo
agrcola, melhoria de sua infra-estrutura e a sua organizao e insero no
mercado (especialmente no DF). E o binmio tcnico extenso rural/ pequeno
agricultor central na viso dos atores locais sobre a TR.
C. Conceito de
territrio
- A noo de territrio extrapola e binmio extenso rural/ pequeno agricultor,
indicando a necessidade de garantir um futuro promissor por meio de terras
legalmente reconhecidas, valorizao do trabalhador enquanto cidado que vive do
fruto de seu trabalho, quebra de barreiras sanitrias e sociais em relao ao
principal centro urbano (Braslia).
- Territrio concebido como algo meramente conectado rede de bacias
hidrogrficas, constitui significado expresso pelos tcnicos do poder pblico,
podendo, tambm, ser o ponto de vista dos que assumiram a TR, como se observa
j a partir dos discursos desses tcnicos.
- O conjunto de atores e a TR so considerados enquanto organizao social
orientada s transformaes econmicas, onde os agricultores familiares so os
principais sujeitos do processo.
Tpicos
Territrio guas Emendadas DF, GO, MG

D. Identidade
explicitada
- A identidade socioeconmica dos agricultores familiares reflete a diversidade
cultural das migraes e as mudanas sociais que ocorreram ao longo do processo
da construo de Braslia..
3. Aes
A. Delimitao do
territrio
- A delimitao desse Territrio Rural (TR) se mantm desde sua criao, em 2004;
a presena da agricultura familiar, especialmente a dos assentamentos, e a conexo
com o Capital Federal enquanto plo do consumo e servios foram critrios
importantes para a adeso de municpios como os de Minas Gerais, que, por meio
de discusses estaduais e votaes municipais, levou incluso no TR de guas
Emendadas, deixando de se incluir no TR do Noroeste de Minas Gerais.
- Mesmo sob a fora de coeso dos critrios com carter socioeconmico e
histrico-cultural, Cristalina, Cidade Ocidental, Luzinia, Santo Antnio do
Descoberto, guas Lindas e Novo Gama foram municpios goianos do Entorno do
DF que tiveram seus pedidos de entrada negados, sob o argumento dos membros da
Comisso de Implantao das Atividades Territoriais (CIAT) de que j havia um
nmero suficientemente grande de municpios integrados ao TR e que a
manifestao de interesse foi tardia. Isso ocorreu em 2005, um ano aps o incio do
processo de organizao do TR guas Emendadas. E nenhum outro municpio
integrado manifestou interesse de desligar-se desse TR.
B. Instituies
Envolvidas
- A definio do TR guas Emendadas teve a participao de entidades pblicas
como Embrapa, Ibama, Incra, UnB, Emater/DF, Emater/MG, Agncia Rural/GO, e
de Organizaes da Sociedade Civil, como CUT e Contag. Os atores mais ativos
foram as instituies governamentais das trs Unidades da Federao responsveis
pela Assistncia Tcnica, via escritrios com atuao regional - Emater/DF,
Emater/Una/MG e Agncia Rural/Formosa/GO. A Emater/DF destacou-se em sua
decisiva fora dentro dos limites do territrio e devido ao apoio do Pronaf/DF.
C. Constituio e
composio dos
Conselhos
O CIAT composto por quarenta e dois membros do poder pblico e da sociedade
civil. A convocao dos atores locais ocorreu via convite da SDT/MDA s
instituies pblicas, sindicatos rurais e s associaes de pequenos produtores
para participarem de um seminrio onde foi apresentada a proposta do TR, quando
as entidades assumiram as responsabilidades de divulgar as informaes nas
localidades onde atuavam e indicar seus representantes. Com a presena das
Unidades da Federao (DF, GO e MG) no TR, foi decidido que cada uma teria
quatorze votos na plenria, sendo oito de representantes de agricultores familiares,
dois representantes da sociedade civil e quatro representantes do poder pblico.
- Mesmo que os conflitos agrrios possam ser detectados no TR pela presena dos
Movimentos Sociais em luta pela a terra, eles no esto na composio do CIAT.
o caso do MST, que participou no incio do processo, mas no se interessou pela
proposta do MDA sobre o TR. E a Fetraf-DF s recentemente teve um membro que
participou de um encontro territorial do CIAT. Em momento posterior, foram
elaborados o PTDRS, e o MPA.
D. Lideranas nos
Conselhos e nos
territrios
Arcodfe, Fetadfe, Secretaria de Agricultura do DF, Conselhos de Cidades
EMATER/DF e a Secretaria Executiva do PRONAF/DF.
E. Interao entre os
atores
H variaes em cada estado:
- DF: a maioria das organizaes de trabalhadores filiadas ao PT faz aliana de
oposio ao grupo de tcnicos dos rgos de assistncia tcnica e extenso rural
que controlam o processo territorial no TR por meio de intervenes autoritrias
nas reunies do CIAT. Entre esses tcnicos, predomina a idia de que os
agricultores familiares so incapazes e necessitam ser tutelados na elaborao de
projetos, nas atividades organizativas e na tomada de decises dentro do CIAT, o
que prejudica a participao do segmento majoritrio, eleito foco das aes do TR.
- Com relao s instituies destacadas como lideranas, observa-se que h
sintonia dos discursos entre os representantes da sociedade civil Arcodfe e Fetadfe,
que se posicionam como favorveis maior participao das bases trabalhadoras,
realizao de amplas consultas juntos aos agricultores familiares sobre o processo
territorial e sobre a necessidade de capacitar os trabalhadores rurais, tendo em vista
melhorar as possibilidades de contribuir com o TR.
4.
Atributos do
proceso
A. Conflitos
- Ocorrem dois tipos de conflitos que esto relacionados: 1) extraterritorial, que
remete delimitao do TR, considerando que a Fetadfe e o Arcodfe esto
insatisfeitos com a excluso de municpios que esto ao Sul do DF; e 2)
intraterritorial, referente falta de legitimidade dos representantes da agricultura
familiar e de representatividade do segmento dos trabalhadores.
Tpicos
Territrio guas Emendadas DF, GO, MG

B. Incentivos aos
atores participantes
H diversos incentivos:
- administradores pblicos municipais tm o incentivo de liberar os recursos para
seus prprios municpios e, com freqncia, no conhecem a orquestrao dos
interesses coletivos que do sustentao execuo do TR;
- os tcnicos da extenso rural so estimulados pela fonte de trabalhos e face
liberao de recursos para eles tambm;
- e os agricultores familiares e os trabalhadores rurais so estimulados pela
possibilidade de insero social e face melhoria na qualidade de vida diante do
alcance de benefcios econmicos e sociais via projetos territoriais.
C. Confiana e
sensao de
comunicao e
expectativas

Apesar dos conflitos mediados pelos consultar e articuladores territoriais, h
confiana em relao construo da constituio do TR
D. Mecanismos de
negociao
- Interlocuo com consultor territorial que simboliza os rumos da Poltica de
Territrios Rurais e a autoridade do MDA, e a elaborao e execuo dos projetos,
quando os atores territoriais acordam sobre as demandas, tendo em vista aplicar os
recursos disponibilizados. A negociao de interesses ocorre no nvel municipal,
quando administradores municipais, tcnicos da extenso rural e trabalhadores e
agricultores familiares se comunicam no sentido de estabelecer objetivos comuns.
5. Resultados
A. Formao de
capacidades
- CIAT tem se constitudo frum de capacitao para convivncia entre interesses
diferentes, para a aproximao entre as esferas do governo federal, estadual e
municipal e para o aprimoramento do entendimento que os atores locais e
regionais tm sobre polticas pblicas implementadas.
B. Plano (processo e
estado atual)
Foram elaborados 3 estudos, 2 diagnsticos e o Plano Territorial:
- O Ibradec fez um Diagnstico da Produo Familiar (de assentados) e Pesquisa de
Mercado em supermercados e sacoles para detectar deficincias a serem supridas
com assistncia Tcnica, alm de fazer uma organizao da produo e transporte
para as mercadorias. Ele investigou o mercado do DF com vistas criao do
Centro de Comercializao e Capacitao para agricultores e produtores rurais do
TR.
- A fundao Cndido Rondon fez um estudo propositivo, como um primeiro
diagnstico do TR, para tratar de aspectos fsicos, organizaes sociais, histria,
nome, tipo de produo, beneficiamento, comercializao e polticas pblicas
existentes no TR com apresentao de propostas.
- O ITB elaborou o PTDRS, usando dados das investigaes precedentes, alm de
seguir a metodologia participativa em 5 etapas. A verso final ainda no est pronta
e depende da apreciao do CIAT e do MDA.
C. Projetos como
resultados do
processo
O recebimento dos recursos para o TR sofre a fragmentao entre as trs Unidades
Federais, devido aos projetos serem definidos em cada regio. Depois de definidos,
eles so enviados para avaliao nas reunies do CIAT.
- H 27 projetos definidos no TR.
D. Avano no ciclo
de gesto social
- Sensibilizao e mobilizao feitas por tcnicos da SDT/MDA no incio do TR e
complementadas com a elaborao do PTDRS. Houve um perodo de estagnao
durante o segundo ano de operao (2005), atribudo mudana do consultor
territorial e direo centralizada pela Emater/DF, o que enfraqueceu as
articulaes inter-institucionais e o arranjo composto no prprio CIAT.
- O controle social exercido pelas instituies da sociedade civil colocou em
questo a transparncia dos atores presentes no TR, a ausncia de informaes
homogneas entre os municpios e a escassez de projetos concludos como razes
de desconforto entre os atores envolvidos.
- A elaborao do PTDRS, em 2005, deu novo impulso ao ciclo da Gesto Social,
evidenciando o conjunto de interesses envolvidos e abrindo caminho para uma
organizao descentralizada no CIAT, com direo democrtica no TR e controle
social por parte da sociedade civil. O TR tem reestruturado as dinmicas das
reunies do ND, que passaram a ser coordenadas por agricultores familiares, com a
definio de grupos de trabalho para os temas selecionados como relevantes:
regularizao agrria, acesso ao crdito, assistncia tcnica e extenso rural,
comercializao e capacitao. A diversificao dos temas para questes de infra-
estrutura viria, sade, energia e educao esclarece os tipos de polticas pblicas
que necessitam ser acionadas e aponta a importncia das associaes para o
fortalecimento territorial..


Nessa fase, foi escolhida uma amostra intencional de Planos Territoriais de
Desenvolvimento Agrcola Sustentveis (PTDRS), para se obter a maior quantidade
possvel de diversas situaes, tendo em vista conseguir o tamanho desejado da amostra.
Partiu-se de trabalhos pblicos e da economia, do conjunto dos 104 territrios, enquanto
universo de atuao da SDT/MDA, para se identificar os territrios mais avanados em
termos da definio e elaborao dos PTDRS. Essa identificao permitiu selecionar 52
territrios com as caractersticas desejadas, e, por fim, foram eleitos dois elementos: a
representao e a qualidade regional da informao trabalhada nos textos dos PTDRS, em
particular aqueles que fazem referncia aos contextos polticos, histricos e sociocultural
dos territrios.

Desse processo de seleo saiu a amostra final de 16 PTDRS, nos quais foram feitas
anlises dos elementos qualitativos da identidade. Os 16 territrios selecionados so, na
Macroregio Sul: Cantuquirigua (faixa), Vale do Itaja (SC), Oeste Catarinense(SC) e
Chapecozinho (SC). Na Macroregio Sudeste so: Sudoeste Paulista (SP), Pontal de
Paranapanema (SP), Capara (), Noroeste Fluvial (RJ) e Serra Geral (MG). No Centro-
Oeste, foi escolhido guas Emendadas (DF e vai at MG). No Norte: Nordeste Paraense
(PA), Transamaznica e Xingu (PA), Alto Juru (AM). E, na Macroregio do Nordeste,
Serid (RN), Cariri (PB) e Vale de Guaribas (PI).

A coleta de informaes qualitativas sobre esses 16 territrios objetivou atender dois
propsitos:
i) recolher as dinmicas histricas inerentes aos processos de construo destes territrios,
que indicaram a expresso de identidades, e ii) preparar o trabalho de campo a ser
conduzido na fase seguinte, tendo em vista a necessidade das informaes que deveriam ser
levantadas. Essas informaes foram coletadas com apoio de cartes individuais, que
contm informaes primrias das entrevistas, observaes e questionrios. E foram
levantadas informaes secundrias nos textos referidos aos Planos Territoriais.

Quadro-5 - Modelo de Ficha de Coleta de Dados sobre a Identidade Territorial
Macro-periodos
aplicaveis ao
Territorio
Elementos da Identidade Territorial
Grupos Sociais
Migrao e
Motivao
Produo e
Destino
Estrutura
Agrria
Movimentos
Sociais
Sistema
Poltico
Organiza-
es
Sociais
Manifesta-
es
Culturais
Fase de Formao


Periodo Recente




A estrutura bsica da ficha inclui o reconhecimento de uma dimenso secular que inclui a
fase da formao e a (falta algo aqui) do perodo recente, e busca identificar oito aspectos
que, em princpio, abrangem os elementos da identidade do territrio os grupos sociais,
migrao/motivao, produo/destino, estrutura agrria, movimentos sociais, sistema
poltico, organizaes sociais e manifestaes culturais. Para uniformizar a linha histrica
manejada, foi considerada a fase da formao durante o sculo XX em alguns casos, o
perodo entre guerras e, na maioria dos casos, o perodo ps-guerra. Os elementos
histricos mais remotos, relativos ao perodo colonial ou imperial do pas, foram
trabalhados no espao de aspectos gerais, em complemento ao carto. Alternadamente, o
perodo recente remete aos fatos a partir dos anos 1970, aproximadamente. No exemplo da
formao histrica recente da sociedade brasileira, em especial o setor primrio,
mencionam-se os acontecimentos que caracterizam o perodo da chamada modernizao
conservadora.

Seguindo a mesma estratgia de investigao, os pesquisadores foram orientados a
apreender as diferentes formas de identificao, reconhecimento e expresso da base
territorial entre diversos atores dos territrios rurais, representantes do poder pblico e da
sociedade civil, que foram ativos na configurao dos territrios rurais. O objetivo central
foi confrontar as diferentes vises possveis de serem encontradas e, apesar das diferenas,
apreender de que forma sobre as mesmas representaes poderiam expressar uma unidade
poltica e territorial que despertava sentimentos de pertencimento e de identificao
coletiva.

Manifestao do territrio

Sob essas tcnicas, foi solicitado a todos os atores de todos os territrios que falassem ou
fizessem registros por escrito sobre como concebiam seus territrios. A sntese das diversas
verses sobre o conceito de territrio expresso pelos atores mostra uma diferenciao na
forma de conceber, conforme explicitado nos dois blocos contidos no quadro abaixo.

Quadro 6 Percepes conceptuais do territrio.
Percepes Territrio
Tempo de
ocupao
Liderana nos
Territrios
1. Poltica de
Gesto Social em
determinado
espao,
assegurada pela
SDT/MDA
Itapipoca-CE +200 anos Sociedade Civil/ Igreja
Cocais-MA +200 anos Poder Pblico
Plo Colatina-ES +100 anos Sociedade Civil/ Poder Pblico
Litoral Sul-BA +100 anos Sociedade Civil
guas Emendadas- DF/GO/MG +100 anos (y -50) Poder pblico
Cantuguirigua-PR +50 anos (y -50) Sociedade Civil / Poder Pblico

2. Espao
geopoltico
resultante do
processo de
ocupao
histrica
Serto do Paje-PE +200 anos Igreja/ Poder Pblico
Serid-RN +200 anos Igreja / Poder Pblico
Cariri-PB +200 anos Igreja / Sociedade Civil
Serra Geral-MG +200 anos Poder Pblico
Oeste Catarinense-SC +50 anos Sociedade Civil / Poder Pblico
Norte Fluminense-RJ +100 anos Sociedade Civil / Poder Pblico
Vale do Ribeira-SP -50 anos Sociedade Civil
SE Paraense-PA -50 anos Sociedade Civil
Perodos de ocupao
-50 anos (entre 2000-1950)
+50 anos (entre 1950-1900)
+100 anos (entre 1900-1800)
+200 anos (entre 1800-1500)

O conceito de territrio no primeiro bloco, composto por seis territrios rurais, relaciona-se
poltica de gesto social sobre determinado espao, de que os territrios fazem parte.
Nesses casos, h a percepo de territrios sob a perspectiva da participao efetiva dos
atores locais quanto tomada de decises sobre o desenvolvimento rural-regional, em
termos do planejamento, distribuio e controle dos recursos gerados a partir das polticas
territoriais da SDT/MDA.

Nesse sentido, um territrio reflete o significado da ao poltica da gesto social
participativa e a especial percepo dos atores do territrio rural, a exemplo do Litoral Sul
do estado da Bahia, onde foi indicado o territrio como processo bom que trouxe o
desenvolvimento para a regio, devido ao incentivo, ao associativismo e ao
cooperativismo, assim como trouxe uma nova era. Em sua forma simples, o territrio
uma mquina que nos ajuda. E os atores do territrio rural de Itapipoca tambm fazem a
projeo do territrio a partir da efetividade da ao poltica, expressando entusiasmo,
sobre o territrio romper com o limite geogrfico ao considerar a essncia de cada lugar.
Constitui mudana de experincias. Essa idia de territrio vingou!.

A perspectiva do territrio enquanto forma de organizao social, com os atores locais na
condio de principais sujeitos do processo, evidencia a poltica direcionada s
transformaes econmicas; experincia que foi projetada com certo entusiasmo entre os
atores desses territrios. Em outros, como o territrio de Cocais, reproduzem descrdito e
descontentamento em relao participao da sociedade civil, que se encontra margem
do processo. Nesse caso, o conceito de territrio, apesar de ter sido concebido como ao
poltica, no significou avanos na participao dos setores da sociedade civil.

Sob outro prima, o segundo bloco sintetiza a expresso dos atores locais dos oito territrios
rurais sobre o conceito de territrio enquanto espao geopoltico determinado, que resultou
do processo de ocupao histrica, como o do Territrio Rural do Serid, onde os atores
locais afirmam a Regio do Serid, e no Territrios segundo a delimitao da SDT.

J os atores do Territrio Rural do Oeste Catarinense, apesar de expressarem a dimenso
territorial a partir da extenso e alcance de suas organizaes sociais, reconhecem tambm
a dimenso de um espao geogrfico delimitado ao qual pertencem e com que se
identificam e que se estende do Meio Oeste do Estado de Santa Catarina at a fronteira
com a Argentina, definido como um nico territrio, denominado de Oesto. Nesse
sentido, o territrio rural implantado pela SDT incluiu apenas parte deste.

A amostragem mostrou no haver uma tendncia ou caractersticas especficas que
expliquem as razes para uma ou outra abordagem sobre territrio. Ambas podem ser
encontradas nas reas de ocupao recente, assim como nas ocupaes antigas. No primeiro
bloco, h territrios em reas de ocupao recente com populao no-nativa sob
projetos de colonizao privada, e intensificados nas dcadas de 1940-50 do Sculo XX, a
exemplo do Territrio de Cantuguirigua, no Estado de Paran. E h territrios nas reas
de ocupao antiga, como o territrio de Cocais, que foi ocupado durante o perodo
colonial.

No segundo bloco, encontram-se territrios em reas de ocupao ainda mais recentes,
como o Sudoeste Paraense, no Estado Par. A regio teve ocupao efetiva e decisiva a
partir da dcada de 1970, por meio de polticas de expanso das fronteiras amaznicas. E h
territrios localizados nas reas de ocupao antiga, como o Serto do Paje, no Estado de
Pernambuco, ou o Serid, no Rio Grande do Norte.

Foram encontrados territrios nas reas de ocupao recente, como os Territrios de
Cantuguirigua e Sudeste Paraense, onde a maioria dos atores apresentou, tambm,
concepes diferentes em relao ao conceito. O primeiro expressa o conceito de territrio
como espao de ao poltica da SDT/MDA, definido com o intuito de promover a incluso
social da populao desfavorecida a maioria e para unir foras, tendo em vista superar
as debilidades econmicas da regio. E os atores do Territrio do Sudeste Paraense
identificaram o espao territorial como seu territrio e delimitaram sua rea de influncia,
como o Sudeste Paraense, que se estende a cerca de sete municpios que compem o
territrio rural implantado pela SDT/MDA. Nesse sentido, os atores mostraram-se crticos
quanto concepo da SDT/MDA e fizeram distino entre conceitos. Por um lado,
distinguiram o territrio da SDT/MDA como um espao de ao poltica que, em termos
metodolgicos, inclui a preocupao operacional de uma unidade de gesto, e, por outro, o
territrio como um espao geogrfico configurado a partir de um conjunto de relaes
scio-polticas desenvolvidas ao longo do tempo (a Regio do Sudeste Paraense), frente ao
qual reconhecem sentimentos da pertinncia.

Ao refletirem essa dimenso histrica na construo de territorialidades, os atores do
Territrio Rural do Sudeste Paraense enfatizam a presena da categoria conflito de forma
positiva ao impulsionar as transformaes que, para eles, expressam tambm a dinmica do
Territrio na disputa pela terra, pelos recursos, pelo espao poltico e participao popular.
O territrio rural foi reconhecido tambm como o Territrio da Reforma Agrria ao ser
conformado no mbito das polticas de expanso das fronteiras amaznicas a partir do
intenso movimento em torno dos assentamentos rurais da reforma agrria promovidos por
programas governamentais de colonizao implantados at a dcada de 1970.

Alm do tempo de ocupao, buscou-se investigar a possibilidade de haver alguma relao
entre os territrios includos nos blocos sob a influncia de suas lideranas. Nesse aspecto,
observou-se no haver nenhuma caracterizao que justificasse a opo por algum dos
conceitos de territrio, porque ambos podem ser encontrados nos territrios onde as
lideranas esto centradas, nas instituies da sociedade civil, igreja ou nos rgos
governamentais (federal, estadual ou municipal).

A distino entre os blocos de percepes do conceito de territrio sugere um
conjunto de caractersticas comuns compartilhadas por alguns territrios histrias
e processos especficos e particulares de conformao territorial. A compreenso
sobre os territrios como espaos de ao poltica, com vistas gesto social,
sobre determinado espao configurado nos territrios do primeiro bloco indica
uma forma de apropriao deliberada do conceito disseminado pelas polticas
territoriais da SDT, que geraram uma nova perspectiva sobre as polticas locais, face
gesto social dos espaos e dos recursos. possvel supor que esse conceito esteja
sendo reorganizado e re-trabalhado pelos atores locais em funo de projetos e
tendncias sociais e polticas que lhes conferem um carter particular e contextual.
Nesse sentido, ambas as formas de compreenso do territrio devem ser
consideradas ao se abordar o debate sobre os territrios rurais implantados pelas
polticas da SDT/MDA.


Manifestao da identidade

A caracterizao dos territrios, assim como o conceito, procura reunir as diferentes formas
que os atores locais atribuem ou reconhecem como marca que agregue e identifique o
espao territorial do qual se sentem parte. Alm da observao participante em cada um dos
territrios estudados, os pesquisadores realizaram entrevistas e desenvolveram tcnicas de
mapeamento participativo com os atores representantes dos diversos setores da sociedade
civil e do poder pblico, para focalizar as percepes e representaes referidas as
identidades territoriais. Nesse sentido, foi indagado aos diversos atores territoriais
segmentos governamental e da sociedade civil sobre quais marcas ou atributos mais
significativos que reconheciam, enquanto identificadores da regio.

As informaes coletadas possibilitaram identificar e consolidar seis categorias referidas a
identidade: (i) scio-cultural, (II) scio-geogrfica, (III) scio-geogrfica e econmica, (IV)
socioeconmica, (V) scio-ambiental e (VI) scio-poltica. Tomando-se a delimitao
encontrada para o enfoque do territrio, pode-se distribuir os diversos territrios na forma
do quadro abaixo.

Quadro 7 Expresses de Identidade
Territrio
como
Territrio Identidade Expressa
Tempo de
ocupao
1. Poltica de
Gesto Social
sobre
determinado
espao,
assegurada
pela
SDT/MDA
Itapipoca-CE Scio-geogrfica (ecossistemas:
serra, mar, serto)

+200 anos
Cocais-MA Scio-geogrfica (Cocais de
babau)

+200 anos
Plo Colatina-ES Socio-geogrfica y econmica
(Bacia do Ro Dulce/caf)

+100 anos
Litoral Sul-BA Scio-econmica (Cacau) +100 anos
guas Emendadas-
DF/GO/MG
Scio-econmica (agricultura
familiar)
+100 anos (y -
50)
Cantuguirigua-PR Scio -Poltica (movimentos
sociais)
+50 anos (y -50)

2. Espao
geopoltico
resultante do
processo de
ocupao
histrica
Serto do Paje-PE Scio -geogrfica (Rio Paje/
atributos culturais)
+200 anos
Serid-RN Scio -cultural (atributos culturais) +200 anos
Cariri-PB Scio -cultural (atributos culturais) +200 anos
Serra Geral-MG Scio -cultural (atributos culturais) +200 anos
Oeste Catarinense-SC Scio -econmica (agricultura
familiar; cadeias produtivas)

+50 anos
Norte Fluminense-RJ Scio -econmica (cana-de-acar,
petrleo)

+100 anos
Vale do Ribeira-SP Scio -ambiental (parques
ecolgicos)
-50 anos
SE Paraense-PA Scio -poltica (movimentos
sociais)
-50 anos
Perodos de ocupao
-50 anos (2000-1950)
+50 anos (1950-1900-)
+100 anos (1900-1800)
+200 anos (1800-1500)

Interessa, em particular, a forma da mudana que transcorre entre as categorias cultural e
poltica, cujo espao , em essncia, determinado pelo fator tempo. Os indicadores de
identidades territoriais baseados nos atributos culturais foram encontrados de forma
significativa nas reas de ocupao mais antigas, onde foi possvel consolidar um passado
histrico capaz de produzir significados que so divididos por uma coletividade em
determinado espao geogrfico.

Essa a mesma perspectiva em relao aos indicadores retirados da paisagem natural.
Nesses tambm a histria que tem a fora para atribuir significados na estreita relao
entre uma coletividade e os atributos do meio fsico onde habita, e que podem ser
reconhecidos como traos de identidade de um determinado lugar. Enquanto os indicadores
culturais e geogrficos remetem ao peso da tradio e da histria que os cerca, os
indicadores econmicos, ambientais e polticos apreendidos nas reas de ocupaes mais
recentes imprimem a marca das mudanas, das transformaes e do desenvolvimento
poltico e econmico inerentes aos espaos rurais. E quanto mais recente a ocupao da
rea, maior ser a tendncia ao contedo poltico de suas identidades territoriais.

Categoria de Sociocultural: Sob esta categoria foram agrupados os indicadores de
identidade encontrados nos territrios onde os atores reconheceram os traos scio-
culturais como as marcas mais significativas de suas identidades territoriais. Nesses casos,
os atores identificaram as formas de representao religiosas, artsticas, culinrias,
artesanais e outras formas de expresso cultural como os aspectos mais expressivos que os
identificavam a eles e a seu espao territorial.

Na amostragem dos territrios includos na categoria scio-cultural do Cariri, por exemplo,
a maioria dos atores identificou o artesanato, as canes dos poetas e cantores, a
caprinocultura e o gosto de alimentar o rebanho, assim como o povo aguerrido que luta
com unhas e dentes como os elementos que melhor expressam as marcas de sua identidade
e que despertam sentimentos de pertinncia ao local. No Territrio Rural do Serid, os
atores tambm se identificam na culinria, nos delicados trabalhos feitos pelas bordadeiras
e na religiosidade (culto Santa Padroeira, Nossa Senhora de Santana) marcas da
identidade, assim como o orgulho de ser seridoense e aguerrido na maneira de
encontrar solues nas limitaes impostas pela seca.

O reconhecimento de manifestaes culturais como atributos que expressam e identificam a
unidade de uma populao em determinado espao transcorre da fora da tradio dessas
manifestaes, que se reproduzem atravs de geraes consecutivas. So atributos
resultantes da ao humana coletiva, e que s adquirem sentido e significado com o passar
do tempo. significativo que os indicadores da identidade scio-cultural tenham sido
encontrados nos territrios referidos s reas de ocupao mais antigas, que superam dois
sculos.

As representaes culturais, em sua dinmica, constituem artefatos humanos de ao
coletiva desenvolvidas ao longo do tempo e do espao, e s podem ser reconhecidas como
atributos mais significativos, dentre as formas de identificao, nas reas de ocupao
antigas, com o passado histrico consolidado. Os elementos constituintes da cultura de um
povo exigem tempo para a conformao e reconhecimento como a parte de uma unidade
comum de representao. por isso que o reconhecimento da identidade territorial pautado
nos atributos culturais ter maior possibilidade de expresso onde h conformaes
histricas de amplo alcance, como nas reas de colonizao mais antigas, encontradas em
geral no Nordeste e Sudeste do pas.

Categoria Scio-geogrfica: Esta categoria abrange os indicadores de identidade
encontrados nos territrios onde os atores reconheceram elementos da natureza ou na
geografia paisagem ambiental, rios, cobertura florestal, relevo, bacias hidrogrficas,
ecossistemas, etc as marcas mais significativas de suas identidades territoriais, e
enfatizadas como os atributos mais significativos da identificao dos espaos territoriais.

Por exemplo, os atores do territrio do Serto do Paje reconhecem o Rio Paje como o
elemento mais significativo da identidade territorial. Conhecido em nvel popular como o
Velho Paje, o rio foi identificado ao ser o elemento ao redor do qual gira a vida
econmica e cultural da regio. J no territrio de Cocais, o elemento identificador e
unificador o sentimento de pertencer regio, onde predomina a mata dos cocais (coco
babau). Os cocais expressam a atividade econmica e base principal da sobrevivncia
da maioria da populao, alm de constituir a forma de ocupao dos espaos, das
manifestaes culturais e a principal forma de organizao poltica em luta pela terra e
acesso aos recursos.

Os elementos da paisagem natural nesses casos refletem uma forte e estreita interao com
o meio fsico e adquirem o peso significativo nas representaes locais e na forma de
relacionar-se ao espao. Esses aspectos podem ser encontrados tambm em relao aos
Rios So Francisco e Amazonas, e ao Pantanal, etc.

significativo tambm que os indicadores de identidade scio-geogrficos sejam
encontrados, da mesma forma que os scio-culturais, nos territrios de reas da ocupao
antiga, com mais de duzentos anos. As referncias geogrficas ou ambientais e scio-
culturais exigem tempo para serem processadas e para configurar significados que se
destaquem nas representaes coletivas e nas formas de relacionar-se com o espao. E
preciso tempo para que a histria possa imprimir os significados em algum elemento do
meio fsico, e para fazer desta representao a mais expressiva forma de ocupao dos
espaos.

Categoria Scio-Geogrfica e Econmica: Nesta categoria, inserem-se os territrios onde
os atores reconhecem simultaneamente o meio fsico, a geografia e as atividades
econmicas como as expresses mais significativas de suas identidades territoriais. Casos
em que os elementos da paisagem ambiental, como rios, cobertura florestal, ecossistemas,
etc., foram associados s formas de produo econmica para distinguir os atributos mais
significativos que marcam a identidade. Marcas reconhecidas de forma alternada um rio
ou uma bacia hidrogrfica , como nas atividades produtivas, particularmente se significam
alta produtividade (maior produtor de pinha ou de cebola) ou outra qualificao. Embora os
atores reconheam na atividade econmica parte dos atributos da identidade que foram
historicamente dominantes na regio e parte na geografia fsica, os territrios rurais
encontram-se em reas de ocupao intermediria entre as mais antigas (200 anos) e as
mais recentes (menos de 50 anos) , em um perodo iniciado h menos de um sculo. Dessa
forma, os territrios se situam em uma transio, em que a geografia, embora destacada
conformao espacial, no teve tempo suficiente para ser consolidada como um atributo
expressivo da unidade territorial. Por outro, a atividade econmica dominante, apesar de ter
moldado a forma de ocupao dos espaos na regio, enfrenta crises sucessivas, perdendo
espaos para outros setores como a silvicultura.

Categoria Socioeconmica: Esta categoria resume as expresses referidas, as atividades
econmicas dominantes enquanto marcas mais significativas das identidades territoriais a
exemplo dos territrios encontrados em diversas regies do pas, como o Litoral Sul do
Estado da Bahia, o Norte Fluminense, no Estado do Rio de Janeiro, o Oeste Catarinense, no
Estado de Santa Catarina e guas Emendadas, que inclui trs Unidades da Federao
(Gois, Minas Gerais e o Distrito Federal e Entorno). Nesses territrios, as expresses de
identidade foram atribudas s atividades produtivas dominantes que moldaram a forma de
ocupao da terra e determinaram o ritmo do desenvolvimento econmico e social, como
nos exemplos da economia da cana-de-acar, do cacau, das cadeias produtivas, do
petrleo ou, ainda, da borracha.

Uma caracterstica significativa dos territrios onde os atores expressaram atributos da
identidade socioeconmica a localizao em reas de ocupao relativamente recentes,
com menos de um sculo. Em muitos casos, a ocupao vinda do exterior poderia ter
ocorrido em perodos anteriores, mas, devido pouca expresso, s a partir do sculo XIX
tornaram-se mais intensas e efetivas. Com isso, conformaram a paisagem socioeconmica
que se reproduz na atualidade. Os territrios reconhecidos como do caf, do cacau ou das
cadeias produtivas do leite, da avicultura ou suinocultura refletem essa perspectiva. Nessas
regies, apenas a economia ou os sistemas produtivos tiveram tempo hbil para consolidar
os atributos que imprimem marcas de identificao coletiva nos espaos territoriais.

Categoria Scio-Ambiental: Nesta categoria, esto includos os indicadores de identidade
referidos aos espaos criados para as Unidades de Proteo Ambiental - parques, estaes
ecolgicas, florestas, etc. , a exemplo do Territrio do Vale do Ribeira, onde essas marcas
de identidade foram reconhecidas. Essas unidades configuram extenses territoriais que se
amoldaram a partir da criao de um conjunto de Unidades de Conservao, com fora que
tende a impor ritmo na forma de ocupao nas preocupaes e discusses das instituies e
nas formas de articulao da poltica local. O discurso ambiental passa a ocupar espao
significativo nas formas de representao.

Os processos de criao das Unidades de Proteo Ambiental constituem foras
importantes impressas nas representaes das identidades territoriais. Eles so fenmenos
recentes, que tm ocorrido especialmente nas ltimas quatro dcadas, com a intensificao
das polticas ambientais e de criao de reservas ecolgicas no pas. E observa-se a
tendncia de ocorrer nas reas caracterizadas pela economia centrada historicamente na
pequena produo ou em outras atividades do baixo impacto ambiental que se reproduziram
margem do desenvolvimento econmico; o que resulta em extensas reas naturais
preservadas que foram transformadas em Unidades de Proteo Ambiental. Na maioria das
vezes, essas unidades levam criao de uma identidade externa maneira local por razes
alheias populao e que s so efetivadas medida que reconhecida e adotada pelos
atores locais.

Categoria Scio-Poltica: Esta categoria inclui os indicadores de identidade territorial
encontrados nos territrios localizados em reas de ocupao recentes, a exemplo do
Sudeste Paraense, no Estado do Par, e Cantuguirigua, no Paran, onde os atores
reconheceram os movimentos sociais e as formas de organizao social em luta pela terra
como as mais significativas expresses da unidade territorial. Embora o Territrio de
Cantuguirigua exiba um passado histrico de ocupao que se estende ao incio do sculo
XX, houve um reforo em meados do sculo e mais recente, com o intenso movimento de
ocupao da terra, atravs de macios assentamentos da reforma agrria que impulsionam
novo ritmo paisagem social e espacial.

significativo que as representaes nesses casos recaiam sobre esses movimentos de luta
e ocupao da terra e nas suas organizaes e articulaes polticas, reconhecendo-os
enquanto atributos de identidade essencialmente polticos. Trata-se, nesse caso, de uma
identidade emergente, identidade em formao que ainda no tem realce nas diferentes
tendncias, conforme os atores reconhecem, conscientes da necessidade do tempo
necessrio ao processo de configurao local, quando ser possvel produzir significados
evidentes de pertinncia ao territrio.

Esses movimentos de ocupao recente e de conformao de novo espao territorial
constituem as marcas mais expressivas para indicar a formao de uma unidade social e
territorial e a pertinncia a esta, o que est contido no plano de representaes polticas. Foi
durante a mobilizao para o acesso e fixao na terra recm ocupada sob diversas
estratgias de luta que os atores locais encontraram os elementos para expressar uma
unidade poltica e territorial e sentimentos de pertinncia a esta. Assim, as representaes
polticas asseguram uma forma de identificao e reconhecimento territorial, em particular
nos locais onde a histria muito incipiente para prover atributos econmicos, culturais ou
geogrficos com significados a serem processados e reorganizados ao longo do tempo.

H caso de territrios onde se configura indicadores de identidade poltica com evidncia
do fator tnico ou das diversidades culturais, que podem ter destaque significativo no
cenrio territorial. Tratam-se de situaes para onde confluem populaes de diversas
procedncias e origens culturais e, quando, no primeiro momento, ocorrem enfrentamentos,
tende a reforar as diferenas, embora no conflitivas, entre os diversos grupos sociais que
passaram a compor a paisagem social do territrio.

Ressalte-se que, embora os indicadores de identidade territoriais apaream
predominantemente em determinados territrios rurais, isso no significa que nesses
mesmos territrios deixem de existir elementos de reconhecimento e pertinncia de outras
categorias que no fazem parte da construo territorial e do sentido de identidade. Mesmo
que esses indicadores sejam os mais expressivos, no so originais. E deve-se lembrar que
constituem parte da interpretao dos atores locais entrevistados e que foram obtidos a
partir do foco traado sobre as polticas de implemento nos territrios rurais pela
SDT/MDA.

Territrios rurais e outras formas de configurao espacial-regional

Alm do implemento dos territrios rurais, realizado pela SDT, h formas de configuraes
espaciais-regionais que se sobrepem a essa metodologia. As configuraes espaciais
prvias foram significativas e determinantes na delimitao e nos ajustes subseqentes,
referidos aos limites de influncia dos territrios rurais.

O primeiro e mais evidente recorte espacial que se sobrepe aos limites dos territrios
rurais so as microrregies, que podem incluir total ou parcialmente um ou mais territrios.
Outros recortes espaciais prvios aos territrios foram configurados nos Programas
Governamentais de Desenvolvimento Regional, a exemplo da Adese, no territrio do
Serid e o Plo de Desenvolvimento do Semi-rido Cearense, no territrio de Itapipoca.
Constituem programas especficos de desenvolvimento implantados em rea ou regio com
questes pontuais a serem superadas. A dinmica desses programas estabelece um conjunto
de relaes de ordem poltica, econmica ou institucional de amplo alcance, que
conformam espaos especficos da gesto social, sendo que muitos desses programas foram
determinantes para a delimitao dos territrios rurais.

O quadro a seguir contm formas de espacialidades associadas identidade e referidas aos
territrios em pauta:

Quadro 8 Outras formas de espacialidades encontradas
Territrio
Identidade
Expressada
Outros espaos territoriais encontrados
Serid-RN Scio-cultural
- Microrregies Serid Ocidental/ Serid
Oriental/ Serra de Santana
- Nordeste Semi-rido
- Zonas homogneas de Caic, Currais Novos,
Serras Centrais (Governo estadual)
- Polo Sindical
- GEDS (Grupo de Estudio sobre Desertificacin
en el Serid- QUE @oNG/ pueda pblico)
- Idema (Instituto provincial de meio ambiente)
- Adese (Agncia de Desenv. do Serid)
Cariri-PB Scio-cultural
- Microrregies Cariri Oriental/Cariri Ocidental
- Meso-regio Agreste Paraibano
- Pacto Novo Cariri (Associao de municpios
estadual/SEBRAE)
- Projeto Don Helder Cmara
Serra Geral-MG Scio-cultural
- Plo de Desenvolvimento do NE
- CUG (Consrcio de Assentamentos)
- Proyecto de Revitalizacin de Ro San
Francisco
- Programa Bacias Hidrogrficas con
Vulnerabilidade Ambiental
Itapipoca-CE Scio-geogrfica
- Polo de Desarrollo del Semi-rido Cearense-
Fetraece
- Comit de Bacia Hidrogrfica do Curu
Territrio
Identidade
Expressada
Outros espaos territoriais encontrados
- Comit de Bacia do Litoral
Cocais-MA Scio-geogrfica
- Mesoregio Leste Maranhense
- Cinpra (Consorcio de Municpios)
- Banco do Nordeste (rea de abrangncia)
Serto do Paje-
PE
Scio-geogrfica
- Microrregies do Paje, Serto do Moxot,
Sauce
- Polo Sindica
- Codepe (Agencia provincial de Planificacin e
investigacin de Pernambuco/ Regin de
Desarrollo del Serto do Paje)
- Projeto Don Helder Cmara
Plo Colatina-ES
Scio-geogrfica y
econmica
- Comits de Bacias Hidrogrficas
- Adene (Agncia de Desenvolvimento do NE)
- Incaper
- SEAG (Secretaria Estadual de Agricultura
- STR-Colatina
Litoral Sul-BA Scio-econmica
- Amurc (Associao de Municpios da Regio
Cacaueira)
- Banco do Nordeste (rea de abrangncia)
- Plo Sindical
guas
Emendadas-
DF/GO/MG
Scio-econmica
- RED (Regio Integrada de Desarrollo de
Distrito Federal e Entorno- MIN)
Norte
Fluminense-RJ
Scio-econmica
- Plo Petroqumico da Bacia de Campos
Oeste
Catarinense-SC
Scio-econmica
- Amosc (Associao de Municpios do Oeste
Catarinense)
- Mesoregio Grande Fronteia do (MIN)
- Secretara de Desenvolvimento Regional (SDR,
gobierno provincial)
- Cidema (Consorcio Intermunicipal de
Desarrollo Econmico, Social e Ambiental)
- Apaco (ONG)
Vale do Ribeira-
SP
Scio-econmica e
ambiental
- Codivar (Consorcio Intermunicipal de
Desenvolvimento do Vale do Ribeira)
- CGRH (Comit de Gesto de Recursos
Hdricos da Bacia do Vale do Ribeira)
- Frum da Mesoregio do Vale do Ribeira e
Guaraqueaba (MIN)
- Consad (MDS)
Cantuguirigua-
PR
Scio-poltica
- Associao de municpios Cantuguirigua
SE Paraense-PA Scio-poltica
- Meso-regio SE Paraense
- Microrregio de Marab
- Associaes de Cooperativas da Agricultura
Familiar

A configurao do espao promovida pelos programas da Adese no territrio do Serid foi
decisiva na definio dos municpios que seriam parte do territrio. A primeira delimitao
do territrio elaborada pela SDT incluiu 14 municpios priorizando as que tinham maior
concentrao de agrnomos familiares, que no foi validada pelos agentes locais. Estes
exigiram a incluso de 25 municpios contempladas para as aes do Plano de
Desenvolvimento Sustentvel do Serid (PDSS), elaborado sob a responsabilidade do
Adese.

No nvel dos programas governamentais, encontramos os Programas de Ao das Meso-
gies implantados pelo Ministrio da Integrao Nacional, em que o recorte espacial
integra espaos de mais de um estado. Em alguns territrios, as meso-regies dividiram os
agentes locais, como no Oeste Catarinense, em Santa Catarina, ao concentrar os esforos da
ao na grande fronteira entre a Meso-regio do Mercosul, o Vale do Territrio do
Ribeira, dos Estados de So Paulo e Paran e a Meso-regio do Vale do Ribeira e
Guaraqueaba.

Sob o ponto de vista do desenvolvimento econmico, encontram-se recortes do espao
promovidos tambm pelas instituies bancrias, em especial s referidas ao
funcionamento das regies e que tiveram decisiva importncia para a delimitao dos
territrios agrcolas. Por exemplo, o grupo de doze municpios que integram o territrio de
Cocais, no Maranho, faz parte da rea de influncia e da organizao territorial.

Os cortes espaciais em alguns estados fazem parte dos instrumentos de planejamento de
seus governos programas regionais que objetivam a descentralizao administrativa
regional. Por exemplo, em 2002, o Governo do Estado de Santa Catarina criou e ps em
funcionamento 29 Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR) em municpios que
compem o Oeste Catarinense parte do territrio da SDR em Chapec e parte em
Loureno do Oeste.

Municpios como esses constituem espaos regionais importantes. Esto contidos na
delimitao territorial em alguns estados e vm sendo organizadas h vrias dcadas, como
a Amosc (Associao das Cidades do Oeste Catarinense), criada em 1968, abrangendo 20
cidades do territrio do Oeste Agrcola Catarinense. Outras duas associaes de cidades nos
territrios de Cantuquiriguau, Paran e Cocais, no Maranho, tiveram peso significativo na
delimitao dos territrios agrcolas. A associao das cidades de Cantuquiriguau foi
criada em 1984, com fora de organizao e forte punho determinantes da incorporao das
20 cidades na rea da influncia do territrio agrcola. A conformao e delimitao do
territrio de Cocais resultou da estrutura j existente da Confiana Intermunicipal de
Produo e Abastecimento (Cinpra-Cocais), fundada em 1997.

As instituies religiosas tm importncia significativa na constituio dos espaos, em
particular a Igreja Catlica, via Dioceses, que mantm conjuntos de cidades. nesse
sentido que muitos programas da ao social promovidos pelos setores da igreja tendem
tambm a instituir um sentido de apropriao ao integrar representantes de algumas cidades
em um mesmo espao geogrfico (da Diocese).

Por fim, os espaos criados para os setores da sociedade civil com suas organizaes e
para os movimentos sociais mostraram-se diferentes. Em alguns territrios, constataram-se
diversas formas de organizaes da sociedade civil com influncia regional, como os
sindicatos, federaes de trabalhadores, cooperativas, etc. As organizaes no-
governamentais que prestam assessoria aos movimentos sociais tambm se distinguem em
termos de funcionamento de alcance regional, estendendo sua ao para algumas cidades
o que integra um conjunto de agentes de diversos locais.

Essas diversas formas de espacialidades que se sobrepem aos territrios rurais
implantados pela SDT/MDA expressam a complexidade e o dinamismo das realidades
locais, que abrigam vrios recortes espaciais, delineados por vrios focos de interesse
projetados sobre elas governamentais ou da sociedade civil organizada. Em todos os
territrios rurais, encontram-se sobreposies dessa variedade de recortes espaciais-
regionais, expressando a convergncia de interesses inerentes regio. Isso evidencia a
capacidade de organizao e a articulao dos grupos sociais locais.

Alguns territrios destacaram-se, em face da ampla experincia em associaes regionais,
para a promoo de um desenvolvimento comum resultado de um passado histrico bem
consolidado , como a atuao referida Associao dos Municpios do Oeste Catarinense,
Amosc, criada h cerca de quatro dcadas. Esse movimento foi pioneiro na promoo de
uma associao de municpios com vistas ao desenvolvimento regional, indicando uma
cultura de organizaes regionais delineadas em diversas partes do pas de forma mais ou
mais menos intensa. possvel observar que a idia de territorialidade foi mais bem aceita
pelos atores locais nos territrios onde existem associaes de mbito regional efetivadas
h mais tempo, conforme depoimento de um representante do territrio de Cantuquiriguau
quando essa coisa do territrio veio, ns j estvamos bem organizados ao explicar a
convergncia de seus interesses no desenvolvimento regional sob a Poltica Territorial da
SDT.


Variaes na conformao dos territrios, na rea rural

Os textos oficiais da SDT, assim como os planos, indicam a importncia que as identidades
tm na conformao dos territrios. Mas, na prtica, essa perspectiva no tem sido
contemplada em termos da caracterizao e delimitao.

Os critrios adotados tm mais contedos tcnicos do que expresses das identidades
locais, e, entre estes, est o critrio de 80 de habitantes/km para a condio rural da
microrregio homognea (MRH). Sob esse critrio de carter rural, foram consideradas
microrregies com cidades vigorosas em seu interior, tendo por destaque mais emblemtico
o Territrio de guas Emendadas, que atende ao critrio com a incluso de Braslia, mesmo
diante de 91,7% da populao do territrio ser urbana. Mesmo com essa alta proporo da
populao urbana, o territrio atende ao critrio porque a densidade demogrfica no chega
a 40 habitantes/km, metade do previsto. A incorporao de vastas reas adjacentes do
Cerrado dos Estados de Minas Gerais e Gois com densidades demogrficas de 2 e 3
habitantes/km fez baixar cerca de dez vezes o valor elevado definido no critrio. Por isso, a
densidade demogrfica de Braslia (de 351 hab/km) no impediu que o territrio fosse
adequado.

A condio rural do territrio, de forma a desconsiderar centros urbanos como elementos
polarizadores das atividades neles desenvolvidas, revela uma distoro que de fato ocorre.
O territrio rural e desconhece a polarizao urbana ou o territrio um todo integrado,
rural-urbano, e deveria utilizar a estruturao dos espaos ocupados pelos centros urbanos,
o que no se faz, em nome da preservao da Poltica Setorial da SDT/MDA.

A manuteno da condio rural do territrio como hoje tende a desconsiderar trs
situaes que devem ser pesadas nos processos de conformao das unidades territoriais:
a) a polarizao das atividades pelos centros urbanos, j mencionado acima; b) a
rurbanizao; e c) a extenso das cadeias do agronegcio.

A urbanizao, exemplificada pelo territrio do Vale do Itaja, em Santa Catarina, constitui
referncia de antdoto excluso dos centros urbanos medida que o vetor urbano,
considerado estruturante do espao geogrfico, incorpora o espao rural do territrio.
Considerando que esse processo implica inovao quanto ocupao da terra, a emergncia
de novas atividades e o desafio de nova insero do espao rural no Estado e no Pas, a
urbanizao deveria ser levada em conta na busca dos elementos da identidade que
conformam o territrio. A decisiva aplicao dessa perspectiva levaria a mudar a natureza
do territrio de rural para rural-urbano. Nesse caso, o que mais interessa a natureza das
atividades e, menos, a rea onde so desenvolvidas.

O terceiro caso trata da reconverso da agricultura familiar reestruturada ou no ao
agronegcio por meio das cadeias de produtos. Independente da localizao (rural ou
urbana) das unidades de processamento do agronegcio, a reconverso engendra uma forte
articulao entre as atividades produtivas rurais e os centros de consumo situados fora do
territrio, como no exemplo do territrio do Oeste Catarinense. Enquanto o processo de
reconverso deixa entrever certa confuso de conceitos (rural, no propriamente rural), o
processamento alude diluio das fronteiras rgidas entre o rural (local) e urbano
(atividades). E no considerar os centros de consumo implica na distoro de excluir
espaos fundamentais que fazem parte da territorialidade em pauta.

Espera-se que, ao se utilizar os critrios da identidade no reconhecimento e delimitao dos
territrios, interrompa-se o confinamento do territrio rea rural. Isso decorreria, entre
outros aspectos, das vinculaes mais expressivas entre as atividades desenvolvidas no
territrio e as que se proponham no espao caso em que o eixo produo-consumo passa a
ser adotado como contnuo.

De forma geral, possvel afirmar, com exceo de casos extremos, que os territrios onde
a SDT atua so relativamente homogneos; compem-se de nmero similar de municpios e
com dimenses quantitativas semelhantes o que lhes atribui carter de escala nica. Na
sub-amostra considerada, os territrios compem-se de 22 municpios em mdia (de 10 a
34); com rea de 12 mil Km (de 5 mil a 60 mil Km); abarcando cerca de 300 mil
habitantes (de 130 mil a 550 mil), dos quais 91 mil (variando de 30 mil a 200 mil) habitam
o principal municpio do territrio.

Essas similaridades se devem aos critrios quantitativos definidos pelo MDA para a
delimitao dos territrios. E mostram-se problemticos quando se pensa nas identidades
territoriais, pois a dinmica da construo apresenta dimenses que no se expressam em
dados meramente quantitativos. A expresso da identidade territorial, construda a partir de
determinado evento histrico, por exemplo, dificilmente est circunscrita ao municpio (em
seu tamanho e nmero de populao).

Em princpio, os territrios so reconhecidos pelos atores sociais como elemento orientador
da interveno pblica. E a tipologia passa a ser considerada instrumento de gesto da
poltica, podendo constituir instrumento dos atores locais quando e no caso em que se
encontrem exercitando o papel de lideranas representativas em colegiados de nvel
regional ou nacional.


Grupos e identidades sociais: histria territorial

Em algumas situaes, foi constatada em regies de ocupao antiga a coexistncia de
longa durao entre grupos nativos que continuam a existir e grupos de descendentes de
migrantes de algumas partes do mundo. a situao encontrada, em particular, nos
territrios do Sul do Pas, a exemplo do Paran, onde se encontra a maior concentrao de
populaes nativas (Kaingang, Guarani e Xeta), ao lado dos descendentes de Eslavos e de
migrantes italianos, que chegaram no incio do sculo XX motivados pela poltica de
imigrao brasileira.

Na dcada de 1950, ocorreu uma nova leva migratria, especialmente com a entrada de
descendentes dos migrantes das velhas colnias do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais,
estimulados pela terra frtil. A relao com os grupos nativos locais foi marcada
historicamente por conflitos, pois a ocupao da rea significou, para os migrantes, a
retirada desses grupos nativos de parte de suas reas. Nesses casos, a diferena evidente de
interesses dos diversos grupos sociais resultou em relaes de conflitos e excluso.

A composio social e a ocupao histrica desse territrio, entre outros, na Regio Sul,
oferecem elementos importantes identidade territorial. A regio onde esto os territrios
de Cantuquirigua, Catarinense e Chapecozinho do meio oeste ao oeste disputado, no
Estado de Santa Catarina inserem-se em uma rea historicamente marcada por conflitos
de fronteira desde os tempos coloniais, inicialmente com o reino espanhol, mais tarde com
a Argentina e, no comeo do sculo XX, entre o Paran e Santa Catarina, cujos limites
foram definidos em 1916.

No comeo do sculo XX, a iniciativa privada promoveu intenso movimento migratrio,
vindo de antigas colnias do Rio Grande do Sul. nesse contexto que os limites foram
contestados pelos dois Estados, Santa Catarina e Paran, resultando no movimento
messinico Revolta do Contestado. A importncia dessa disputa se reflete na exigncia
feita pelos agentes locais de nomear o territrio de contestado, em substituio a
Chapecozinho. A adoo desse evento histrico como indicativo da identidade territorial se
deve ao significado social para um dos grupos coletivos desse espao geogrfico sua rea
de influncia extrapola as subdivises referidas aos respectivos territrios; neste caso,
conformaram apenas um territrio.

Ao se observar os sistemas produtivos, encontra-se o detalhe das caractersticas que
permitem reconhec-los como unidades distintas. No territrio de Cantuquirigua,
predominam atividades agrcolas e construo em madeira sob forte concentrao agrria.
E, em outros territrios, constata-se a diversidade das atividades econmicas, com o
predomnio das caractersticas de pequenas unidades familiares atreladas s cadeias
produtivas de aves e sunos. E, nas cidades desses territrios, possvel constatar as
espirais sociais institucionalizadas, atravs dos teatros e das cooperativas intermunicipais,
na construo de identidades territoriais particulares.

Essa percepo aponta para a perspectiva relacional e contextual das identidades. Se, por
um lado, possvel compilar uma identidade territorial a partir de um evento histrico, com
isso poder-se- encontrar um territrio com determinada configurao espacial. Por outro,
ao construir uma identidade territorial a partir dos sistemas produtivos, consegue-se uma
configurao espacial diferente. Seguindo Castells, na compreenso de que as identidades
conformam processos de construo de significado pautado no atributo cultural, ou ainda
um conjunto de atributos culturais inter-relacionados, que prevalecem sobre outras fontes
de significado. Cabe a tarefa de recolher os significados que se sobrepem aos demais,
tendo em vista reconhecer e delimitar uma unidade territorial com expresso de identidade.

Nos diversos espaos do planejamento federal, no constam expresses diretas referidas s
manifestaes culturais. Na maioria das vezes, dada nfase s festas religiosas, como o
boi-bumb ou cordes. A falta de informaes no significa que essa dimenso no
deva ser considerada quando do trato das identidades territoriais. Pelo contrrio, h diversas
e fortes evidncias de manifestaes culturais que expressam unidades territoriais, como as
do Padre Ccero, no Cear, festas de Divino, em Minas Gerais, Gois ou Maranho, ou
ainda os Bois-Bumbs, no Amazonas, que tendem a estabelecer ligaes entre identidades e
determinadas reas territoriais.

Ao se tratar de uma discusso originada na SDT/MDA, natural que a terra ocupe um lugar
central ao constituir o espao fsico onde se constroem relaes sociais que determinam as
formas e estratgias de ocupao, e por atribuir valores e significados que definem critrios
para uma identidade territorial.

Alm das terras dos indgenas e dos quilombos, de carter tnico, h outras formas de
ocupao e de apropriao da terra, que implicam conceitos e atribuies de carter cultural
e que so caracterizadas por seu uso coletivo. Por exemplo, pequenos proprietrios de base
familiar no territrio do Cariri, Estado da Paraba, fazem uso coletivo da terra para a
criao de animais. Esses produtores adotam uma modalidade de uso da terra que conjuga a
apropriao privada com a atuao dos familiares que melhor operam o uso coletivo da
terra com suas caractersticas. Nesse sentido, bsico ter clareza sobre essas diversas
modalidades de uso da terra, em face da possibilidade de encontrar expresses de uma
dimenso identitria.

A questo agrria aponta tambm para outro aspecto importante, relativo aos processos de
regularizao. No exemplo da Amaznia, destaca-se a grande variedade de situaes
encontradas: a) terras sem ocupao e sem regularizao, b) terras ocupadas de forma
irregular pelos agricultores, c) terras destinadas colonizao (Agrovilas) com situao de
posse irregular, devido interrupo do processo, d) ocupao de grandes reas por
proprietrios privados, e) reservas ambientais, f) terras indgenas e g) terras de quilombos.

Essas situaes tambm evidenciam os conflitos deflagrados pela disputa da terra. A
amostra trabalhada inclui diversos exemplos desses conflitos no territrio de Pontal de
Paranapanema, em So Paulo; na Serra Geral de Minas de Gerais; e na Transamaznica e
em Xingu, no Amazonas. Nas reas de fronteira, deve-se considerar as questes de
soberania nacional e os problemas de transnacionalidade, como os que ocorrem com os
brasilguaios na fronteira entre Brasil e Paraguai e os brasolivias entre Brasil e Bolvia.

Em grande parte dos territrios, ocorrem srios problemas de degradao ambiental e
esgotamento dos recursos naturais renovveis (solo e gua, por exemplo) devido a
exploraes inadequadas dos recursos, resultando nos fenmenos da eroso, extrao
intensiva de madeira, da caa e da pesca. Os recursos naturais marcam de forma
inconfundvel o ritmo e o processo social do territrio.

No caso dos territrios do Nordeste inseridos no Semi-rido, observa-se a dificuldade
devida a escassez de gua e dos processos decorrentes da salinizao e desertificao.
Fatores que se convertem em mobilizao por parte dos atores locais e atribuem significado
indicativo de dimenso identitria para a caracterizao e delimitao do territrio. Assim,
a problemtica ambiental, como o uso e escassez da gua, pode ser tomada em maior ou
menor medida como os elementos materiais sobre os quais atribui-se significados que
norteiam aos critrios de identidade ao definirem o panorama do modo de vida social e
produtiva dos habitantes.


Alcance e cobertura dos territrios de identidade

H evidncia de que os caracteres da identidade dos territrios em pauta aplicam-se a reas
mais extensas do que as dos territrios rurais, objeto do Plano Territorial, indicando que
esto se usando indicadores de identidade que subestimam a rea de influncia desses
territrios. A partir da trajetria histrica de ocupao e uso dos recursos pela populao e
estado atual dos indicadores selecionados, deve-se observar o momento de se delinear os
provveis cenrios para a populao do territrio. Alm disso, deve-se ter cuidado especial
com os casos que apontam para desenvolvimentos descontnuos, em face da possibilidade
de significar um fator de desintegrao e de mudanas nas formas de identificao,
indicando o carter transitrio na formao das identidades territoriais, que, por natureza
contextual e relativa no espao e no tempo, tm implicaes no objeto que as motivam.

importante dispor de critrios que orientem o desenvolvimento rural na escala territorial.
Por isso, necessrio que a estratgia geral considere a distribuio da populao em todo
territrio nacional cerca de 80% da populao concentra-se em 20% aproximado do
territrio nacional , dados que propem certa polarizao entre espaos muito vazios e
outros com muita concentrao humana. nos espaos onde a populao encontra-se mais
dispersa e carece de redes de conexo entre atores que a SDT empreende seus esforos, a
partir de onde se deve levantar os fatores de identidade que sirvam melhor ao delineamento
dos territrios e para a interveno pblica.

de vital importncia ter claro que a construo de territrios de identidade e a apropriao
destes conceitos exigem muito esforo por parte dos diversos atores, em particular dos
atores que fazem parte da estrutura das polticas pblicas federais. fundamental
estabelecer um conjunto de critrios de identidade para que se possa definir um eixo central
para a caracterizao e delimitao do territrio, sabendo-se que nem todos os critrios
sero utilizados no conjunto de todos os territrios. E os fatores de identidade devem
pautar-se nos eventos, fenmenos e processos que organizam a trajetria histrica do
territrio em termos da ocupao dos espaos pelos atores passados e atuais. As questes
tnicas devem ser observadas quando da formao das identidades territoriais para fins de
delimitao, assim como os fatores e perodos histricos remotos (sculo XIX e
precedentes), a fase de formao entre guerras e ps-guerras do sculo XX e os perodos
recentes, a partir dos anos 1970-80 do sculo XX.

Por fim, deve-se ter presente que as diferentes dimenses da realidade dos territrios
brasileiros, que lhes concedem caractersticas de territrio integral, so, ao mesmo tempo,
complexas e de grande potencialidade para o prprio desenvolvimento. A dimenso
produtiva ou econmica abrange as caractersticas do emprego e da produo nos espaos
rurais e o nvel de articulao competitiva e sustentvel da economia desses territrios, face
dinmica dos mercados dinmicos. A dimenso identitria ou territorial caracteriza-se a
partir das identidades como a fontes de significado e experincia de uma coletividade
muitas vezes, identidades pr-existentes e presentes nos territrios rurais. Castells afirma
que as identidades, enquanto convenes sociais necessrias, so construdas a partir da
matria-prima fornecida pela histria, geografia, biologia, instituies produtivas e
reprodutivas, pela memria coletiva, por fantasias pessoais, por pompas de poder e por
revelaes de cultos religiosos (1999, P. 23). Portanto, resultam da viso dos atores sociais
em termos do tempo e do espao.

Para a caracterizao da realidade rural desses territrios, deve-se verificar em que extenso
estes so percebidos. De um lado, como o local da atividade - ao imediata do sujeito, o
elemento que mostra a diferena em relao ao conceito de regio, porque, na concepo de
regio, o sentido de identidade constitui abstrao para os indivduos, falta-lhes ao
imediata sobre o local. De outro lado, o territrio como o local de identidades
significativas. Dessa forma, o lugar consiste no espao da vivncia, convivncia e posse,
como ponto de referncia cotidiana essencial para a compreenso da sociedade. Os
territrios em estudo devem ainda ser analisados em termos produtivos e identitrios, alm
das articulaes solidrias e/ou contraditrias que existem nesses territrios e no entorno
externo regional e nacional.

A reviso dos processos de gesto territorial seguidos pelos Territrios de Identidade foi
objeto do trabalho de campo e possibilitou a identificao de um conjunto de componentes
que foram determinantes nas caractersticas diferenciadas dos territrios, e permite
estabelecer pistas para as hipteses bsicas que serviram seleo de indicadores que
nortearam a aproximao da diferenciao e da construo de tipologias territoriais.

Sntese das caractersticas de identidade e territorialidade

O primeiro aspecto analisado se refere ao marco geral descritivo dos Territrios de
Identidade enquanto localizao geogrfica, referncias histricas territoriais e situao
socioeconmica.

Localizao geogrfica As principais caractersticas de localizao geogrfica referidas
diferenciao dos Territrios de Identidade levam ao destaque dos aspectos a seguir:

As unidades geogrficas se expressam com fora quando, nos Territrios de Identidade,
h bacias hidrogrficas, espaos litorneos, ecossistemas de interesse especial ou reas
de transio entre estes;
A associao aos plos de desenvolvimento de identificao regional ou nacional
constitui outra caracterstica importante de localizao dos Territrios de Identidade;
Constituem situao especial os Territrios de Identidade compostos por municpios de
mais de um estado;
Os municpios originrios que ao longo da histria foram subdivididos para criao de
outros novos municpios continuam sendo referncia geogrfica importante na
construo territorial.

Referncias histricas territoriais Sobre os processos histricos possvel enfatizar os
aspectos a seguir:

Os processos de planejamento regional e estadual que conformam diversos tipos de
espaos claramente reconhecidos e que priorizaram a definio dos Territrios de
Identidade conforme a seleo realizada pela SDT;
Unidades espaciais que foram definidas a partir de diversas aes de programas
pblicos permanentes e com tradio de carter estadual, regional ou federal. Esses
processos e seus antecedentes institucionais constituem fortes referncias na
conformao dos Territrios de Identidade;
Os espaos que so influenciados por processos metropolitanos e que irradiam sua
influncia sobre amplas reas rurais;
Os aspectos de carter histrico, inerentes instituio dos Territrios de Identidade e
que constituem peso nas regionalizaes feitas previamente por diversos processos de
planejamento implantados nos espaos que conformam os territrios;
As associaes de municpios que constituem processos de tradio na gesto dos
territrios, e so identificadas como referncias histricas especiais na conformao
territorial. Atuam no mesmo sentido os processos de conformao dos Comits das
Bacias que tm a tradio na gesto territorial, em alguns casos marcando seu carter e
os territrios que foram desenvolvidos em torno da explorao de seus atrativos por
meio da indstria do turismo;
O peso especial dos processos de colonizao dirigidos ocupao territorial e que
marcam as condies particulares das formas de produo, redes sociais e institucionais
e condies da organizao cultural;
A importante gesto da Igreja Catlica em alguns territrios, associada aplicao dos
princpios da Teologia da Libertao, que gerou um modelo de interveno eclesistica
importante e que continua tendo peso nos processos de delimitao e gesto de
territrios;
As lutas e os processos das organizaes da sociedade civil, tambm marcantes nas
lutas histricas de conformao territorial. O que define forte relao entre
organizaes e processos reivindicativos com expresso de territorialidade;
Por fim, os processos dos grupos tnicos que expressam suas vises particulares e
formas de organizao e gesto prprias, associadas aos fortes processos de
permanncia, apropriao e pertinncia territorial. Apesar de processos situados em
poucos territrios, apresentam marcas distintivas que lhes atribuem particularidades
muito especiais.

Situao Socioeconmica: As condies socioeconmicas constituem fortes caractersticas
de conformao territorial, com influncia determinante nos processos de conformao e
gesto dos territrios. Destacam-se os elementos a seguir:

Os territrios expressam uma forte tendncia em identificar-se com os sistemas
econmicos dominantes, em particular quando se considera a relao com a poltica do
MDA, que est por trs dos processos de territorializao. Implica referncia ntida ao
processo de desenvolvimento econmico, sendo que os sistemas produtivos e cadeias
agro-alimentares tm maior expresso. Casos especiais so as economias de enclave
onde se constata significativa excluso, com caractersticas distintas, e os territrios
onde predominam as atividades econmicas no agrcolas;
O forte trao da caracterizao territorial referido s reas sujeitas s condies
adversas de produtividade e rentabilidade que se associam s crises de sistemas
produtivos particulares ou aos intensos processos de reconverso que afetam de forma
grave a fora de trabalho do territrio;
As caractersticas de diferenciao territorial, devidas presena de conflitos entre
diversos sistemas de produo, estruturas de propriedade ou presses dos processos de
urbanizao. Em cada um desses, observam-se fatores de instabilidade e o confronto
que h na conformao territorial, o que expressa os processos polticos que os
determinam;
A emigrao e o despovoamento esto menos presentes, mas, nos territrios onde h
desestabilizaes populacionais, constituem fatores determinantes da aglutinao dos
atores sociais territoriais;
As reas afetadas por crises ambientais so reconhecidas como fatores socioeconmicos
de grande influncia na definio da territorialidade;
E, por fim, a pobreza aparece como fator menos especfico no papel de aglutinante
territorial. Constitui caracterstica que sempre aparece associada a algumas das
condies acima, e que no permite pensar em territrios especficos da pobreza.

Os critrios de diferenciao territorial que surgem da viso que os atores envolvidos tm
sobre os processos de territorializao se reflete no conhecimento expresso na poltica do
MDA na apropriao dos processos, no conceito de territrio que vem sendo aplicado e
na identidade explicitada como referncia da territorializao.

Conhecimento e conceito da poltica do MDA As vises expressas pelos atores
territoriais sobre a estratgia da poltica do MDA esto listadas abaixo:

A essncia participativa da estratgia impulsionada pelo MDA no marco da gesto dos
Territrios de Identidade consiste, no sentimento de compartilhamento do pblico,
como ao que integra os agentes pblicos sociedade civil e aos atores privados,
tendo-se a estratgia geral como veculo para implantar processos de cooperao no
espao territorial. Nesse sentido, destaca-se o cenrio da poltica que aporta o processo
de desenvolvimento rural sob co-gesto, acesso informao e participao nas
decises;
Desse cenrio, veio idia de que o esquema permite a integrao ou a discusso de
diversos tipos de polticas que chegam ao territrio, mas que, no geral, so
desenvolvidas de forma independente e pouco articuladas;
As possibilidades abertas coordenao de aes federais, estaduais e em nvel local,
aproveitando-se os espaos de planejamento e participao;
A caracterstica prioritria consiste na necessidade da estratgia da SDT reconhecer os
processos de polticas que afetam os territrios, e, com isso, impedir aes redundantes
e contrrias aos processos, com maior grau de segurana;
Sobre a redundncia de aes, uns dos resultados mais fortes deste aspecto so as
dificuldades inerentes superposio dos diversos critrios de territorializao
utilizados por vrias instituies e enfoques de polticas que, nos processos de
participao, se traduzem em confuso e desgastes;
A percepo at ento de estratgias pautadas em decises ainda centralizadas no
nvel federal e especialmente em nvel estadual;
A perspectiva pragmtica da estratgia como rota para acessar os recursos pblicos e
como estrutura operativa, em apoio aos projetos territoriais. Essa viso norteia a
apropriao de processos mais operacionais de planejamento e a formulao de projetos
com maior nfase na gesto e nos trmites referidos aos processos do empoderamento.

Apropriao das polticas pelos atores Com respeito aos processos de apropriao das
estratgias implementadas pelos atores territoriais, tm-se encontrado aspectos que
permitem diferenciar como percebida a forma de implemento da poltica, conforme os
argumentos a seguir:

A evidente apropriao dos atores, ao encaminhar as inquietudes e requerimentos das
comunidades e grupos de interesse no intuito de convert-los em projetos, com apoio e
financiamento oficiais. E o primeiro aspecto destacvel consiste na forma como os
atores se apropriam do espao em busca de reivindicaes inerentes s prprias
necessidades;
A atuao de algumas organizaes da sociedade civil, com agendas e propostas de
desenvolvimento claras, que conseguem encontrar espao de concretizao da gesto e
das lutas. Dessa forma, observa-se um processo de pertinncia e a apropriao dos
mecanismos instaurados;

Atores que mantm ligao com grupos civis territoriais sem fazer parte destes ou
atores das estruturas institucionais pblicas que exercem liderana nos territrios com a
inteno de aproveitar o espao criado para articular polticas prprias. Nesse sentido,
ocorre a apropriao em outras instituies no referidas aos atores sociais, mas sem
necessariamente exclu-los a exemplo de quando se prioriza uma linha particular da
poltica, para o que se opera um processo de especializao de aes nos Territrios de
Identidade;
Quando o processo de gesto nos Territrios de Identidade faz ressonncia sobre os
processos de desenvolvimento regional ou sobre os plos de desenvolvimento que se
apropriam do espao criado para apoiar seus processos de gesto de polticas,
programas ou projetos de desenvolvimento. Dessa forma, gera-se sinergia entre a
estratgia do MDA com outras polticas mais gerais;
O claro aproveitamento do processo de apropriao que ocorre diante de incentivos
reforados aos atores quando encontram um caminho para exercer poder de influncia
no ordenamento das polticas, em especial dos investimentos;
Os desafios evidenciados nas formas de superar as possveis superposies entre as
estratgias territoriais e as locais, de ordem municipal. Tema que revela estreita relao
com a possibilidade das prefeituras se apropriarem, ou no, da estratgia e do cenrio,
face s implicaes para os Territrios de Identidade, em termos do desenvolvimento
de suas prprias estratgias.

H uma clara manifestao sobre a necessidade de se fazer articulao com os processos
que precedem aos territrios na instrumentao e nos processos de planejar a articulao
dos prprios processos dos Territrios de Identidade. Os possveis conflitos aparentes ou
reais entre processos j apropriados, com maior tempo de execuo, e as novas estratgias
propostas pelo modelo dos Territrios de Identidade podem levar a dificuldades durante a
real apropriao por parte dos atores territoriais.

Conceito de territrio A definio de Territrios de Identidade constitui chave bsica ao
conjunto da estratgia. Por essa razo, fundamental ao imaginrio o conceito de
territorialidade, adotado pelos atores. Seguem concepes a respeito:

O Territrio de Identidade visto como um ordenador de estratgias que se relaciona s
categorias de delimitao natural, institucional, econmica, cultural ou poltica,
conforme identificado acima. Dessa forma, a territorializao visualizada a partir de
uma perspectiva operacional das polticas publicas;
A conformao de diversos nveis ou escalas territoriais, constituindo critrio de
grande importncia quanto s dificuldades de articulao de polticas, estratgias e
regras de operao de polticas, que dispem de diversos nveis de gesto; muitas vezes
contraditrios com as realidades e motivos dos agentes territoriais, o que gera
desgastes e dificuldades para a gesto e implemento das polticas;
Os Territrios de Identidade vistos como instncia intermediria em meio s estratgias
meso e macro-regionais, estaduais e nacionais, e como estratgias locais, municipais. E
so percebidos como espaos de articulao territorial onde possvel integrar aes
comuns e prticas similares de desenvolvimento promovidas por diversas instncias
pblicas;
H diferenas importantes no conceito territorial, conforme possvel perceber no
processo de delimitao, reconhecimento e conformao dos Territrios de Identidade
enquanto processo central ou de carter local;
Alguns casos em que o territrio associa-se estrutura operacional das organizaes da
sociedade civil, em particular as estruturas territoriais das organizaes de agricultores
familiares, sindicatos rurais ou de movimentos reivindicatrios referidos aos conflitos
de terra. Nesse sentido, percebe-se o territrio como claro espao de gesto.

Expresso da identidade O foco central da anlise empreendida nesse exerccio a
identidade enquanto fora construtora das estruturas ou das delimitaes do territrio
razo da anlise profunda e detalhada feita no captulo precedente. Mas, em termos de
diferenciao, pertinente enfatizar alguns aspectos com significados especiais, conforme
abaixo:

A agricultura familiar e os pequenos produtores constituem caractersticas da
identidade com forte poder aglutinador dos atores na definio dos Territrios de
Identidade, alm de outras organizaes que refletem grupos de interesse comunitrios,
com o principal interesse de encontrar espaos para superar os mecanismos de
excluso ou as barreiras incluso, que h em outras estratgias das polticas pblicas;
A identidade pautada nas caractersticas comuns e nos interesses compartilhados de
grupos associados sob condies de produo particulares ou de sistemas produtivos,
muitas vezes atrelados s cadeias produtivas, cluster, ou produtos especficos;
Os padres geogrficos, plos ou corredores de desenvolvimento regional, que
configuram uma nova forma de identidade e so importantes na conformao da
territorialidade. Constituem expresses que manifestam uma importante base
econmica territorial e as condies de intercmbios existentes no interior dos
territrios. E a desigualdade como resultado de modelos econmicos concentradores e
excludentes marcam caractersticas da unidade expressa em identidades que operam
com muita fora na ao social;
As condies culturais, tnicas ou religiosas tm peso definitivo na identidade, de
acordo com o carter que as articulam, e determinam a associao com caractersticas
dos processos histricos em que se desenvolvem. Os tempos de maturao desses
processos, a tradio e o acmulo de construo social so fatores determinantes no
peso que as condies culturais, tnicas e religiosas tm na manifestao e fora da
identidade, em termos da instituio de firmes processos de territorializao;
Por fim, necessrio enfatizar os casos em que no h pleno reconhecimento da
identidade do territrio, com clara dificuldade de expresso, de forma a destacar uma
caracterstica que aglutine as foras sociais territoriais. Tratam-se de territrios onde a
identidade est em processo de formao e de construo de suas expresses
organizativas.

O terceiro aspecto investigado em busca de diferenciais territoriais se refere s aes de
execuo da poltica em seus principais componentes de delimitao territorial, instituies
envolvidas, instituio de conselhos territoriais, lideranas e interaes entre os atores nos
colegiados.

Delimitao do territrio A delimitao do territrio como o processo de expresso
poltica da territorialidade constitui um elemento essencial da estratgia operacional
definida pelo MDA. Seguem alguns aspectos destacveis:

Na delimitao dos Territrios de Identidade, predominou a definio da ordem
estadual nos acordos e processos negociados e acordados com o MDA. Nesse processo,
foi respeitado o critrio regional trabalhado pelos estados nos prprios processos de
planejamento;
A impresso que os atores territoriais e locais deixaram quanto baixa participao na
definio e gesto dos processos referidos conformao territorial. Apesar dos casos
em que os atores territoriais dos conselhos vm influindo nos ajustes e limites de
incluso dos municpios;
A nfase dada delimitao dos territrios similar aos itens acima expostos implica
processos que definem uma aprendizagem prvia, habilidades e capacidades territoriais.
Ao mesmo tempo, inclui institucionalidades, processos dinmicos de planejamento em
implemento e dinmicas que podem constituir-se na fora dinamizadora da estratgia
ou no freio conformao de nova estrutura territorial, em virtude da forma como se
alcana integrao complementar e no substituta;
A delimitao, em alguns casos, foi ajustada a algumas instituies regionais que
contam com lideranas regionais ou com programas de tradio e eficincia;
O importante peso do ajuste das delimitaes aos processos de regionalizao apoiados
por processos tcnicos de ordenamento territorial ou por projetos regionais importantes;
Os espaos econmicos, em especial os desvinculados dos circuitos das cadeias
produtivas, cluster, ou sistemas agro-alimentares constituem limites e/ou alcances na
delimitao dos territrios;
A preocupao com o tamanho timo dos territrios tema recorrente em termos da
capacidade de gesto, massa crtica, definio de agendas acordadas e competncias
territoriais, que no concorram com as responsabilidades locais-municipais ou
estaduais-regionais;
Os processos polticos que pressionam a delimitao territorial via lideranas das
organizaes da sociedade civil, instituies pblicas e as organizaes de municpios
com reivindicaes para serem includos nas polticas do MDA, alm de presses de
outros municpios em condies mais favorveis em termos fiscal e oramentrio.

Instituies envolvidas O panorama das instituies envolvidas no processo de
conformao dos Territrios de Identidade e dos seus colegiados mostra uma variada
estrutura e diversos incentivos de insero, conforme alguns elementos destacados a seguir:

As instituies regionais, estaduais e federais tm maior presena, com destaque para a
importante presena das Secretarias de Agricultura dos Estados;
H prefeituras municipais de alguns territrios que constituem eixos de grande
importncia, mas, em contraponto, h outros territrios onde esses atores no
participam e nem mesmo reconhecem o processo;
Instituies de grande importncia e fora, particularmente as federais (Banco do
Brasil, Banco do Nordeste, Caixa Econmica, Embrapa e Incra), tm grande peso e
atuam como articuladores e facilitadores ao combinar suas estratgias de regionalizao
s dinmicos de territorializao;
A presena diferenciada de atores pblicos e da sociedade civil, que em geral primam
pela institucionalidade pblica, levando a intuir tratar-se de processo em formao. Isso
corroborado ao se observar essa atitude nos territrios onde h tradio e histria de
gesto territorial, devido presena mais forte de organizaes da sociedade civil;
Organizaes da sociedade civil, que dispem de estruturas nacionais, a exemplo de
CUT, Contag e Fetraf; de outro lado, a Igreja Catlica, com grande capacidade de
influenciar nas linhas prioritrias e na conformao territorial em territrios onde h
maior grau de organicidade;
As organizaes privadas de produtores, empresrios e de negcios tm menor presena
no processo do territorializao;
Os Conselhos Estaduais tm importante papel na orientao dos processos e na
interlocuo entre os Territrios de Identidade e as instncias federais;
As Universidades Federais e Estaduais tm assumido, em alguns territrios, papel no
acompanhamento e de facilitadoras dos processos

Conformao e composio dos conselhos Os conselhos territoriais constituem pilares
da estrutura poltica ao serem a instncia institucional que possibilita a gesto territorial,
conforme os princpios, objetivos e os mecanismos estabelecidos pela poltica. Nesse
sentido, h argumentos destacveis, a seguir:

A institucionalidade territorial apresenta diversas instncias que evidenciam o grau de
complexidade refletido em importantes diferenas entre os territrios. Colegiados,
como assemblias, o executivo operacional, o ncleo tcnico no assessoramento e
acompanhamento, as entidades gestoras na execuo e o conselho assessor permanente,
em diversos graus de consolidao e desenvolvimento, constituem formas de ajustes
institucionais;
O processo de trabalho dos conselhos um importante fator de diferenciao dos
Territrios de Identidade. E depende da heterogeneidade dos conselhos, devido ao nvel
de desenvolvimento, qualidade dos processos de informao e comunicao, forma
como so realizadas as convocaes para instituir e operar os conselhos, forma de
eleio dos membros e ao grau de participao alcanada, forma como as agendas so
determinadas e decididas, ao modo como as decises so tomadas e ao tempo de
permanncia ou rotao dos membros dos conselhos;
Os padres de operao dos conselhos refletem diferenas em termos de
representatividade territorial alcanada, representao dos diversos grupos de interesse,
balano referido representao do poder pblico e da sociedade civil, capacidade de
deciso e respeito s decises tomadas, papel de funcionrios pblicos no conselho,
relaes existentes e comunicao dos representantes no conselho junto s suas bases
sociais ou institucionais;
Aspectos operacionais relacionados aos problemas da administrao dos conselhos
quando muito grandes e devidos mobilizao e ao financiamento de eventos.
Por fim, a nfase dada a aspectos como os processos antecedentes, quando so
determinantes nas dinmicas dos conselhos e nas lideranas pessoais ou institucionais, e
o papel do tcnico articulador do territrio. Fatores que contribuem para a escala
diferenciada de estruturas institucionais territoriais.

A conformao dos conselhos reflete uma importante participao da sociedade civil, que
adquire conhecimentos. A tabela a seguir mostra os nveis de participao nos conselhos
da sociedade civil, governos, colegiados e membros individuais por Estado da Federao.

Tabela 4 Nveis de Participao nos Conselhos
Estado
Percentual
de membros
da sociedade
civil
Percentual de
membros do
governo
Percentual
de membros
de colegiados
Percentual de
membros
individuais
Acre 50% 50% 0% 0%
Alagoas 40% 21% 38% 0%
Amap 50% 50% 0% 0%
Amazonas 39% 47% 14% 0%
Bahia 59% 39% 2% 0%
Ceara 50% 31% 19% 0%
Esprito Santo 51% 43% 6% 0%
Gois 14% 44% 5% 38%
Maranho 58% 38% 4% 1%
Mato Grosso 65% 35% 0% 0%
Mato Grosso do Sul 45% 38% 16% 0%
Minas Gerais 47% 36% 4% 13%
Par 47% 43% 9% 0%
Paraba 40% 36% 24% 0%
Paran 39% 49% 12% 0%
Pernambuco 51% 28% 20% 0%
Piau 25% 35% 39% 0%
Rio de Janeiro 66% 34% 0% 0%
Rio Grande do Norte 54% 39% 6% 1%
Rio Grande do Sul 49% 48% 3% 0%
Roraima 33% 48% 19% 0%
Santa Catarina 42% 58% 1% 0%
So Paulo 55% 42% 3% 0%
Sergipe 88% 13% 0% 0%
Tocantins 58% 42% 0% 0%
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.


Interao entre atores e conflitos As relaes entre os atores no interior dos conselhos
refletem os processos de negociao, a soluo de conflito e as possibilidades de se
conseguir consensos para a gesto territorial. Os fatores diferenciadores e identificados no
exerccio das lideranas esto listados a seguir:

O conflito em relao ao disparador dos processos de gesto social e poltica, que
possibilitam o desenvolvimento de propostas e iniciativas de soluo, que, por sua vez,
conduzem s linhas de ao estratgicas e concepo compartilhada de futuro;
O conselho constitui-se em instncia de dilogo territorial, onde possvel tramitar
iniciativas e conciliar interesses. Uma das mais importantes frentes de dilogo a que
ocorre entre o poder pblico e a sociedade civil que normalmente tm relaes
distanciadas devido aos processos burocrticos. E o conselho abre-se soluo das
relaes difceis entre os componentes tecnocrticos e os polticos dos atores sociais;
Outras frentes conflitivas de relacionamento consistem na relao entre os mesmos
atores sociais, em particular nos processos de priorizao e na necessidade de acordar
espaos equilibrados entre os diversos grupos de interesse. Fator importante
especialmente face qualidade da gesto dos colegiados;
Os importantes nveis de tenso entre as instncias de governo federal, estadual e
municipais na relao onde se busca o respeito s competncias, atribuies e espaos
polticos;
O conselho atua como catalisador dos processos de tenso social em busca de harmonia
e cooperao, mas com as prprias dificuldades inerentes ao processo. Esse nvel de
evoluo determinante s possibilidades de sucesso das estratgias;
Por fim, observam-se tenses e disputas entre grupos com diversas orientaes
polticas, sejam partidrias ou apenas ideolgicas.

Diversidade, diferenciao e tipologia territorial

A aplicao dos conceitos analisados e das estratgias de polticas reflete-se nos processos
sistematizados durante a anlise precedente e servem de base elaborao da proposta de
classificao territorial. Por isso, foi feita uma anlise das caractersticas dos Territrios de
Identidade, em particular sobre a diversidade e a heterogeneidade. E foram feitas descries
sobre a metodologia de construo de tipologias territoriais enquanto instrumento para a
gesto dos territrios, e sobre os critrios para orientar uma poltica diferenciada, de forma
a responder s condies objetivas dos territrios.


Anlise da heterogeneidade territorial

O primeiro exerccio de classificao das unidades municipal e microregional consiste
na classificao ou estratificao para estabelecer os diferenciais ou as heterogeneidades
existentes nas microrregies. Por isso, foi adotado um modelo de classificao de anlise
fatorial.

Foram realizadas trs classificaes: a referida ao estrato socioeconmico, que inclui os
indicadores de expectativa de vida, mortalidade infantil, saneamento bsico (residncias
sem servio sanitrio), analfabetismo e distribuio de renda (ndice de Gini); o estrato da
dinmica econmica, tendo-se a economia terciria como proporo dos negcios no setor
dos servios, renda per-capta, especializao econmica agrcola (proporo dos
municpios que dedicam pelo menos 50% de sua rea a um produto) e liderana produtiva
(proporo dos municpios que formam parte do grupo lder, com 80% da produo
nacional) na produo de algum produto agrcola; e o estrato institucional, incluindo
informaes sobre a existncia e aplicao de legislao sobre o permetro urbano Cdigo
de Obras, Cdigo de Posturas, Plano de Governo, Plano de Oramento Plurianual, Lei de
Diretrizes Oramentria, Lei de Oramento Anual, Plano Estratgico, Lei Orgnica
Municipal, Plano Diretor e demais instrumentos institucionais.

possvel observar que so elevadas as diferenas em termos da estratificao
socioeconmica e da dinmica econmica entre os grupos de microrregies com melhores
e piores indicadores, o que revela significativas rupturas regionais. Nota-se, em particular,
nos exemplos dos indicadores de saneamento bsico, mortalidade infantil, analfabetismo,
tempo mdio de educao, renda e distribuio de renda. O quadro a seguir aponta essas
diferenas:

Tabela 5 Diferenas de indicadores municipais, sobre nvel de qualidade de vida
Estrato
econmico
Esperana
de vida
Percentual
sem
saneamento
Mortali-
dade
Infaltil
Analfabetos
com mais de
25 anos
Mdia de ano
de estudo,
maiores de 25
anos
Renda
per- capta,
em 2000
ndice
de Gini
Baixo 66,40 22,99 39,80 32,00 3,52 127,10 0,56
Mdio 68,61 12,37 30,31 23,63 4,20 179,73 0,55
Alto 71,76 2,93 20,20 14,28 5,17 265,83 0,55
Total
Municpio
s
68,76 12,77 30,10 23,30 4,29 190,89 0,55
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Na estratificao referida s condies do desenvolvimento institucional, observam-se
menores diferenas entre os indicadores de desenvolvimento social, conforme ilustrado no
quadro a seguir:

Tabela 6 Diferena das mdias municipais, conforme os nveis de desenvolvimento
institucional

Estrato
Institucional
Mdia de
esperana
de vida
Mdia
sem
sanea-
mento
Mdia
Mortalidade
Infantil
Mdia
analfabetismo,
acima de 25
anos
Mdia
anos de
estudo
Mdia
de renda
per-
capta
Mdia
ndice
de Gini
Baixo 65,76 22,97 43,36 33,96 3,49 124,77 0,58
Mdio 65,85 24,36 41,56 31,87 3,59 129,32 0,58
Alto 66,82 27,45 36,23 30,49 3,62 142,54 0,59
Total
Municpios
66,15 24,95 40,34 32,08 3,57 132,30 0,58
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

A tipologia adotada pela SDT sobre as condies da ruralidade tem qualificao para fazer
uma boa diferenciao ou para definir uma importante relao com as condies de
desenvolvimento; e enfatiza as diferenas regionais nas rupturas urbanas-rurais
caractersticas do desenvolvimento do Brasil, o que se observa nos quadros a seguir:

Tabela 7 Indicadores mdios das microrregies conforme categoria urbana-rural

Categoria
Famlias
assentadas
na
microrregio
Populao
na
microrregio
em 2005
Densidade
na
microrregio
em 2005
Populao
mdia
municipal
em 2005
Taxa mdia
de
urbanizao
Taxa mdia
de
crescimento
Rural 10.210.62 178.681.29 27.87 19.082.92 55.91 .78
Intermediria 14.801.97 355.325.71 103.32 46.703.38 65.54 1.59
Urbana 44.648.55 1.831,293.16 797.24 260.838.97 83.64 2.63
Total 13.450.34 329.211.31 97.30 41.312.36 59.19 1.02
Microregio
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 8 Indicadores socioeconmicos mdios das microrregies conforme categoria
urbana-rural

Categoria
Mdia sem
saneamento
Mdia
esperana
de vida
Mdia
mortalidade
infantil
Mdia
analfabetismo
maiores de 25
Mdia
anos de
estudo
Mdia
renda
per-capta
Mdia
ndice
de Gini
Rural 19.88 67.26 35.73 28.66 3.84 156.91 .57
Intermediria 11.42 67.88 34.42 26.17 4.30 187.06 .55
Urbana 5.65 69.72 24.66 15.39 5.66 270.82 .55
Total
Micorregio
17.80 67.53 34.71 27.33 4.04 169.32 .57
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

A qualificao aplicada s microrregies pela SDT tem a capacidade de focalizar de
acordo com os critrios aplicados j descritos e, ao mesmo tempo, correlacionar-se com
os principais indicadores do desenvolvimento rural, conforme se observa na tabela a seguir,
que mostra os nveis de correlao simples em termos da elegibilidade de variveis
socioeconmicas e demogrficas das microrregies. Adverte-se para a elevada correlao das
famlias assentadas em relao a importantes elementos da ruralidade, saneamento bsico,
expectativa de vida, mortalidade infantil, anos de estudo e renda. O quadro abaixo contm
esses indicadores:


Tabela 9 Correlao entre a qualificao da elegibilidade e variveis
socioeconmicas e demogrficas das microrregies

Discriminao
Qualificao para
a elegibilidade do
MDA
Famlias assentadas na microrregio .653
Densidade da microrregio em 2005 -.113
Populao mdia municipal em 2005 0.81
Taxa mdia de urbanizao -.494
Taxa mdia de crescimento .055
Mdia sem saneamento -.469
Esperana de vida mdia -.413
Mortalidade infantil mdia .418
Mdia de analfabetos maiores de 25 anos .382
Mdia de anos de estudo -.460
Renda Per-capta mdia -.400
Media, ndice de Gini .210
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Esta correlao explicada, em essncia, pelo peso da focalizao que o modelo da SDT
atribui agricultura familiar. As correlaes na maioria dos indicadores so muito elevadas
(superior a 600) para a taxa de famlias assentadas, evidenciando que a focalizao pautada
na agricultura familiar assemelha-se a outras classificaes, referidas aos graus de pobreza,
marginalizao ou rupturas territoriais o que fortalece a estratgia utilizada e esclarece
que a harmonizao de estratgias territoriais da agricultura familiar adequada, face s
prioridades do desenvolvimento rural.

Na tabela a seguir, constam as correlaes dos indicadores referidos ao nmero de famlias
assentadas por municpio e a taxa de famlias assentadas (famlias assentadas/famlias
totais):

Tabela 10 Correlao entre famlias assentadas e variveis e scio-demogrficas
Discriminao Famlias
assentadas
Taxa de famlias
assentadas
Famlias assentadas 1 .037
Taxa de famlias assentadas .037 1
Taxa de crescimento 2000-2005 .070 .069
Percentual sem saneamento -.012 .680
Esperana de vida -.034 -.673
Mortalidade infantil .052 .732
Analfabetismo maiores de 25 anos -.021 .794
Mdia de anos de estudo, maiores de 25 anos .174 -.714
Renda per-capta, 2000 .126 -.746
ndice de Gini, 2000 .143 .316
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.
Os indicadores da dinmica econmica vistos sob a perspectiva dos indicadores de
especializao e liderana da produo apontam correlaes pouco elevadas, indicando que
a focalizao pautada na agricultura familiar no discrimina contra outros modelos territoriais
com produo diferentes. Em outros termos, a focalizao territorial aplicada inclui formas
diferenciadas e heterogneas de produo. A Tabela a seguir ilustra esses argumentos:
Tabela 11 Correlao entre famlias assentadas e variao de especializao produtiva

Discriminao
Famlias
assentadas
Taxa de
famlias
assentadas
Famlias assentadas 1 .037
Taxa de famlias assentadas .037 1
Municpio Lder .057 -.201
Especializao da produo agrcola -.039 -.047
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Evoluo: da seleo de microrregies, delimitao de territrios de
identidade

A construo ou delimitao dos Territrios de Identidade foi realizada sob processos que
nem sempre partiram das microrregies selecionadas pela SDT, tendo em vista que
sofreram ajustes de negociao e na construo de onde partiram um conjunto de atores e
critrios de equidade e otimizao que levaram a mudanas importantes nas microrregies
selecionadas e nos Territrios de Identidade enfim estabelecidos. Os processos mediadores
mais importantes dessa construo esto listados a seguir:

A necessidade de garantir pelo menos um Territrio de Identidade em cada estado;
A negociao e a participao dos Conselhos Estaduais na definio dos Territrios de
Identidade estabelecidos em cada um dos estados. A participao dos governos foi
determinante;
Outras consideraes de ordem oramentria ou de vontade institucional que resultaram
na incluso de outros territrios ao grupo inicial.

Os Territrios de Identidade tiveram diversas formas de construo e de conformaes
finais, o que levou reviso das estratgias iniciais de focalizao, em particular quanto
adoo de procedimentos ajustados definio dos territrios restantes.

Neste captulo, analisam-se as principais diferenas que existem entre o processo de seleo
feito pela SDT em relao aos Territrios de Identidade estabelecidos.
A primeira grande diferena entre as microrregies diz respeito ao tamanho refletido no
nmero de municpios que as compem. Enquanto os territrios tm uma mdia de 15.4
municpios, as microrregies tm apenas 10 municpios, conforme ilustrado nos grficos a
seguir:









Grfico 1-A Mdia de municpios por Territrio
Nmero de municipios en el territorio
35.0
32.5
30.0
27.5
25.0
22.5
20.0
17.5
15.0
12.5
10.0
7. 5
5. 0
2. 5
20
10
0
Std. Dev = 7. 56
Mean = 15. 4
N = 118. 00

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Grfico 1-B Mdia de municpios por Microrregio
Nmero de municipios en la microregin
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5. 0 0. 0
300
200
100
0
Std. Dev = 6. 16
Mean = 9. 9
N = 557. 00

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Observam-se diferenas tambm em termos populacionais. Os territrios tm a mdia de
347.000 habitantes, enquanto as microrregies selecionadas pela SDT tem a mdia de
293.000 habitantes.

Grfico 2-A Mdia populacional por Territrio
Poblacin 2005 en el territorio
2
6
0
0
0
0
0
.0
2
4
0
0
0
0
0
.0
2
2
0
0
0
0
0
.0
2
0
0
0
0
0
0
.0
1
8
0
0
0
0
0
.0
1
6
0
0
0
0
0
.0
1
4
0
0
0
0
0
.0
1
2
0
0
0
0
0
.0
1
0
0
0
0
0
0
.0
8
0
0
0
0
0
.0
6
0
0
0
0
0
.0
4
0
0
0
0
0
.0
2
0
0
0
0
0
.0
0
.0
40
30
20
10
0
Std. Dev = 340877. 1
Mean = 347072. 2
N = 118. 00

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.
Grfico 2-B Mdia populacional por Microrregio

Poblacin 2005 en la microregin
1
9
0
0
0
0
0
.
0
1
8
0
0
0
0
0
.
0
1
7
0
0
0
0
0
.
0
1
6
0
0
0
0
0
.
0
1
5
0
0
0
0
0
.
0
1
4
0
0
0
0
0
.
0
1
3
0
0
0
0
0
.
0
1
2
0
0
0
0
0
.
0
1
1
0
0
0
0
0
.
0
1
0
0
0
0
0
0
.
0
9
0
0
0
0
0
.
0
8
0
0
0
0
0
.
0
7
0
0
0
0
0
.
0
6
0
0
0
0
0
.
0
5
0
0
0
0
0
.
0
4
0
0
0
0
0
.
0
3
0
0
0
0
0
.
0
2
0
0
0
0
0
.
0
1
0
0
0
0
0
.
0
50
40
30
20
10
0
Std. Dev = 219159. 3
Mean = 293435. 5
N = 120. 00

Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Durante o processo de construo dos Territrios de Identidade, apareceu um conjunto de
modificaes que conduziu ao referencial de distribuio das microrregies considerado
inicialmente pela SDT , mas chegou-se ao final com grandes diferenas. Das 557
microrregies, 135 foram totalmente includas nos 118 Territrios de Identidade, 136 foram
includas parcialmente, enquanto 286 no tm nenhum dos municpios includos nos
Territrios de Identidade.

Comparao entre microrregies e territrios Quando se compara a seleo feita pela
SDT em relao definio final dos Territrios de Identidade, chega-se a proporo de
66% de municpios que foram mantidos conforme seleo inicial (52% no selecionados e
no includos, e 14% selecionados e includos). H cerca de 48% que no cumprem a
seleo inicial (15% que foram selecionados, mas no foram includos nos Territrios de
Identidade, e 19% que foram includos sem terem sido selecionados). Dos 1.800 municpios
includos no final, apenas 768 haviam sido selecionados no incio, conforme tabela a
seguir:

Tabela 12 - Condio de seleo e incluso dos municpios
Discriminao N de
Municpios
Percentual de
Municpios (%)
No eleito, nem includo 2.880 52,3
Eleito e no includo 813 14,8
No eleito, mas includo 1.045 19,0
Eleito e includo 768 13,9
Total 5.506 100,0
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Os municpios finalmente includos apontam uma distribuio distanciada da tipologia e do
processo de seleo adotados pela SDT. Com isso, 37% dos municpios que correspondem
s microrregies rurais esto inseridos nos Territrios de Identidade, 30%, nas
microrregies intermedirias e 15% dos municpios nas microrregies urbanas, conforme
ilustrado na tabela abaixo:

Tabela 13 Percentual de Microrregies integradas aos territrios
do MDA, conforme categoria urbana-rural

Categoria
Percentual de
municpios do
MDA (%)
Rural 37,0
Intermediria 30,0
Urbano 15,0
Total microrregies 34,0
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Isso reflete tambm o fato de 30% dos municpios de microrregies no selecionadas terem
sido includos nos Territrios de Identidade valendo comparar com o percentual de 51%
de municpios de microrregies selecionadas, que foram includos nos Territrios de
Identidade, conforme mostra a tabela a seguir:

Tabela 14 Percentual de municpios das microrregies integradas aos
territrios do MDA, conforme a seleo da SDT
Microrregio
selecionada
Percentual de
municpios (%)
Sim 51,0
No 30,0
Total
Municpios
34,0
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

A re-conformao dos espaos de gesto das microrregies aos Territrios de Identidade
possibilita observar que a categoria microrregional est diluda, considerando-se que
apenas 27% dos Territrios de Identidade esto conformados por microrregies completas,
e o restante est formado por partes 52% incluem microrregies inteiras , levando a
comprovar que as microrregies no constituem ponto de partida adequado montagem
dos Territrios de Identidade. Esses dados encontram-se na tabela a seguir:

Tabela 15 Conformao dos Territrios do MDA, conforme a incluso de microrregies
Microrregies
N de
Territrios
Percentual
(%)
Apenas Microrregies completas 32 27,1
Apenas microrregies incompletas 25 21,2
Microrregies completas e incompletas 61 51,7
Total 118 100,0
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.
Os territrios de Identidade incluem microrregies de diferente natureza, conforme a
tipologia de ruralidade. Mesmo priorizando as 73% de microrregies rurais, h 27% de
Territrios de Identidade que incluem microrregies intermedirios e/ou urbanas, o que
consta na tabela a seguir:

Tabela 16 Territrios do MDA, conforme as Microrregies includas por condio rural
Microrregio includa,
por condio rural
N de
Territrios
Percentual (%)
Rural 86 72,9
Rural com incluso urbana 11 9,3
Mista 21 17,8
Total 118 100,0
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.
Conclui-se que h grande diferena entre o processo de focalizao inicial em relao
configurao final dos Territrios de Identidade, o que desvirtua a estratgia. Isso porque as
diferenas devem-se especialmente ao fato da seleo das microrregies ser resultado de
ajustes dos processos de discusso e negociao em nvel regional. Importa compreender o
processo de ajuste da primeira categoria de tipologias aplicadas pela SDT e os processos
tcnicos de focalizao a serem aplicados nos sucessivos processos de seleo e
focalizao.

A conformao dos Territrios de Identidade tem se sujeitado aos processos de discusso
que vo alm dos processos de conformao tcnica das regies. E um dos atributos
esperados de um processo dessa natureza que os Territrios de Identidade consigam
maior grau de homogeneidade em relao ao que se constata nas microrregies, j que se
espera um conjunto mais amplo e compreensvel de consideraes sobre a delimitao
territorial. Isso se reflete na heterogeneidade interna expressa nas varincias de variveis
chaves, como aparece nas Tabelas a seguir para os Territrios de Identidade, o total das
microrregies e as microrregies selecionadas pela SDT:

Tabela 17 Desvio padro das variveis sociais nos territrios
Discriminao Nmero Mnimo Mximo Mdio Desvio
Desvio da Taxa de famlias assentadas 118 .03 .19 .09 .03
Desvio da taxa de urbanizao 118 8.57 27.05 17.80 3.91
Desvio da taxa de crescimento 118 .05 4.89 1.80 .91
Desvio sobre a cobertura sanitria 118 .55 23.59 9.98 5.31
Desvio sobre a esperana de vida 118 .83 4.73 2.48 .81
Desvio sobre a mortalidade infantil 118 2.35 18.55 8.75 3.83
Desvio sobre o analfabetismo 118 2.00 12.86 5.89 2.18
Desvio sobre os anos de educao 118 .38 1.49 .72 .23
Desvio sobre a renda per-capta 118 7.27 142.59 35.12 20.05
Desvio sobre o ndice de Gini 118 .01 .08 .04 .01
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 18 Desvio padro das variveis sociais nas microrregies
Discriminao Nmero Mnimo Mximo Mdio Desvio
Desvio da Taxa de famlias assentadas 556 .00 .27 .07 .04
Desvio da taxa de urbanizao 556 1.11 42.19 16.29 6.41
Desvio da taxa de crescimento 556 .05 8.53 1.49 1.01
Desvio sobre a cobertura sanitria 556 .04 28.57 7.41 6.21
Desvio sobre a esperana de vida 556 .00 5.69 2.02 .95
Desvio sobre a mortalidade infantil 556 .00 25.89 6.43 4.07
Desvio sobre o analfabetismo 556 .00 14.54 5.06 2.44
Desvio sobre os anos de educao 556 .00 2.10 .71 .30
Desvio sobre a renda per-capta 556 .50 231.31 41.89 29.22
Desvio sobre o ndice de Gini 556 .00 .13 .04 .02
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.)

Tabela 19 Desvio padro das variveis sociais nas microrregies selecionadas pelo
MDA
Discriminao Nmero Mnimo Mximo Mdio Desvio
Desvio da Taxa de famlias assentadas 120 .03 .20 .09 .03
Desvio da taxa de urbanizao 120 2.20 35.59 17.50 4.78
Desvio da taxa de crescimento 120 .37 4.89 1.69 .88
Desvio sobre a cobertura sanitria 120 1.43 23.40 11.82 5.25
Desvio sobre a esperana de vida 120 .46 4.62 2.30 .86
Desvio sobre a mortalidade infantil 120 1.14 24.83 8.47 4.08
Desvio sobre o analfabetismo 120 1.14 11.28 6.15 2.08
Desvio sobre os anos de educao 120 .00 1.14 .70 .21
Desvio sobre a renda per-capta 120 8.52 74.39 29.47 15.43
Desvio sobre o ndice de Gini 120 .02 .08 .04 .01
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Observa-se nas tabelas acima que as varincias referidas s variveis-chave so
significativas nos Territrios de Identidade quando se compara s microrregies, e so
ligeiramente menores aos desvios das microrregies selecionados pela SDT. Isso mostra
que a construo dos Territrios de Identidade no muda os supostos da homogeneidade
que h nos exerccios de regionalizao e de criao das microrregies pelo IBGE.


Caracterizao dos territrios de identidade

A segunda etapa da anlise estatstica procurou uma harmonizao geral e especfica sobre
a caracterizao dos 118 territrios do MDA, a partir do arquivo construdo na primeira
etapa. Arquivo que contm dados particulares da descrio dos territrios nomes, regio,
estado e nmero total de municpios que os compem, alm de apresentar variveis
relacionadas s microrregies originais. Para cada territrio, h dados sobre populao, taxa
de urbanizao, densidade demogrfica, taxa de expectativa de vida, mortalidade,
analfabetismo, residncia, indicadores socioeconmicos relacionados renda per-capta,
inventrio dos estabelecimentos, dados sobre produo total e por produto agrcola e
pecuria. Nesse arquivo, possvel encontrar tambm dados da organizao institucional e
jurdica dos territrios do MDA.

A anlise da contagem dos casos, que permite caracterizar os territrios, tem possibilitado a
descoberta de caractersticas particulares que compem em grande parte a identidade dos
espaos sociais, econmicos, culturais e geogrficos. A grande maioria dos atuais territrios
do MDA tem condies basicamente rurais, chegando a quase 80% do total. Cerca de 17%
tem condies intermedirias, e apenas 4.2% apresentam caractersticas urbanas, conforme observa-
se nas tabelas a seguir:

Tabela 20 Territrios do MDA conforme a Condio Urbano-Rural
Condio urbana-rural N de Percentagem
Territrios ajustada (%)
Rural 93 78,8
Rural Metropolitana ou intermediria 20 16,9
Urbana ou intermediria, com rea metropolitana 5 4,2
Total territrios 118 100,0
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 21 Mdias das variveis sociais, conforme a condio do territrio

Condio do territrio
Esperana
de vida
Mortalidade
infantil
Analfabetismo
maiores de 25
anos
Anos de
estudo
Rural 65,88 40,97 32,57 3,48
Rural metropolitana ou intermediria 66,27 39,46 31,27 3,79
Urbana, ou intermediria com rea metropolitana 66,25 39,82 29,98 4,27
Total territrios 65,96 40,67 32,24 3,56
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 22 Mdias de variveis econmicas, conforme a condio do territrio
Condio do territrio Renda
per-capta
ndice
de Gine
Percentagem de
municpios
especializados
Percentagem de
municpios lderes
em produo
Rural 128,79 0,59 52,75 64,27
Rural que inclui urbano 137,40 0,57 55,85 62,68
Mista 180,90 0,58 69,61 70,28
Total Territrios 132,46 0,59 53,99 64,26
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

A composio dos territrios a partir das microrregies prova que a conformao da
maioria dos atuais territrios resulta da participao das microrregies originais, que j
haviam sido incorporadas na totalidade ou distribudas entre territrios. Apenas 27%
representam as microrregies anteriores, enquanto que 21% dos territrios foram conformados por
partes de microrregies originais.

Tabela 23 Mdia das variveis sociais de acordo com a conformao e incluso de
Microrregies
Conformao segundo a incluso de
microrregies
Esperana
de vida
Mortalidade
infantil
Analfabetismo
maiores de 25
anos
Anos de
estudo
Apenas microrregies completas 66,72 36,88 27,85 3,91
Apenas microrregies incompletas 65,95 41,34 32,57 3,52
Microrregies completas e incompletas 65,57 42,38 34,40 3,40
Total Municpios 65,96 40,67 32,24 3,56
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 24 Mdias de variveis econmicas, conforme as microrregies includas, por
condio social

Categorias elegveis
Renda
per-capta
ndice
de Gine
Percentagem de
municpios
especializados
Percentagem
de municpios
lderes em
produo
Apenas microrregies completas 153,90 0,59 59,97 70,43
Apenas microrregies incompletas 126,43 0,60 50,84 59,87
Microrregies completas e incompletas 123,68 0,58 52,14 62,81
Total microrregies 132,46 0,59 53,99 64,26
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 25 Mdias de variveis sociais, por categorias elegveis
Categorias elegveis Esperana
de vida
Mortalidade
infantil
Analfabetismo
maiores de 25 anos
Anos de estudo
Rural 66.11 40,11 31,74 3,55
Rural que inclui urbano 65,36 39,27 33,90 3,72
Mista 65,67 43,69 33.39 3,55
Total microrregies 65,96 40,67 32,24 3,56
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Enquanto a incluso da microrregio feita a partir de sua condio rural, fica claro que a
maioria dos territrios foi conformada a partir desta caracterstica, sendo cerca de 73% dos
territrios originados de microrregies rurais. Apenas 9% incluem microrregies urbanas e
cerca de 18% constituem mescla de microrregies em condies rural e urbana.

Tabela 26 Mdias de variveis econmicas, conforme as microrregies includas, por
condio social

Categorias elegveis
Renda
per-capta
ndice
de Gine
Percentagem de
municpios
especializados
Percentagem de
municpios lderes
em produo
Rural 131,62 0,59 53,47 65,44
Rural que inclui urbano 142,09 0,56 56,88 58,37
Mista 130,85 0,58 54,63 62,48
Total microrregies 132,46 0,59 53,99 64,26
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 27 Mdias de variveis sociais, por categorias elegveis de microregies
Categorias elegveis Esperana
de vida
Mortalidade
infantil
Analfabetismo
maiores de 25 anos
Anos de estudo
Nenhum 67,42 33,92 26,32 4,09
Menos da metade 65,98 42,80 35,51 3,36
Mais da metade 65,83 41,05 33,25 3,44
Todos 63,41 51,00 39,80 2,86
Total microrregies 0,2198 55,09 14,73 30,18
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.

Tabela 28 Mdias de variveis econmicas, por categorias elegveis de microrregies

Categorias elegveis
Renda
per-capta
ndice
de Gine
Percentagem de
municpios
especializados
Percentagem de
municpios lderes
em produo
Nenhum 161,34 0,57 61,41 64,61
Menos da metade 114,42 0,59 42,06 64,48
Mais da metade 128,17 0,59 46,24 64,51
Todos 96,40 0,60 55,52 63,24
Total microrregies 132,46 0,57 53,99 64,26
Fonte: Relatrio da Pesquisa Estatstica estimativa.
Tipologias territoriais

As tipologias possibilitam estabelecer os diferenciais territoriais que afetam o alcance dos
objetivos da poltica e condicionam o implemento da estratgia operacional. Delas depende
o avano dos processos de consolidao do modelo de gesto territorial pautado nos
Territrios de Identidade. Por isso, h o propsito de identificar as diversas caractersticas
dos Territrios de Identidade, alm de escolher os que afetam o desenvolvimento da
poltica do MDA

A tipologia deve possibilitar a tomada de decises sobre diversas aes conforme os tipos
de territrios, tendo em vista inclu-las nos planos de ao das equipes tcnicas, atores
participantes e das comunidades envolvidas todos os que tomam decises afetas ao
processo da poltica.

A metodologia para a utilizao dos indicadores e dos modelos de tipologias no pode ser
esttica, mas deve dar conta dos fatores temporais da estratgia em seus ajustes, podendo
adequar-se s diversas fases do processo seja a conformao, consolidao ou a
permanncia no horizonte temporal de longo prazo.

O Modelo de Tipologias Territorial deve fornecer uma estrutura operacional que
possibilite o manejo de dimenses quantitativas e qualitativas por indicadores que podem
ser administrados com objetividade e dentro das condies de viabilidade operacional,
ajustadas s condies de recursos tcnicos e financeiros.
O modelo de Tipologias territorial, como outro sistema qualquer de acompanhamento e
de informao, deve se associar a processos de insero cultura de gesto, gerncia,
direo e coordenao de toda a estrutura operacional. E deve ajustar-se medida que seja
necessrio garantir que os responsveis pela administrao e levantamento assumam a
responsabilidade de administr-los adequadamente.
O Modelo de Tipologias Territorial deve ser integrado aos sistemas de
acompanhamento, avaliao e monitoramento do MDA.

Modelo de Tipologias territoriais

O modelo foi desenhado tendo em vista os fatores-chave de diferenciao territorial. Para
isso, foram definidas trs fontes bsicas, que coincidem com o esquema dos momentos j
descritos, com critrios de heterogeneidade dos Territrios de Identidade. Isso tem a ver
com a massa crtica para a capacidade de gesto, os pontos iniciais do desenvolvimento e as
caractersticas de coeso para a ao coletiva.

O quadro a seguir contm o grfico que mostra os trs componentes articulados, tendo em
vista os trs fatores ou dimenses, que se mantm independentes entre si. Significa que em
cada um dos Territrios de Identidade encontram-se fatores de heterogeneidade que os
fazem homogneos em uma dimenso e diversos em uma outra.


Quadro 9 Articulao entre gesto, capacidade de gesto e identidade

Impactos na
gesto dos
territrios
Massa crtica para
capacidade de
gesto

Objetivos e
impactos do
Desenvolvimento
Umbrais do
desenvolvimento



















Identidade
Caractersticas
da coeso
para a ao
coletiva








Nas sees a seguir, esto descritos os processos de construo das dimenses e seus
objetivos, os indicadores, as formas de estimativas e a forma geral de aplicao.

Nas sees a seguir, esto descritos os processos de construo das dimenses e seus
objetivos, os indicadores, as formas de estimativas e a forma geral de aplicao.

Desenvolvimento de capacidades Esta primeira dimenso permite diferenciar os
territrios de identidade de acordo com as capacidades para fazer a gesto territorial em
termos polticos e tcnicos. Reflete o estado de avano nos limites intermedirios da
poltica que, como j foi explicado, refere-se a quatro frentes organizao, capacidades,
articulao de polticas e dinamizao econmica.

Refere-se, de forma estrita, linha bsica da poltica, ao ser o ponto zero da construo
territorial, que avanar medida que os processos estabelecidos na estrutura operativa
rendam seus frutos.

As diferenas encontradas nos territrios de identidade indicam que esse aspecto
determinante, face s possibilidades de xito para as agendas de trabalho e gesto, os
processos de desenvolvimento de capacidades, as exigncias de apoio tcnico, a
necessidade de promoo de processos democrticos e polticos e as possibilidades de se
fazer dotaes oramentrias.

O quadro abaixo contm os indicadores selecionados para estimar os tipos de Territrios de
Identidade, conforme a massa crtica referida capacidade de gesto territorial:


Quadro 10 Indicadores para estimativa de tipos de Territrios de Identidade
Impactos na
gesto dos
territrios
Massa crtica
para a
capacidade de
gesto
Organizao
Conformao de colegiados
Representatividade-legitimidade
Gesto de agenda de Conselhos
Desenvolvimento de
capacidades
Desenvolvimento do ciclo de gesto
Qualidade do Plano de Desenvolvimento
Criao de Unidades Tcnicas
Articulao de
polticas
Diversos Projetos para a agricultura familiar
Diversas fontes de financiamento do MDA
Dinamizao
econmica
Associatividade produtiva
Investimentos produtivos
Projetos de infra-estrutura produtiva

A estimao desses indicadores possibilita estabelecer trs tipos de Territrios de
Identidade:

Territrios com elevado dficit de massa crtica em termos de capacidade para a gesto
territorial, o que requer ajustes na estratgia pautada em processos tutoriais (protetores?) de
forte interveno do nvel tcnico central federal ou estadual.
Territrios com dficit mdio, o que indica ajustes na estratgia operacional para um
modelo de acompanhamento, com nfase em maior participao e apoio aos aspectos
tcnicos e polticos especiais, tendo em vista cobrir apenas aspectos em que as condies de
capacidades territoriais meream.
Territrios com baixo dficit, o que remete ao implemento de estratgias que
promovam a autonomia, a autogesto e o auto-instituio, e baixos nveis de interveno
dos nveis federal e estadual.

Umbrais do desenvolvimento A segunda dimenso se refere aos componentes que
formam parte dos impactos e objetivos de longo prazo da poltica de desenvolvimento rural
em suas distintas dimenses.

Considera-se a diferenciao dos Territrios de Identidade em termos de suas condies de
desenvolvimento a partir da perspectiva dos umbrais, que determinam metas e objetivos,
no sendo consideradas, para isso, as restries ou limitaes, face gesto territorial.
Significa que o tipo de objetivo constitui diferenciador frente s dimenses dos Territrios
de Identidade por exemplo, a educao. O diferenciador no estabelece diferencial para o
nvel educacional, mas para as metas estabelecidas por cada territrio sobre este
componente. H territrios que tm por meta combater o analfabetismo, mas h outros onde
o propsito melhorar a qualidade da educao secundria. Esse um fator de
diferenciao de umbral ou objetivo, mas no de condies de vida ou de capacidade.

Considera-se, em certo sentido, que todos os territrios, quaisquer que sejam suas
condies de qualidade de vida, pobreza, ou de dficit de infla-estrutura tm a mesma
possibilidade de alcanar suas metas e seus umbrais se a poltica conseguir criar as
condies timas para a gesto social.

O quadro a seguir contm os indicadores recomendados para esse componente:


Quadro 11 Indicadores recomendados
Objetivos e
impactos do
desenvolvimento
Umbrais do
desenvolvimento
Crescimento
econmico
Nvel de renda per capta
Crescimento econmico
Diversificao e reconverso
Sustentabilidade
Patrimnio ambiental
Conflitos ambientais
Dficit hdrico
Servios ambientais
Equidade
Conflitos de gnero
Conflitos tnicos
Distribuio de renda
Equilbrios regionais
Distribuio espacial da populao
(Processos de Concentrao-Disperso)
Estrutura da base econmica por setores
Estrutura de malha urbana-regional
Reteno populacional
Taxa de emigrao
Migrao de retorno
Estrutura da populao
Governabilidade
Conflitos de terras
Conflitos produtivos
Desenvolvimento da capacidade institucional
Estrutura fiscal territorial

As metas propostas, ao se ajustarem aos nveis de desenvolvimento e aos umbrais,
condicionam os processos que conformam a poltica, em particular os referidos aos
investimentos. Isso possibilita a construo de estratos diferenciados que do nfase s
estratgias de desenvolvimento em diversas frentes.

Gesto de polticas diferenciadas nos territrios Este terceiro componente inclui os
elementos que constituem a identidade, expressa pelos Territrios de Identidade, conforme
as linhas encontradas nas anlises realizadas e apresentadas neste e em estudos anteriores.

O enfoque aplicado a este componente baseia-se nos princpios da ao coletiva, que d
conta da capacidade que uma sociedade tem de se mobilizar de forma organizada, tendo em
vista o interesse comum. Essa ao est na base dos movimentos sociais, das aes
reivindicativas, contestatrias ou nas demandas para mudanas. A democracia e os
processos participativos vm abrindo espaos para que a ao coletiva seja reconhecida,
legitimada e considerada enquanto fator determinante de processos de gesto pblica. Vai
alm da participao ao ser reconhecida especialmente por sua capacidade de iniciativa,
autonomia e poder de transformao. Constitui mecanismo adequado para aglutinar a
energia social, mesmo dos descontentes, em fora construtora.

A Poltica de Desenvolvimento Rural promovida pela SDT desenvolve processos de
fortalecimento dessa ao coletiva via esquemas de soluo negociada de conflitos,
consensos territoriais e institucionalizao dos espaos de interlocuo, entre os atores
territoriais e os agentes privados, sociais e pblicos.

Um dos aspectos inovadores que a SDT introduziu sob o princpio da ao coletiva o
reconhecimento e promoo da idia de que a ao coletiva determinada pela identidade
enquanto caracterstica de unidade diferenciadora de um territrio, da qual obtm sua fora
de coeso e capacidade da gesto. Por isso, tem-se definido os Territrios de Identidade sob
o entendimento de que a ao coletiva constitui expresso de energia social orientada para a
mudana dos modelos de gesto territorial.

Por essa razo, a identificao dos aspectos identitrios dos territrios, ao determinar as
caractersticas de coeso para a ao coletiva, constitui fator determinante do Modelo de
Tipologias Territoriais. Neste ponto, necessrio enfatizar e reiterar que a tipologia
procurada nessa dimenso no constitui uma busca dos tipos de identidade, mas, sim, das
caractersticas dessa identidade que fortalecem a coeso social de grupos de atores
territoriais, tendo em vista converterem-se em ao coletiva envolvida nos processos da
gesto territorial.

As dimenses apreendidas nas anlises feitas sobre as identidades esto sintetizadas em um
conjunto de indicadores que podem expressar diferentes tipos de identidade. A estrutura de
indicadores propostos est postas no quadro a seguir:

Quadro 12 Identidade - dimenses e indicadores
Identidade
Caractersticas
da coeso para a
ao coletiva
Scio-ambiental
Scio-geogrfica
Ecossistemas
Bacias Hidrogrficas
Crise ambiental
Scio-econmica
Sistemas produtivos
Agricultura familiar
Plos de desenvolvimento
Economas de enclave
Pobreza
Desigualdade
Scio-cultural
Etnia
Fatores histricos
Processos de colonizao
Religio
Scio- poltica e
institucional
Organizaes da sociedade civil
Gesto partidria
Conflitos de terras
Conflitos econmicos
Processos antecedentes
Instituies de referncia
Gesto local o estadual
Estratgias de aceso a polticas

A estrutura das dimenses da identidade possibilita definir grupos de Territrios de
Identidade diferenciados com nfases diferentes em relao a cada uma das dimenses,
conforme as prioridades norteadas pelas caractersticas da identidade. Essa estrutura
permite enfatizar a gesto das agendas, conforme o que se segue:

A dimenso scio-cultural enfatiza o reconhecimento;
A dimenso scio-geogrfica enfatiza o ordenamento;
A dimenso socioeconmica enfatiza a produo e a equidade;
A dimenso scio-poltica e institucional enfatiza a democracia e;
A dimenso scio-ambiental d nfase a sustentabilidade.


Indicadores para o modelo de Tipologias Territoriais

No quadro a seguir, esto descritos os indicadores propostos nomeados com tipos de
medio, a periodicidade da coleta e o modelo recomendado.

possvel distinguir os indicadores que esto disponveis nos sistemas de informao e a
periodicidade padro, conforme os planos estatsticos nacionais. E identificam-se os
indicadores que devem ser levantados para alimentar o sistema e que devem ter
periodicidade mnima, anual. por isso que se prope realizar um primeiro levantamento
sobre a linha base da poltica, tendo em vista acompanhar e monitorar a estratgia
operacional de forma integral. A esse respeito, veja os quadros a seguir:

Quadro 13 Caracterstica de coeso para a ao coletiva
Compo-
nentes
Dimen-
ses
Variveis Indicadores Medio


1.
Caracters-
ticas da
coeso para
a ao
coletiva
1.1.
Scio-
ambiental,
Scio-
geogrfica
1.1.1. Ecossistemas 1.1.1.1. Pertinncia dos Territrios de
Identidade a um ecossistema
estratgico ou, rea de
conservao
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.1.2. Bacias 1.1.2.1 Pertinncia dos Territrios de
Identidade a uma bacia
hidrogrfica estratgica
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.1.3. Crise ambiental 1.1.3.1
.
Identificao de problemas
graves de dficit ambiental o
degradao de solos
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.3.
Scio-
culturais
1.2.1. Sistemas produtivos 1.2.1.1
.
Base econmica Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.2. Agricultura familiar 1.2.2.1
.
Nmero de agricultores
familiares
Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.2.2
.
Taxa de incidncia da
agricultura familiar
Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.3. Plos de
desenvolvimento
1.2.3.1
.
Pertinncia dos Territrios de
Identidade a plos de
desenvolvimento econmico,
cidades ou distritos industriais
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.2.4. Economias de
enclave
1.2.4.1
.
Presena de exploraes
extrativistas ou intensivas
Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.5.


Pobreza
1.2.5.1
.
IDH Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.5.2
.
ndice de pobreza Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.5.3
.
Indicador de necessidades
bsicas insatisfeitas
Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.6. Desigualdade 1.2.6.1
.
ndice de Gini, sobre renda Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.2.6.2
.
ndice de Gini, sobre terra Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.3.
Scio-
culturais
1.3.1. Etnia 1.3.1.1
.
Presena de grupos indgenas
ou quilombolas
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.3.2. Fatores histricos
Fatores histricos
1.3.2.1
.
Tempo de formao territorial Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.3.2.1
.
Tempo de formao territorial Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
Compo-
nentes
Dimen-
ses
Variveis Indicadores Medio
1.3.3. Processos de
colonizao
1.3.3.1
.
Processos de titulao de
terras
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.3.3.2
.
Programas de assentamentos Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.3.4. Religio 1.3.4.1
.
Presena de organizaes
religiosas que participam na
gesto territorial
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.4.
Scio-
Polticas
e
institucio
-nais
1.4.1. Organizaes da
sociedade civil
1.4.1.1
.
Grau de filiao a
organizaes de grupos de
interesse
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.4.2. Gesto partidria 1.4.2.1
.
Perfil eleitoral Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.4.2.2
.
Relacin de organizaciones de
la sociedad civil y partidos
polticos
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.4.3. Conflitos de terras 1.4.3.1
.
Identificacin de conflictos no
resueltos de tierras
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.4.4. Conflitos
econmicos
1.4.4.1
.
Estrutura de concentrao
empresarial
Quantitativa
Disponvel na base
de dados
1.4.5. Processos
antecedentes
1.4.5.1
.
Inventrio de projetos ou
programas regionais, ou
territoriais
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.4.6. Instituies de
referncia
1.4.6.1
.
Instituies lderes do
processo de gesto territorial
conforme sua natureza
pblico-privada e de nvel
federal, regional ou local
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
1.4.7. Gesto local ou
estadual
1.4.7.1
.
Grau de participao dos
governos estaduais e
municipais
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base

Quadro 14 Massa crtica para a capacidade de gesto
Compo-
nentes
Dimen-
ses
Variveis Indicadores Medio
2. Massa
crtica
para
capaci-
dade de
gesto
2.1.
Organi-
zao
2.1.1. Conformao de
colegiados
2.1.1.1. Estrutura de conformao
do Conselho Territorial
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.1.2. Representatividade-
legitimidade
2.1.2.1. Mecanismos de
convocao
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.1.2.2. Mecanismos de eleio Qualitativa
Conformada a
partir de la lnea
de base
Compo-
nentes
Dimen-
ses
Variveis Indicadores Medio
2.1.2.3. Mecanismos de
comunicao
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.1.3. Gesto da agenda de
dos Conselhos
2.1.3.1. Setores considerados na
gesto do Conselho
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.2.
Desen-
volvi-
mento
de
capaci-
dades
2.2.1. Desenvolvimento do
ciclo de gesto

2.2.1.1. Inventrio de aes
realizadas pelos atores no
seio do Conselho
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.2.2. Qualidade do Plano
de Desenvolvimento
2.2.2.1. Indicadores de avaliao
dos componentes do
Plano de
Desenvolvimento
Territorial
Quantitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.2.3. Criao de unidades
tcnicas
2.2.3.1. Existncia de unidade
tcnica
Quantitativa
Disponvel na
base de dados
2.2.3.2. Conformao da unidade
tcnica
Quantitativa
Disponvel na
base de dados
2.2.3.3. Dependncia da unidade
tcnica por parte das
instncias pblicas locais
e territoriais
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.3.
Articu-
lao
de
poltica
s
2.3.1. Diversos projetos
para a agricultura
familiar
2.3.1.1. Projetos financiados e em
execuo, promovidos e
sob a gesto dos
Conselhos
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.3.2. Diversas fontes de
financiamento do
MDA
2.3.2.1. Instituies que
financiam os projetos, sob
a gesto dos Conselhos
Qualitativa
Conformada a
partir da linha de
base
2.4.
Dinami
-zao
econ-
mica
2.4.1. Associatividade
produtiva
2.4.1.1. Empreendimentos
associativos
Quantitativa
Disponvel na
base de dados
2.4.1.2. Cooperativas Quantitativa
Disponvel na
base de dados
2.4.2. Investimentos
produtivos
2.4.2.1. Valor de Investimentos
privados territoriais
Quantitativa
Disponvel na
base de dados
Compo-
nentes
Dimen-
ses
Variveis Indicadores Medio
2.4.2.2. Gerao de emprego Quantitativa
Disponvel na
base de dados
2.4.3. Projetos de infra-
estrutura produtiva
2.4.3.1. Valor de Investimentos
em bens pblicos
produtivos
Quantitativa
Disponvel na
base de dados


Quadro 15 Umbrais do desenvolvimento
Compo-
nentes
Dimen-
ses
Variveis Indicadores Medio
3.
Umbrais
do Desen-
volvimen-
to
3.1.
Cresci-
mento
econmi-
co
3.1.1. Nivel de renda
per capta
3.1.1.1. Renda por habitante Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.1.2. Crescimento
econmico
3.1.2.1. Taxa de crescimento
territorial
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.1.2.2. Empreendimentos
produtivos novos
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.1.3. Diversificao e
reconverso
3.1.3.1. Mudanas tecnolgicos Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.1.3.2. Novas reas de
produo
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.2.
Sustenta-
bilidade
3.2.1. Patrimnio
ambiental
3.2.1.1. Inventrio de recursos
naturais
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.2.2. Conflitos
ambientais
3.2.2.1. Conflitos de uso do
solo, de conservao da
biodiversidade e de
saneamento
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
3.2.3. Dficit hdrico 3.2.3.1. Condies
quantitativas da gua
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.2.3.2. Condies qualitativas
da gua
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.2.4. Servios ambientais 3.2.4.1. Atividades de servios
e pagamentos
ambientais
Quantitativa
Conformada a partir
da linha de base
3.3.
Equidade
3.3.1. Conflitos de gnero 3.3.1.1. Inventrio de conflitos
declarados de gnero
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
3.3.2. Conflitos tnicos 3.3.2.1. Inventrio de conflitos
de natureza tnica
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
3.3.3. Distribuio de
renda
3.3.3.1. Distribuio de renda,
ndice de Gini
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
Compo-
nentes
Dimen-
ses
Variveis Indicadores Medio
3.4.
Equili-
brios
Regio-
nais
3.4.1 Distribuio
espacial da
populao
3.4.11. Processos de
Concentrao -
Disperso
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.4.2. Estrutura da malha
urbano- regional
3.4.2.1. Classificao dos
centros urbanos e dos
graus de centralidade
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.5.
Reteno
popula-
cional
3.5.1. Expulso de
populaes
3.5.1.1. Taxa de emigrao Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.5.2. Migrao de
retorno
3.5.2.1. Taxa de retorno Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.5.3. Estrutura da
populao
3.5.3.1. Estrutura por idade e
gnero
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.5.3.2. Taxas de dependncia Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.6.
Governa
bilidade
3.6.1. Conflitos de terras 3.6.1.1. Requerimentos da
Reforma Agrria
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
3.6.2. Conflitos
produtivos
3.6.2.1. Conflitos trabalhista Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
3.6.2.2. Formalizao
trabalhista
Qualitativa
Conformada a partir
da linha de base
3.6.3. Desenvolvimento
de capacidade
institucional
3.6.3.1. Aplicao de
instrumentos de gesto
Quantitativa
Disponvel na base de
dados
3.6.4. Estrutura fiscal
territorial
3.6.4.1. Dependncia fiscal Quantitativa
Disponvel na base de
dados

Modelos de estimao de categorias, estratos ou tipos

Com o estabelecimento dos indicadores para cada componente, dimenso e varivel, chega-
se a estabelecer as tcnicas de estimao e definio das categorias ou estratos territoriais
que conformam as tipologias territoriais. E se estabelece um mecanismo particular de
estimao e tratamento dos dados para cada uma das dimenses, conforme quadros a
seguir:

Quadro 16-A Dimenso Scio-ambiental e scio-geogrfica Item 1.1.
1.1.1. Ecossistemas 1.1.1.1. Pertinncia dos
Territrios de
Identidade a algum
ecossistema
estratgico ou rea
de conservao
Qualificao dos territrios de identidade em
termos das condies ambientais:
Categoria 1. Incidncia ambiental na
delimitao territorial (dois a mais atributos
so definidores dos limites territoriais)
Categoria 2. Mdia incidncia ambiental na
delimitao territorial (um dos atributos 1.1.2. Bacias 1.1.2.1 Pertinncia dos
Territrios de
Identidade a uma
bacia hidrogrfica
estratgica
definidor dos limites territoriais).
Categoria 3. Baixa incidncia ambiental na
delimitao territorial (nenhum atributo
definidor dos limites territoriais)
1.1.3. Crise ambiental 1.1.3.1. Identificao de
problemas graves
de dficit
ambiental ou
degradao de
solos

Quadro 16-B Dimenso Scio-econmica Item 1.2.
1.2.1. Sistemas
produtivos
1.2.1.1. Base econmica
Qualificao dos Territrios de Identidade nos
termos das condies socioeconmicas,
indicadores, 1.2.1.1. a 1.2.4.1.

Categoria 1. Alta incidncia econmica na
delimitao territorial (dois ou mais atributos
so definidores dos limites territoriais).
Categoria 2. Incidncia econmica mdia, na
delimitao territorial (um dos atributos
definidor dos limites territoriais).
Categoria 3. Baixa incidncia econmica na
delimitao territorial (nenhum atributo
definidor dos limites territoriais)

Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos dos estratos socioeconmicos,
conforme indicadores, 1.2.5.1. a 1.2.6.2.
Construo da qualificao quantitativa do
nvel econmico
Estrato 1. Alta incidncia econmica na
delimitao territorial (33%, de baixas
condies econmicas)
Estrato 2. Incidncia econmica mdia na
delimitao territorial (33% de condies
econmicas mdias)
Estrato 3. Incidncia econmica baixa na
delimitao territorial (33% de condies
econmicas elevadas)
1.2.2. Agricultura
familiar
1.2.2.1. Nmero de
agricultores
familiares
1.2.2.2. Taxa de incidncia
de agricultura
familiar
1.2.3. Plos de
desenvolvi-
mento
1.2.3.1. Pertinncia dos
Territrios de
Identidade de
plos de
desenvolvimento
econmico,
cidades ou
distritos industriais
1.2.4. Economias de
enclave
1.2.4.1. Presena de
exploraes
extrativistas ou
intensivas
1.2.5. Pobreza 1.2.5.1. IDH
1.2.5.2. ndice de pobreza
1.2.5.3. Indicador de
necessidades
bsicas
insatisfeitas
1.2.6. Desigualdade 1.2.6.1. ndice de Gini
sobre renda
1.2.6.2. ndice de Gini
sobre terra

Quadro 16-C Dimenso Scio-cultural Item 1.3.
1.3.1. Etnia 1.3.1.1. Presena de
grupos indgenas
ou quilombolas

Qualificao dos territrios de identidade em
termos das circunstncias socioculturais.
Categoria 1. Incidncia cultural elevada na
delimitao territorial (dois ou mais atributos
so definidores dos limites territoriais)

Categoria 2. Incidncia cultural mdia na
delimitao territorial (um dos atributos
definidor dos limites territoriais).
Categoria 3. Incidncia cultural baixa na
delimitao territorial (nenhum atributo
definidor dos limites territoriais)
1.3.2. Fatores
histricos
1.3.2.1. Tempo de
formao
territorial
1.3.2.2. Processo
articulador do
territrio
1.3.3. Processos de
colonizao
1.3.3.1. Processos de
titulao de terras
1.3.3.2. Programas de
assentamentos
1.3.4. Religio 1.3.4.1. Presena de
organizaes
religiosas que
participam na
gesto territorial

Quadro 16-D Dimenso Scio-poltica e institucional Item 1.4.
1.4.1. Organizaes
da socieda-
de civil
1.4.1.1. Grau de filiao
em organizaes
de grupos de
interesse

Qualificao dos territrios de identidade em
termos das condies sociopolticas.
Categoria 1. Incidncia poltica elevada na
delimitao territorial (dois ou mais atributos
so definidores dos limites territoriais).
Categoria 2. Incidncia poltica mdia na
delimitao territorial (um atributo definidor
dos limites territoriais)
Categoria 3. Baixa incidncia poltica na
delimitao territorial (nenhum atributo
definidor dos limites territoriais).


1.4.2. Gesto
partidria
1.4.2.1. Perfil eleitoral
1.4.2.2. Relao de
organizaes da
sociedade civil e
partidos polticos
1.4.3. Conflitos de
terras
1.4.3.1. Identificao de
conflitos de terras
no resolvidos
1.4.4. Conflitos
econmicos
1.4.4.1. Estrutura de
concentrao
empresarial
1.4.5. Processos
antecedentes
1.4.5.1. Inventrio de
projetos ou de
programas
regionais ou
territoriais
1.4.6. Instituies de
referncia
1.4.6.1. Instituies lderes
do processo de
gesto territorial
conforme sua
natureza pblico-
privada e do nvel
federal, regional
ou local
1.4.7. Gesto local ou
estadual
1.4.7.1. Grau de
participao dos
governos estaduais
e municipais

Quadro 16-E Dimenso Organizao - Item 2.1.
2.1.1. Conformao
de colegiados
2.1.1.1. Estrutura de
conformao do
Conselho
Territorial

Qualificao dos territrios de Identidade em
termos do grau de organizao.
Construo da qualificao quantitativa de
organizaes, tomando-se por valor mximo
o mais alto nvel alcanado em um territrio e
fazer a classificao a partir deste.
Estrato 1. condies mais baixas de 33% de
organizaes
Estrato 2. condies mdias de 33%
organizao
Estrato 3. condies elevadas de 33% de
organizao
2.1.2. Representati-
vidade/legitimi
dade
2.1.2.1. Mecanismos de
convocao
2.1.2.2. Mecanismos de
eleio
2.1.2.3. Mecanismos de
comunicao
2.1.3. Gesto da
agenda do
Conselho
2.1.3.1. Setores
considerados na
gesto do
Conselho

Quadro 16-F Dimenso Desenvolvimento de Capacidades Item 2.2.
2.2.1. Desenvolvi-
mento do ciclo
de gesto
2.2.1.1. Inventrio de
aes realizadas
pelos atores no
interior do
Conselho


Qualificao dos territrios de Identidade em
termos do grau de desenvolvimento das
capacidades. Construo da qualificao
quantitativa das capacidades, tomando-se
como valor mximo o nvel mais alto
alcanado por algum territrio e fazer a
classificao a partir deste.

Estrato 1. 33% das capacidades mais baixas
Estrato 2. 33% de capacidades mdias
Estrato 3. 33% de altas capacidades
2.2.2. Qualidade do
Plano de
Desenvolvi-
mento
2.2.2.1. Indicadores de
avaliao dos
componentes do
Plano de
Desenvolvimento
Territorial
2.2.3. Criao de
unidades
tcnicas
2.2.3.1. Existncia de
unidade tcnica
2.2.3.2. Conformao da
unidade tcnica
2.2.3.3. Dependncia da
unidade tcnica
por parte das
instncias pblicas
locais e territoriais

Quadro 16-G Dimenso Articulao de Polticas Item 2.3
2.3.1. Diversos
Projetos para a
agricultura
familiar
2.3.1.1. Projetos
financiados e em
execuo,
promovidos e sob
gesto dos
Conselhos
Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos do grau de articulao. Construo de
qualificao quantitativa da articulao,
tomando-se como valor mximo o nvel mais
alto alcanado por um territrio e fazer a
classificao a partir deste.
Estrato 1. 33% com as mais baixas
articulaes
Estrato 2. 33% com articulao mdia
Estrato 3. 33% com altas articulaes
2.3.2. Fonte de
diversos
financiamiento
de MDA
2.3.2.1. Instituies que
financiam projetos
de investimento,
sob gesto dos
Conselhos

Quadro 16-H Dimenso Dinamizao Econmica - Item 2.4.
2.4.1. Associativi-
dade produtiva
2.4.1.1. Empreendimentos
associativos


Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos dos estratos de dinmica econmica.
Construo da qualificao quantitativa da
dinmica econmica
Estrato 1. 33% com as dinmicas mais baixas
Estrato 2. 33% com dinmicas medias
Estrato 3. 33% com altas dinmicas
2.4.1.2. Cooperativas
2.4.2. Investimentos
produtivos
2.4.2.1. Valor do
investimento
privado territorial
2.4.2.2. Gerao de
emprego
2.4.3. Projetos de
infra-estrutura
produtiva
2.4.3.1. Valor do
investimento
pblico em bens
produtivos

Quadro 16-I Dimenso Crescimento Econmico Item 3.1.
3.1.1. Nvel de renda
per capta
3.1.1.1. Renda por habitante
Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos dos estratos de crescimento econmico.
Construo da qualificao quantitativa da
3.1.2. Crescimento
econmico
3.1.2.1. Taxa de crescimento
territorial
3.1.2.2. Empreendimentos
produtivos novos
dinmica econmica
Estrato 1. 33% com crescimento mais baixo
Estrato 2. 33% com crescimento mdio
Estrato 3. 33% com alto crescimento

3.1.3. Diversificao
e reconverso
3.1.3.1. Mudanas tecnolgicos
3.1.3.2. Novas reas de
produo

Quadro 16-J Dimenso Sustentabilidade - Item 3.2.
3.2.1. Patrimnio
ambiental
3.2.1.1. Inventrio de recursos
naturais

Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos dos estratos de sustentabilidade
ambiental. Construo da qualificao
quantitativa da sustentabilidade ambiental
Estrato 1. 33% com as condies mais baixa
de sustentabilidade
Estrato 2. 33% com condies mdias de
sustentabilidade
Estrato 3. 33% com altas condies de
sustentabilidade
3.2.2. Conflitos
ambientais
3.2.2.1. Conflitos de uso de
solo, de conservao,
de biodiversidade e de
saneamento
3.2.3.
Dficit hdrico
3.2.3.1. Condies
quantitativas da gua
3.2.3.2. Condies qualitativas
da gua
3.2.4. Servios
ambientais
3.2.4.1. Atividades de servios
e pagamentos
ambientais


Quadro 16-K Dimenso Equidade Item 3.3
3.3.1. Conflitos de
gnero
3.3.1.1. Inventrio de conflitos
declarados de gnero
Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos dos estratos de equidade. Construo
de qualificao quantitativa de equidade
Estrato 1. 33% com as mais baixas condies
de equidade
Estrato 2. 33% com condies mdias de
equidade
Estrato 3. 33% com altas condies de
equidade
3.3.2. Conflitos
tnicos
3.3.2.1. Inventario de conflitos
de natureza tnica
3.3.3. Distribuio de
renda
3.3.3.1. Distribuio de renda,
ndice de Gini

Quadro 16-L Dimenso Equilbrios Regionais Item 3.4.
3.4.1 Distribuio
espacial da
populao
3.4.11. Processos de
Concentrao-
Disperso
Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos dos estratos de equilbrios regionais.
Construo de qualificao qualitativa de
equilbrios regionais
Categoria 1. Territrios integrados com plos
regionais ou metropolitanos
Categoria 2. Territrios integrados com plos
sub-regionais ou locais
Categoria 3. Territrios sem articulao urbana
importante
3.4.2. Estrutura da
malha urbana-
regional
3.4.2.1. Classificao dos
centros urbanos e dos
graus de centralidade

Quadro 16-M Dimenso K Reteno populacional Item 3.5.
3.5.1. Expulso de
populaes
3.5.1.1. Taxa de emigrao Qualificao dos Territrios de Identidade em
termos dos estratos de reteno populacional.
Construo de qualificao quantitativa de
reteno populacional
Estrato 1. 33% com as mais baixas condies
de reteno
3.5.2. Migrao de
retorno
3.5.2.1. Taxa de retorno
3.5.3. Estrutura da
populao
3.5.3.1. Estrutura por idade e
gnero
3.5.3.2. Taxas de dependncia Estrato 2. 33% com as condies mdias de
reteno
Estrato 3. 33% com altas condies de reteno


Quadro 16-N Dimenso Governabilidade Item 3.6.
3.6.1. Conflitos de
terras
3.6.1.1. Requerimentos de
Reforma Agrria
Qualificao dos Territrios de Identidade, em
termos dos estratos de governabilidade.
Construo de qualificao quantitativa de
governabilidade
Estrato 1. 33% das mais baixas condies de
governabilidade
Estrato 2. 33% com condies mdias de
governabilidade
Estrato 3. 33% com altas condies de
governabilidade
3.6.2. Conflitos
produtivos
3.6.2.1. Conflitos trabalhistas
3.6.2.2. Formalizao
trabalhista
3.6.3. Desenvolvi-
mento de
capacidade
institucional
3.6.3.1. Aplicao de
instrumentos de gesto
3.6.4. Estrutura fiscal
territorial
3.6.4.1. Dependncia fiscal

Desde que a estratgia de medio dos indicadores e a classificao dos Territrios de
Identidade sejam desenhados conforme as diferenas estabelecidas em termos das
categorias que emergem dos componentes, dimenses, variveis e indicadores, possvel
contar com as categorias definidas nas sees B deste captulo e estabelecer as estratgias
diferenciadas para operacionalizao em cada componente, o que pode ser visualizado na
matriz a seguir:

Estratgia operacional

Ciclo de gesto social Fortalecimento institucional I nvestimento
Planejamento Organizao
Direo-
coordena-
o
Controle
social
Colegiados
reas
tcnicas
I nter-
institucio-
nal
I nfra-estru-
tura
Financia-
mento
concorrente

Co-
financia-
mento
1.
Caracters
-ticas de
coeso
para a
ao
coletiva
1.1. Scio-
ambiental, Scio-
geogrfica

Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies do meio ambiente
Categora 1. Alta incidncia ambiental na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoriais)
Categoria 2. Media incidncia ambiental na delimitao territorial (um dos atributos definidor dos limites territoriais)
Categoria 3. Baixa incidncia ambiental na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais
1.2. Scio-
econmicas
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies socioeconmicas, indicadores 1.2.1.1. a 1.2.4.1.
Categora 1. Alta incidncia econmica na delimitaco territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites
territoriais)
Categoria 2. Mdia incidncia econmica na delimitao territorial (um dos atributos definidor dos limites territoriais)
Categoria 3. Baixa incidncia econmica na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais)
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos socioeconmicas, indicadores 1.2.5.1. a 1.2.6.2. Construo
de qualificao quantitativa de nvel econmico
Estrato 1. Alta incidncia econmica na delimitao territorial (33% das condies econmicas mais baixas)
Estrato 2. Mdia incidncia econmica na delimitao territorial (33% com medias condies econmicas)
Estrato 3. Baixa incidncia econmica na delimitao territorial (33% altas condies econmicas)
1.3. Scio- culturais
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies scio-culturais:
Categoria 1. Alta incidncia cultural na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites territoriais)
Categoria 2. Mdia incidncia cultural na delimitao territorial (um dos atributos es definidores dos limites territoriais)
Categoria 3. Baixa incidncia cultural na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais)
Estratgia operacional

Ciclo de gesto social Fortalecimento institucional I nvestimento
Planejamento Organizao
Direo-
coordena-
o
Controle
social
Colegiados
reas
tcnicas
I nter-
institucio-
nal
I nfra-estru-
tura
Financia-
mento
concorrente

Co-
financia-
mento
1.4. Scio- polticas
e institucionais
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos das condies scio-polticas
Categoria 1. Alta incidncia da poltica na delimitao territorial (dois ou mais atributos so definidores dos limites
territoriais)
Categoria 2. Mdia incidncia poltica na delimitao territorial (um dos atributos es definidores dos limites territoriais)
Categoria 3. Baixa incidncia poltica na delimitao territorial (nenhum atributo definidor dos limites territoriais)
2. Massa
crtica
para a
capacida-
de gesto
2.1. Organizao
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos do grau de organizao.. Construo da qualificao quantitativa da
organizao tomando por valor mximo o mais alto nvel alcanado por algum territrio e classificar a partir deste.
Estrato 1. 33% com condies de organizao mais baixas
Estrato 2. 33% com mdias condies de organizao
Estrato 3. 33% com altas condies de organizao
2.2.
Desenvolvimento de
capacidades
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos do grau de desenvolvimento de capacidades. Construo de qualificao
quantitativa de capacidades tomando como valor mximo o maior alto nvel alcanado por algum territrio e classificar a
partir deste
Estrato 1. 33% com as mais baixas capacidades
Estrato 2. 33% com mdias capacidades
Estrato 3. 33% com altas capacidades
2.3. Articulao de
polticas
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos do grau de articulao. Construo da qualificao quantitativa da
articulao tomando como valor mximo o mais alto nvel alcanado por algum territrio e classificar a partir deste.
Estrato 1. 33% com as mais baixas articulaes
Estrato 2. 33% com medias articulaes
Estrato 3. 33% com altas articulaes
2.4. Dinamizao
econmica
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos da dinmica econmica. Construo de qualificao
quantitativa da dinmica econmica
Estrato 1. 33% com as mais baixas dinmicas
Estrato 2. 33% com dinmicas medias
Estrato 3. 33% com altas dinmicas
3.
Umbrais
do
desenvol-
vimento
3.1. Crescimento
econmico
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de crescimento econmico. Construo de qualificao
quantitativa do crescimento econmico
Estrato 1. 33% com baixas taxas de crescimento
Estrato 2. 33% com medias taxas de crescimento
Estrato 3. 33% com altas taxas de crescimento
3.2. Sustentabilidade
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de sustentabilidade ambiental. Construo da qualificao
quantitativa de sustentabilidade ambiental
Estrato 1. 33% com as mais baixas condies de sustentabilidade
Estrato 2. 33% com mdias condies de sustentabilidade
Estrato 3. 33% com altas condies de sustentabilidade
3.3. Eqidade
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de equidade. Construo de qualificao quantitativa de
equidade
Estrato 1. 33% as mais baixas condies de equidade
Estrato 2. 33% com mdias condies de equidade
Estrato 3. 33% com altas condies de equidade
3.4. Equilbrios
regionais
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de equilbrios regionais. Construo de qualificao
quantitativa de equilbrios regionais
Categoria 1. Territrios integrados com plos regionais ou metropolitanos
Categoria 2. Territrios integrados com plos sub-regionais ou locais
Categoria 3. Territrios sem articulao urbana importante
Estratgia operacional

Ciclo de gesto social Fortalecimento institucional I nvestimento
Planejamento Organizao
Direo-
coordena-
o
Controle
social
Colegiados
reas
tcnicas
I nter-
institucio-
nal
I nfra-estru-
tura
Financia-
mento
concorrente

Co-
financia-
mento
3.5. Reteno
populacional
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de reteno populacional. Construo de qualificao
quantitativa de reteno populacional
Estrato 1. 33% com as mais baixas condies de reteno
Estrato 2. 33% com medias condies de reteno
Estrato 3. 33% com altas condies de reteno
3.6. Governabilidade
Qualificao dos Territrios de Identidade em termos dos estratos de governabilidade. Construo de qualificao quantitativa
de governabilidade
Estrato 1. 33% das mais baixas condies de governabilidade
Estrato 2. 33% com medias condies de governabilidade
Estrato 3. 33% com altas condies de governabilidade



Desafios da poltica para os territrios de Identidade

A adoo da estratgia dos territrios de identidade que vem sendo implementada na
Amrica Latina uma das mais inovadoras em termos das concepes do desenvolvimento
baseado no territrio. As polticas brasileiras iniciam essa experincia, enquanto percepo
emergente, a partir de instituies criadas h pouco tempo, ainda em processo de
consolidao, mas que vm assumindo essa estratgia desde sua concepo. Um exemplo
a Secretaria de Desenvolvimento Rural.

O alcance dessa estratgia inibe apreciaes conclusivas sobre a evoluo dos processos
que abrange ao implicar reformas da gesto pblica. Por isso, necessrio um esforo para
que ocorram mudanas profundas na cultura de execuo da poltica pblica e na estrutura
do poder inerente gesto pblica. preciso reforar que as anlises do processo tm de
considerar a influncia dos horizontes temporais sobre os resultados previstos. A mudana
que impulsiona a transformao do modelo extrapola o longo prazo; constitui opo de
futuro com resultados para as futuras geraes. Isso implica ter a necessria coerncia para
entender a necessidade de construir em termos de futuro para quem na realidade for assumir
os seus impactos.

So necessrias a sistematizao de resultados e a aprendizagem durante o processo, como
forma de gesto do conhecimento gerado nos ciclos da gesto territorial. No h como
predeterminar uma frmula para obter a certeza do desenvolvimento. Nossos pases, seus
estados e suas sociedades civis esto construindo uma nova gerao de polticas pblicas.
Por essa razo, importa estabelecer um processo permanente de sistematizao,
acompanhamento e avaliao destes processos.

A condio do enfoque territorial que integra a descentralizao e participao impe o
protagonismo de amplo nmero dos atores, que questionam as vises de acompanhamento
e avaliao centralizadas ou de controle tendo em vista favorecer sistemas de
acompanhamento que envolvam todos os atores. Nesse sentido, a gesto do conhecimento
constitui um dos principais desafios, pois abrange o resultado pedaggico, a flexibilidade
na gesto e a apropriao por parte dos atores e agentes envolvidos.

A natureza da estratgia centrada nos Territrios de Identidade representa um dos mais
complexos desafios da reforma operacional do Estado, que, por tradio, opera em termos
de gesto setorial-centralizada. E o desenvolvimento territorial impe a simultaneidade ou a
articulao das polticas direcionadas aos territrios. Todas essas poltica representam
vises polticas, tcnicas e diferentes ideologias, e fcil distinguir os grupos de interesses
implcitos nas estratgias de polticas pblicas. Por isso, as fortes crticas ao modelo
devem-se necessidade de conseguir a articulao dessas polticas em meio ao seu limitado
avano da coordenao setorial, pois elas so defendidas pela utpica unidade do estado em
termos de sua gesto.

Falta muito para alcanar o caminho da articulao, mas evidencia-se a natureza da rede de
polticas pblicas e de instituies que conforma o estado, com seus espaos de autonomia
e complexos processos de interao. A tendncia do estado constituir-se em um complexo
sistema, configurado por uma variada e diferenciada oferta de instrumentos de interveno
que devem se adequar nova e qualificada demanda. Nisso consiste o eixo central da
estratgia territorial, em sua capacidade de fortalecer, ordenar e atribuir poder, se desejvel,
aos beneficirios dessas polticas. O maior desafio est na capacidade de resposta dessas
polticas no unificadas na perspectiva de atender s demandas descentralizadas,
empoderadas e integradas. Nesse sentido, oportuna a discusso sobre a legitimidade do
Ministrio de Desenvolvimento Agrrio para conduzir o processo territorial, considerando-
se a natureza multidimensional e multisetorial.

Vem sendo debatida a necessidade de desruralizar o desenvolvimento territorial, no
momento em que a Secretaria de Desenvolvimento Territorial vivencia o dilema entre seus
objetivos e a responsabilidade de apoiar a agricultura familiar em meio a presso (inerente
aos territrios que demandam aes referidas s diferentes reas da agricultura), ao mesmo
tempo em que os atores territoriais perpassam os grupos especficos de agricultores
familiares.

O campo para a soluo deste dilema est na estratgia definida para a organizao da
poltica de gesto territorial, orientada pelos Territrios de Identidade. E tem-se exercitado
um processo da gesto social do territrio, de forma a envolver as dimenses tcnicas e
polticas, em termos de viso pragmtica de desenvolvimento.

Esse processo vem sendo conduzido tendo a agricultura familiar como porta de entrada. Ela
abre espao para novas estratgias orientadas ao contexto dessa atividade, o que conduz a
uma percepo integral a ser resolvida no seu territrio. Abre-se, assim, uma nova porta
para abrigar um conjunto maior de atores sociais componentes do territrio, resultando em
um dos desafios a ser enfrentado pela estratgia de Territrios de Identidade:
compatilibilizar as metas de desenvolvimento territorial com a especificidade das
estratgias em atender a agricultura familiar.

Nesse ponto, deve ser lembrado que o enfoque territorial no se antepe e no
contraditrio s responsabilidades setoriais da agricultura familiar. Pelo contrrio. H uma
complementaridade em cenrio de eficincia, com resultados de maior impacto. O conceito
de gesto social pressupe que a poltica pblica no se limita ao dos agentes pblicos.
Ele implica um esquema de co-responsibilidade, que aumenta a complexidade do modelo,
mas com a vantagem de obter a participao poltica e de gesto dos atores do territrio, o
que garante um processo mais fludo e eficaz. A consolidao desse modelo constitui o
ponto crtico da poltica, face a desafios polticos e tcnicos de grande proporo. At o
momento, o processo teve incio em suas dimenses formais, mas aponta para a
necessidade de ser consolidado em termos de sistema de valores e incentivos que devem ser
convertidos em confiana para assegurar todo o processo.

O fundamento dos novos modelos de gesto do desenvolvimento tem sido a participao,
que indica sua enorme capacidade de contribuir na melhoria da gesto das polticas. Mesmo
assim, esse o primeiro passo de um processo que deve ir bem mais longe. A participao
continua tendo o sabor do alheio. O que vem de fora, enquanto os modelos territoriais,
tende sempre aos moldes autrquicos, sob processos descentralizados, de autogesto e,
inclusive, de auto-instituio. por isso que os processos que foram iniciados se abrem
possibilidade de territrios flexveis relacionados identidade, que expressa territrios
autnomos. Este aspecto constitui grande desafio, em especial devido a sua natureza
poltica e subversiva da ordem estabelecida, pela tradicional poltica pblica que se define
de forma exgena em relao ao territrio, onde executada de forma participativa.

O modelo que vem sendo desenvolvido pretende gerar capacidades, incentivos e
legitimidade para firmar essa autonomia territorial quando o eixo se descola da linha
central dos tradicionais programas de desenvolvimento para a possibilidade da interlocuo
e gesto compartilhadas, de forma a envolver os atores territoriais e a complexa malha de
polticas e instituies pblicas. Esse novo modelo favorece bastante os processos de
descentralizao e fortalecimento das regies, na condio de entidades territoriais, agora
baseadas em suas identidades.

A estratgia do desenvolvimento territorial implantada pela SDT supe instrumental
tcnico com o propsito de promover a gesto social do territrio ao alcance de um ciclo
baseado em processos de planejamento. Observa-se, neste caso, avanos que se antecipam
gesto social e ao planejamento. Antecipam-se ainda a outros modelos, devido ao mtodo
que possibilita um verdadeiro protagonismo metodolgico, proporo que se aplicam
adequadas ferramentas de planejamento o que constitui um grande desafio. Pretende-se
que o planejamento, com todo seu instrumental tcnico, beneficie e apie a gesto social
em seus complexos desafios, em especial s insuficientes capacidades tcnicas dos atores
territoriais.

Destaca-se o avano obtido com a implantao dos planos territoriais em prazo
relativamente curto. Alm de suas qualidades tcnicas, os planos representam a primeira
etapa que legitima a participao dos atores territoriais nos processos decisrios em
ltima instncia, a participao a nica e verdadeira forma de exercer a co-
responsabilidade, conforme o conceito de gesto social do territrio.

A passagem dos processos de participao e planejamento participativo a modelos
autnomos de gesto social do territrio depende, de forma crtica, do alcance aos sistemas
do investimento pblico. E ainda no h o reconhecimento das estruturas territoriais, a
descentralizao e os planos territoriais face aos mecanismos e regras inerentes operao
vital de investimentos necessrios e execuo das estratgias contidas em projetos de
desenvolvimento territorial. Esse um grande desafio da articulao, da negociao e da
gesto, para afetar os sistemas oramentrios e investimentos de outras estruturas, at de
Ministrios no caso, no mbito da gesto do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Esse outro desafio a se enfrentar, mas que est evidenciado como uma das reas de
resultado da estratgia: a articulao das polticas. Esta reflexo vai alm das instituies
federais. Deve orientar os investimentos estaduais e municipais destinados s demandas
requeridas e legitimadas sob o enfoque da gesto social do territrio.

A fora desse processo reside na capacidade de mobilizao da sociedade, na criao de
espaos de legitimao para abrig-la e na criao de um sistema de estmulo baseado na
confiana. Dessa forma evidencia-se a importncia da organizao social como motor
deste processo.

A democracia representativa, com a eleio de seus representantes, consiste em espao
original do exerccio cidado, e tem avanado para formas mais amplas ao incluir a
participao da democracia direta o que refora a importncia das organizaes para a
ao, a gesto, o planejamento, a execuo e o controle social , alternativa aos modelos
tradicionais de organizaes em espaos restritos, que as conduzem naturalmente
exausto de suas aes em espao de contestao. O fortalecimento dessas organizaes,
em especial no campo poltico, outro enorme desafio para o processo territorial, porque
essas organizaes constituem-se fator determinante da fora poltica da estratgia (dos
Territrios de Identidade) e, como resultado, daro suporte sustentabilidade no longo
prazo.

A gesto social do territrio norteia a interveno ativa dos atores na condio de energia
social em movimento. Essa a fora real do processo territorial e, em ltima instncia,
nessa perspectiva que se orientam os esforos da poltica. E a apreenso dessa fora social
conceitua-se de capital social, que explica bem a energia social como um dos componentes
fundamentais do desenvolvimento econmico, com nfase especial na capacitao e
desenvolvimento humano. E a ao coletiva, enquanto mobilizao direcionada, legitimada
e equipada com instrumentos para a gesto o conceito que melhor define essa fora social
no cenrio da gesto social do territrio, onde h sentido poltico de maior propagao. O
verdadeiro desafio da mobilizao consiste em converter a energia social em ao coletiva.

O fator mais importante da estratgia brasileira est na forma como vem ocorrendo a
associao entre a identidade e o processo de mobilizao social no territrio. A anlise
feita d suporte idia de que o reconhecimento da identidade que conforma os territrios
permite superar muitas das tradicionais barreiras que dificultam a participao. Com isso,
chega-se a espaos mais adequados s organizaes sociais aqui consideradas como
manifestaes da identidade , para encontrar o caminho natural de seus processos
histricos e inserir-se ao processo de gesto social do territrio em implantao. Constitui
enorme desafio poltico manter a flexibilidade que d suporte identidade durante o
processo que limita e configura os territrios considerando a fora da tradio e da histria
territorial.

A instncia de formalizao, em especial a de legitimidade da ao coletiva, determinada
pelos colegiados territoriais na condio de canalizadores e centros de interlocuo pblico-
privada. As funes mais importantes dos conselhos so obter acordos e consensos e
encaminhar processos de negociao. Evidenciam-se importantes avanos obtidos no
caminho da conformao e formalizao, mesmo diante dos desafios referidos criao das
capacidades necessrias para que esta instncia cumpra seu papel. H desafios tcnicos
referidos ao desenvolvimento de capacidades, sobre a informao plena, e sobre a criao
de motivaes e de conquista de confiana entre as dimenses, pblico-privado. Mas h
outros dois desafios ainda mais importantes: a sensibilizao dos agentes pblicos que
formam os colegiados que no fazem parte da estrutura institucional da SDT, mas tm a
possibilidade real de fazer a articulao das polticas , e a legitimidade e
representatividade dos porta-vozes das organizaes e das comunidades que fazem parte
dos processos da negociao ao influir na qualidade dos processos de convocao e
comunicao com as bases e por influenciar na defesa dos interesses particulares e
coletivos. Essas tarefas devem assumir espao central nas estratgias de fortalecimento do
modelo da gesto social do territrio

Em outra dimenso da poltica, adverte-se sobre a importncia dos avanos conceituais da
estratgia. Como foi possvel constatar neste estudo, indiscutvel a coerncia terico-
conceitual do instrumental aplicado, especialmente quanto aos conceitos de identidade e
territrio, que proporcionam fora e consistncia ao planejamento.

Constata-se ainda que a gesto do conhecimento inerente ao processo em si tem grande
importncia poltica. Por isso, ela leva ao esforo de legitimao, que proporciona uma
estratgia com o rigor e coerncia e recomenda manter as portas abertas reflexo e anlise
comparativa em relao s polticas territoriais que vm sendo executadas em outros pases.
Por fim, importa reconhecer, enfatizar e avaliar o desafio que implica a adoo dos critrios
de diferenciao das estratgias e das polticas.

A heterogeneidade territorial do Brasil expressa-se em mltiplas identidades na sociedade.
Isso fora adoo dos mecanismos para focalizar e dar autonomia aos territrios.
Constitui desafio a proposta de definio de critrios para estabelecer as tipologias a serem
aplicadas e adaptadas aos processos conforme as condies de cada territrio.


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