Economia Deficit

Tema I
Poltica Fiscal e Dvida Pblica

Seis Dcadas de Dfcit
Pblico no Brasil
Poltica Fiscal e Dvida Pblica Meno Honrosa
Cludio Jaloretto *
* Mestre em Economia do Setor Pblico pela Universidade de Braslia (UnB). Analista do Banco Central do Brasil
(Bacen) onde exerce a funo de Chefe do Departamento de Processos Administrativos da rea de Fiscalizao.
Resumo
Uma das caractersticas marcantes da economia brasileira aps a Segunda
Guerra Mundial foi a sucesso de resultados fscais negativos, secundados por
crises no balano de pagamentos. Como consequncia, a histria nos mostra
que, frequentemente, alm de recorrermos aos recursos do Fundo Monetrio
Internacional (FMI), conseguimos, em geral, um ajustamento externo custa do
desajuste interno. Essa escrita pareceu quebrada quando da edio do Plano Real
em 1994 esforo de ajustamento interno efetuado sem o apoio fnanceiro daquela
instituio. No entanto, voltamos nos anos seguintes ao Plano a experimentar
novo desequilbrio fscal, seguido de crise no balano de pagamentos e recorrente
acordo com o Fundo Monetrio. O objetivo deste trabalho traar uma panormica
do comportamento fscal do pas de 1947 (ano do incio do cmputo das contas
nacionais) a 2009, na expectativa de trazer luz as razes histricas desse
comportamento ciclotmico da economia brasileira. De incio, so feitos alguns
comentrios sobre questes metodolgicas relacionadas mensurao do dfcit
pblico no Brasil, ou seja, a abrangncia do setor pblico, para efeitos de clculo
do dfcit, com destaque para a discusso sobre a incluso ou no das empresas
estatais no conceito; defnio do que seria a mensurao acima e abaixo da
linha; conceituao dos principais tipos de dfcit nominal, operacional e
primrio; e questes metodolgicas que se revelaram importantes quando do
quadro hiperinfacionrio pelo qual passou o pas. Em seguida, efetuada uma
anlise detalhada da evoluo do dfcit no pas, separando-se em sete perodos,
arbitrariamente estabelecidos, desde o ano de 1947 at o primeiro semestre de
2009, anlise esta feita tanto em termos de evoluo do dfcit ao longo do tempo
quanto em termos de comparao com o investimento e a poupana privados.
Finalmente, como concluso, so apresentadas algumas consideraes sobre as
reformas que, na opinio do autor, se fazem necessrias para a consolidao do ajuste
fscal no Brasil.
Palavras-chave: fscal; dfcit.
Sumrio
1 INTRODUO, 7
2 QUESTES METODOLGICAS, 8
2.1 Abrangncia do setor pblico, 8
2.2 Acima e abaixo da linha, 10
2.3 Nominal, operacional e primrio, 10
2.4 Problemas estatsticos, 11
2.4.1 Efeito estoque-fuxo, 11
2.4.2 Efeito fnal de perodo, 12
2.4.3 Efeito infao mdia , 12
3 EVOLUO DO DFICIT, 13
3.1 Perodo ps-guerra (1947-1955), 13
3.2 De JK a JG (1956-1963), 17
3.3 Incio do governo militar o ajuste (1964-1969), 19
3.4 Anos 1970 o milagre (1970-1979), 21
3.5 Anos 1980 bases para a hiperinfao (1980-1989), 24
3.6 Da hiperinfao ao Plano Real (1990-1994), 30
3.7 Plano Real e perodo de estabilizao (1995-1998), 37
3.8 Estabilidade e novo governo (1999-2006), 43
3.9 Perodo recente (2007-2009), 48
4 REFORMAS NECESSRIAS PARA A CONSOLIDAO DO AJUSTE FISCAL, 53
REFERNCIAS, 55
Lista de tabelas
TABELA 1 DFICIT E POUPANA DO GOVERNO CONCEITO CONTAS NACIONAIS % PIB, 14
TABELA 2 HIATOS DA ECONOMIA BRASILEIRA % PIB, 16
TABELA 9 NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO (NFSP)
USOS E FONTES % PIB, 26
TABELA 12 DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO % PIB, 29
CONCEITO OPERACIONAL % DO PIB, 33
CONCEITO OPERACIONAL % PIB, 38
TABELA 22 DIVIDA PBLICA COMPARAO INTERNACIONAL % PIB, 41
Poltica Fiscal e Dvida Pblica Cludio Jaloretto
Finanas Pblicas XIV Prmio Tesouro Nacional 2009 7
1 Introduo
Uma das caractersticas marcantes da economia brasileira aps a Segunda
Guerra Mundial foi a sucesso de resultados fscais negativos, secundados por
crises no balano de pagamentos. Como consequncia, a histria nos mostra que,
frequentemente, alm de recorrermos aos recursos do Fundo Monetrio Interna-
cional (FMI), conseguimos, em geral, um ajustamento externo custa do desa-
juste interno. Essa escrita pareceu quebrada quando da edio do Plano Real em
1994 esforo de ajustamento interno efetuado sem o apoio fnanceiro daquela
instituio. No entanto, voltamos nos anos seguintes ao Plano a experimentar
novo desequilbrio fscal, seguido de crise no balano de pagamentos e recorrente
acordo com o Fundo Monetrio.
O objetivo deste texto traar uma panormica do comportamento fscal
do pas de 1947 (ano do incio do cmputo das contas nacionais) a 2009, na ex-
pectativa de trazer luz as razes histricas desse comportamento ciclotmico da
economia brasileira.
Foram utilizadas, como fonte bsica de dados, as informaes divulgadas
pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) em seu site da internet,
sob o nome Estatsticas do sculo XX. Como o perodo de anlise abrangente
e cobre vrias mudanas monetrias e perodos de alta infao, optou-se por
analisar os dados apenas como percentual do PIB. Alm do IBGE, para dados
mais recentes foram utilizadas informaes do Banco Central do Brasil (BCB),
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais (Dest).
O conceito de dfcit pblico trabalhado foi o operacional,
1
tendo sido utili-
zado, no perodo de 1947 a 1969, a estimativa de juros reais efetuada pelo IBGE
no trabalho citado; de 1970 a 1979, a estimativa de resultado operacional divul-
gada por Simonsen,
2
e, de 1980 em diante, informaes divulgadas pelo Banco
Central do Brasil.
Na prxima seo, so feitos alguns comentrios sobre questes metodol-
gicas relacionadas com a mensurao do dfcit pblico no Brasil, para em segui-
da ser efetuada uma anlise detalhada da evoluo do dfcit no pas, separando-
se em sete perodos arbitrariamente estabelecidos.
Finalmente, a ltima seo apresenta algumas consideraes sobre as refor-
mas que se fazem necessrias para a consolidao do ajuste fscal no Brasil.
1 exceo do primeiro semestre de 2009, cujas informaes correspondem ao dfcit no conceito nominal.
2 SIMONSEN (1989).
2 Questes metodolgicas
2.1 Abrangncia do setor pblico
Ocasionalmente, alguns questionamentos sobre a abrangncia do setor p-
blico so dados a pblico no bojo de discusses sobre ajuste fscal, endividamento
pblico ou participao do Estado na economia. Esses questionamentos envol-
vem aspectos como a incluso das empresas estatais no conceito, a no incluso
das instituies fnanceiras no clculo ou, mesmo, a incluso das entidades sub-
nacionais.
Barbosa e Giambiagi,
3
por exemplo, entendem que o relevante para a men-
surao da situao fscal deveria ser o resultado da soma do governo federal
com o Banco Central, geralmente agrupados sob a rubrica governo central.
O argumento que sustenta esse ponto de vista parte da constatao de que em um
setor pblico cujas funes estejam bem defnidas e no qual no existam vaza-
mentos os eventuais dfcits de estados e municpios, de um lado, e das empresas
estatais, de outro, seriam cobertos por fontes de endividamento no infacionrias
e, portanto, as operaes das quais esses agentes econmicos participassem se-
riam equivalentes a operaes entre agentes privados, sem impacto na expanso
monetria.
A classifcao adotada pelo Manual de Finanas Pblicas do FMI, por seu
lado, trata as empresas no fnanceiras do setor pblico separadamente do gover-
no geral, fazendo a distino com base na natureza das atividades que elas execu-
tam e no na classifcao legal ou institucional.
Quanto ao setor pblico fnanceiro, justifca-se sua no incluso pela pr-
pria atividade exercida pelo setor, qual seja, a de intermedirio fnanceiro, embora
as evidncias brasileiras indiquem essas instituies como responsveis por sig-
nifcativos dfcits quasi-fscais que geram a necessidade de cobertura do Tesouro
estadual ou federal e impactam o endividamento pblico.
Em contraponto defesa de um conceito estrito para a mensurao do d-
fcit pblico relevante, temos de considerar que vrios fatores, ou vazamentos,
impedem a no considerao de estados e municpios e de empresas estatais no
clculo. As sucessivas renegociaes de dvidas estaduais e municipais, que cul-
minaram com a assuno destas pelo governo federal, indicam que os dfcits
daqueles entes no so desprovidos de impacto infacionrio. De fato, a presso
infacionria no se d apenas pelos canais tradicionais de transmisso monetria,
3 BARBOSA; GIAMBIAGI (1995).
mais difusa e envolve aspectos como tamanho do ente pblico, utilizao dos
bancos pblicos para o fnanciamento do dfcit, a garantia da Unio a emprsti-
mos externos, a quase impossibilidade legal de falncia daqueles entes, gerando
a necessidade de socorro federal para evitar comprometimento dos servios p-
blicos, etc.
Quanto s empresas estatais, o passado tambm nos mostra que elas, em
maior ou menor grau, foram utilizadas para a consecuo de gastos extraora-
mentrios ou como instrumentos de polticas pblicas, como subsdios inds-
tria, no caso de mineradoras de ferro ou produtoras de ao.
A propsito, Stella
4
assim se manifesta:
Uma questo importante nos pases onde as empresas pblicas tm um
papel signifcativo a reao dessas empresas a uma mudana nos sinais
de preo, com mais frequncia atravs de taxas de cmbio e juros. [...] Em
um extremo, uma empresa de propriedade pblica pode ser completamen-
te insensvel s mudanas de preo. Isso possvel porque tais empresas
frequentemente no so responsveis por seu resultado operacional na
mesma medida que as empresas do setor privado. Uma desvalorizao
da taxa real de cmbio, por exemplo, pode no levar a uma mudana no
mix de entrada de tradables para no tradables como faria uma empresa
privada mas sim a um aumento no emprstimo. Isso produziria o oposto
daquilo que a poltica de desvalorizao pretendia e serviria para fnancia-
mento de outras empresas. Se a empresa pblica entrasse em concorrncia
com empresas privadas, ela poderia experimentar aumento nas vendas
devido a preos relativamente infexveis e, portanto, aumentar sua parti-
cipao no mercado exatamente em uma poca de inefcincia de cresci-
mento. O aumento do emprstimo tambm deslocaria o fnanciamento do
governo ou aumentaria o custo do crdito para ele.
No caso brasileiro, por seu turno, h um detalhe que muitas vezes passa
despercebido, mas determinante, em ltima instncia, para a classifcao das
empresas estatais como agentes da execuo de polticas pblicas: conforme pre-
viso constitucional, os investimentos das empresas estatais federais so parte
integrante do oramento anual submetido pelo governo federal ao Congresso Na-
cional. Em outras palavras, a deciso de investimento daquelas empresas segue
mais as necessidades polticas ou de governo que aquelas decises puramente
negociais ou de mercado.
4 STELLA (1993).
2.2 Acima e abaixo da linha
A questo aqui apresentada diz respeito s duas formas de mensurar o d-
fcit pblico: i) pela diferena entre as receitas e as despesas pblicas ou ii) pela
variao do endividamento lquido do setor pblico. A primeira o que conven-
cionamos chamar de acima da linha, enquanto a segunda, tambm conhecida
como Necessidades de Financiamento do Setor Pblico, chamamos de abaixo
da linha. Essa forma de classifcao, estabelecendo uma linha divisria entre a
mensurao dos fatores que motivam o dfcit e seu dual, o fnanciamento desse
dfcit, foi emprestada de classifcao semelhante do balano de pagamentos, em
que acima da linha fguram as transaes correntes e o movimento de capitais, e
abaixo da linha fgura a variao das reservas internacionais do pas.
Conceitualmente, essas duas formas de ver o dfcit pblico deveriam coin-
cidir, mas isso no ocorre em funo da abrangncia diferente do setor pblico
utilizada e por erros e omisses decorrentes de formas diferentes de agregao ou
mensurao.
At o incio dos anos 1980, a mensurao que prevalecia era a acima da
linha, tendo por base, geralmente, a contabilizao estabelecida pela Lei n.
4.320/1964. Em geral, os dados relativos ao dfcit pblico eram coletados das
contas nacionais, de periodicidade anual, e, no caso do governo federal, utilizava-
se o resultado de caixa do Tesouro Nacional.
Essa situao comeou a mudar no incio da dcada de 1980, quando, com
o acordo com o FMI de 1983, se estabeleceram as bases para a mensurao do d-
fcit abaixo da linha, computando-se a variao do endividamento pblico com
o Sistema Financeiro Nacional e o setor externo. Essa metodologia, embora no
permita identifcar as fontes causadoras do dfcit pblico, tem a vantagem de ser
de mais fcil clculo e de ter relativamente menos fontes de informaes, o que
diminui as chances de erro, alm de ser menos sensvel a manipulaes, posto que
os dados so fornecidos pelos credores, e no pelos devedores.
2.3 Nominal, operacional e primrio
Os conceitos tradicionais de dfcit pblico so apresentados em trs diferen-
tes concepes: i) conceito nominal ou convencional; ii) conceito operacional; e
iii) conceito primrio. A diferena entre essas formas de mensurao est relacio-
nada, intrinsecamente, s despesas com juros. No primeiro, consideram-se os juros
nominais pagos ou apropriados; no segundo, consideram-se os juros reais pagos ou
apropriados, enquanto no terceiro conceito se excluem as despesas com juros.
O conceito primrio, ao excluir as despesas com juros, tenta mensurar o im-
pacto decorrente das aes fscais do governo, sendo uma medida relevante para
identifcar o esforo empreendido pelo setor pblico para o ajustamento fscal.
As despesas com juros so excludas, pois mensuram, de um lado, o custo pelo
desequilbrio fscal anterior, expresso pelo saldo da dvida, e de outro, a variao
da taxa de juros, determinada exogenamente ao componente fscal do governo.
Embora relevante, o conceito primrio parcial, no devendo ser lido isolada-
mente, mas em conjunto com a mensurao nominal ou operacional, pois o im-
pacto macroeconmico do dfcit dado pelos dfcits nominal ou operacional, e
no pelo dfcit primrio.
O conceito operacional surgiu no incio dos anos 1980, inicialmente como
uma tentativa de aproximar os juros apropriados por competncia dos juros que
deveriam ser contabilizados pelo critrio de caixa.
5
Posteriormente, com o recru-
descimento infacionrio, atentou-se para o fato de as despesas com juros nomi-
nais no espelharem devidamente o impacto das transferncias de juros para os
detentores da dvida, dada a no existncia de iluso monetria.
De fato, na ausncia de iluso monetria, o conceito relevante o de dfcit
operacional, que exclui do clculo dos juros o efeito da atualizao monetria da
dvida, ou seja, os fnanciadores do governo no iro confundir a correo mone-
tria dos seus crditos contra o governo com rendimento real.
2.4 Problemas estatsticos
O perodo de infao alta pelo qual o Brasil passou na dcada de 1980 e
incio dos anos 1990 explicitou alguns problemas estatsticos, irrelevantes com
infao baixa, mas importantes na existncia de infao alta. Esses problemas,
basicamente relacionados comparao das variveis com o PIB e com o defa-
cionamento de srie, so comentados a seguir, juntamente com sua soluo.
2.4.1 Efeito estoque-fuxo
Em geral, as variveis de estoque, como dvidas, meios de pagamento, base
monetria, esto expressas a preos do ltimo ms do perodo; por exemplo, o
saldo da base monetria do ms de dezembro est a preos do ms de dezembro.
Por sua vez, as variveis de fuxo, tais como o PIB, esto expressas a preos
mdios do perodo. O defator implcito do PIB, por exemplo, uma medida da
5 QUEIROZ (1991).
infao mdia do ano, e no da infao acumulada do ano. Com a acelerao
infacionria, a infao acumulada tende a se distanciar da infao mdia e, con-
sequentemente, as variveis de estoque tendem a ser superestimadas, se compara-
das a variaes de fuxo. Em suma, relaes como dvida lquida/PIB apresentam
resultados superestimados em um contexto de acelerao infacionria.
Para solucionar o problema, o Banco Central desenvolveu o conceito de
PIB valorizado, que consiste em expressar o valor do PIB a preos do ltimo ms,
e no a preos mdios do ano, eliminando a caracterstica de mdia, implcita no
clculo do PIB.
6
2.4.2 Efeito fnal de perodo
O PIB, como qualquer fuxo monetrio, corresponde soma dos fuxos
mensais em moeda corrente. Da mesma forma, qualquer outro fuxo monetrio
tambm corresponde soma dos fuxos mensais expressos em moeda corrente.
Assim, uma relao fuxo monetrio/PIB, na presena de infao, est sujeita a
distores decorrentes da eventual sazonalidade diferente entre os fuxos mensais
do PIB e da varivel utilizada para comparao. A essa distoro foi dado o nome
de efeito fnal de perodo.
Essa distoro corrigida comparando-se os fuxos a preos constantes,
independentemente da metodologia utilizada para a apurao do dfcit pblico,
ou do conceito utilizado.
2.4.3 Efeito infao mdia
Em geral, os ndices de infao so calculados utilizando-se a soma pon-
derada dos preos durante o ms, comparada com a soma ponderada dos preos
do ms anterior. Assim, o ndice mede os preos mdios de um ms em relao
ao ms anterior, ou seja, grosso modo, corresponde aos preos praticados no 15
dia do ms em relao ao mesmo dia do ms anterior, fazendo com que os pre-
os ao fnal do ms sejam maiores do que aqueles captados pelo ndice. Em uma
conjuntura de infao alta, a diferena signifcativa. Como os fuxos de juros
apropriados, no clculo do dfcit pblico, esto a preos do ltimo dia do ms,
para retirar o efeito infacionrio seria necessria a utilizao de um ndice que
captasse os preos ponta a ponta, ou seja, os preos do ltimo dia do ms.
6 CARVALHO (1998).
At 1990, o clculo do dfcit operacional era efetuado retirando-se dos
fuxos de juros nominais devidos durante o ms uma estimativa da correo dos
saldos pela infao, calculada com base nas taxas infacionrias do ms, embu-
tindo, portanto, a diferena entre os preos mdios e os preos de fnal de ms
e superestimando, por consequncia, o fuxo de juros reais quando a infao se
acelerava. Essa superestimativa era claramente visvel quanto maior fossem os
ndices infacionrios.
Para minimizar esse erro de avaliao, a partir de 1991 passou-se a utilizar
o conceito de IGP-Centrado para retirar o efeito infacionrio dos fuxos de juros
nominais. O IGP-Centrado corresponde mdia geomtrica do IGP-DI
7
do ms
e do ms posterior e, portanto, representa uma aproximao de um ndice ponta
a ponta, na medida em que transfere o ponto mdio do ndice do dia 15 para o
ltimo dia do ms.
3 Evoluo do dfcit
A anlise da evoluo do dfcit no perodo abrangido por este trabalho foi
distribuda em nove perodos, para permitir uma anlise mais acurada das vrias
fases da economia brasileira.
A fonte principal dos dados para anlise corresponde elaborao dos da-
dos das contas nacionais, que apresentam uma srie consistente de 1947

a 1999,
embora a abrangncia seja restrita aos nveis de governo equivalentes admi-
nistrao direta da Unio, dos estados e dos municpios, excluindo-se o Banco
Central e as empresas estatais. Para o perodo em que foi possvel agregar esses
entes pblicos, a anlise foi complementada.
3.1 Perodo ps-guerra (1947-1955)
A Tabela 1 mostra que esse perodo foi marcado, basicamente, pela exis-
tncia de dfcits operacionais, tendo apenas o exerccio de 1947 apresentado
supervit nesse conceito.
7 ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna, calculado pela Fundao Getulio Vargas, RJ.
TABELA 1
DFICIT E POUPANA DO GOVERNO CONCEITO CONTAS NACIONAIS % PIB
Anos
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Consumo do governo
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Dcit do
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1947 13,83 3,42 0,50 3,30 0,11 13,34 5,66 4,20 9,86 3,48 2,52 0,96 1,46
1948 14,04 3,42 0,77 3,23 0,10 13,36 5,93 4,58 10,51 2,85 3,38 -0,53 0,24
1949 14,35 4,34 0,54 3,56 0,12 14,47 6,08 5,21 11,29 3,18 4,14 -0,96 -0,42
1950 14,42 3,16 0,57 3,55 0,21 13,25 6,21 5,15 11,36 1,89 4,12 -2,23 -1,66
1951 15,74 3,21 0,77 3,73 0,11 14,31 5,85 5,07 10,92 3,42 3,47 -0,05 0,72
1952 15,40 3,12 0,66 4,05 0,12 13,69 5,75 5,24 1,99 2,70 3,24 -0,54 0,12
1953 15,20 3,45 0,59 4,13 0,10 13,83 6,13 7,15 13,28 0,55 3,08 -2,53 -1,94
1954 15,82 2,71 0,64 3,81 0,10 13,98 5,02 6,20 11,22 2,76 3,11 -0,35 0,29
1955 15,05 2,60 1,26 4,03 0,12 12,24 5,76 5,78 11,54 0,70 2,74 -2,04 -0,78
Mdia 14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
(+) Supervit.
Fonte: IBGE Estatsticas do sculo XX
O comportamento fscal do incio do perodo refete a poltica econmica do
governo Dutra, que, at 1949, foi marcadamente ortodoxa, na qual se identifcava
a infao como o principal problema a ser enfrentado. A estratgia consistia em
uma poltica monetria contracionista combinada com uma poltica fscal que
buscava eliminar os dfcits oramentrios.
8
No entanto, com a ampliao da autonomia estadual derivada da novel
Constituio de 1946, os desequilbrios fscais dos estados passaram a ter impor-
tncia maior no dfcit global do pas, frustrando, no binio 1947-1948, o esforo
de ajustamento empreendido pelo governo federal.
8 De acordo com Viana (1990).
A mudana do ministro da Fazenda em junho de 1949 marcou tambm
a mudana na poltica fscal, gerando um dfcit signifcativo do oramento da
Unio naquele ano, com os dfcits dos estados e do Distrito Federal mantidos nos
mesmos patamares anteriores.
Em 1950, esse desequilbrio oramentrio agravou-se, com o crescimento
do dfcit tanto da Unio quanto das Unidades Federadas. Parte desse desequil-
brio pode ser atribuda proximidade das eleies presidenciais, que tradicional-
mente provocam um aumento nos gastos tanto da Unio quanto dos estados.
Com a posse do novo governo (Getlio Vargas), houve nova tentativa de
estabilizao, de linha ortodoxa e que consistia em tentar equilibrar as fnanas
pblicas de modo que fosse permitida a adoo de uma poltica monetria res-
tritiva e, assim, se pudesse controlar a infao. Essa poltica contracionista dos
dois primeiros anos de Vargas foi substituda por uma poltica expansionista em
1953, causada principalmente pelos gastos do governo com obras pblicas, com
despesas para combater a forte seca do Nordeste e um abono elevado concedido
ao funcionalismo civil da Unio, alm dos gastos adicionais por conta das elei-
es municipais.
De fato, as despesas com bens e servios aumentaram de 5,24% do PIB em
1952 para 7,15% em 1953, enquanto as despesas com pessoal e encargos passa-
ram de 5,75% do PIB em 1952 para 6,13% em 1953.
Com a morte do presidente, a nova equipe econmica implementou novo
programa de estabilizao baseado na austeridade fscal e na contrao monetria
e creditcia, razo por que houve uma melhora nas contas pblicas em 1954. No
entanto, essa poltica no foi sufciente para evitar uma piora nas contas no ano
de 1955, basicamente devido reduo da receita tributria e ao aumento das
despesas com juros.
Deve-se notar que esse perodo foi marcado tambm pela criao, em 1945,
da Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc), uma espcie de embrio de
Banco Central, criao essa utilizada pelo governo para esvaziar as funes de
autoridade monetria, que ento eram exercidas pelo Banco do Brasil. Entretanto,
o objetivo do governo encontrou forte resistncia da burocracia daquele banco es-
tatal, que temia perder infuncia poltica com a criao do novo rgo, passando
a Sumoc a atuar apenas na elaborao de normas e na fscalizao dos bancos.
TABELA 2
HIATOS DA ECONOMIA BRASILEIRA % PIB
1947-1949 1950-1952 1953-1955 1947-1955
INVESTIMENTO 13,56 14,35 14,77 14,22
Privado 10,21 10,74 11,79 10,91
Pblico 3,35 3,61 2,98 3,31
POUPANA 13,56 14,35 14,77 14,22
Interna 12,83 12,95 14,58 13,45
Privada 9,66 10,28 13,24 11,06
Pblica 3,17 2,67 1,34 2,39
Externa 0,73 1,4 0,19 0,77
HIATOS
(Sp-Ip) -0,55 -0,46 1,45 0,15
(Sg-Ig) -0,18 -0,94 -1,64 -0,92
Se 0,73 1,40 0,19 0,77
Memo:
Investimento pblico 3,79 3,82 3,55 3,72
- Adm. direta 3,35 3,61 2,98 3,31
- Empr. estatais 0,44 0,21 0,57 0,41
Fonte: IBGE, elaborao do autor
Se analisarmos as contas pblicas sob a tica dos hiatos da economia, con-
forme a Tabela 2, podemos notar, aparentemente, uma relao de causalidade
entre o dfcit pblico e o dfcit em transaes correntes, tendo em vista que o
dfcit pblico mdio de 0,92% do PIB, no perodo, foi fnanciado principalmente
pela poupana externa de 0,77% do PIB.
Finalmente, cabe acrescentar que as empresas estatais, embora existentes,
no apresentavam nveis de investimento relevantes, sendo uma indicao de que
estas no tinham tamanho sufciente para alterar as concluses sobre o comporta-
mento fscal do perodo.
3.2 De JK a JG (1956-1963)
A poltica fscal no perodo foi basicamente expansionista, conforme pode
ser visualizado na Tabela 3. O perodo foi caracterizado tambm pelo incio da
utilizao das empresas estatais na conduo do processo de crescimento do pas,
tendo os investimentos dessas instituies saltado da mdia de 0,41% do PIB no
perodo de 1947 a 1955 para uma mdia de 1,44% do PIB entre 1956 e 1963.
O governo JK, de 1956 a 1960, foi marcado pela nfase no desenvolvimento
sem responsabilidade e pelas despesas com a criao de Braslia, sendo deixadas
de lado as polticas fscal e monetria, exceo de um breve perodo quando se
buscou um acordo com o FMI, rompido pelo presidente Juscelino quando perce-
beu que no conseguiria cumprir o acordo.
Sochaczewski e Orenstein defnem, adequadamente, esse perodo:
A forte nfase na estratgia desenvolvimentista transferiu as questes
relativas poltica fscal e monetria para segundo plano, uma vez que
praticamente durante todo o perodo 1956-1961 essa poltica esteve vin-
culada, enquanto varivel dependente, ao processo de industrializao.
H porm excees, por exemplo, nos episdios do Programa de Estabi-
lizao Monetria na gesto Lucas Lopes no Ministrio da Fazenda e das
discusses do FMI com o governo brasileiro para negociao da dvida e
emprstimos externos.
Havia uma relao incestuosa entre o Banco do Brasil, executor da poltica
monetria, e o Tesouro Nacional: aquele realizava operaes de crdito a este,
enquanto recebia a arrecadao tributria e realizava pagamentos em nome da
Unio, que, por sua vez, emitia papel-moeda para fnanciar o Banco do Brasil.
Aquela instituio fnanceira pblica desempenhava atribuies no com-
patveis com a poltica monetria, quais sejam: i) agente fnanceiro do Tesouro;
ii) depositrio das reservas voluntrias dos bancos comerciais; e iii) maior banco
comercial do pas e o nico banco rural. Essa concentrao de atribuies resul-
tou, dada a pouca transparncia com que eram exercidas, em prticas fscais no
responsveis e, em consequncia, em aumento da infao.
TABELA 3
Anos
C
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Transferncias
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Consumo do governo
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Dcit do
governo
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P
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o
Mdia
47-55
14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
1956 16,41 2,28 0,57 4,60 0,43 13,09 6,93 5,74 12,67 2,59 2,59 -2,17 -1,60
1957 16,66 2,42 0,54 4,72 0,39 13,43 6,71 5,51 12,22 3,80 3,80 -2,59 -2,05
1958 18,70 2,61 0,42 4,32 1,13 15,44 6,20 5,41 11,61 4,41 4,41 -0,58 -0,16
1959 17,90 1,48 0,40 3,94 0,84 14,20 5,84 4,78 10,62 3,66 3,66 -0,08 0,32
1960 17,42 2,48 0,32 3,75 0,76 15,07 5,76 5,75 11,51 3,98 3,98 -0,42 -0,10
1961 16,38 1,70 0,30 4,31 1,05 12,42 6,55 4,99 11,54 3,72 3,72 -2,84 -2,54
1962 15,76 1,07 0,38 4,69 1,16 10,60 6,76 4,43 11,19 4,00 4,00 -4,59 -4,21
1963 16,05 1,65 0,32 3,99 1,54 11,85 7,42 4,48 11,90 3,65 3,65 -3,70 -3,38
Mdia
56-63
16,91 1,96 0,41 4,29 0,91 13,26 6,52 5,14 11,66 3,73 3,73 -2,12 -1,72
(+) Supervit.
O governo Jnio Quadros, em sua curta trajetria, foi marcado pela tentativa
de conteno de despesas e de equacionamento das contas externas, tentativa essa
estancada pela renncia do presidente em agosto de 1961. Esse breve perodo de
busca de equilbrio fscal no foi sufciente para reverter o quadro defcitrio do
ano, que fechou com um dfcit operacional de 2,84% do PIB e um dfcit primrio
de 2,54%. Seguiu-se um perodo de instabilidade poltica, cuja consequncia, em
termos fscais, foi o recrudescimento do dfcit, calcado, basicamente, em maiores
gastos com subsdios e com aumento das despesas com o funcionalismo pblico.
A anlise dos hiatos da economia brasileira, conforme aTabela 4, mostra
que os setores privado e externo dividiram, igualmente, a responsabilidade pelo
fnanciamento do dfcit pblico no perodo.
TABELA 4
1947-1955 1956-1963
INVESTIMENTO 14,22 15,74
Privado 10,91 12,01
Pblico 3,31 3,73
POUPANA 14,22 15,74
Interna 13,45 14,7
Privada 11,06 13,09
Pblica 2,39 1,61
Externa 0,77 1,04
HIATOS
(Sp-Ip) 0,15 1,08
(Sg-Ig) -0,92 -2,12
-Se 0,77 1,04
Memo:
Investimento pblico 3,72 5,17
- Adm. direta 3,31 3,73
- Empr. estatais 0,41 1,44
3.3 Incio do governo militar o ajuste (1964-1969)
O primeiro governo militar iniciou uma poltica de austeridade fscal, de-
lineada no Programa de Ao Econmica do Governo (Paeg), o qual listava em
seus objetivos: i) acelerar o ritmo de desenvolvimento econmico; ii) conter o
processo infacionrio; iii) atenuar os desnveis econmicos setoriais e regionais,
bem como os desequilbrios sociais; iv) assegurar, pela poltica de investimentos,
oportunidades de emprego; e v) corrigir os dfcits no balano de pagamentos.
O programa anti-infacionrio, por seu lado, repousava em trs vertentes: i) con-
teno dos dfcits governamentais; ii) crescimento dos salrios reais em confor-
midade com o aumento da produtividade; e iii) controle da poltica de crdito, no
sentido de impedir os excessos da infao de demanda, mas realista para adaptar-
se infao de custos.
Com efeito, os dados da Tabela 5 mostram uma sensvel melhora nos indi-
cadores fscais, que passaram de um dfcit operacional de 3,96% do PIB em 1964
para um supervit de 0,55% em 1966.
TABELA 5
Anos
C
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g
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Transferncias
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Consumo do governo
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Dcit do
governo
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B
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P
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o
Mdia
47-55
14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
Mdia
56-63
16,91 1,96 0,41 4,29 0,91 13,26 6,52 5,14 11,66 1,61 3,73 -2,12 -1,72
1964 17,02 -0,44 0,13 4,12 1,47 10,86 7,34 3,80 11,14 -0,28 3,68 -3,96 -3,83
1965 19,71 -0,57 0,18 5,11 1,45 12,40 7,32 3,34 10,66 1,74 4,73 -2,99 -2,81
1966 22,13 -0,18 0,12 5,68 0,95 15,20 7,33 3,28 10,61 4,59 4,04 0,55 0,67
1967 21,62 -0,77 0,31 6,44 0,81 13,29 7,99 3,36 11,35 1,94 4,62 -2,68 -2,37
1968 24,30 -0,17 0,34 6,67 0,73 16,39 7,55 3,51 11,06 5,33 4,39 0,94 1,28
1969 25,91 -0,05 0,57 10,28 0,71 14,30 7,48 3,41 10,89 3,41 5,37 -1,96 -1,39
Mdia
64-69
21,78 -0,36 0,28 6,38 1,02 13,74 7,50 3,45 10,95 2,79 4,47 -1,68 -1,41
(+) Supervit.
O perodo subsequente, no entanto, revelou uma trajetria errtica do dfcit
pblico, com dfcit em 1967, supervit em 1968 e novamente dfcit em 1969.
Os dados informam um aumento consistente do investimento durante todo
o perodo ora em anlise, que passou de 3,68% do PIB em 1964 para 5,37% em
1969, a manuteno das despesas com salrios do funcionalismo em uma m-
dia prxima de 7,5% do PIB, a reduo das despesas com subsdios e um gasto
excepcionalmente alto com assistncia e previdncia no ano de 1969 (10,28%
do PIB contra uma mdia de 6,38% no perodo). Em termos de carga tributria,
notamos um incremento signifcativo, com uma mdia de 21,78% do PIB contra
uma mdia de 16,91% do PIB no perodo de 1956-1963.
A anlise dos hiatos, conforme mostrado na Tabela 6, revela que o desequi-
lbrio fscal foi inteiramente fnanciado pela poupana interna privada, ou, dito
de outra forma, o ajuste externo foi totalmente obtido via ajustamento do setor
privado da economia.
TABELA 6
1947-1955 1956-1963 1964-1969
INVESTIMENTO 14,22 15,74 16,60
Privado 10,91 12,01 12,13
Pblico 3,31 3,73 4,47
POUPANA 14,22 15,74 16,60
Interna 13,45 14,70 16,50
Privada 11,06 13,09 13,71
Pblica 2,39 1,61 2,79
Externa 0,77 1,04 0,10
HIATOS
(Sp-Ip) 0,15 1,08 1,58
(Sg-Ig) -0,92 -2,12 -1,68
-Se 0,77 1,04 0,10
Memo:
Investimento pblico 3,72 5,17 6,25
- Adm. direta 3,31 3,73 4,47
- Empr. estatais 0,41 1,44 1,78
3.4 Anos 1970 o milagre (1970-1979)
Os dados da Tabela 7 mostram uma dcada de aparente equilbrio fscal,
com o setor pblico apresentando supervit operacional e primrio durante todo o
perodo. Deve-se notar a reduo gradativa da poupana pblica a partir de 1974,
compensada pela reduo concomitante do investimento pblico.
Lamentavelmente, no entanto, os dados das contas nacionais, ao abrange-
rem apenas o setor pblico tradicional, deixando de lado as informaes sobre
os gastos quasi-fscais das autoridades monetrias e das empresas estatais, no
espelham a efetiva deteriorao fscal ocorrida na poca. De fato, a poltica fscal
expansionista ocorreu por intermdio do oramento monetrio, com o uso abusi-
vo da conta movimento e com os gastos com fomento pelo Banco Central, alm
do aumento do investimento das empresas estatais, que passaram de uma mdia
de 1,78% do PIB entre 1964-1969 para uma mdia de 4,18% do PIB nos anos
1970. Adicionalmente, deve-se recordar que a resposta do governo aos choques
do petrleo se deu pelo aumento do endividamento estatal, posteriormente assu-
mido e fnanciado internamente pelo governo federal por intermdio do Aviso MF
n. 30, de 29/08/1983.
TABELA 7
Anos
C
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g
a

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Transferncias
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Consumo do governo
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Dcit do
governo
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Mdia
47-55
14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
Mdia
56-63
16,91 1,96 0,41 4,29 0,91 13,26 6,52 5,14 11,66 1,61 3,73 -2,12 -1,72
Mdia
64-69
21,78 -0,36 0,28 6,38 1,02 13,74 7,50 3,45 10,95 2,79 4,47 -1,68 -1,41
1970 25,98 1,14 0,69 8,21 0,77 17,45 8,29 3,03 11,32 6,13 4,42 1,71 2,40
1971 25,26 0,87 0,53 7,07 0,81 17,72 6,30 2,80 11,10 6,62 4,28 2,34 2,87
1972 26,01 -0,03 0,65 7,31 0,69 17,33 7,96 2,82 10,78 6,55 3,88 2,67 3,32
1973 25,05 0,35 0,59 6,68 1,17 16,96 6,98 2,92 9,90 7,06 3,71 3,35 3,94
1974 25,05 -1,79 0,56 6,08 2,16 14,46 6,49 2,84 9,33 5,13 3,86 1,27 1,83
1975 25,22 -0,30 0,65 6,72 2,69 14,86 7,14 3,05 10,19 4,67 3,95 0,72 1,37
1976 25,14 0,00 0,67 7,20 1,55 15,72 7,15 3,33 10,48 5,24 4,03 1,21 1,88
1977 25,55 -1,38 0,64 7,24 1,50 14,79 6,57 2,86 9,43 5,36 3,30 2,06 2,70
1978 25,70 -1,71 0,65 8,13 1,87 13,34 6,92 2,76 9,68 3,66 3,15 0,51 1,16
1979 24,66 -0,36 0,84 7,80 1,92 13,74 6,99 2,91 9,90 3,84 2,47 1,37 2,21
Mdia
70-79
25,36 -0,32 0,65 7,24 1,51 15,64 7,28 2,93 10,21 5,43 3,71 1,72 2,37
(+) Supervit.
Para exemplifcar o tamanho e o peso do setor empresarial do governo fede-
ral, Giambiagi e Pinheiro
9
relatam que uma das primeiras medidas da Secretaria
9 GIAMBIAGI; PINHEIRO (2000).
Especial de Controle das Estatais (Sest), quando de sua criao em 1979, foi
efetuar um censo das instituies pblicas federais, constatando um total de 505
entidades, dentre as quais 268 classifcadas como empresas estatais.
A Tabela 8 mostra que o dfcit em transaes correntes no perodo foi
resultado de um desequilbrio do setor privado da economia; no entanto, conside-
rando o aumento signifcativo do investimento das empresas estatais, razovel
supor, apesar de no existirem informaes sobre o desempenho fscal de tais en-
tidades, que o hiato externo decorreu, na realidade, de um desequilbrio do setor
pblico, notadamente das empresas estatais.
TABELA 8
1947-1955 1956-1963 1964-1969 1970-1979
INVESTIMENTO 14,22 15,74 16,60 21,41
Privado 10,91 12,01 12,13 17,70
Pblico 3,31 3,73 4,47 3,71
POUPANA 14,22 15,74 16,60 21,41
Interna 13,45 14,70 16,50 17,95
Privada 11,06 13,09 13,71 12,52
Pblica 2,39 1,61 2,79 5,43
Externa 0,77 1,04 0,10 3,46
HIATOS
(Sp-Ip) 0,15 1,08 1,58 -5,18
(Sg-Ig) -0,92 -2,12 -1,68 1,72
-Se 0,77 1,04 0,10 3,46
Memo:
Investimento pblico 3,72 5,17 6,25 7,89
- Adm. direta 3,31 3,73 4,47 3,71
- Empr. estatais 0,41 1,44 1,78 4,18
3.5 Anos 1980 bases para a hiperinfao (1980-1989)
A dcada de 1980 foi considerada a dcada perdida, tendo em vista a perda
do dinamismo da economia conjugada com a crise mexicana de 1982, o apareci-
mento das consequncias da poltica equivocada de reao aos choques do petr-
leo na dcada anterior e o recrudescimento do processo infacionrio, combatido
por tentativas heterodoxas de ajustamento.
No entanto, essa mesma dcada viveu as primeiras tentativas de reordena-
mento institucional, com o fm da conta movimento do Banco do Brasil no Banco
Central, a criao da Secretaria do Tesouro Nacional e a proibio do fnancia-
mento do Tesouro pelo Banco Central, expressa na Constituio de 1988.
A preocupao federal com as fnanas pblicas teve lugar j no ano de
1980, quando o governo reconheceu as difculdades de controle do endividamen-
to subnacional, ento conduzida, apenas, pelo Senado Federal por mandamento
constitucional. A alternativa encontrada foi exercer o controle sobre o crdito
domstico ao setor pblico, mediante resoluo do Conselho Monetrio Nacional
e chamado de contingenciamento do crdito ao setor pblico. Esse controle admi-
nistrativo, tendo em vista a natural difculdade em controlar as decises de endi-
vidamento dos entes subnacionais, buscou restringir as possibilidades de aqueles
entes incorrerem em dfcit, controlando o crdito das instituies fnanceiras.
Com a crise do fnal de 1982 e o consequente acordo com o FMI no incio
de 1983, criou-se o conceito de Necessidades de Financiamento do Setor Pblico
(NFSP), utilizado a partir de ento para mensurar o dfcit pblico.
Quanto ao reordenamento dos entes encarregados de conduzir as polticas
monetria e fscal, proposto em 1984, o governo encontrou srias resistncias na
burocracia do Banco do Brasil, mais uma vez preocupado com a possibilidade de
perda de poder poltico, em contraste com o relativo apoio dos burocratas do Ban-
co Central, que viam na proposta a possibilidade de fnalmente se verem livres da
subordinao ao Banco do Brasil na conduo da poltica monetria. A resistncia
do Banco do Brasil foi apoiada pela bancada dos deputados-funcionrios, ento
em nmero relevante, e atrasou o processo em dois anos.
10
At ento, o oramento fscal aprovado pelo Congresso Nacional apresenta-
va-se tradicionalmente equilibrado e no refetia adequadamente o total dos gas-
tos pblicos, cuja grande parte fua por meio do Oramento Monetrio, que, sob
o comando do Ministrio da Fazenda e sem a aprovao legislativa, se encarrega-
va de fnanciar a compra de produtos agrcolas, o crdito rural, as exportaes, os
subsdios e as operaes de fomento.
10 NBREGA (2000).
Assim, durante o ano de 1986, processou-se a separao entre o Banco do
Brasil e o Banco Central do Brasil, o congelamento da conta movimento entre es-
sas duas instituies, posteriormente eliminada, a absoro pelo Oramento Geral
da Unio das operaes fscais contidas no Oramento Monetrio e a criao da
Secretaria do Tesouro Nacional, consolidando o reordenamento institucional.
11
Apesar da relativa melhora institucional, a dcada de 1980 caracterizou-se
pela predominncia da corrente de economistas que ressaltava o carter fnan-
ceiro do dfcit e rejeitava a necessidade de ajuste fscal como elemento-chave
para uma poltica de estabilizao. Nesse contexto, foram implementados vrios
planos de estabilizao, ditos heterodoxos, que no continham clusula alguma
de ajuste fscal, e cujo resultado, alm de provocar o recrudescimento infacion-
rio, gerou a piora do dfcit pblico.
A propsito desse entendimento, vale citar Simonsen:
12
Uma teoria defendida por certos grupos de economistas que o dfcit do
setor pblico (total ou em conta corrente) de natureza fnanceira, tendo
como origem os juros reais da dvida interna e externa, mais os custos de
rolagem da dvida interna. Isto posto, o saneamento fnanceiro do setor
pblico passaria necessariamente por uma reduo do volume da dvida.
A primeira falha da teoria querer carimbar as despesas, entre as que cau-
sam e as que no causam o dfcit, um erro grosseiro de contabilidade, j que
dfcit o excesso global da despesa sobre a receita. Numa verso menos in-
gnua, a teoria pretenderia afrmar que a piora do saldo em conta corrente do
governo deve-se predominantemente ao aumento dos juros da dvida. [...] S
que essa hiptese no encontra apoio emprico [...] Tomando como origem
1970 e como ponto fnal 1988, a queda da receita tributria bruta pesa mais
do que o aumento dos juros das dvidas interna e externa. [...]
A segunda falha da teoria que ela no diz como se podem reduzir os
encargos da dvida sem comprometer o funcionamento da economia.
bvio que o imposto mais efciente que se pode conceber o confsco, se-
guido da amnsia dos confscados. Como apagar a memria do confsco,
eis o n da questo.
Uma curiosa explicao admite que o governo superendividado, ao re-
pudiar a dvida, reconquiste a sua credibilidade junto aos credores. Com
efeito, voltando estaca zero, o governo voltar a dever pouco, e conse-
quentemente ser capaz de honrar seus compromissos [...]
11 Uma descrio completa desse processo pode ser encontrada em Carvalho (1995).
12 SIMONSEN (1989).
Que a teoria esdrxula, dispensa comentrios. Se ela funcionasse na
prtica, os credores, por adorarem os caloteiros, seriam expulsos de cena
por seleo natural.
A Tabela 9 reproduz os primeiros resultados obtidos pela nova metodolo-
gia abaixo da linha, indicando uma sensvel piora dos resultados operacional e
primrio ao longo do perodo, com a reduo do fnanciamento interno e externo,
e o consequente fnanciamento infacionrio do dfcit. Com efeito, a parcela do
dfcit operacional fnanciado por emisso monetria subiu de 1,4% do PIB em
1983 para nada menos que 5,0% do PIB em 1989, ano em que a infao atingiu
patamares hiperinfacionrios. Para se ter uma ideia, a taxa de infao anual, me-
dida pelo IGP-DI, passou de 211,0% em 1983 para 1.782,9% em 1989.
TABELA 9
NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO (NFSP)
USOS E FONTES % PIB
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
USOS
Primrio -2,4 -4,7 -2,6 -1,6 1,0 -0,9 0,9
Juros 6,7 7,3 7,0 5,2 4,7 5,7 6,0
Internos 2,9 3,3 3,5 2,3 2,0 2,8 2,8
Externos 3,7 3,9 3,5 2,9 2,7 2,9 3,2
FONTES
Financiamento
Interno 2,6 -0,8 1,7 0,1 4,7 3,8 1,6
Externo 0,2 0,8 0,3 -0,1 -1,8 -2,6 0,3
Base monetria 1,4 2,5 2,4 3,6 2,8 3,6 5,0
Operacional 4,2 2,5 4,4 3,6 5,7 4,8 6,9
(-) Supervit.
Fonte: BCB
Utilizando o conceito mais restrito de setor pblico, a Tabela 10 mostra que
a deteriorao fscal foi resultado: primeiro, da reduo da carga tributria bruta,
que caiu da mdia de 25,36% do PIB nos anos 1970 para 24,86% do PIB na mdia
da dcada de 1980; segundo, pelo aumento dos gastos com juros; terceiro, com o
aumento dos gastos com salrios e encargos do funcionalismo e com o consumo
de bens e servios, apesar da reduo do investimento pblico.
TABELA 10
Anos
C
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Transferncias
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Consumo do governo
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Dcit do
governo
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P
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o
Mdia
47-55
14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
Mdia
56-63
16,91 1,96 0,41 4,29 0,91 13,26 6,52 5,14 11,66 1,61 3,73 -2,12 -1,72
Mdia
64-69
21,78 -0,36 0,28 6,38 1,02 13,74 7,50 3,45 10,95 2,79 4,47 -1,68 -1,41
Mdia
70-79
25,36 -0,32 0,65 7,24 1,51 15,64 7,28 2,93 10,21 5,43 3,71 1,72 2,37
1980 24,45 0,02 1,13 7,69 3,83 11,82 6,24 2,87 9,11 2,71 2,34 0,37 1,50
1981 25,18 -0,39 1,40 8,40 2,74 12,25 6,59 2,92 9,51 2,74 2,65 0,09 1,49
1982 26,24 0,03 2,35 8,90 2,58 12,44 7,32 3,07 10,39 2,05 2,44 -0,39 1,96
1983 26,84 -0,87 3,19 8,97 2,84 10,97 7,09 3,27 10,36 0,61 1,90 -1,29 1,90
1984 24,19 -0,04 3,95 8,62 1,77 9,81 6,28 2,92 9,20 0,61 2,03 -1,42 2,53
1985 23,83 0,43 3,93 7,69 1,68 10,96 7,35 3,13 10,48 0,48 2,60 -2,12 1,81
1986 26,50 -1,59 2,61 8,36 1,55 12,39 7,81 3,64 11,45 0,94 3,18 -2,24 0,37
1987 24,25 -1,29 2,49 7,76 1,42 11,29 8,11 4,73 12,84 -1,55 3,28 -4,83 -2,34
1988 23,36 2,12 3,42 7,61 1,31 13,14 8,49 5,06 13,55 -0,41 3,43 -3,84 -0,42
1989 23,74 4,42 3,64 7,98 1,38 15,16 11,27 5,45 16,72 -1,56 2,94 -4,50 -0,86
Mdia
80-89
24,86 0,28 2,81 8,20 2,11 12,02 7,66 3,71 11,36 0,66 2,68 -2,02 0,79
(+) Supervit.
Fontes: de 1947 a 1969: IBGE Estatsticas do sculo XX; de 1970 a 1979: SIMONSEN (1989); de 1980 em diante:
IBGE; BCB, elaborao do autor
A Tabela 11 mostra que, considerando as empresas estatais no conceito de
dfcit pblico, o ajustamento externo foi obtido pelo esforo do setor privado,
o qual, alm de permitir a reduo do dfcit em transaes correntes, forneceu
recursos para fnanciar o desequilbrio do setor pblico.
TABELA 11
1947-1955 1956-1963 1964-1969 1970-1979 1980-1989 1983-1989
1/
INVESTIMENTO 14,22 15,74 16,60 21,41 22,21 21,61
Privado 10,91 12,01 12,13 17,70 19,53 15,85
Pblico 3,31 3,73 4,47 3,71 2,68 5,76
POUPANA 14,22 15,74 16,60 21,41 22,21 21,61
Interna 13,45 14,70 16,50 17,95 20,15 20,94
Privada 11,06 13,09 13,71 12,52 19,83 19,80
Pblica 2,39 1,61 2,79 5,43 0,32 1,14
Externa 0,77 1,04 0,10 3,46 2,06 0,67
HIATOS
(Sp-Ip) 0,15 1,08 1,58 -5,18 0,30 3,95
(Sg-Ig) -0,92 -2,12 -1,68 1,72 -2,36 -4,62
-Se 0,77 1,04 0,10 3,46 2,06 0,67
Memo:
Investimento pblico 3,72 5,17 6,25 7,89 6,12 5,76
- Adm. direta 3,31 3,73 4,47 3,71 2,68 2,77
- Empr. estatais 0,41 1,44 1,78 4,18 3,44 2,99
1/ Inclui empresas estatais.
Fontes: IBGE; BCB, elaborao do autor
Os anos 1980 foram marcados tambm pelo incio da mensurao da dvida
lquida do setor pblico, conforme pode ser visualizado na Tabela 12. Pode-se
notar que a dvida subiu dez pontos percentuais do PIB entre 1982 e 1989, fruto
do acmulo de dfcits fscais no perodo, conforme comentado anteriormente.
TABELA 12
DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO % PIB
Anos Interna Externa Total
1982 16,7 20,0 36,7
1983 14,4 25,8 40,2
1984 15,9 23,6 39,5
1985 16,4 23,3 39,7
1986 17,5 24,6 42,1
1987 16,5 26,6 43,1
1988 18,8 22,5 41,3
1989 25,2 21,5 46,7
Fonte: FURUGUEM et al. (1996)
Em termos de endividamento externo, nota-se a reduo signifcativa aps
a moratria de 1987, fechando a dcada nos mesmos nveis de 1982. Esse com-
portamento, associado ao crescimento da dvida interna, refete a troca do endi-
vidamento externo pelo interno, em face das difculdades de obteno de fontes
externas de fnanciamento aps a moratria mexicana de 1982.
A Tabela 13, que discrimina a dvida lquida pelos principais devedores,
evidencia que o custo do desajuste fscal foi todo absorvido pelo governo cen-
tral, com a dvida dos estados e dos municpios tendo permanecido relativamente
constante, enquanto o endividamento das estatais foi reduzido.
TABELA 13
Anos
Governo
central
Estados e
municpios
Empresas
estatais
Total
1982 10,0 6,7 20,0 36,7
1983 14,8 5,1 20,3 40,2
1984 15,4 5,0 19,1 39,5
1985 14,3 5,3 20,0 39,6
1986 17,0 5,6 19,5 42,1
1987 17,4 6,8 18,9 43,1
1988 17,3 5,9 18,1 41,3
1989 23,1 6,9 16,7 46,7
Fonte: FURUGUEM et al. (1996)
A reduo do endividamento das empresas estatais explica-se pela assun-
o da dvida externa dessas entidades pelo governo federal, enquanto a relativa
manuteno das dvidas dos estados e dos municpios em patamares estveis de-
correu da forma como o ajuste crise foi implementado no incio dos anos 1980,
implicando na restrio do crdito aos entes subnacionais e na federalizao de
dvidas estaduais pelo Tesouro Nacional.
3.6 Da hiperinfao ao Plano Real (1990-1994)
O perodo 1990-1994 foi marcado por dois planos de estabilizao: o pri-
meiro, de 1990, no alcanou os resultados pretendidos, enquanto o segundo, o
Plano Real, pode ser considerado bem-sucedido.
O Plano Collor, implantado em maro de 1990, repousava ainda na con-
cepo de que o dfcit pblico tinha carter eminentemente fnanceiro e centrou
foras na reteno compulsria e na tributao dos ativos fnanceiros. Em termos
fscais, resultou em um excepcional resultado fscal positivo.
O Plano Real, por seu turno, trazia no bojo de sua concepo a necessidade
de um ajuste fscal.
No interregno entre os planos, tivemos uma situao fscal relativamente
equilibrada, conjugada com um aumento signifcativo de preos, dando margem
a diversas interpretaes sobre a qualidade e a origem desse ajuste. Barbosa e
Giambiagi,
13
por exemplo, comentaram:
No momento em que nos aproximamos de meados da dcada de 1990, o
diagnstico de que a soluo do problema infacionrio tem como condi-
o bsica o equilbrio do setor pblico transformou-se em lugar comum
entre os economistas. Apesar disso, o debate sobre os temas fscais no
tem sido acompanhado de uma discusso mais precisa sobre os dados de
receita e despesa e tem se ressentido muitas vezes da ausncia de uma
refexo mais profunda que justifque a dimenso do ajustamento defen-
dido por todos os participantes do debate. Em outras palavras, a defesa
do ajuste fscal tem sido uma constante nos ltimos anos no Brasil, mas o
debate sobre o assunto peca por uma certa superfcialidade.
Sobressai, nessa poca, a concepo terica do dfcit potencial, em que o
desequilbrio fscal embutido na proposta oramentria, e disfarado sob a forma
de superestimao das receitas, transforma-se em um equilbrio ex-post por meio
da corroso infacionria das despesas, em uma forma s avessas do conhecido
efeito Olivera-Tanzi.
Franco
14
descreve, de forma didtica, como se processa o jogo oramentrio
para transformar um dfcit ex-ante em um supervit ex-post:
Sobressai desses nmeros a imensa disparidade entre o gasto pblico de-
sejado, e que expressa, no obstante, aspiraes legtimas dos mais va-
riados segmentos sociais, e o que consistente com a nossa realidade
tributria, revelada pela disposio da sociedade em pagar impostos. Este
dfcit potencial de enormes propores fornece uma indicao da magni-
tude de nosso desequilbrio fscal ex-ante e se une a questes patrimoniais
envolvendo direitos e haveres contra o Estado na determinao das causas
do virulento processo infacionrio que enfrentamos.
Dois mecanismos bsicos tm operado para impedir que o dfcit poten-
cial se materialize, e para ambos a infao joga papel fundamental: i) a
corroso das dotaes oramentrias pela infao; e ii) a represso fscal.
A primeira ocorre porque as dotaes oramentrias no so perfeitamen-
te indexadas e por isso vo sendo corrodas pela infao ao longo do
exerccio fscal. O Congresso Nacional, ao receber do Executivo o projeto
de lei de oramento, que utiliza como referncia preos de maio do exer-
ccio anterior, introduz um multiplicador para o valor das dotaes que
se destina a converter preos de maio do exerccio anterior a preos m-
dios do exerccio corrente que geralmente embute uma previso muito
otimista da infao e fxa as dotaes em moeda nominal. Dessa forma, a
infao se encarrega de tornar factvel a execuo de um oramento que,
em condies normais, i.., com uma infao baixa, seria irrealizvel.
nesse sentido que o Executivo se torna dependente e scio da infao.
Essa dependncia se amplia dada a necessidade de se utilizar a receita do
chamado imposto infacionrio, ou seja, a receita oriunda da emisso de
moeda, para fnanciar o dfcit remanescente.
Todavia, mesmo com a corroso das dotaes pela infao, o Executivo
se v forado a utilizar o expediente de represso fscal para manter as
despesas em nveis administrveis. O expediente reduz despesas de forma
temporria e inevitavelmente reversvel. Isto se observa, por exemplo,
quando os salrios do funcionalismo so rebaixados alm do razove, ou
quando o Executivo adia despesas incontornveis de manuteno dos ser-
vios e infraestrutura pblica.
14 FRANCO (1995).
Com uma viso mais otimista, Barbosa e Giambiagi
15
entendiam que os
resultados positivos das contas pblicas refetiam mais que simples manobras
de caixa por parte da poltica econmica para apresentar resultados positivos.
Entendiam que as transformaes estruturais que ocorriam no pas reforavam o
controle fscal e afetavam positivamente o resultado das contas pblicas. Elenca-
vam como reformas estruturais: a privatizao, ainda em incio; a limitao do
endividamento estadual e municipal, correspondente a um dispositivo constitu-
cional limitando a rolagem da dvida mobiliria estadual e municipal; a reduo
dos benefcios pagos pela Previdncia; a reformulao do setor eltrico; a lei de
modernizao dos portos e a concesso de servios pblicos.
Nesse ambiente foi concebido e implementado o Plano Real, que, ao con-
trrio dos planos anteriores, tinha como pressuposto inicial o ajuste fscal, embora
temporrio, e implementado por meio do Plano de Ao Imediata (PAI) ao fnal
do ano de 1993.
Nunca demais lembrar as resistncias enfrentadas pela equipe idealizado-
ra do Plano Real, conforme relatado por Franco:
16
Tudo parecia perdido em maio de 1993 [...] O dfcit pblico estava no
apenas inteiramente fora de controle, mas tambm registre-se que o go-
verno de ento no atribua qualquer importncia questo fscal, tida
como obsesso de tecnocratas que, como se ouvia dizer na ocasio, era
gente que entendia de nmeros, mas no de gente. Um bordo, diga-se de
passagem, tradicionalmente usado para o mal, vale dizer, contra o Errio.
Uma viso sinttica do debate prevalecente poca foi dada por Giambiagi:
17
Havendo um virtual consenso, na poca, a respeito da necessidade do
ajuste fscal e sem que as posies tenham sido estabelecidas como sendo
confitantes entre si, mas tentando estabelecer uma taxonomia das dife-
rentes nuanas existentes em torno do mesmo ponto de vista da necessi-
dade do ajuste, os participantes do debate que precedeu a defagrao do
Plano Real em junho de 1994 podiam ser classifcados em trs grupos:
a) aqueles que entendiam o equilbrio fscal como fundamental ao xito
da estabilizao, mas consideravam que os bons resultados das NFSPs
de 1990/1993 revelavam que parte do ajuste j tinha ocorrido, de modo
que o esforo adicional necessrio para a estabilizao poderia no ser
muito custoso, e que se mostravam otimistas em relao s perspecti-
vas fscais futuras [..];
16 FRANCO (1999).
17 GIAMBIAGI (1997).
b) aqueles que consideravam que o ajuste de 1990/1993 era precrio, mas
que entendiam ser possvel estabelecer uma ponte para a estabilida-
de, com um esforo fscal de tipo once and for all que permitisse a
um plano de estabilizao ter um lastro fscal, at a aprovao das
medidas ditas estruturais de ajustamento defnitivo envolvendo as
reformas constitucionais; e
c) aqueles que no s consideravam que a melhora fscal de 1990/1993
fora praticamente irrelevante, como tambm no viam com bons olhos
a existncia de um ajuste apenas temporrio.
A Tabela 14 resume os resultados obtidos no perodo, destacando-se os re-
sultados altamente positivos e atpicos, tanto de 1990 quanto de 1994, quando se
obteve um surpreendente supervit primrio de 5% do PIB.
TABELA 14
CONCEITO OPERACIONAL % DO PIB
Especicao 1985-1989 1990 1990-1993 1994
OPERACIONAL 4,63 -1,33 0,91 -1,57
Governo central 2,27 -2,33 0,45 -2,00
Estados e municpios 0,98 0,39 0,02 0,80
Empresas estatais 1,38 0,61 0,44 -0,37
PRIMRIO -1,08 -2,23 -2,57 -5,04
Governo central 0,15 -1,46 -1,17 -3,04
Estados e municpios 0,03 -0,33 -0,74 -0,82
Empresas estatais -1,26 -0,44 -0,66 -1,18
JUROS REAIS 5,71 0,90 3,48 3,47
Governo central 2,12 -0,87 1,62 1,04
Empresas estatais 2,64 1,05 1,10 0,81
(-) Supervit.
Fontes: BARBOSA; GIAMBIAGI (1995); BCB
A Tabela 15, que detalha as receitas e as despesas governamentais, embora
no conceito restrito, evidencia que o supervit operacional de 1990 foi obtido,
basicamente, pelo aumento temporrio das receitas oriundas da tributao im-
posta sobre os ativos fnanceiros e pelo pagamento de juros reais negativos sobre
a dvida interna, fundamentalmente devido subindexao dos ativos retidos,
embora os dados informem reduo dos subsdios, aumento signifcativo das des-
pesas com salrios e encargos do funcionalismo, aumento do consumo de bens e
servios e do investimento pblico, tudo isso em relao media dos anos 1980.
TABELA 15
Anos
C
a
r
g
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b
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b
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Transferncias
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Consumo do governo
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Mdia
47-55
14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
Mdia
56-63
16,91 1,96 0,41 4,29 0,91 13,26 6,52 5,14 11,66 1,61 3,73 -2,12 -1,72
Mdia
64-69
21,78 -0,36 0,28 6,38 1,02 13,74 7,50 3,45 10,95 2,79 4,47 -1,68 -1,41
Mdia
70-79
25,36 -0,32 0,65 7,24 1,51 15,64 7,28 2,93 10,21 5,43 3,71 1,72 2,37
Mdia
80-89
24,86 0,28 2,81 8,20 2,11 12,02 7,66 3,71 11,36 0,66 2,68 -2,02 0,79
1990 27,94 8,28 1,31 9,22 0,75 24,94 12,91 6,38 19,29 5,65 3,73 1,92 3,23
1991 24,38 8,88 0,73 8,90 1,71 21,92 11,27 6,63 17,90 4,02 2,59 1,43 2,16
1992 25,15 8,27 3,17 9,78 1,78 18,69 10,62 6,44 17,06 1,63 3,16 -1,53 1,64
1993 25,92 9,09 1,76 11,62 0,70 20,93 10,12 7,54 17,66 3,27 3,06 0,21 1,97
1994 28,87 7,93 2,27 11,71 0,35 22,47 10,73 7,13 17,86 4,61 3,20 1,41 3,68
Mdia
90-94
26,45 8,49 1,85 10,25 1,06 21,79 11,13 6,82 17,95 3,84 3,15 0,69 2,54
(+) Supervit.
O perodo 1991/1993 mostra o relativo equilbrio das contas pblicas, apesar
de uma menor carga tributria em relao arrecadao excepcional de 1990. Em
1993 evidencia-se o aumento das despesas com previdncia e o corte de subsdios.
Finalmente, o ano de 1994 apresentou um resultado operacional superavi-
trio, possivelmente devido ao aumento da receita tributria, obtida pelo fm do
efeito Olivera-Tanzi quando da estabilizao e pela reduo do pagamento de
juros externos, devido a dois fatores: i) a valorizao da taxa de cmbio e ii) a
fnalizao da renegociao da dvida externa.
A leitura do quadro de hiatos da economia brasileira (Tabela 16) mostra evidn-
cias da existncia dos dfcits gmeos, em que a reduo do dfcit pblico levou a
uma reduo do dfcit em transaes correntes. A tabela evidencia tambm a signif-
cativa reduo do investimento estatal, em parte devido s privatizaes j efetuadas.
TABELA 16
1947-1955 1956-1963 1964-1969 1970-1979 1980-1989 1983-1989 1990-1994
1/ 1/
INVESTIMENTO 14,22 15,74 16,60 21,41 22,21 21,61 19,44
Privado 10,91 12,01 12,13 17,70 19,53 15,85 14,70
Pblico 3,31 3,73 4,47 3,71 2,68 5,76 4,74
POUPANA 14,22 15,74 16,60 21,41 22,21 21,61 19,44
Interna 13,45 14,70 16,50 17,95 20,15 20,94 18,85
Privada 11,06 13,09 13,71 12,52 19,83 19,80 13,61
Pblica 2,39 1,61 2,79 5,43 0,32 1,14 5,24
Externa 0,77 1,04 0,10 3,46 2,06 0,67 0,59
HIATOS
(Sp-Ip) 0,15 1,08 1,58 -5,18 0,30 3,95 -1,09
(Sg-Ig) -0,92 -2,12 -1,68 1,72 -2,36 -4,62 0,50
-Se 0,77 1,04 0,10 3,46 2,06 0,67 0,59
Memo:
Investimento pblico 3,72 5,17 6,25 7,89 6,12 5,76 4,74
- Adm. direta 3,31 3,73 4,47 3,71 2,68 2,77 3,15
- Empr. estatais 0,41 1,44 1,78 4,18 3,44 2,99 1,59
A Tabela 17 mostra a sensvel reduo da dvida lquida do setor pblico,
principalmente devido ao efeito infacionrio, caindo de 46,7% do PIB ao fnal
de 1989 para 30% do PIB em 1994, com uma variao negativa de 16 pontos
percentuais no perodo. Analisando os componentes, verifca-se uma reduo sig-
nifcativa da dvida externa lquida, devida em parte ao acmulo de reservas e em
parte renegociao fnalizada em meados de 1994.
TABELA 17
1982 16,7 20,0 36,7
1983 14,4 25,8 40,2
1984 15,9 23,6 39,5
1985 16,4 23,3 39,7
1986 17,5 24,6 42,1
1987 16,5 26,6 43,1
1988 18,8 22,5 41,3
1989 25,2 21,5 46,7
1990 17,2 22,1 39,3
1991 14,0 24,2 38,2
1992 18,4 18,7 37,1
1993 18,3 14,3 32,6
1994 21,3 8,7 30,0
Fontes: FURUGUEM et al. (1996); BCB (a partir de 1991)

Analisando o quadro por devedores (Tabela 18), verifcamos uma piora do
endividamento de estados e municpios, que, apesar do refnanciamento parcial
da dvida desses entes em 1993, foi pressionado pelos elevados custos de rolagem
da dvida mobiliria e uma melhora substancial no endividamento das empresas
estatais, fruto, principalmente, da reduo do nmero de empresas, alm do reali-
nhamento dos preos empreendido no perodo.
TABELA 18
Anos Governo central Estados e municpios Empresas estatais Total
1982 10,0 6,7 20,0 36,7
1983 14,8 5,1 20,3 40,2
1984 15,4 5,0 19,1 39,5
1985 14,3 5,3 20,0 39,6
1986 17,0 5,6 19,5 42,1
1987 17,4 6,8 18,9 43,1
(CONTINUA)
1988 17,3 5,9 18,1 41,3
1989 23,1 6,9 16,7 46,7
1990 14,7 7,6 17,0 39,3
1991 12,8 7,2 18,1 38,1
1992 12,1 9,2 15,7 37,1
1993 9,6 9,2 13,8 32,6
1994 12,9 10,0 7,1 30,0
Fontes: FURUGUEM et al. (1996); BCB ( a partir de 1991)
3.7 Plano Real e perodo de estabilizao (1995-1998)
Aps o Plano Real, o pas experimentou um ciclo de piora do resultado
fscal, de certa forma corroborando aqueles que entendiam que o ajuste fscal an-
terior no era permanente. No incio de 1997, Garcia
18
alertava para o problema,
num prenncio da crise que se daria no ano de 1998:
A mensagem, portanto, bem clara. Taxas de infao de um dgito no
podem subsistir com a atual situao fscal. A reduo do dfcit fscal
condio sine qua non para a sustentabilidade do Plano Real. sem-
pre bom lembrar que sem estabilidade infacionria no h crescimento
econmico sustentado. Portanto, aqueles que acham que o governo deve
reassumir o processo de lder do novo ciclo de crescimento, atravs, por
exemplo, de programas de fnanciamento via instituies ofciais de cr-
dito, devem tambm dizer onde o governo dever cortar despesas para
fnanciar tais programas. Caso contrrio, voltaremos megainfao pr-
Real com todas as suas conhecidas consequncias.
No voltamos megainfao, porm o desajuste fscal contribuiu para o ata-
que especulativo que ocorreu durante o ano de 1998, que culminou com o pas re-
correndo ao FMI no fnal daquele ano e com a mudana cambial no incio de 1999.
Apesar dos nmeros apresentarem uma piora fscal, o governo conseguiu
realizar, no perodo, vrias reformas institucionais, tais como o refnanciamento
da dvida dos estados e dos municpios, que embutiu vrios instrumentos de sal-
vaguarda para evitar a recidiva daqueles entes; criou o bem-sucedido Programa de
18 GARCIA (1997).
Incentivo Reduo do Setor Pblico na Atividade Bancria (Proes), eliminando,
em grande parte, o risco representado por aquelas instituies fnanceiras; efetuou
o saneamento dos bancos federais por meio do Programa de Fortalecimento das
Instituies Financeiras Federais (Proef); alm de ter efetuado o reconhecimento
de vrias dvidas latentes e, com isso, resolvido algumas pendncias contingentes.
Merece destaque tambm a Comisso Parlamentar de Inqurito dos Preca-
trios, que funcionou entre 1996 e 1998 e ajudou a eliminar um vazamento no
controle do fnanciamento dos estados e dos municpios e resultou na edio da
Resoluo n. 78/1998 do Senado Federal, na qual foram estabelecidas regras bas-
tante rgidas de controle do endividamento daqueles entes, posteriormente acolhi-
da, parcialmente, pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Tabela 19 resume o comportamento fscal aps 1994, destacando-se a
piora fscal no perodo 1995/1997, com um dfcit operacional de 4,23% do PIB
em mdia, um resultado primrio quase nulo, e uma despesa de juros reais no
mesmo patamar dos anos anteriores, indicando que a ncora cambial, no perodo,
no elevou as despesas com juros.
O ano de 1998 refete, em termos de juros reais, o custo da tentativa de ma-
nuteno da poltica cambial no pelo resultado primrio, nulo no perodo.
TABELA 19
CONCEITO OPERACIONAL % PIB
Especicao 1985-1989 1990 1990-1993 1994 1995-1998 1998
OPERACIONAL 4,63 -1,33 0,91 -1,57 4,23 6,92
Governo central 2,27 -2,33 0,45 -2,00 1,59 4,79
Estados e municpios 0,98 0,39 0,02 0,80 2,15 1,66
Empresas estatais 1,38 0,61 0,44 -0,37 0,50 0,47
PRIMRIO -1,08 -2,23 -2,57 -5,04 0,26 0,00
Governo central 0,15 -1,46 -1,17 -3,04 -0,21 -0,51
Estados e municpios 0,03 -0,33 -0,74 -0,82 0,49 0,18
Empresas estatais -1,26 -0,44 -0,66 -1,18 0,02 0,33
JUROS REAIS 5,71 0,90 3,48 3,47 3,98 6,92
Governo central 2,12 -0,87 1,62 1,04 1,80 5,30
Empresas estatais 2,64 1,05 1,10 0,81 0,52 0,14
(-) Supervit.
Fontes: BARBOSA; GIAMBIAGI (1995); BCB (a partir de 1991)
Olhando o perodo sob a tica das receitas e das despesas, na Tabela 20,
podemos inferir que a piora fscal de 1995/1998 se deu apesar do signifcativo au-
mento da carga tributria. Em termos de assistncia e previdncia, nota-se a mu-
dana em dois patamares, um a partir de 1995 e outro a partir de 1998, resultado
da antecipao das aposentadorias de servidores pblicos em resposta mudana
nas regras. Deve-se lembrar que, em 1995, as despesas com salrios e encargos
refetem o expressivo aumento salarial real dos funcionrios estaduais, concedido
ao fnal de 1994 pelos governadores que no se reelegeram.
TABELA 20
Anos
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Transferncias
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Consumo do governo
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Dcit do
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Mdia
47-55
14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
Mdia
56-63
16,91 1,96 0,41 4,29 0,91 13,26 6,52 5,14 11,66 1,61 3,73 -2,12 -1,72
Mdia
64-69
21,78 -0,36 0,28 6,38 1,02 13,74 7,50 3,45 10,95 2,79 4,47 -1,68 -1,41
Mdia
70-79
25,36 -0,32 0,65 7,24 1,51 15,64 7,28 2,93 10,21 5,43 3,71 1,72 2,37
Mdia
80-89
24,86 0,28 2,81 8,20 2,11 12,02 7,66 3,71 11,36 0,66 2,68 -2,02 0,79
Mdia
90-94
26,45 8,49 1,85 10,25 1,06 21,79 11,13 6,82 17,95 3,84 3,15 0,69 2,54
1995 30,64 3,25 4,43 12,73 0,55 16,18 10,29 7,39 17,68 -1,50 2,54 -4,04 0,39
1996 28,63 3,21 2,89 12,70 0,44 15,81 9,99 6,58 16,57 -0,76 2,31 -3,07 -0,18
1997 28,58 3,69 3,01 12,64 0,43 16,19 9,72 8,48 18,20 -2,01 1,98 -3,99 -0,98
1998 29,33 7,03 7,27 14,37 0,40 14,32 9,46 9,33 18,79 -4,47 2,43 -6,90 0,37
Mdia
95-98
29,30 4,30 4,40 13,11 0,46 15,63 9,87 7,95 17,85 -2,19 2,32 -4,50 -0,10
(+) Supervit.
IBGE; BCB (elaborao do autor)
A Tabela 21 mostra, mais uma vez, uma possvel correlao entre o dfcit
pblico e o dfcit em transaes correntes. De fato, o dfcit pblico mdio do
perodo, de 4,99% do PIB, foi fnanciado, em grande parte, pelo dfcit em tran-
saes correntes, da ordem de 3,61% do PIB.
TABELA 21
1947-1969 1970-1979 1980-1989 1983-1989 1990-1994 1995-1998
1/ 1/ 1/ 1/
INVESTIMENTO 15,37 21,41 22,21 21,61 19,44 19,84
Privado 11,61 17,70 19,53 15,85 14,70 16,02
Pblico 3,76 3,71 2,68 5,76 4,74 3,82
POUPANA 15,37 21,41 22,21 21,61 19,44 19,84
Interna 14,68 17,95 20,15 20,94 18,85 16,23
Privada 12,46 12,52 19,83 19,80 13,61 17,40
Pblica 2,22 5,43 0,32 1,14 5,24 -1,17
Externa 0,69 3,46 2,06 0,67 0,59 3,61
HIATOS
(Sp-Ip) 0,85 -5,18 0,30 3,95 -1,09 1,38
(Sg-Ig) -1,54 1,72 -2,36 -4,62 0,50 -4,99
Se 0,69 3,46 2,06 0,67 0,59 3,61
Memo:
Invest. pblico 4,78 7,89 6,12 5,76 4,74 3,82
- Adm. direta 3,76 3,71 2,68 2,77 3,15 2,32
- Empr. estatais 1,02 4,18 3,44 2,99 1,59 1,50
Em termos de endividamento pblico, interessante verifcarmos a com-
parao da relao dvida/PIB do Brasil com vrios outros pases. A Tabela 22
mostra que, aparentemente, o pas no apresentava um quadro signifcativamente
preocupante. Deve-se ressaltar, contudo, que a questo da sustentabilidade da
dvida brasileira se prende menos ao nvel e mais sua maturidade.
TABELA 22
DIVIDA PBLICA COMPARAO INTERNACIONAL % PIB
Pas 1980
1/
1985 1990 1994
2/
Blgica 81,6 112,6 128,4 136,0
Canad 44,3 64,7 73,1 95,6
Frana 20,8 31,0 35,4 48,4
Alemanha
3/
31,8 41,7 43,4 49,8
Grcia 24,2 50,6 73,9 114,1
Itlia 57,8 82,3 102,1 129,0
Japo 52,0 68,7 69,8 83,3
Holanda 46,6 71,5 78,8 79,4
Noruega 52,2 40,7 39,2 50,1
Espanha 17,5 45,1 45,1 62,8
Reino Unido 49,6 52,7 34,4 46,0
Estados Unidos 43,6 51,5 59,9 68,9
BRASIL 36,7 39,6 39,3 58,7
1/
Brasil = 1982.
2/
Brasil = 2003 (em 1994 a dvida estava em 30,0% do PIB).
3/
At 1990: Alemanha Ocidental.
Fonte: Confronting Budget Defcits, Economic Issues, n. 3, IMF, July 1997; Brasil: BCB
A Tabela 23 mostra uma reduo da dvida externa, at 1997, basicamente
pelo acmulo de reservas no perodo, expandindo-se a partir da pela reduo
desses ativos. O endividamento interno refete a piora fscal aps o Plano Real.
TABELA 23
1982 16,7 20,0 36,7
1983 14,4 25,8 40,2
1984 15,9 23,6 39,5
1985 16,4 23,3 39,7
1986 17,5 24,6 42,1
1987 16,5 26,6 43,1
1988 18,8 22,5 41,3
(CONTINUA)
1989 25,2 21,5 46,7
1990 17,2 22,1 39,3
1991 14,0 24,2 38,2
1992 18,4 18,7 37,1
1993 18,3 14,3 32,6
1994 21,3 8,7 30,0
1995 22,9 5,1 28,0
1996 27,1 3,6 30,7
1997 27,9 4,0 31,8
1998 33,2 5,8 38,9
Fontes: FURUGUEM et al. (1996); BCB (a partir de 1991)
Em termos de devedores, a Tabela 24 evidencia: i) a reduo signifcativa
da dvida das empresas estatais, fruto principalmente do processo de privatizao
bem sucedido; e ii) o aumento da dvida dos estados e dos municpios, decorrente
do fato de que os fuxos de pagamento ao Tesouro Nacional da dvida renegociada
no esto sendo sufcientes para reduzir o estoque, demonstrando a insustentabili-
dade dessas dvidas, num processo equivalente ao das prestaes de fnanciamen-
to imobilirio no passado, apesar de essas dvidas terem sido renegociadas com a
aplicao de taxas de juros subsidiadas.
TABELA 24
1982 10,0 6,7 20,0 36,7
1983 14,8 5,1 20,3 40,2
1984 15,4 5,0 19,1 39,5
1985 14,3 5,3 20,0 39,6
1986 17,0 5,6 19,5 42,1
1987 17,4 6,8 18,9 43,1
1988 17,3 5,9 18,1 41,3
1989 23,1 6,9 16,7 46,7
1990 14,7 7,6 17,0 39,3
1991 12,8 7,2 18,1 38,1
(CONTINUA)
1992 12,1 9,2 15,7 37,1
1993 9,6 9,2 13,8 32,6
1994 12,9 10,0 7,1 30,0
1995 12,1 9,7 6,1 28,0
1996 14,7 10,7 5,4 30,7
1997 17,3 12,0 2,6 31,8
1998 23,3 13,2 2,4 38,9
Fonte: FURUGUEM et al. (1996); BCB (a partir de 1991)
3.8 Estabilidade e novo governo (1999-2006)
Este perodo foi marcado pelo acordo com o FMI, frmado ao fnal de 1998
e renovado sucessivamente at 2005, que viabilizou um ajuste macroeconmico
expressivo fundado em trs pilares de poltica: i) ajuste fscal; ii) cmbio futuan-
te; e iii) metas de infao.
Em termos de ajuste fscal, sobressaem as medidas tomadas no sentido de
equacionar a questo do sobre-endividamento dos estados e de algumas capitais,
seja pela continuao do processo de privatizao dos bancos estaduais, seja pela
fnalizao dos acordos de renegociao e assuno de dvidas dos estados e dos
municpios pelo governo federal, vinculados a metas e programas especfcos de
ajustamento daqueles entes da Federao.
Alm disso, em setembro de 1999, o Conselho Monetrio Nacional modif-
cou as regras do contingenciamento do crdito ao setor pblico, estabelecendo que
as instituies fnanceiras somente poderiam emprestar ao setor pblico, exceto
dvida mobiliria federal, at 45% de seu patrimnio lquido, difcultando ainda
mais a tomada de crdito por estados e municpios que no apresentassem boa sa-
de fnanceira. De fato, as regras anteriores, baseadas em um teto global para todo
o sistema fnanceiro, incluam vrias excees que buscavam atender a demandas
polticas e de bancos ofciais, resultando em uma alta exposio ao setor pblico por
essas instituies, enquanto os bancos privados, naturalmente mais conservadores
na anlise do crdito, quase no emprestavam ao setor pblico.
Da anlise histrica do processo de endividamento subnacional e do dire-
cionamento estabelecido ao longo do tempo para as operaes de crdito internas,
depreende-se a existncia de um tringulo vicioso: a instituio fnanceira ofcial
emprestava ao governo, que, sem condies de resgate, pressionava por renego-
ciao com a Unio, que, por ser controladora do banco, se via obrigada a assu-
mir a dvida. Fechando o tringulo, a assuno da dvida abria espao para nova
rodada de emprstimos do banco ao ente subnacional.
Em resumo, as regras anteriores benefciavam os entes pblicos menos res-
ponsveis e contribua para o aumento do crdito inadimplente com as institui-
es fnanceiras federais, resultando em uma presso posterior para a federaliza-
o das dvidas.
No incio de 2000, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
considerada um marco no controle e na gesto dos gastos pblicos, mas que, na
prtica, trouxe pouca novidade, destacando-se, apenas, a proibio do refnancia-
mento da dvida subnacional pelo governo federal.
A Tabela 25 evidencia o esforo de ajustamento fscal ocorrido no perodo,
quando o supervit primrio atingiu a mdia de 3,71% do PIB ante um resultado
praticamente nulo (0,15% do PIB) no perodo de 1995-1998, com despesas de
juros equivalentes (4,81% do PIB em 1999-2006 contra 4,46% em 1995-1998).
TABELA 25
Especicao 1990-1993 1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 1999-2006
OPERACIONAL 0,91 -1,57 4,62 1,57 0,63 1,10
Governo central 0,45 -2,00 2,27 1,63 1,18 1,40
Empresas estatais 0,44 -0,37 0,45 -0,35 -0,73 -0,54
PRIMRIO -2,57 -5,04 0,15 -3,32 -4,10 -3,71
Governo central -1,17 -3,04 -0,29 -1,99 -2,47 -2,23
Estados e municpios -0,74 -0,82 0,38 -0,58 -0,89 -0,73
Empresas estatais -0,66 -1,18 0,06 -0,76 -0,74 -0,75
JUROS REAIS 3,48 3,47 4,46 4,89 4,73 4,81
Governo central 1,62 1,04 2,56 3,61 3,64 3,63
Empresas estatais 1,10 0,81 0,39 0,41 0,01 0,21
(-) Supervit.
Fonte: BARBOSA; GIAMBIAGi (1995); BCB (a partir de 1991)
Resta evidente o papel desempenhado pelas empresas estatais nesse esforo
de ajustamento, cuja contribuio primria foi equivalente dos entes subnacio-
nais, que, aliado ao baixo endividamento, resultou em um supervit operacional
de 0,54% do PIB.
No entanto, esse esforo fscal primrio no foi sufciente para contrapor-se
s despesas com juros reais, alcanando o perodo, na mdia, um dfcit operacional
de 1,10% do PIB, equivalente quele existente no perodo anterior ao Plano Real.
Sob a tica de receitas e despesas, as informaes esto disponveis ape-
nas at o ano de 2003 (Tabela 26), comprometendo, em parte, uma anlise mais
acurada das fontes responsveis pelo ajuste fscal. No entanto, os dados parciais
deixam entrever o papel primordial do aumento da carga tributria bruta para esse
comportamento. De fato, a carga tributria bruta subiu de uma mdia de 29,30%
do PIB no perodo de 1995-1998 para uma mdia de 33,13% do PIB no perodo
em anlise.
TABELA 26
Anos
C
a
r
g
a

t
r
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b
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a

b
r
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O
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sTransferncias
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Consumo do governo
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Dcit do
governo
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l
P
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m
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o
Mdia 47-55 14,87 3,27 0,70 3,71 0,12 13,61 5,82 5,40 11,22 2,39 3,31 -0,92 -0,22
Mdia 56-63 16,91 1,96 0,41 4,29 0,91 13,26 6,52 5,14 11,66 1,61 3,73 -2,12 -1,72
Mdia 64-69 21,78 -0,36 0,28 6,38 1,02 13,74 7,50 3,45 10,95 2,79 4,47 -1,68 -1,41
Mdia 70-79 25,36 -0,32 0,65 7,24 1,51 15,64 7,28 2,93 10,21 5,43 3,71 1,72 2,37
Mdia 80-89 24,86 0,28 2,81 8,20 2,11 12,02 7,66 3,71 11,36 0,66 2,68 -2,02 0,79
Mdia 90-94 26,45 8,49 1,85 10,25 1,06 21,79 11,13 6,82 17,95 3,84 3,15 0,69 2,54
Mdia 95-98 29,30 4,30 4,40 13,11 0,46 15,63 9,87 7,95 17,85 -2,19 2,32 -4,50 -0,10
1999 31,74 6,69 6,78 14,65 0,32 16,68 9,56 9,34 18,90 -2,22 1,94 -4,16 2,62
2000 31,61 6,91 4,40 14,82 0,35 18,96 9,32 9,74 19,06 -0,10 1,90 -2,00 2,40
2001 33,40 5,99 4,63 14,83 0,39 19,53 9,62 9,62 19,25 0,28 2,20 -1,92 2,71
2002 34,88 5,89 3,15 15,03 0,25 22,34 10,12 10,01 20,13 2,21 2,20 0,01 3,16
2003 34,01 6,31 4,93 15,13 0,23 20,03 9,99 9,91 19,90 0,14 1,70 -1,56 3,37
Mdia
1999-2003
33,13 6,36 4,78 14,89 0,31 19,51 9,72 9,72 19,45 0,06 1,99 -1,93 2,85
(+) Supervit.
Em contrapartida, as despesas com assistncia e previdncia, que incluem
as transferncias do governo por conta de programas assistencialistas implemen-
tados a partir de 1995, subiram para um patamar mdio de 14,89% do PIB entre
1999 e 2003, contra uma mdia de 13,11% em 1995-1998 e mdia de 10,254% no
perodo de 1990-1994. Por seu turno, as despesas de consumo com bens e servi-
os passaram de uma mdia de 7,95% do PIB em 1995-1998 para uma mdia de
9,72% no perodo de anlise.
Apesar do comportamento expansionista dessas variveis, evidencia-se
uma recuperao da poupana pblica, negativa em 2,19% do PIB em 1995-1998
para um supervit mdio de 0,06% do PIB na mdia de 1999-2003. No entanto,
se analisarmos o comportamento ano a ano, verifcamos que esse esforo est
concentrado no ano de 2002, quando a poupana pblica atingiu um supervit de
2,20% do PIB e um resultado operacional praticamente zero, sugerindo um com-
portamento apenas episdico, e no uma tendncia.
Olhando sob a tica dos hiatos da economia, a Tabela 27 demonstra o pro-
fundo ajustamento da economia brasileira, que passou de um dfcit em transaes
correntes de 3,61% do PIB na mdia de 1995-1998 para um supervit de 1,28% do
PIB em 2006, com um dfcit mdio no perodo de 1999-2006 de 1,05%.
Esse ajuste ocorreu, basicamente, pela reduo do dfcit pblico de 4,99%
do PIB no perodo 1995-1998 para um dfcit mdio de 1,10% em 1999-2006 e
de 1,37% do PIB no ano de 2006. Os nmeros evidenciam, ainda, que o setor pri-
vado, alm de fnanciar o dfcit pblico ainda existente, tambm responsvel
pelo supervit em transaes correntes, ou seja, a poupana interna remetida ao
exterior decorre de um supervit do setor privado da economia, o que pode signi-
fcar alguma restrio ao crescimento econmico.
TABELA 27
1990-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 1999-2006 2006
1/ 1/ 1/ 1/ 1/ 1/
INVESTIMENTO 19,44 19,84 16,47 16,12 16,29 16,81
Privado 14,70 16,02 13,43 13,17 13,30 13,60
Pblico 4,74 3,82 3,04 2,94 2,99 3,21
POUPANA 19,44 19,84 16,47 16,12 16,29 16,81
Interna 18,85 16,23 13,03 17,46 15,24 18,09
Privada 13,61 17,40 11,55 15,15 13,35 16,25
Pblica 5,24 -1,17 1,48 2,31 1,89 1,84
Externa 0,59 3,61 3,45 -1,34 1,05 -1,28
(CONTINUA)
1990-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 1999-2006 2006
1/ 1/ 1/ 1/ 1/ 1/
HIATOS
(Sp-Ip) -1,09 1,38 -1,88 1,98 0,05 2,65
(Sg-Ig) 0,50 -4,99 -1,57 -0,63 -1,10 -1,37
-Se 0,59 3,61 3,45 -1,34 1,05 -1,28
Memo:
Invest. pblico 4,74 3,82 3,04 2,94 2,99 3,21
- Adm. direta 3,15 2,32 1,97 1,62 1,80 1,80
- Empr. estatais 1,59 1,50 1,07 1,32 1,19 1,41
As informaes da dvida lquida do setor pblico (Tabela 28) evidenciam
um comportamento crescente at o ano de 2003 e reduo nos anos seguintes, at
atingir, em 2006, o mesmo patamar do ano de 1999.
Em termos de endividamento interno, v-se um comportamento crescente
vis--vis uma reduo do endividamento externo, particularmente nos anos de
2005 e 2006, decorrentes do acmulo de reservas internacionais.
TABELA 28
1995 22,9 5,1 28,0
1996 27,1 3,6 30,7
1997 27,9 4,0 31,8
1998 33,2 5,8 38,9
1999 35,2 9,4 44,5
2000 36,5 9,0 45,5
2001 38,9 9,6 48,4
2002 37,5 13,0 50,5
2003 41,7 10,7 52,4
2004 40,2 6,8 47,0
2005 44,1 2,3 46,5
2006 47,6 -2,7 44,9
Fonte: BCB
O crescimento da dvida externa de 1999 a 2003 decorre, em grande parte,
da desvalorizao cambial em 1999 por conta da mudana da poltica cambial e
em 2002 em razo das incertezas associadas campanha presidencial.
O detalhamento da dvida lquida pelos principais devedores (Tabela 29)
evidencia a continuidade da reduo do endividamento das empresas estatais, que
passaram de devedoras lquidas at 2004 para credoras lquidas nos anos 2005 e
2006, refetindo o j comentado ajuste fscal desses entes.
TABELA 29
1995 12,1 9,7 6,1 28,0
1996 14,7 10,7 5,4 30,7
1997 17,3 12,0 2,6 31,8
1998 23,3 13,2 2,4 38,9
1999 27,3 14,7 2,6 44,5
2000 28,6 15,0 2,0 45,5
2001 30,2 16,8 1,4 48,4
2002 32,1 16,8 1,6 50,5
2003 33,2 18,2 1,0 52,4
2004 29,5 17,2 0,2 47,0
2005 30,8 16,2 -0,6 46,5
2006 31,0 15,3 -1,4 44,9
Fonte: BCB (a partir de 1991)
3.9 Perodo recente (2007-2009)
Os dois primeiros anos do atual governo mostram uma sensvel melhora
nas condies fscais, produzidas pela manuteno da poltica de supervits pri-
mrios, que permitiu a execuo de uma poltica monetria menos restritiva, com
a consequente reduo das taxas de juros da economia. Com isso, obteve-se re-
sultado operacional superavitrio nesses dois anos, situao que no se via desde
o ano de implantao do Plano Real, com um dfcit nominal aproximando-se do
equilbrio. Os dados da Tabela 30 demonstram que esse esforo de ajustamento
fscal foi compartilhado por todos os segmentos do setor pblico, tendo a reduo
da taxa bsica de juros impactado, basicamente, as despesas com juros reais do
governo central.
De fato, as despesas com juros do governo central recebem o impacto pri-
mrio da poltica monetria, uma vez que grande parte da dvida pblica federal
constituda pela dvida mobiliria, cuja maturidade e estrutura de juros ainda se
concentram no curto prazo. Em contrapartida, as despesas com juros de estados e
municpios apresentam baixa correlao com a taxa bsica de juros da economia,
tendo em vista que a principal parcela da dvida desses entes corresponde dvida
renegociada com o governo federal, cujos indexadores so rgidos em relao s
taxas de juros de curto prazo.
TABELA 30
Especicao 1999-2002 2003-2006 2007 2008
OPERACIONAL 1,57 0,63 -0,88 -1,67
Governo central 1,63 1,18 -0,31 -1,71
Estados e municpios 0,29 0,18 -0,53 0,15
PRIMRIO -3,32 -4,10 -3,90 -4,10
Governo central -1,99 -2,47 -2,30 -2,50
Estados e municpios -0,58 -0,89 -1,10 -1,00
JUROS REAIS 4,89 4,73 3,02 2,43
Governo central 3,61 3,64 1,99 0,79
Empresas estatais 0,41 0,01 0,46 0,50
(-) Supervit.
Fonte: BCB
Os primeiros nmeros de 2009, no entanto, apresentam uma aparente e sig-
nifcativa mudana na conduo da poltica fscal, representada por uma reduo
drstica no supervit primrio, que se reduziu de um supervit de 4,10% do PIB
no ano de 2008 e de 5,86% do PIB no primeiro semestre daquele ano para um
supervit de apenas 2,44% do PIB no primeiro semestre de 2009.
Em que pesem os nmeros de 2009, ao no inclurem a Petrobras no concei-
to de setor pblico, no serem estritamente comparveis com os dados do ano de
2008, ainda assim revelam uma reduo quase a metade do supervit primrio
do governo central, com a manuteno do esforo fscal pelos estados e pelos
municpios.
Esse afrouxamento da poltica fscal pode ser explicado, de um lado, pela
resposta do governo crise econmica mundial, seja via aumento das despesas
com custeio e investimentos, seja via aumento da taxa bsica de juros, e de outro,
pelo aparente retorno poltica praticada nos anos 1970, do Estado como o prin-
cipal indutor do desenvolvimento econmico. Essa infexo de poltica pode ser
deduzida, claramente, do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), basicamente um programa de gastos de investimento de governo, e da re-
tirada das empresas do conglomerado Petrobras do conceito de setor pblico para
efeitos de mensurao do dfcit pblico.
TABELA 31
Especicao Jan.-jun./2008 Jan.-jun./2009
NOMINAL 0,51 3,02
Governo central -0,50 3,47
Estados e municpios 1,14 -0,49
Empresas estatais -0,13 0,03
PRIMRIO -5,86 -2,44
Governo central -4,35 -1,45
Estados e municpios -1,38 -1,06
Empresas estatais -0,13 0,07
JUROS NOMINAIS 6,37 5,46
Governo central 3,85 4,92
Estados e municpios 2,52 0,57
Empresas estatais 0,00 -0,04
1/
Exclui Petrobras.
(-) Supervit.
Fonte: BCB
Sob a tica dos hiatos da economia, podemos verifcar, na Tabela 32, a mu-
dana no sinal da poupana externa, aps o ajuste experimentado at 2006. De fato,
a partir de 2007 houve um dfcit em transaes correntes em ritmo crescente.
Nos anos de 2007 e 2008, notamos que tanto a poupana externa quanto o
resultado fscal fnanciaram o dfcit do setor privado, induzindo o crescimento
via aumento do investimento privado, embora tenhamos vivenciado, tambm, um
signifcativo aumento do investimento pblico.
Os primeiros nmeros de 2009, no entanto, mostram um comportamento
diametralmente oposto, com o setor privado e o setor externo fnanciando o dese-
quilbrio do setor pblico. Embora o comportamento de apenas um semestre no
signifque, necessariamente, sua manuteno ao longo do exerccio, as informa-
es so preocupantes, pois os dados indicam uma reduo do investimento total,
que passou de 18,93% do PIB em 2008 para apenas 14,78% do PIB no primeiro
semestre de 2009, deixando antever que, talvez, a hiptese de induo do cresci-
mento via gastos pblicos no esteja produzindo os resultados esperados ou, pelo
contrrio, esteja produzindo o efeito exatamente oposto, ou seja, a inibio do
investimento privado. Por sua vez, a reduo do investimento privado pode estar,
de alguma forma, correlacionada crise econmica, com os nmeros refetindo
apenas esse comportamento, independentemente da poltica econmica adotada
pelo governo.
TABELA 32
1999-2002 2003-2006 2007 2008 Jan.-jun./2009
1/ 1/ 1/ 1/ 2/
INVESTIMENTO 16,47 16,12 17,73 18,93 14,78
Privado 13,43 13,17 14,08 14,38 ...
Pblico 3,04 2,94 3,65 4,55 ...
POUPANA 16,47 16,12 17,73 18,93 14,78
Interna 13,03 17,46 17,52 16,96 13,23
Privada 11,55 15,15 13,07 10,61 ...
Pblica 1,48 2,31 4,45 6,35 ...
Externa 3,45 -1,34 0,21 1,97 1,55
HIATOS
(Sp-Ip) -1,88 1,98 -1,01 -3,64 1,47
(Sg-Ig) -1,57 -0,63 0,88 1,67 -3,02
-Se 3,45 -1,34 0,21 1,97 1,55
Memo:
Invest. pblico 3,04 2,94 3,65 4,55 ...
- Adm. direta 1,97 1,62 2,16 2,76 ...
- Empr. estatais 1,07 1,32 1,49 1,79 ...
1/
Inclui empresas estatais.
2/
Inclui empresas estatais, exceto Petrobras; o dfcit pblico (Sg-Ig) corresponde ao conceito nominal.
Fontes: IBGE; BCB, elaborao do auto.
Em termos de dvida lquida do setor pblico (Tabela 33), verifcamos a
continuidade da reduo do endividamento pblico at 2008, fruto dos sucessivos
supervits primrios obtidos no perodo. O dado relativo a junho de 2009 refete o
crescimento decorrente da reduo do supervit primrio e do aumento do dfcit
nominal no primeiro semestre do ano.
Em termos de endividamento interno, verifcamos um aumento da dvida
em 2007, compensado pelo aumento do crdito externo lquido, propiciado pelo
aumento das reservas internacionais. O ano de 2008 apresenta o mesmo patamar
para a dvida interna, com o supervit primrio e a reduo das despesas com ju-
ros sendo absorvidos, praticamente, pelo aumento do crdito externo.
TABELA 33
2002 37,5 13,0 50,5
2003 41,7 10,7 52,4
2004 40,2 6,8 47,0
2005 44,1 2,3 46,5
2006 47,6 -2,7 44,9
2007 50,9 -8,9 42,0
2008 50,1 -14,1 36,0
2008 1/ 49,9 -11,1 38,8
Jun./2009 1/ 52,6 -9,4 43,2
1/ exclusive Petrobras.
Fonte: BCB
Conforme demonstrado na Tabela 34, o ajustamento fscal dos anos 2007 e
2008 foi absorvido, principalmente, pelo governo central e pelas empresas esta-
tais, com os estados e os municpios mantendo um endividamento ligeiramente
inferior ao apresentado em 2006.
A comparao das informaes do endividamento estatal no ano de 2008,
com e sem Petrobras, indica que essa estatal respondia por praticamente todo o
crdito lquido daqueles entes do setor pblico, uma vez que a dvida daquelas
empresas passou de um crdito de 2,5% do PIB, nas informaes com a Petrobras,
para um endividamento de 0,3% do PIB sem a estatal. Uma comparao entre as
Tabelas 33 e 34 permite deduzir que os crditos da Petrobras so, liquidamente,
externos, com um baixo endividamento interno.
TABELA 34
2002 32,1 16,8 1,6 50,5
2003 33,2 18,2 1,0 52,4
2004 29,5 17,2 0,2 47,0
2005 30,8 16,2 -0,6 46,5
2006 31,0 15,3 -1,4 44,9
2007 29,8 13,7 -1,5 42,0
2008 24,5 14,0 -2,5 36,0
2008 1/ 24,5 14,0 0,3 38,8
Jun./2009 1/ 29,1 13,8 0,3 43,2
1/
exclusive Petrobras.
Fonte: BCB
4 Reformas necessrias para a
consolidao do ajuste fscal
Da anlise at aqui empreendida, resta claro que o ajuste fscal no Brasil
sempre foi feito conjunturalmente, com pouco esforo para soluo estrutural
do setor pblico. Alguma coisa foi feita, particularmente no terreno da desesta-
tizao de empresas federais e de bancos estaduais, na estruturao das agncias
reguladoras, no saneamento dos bancos federais e na introduo do princpio da
responsabilidade fscal. No entanto, para que possamos ter uma soluo perma-
nente e sustentvel para o setor pblico, algumas reformas ainda permanecem
pendentes de implementao, dentre as quais destaco: i) consolidao do princ-
pio da responsabilidade fscal; ii) reforma do instituto oramentrio; iii) reforma
poltica; iv) reforma tributria; v) autonomia do Banco Central.
Em termos de consolidao do instrumento da responsabilidade fscal,
necessria uma reviso da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no sentido de
mudana da viso de controle apenas quantitativo dos dfcits e do endividamento
para um controle mais qualitativo das receitas e das despesas pblicas, com nfa-
se nos limites para as despesas permanentes ou potenciais, tais como as de previ-
dncia e assistncia social. Ademais, embora previsto na Constituio Federal e
na LRF, ainda no temos limitao ao endividamento do governo federal, seja em
termos de dvida bruta, seja em termos de dvida lquida.
A propsito da reforma do instituto oramentrio, entendo ser necessria
uma reformulao da Lei n. 4.320/1964, que introduza princpios contbeis mais
modernos, conjugada com uma desvinculao de receitas e uma introduo do
oramento mandatrio.
evidente a caducidade da Lei n. 4.320/1964. No se pode mais entender
a apresentao de um oramento equilibrado com o registro das operaes de
crdito (endividamento) como receita. No demais lembrar a existncia de uma
esdrxula rubrica contbil denominada Passivo Permanente. O 4 do art. 105 da
referida Lei defne que o Passivo Permanente compreender as dvidas fundadas
e outras que dependam de autorizao legislativa para amortizao ou resgate.
No de surpreender a resistncia dos polticos e dos gestores pblicos em resga-
tar suas dvidas, afnal so passivo permanente [...]
notria a necessidade de desvinculao das receitas, mas entendo que
essa desvinculao dever vir num contexto que permita a mudana do instituto
oramentrio, atribuindo ao Poder Legislativo maior responsabilidade na gesto
do oramento, mediante a instituio do oramento mandatrio.
A estabilidade econmica j permite a evoluo do sistema oramentrio
brasileiro, seja porque j possvel aprovar oramentos que possam ser normal-
mente executados sem a necessidade de contingenciamento, seja porque j tem-
po de o Poder Legislativo assumir sua parcela de responsabilidade na execuo
oramentria.
O sistema atual, de oramento apenas autorizativo, transfere todo o poder
e a responsabilidade na alocao das receitas pblicas ao Executivo, tornando
totalmente desbalanceada a correlao de poderes que, em teoria, deveria viabi-
lizar uma melhor distribuio dos recursos pblicos. Parece ser inegvel que h
um enorme custo social e econmico na suspenso de programas e projetos em
execuo simplesmente porque ocorreu a mudana do gestor de planto.
A necessria transferncia de parcela da responsabilidade na elaborao e
na execuo do oramento para o Poder Legislativo ir garantir a mudana suave
nas orientaes polticas e uma transio mais adequada entre modelos de gesto,
preservando processos e aes em andamento ou em fase de maturao.
Ademais, como bem frisou Nbrega,
19
o oramento autorizativo contribui
para manter a alienao dos parlamentares em relao ao processo oramentrio,
que , e deveria ser, parte fundamental do processo legislativo.
Alm disso, a discusso oramentria traria consigo maior publicidade e
transparncia, fator essencial para a reduo do risco de corrupo na administra-
o pblica.
19 NBREGA (2000).
Quanto reforma poltica, entendo ser necessria a redistribuio das repre-
sentaes estaduais na Cmara dos Deputados, seja pela instituio do voto dis-
trital, seja por outra forma menos polmica, dando equivalncia no peso do voto
por regies do pas. Sem essa medida, que conferiria equidade entre os votantes,
o oramento mandatrio no teria condies de sobreviver.
A reforma tributria necessria para reduzir a incidncia de impostos
cumulativos e/ou distorcivos, o que contribuiria para uma maior competitividade
dos produtos brasileiros e uma melhor distribuio de renda no pas. No deve
haver iluses quanto perda de receitas. No possvel efetuar uma reforma
tributria sem perda de receita, no mnimo temporria, para a adequao das m-
quinas arrecadadora e fscalizadora. A perda de receita deve ser contrabalanada
com uma reduo do gasto fscal.
Finalmente, cabe acrescentar que a autonomia do Banco Central necess-
ria para conferir efetiva desvinculao entre as polticas monetria e fscal.
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