8

Cadernos ENAP
Reforma da Administrao
Pblica e cultura poltica no
Brasil: uma viso geral
Luciano Martins
2
Cadernos
Reforma da Administrao
Pblica e cultura poltica no
Brasil: uma viso geral
ENAP
3
Cadernos
Reforma da Administrao
Pblica e cultura poltica no
Brasil: uma viso geral
ENAP
Professor de Cincia Poltica da Universidade Estadual de
Campinas Unicamp (licenciado)
Luciano Martins
4
Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao
Pblica
Editora
Vera Lcia Petrucci
Coordenador Editorial
Flvio Carneiro Alcoforado
Fatima Cristina Araujo
Reviso
Marluce Moreira Salgado
Editorao eletrnica
Maria Marta da Rocha Vasconcelos
ENAP, 1997
Ttulo original
Reform of Public Administration and Political Culture in Brazil: an overview
(Background Paper) para o Banco Interamericano de Desenvolvimento
Traduo: Istvan Vadja
MARTINS, Luciano.
M383 Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no
Brasil: uma viso geral. Braslia: ENAP, 1997.
61 p. (Cadernos ENAP; n.8)
ISSN: 0104-7078
1.Administrao pblica 2. Reforma administrativa I. Ttulo
CDU: 354001.7(81)
CDD: 350.5
Tiragem: 1.500 exemplares
Braslia, 1997, reimpresso, 1
a
edio publicada em outubro de 1995
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP
SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia - DF
Telefone: (061) 245 5086 (061) 245 7878, ramal 210
Fax: (061) 245 2894
5
Sumrio
Apresentao 6
Sumrio executivo 8
1. Introduo 12
2. A evoluo da administrao
pblica no Brasil 14
2.1. O Estado sob o regime autoritrio 20
3. Democratizao, a nova
Constituio e o Estado 27
3.1. A ausncia de uma estratgia de reforma 27
3.2. A nova Constituio e a administrao pblica 28
3.3. Uma reviso das questes atuais 33
4. Um arcabouo para a reforma 46
Notas 49
6
Apresentao
Nos Cadernos ENAP, publicamos relatrios de pesquisa sobre
temas relacionados ao Estado e administrao pblica. Sua nova fase foi
iniciada em 1995, com a publicao do trabalho de Luciano Martins, inicial-
mente escrito como background paper para o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID).
Trata-se de uma reviso importante da evoluo da administrao pbli-
ca no Brasil que tem, entre outros, o mrito de ser didtica apresentando a
construo (e desconstruo) do aparelho de Estado no Brasil dos anos 1930
aos anos 1990, retomando ainda, em largos traos, a herana colonial.
O texto foi escrito em 1993, e como afirma o autor, informado
pelos dados empricos poca disponveis e luz do contexto poltico ento
existente. Enfoca a deteriorao da administrao pblica federal no Brasil e
discute diretrizes para sua reforma, apontando problemas e resistncias
polticas a serem enfrentadas. Segundo o autor, as questes relativas ao
redesenho do Estado e da burocracia no constituam, ento, questes pol-
ticas no Brasil. Por outro lado, o Estado brasileiro estava ainda enredado em
problemas de estabilizao e de inflao, o que talvez tenha retardado sua
reconverso no que se refere reviso do papel do Estado na economia
quando comparado a outros pases latino-americanos.
Hoje, o cenrio parece ter sido modificado substancialmente. Com a
inflao sob controle, o atual governo vem propondo um amplo programa de
reformas estruturais no Estado brasileiro. A reviso da forma de organizao
do aparelho do Estado conquistou o status de tema poltico nacional. Debate-
se uma proposta de reforma do aparelho de Estado que reformula profunda-
mente sua herana varguista, visando conferir maior agilidade e eficcia s
aes do Estado, deslocando o debate em termos de direitos do servidor
pblico para o compromisso pblico com os direitos do cidado, e conse-
qentemente com a melhoria efetiva dos servios prestados ou assegurados
pelo Estado.
Neste momento, portanto, tem enorme interesse a leitura do trabalho
de Martins, que j apontava, em 1993, os obstculos jurdicos concretos exis-
tentes (tais como algumas disposies constitucionais) e as resistncias
7
culturais ou polticas arraigadas (oriundas da classe poltica ou de interesses
corporativistas)que iriam se antepor s propostas de reforma das estruturas do
Estado no Brasil.
O trabalho do professor Martins despertou tanto interesse que a
edio dos Cadernos ENAP n
o
8 esgotou-se rapidamente. Assim, resolvemos
reimprim-lo, por consider-lo ao mesmo tempo substancial e didtico. O
leitor ser atrado pela comparao das anlises e sugestes do autor com as
propostas do atual governo para a reforma do aparelho estatal, servindo o
texto como guia para a leitura dos debates atuais.
Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco
Presidente da ENAP
8
Sumrio executivo
Este documento trata, em primeiro lugar, da atual deteriorao da
administrao pblica federal no Brasil; em segundo lugar, das questes, dos
problemas e da resistncia poltica que podem dificultar a reforma das estru-
turas do Estado; em terceiro lugar, das diretrizes necessrias para qualquer
tentativa de reforma. O Brasil um interessante estudo de caso sobre as
causas da deteriorao do servio pblico, porque ele se tornou conhecido
como tendo uma das melhores burocracias pblicas da Amrica Latina.
1. Redefinindo a questo
A natureza ideolgica do recente debate sobre o papel do Estado na
sociedade torna necessrios alguns esclarecimentos. Evidentemente, por
mais orientadas para o mercado que sejam as sociedades, somente o Estado
pode fornecer os meios para que os governos possam formular, implemen-
tar e fiscalizar a implementao de polticas pblicas. Isso particularmente
verdadeiro, quando os governos precisam ser extremamente sensveis aos
desafios sociais para a consolidao das instituies democrticas.
Apesar dessas noes de senso comum, em muitos pases latino-
americanos tem-se formado um consenso negativo com respeito ao Estado. Em
parte, como reao contra os baixos nveis de prestao de servios pblicos,
mas tambm porque a nfase nas questes de privatizao e desregulamentao
deixou de lado a urgente e necessria reforma das estruturas do Estado e da
administrao pblica. A reabilitao do Estado para melhorar a prestao de
servios pblicos e a administrao dos recursos pblicos, com a erradicao da
corrupo, tm-se tornado hoje questes polticas to importantes quanto a da
reduo do papel do Estado na economia. Na verdade, a reforma das estruturas do
Estado uma condio para ampliar a governabilidade e reforar a confiana da
sociedade nas instituies democrticas.
2. A abordagem
O pressuposto metodolgico deste documento que qualquer tenta-
tiva para reformar os aparelhos do Estado na Amrica Latina precisa levar em
9
considerao pelo menos duas questes: primeiro, a cultura poltica particu-
lar sob a qual a administrao pblica formou-se e evoluiu; em segundo lugar,
os processos concretos que levaram s presentes disfunes do servio
pblico. O estudo de como essas duas variveis interagem poder mostrar
onde se localizam as principais resistncias mudana e que estratgias de
reforma podem ser adotadas.
3. Os objetivos do documento
So trs os objetivos deste documento: em primeiro lugar, colocar a
cultura poltica brasileira em uma perspectiva histrica e relacionar algumas
de suas caractersticas (patrimonialismo, clientelismo, etc.) aos processos
que contriburam para colocar em risco a eficcia (qualidade) e a eficincia
(produtividade) da administrao pblica; em segundo lugar, mapear algumas
das reas onde essas deficincias podem dificultar a estabilidade econmica
ou o desenvolvimento, tornar problemticas as reformas sociais, desarticular
a governabilidade ou tornar-se um obstculo consolidao da democracia;
em terceiro lugar, discutir um quadro conceitual para orientar uma estratgia
de reforma realista que tenha como objetivo melhorar a oferta de servios
pblicos e a administrao dos gastos pblicos. Este documento deve ser
considerado apenas como um ponto de partida para uma anlise conceitual e
emprica mais ampla.
4. Principais padres, descobertas e concluses
A cultura poltica do Brasil profundamente enraizada em uma
herana colonial patrimonialista. Apesar das enormes mudanas econ-
micas e sociais que o Pas sofreu, o nepotismo, o favoritismo e o clien-
telismo, sob diferentes formas, tornaram-se caractersticas culturais per-
sistentes, e tm sido reforadas atravs do populismo. Isso moldou tanto a
percepo da sociedade com respeito ao Estado como a organizao da
administrao pblica.
A reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado no
Brasil data do final da dcada de 30, mas ela foi transformada, depois de
pouco tempo, em um meio-termo entre a modernizao e a sndrome cul-
tural-populista. Estabeleceu-se desde ento um padro duplo e persistente.
Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante con-
curso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios adequa-
dos. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por indicao
clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critrio de
promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e a eroso dos
salrios tornou-se intermitente.
10
Em decorrncia, foi formada uma elite burocrtica que concebeu e
implementou planos de desenvolvimento e que demonstrou altos padres de
eficincia no trato com governos estrangeiros e instituies internacionais;
ao mesmo tempo, um quadro de servidores de baixa qualificao, eivado de
rotinas e desmotivado, ficou responsvel pela prestao de servios pblicos
populao. Essa a razo pela qual, ainda hoje, a eficincia do Estado brasi-
leiro, vista do exterior, difere radicalmente da percepo que dele se tem
dentro do Pas: cada pblico trata com atores diferentes no mbito da
burocracia.
A partir do final da dcada de 70, os caminhos dessas duas esferas da
administrao pblica passaram a se separar ainda mais e em ambas come-
ou a se deteriorar o ethos do servidor pblico. Durante o regime autoritrio,
o debilitamento dos padres da administrao central, atravs da eroso
salarial e da migrao de seus melhores quadros para o setor paraestatal, foi
de alguma forma obscurecido pela natureza autoritria do regime. Na verdade,
os governos militares perderam o controle da expanso do setor paraestatal
semi-independente: 60% das empresas pblicas, fundaes, autarquias e
empresas estatais existentes foram criadas entre 1966 e 1976.
Como conseqncia, sobre a estratificao horizontal da burocracia,
foi sobreposta uma estratificao vertical, provocando fraturas no aparelho
estatal. O relacionamento entre o governo central e um setor paraestatal quase
autnomo passou a ser complicado, tornando bastante difcil a coordenao de
polticas pblicas. Apesar disso, algumas ilhas de excelncia foram criadas ou
sobreviveram dentro da administrao federal, e at certo ponto garantiram a
governabilidade durante a transio para o regime democrtico.
Sob os governos civis, especialmente durante o governo Collor,
desorganizou-se ainda mais o aparelho estatal. A configurao das altas
estruturas estatais (ministrios ou secretarias) era redesenhada de forma
contnua e errtica (mais de 40 mudanas desse tipo at esta data); os salrios
da administrao federal foram cada vez mais corrodos, e a burocracia foi
desmoralizada por ataques verbais indiscriminados. Os melhores quadros
migraram para o setor privado e algumas das principais ilhas de excelncia
(IBGE, Ipea, Receita Federal, entre outros) foram parcialmente desman-
teladas. Por ltimo, a administrao pblica tornou-se vtima da corrupo
generalizada.
Embora os limites entre o pblico e o privado sempre tenham sido
um pouco nebulosos no Brasil, a corrupo nunca atingiu as atuais formas e
dimenses. Na verdade, tornou-se um problema sistmico. Vale a pena
observar que a descoberta de crimes s foi possvel atravs de denncias
fortuitas oriundas da sociedade. Quer dizer: o Estado no est equipado para
detectar irregularidades e para controlar os gastos pblicos.
A Constituio de 1988, embora tenha estabelecido alguns princpios
pertinentes para a modernizao da administrao pblica, tornou, de forma
11
contraditria, bastante difcil qualquer reforma das estruturas do Estado ao
conceder benefcios aos servidores pblicos sem deveres correspondentes
(o que torna a introduo do critrio da produtividade quase impossvel) e ao
conceder estabilidade a todos os servidores com mais de cinco (e em alguns
casos apenas dois) anos de servio. Em resumo, a Constituio conseguiu
congelar o status quo.
Uma observao interessante que, de acordo com os dados oficiais
disponveis (muito embora eles nem sempre sejam compatveis entre si), o
tamanho do quadro de pessoal do governo federal estabilizou-se nos ltimos
cinco anos, ou at mesmo diminuiu. Isso tambm verdade para a folha de
pagamento, embora o tamanho e os custos dos aposentados e do pessoal
inativo tenham aumentado constantemente. Por outro lado, os gastos com
pessoal de estados e municpios, aos quais foi outorgada uma maior autono-
mia pela Constituio de 1988, cresceram consideravelmente durante o
mesmo perodo, mostrando que a descentralizao pode ser uma faca de dois
gumes. Os dados a respeito da estabilizao dos quadros do governo federal
so interessantes, porque desafiam a relao comumente aceita entre inefi-
cincia e uma burocracia inchada. Este trabalho aponta outras causas para
explicar a falta de eficcia e de eficincia na administrao pblica brasileira.
A concluso que qualquer tentativa de reforma da administrao
pblica no Brasil ter de tratar com fortes obstculos e resistncias de
carter legal, corporativista e poltico. Entretanto, a reforma possvel se for
adotada uma estratgia realista e flexvel, tendo como meta mudanas parciais
e incrementais, visando gerar um efeito-demonstrao. As instituies multi-
laterais podero ter um papel importante no auxlio a tal projeto e na
implantao dessas tentativas de reforma.
12
1. Introduo
1
Se no fossem os remanescentes de natureza ideolgica e dos termos
confusos do recente debate sobre o papel do setor pblico nas sociedades,
afirmar que os governos devem ser mais do que os guardies da estabilidade
econmica e social seria uma declarao ociosa. Parece bvio que governos
tambm so agentes de mudanas econmicas e sociais, tanto mais num
contexto de ambientes nacionais e internacionais em transformao, de com-
petio global, e de rpida acelerao do tempo histrico.
evidente, de outro lado, que estabilidade ou mudanas podem ser
alcanadas se os governos no dispuserem de meios apropriados para for-
mular, implementar e garantir a execuo de polticas pblicas. indiscutvel
que, por mais orientada para o mercado que seja uma sociedade, somente o
Estado pode fornecer esses meios. Portanto, equipar os aparelhos do Estado
para executar essas tarefas uma questo poltica importante, particularmente
em pases cujos governos precisam ser altamente sensveis a demandas
sociais, como condio para a consolidao de instituies democrticas.
No obstante, a discusso a respeito da redefinio do papel do Estado,
como desenvolvida em muitos pases latino-americanos, parece se ter fixado
preponderantemente nas questes da privatizao e da desregulamentao. Uma
ateno menor tem sido dada aos problemas da organizao interna dos apare-
lhos do Estado e ao desempenho de suas burocracias, a no ser para sua rejeio
pura e simples, atravs de acusaes indiscriminadas de ineficincia ou de
corrupo generalizadas. Ambas as acusaes podem ser verdadeiras, no todo
ou em parte, para este ou aquele pas mas tm de ser qualificadas.
Na verdade, nessa forma indiscriminada, essas crticas s podem
alimentar um consenso negativo sobre o Estado. Como tal, isso tem de ser
visto mais como um indicador de uma percepo ainda confusa e reativa do
papel do Estado na sociedade do que como uma proposta articulada e orien-
tada para sua reforma: uma espcie de atalho obscuro da Estadolatria
Estadofobia um atalho que no leva a lugar nenhum.
Se a tendncia atual em direo ao necessrio redirecionamento e
reduo do papel do Estado nas economias latino-americanas quiser ser
seguida por uma melhoria da eficcia (qualidade) e da eficincia (produti-
vidade) dos servios pblicos, bem como da administrao dos gastos
13
pblicos, como condio funcional para a ampliao da governabilidade e
para um uso mais eficiente de recursos nacionais ou de emprstimos interna-
cionais, entre outras coisas, ento a questo da reforma da administrao
pblica nos pases latino-americanos tem de ser urgentemente abordada em
termos mais adequados.
O principal pressuposto metodolgico deste trabalho que qualquer
tentativa de reforma das estruturas do Estado, para que possa ser bem-
sucedida, deve levar em considerao pelo menos trs aspectos: em primeiro
lugar, a cultura poltica particular sob a qual a administrao pblica evoluiu
em cada pas; em segundo lugar, os processos que levaram (tradicionalmente
ou recentemente) s disfunes do servio pblico; e em terceiro lugar, a
localizao dos principais gargalos da administrao pblica.
Como veremos, a nfase na cultura poltica como uma varivel
independente deve-se ao fato de que ela estabelece os limites do possvel: a
zona cinzenta onde o desejo de reforma e as condies polticas interagem,
com resultados incertos.
2
Tanto quanto do nosso conhecimento, no existe
ainda um arcabouo conceitual abrangente ou estudos empricos recentes
para ampliar o conhecimento e as relaes entre administrao pblica e
cultura poltica para a maioria dos pases latino-americanos.
3
Tomando o Brasil como um estudo de caso, algumas dessas questes
sero aqui examinadas como uma eventual contribuio a um estudo poste-
rior, mais aprofundado, sobre o assunto. Levando-se em conta a diversidade
econmica e regional do Brasil, com as peculiaridades de cada um dos seus
trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), somente os problemas
da administrao federal e do seu relacionamento com o setor paraestatal sob
sua jurisdio podem ser abordados aqui.
Dessa forma, so trs os objetivos deste trabalho. Em primeiro lugar,
colocar a cultura poltica do Brasil em perspectiva histrica, e relacion-la
aos fatores que recentemente contriburam para que fossem colocadas em
risco a eficcia e a eficincia da administrao federal brasileira. Em segun-
do lugar, mapear as principais questes e reas onde essas deficincias pode-
ro dificultar a estabilidade econmica ou o desenvolvimento, tornar proble-
mticas as reformas sociais, desarticular a governabilidade e/ou tornar-se um
obstculo consolidao da democracia. Em terceiro lugar, discutir um
quadro conceitual para uma estratgia realista de reformas com o objetivo de
melhorar o servio pblico e a administrao dos recursos pblicos no Brasil.
14
2. A evoluo da administrao
pblica no Brasil
Para entender o significado histrico de uma redefinio do papel do
Estado na sociedade brasileira, e a resistncia cultural profundamente enrai-
zada reforma de suas estruturas, preciso relembrar algumas caractersticas
persistentes da herana colonial do Brasil e de sua cultura poltica patrimo-
nialista. Esse procedimento pode ser considerado um pouco estranho, uma
vez que documentos como esses normalmente tratam de questes e recomen-
daes em lugar de mencionar razes histricas da situao que est sendo
discutida. Entretanto, neste caso, no podemos proceder de outra forma:
essas caractersticas persistentes precisam ser levadas em conta tanto como
parte do problema como de sua soluo.
Naturalmente, muito difcil resumir em poucas linhas a herana
cultural colonial de um pas. Mas, pelo menos, alguns de seus padres tm de
ser lembrados para colocar as questes que sero discutidas em perspectiva
histrica.
Como bem conhecido, Portugal passou ao largo das duas grandes
transformaes que trouxeram uma nova era ao mundo: a Revoluo Indus-
trial e o Iluminismo. Vamos dizer, de forma brusca, que isso contribuiu para
prolongar a existncia de uma estrutura de poder baseada: a) no poder
absolutista de uma monarquia que se mantinha atravs do monoplio que
possua sobre o comrcio; e b) em um enorme aparelho estatal ocupado por
uma classe economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza de
espada, que, uma vez terminadas as guerras contra os mouros e a Espanha,
no sabia o que fazer com suas armas. A descoberta de novas rotas martimas
para a explorao e conquista de novos territrios de pilhagem, sob o con-
trole direto e em nome da Coroa, tornou-se uma das principais fontes da
receita estatal portuguesa.
Essa estrutura de poder, sua mentalidade e sua burocracia foram
totalmente transplantadas ao Brasil, que, tambm devemos lembrar, era uma
colnia de explorao e no de povoamento. A ocupao extensiva das terras
e as primeiras atividades econmicas (madeira, ouro e pedras preciosas)
estavam submetidas concesso do Estado e eram atribudas a uma clientela
restrita. Tambm foi assim, mais tarde, com respeito ao primeiro empreen-
dimento realmente capitalista (a produo de cana-de-acar) no Brasil: os
15
engenhos de acar dependiam de licena do Estado, e a comercializao do
produto na Europa foi mantida como privilgio da Coroa. Para fazer cumprir
essas regras, fazia-se necessria uma grande burocracia. No por acaso, as
pessoas empregadas na administrao colonial eram conhecidas como filhos
da folha (significando vivendo s custas da folha de pagamento do Estado).
Fazendo outra drstica reduo histrica, podemos dizer que esses
padres mantiveram-se basicamente por mais trs sculos, com as insurrei-
es locais contra os privilgios econmicos da Coroa sendo facilmente
esmagadas. A independncia no resultou de uma guerra de independncia,
mas foi outorgada por um prncipe portugus, que se tornou o primeiro
imperador do Brasil.
Aps a independncia, essa herana colonial ininterrupta fez surgir
um conglomerado de estruturas oligrquicas de poder espalhadas pelo Pas.
Algumas delas organizaram-se como sistemas fechados, baseadas nos latifn-
dios improdutivos, na escravido e na regra senhorial que foi temperada pela
administrao poltica de favores aos clientes locais. At as primeiras
dcadas do sculo 20, a acumulao capitalista e as atividades de exportao
(tais como o caf) eram extremamente dependentes da manipulao da taxa
de cmbio pelo Estado, com o objetivo de compensar as oscilaes do preo
dos produtos agrcolas no mercado internacional. Por outro lado, o progresso
das iniciativas manufatureiras no sul do Brasil era ainda mais dependente das
tarifas protecionistas do Estado, como, mais tarde, o foi a industrializao
por substituio de importaes.
claro que, outros pases passaram por situaes semelhantes. A
proteo de indstrias nascentes da competio internacional, por exemplo,
certamente no uma contribuio brasileira teoria econmica. O que
torna a experincia brasileira diferente so basicamente duas coisas. Em
primeiro lugar, a autonomia adquirida pelo Estado, como parte da herana
histrica e como uma condio funcional para transformar regies dspares
do ponto de vista scio-econmico em uma nao; em segundo lugar, a
disputa pelo Estado e pelos favores de sua burocracia qual foram levados os
interesses heterogneos e no-hegemnicos.
Essa , naturalmente, uma simplificao extrema, quase perigosa. Mas
ela ajuda a entender o seguinte aspecto: o patrimonialismo, o clientelismo, a
burocracia extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas na
tradio brasileira como caractersticas persistentes da herana colonial.
4
Alguns desses traos tambm tornaram-se profundamente enraizados
na cultura poltica brasileira e, de forma surpreendente, sobreviveram s
enormes mudanas que o Pas atravessou nos ltimos 50 anos. Talvez seja por
isso que a poltica parece sempre estar em descompasso com as transfor-
maes econmicas e sociais.
16
A modernizao das estruturas do governo federal e a profissionali-
zao dos quadros da administrao pblica tornaram-se questes importantes
somente nos meados dos anos 30, na onda de centralizao e tendncias refor-
mistas trazidas pela Revoluo de 1930. Mas foi durante a ditadura Vargas
(1937-1945), que a reforma do Estado foi realmente iniciada e implementada.
At o final da dcada de 30, alm dos militares que seguem os seus
prprios princpios de organizao, somente dois rgos do governo federal
(o Itamaraty e o Banco do Brasil) eram bem-estruturados, tinham institudo
normas para ingresso no servio pblico, tinham criado planos de carreira,
regras para promoo baseadas no mrito, e tinham alimentado uma buro-
cracia profissional com um ethos de servio pblico. Os servidores que
constituam a elite da administrao pblica naquela poca eram fornecidos
principalmente por estes dois rgos, sendo que o primeiro ainda os fornece.
Vale a pena observar que foi essa elite burocrtica, aliada aos milita-
res e inspirada por uma idia de construo nacional, que concebeu e imple-
mentou, na dcada de 30, trs importantes intervenes estatais na economia,
orientadas para o desenvolvimento: a nacionalizao dos recursos minerais
(1934), a nacionalizao de jazidas de petrleo (1938) e a construo da
primeira siderrgica moderna (estatal) no Brasil (1939-41).
5
A nacionaliza-
o preventiva do petrleo cujas reservas ainda no haviam sido descobertas
salienta o fato de que essa elite burocrtica foi capaz de desenvolver e imple-
mentar uma estratgia nacional de longo prazo, baseada na percepo ento
corrente de que a forte regulamentao estatal e a sua interveno direta na
economia eram essenciais para industrializar o Pas atravs da substituio de
importaes. E, como sabemos, essa foi uma histria de industrializao
bem-sucedida.
Em 1933, Vargas encarregou um importante diplomata, o embaixador
Maurcio Nabuco, da tarefa de estudar a reforma da administrao pblica.
Trs diretrizes principais foram propostas e apoiadas por Vargas, inspiradas
no servio pblico britnico: critrios profissionais para o ingresso no servi-
o pblico, desenvolvimento de carreiras e regras de promoo baseadas no
mrito. Um novo rgo, o Departamento de Administrao do Servio P-
blico (Dasp) foi criado e encarregado, durante a ditadura Vargas (chamada, de
forma condizente, de Estado Novo), de implementar essas diretrizes, de
supervisionar a administrao pblica, e de formar os recursos humanos para
os altos escales do servio pblico, de definir escalas de salrios para o
setor pblico, e at de fixar o oramento nacional. Entretanto, presses popu-
listas-clientelistas limitariam o escopo dessa ambiciosa reforma.
Na verdade, um padro duplo foi estabelecido. Os altos escales da
administrao pblica seguiram essas normas e tornaram-se a melhor buro-
cracia estatal da Amrica Latina; os escales inferiores (incluindo os rgos
17
encarregados dos servios de sade e de assistncia social ento criados)
foram deixados ao critrio clientelista de recrutamento de pessoal por indi-
cao e manipulao populista dos recursos pblicos.
importante ter em mente que esse duplo padro tornar-se-ia um
padro estrutural que permanece at hoje. por isso que servios diplom-
ticos estrangeiros e instituies internacionais, que somente lidam com
esses altos escales, percebem a burocracia brasileira como competente e
eficiente; a populao, que precisa tratar no dia-a-dia com o outro lado da
moeda, tem uma percepo completamente diferente.
A queda da ditadura Vargas e a democratizao do Brasil em 1945 no
ajudaram muito a modernizar a administrao pblica como um todo. Se, de
um lado, foram estabelecidos procedimentos mais transparentes para tornar a
administrao pblica responsvel perante o Congresso, de outro lado, esse
mesmo instrumento foi usado pelos partidos polticos para ampliar suas
prticas clientelistas profundamente enraizadas. Ser indicado para um cargo
na administrao pblica em um pas onde a economia no criava empre-
gos na mesma velocidade do crescimento demogrfico tornou-se a aspi-
rao da classe mdia baixa e dos estratos socialmente menos privilegiados.
Prover (e indicar para) esses cargos, por sua vez, era evidncia de influncia
poltica e quase uma condio para o sucesso eleitoral.
A prtica do uso dessa moeda de troca implicou manter frouxas as
regras para ingresso no servio pblico e, ao mesmo tempo, em tornar inevi-
tvel a eroso da remunerao de seus quadros, graas ao inchamento e
baixa qualificao dos servidores da administrao pblica. As caractersticas
tpicas das administraes pblicas dos pases mais subdesenvolvidos tor-
naram-se caractersticas do grosso da burocracia do Brasil: excesso ou m
distribuio de pessoal, absentesmo, a ocupao simultnea de dois ou mais
cargos pblicos pela mesma pessoa, atividades paralelas e baixa produtividade.
6
Durante as duas dcadas que se seguiram, essas caractersticas torna-
ram-se, de maneira geral, a regra. Entretanto, os altos escales da burocracia
e a administrao das grandes empresas estatais (criadas durante o segundo
governo de Vargas, no incio dos anos 50) foram mantidos, tambm como
regra geral, relativamente livres das investidas clientelistas, e tiveram su-
cesso na melhoria das prticas de administrao pblica e na preservao do
ethos do servidor pblico. Isso aconteceu, entre outras razes, porque eles
percebiam-se como agentes de um projeto nacional de desenvolvimento
liderado pelo Estado o que eles realmente eram.
Em resumo, um variante estrutural do spoils system que no Brasil
foi chamado de Estado cartorial tornou muito difcil a modernizao da
maior parte da administrao pblica, e transformou as poucas tentativas para
reform-la em sucessivos fracassos.
7
O Dasp continuou a existir mas, na
18
verdade, foi transformado num rgo ultrapassado de controle, dedicado a
impor procedimentos burocrticos e a regular escalas de salrios baixos ou
desequilibrados; por isso, entrava em conflito quase permanente com os
quadros da administrao pblica. Quando exigiram-se habilidades tcnicas
mais sofisticadas para resolver novos problemas societrios ou para estimular
o desenvolvimento econmico, eram criados novos rgos pblicos ou
foras-tarefa ad hoc (gozando de status especial).
Como conseqncia, os aparelhos e os quadros do Estado seguiram um
padro de crescimento por sedimentao de estruturas sobrepostas e diferentes
quase como camadas geolgicas com padres decrescentes de eficcia e
eficincia dos servios pblicos nas camadas inferiores ou mais antigas.
O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek (1955-60) foi a
verdadeira imagem dessas disparidades: ele proveu o governo de uma equipe
altamente competente de servidores pblicos capazes de projetar e imple-
mentar metas ambiciosas de desenvolvimento; e, ao mesmo tempo, os servi-
os pblicos a cargo da burocracia do dia-a-dia continuaram a apresentar
padres extremamente baixos. A bizarra deciso de Juscelino Kubitschek de
construir Braslia apenas agravou essa ambigidade.
A mudana do governo federal do Rio de Janeiro para o meio do
cerrado onde se erguia a nova capital produziu quatro conseqncias inevi-
tveis: os rgos do governo foram divididos, as comunicaes dentro do
servio pblico foram interrompidas, a moradia para a burocracia absorveu
investimentos considerveis, e um pacote de salrios compensatrios e de
benefcios adicionais teve de ser oferecido para estimular os servidores a
mudarem-se para l. De fato, Braslia adicionou mais uma camada adminis-
trao pblica, sob a forma de uma burocracia quase paralela. O fato de que
33 anos aps a inaugurao de Braslia, 23,6% dos servidores pblicos fede-
rais ainda vivem e trabalham no Rio de Janeiro diz tudo.
8
Em resumo, para
entender os acontecimentos subseqentes deve-se ter em mente duas
caractersticas.
Em primeiro lugar, a tentativa feita na dcada de 30 e nos meados da
dcada de 40 para modernizar a administrao e formar em todos os nveis do
aparelho estatal algo parecido com uma burocracia weberiana foi
parcialmente distorcida e, mais tarde, abandonada pela cultura poltica
clientelista profundamente enraizada. Desta tendncia resultaram duas
conseqncias polticas importantes e mutuamente relacionadas, tanto com
respeito natureza do relacionamento entre Estado e sociedade como no que
se refere governabilidade.
De um lado, como o pessoal no-qualificado que geralmente se cons-
titua no objeto (na demanda) dessas prticas clientelistas era geralmente
destacado para fornecer os servios pblicos costumeiros de atendimento
19
populao, esses servios (por razes compreensveis) foram se deteriorando
continuamente. A pequena corrupo, na forma do jeito, tornou-se regra geral
e fez surgir uma profisso nica e prspera: a do despachante, aquele que
conhece os labirintos da burocracia e capaz de facilitar as coisas para os
demandantes de bens e servios pblicos.
Por outro lado, medida que o uso intensivo do aparelho do Estado
para garantir ou negar acesso a empregos e a outros benefcios (isto ,
favores) tornou-se um bem poltico importante, quase todos os partidos
polticos (e no apenas o vencedor de eleies) tornaram-se tambm cada vez
mais dependentes do Estado. Em outras palavras, a responsabilidade dos
partidos polticos para com seus eleitores vinha da sua capacidade de dar-lhes
acesso a emprego no aparelho do Estado e/ou de manipular recursos ou
subsdios pblicos do seu interesse pessoal ou corporativo em lugar de
agregar e converter demandas sociais em polticas pblicas orientadas para
reformas.
9
Esse o cerne da cultura poltica populista-clientelista.
Em segundo lugar, se os altos escales da burocracia aqueles que
estabelecem o nexo poltico-administrativo de decises e polticas de go-
verno foram preservados em parte dessa tendncia, eles tiveram, entre-
tanto, de enfrentar duas outras limitaes. De um lado, um Dasp fossilizado,
estabelecendo regulamentaes burocrticas e escalas de salrios para os
quadros do governo federal que eram percebidos por esses altos escales
como incompatveis com a sua capacidade criativa em potencial e com suas
qualificaes profissionais (e realmente eram). Por outro lado, o nexo
poltico-administrativo que eles deveriam estabelecer era submetido a mu-
danas peridicas. Na verdade, ao assumir suas funes cada nova adminis-
trao no apenas recrutava uma nova equipe (o que compreensvel), mas
tambm via-se tentada a redefinir o cenrio institucional do aparelho de
tomada de deciso herdado do seu antecessor s vezes por bons motivos e
com resultados inovadores, mas muitas vezes por razes sem sentido e com
efeitos extremamente negativos sobre a estabilidade da organizao interna
do Estado e sobre a memria das suas operaes.
Esses altos escales da burocracia do governo federal comearam
ento a desenvolver duas tticas defensivas: ou emancipavam-se dessas limi-
taes, criando (ou migrando para) rgos semi-independentes da administra-
o indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e empresas estatais),
ou conseguindo tornar-se insubstituveis nos rgos governamentais que
chefiavam, mantendo para si o monoplio da competncia ou da informao
nas reas sob sua jurisdio, dessa forma transformando esses rgos em
feudos dentro do aparelho estatal.
10
Por diferentes razes e circunstncias, essas duas principais caracte-
rsticas sero reforadas durante o regime militar autoritrio (1964-1985),
ou adquiriro novas caractersticas sob os trs governos civis que o
20
sucederam at o momento. A partir do incio dos anos 80, uma nova varivel
ser adicionada ao processo de deteriorao da administrao pblica: a crise
fiscal do Estado.
2.1. O Estado sob o regime autoritrio
Muito embora tivessem um discurso antiestatizante, os dois primei-
ros governos do regime autoritrio aumentaram consideravelmente as recei-
tas do Estado (um crescimento, em termos reais, de 80% entre 1965 e 1971,
correspondente a 1% de um PIB em crescimento). Ao mesmo tempo, os
gastos com o pessoal civil da administrao direta, no mesmo perodo, redu-
ziram-se em 6,5% em termos reais (entretanto, os gastos com o pessoal
militar aumentaram em 81,5% em termos reais no mesmo perodo).
11
Isso no foi devido a uma reduo nos quadros do pessoal civil, mas
sim a uma eroso dos salrios, e, mais provavelmente, devido tambm mi-
grao de pessoal da administrao direta (Poder Executivo) para o setor
paraestatal. Este ltimo setor sofrer enorme expanso durante o regime
autoritrio, como ser visto adiante.
Apesar disso, em 1967 o regime autoritrio executou uma ambiciosa
reforma das estruturas do Estado e dos procedimentos burocrticos, embora
com resultados nem sempre esperados. O uso do decreto-lei (n
o
200) tornou
possvel implementar a reforma sem submet-la ao Congresso (e dessa
forma, livre das presses de suas bases eleitorais) para discusso e votao;
um Congresso que de qualquer maneira tinha seus poderes enormemente
reduzidos pelos militares.
A filosofia bsica dessa reforma tinha dois aspectos. De um lado,
exigia diretrizes normativas centralizadas no mbito do governo federal,
atravs da instituio: de um plano geral de governo; de planos setoriais
plurianuais; de novas normas para as alocaes oramentrias; e da progra-
mao de despesas de mdio prazo em uma tentativa de introduzir previsibili-
dade (decreto-lei n
o
200 de 1967, art. 7). De outro lado, a idia era de diver-
sificar a natureza dos rgos estatais (autarquias, empresas pblicas, funda-
es, etc.) para promover a descentralizao funcional do aparelho do Estado,
mediante a delegao de autoridade a esses rgos da administrao indireta
para a consecuo de muitas das funes e das metas do governo.
12
Em resu-
mo, a reforma modernizante implicou um tipo de diviso de trabalho entre
agncias e estruturas do Estado.
Na verdade, a racionalidade pretendida atravs da centralizao nor-
mativa foi prejudicada pela concentrao de poder, pessoal e arbitrria,
alimentada pelo ethos autoritrio; alm disso, as aes de descentralizao
funcional foram parcialmente desviadas de sua inteno original, a qual tinha
21
dois objetivos: em primeiro lugar, contornar a rigidez das estruturas da admi-
nistrao direta e, em segundo lugar, introduzir o esprito gerencial privado
na administrao do setor paraestatal (isto explicitamente declarado no art.
27 do decreto-lei n
o
200).
Essa reforma foi chamada de A revoluo silenciosa pelo ministro Hlio
Beltro, que a concebeu e executou.
13
E realmente o era. Mas, boas intenes
parte, ela conduziu a alguns resultados infelizes. O que foi projetado para ser uma
diviso racional de trabalho, no mbito do Estado converteu-se em relacionamen-
to tenso. Isso ocorreu, basicamente, por dois motivos.
Em primeiro lugar, a criao de rgos semi-independentes, empresas
pblicas e empresas controladas pelo Estado (cada uma dessas categorias
com um tratamento jurdico diferente) ensejou uma enorme expanso desses
trs nveis da administrao pblica. Na verdade, o governo autoritrio perdeu
o controle sobre essa expanso, em parte porque as vantagens de se ver livre
da rigidez burocrtica e dos maus salrios da administrao direta tinha um
grande atrativo para uma burocracia na qual o regime autoritrio tinha de se
apoiar; e, no que diz respeito s empresas estatais, uma vez que foram esti-
muladas a adotar uma atitude mais empresarial, as administraes dessas
empresas se sentiram vontade para expandir amplamente suas atividades e
criar tantas subsidirias quantas quisessem.
A taxonomia das empresas criadas (ou fortalecidas) pelo decreto-lei
n
o
200 pode ser resumida como segue: 1) empresas pblicas encarregadas de
servios pblicos bsicos (urbanizao, eletricidade, gua); 2) empresas
criadas ou expandidas para desenvolver setores considerados como estra-
tgicos (ao, minerao, material blico, servios de informtica, etc.); 3)
empresas em setores que eram monoplios do Estado desde a dcada de 50
(petrleo, telecomunicaes, gerao de energia eltrica, transportes). Uma
categoria adicional mas muito especial a das inmeras empresas privadas
que estavam beira da falncia, e que, por estarem altamente endividadas com
o Estado, ou porque supunha-se que ameaavam a estabilidade do mercado
caso viessem a falir, foram absorvidas pelo Estado e colocadas sob a admi-
nistrao das burocracias de bancos pblicos para serem recuperadas.
Na metade dos anos 70, ningum era capaz de dizer com certeza
quantas fundaes pblicas, autarquias, empresas pblicas e empresas estatais
existiam no Pas. Uma pesquisa que conduzimos na poca, cobrindo apenas
empresas pblicas e empresas controladas pelo Estado, encontrou 571 delas
nos trs nveis administrativos, sendo que 60% das mesmas haviam sido
criadas entre 1966 e 1976.
14
Durante o governo Geisel (1974-78) adotaram-se diretrizes para que
a criao de novas subsidirias pelas principais empresas estatais fosse
submetida aprovao prvia do presidente da Repblica, e para reduzir os
22
privilgios fiscais gozados por essas empresas estatais com respeito ao im-
posto de renda. Mas era, talvez, tarde demais. Alm disso, a primeira dessas
diretivas foi abandonada pelo governo militar subseqente.
De qualquer modo, um estudo de 231 empresas pblicas e empresas
estatais realizado em 1976 mostrou que elas tinham-se espalhado por todos
os setores da economia, aumentando consideravelmente a presena do Estado
no sistema produtivo, embora metade dessas empresas atuasse na prestao
de servios pblicos.
15
Esse ltimo fato tambm tem implicaes importantes. Muitos servi-
os pblicos tpicos (a instalao de esgotos, por exemplo) comearam a ser
realizados por empresas pblicas. Elas no adotaram necessariamente prticas
gerenciais para a sua organizao ou para a execuo de suas atividades (como
esperava a reforma), mas em muitos casos elas certamente adotaram uma
abordagem de custo/benefcio para a alocao de investimentos. Como resul-
tado disso, comunidades locais pobres, consideradas como financeiramente
pouco slidas para produzir retornos, muitas vezes tiveram negadas a implan-
tao ou melhoria de tais servios pblicos (isto foi documentado no muni-
cpio de Camaari, Bahia, e h razes para crer que este no foi o nico caso).
16
Em segundo lugar, as empresas estatais do setor produtivo (sem
mencionar as instituies financeiras controladas pelo Estado) se sentiram
vontade para se organizarem de acordo com prticas e padres tpicos de
empresa privada. Foram criadas empresas holding, bem como novas subsidi-
rias; as atividades relacionadas com negcios mais lucrativos foram expan-
didas em um padro de conglomerado; foram adotadas regras especiais para
recrutamento e treinamento de pessoal qualificado; faixas salariais, fundos de
penso e benefcios adicionais foram livremente estabelecidos por cada
empresa; e, em pelo menos um caso documentado, foram iniciadas ou expan-
didas atividades em outros pases. Em meados da dcada de 70, a Petrobrs,
por exemplo, controlava ou tinha participao em 35 outras empresas; pos-
sua uma refinaria na Itlia, tinha criado uma trading company internacional
bem-sucedida e estava realizando prospeco de petrleo em oito pases
diferentes.
Na verdade, no h nada necessariamente errado com essas expanses
em si; e isso no um fenmeno novo ou excepcional se considerarmos as
experincias de outros pases, inclusive de pases em desenvolvimento.
17
Essa
tambm a forma caracterstica como, por exemplo, operam as empresas
estatais europias, pela simples razo que essas empresas, alm de serem
estatais, so tambm grandes empresas capitalistas.
Alm disso, no caso brasileiro, a extraordinria expanso dessas
empresas foi legitimizada, por assim dizer, pelo fato de que algumas das
empresas nas quais o Estado detinha maioria acionria, mas no detinha o
23
total de aes (economia mista) tornaram-se blue chips em um mercado de
aes altamente especulativo. Acresce que era parte essencial da estratgia
econmica do governo naquela poca incentivar o setor pblico a investir
pesadamente. Vale a pena lembrar que em meados da dcada de 70 a poupana
do setor pblico representava um tero da poupana interna do Brasil, e era
um componente importante da capacidade total de investimento do Pas.
18
Entretanto, a fraca institucionalizao por parte do decreto-lei n
o
200
de normas para regulamentar e supervisionar essa expanso da administrao
indireta trouxe um nmero razovel de conseqncias negativas para
a organizao interna do Estado. Estas conseqncias podem ser resumidas
em dois aspectos.
O primeiro refere-se ao relacionamento difcil, quando no confli-
tante, entre as duas esferas (direta e indireta) da administrao pblica. A
ausncia de regras institucionais claras, como por exemplo, nos contratos de
gesto europeus, para regulamentar os vnculos entre o Poder Executivo do
governo e a administrao do setor paraestatal e das empresas controladas
pelo Estado, introduziu uma espcie de tenso permanente nesse relacio-
namento, quando no efeitos desastrosos para ambos os lados.
De um lado, as empresas estatais do sistema produtivo, bem como
outras entidades da administrao indireta, lutavam constantemente para
aumentar sua autonomia, tanto por razes boas, como por ms razes. Na
verdade, cada uma dessas empresas desenvolveu um forte esprit de corps,
baseado na percepo de que elas eram estranhas no ninho pouco confortvel
e ineficiente da administrao pblica e que elas queriam permanecer
assim: seja para poder estabelecer seus prprios objetivos de longo prazo
(muitas vezes mais racionais), seja para preservar seus privilgios corpo-
rativos dentro das estruturas do Estado. Por outro lado, as tentativas do Exe-
cutivo de limitar essas tendncias de emancipao (uma espcie de fronde
dentro do aparelho do Estado sob um regime autoritrio) foram malsucedidas
ou tiveram importantes efeitos colaterais negativos.
Como regra geral, quando um estranho (significando um represen-
tante ou um rgo do governo) era designado para disciplinar essas agncias
ou empresas, tal representante ou rgo era sabotado pelas equipes dessas
entidades ou era forado a aceitar a sua lgica. A nica interveno vitoriosa
do Executivo, em empresa estatal do setor produtivo, nessa poca, teve efei-
tos perniciosos de mdio e longo prazos.
Quando o ento todo-poderoso, ministro Delfim Netto (o czar da
economia por 13 dos 21 anos do regime autoritrio) decidiu optar por uma
poltica de crescimento com endividamento externo, ele conseguiu forar as
principais empresas controladas pelo Estado a irem ao euromarket, que
alegremente abriu-lhes as comportas dos petrodlares. No houve superviso
24
governamental sobre as taxas de juro e os spreads individualmente
negociados por essas empresas, uma vez que no havia uma entidade oficial
capaz de realizar tal superviso e isso tornou-se uma nova fonte moderna
de corrupo. De qualquer modo, essas empresas estatais do setor produtivo
contraram pesadas dvidas para atender s necessidades do governo ( e no as
suas prprias). Ao mesmo tempo, como parte de uma poltica
antiinflacionria, foi imposto o congelamento de tarifas e a reduo dos
preos reais de bens e servios produzidos pelas empresas estatais.
Para fazer frente a essa poltica, mesmo aquelas empresas que no
haviam sido levadas pelo governo a assumir emprstimos externos, viram-se
compelidas a assim proceder para atender suas prprias necessidades. No
caso de empresas estatais menos produtivas, isso resultou em endividamento
excessivo, o que, por sua vez, causou uma crescente presso sobre o governo
para subsidi-las, uma vez que as tentativas subseqentes de impor tetos
oramentrios sobre tais empresas geralmente no tiveram resultado.
19
Quando as taxas de juros internacionais explodiram ao final da dcada
de 70 e foi realizada a maxidesvalorizao do Cruzeiro, o servio da dvida
tornou-se uma carga ainda mais pesada para essas empresas. Werneck mostra
que as despesas financeiras, que em 1980 representavam 6,8% de suas despe-
sas correntes agregadas, cinco anos mais tarde haviam aumentado para
19,1%.
20
Mesmo as grandes holdings do ao (Siderbrs), da energia eltrica
(Eletrobrs) e do petrleo (Petrobrs) atravessaram uma situao financeira
perigosa e desconfortvel. Na segunda metade da dcada de 80, o governo
federal foi compelido a aumentar os subsdios. As transferncias de capital
para as empresas estatais, que no perodo 1980-85 representavam uma mdia
de 0,78% do PIB, alcanaram 1,65% do PIB no perodo 1986-1988.
21
Aparentemente, essas intervenes discricionrias, e s vezes contra-
ditrias por parte do governo, tiveram um efeito opressivo sobre a moral de
muitos dos altos executivos dessas empresas, medida que eles percebiam
que seus esforos dos quais eles se orgulhavam para desenvolver pa-
dres slidos de administrao empresarial estavam sendo sabotados. Como
lembrou mais tarde o presidente de uma dessas empresas, eles se sentiram
usados pelas polticas do governo expresso que diz o suficiente sobre o
seu relacionamento tenso com o Executivo.
22
possvel supor que episdios como esses esto na raiz, ou justi-
ficaram as prticas cada vez mais corporativistas que os administradores de
muitas dessas empresas comearam a desenvolver. como se eles se sen-
tissem justificados em apropriar em seu benefcio (atravs de aumentos de
salrios e enormes contribuies aos seus prprios fundos de penso) uma
parcela crescente dos resultados dessas empresas. Mas isto , reconhe-
cidamente, uma explicao insuficiente para essa tendncia, entre outras
25
razes, porque espalhou-se para outras empresas estatais que no haviam sido
submetidas aos mesmos constrangimentos.
De qualquer modo, h slida evidncia de que nessa poca a remu-
nerao nas principais empresas estatais comeou a crescer consideravel-
mente. De fato, embora o nmero de seus servidores tenha decrescido em
termos relativos, na dcada de 70 (de 14,8% para 10,2% do nmero de em-
pregados na indstria, por exemplo) os salrios aumentaram de 1,82% para
2,5% do PIB entre 1970 e 1980.
23
Dois estudos mostraram que a remune-
rao nessas empresas ultrapassou aquelas praticadas em grandes empresas
privadas nos mesmos setores em contraste agudo com os salrios
decrescentes na administrao direta.
24
preciso dizer que a prtica ento
corrente de empregar no setor paraestatal oficiais militares recentemente
aposentados certamente ajudou a dar apoio a essa prtica e a tornar mais fcil
o caminho para a generalizao da tendncia corporativista.
O segundo ponto a ser salientado a respeito desse modo de expanso
da administrao indireta a crescente disparidade estabelecida entre ela e a
maioria dos rgos do Poder Executivo, graas sua evoluo diferente e ao
status distinto de seus respectivos quadros. Isso visvel em termos de esca-
las de salrios, de capacidade de tomar decises, de capacitao em recursos
humanos, e de capacidade em implementar polticas ou produzir bens. Em
resumo, a distncia entre as duas esferas do aparelho estatal aumentou consi-
deravelmente. Como conseqncia, enquanto o setor paraestatal floresceu, a
prestao dos servios pblicos bsicos populao (tais como sade, educa-
o, assistncia social e segurana pblica), que estavam a cargo da adminis-
trao direta, continuaram a deteriorar.
Embora os Estados sejam, em qualquer lugar, entidades mais ou menos
fragmentadas, e sejam muitas vezes o cenrio de intensas lutas inter-burocr-
ticas, o mnimo de coordenao institucional e interpessoal no servio pblico
geralmente condio para governabilidade e para a inovao nas prticas de
governo.
25
O que aconteceu no Brasil muito mais complexo do que isso.
Comearam a coexistir (ou, de forma mais apropriada, foram mais
uma vez justapostas), dentro do Estado, no apenas duas esferas pblicas, mas
tambm dois tipos de servidores sociologicamente diferentes. Como tipos
ideais, eles poderiam ser descritos como segue: de um lado, o burocrata mal
pago, de baixa qualificao, de viso estreita e desmotivado da administrao
direta; de outro lado, socialmente ascendente o executivo pblico do setor
paraestatal, muitas vezes mais competente, Resourceful, com uma cultura
gerencial quando no tipicamente empresarial.
26
Isso mais do que a estratificao horizontal normal e bem conhecida
dentro de qualquer administrao pblica. No caso brasileiro, essa tendncia
produziu uma fratura vertical dentro do aparelho do Estado. As diferenas entre
26
esses dois universos tornam a sua interface extremamente problemtica. Por
exemplo, a negociao de polticas articuladas entre ministros de Estado e presi-
dentes de empresas estatais tornou-se uma tarefa tensa e muitas vezes impossvel.
Isso tende a solapar seriamente a coerncia interna e a implementao de pol-
ticas pblicas; em sntese, em solapar a governabilidade.
Outro padro, relacionado ao anterior, deve ser mencionado. A su-
presso ou obstruo, pelo regime autoritrio, dos canais institucionais de
representao de interesses, com a autonomia adquirida por alguns rgos
governamentais, fez surgir novas formas de articulao e relacionamento
entre a burocracia pblica e os interesses privados. Grupos de interesses
especiais, empreiteiras de obras pblicas, e outros, comearam a estabelecer
relaes diretas e pessoais ou privilegiadas com setores da administrao
direta, ou com empresas estatais, das quais de alguma forma dependiam.
Isso, novamente, no incomum, salvo pela quase total falta de trans-
parncia e de definio de responsabilidades no caso brasileiro. Para colocar
de outra maneira, uma vez que a superviso por parte da sociedade e a inter-
mediao poltica foram suprimidas pelo regime autoritrio, esse novo pa-
dro de relacionamento (o que Fernando Henrique Cardoso uma vez chamou
de anis burocrticos) fez surgir um trfego novo e incontrolvel entre os
interesses pblicos e privados indo muito alm dos limites das prticas
convencionais de lobby, e assentando os fundamentos do que mais tarde
assumiria a forma de corrupo generalizada nos altos escales do aparelho
do Estado. No menos importante, a captura de setores e de recursos do
Estado por interesses privados tornou ainda menos claros os limites entre
pblico e privado para ambos os lados. Discutiremos o papel desempenhado
por esse fenmeno na transio de clientelismo para corrupo mais adiante.
Apesar de todos esses acontecimentos, preciso dizer que durante o
regime autoritrio algumas ilhas de excelncia foram criadas, ou conseguiram
sobreviver na administrao direta e nas empresas pblicas, nas autarquias ou
nas fundaes. Alguns desses rgos melhoraram a capacitao de seu pessoal,
estabeleceram planos de carreira, em pelo menos um caso criaram incentivos
produtividade, forneceram um fluxo de informaes confiveis para as decises
do governo, e, por ltimo, mas no menos importante, mantiveram vivo o ethos
do servidor pblico. Na verdade, eles tornaram-se, at certo ponto, os alicerces
da governabilidade, e a sua criao ou sobrevivncia foi um subproduto positivo
da reforma administrativa executada em 1967.
27
Essas foram as principais tendncias e questes geradas nas dcadas de
40 e 50, de outro lado, as estruturas de Estado e os problemas da administrao
pblica que foram transmitidos pelo regime militar aos seus sucessores civis.
27
3. Democratizao, a nova
Constituio e o Estado
No perodo que se inicia em 1985, com a restaurao do regime
democrtico, trs acontecimentos principais iro marcar a organizao dos
aparelhos do Estado e iro influenciar o desempenho da administrao p-
blica. Uma vez que esses desenvolvimentos se sobrepem, a enumerao que
se segue deve ser entendida como uma distino analtica, e no como uma
seqncia de eventos. Esses desenvolvimentos so os seguintes:
Em primeiro lugar, as decises tomadas pelos governos civis de
redesenhar, sucessivamente ( discrio de cada um), os altos escales da
administrao pblica; em segundo lugar, as disposies inconseqentes com
respeito s estruturas do Estado e ao seu pessoal, institudas pela nova
Constituio de 1988; em terceiro lugar, a nova natureza e metas das prticas
clientelistas e os nveis (sem precedentes) atingidos pela corrupo.
3.1. A ausncia de uma estratgia de reforma
Durante os trs governos civis que se seguiram ao regime militar
(mas especialmente sob o catico governo Collor), a organizao e as estru-
turas dos altos escales da administrao pblica foram modificadas de forma
constante e errtica. Novos ministrios, secretarias, e rgos de alto nvel do
Poder Executivo eram criados apenas para serem extintos meses depois, ou
fundidos com outros, ou recriados sob um nome diferente, ou designados
para desempenhar outras tarefas. O governo Collor foi especialmente destru-
tivo, pela desorganizao imposta s estruturas do governo federal (o que
abriu o caminho para a corrupo de alto nvel) e pela desmoralizao ainda
maior da burocracia pblica, quer atravs de ataques verbais indiscriminados,
quer pela demisso arbitrria e incua de servidores, como veremos a seguir.
Durante os cinco anos do governo Sarney e os dois anos e meio do
governo Collor, para acomodar interesses polticos ou por razes tpicas,
foram perpetradas nada menos que 35 (!) mudanas desse tipo, afetando 25
ministrios ou rgos da macroestrutura do governo.
28
O governo Itamar
Franco seguiu o mesmo caminho, e em menos de um ano introduziu seis
mudanas arbitrrias em nvel de ministrio ou secretaria de governo.
28
Ironicamente, uma boa ilustrao dessas mudanas dada pela traje-
tria do rgo teoricamente responsvel pela reforma da administrao pblica.
Aps assumir o governo nas circunstncias dramticas que conhecemos, o
vice-presidente Sarney executou os planos de governo herdados do infortunado
Tancredo Neves. Esses planos tinham como objetivo acomodar no governo a
ampla e heterognea coalizo poltica que Tancredo costurou para garantir a
transio do regime militar para o governo civil. A soluo encontrada foi a de
criar tantos ministrios ou secretarias quantas fossem necessrias para satis-
fazer os diferentes partidos polticos que formaram a coalizo. Entre estes
novos ministrios estava o Ministrio da Desburocratizao [sic].
Em 1986, esse rgo foi rebatizado por Sarney como Ministrio da
Administrao. Ele absorveu as funes do Dasp e parecia ter marcado um
tento ao designar uma comisso de alto nvel para a reforma administrativa
um esforo, entretanto, que nunca produziu resultados. Meses depois, este
ministrio foi por sua vez extinto e substitudo pela Secretaria da Adminis-
trao Pblica (Sedap), ligada diretamente Presidncia da Repblica. De
1989 a 1990, esta secretaria foi realocada para a jurisdio da Secretaria de
Planejamento, e foi dividida em duas subsecretarias (Recursos Humanos e
Modernizao Institucional). Em 1990, foi novamente fundida em um nico
rgo, sob o nome de Secretaria da Administrao Federal (SAF) e voltou a
colocar-se sob a Presidncia da Repblica at 1992. No incio de 1992,
passou a ser vinculada ao Ministrio do Trabalho. Mas, aparentemente, isso
no foi suficiente, j que, no final de 1992, retornava novamente ao comando
direto da Presidncia da Repblica.
29
Como fcil entender, essas mudanas errticas confundiram e
desarticularam ainda mais as burocracias (agora itinerantes) desses rgos,
descoladas que foram de um lugar ou tarefa para outro, sem saber por que ou
para que. Essas mudanas contnuas, das quais o caso acima apenas um
exemplo, com os salrios irrealisticamente baixos para os altos escales do
governo, resultaram tambm na desorganizao ou mesmo na destruio de
algumas das ilhas de excelncia remanescentes dentro da administrao
pblica.
30
Em resumo, ficou clara a ausncia de vontade poltica e de uma
estratgia de reforma administrativa sob o governo civil. Isso ir tambm
permear a elaborao da nova Constituio.
3.2. A nova Constituio e a administrao pblica
O segundo desenvolvimento a ser considerado diz respeito Consti-
tuio de 1988. As estruturas do Estado, a administrao pblica e os seus
quadros so extensivamente regulamentados atravs de mais de 20 artigos e
29
de inmeros pargrafos da nova Constituio. A seguir, so discutidas algu-
mas de suas principais caractersticas (muitas vezes contraditrias), bem
como suas implicaes.
A primeira coisa a ser dita que a maioria dessas disposies no
deveria ser assunto de regulamentao constitucional, mas sim objeto de
legislao ordinria, como em outros pases. O fato dos legisladores brasi-
leiros terem revelado uma vontade quase compulsiva para inserir na Consti-
tuio um grande leque de assuntos tem de ser entendido luz da cultura
poltica e do sistema de partidos polticos do Brasil.
O grande nmero de partidos polticos criados, aps a queda do
regime autoritrio, tornou, com a sua heterogeneidade interna e indisciplina
partidria, extremamente difcil qualquer maioria coerente e estvel na
Assemblia Constituinte.
31
Como conseqncia, somente podiam ser formadas coalizes ad hoc
e maiorias volteis. A sua composio era baseada em intensas negociaes
pessoais entre congressistas (vote pelo meu projeto, que eu votarei pelo
seu) que iam alm das filiaes partidrias ou linhas ideolgicas. Inscrever
alguma coisa na Constituio (que s pode ser alterada mediante procedi-
mentos especiais) tornou-se, assim, uma garantia contra humores instveis e
maiorias polticas mutveis. No por outra razo que a Constituio brasi-
leira tem 315 artigos e mais de 2.000 clusulas! Lobbies de interesses espe-
ciais (incluindo o lobby extremamente ativo dos servidores pblicos) tinham
naturalmente conscincia disso e agiram em conseqncia.
Isso poder ajudar a entender por que os constituintes seguiram um
padro de comportamento duplo e contraditrio com respeito reforma da
estrutura do Estado e da administrao pblica. Em muitos casos, a contradi-
o no apenas entre padres diferentes, mas internos a cada um, como
veremos a seguir.
O primeiro padro pode ser exemplificado pelas diretrizes abaixo
(entre outras). Em primeiro lugar, as empresas pblicas, as empresas estatais,
as autarquias ou as fundaes pblicas somente podem ser criadas atravs de
lei especfica; a criao de subsidirias dessas entidades deve ser aprovada
previamente pelo Congresso (Art. 37, XIX e XX). Em segundo lugar, para
eliminar as diferenas entre os trs nveis de governo e entre a administrao
direta e o setor paraestatal, foi adotado (Art. 39) o critrio de regras e hierar-
quias iguais para todos (Regime Jurdico nico). Em terceiro lugar, a rees-
truturao de ministrios, secretarias e outros rgos da administrao pbli-
ca tambm foi submetida aprovao prvia do Congresso (Art. 48, XI).
Finalmente, o ingresso no servio pblico foi restrito queles aprovados
atravs de concurso pblico baseado em critrios profissionais (Art. 37, II),
exceo feita queles nomeados para funes temporrias (cargos de
confiana) nos altos escales do governo.
30
primeira vista, poder-se-ia concluir que os legisladores estavam
conscientes dos principais problemas estruturais do Estado e da administra-
o pblica, e que eles tinham mostrado vontade poltica para remedi-los. Na
verdade, o diagnstico estava correto. Entretanto, o remdio adotado, salvo a
primeira disposio mencionada acima, resultou ser problemtico ou ineficaz.
Um bom exemplo da primeira situao foi a colocao das autarquias
e fundaes sob as mesmas regras administrativas e regime jurdico da admi-
nistrao direta. A natureza e as necessidades dessas entidades so diferentes.
As fundaes pblicas, por exemplo, tm como objetivo supervisionar ou
executar atividades de pesquisa em reas que exigem pessoal especializado e
flexibilidade de ao (agricultura, sade, economia, pesquisa cientfica, esta-
tstica, e assim por diante). As aes corretas deveriam ter sido controlar a
sua expanso e melhorar sua accountability, e no dificultar suas atividades
ou estrangular sua capacidade de inovao.
32
As medidas que se tornaram inquas foram exatamente aquelas mais
necessrias para dar alguma estabilidade aos rgos do Poder Executivo e
para aumentar a eficincia da administrao pblica. A disposio de que a
estrutura do Executivo no poderia ser modificada sem a aprovao prvia por
parte do Congresso foi facilmente contornada, como vimos, graas ao uso
intenso, durante os governos Sarney e Collor, de outro artigo da Constituio
(Art. 62) que permite ao presidente tomar medidas com fora de lei, ad
referendum, do Congresso (medida provisria). Teoricamente, o Congresso
tem 30 dias para aprovar ou no tais medidas; na prtica, entretanto, uma vez
que so tomadas (produzindo imediatamente o efeito desejado), tornam-se
um fait accompli.
O caso mais extremo de contradio foi o de limitar o acesso ao
servio pblico a critrios de mrito, e, ao mesmo tempo, conceder estabili-
dade a todos os servidores existentes com mais de cinco anos no cargo,
independentemente de sua atual situao legal. importante observar que
esse direito foi estendido aos trs nveis de governo e a todas as autarquias
ou fundaes do setor paraestatal (Art. 19 das Disposies Transitrias). A
qualificao feita a essa norma pelo pargrafo 1
o
do mesmo artigo (o tempo
de servio ser contado como ttulo quando estes servidores se submeterem a
concurso) redigida de forma to vaga (ela nem mesmo estabelece um prazo
para isso) que no gera obrigao.
Para dar uma idia das dimenses do problema suficiente dizer que,
somente levando em conta os servidores do governo federal, os beneficirios
dessa proteo permanente esto estimados cerca de 300.000 servidores
mais da metade do nmero total estimado de servidores do governo federal,
das autarquias e das fundaes, somados.
33
Isto faz com que hoje seja impos-
svel qualquer reduo racional e melhoria de qualidade do servio pblico
sem uma reforma constitucional.
31
Deve ser acrescentado que o governo Collor, de acordo com dados
oficiais, demitiu 108.000 servidores dentre os com menos de cinco anos de
servio; na verdade, quase a metade deles foi colocada em disponibilidade,
significando que foi mandada para casa mas mantendo os seus salrios.
Essa demisso em massa no se seguiu a nenhum plano de reformas, e foi to
arbitrria, que cerca de 67.000 servidores processaram o governo e provavel-
mente sero readmitidos.
34
O segundo padro trata principalmente dos direitos e prerrogativas do
servidor pblico, e no dos seus deveres. Isso tem implicaes diferentes e
precisa ser discutido em duas partes.
Em primeiro lugar, a Constituio inovou ao estender burocracia do
Estado muitos dos direitos sociais que concedeu (ou restabeleceu) aos traba-
lhadores do setor privado. Estes direitos incluam, entre outros, os seguintes:
salrio mnimo; dcimo-terceiro salrio; remunerao adicional para trabalho
noturno ou para atividades penosas, insalubres ou perigosas; salrio-famlia;
licena de 120 dias gestante; licena-paternidade (com prazo no-especi-
ficado); frias remuneradas com um tero a mais que o salrio normal (Art.39).
Tambm foi garantido aos servidores pblicos o direito sindicalizao e
greve, dependendo de regulamentao em lei complementar (Art. 37, VII).
A complementao de salrios, na forma de benefcios sociais como
esses, prtica comum em muitos pases em desenvolvimento, como uma
forma de compensar os baixos salrios pagos no servio pblico e a eroso
dos salrios provocada pela inflao.
35
Tendo em mente o perfil de distri-
buio de renda e as altas taxas de inflao ento vigentes no Brasil, difcil
argumentar contra essas prticas, salvo por dois aspectos. Em primeiro lugar,
elas no ajudam a racionalizar o sistema global de remunerao (elas devem
ser estendidas a todos) ou a melhorar a qualidade do servio pblico (no
foram adotados deveres proporcionais aos salrios). Em segundo lugar, se a
inteno era a de eliminar as distores nos salrios pagos pelo governo,
nenhum resultado desse tipo ocorreu: em maio de 1983, a razo entre as
diferenas de salrios dentro da administrao direta era de 1:58! (Na Frana,
por exemplo, de 1:6,7; e na Itlia de 1:5).
36
Dois outros aspectos controvertidos contribuem para dificultar a
reforma da administrao pblica e a melhoria da alocao dos gastos do
governo com pessoal: a instituio do princpio da isonomia e das regras de
aposentadoria.
No mbito da administrao pblica, isonomia significa pagamento
igual por tarefas ou funes iguais. A Constituio introduziu esse princpio
como vlido dentro e entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
com respeito a cargos com atribuies iguais ou assemelhadas (Art. 39,
Pargrafo 1
o
). Alm das evidentes dificuldades em definir equivalncias,
32
particularmente quando se considera a expresso vaga assemelhada, isso abre
caminho para uma enxurrada de presses dspares e demandas controvertidas
como j aconteceu, uma vez que os nveis salariais do Legislativo e do
Judicirio so, em mdia, trs vezes maiores que os do Executivo.
37
Mais
importante do que isso, que o princpio da isonomia tornou quase
impossvel a definio de planos de carreira e a introduo de critrios de
produtividade para a administrao pblica.
A Constituio confirmou a legislao anterior a respeito das normas
para a aposentadoria. Um dos critrios adotados para a aposentadoria dos
servidores pblicos foi o tempo de servio. Qualquer servidor pblico tem o
direito aposentadoria, com salrio integral (Art. 40), aps 35 anos de servio
(para homens) ou 30 anos (para mulheres). Este limite reduzido em cinco
anos para professores universitrios. Isto no apenas priva a administrao
pblica de seu pessoal mais experiente, mas tambm aumenta os dispndios do
Estado com pessoal inativo. Na verdade, como veremos, este ltimo representa
uma parte substancial dos gastos totais do governo com pessoal.
38
Em resumo: de um lado, a Constituio restringe a expanso do
Estado; limita a autonomia concedida pelo decreto-lei n
o
200 para alguns de
seus rgos; restringe as modificaes errticas do Executivo, elimina as
diferenas entre duas esferas do aparelho estatal e introduz normas rgidas
para o ingresso no servio pblico. De outro lado, a mesma Constituio
tornou incua a maioria dessas disposies, e aumentou consideravelmente
os direitos e privilgios da burocracia, sem criar deveres em contrapartida ou
de identificar fontes para financiar essas despesas adicionais.
Isso quer dizer que foi dado um passo na direo da definio do que
deveria ser a modernizao da administrao pblica, e foi dado um passo
para trs ao congelar o seu status quo. Como vimos, isso tpico da forma
de tratar a reforma da administrao pblica no Brasil: cada vez que se sente a
necessidade de uma burocracia com novas aptides, esta deve ser acrescen-
tada como uma nova camada burocracia existente para evitar qualquer
reforma estrutural que possa prejudicar interesses corporativos e o patri-
mnio eleitoral dos patrocinadores polticos.
Esse tipo de arranjo poltico entre clientelismo e modernizao
funcionava, no passado, embora s custas da eficincia global da adminis-
trao pblica, quando no havia uma crise financeira do Estado limitando os
gastos do governo. Isso no mais assim.
A partir do que vimos, fcil concluir que a reforma da administrao
pblica no Brasil exige uma reforma da nova Constituio. O prprio fato da
Constituio ter sido redigida h somente cinco anos (e o fato de que os
polticos foram muito receptivos s demandas corporativas dos servidores
pblicos) sugere que essa possibilidade no muito grande. A esse respeito,
33
importante observar que a reforma da administrao pblica no parece ser
percebida pela maioria dos parlamentares como uma questo importante.
39
Entretanto, pode-se especular que a atual crise fiscal do Estado pode
constranger os interesses e as prticas polticas que normalmente se
oporiam a tal reforma a comportarem-se de forma diferente, isto , pragma-
ticamente, como foi recentemente o caso da questo da privatizao. Se
constrangimentos objetivos podem modificar caractersticas de uma cultura
poltica, especialmente quando elas tm implicaes eleitorais, algo a ser
esclarecido pela atual tentativa de reviso da Constituio de 1988.
O terceiro acontecimento mencionado antes, com respeito corrupo,
ser discutido mais adiante.
3.3. Uma reviso das questes atuais
Recentes estudos sobre a reforma da administrao pblica em pases
em desenvolvimento geralmente destacam quatro desequilbrios genricos
como as fontes de seu mal desempenho, em termos de eficcia e eficincia:
servidores em excesso, legislao confusa a respeito dos salrios no servio
pblico, eroso dos salrios do servio pblico e compresso do leque de
salrios.
40
Embora a maioria desses estudos focalize mais especificamente os
pases da frica e da sia Oriental, parece haver caractersticas recorrentes
em outras reas em desenvolvimento. Nesta seo examinaremos as duas
primeiras dessas questes em relao administrao pblica no Brasil,
adicionando a elas trs outras variveis: estrutura de cargos e planos de car-
reira, as experincias em descentralizao e a passagem do comportamento
clientelista corrupo.
3.3.1. Tamanho e custos da administrao pblica
O que atualmente sabemos sobre o tamanho e os custos da adminis-
trao pblica no Brasil, que ningum sabe com certeza quantos servidores
h ou quanto eles custam. Em relao ao tamanho, as estimativas variam de
sete a oito milhes de servidores para os trs nveis de governo; tambm
estima-se que sua distribuio seria a seguinte: 24,6% em nvel federal,
49,1% em nvel estadual, e 26,3% em nvel municipal.
41
Com respeito aos
custos do governo federal e do setor paraestatal sua volta, o Tesouro (que
paga) e a Secretaria de Administrao Pblica (que supervisiona) tm dados
diferentes, tanto para os gastos, como para o nmero de servidores.
Levando isto em conta, utilizaremos para tamanho dos efetivos os
dados hoje disponveis (abril de 1993) do Sistema Integrado de Pessoal Civil
(Sipec), como consta no melhor estudo recente sobre o assunto.
42
Como mostra a Tabela 1, de 1988 a 1992 os servidores pblicos civis
do governo federal diminuram em nmero, de forma quase contnua, exceto
34
as fundaes e as empresas pblicas. A reduo drstica entre 1989 e 1991 na
administrao direta provavelmente corresponde s demisses feitas pelo
governo Collor. No temos informao suficiente para saber se o aumento
relativamente pequeno de pessoal nas fundaes e empresas pblicas devido
a novas admisses ou criao de novos rgos nessas duas categorias.
Entretanto, dados anteriormente publicados (janeiro de 1993) por
outro departamento (Gerncia de Cadastro e Lotao) mostra um quadro
diferente para 1992. O nmero de servidores nas autarquias, fundaes e
empresas pblicas praticamente o mesmo, quando comparado com os dados
mencionados acima, mas os nmeros referentes ao governo federal e s
empresas estatais so maiores em 20.000 e 185.000, respectivamente.
43
No
h como saber, no momento, se essas discrepncias so devidas a critrios
diferentes de coleta de dados ou se apenas refletem a desarticulao dos
controles internos do Estado e uma coisa no exclui a outra.
Qualquer que seja o caso, essa ltima fonte fornece duas informaes
adicionais interessantes para 1992: a) na esfera do governo federal, o nmero
de autarquias de 115, o de fundaes pblicas de 39 e o de empresas
pblicas de 22; b) mais importante, porm, que o pessoal aposentado e
inativo somou, em 1992, 547.307 pessoas (vide um valor muito maior para
1993 na nota n
o
35). Apesar da discrepncia de dados, trs observaes preli-
minares podem ser feitas a partir deles.
Em primeiro lugar, h uma aparente tendncia na direo da estabili-
zao ou da reduo do nmero de servidores pblicos (dependendo da fonte
utilizada). Mesmo considerando como correta (o que questionvel) a sur-
preendente informao sobre o aumento de servidores nas empresas estatais,
s i a t a t s e s a s e r p m e e l a t a t s e a r a p r o t e s , l a r e d e f o n r e v o G : 1 a l e b a T
N
o
) 0 0 0 1 ( s e r o d i v r e s e d
a d s a r e f s E
o a r t s i n i m d a
8 8 9 1 9 8 9 1 0 9 9 1 1 9 9 1 2 9 9 1
a t e r i D . m d A
) . d e F . v o G (
7 4 4 . 1 2 2 9 2 9 . 6 2 2 3 2 8 . 0 2 1 1 6 2 . 6 1 1 9 6 7 . 6 3 1
s a i u q r a t u A 4 8 7 . 0 8 3 5 1 3 . 1 8 3 9 1 1 . 0 4 3 8 3 7 . 1 2 3 5 2 1 . 4 2 3
s e a d n u F 7 1 3 . 3 0 1 6 9 4 . 4 0 1 4 3 4 . 0 3 1 9 7 6 . 1 2 1 4 5 8 . 2 2 1
s a s e r p m E
s a c i l b p
4 8 4 . 8 7 1 0 4 6 . 0 1 2 1 3 5 . 8 0 2 5 7 3 . 0 0 2 2 3 6 . 0 0 2
s a s e r p m E
s i a t a t s e
0 5 3 . 9 4 6 5 7 6 . 4 0 6 2 2 9 . 7 8 5 2 0 9 . 5 2 5 1 2 0 . 3 0 5
l a t o T 2 8 3 . 3 3 5 . 1 5 5 0 . 8 2 5 . 1 9 2 8 . 7 8 3 . 1 5 5 9 . 5 8 2 . 1 1 0 4 . 7 8 2 . 1
, C E P I S : e t n o F d u p a . t i c . p o , s a v i t c e p s r e P e o c i t s n g a i D
35
o valor mencionado somente um pouco superior quele disponvel para
1988 (vide Tabela 1). Essa tendncia importante e necessita de alguma
discusso adicional.
Em estudos recentes sobre a reforma da administrao pblica, tem
sido dado nfase diminuio do nmero de servidores pblicos como con-
dio para o atingimento da eficincia. Porm, tanto quanto de nosso conhe-
cimento, no h modelos tericos que definam qual deva ser o tamanho
timo, ou mesmo quais os indicadores (razo entre nmero de servidores
pblicos e populao total, entre servidores pblicos e fora de trabalho, etc.)
que devem ser usados para avaliar se h ou no um nmero excessivo de servi-
dores pblicos. Salvo em casos bvios, a nfase no tamanho dos efetivos pode
ser uma abordagem enganosa. A administrao pblica brasileira, por exem-
plo, certamente ineficiente. Entretanto, se medirmos o nmero total de
servidores do governo federal e do setor paraestatal sua volta (1.287.401 de
acordo com a Tabela 1), quer em relao populao total, quer em relao
fora de trabalho, encontraremos razes (9 por mil habitantes, e 2% da fora
de trabalho) extremamente baixas em comparao, por exemplo, s dos pases
europeus.
44
Em resumo, a eficincia da administrao pblica deve ser avalia-
da atravs de outros critrios.
Em segundo lugar, o fato de o nmero de servidores empregados
pelas autarquias, fundaes e empresas pblicas (totalizando cerca de
650.000 pessoas, de acordo com ambas as fontes) ser mais de quatro vezes
o nmero de servidores da burocracia do governo federal, confirma a ten-
dncia de expanso e/ou migrao para o setor paraestatal, observada
anteriormente.
Em terceiro lugar, no temos dados comparveis disponveis para
anos anteriores com respeito ao nmero de aposentados e inativos, mas h
razo para crer que seu nmero extraordinrio pode ser explicado, de um lado,
pelos direitos concedidos aos servidores pblicos pela Constituio de 1988,
e de outro lado, pela presena dentre eles de um contingente, impossvel de
estimar, de fantasmas. A razo para esta ltima suposio que a informati-
zao dos servios e a correta administrao da Previdncia Social no atual
governo conseguiu, em 1993, identificar e eliminar da folha de pagamento de
penses e aposentadorias, somente na zona rural, nada menos que 600.000
casos de fraude ou de fantasmas.
45
Com respeito aos gastos do governo federal com pessoal, s dispo-
mos de dados agregados, e estes nem sempre concordam entre si. No perodo
1980-1985 (os ltimos anos do regime autoritrio), a conta de salrios per-
maneceu praticamente inalterada em cerca de 2,5 ou 2,86% do PIB.
46
Com
respeito ao primeiro valor (2,5%), isso representa 1% a menos que o
36
montante gasto em 1970, reduo que se deve provavelmente s demandas
decrescentes sobre um sistema poltico esvaziado de poder pelo regime
autoritrio.
Nos anos de 1988 e 1989, os gastos com pessoal do governo federal
aumentaram consideravelmente, alcanando 4,11% do PIB em 1989, caindo
em 1990 para 3,63% do PIB, e subindo de novo em 1992 para 4,0% do PIB,
apesar da eroso provocada pela inflao.
47
importante observar que os
gastos com pessoal de estados e municpios tiveram um aumento de mais de
22% em 1990 (um ano eleitoral), para um recorde de 6,86% do PIB (em
1988 estes gastos representavam 4,71% do PIB).
48
Mais tarde examinaremos
o possvel significado dessa ltima tendncia com respeito descentralizao.
Uma estimativa feita para 1993 sinaliza um crescimento nos gastos
com pessoal do governo federal para este ano (4,4% do PIB) e o seu cresci-
mento contnuo ao longo de 1995.
49
Isto deve-se, pelo menos em parte, aos
novos direitos concedidos pela Constituio a todos os servidores pblicos
civis e ao reajuste mensal do salrio mnimo. Dessa forma, a presso que a
conta de salrios exerce sobre as receitas disponveis do oramento federal
tender a aumentar, especialmente porque uma emenda constitucional apro-
vada em 1993 probe o governo federal de usar os recursos do sistema de
previdncia social para pagar os seus prprios servidores aposentados ou
inativos, o que representa cerca de 1,5% do PIB.
50
importante observar, como um elemento adicional para compreen-
der a desorganizao interna do Estado, os desequilbrios salariais dentro dos
aparelhos estatais. Dados oficiais recentemente publicados mostram que 75%
da folha de pagamento global da Unio (Executivo, Legislativo e Judicirio)
so apropriados por 28% dos seus servidores! Graas a concesses cliente-
listas, lobbies corporativistas eficientes ou brechas na legislao, os oficiais
da Polcia Federal, por exemplo, tm um salrio (Cr$ 1.097.000 em novem-
bro de 1993, ou quase 5.000 dlares por ms) que quase duas vezes o de um
ministro de Estado; e um motorista empregado pelo Congresso tem um sal-
rio mdio (por uma semana de trabalho de trs dias, porque h tantos deles)
mais alto que o de um professor universitrio (cerca de 1.200 dlares por
ms) e dezessete vezes mais alto que o de um professor de faculdade de
administrao pblica.
51
Deve ser dito que os gastos com pessoal no servio pblico somente
se tornam um problema no Brasil em funo de seu peso relativo dentro do
oramento governamental. Esse poderia ser um critrio pragmtico mas no
um bom critrio conceitual: o que importante estabelecer o relaciona-
mento entre a conta de salrios e a eficincia e a eficcia do servio pblico.
Sem isso poderamos supor que, uma vez debelada a crise fiscal, as portas dos
gastos sero reabertas, independentemente de qualquer aumento de produtividade.
37
Tanto quanto de nosso conhecimento, esse critrio mais elaborado
hoje no existe. Na experincia internacional, a conta de salrios medida
com respeito s seguintes variveis: o oramento governamental global, o
total das receitas do governo, o PIB, ou as despesas recorrentes.
52
Todos
esses critrios de mensurao so relativamente subjetivos, exceto, eviden-
temente, quando os gastos com a folha de pagamento atingem nveis absurdos,
como tem ocorrido em alguns estados brasileiros (principalmente no
Nordeste), onde a conta de salrios excede o total das receitas tributrias.
Esses valores conflitantes, bem como a ausncia, novamente, de
qualquer arcabouo conceitual para avaliar o volume ideal que deveriam (ou
poderiam) ter as despesas pblicas com pessoal em pases como o Brasil,
tornam difcil qualquer argumentao adicional nessa questo. Isso quer dizer
que so necessrios mais estudos conceituais e empricos para desenvolver
ferramentas analticas mais precisas, para avaliar qual deve ser atualmente, no
Brasil, o nvel ideal de gastos com pessoal por parte do governo.
3.3.2. Estrutura de cargos e planos de carreira
A estrutura de cargos do governo federal tem dois segmentos: os
cargos efetivos, de carter permanente, e os cargos em comisso, de carter
temporrio. O acesso ao primeiro deles (teoricamente) sujeito a concurso
pblico. Para o ltimo, adota-se o critrio da indicao, com algumas quali-
ficaes que sero discutidas a seguir.
Os concursos para os cargos efetivos seguem regras diferentes e no
claramente definidas. Geralmente, as qualificaes pessoais do candidato so
medidas por nvel de escolaridade, combinado com o seu desempenho em
provas escritas. Os aprovados, so (teoricamente) submetidos a um estgio
probatrio de dois anos, aps o qual tornam-se efetivos ou no. De 1989 a
1993, somente 19 concursos foram realizados, num total de 3.600 pessoas.
Na verdade, os critrios de seleo so pouco rgidos e nem sempre adequa-
dos s exigncias do cargo, e o estgio probatrio quase fictcio.
53
Alm
disso, a Constituio garantiu estabilidade tambm queles aprovados em
concurso que tenham pelo menos dois anos de exerccio no cargo, sem
mencionar a exigncia de estgio probatrio (Art. 40).
O segundo tipo de funo (tambm conhecido como DAS ou Direo
e Assessoramento Superior) foi originalmente criado ou para o administrador
de alto nvel e com alta qualificao, ou para trazer aos altos escales da
administrao profissionais selecionados de fora do servio pblico. Em
qualquer caso, alocados para funes temporrias especficas.
Para aumentar a flexibilidade da escolha, foram criadas seis faixas de
DAS, com nveis ascendentes de remunerao. Entretanto, a lei que regula-
mentou essas prticas (Lei n
o
8.460 de dezembro de 1992) estipula que pelo
38
menos 50% dos trs primeiros nveis de DAS devem ser ocupados por servi-
dores efetivos, independentemente de sua qualificao. Na verdade, os cargos
de DAS tm sido usados quer como complementao salarial, quer como um
novo campo para o clientelismo. Esta ltima caracterstica mostrada pela
distribuio dos 16.363 cargos de DAS disponveis (1992). Por exemplo, a
proporo de cargos de DAS criados no Ministrio da Educao de 1 para
272,4 servidores; na Legio Brasileira de Assistncia, uma autarquia tradi-
cionalmente clientelista, a razo de 1 para 4,2 servidores.
54
Entretanto, o mais importante a desorganizao dos planos de
carreira, isto , do sistema baseado no mrito e nos padres profissionais
que definem cargos e funes, sua hierarquia, sua escala de remunerao, e
os critrios para promoo. amplamente reconhecido que planos de carrei-
ra burocrticos so essenciais para motivar os servidores, para desenvolver
habilidades especializadas, para premiar o bom desempenho, e para introduzir
a produtividade como critrio de promoo. Em resumo, essencial para
aumentar a eficcia e a eficincia da administrao pblica. Como vimos,
essa foi uma das mais importantes reformas modernizantes introduzidas na
dcada de 30 na administrao pblica brasileira. A partir dos anos 50, esse
sistema deteriorou, apesar de duas tentativas, na dcada de 70, de reorganizar
os planos de carreira.
55
Embora haja um dispositivo constitucional (Constituio de 1988),
determinando a adoo de planos de carreira (Art. 39), isto por enquanto no
foi regulamentado por legislao complementar. Alm disso, a introduo do
princpio da isonomia, tambm pela Constituio, torna as coisas ainda mais
complicadas. Atualmente, existem planos de carreira relativamente bem
organizados somente para os diplomatas, os servidores do Tesouro, do Banco
Central, da Polcia Federal, dos Correios e das universidades pblicas.
H uma relao clara entre a existncia de planos de carreira e a
criao de centros de formao e treinamento para o servidor pblico. Sem o
primeiro, o ltimo quase intil. Certamente no coincidncia que as
entidades que tm plano de carreira (mencionadas acima) so tambm as
nicas que criaram as suas prprias escolas de formao e treinamento de
pessoal dentro do governo federal.
A esse respeito, a experincia da Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) um bom exemplo. Esta escola foi criada em 1989, com a
assistncia da bem conhecida cole Nationale dAdministration da Frana,
com o objetivo de formar os administradores pblicos de alto nvel (ges-
tores) para toda a administrao pblica como o Dasp j havia tentado h
50 anos. Para comear, durante os seus seis anos de existncia, a escola teve
seis presidentes diferentes. Mais importante do que isso, a formao dos
gestores supunha a existncia de uma carreira especial na administrao
39
pblica, uma vez que eles seriam os nicos a ingressar no servio pblico
como chefes de departamento. Essa carreira especial no foi criada, a buro-
cracia existente liderou uma feroz oposio aos gestores, e a eroso salarial
fez o resto. Dos 106 gestores formados em 1990, cerca de 20% abandonaram
o servio pblico, e dos restantes, em 1993, somente 67 ocupavam postos
importantes em nvel de DAS.
56
3.3.3. Experincias em descentralizao
Descentralizar a administrao pblica significa, no atual contexto,
transferir recursos e delegar autoridade a governos subnacionais (estados e/
ou municpios), para a consecuo de certas funes pblicas que antes
faziam parte da competncia do governo federal. Como veremos a seguir, a
Constituio de 1988 ampliou consideravelmente a importncia dos munic-
pios no sistema federativo brasileiro; aumentou tambm sua autonomia, bem
como os seus recursos financeiros.
Dois argumentos principais tm sido apresentados em favor da des-
centralizao: a) em um pas com as dimenses continentais do Brasil, a
prestao de bens e servios pblicos tende a ser mais eficiente quando a
cargo das autoridades municipais; b) as autoridades municipais so mais
sensveis ao seu eleitorado, e portanto, a responsabilidade poltica ser me-
lhorada atravs da descentralizao.
Ambos os argumentos so persuasivos na sua coerncia lgica interna.
Entretanto, a sua pertinncia no pode ser avaliada sem levar em conta
situaes concretas. Por exemplo, o Brasil possui atualmente 4.493 municpios
(dos quais mais de 4.000 tm uma populao com menos de 50.000 habitantes)
espalhados em regies scio-econmicas muito diferentes. Na verdade, cerca
de dois teros deles esto em regies to dspares (em termos de atividades
econmicas, renda per capita, ou desenvolvimento poltico) como o Nordeste
e o Sudeste. Isso torna a descentralizao no Brasil uma questo extremamente
complexa, que exige muita pesquisa emprica para avaliar como os municpios
esto desempenhando suas novas tarefas, e como esto utilizando os recursos
financeiros que lhes foram concedidos pela Constituio de 1988. por isso
que nos limitaremos aqui a algumas poucas observaes.
A Constituio concedeu autonomia poltica e administrativa aos
municpios, considerando-os parceiros iguais na distribuio das responsabi-
lidades dentro da federao (arts. 10, 18 e 28). Os municpios tornaram-se
responsveis pela educao, sade, assistncia social, servios pblicos e
segurana nas reas sob sua jurisdio. Para financiar essas novas compe-
tncias, 21% das receitas do governo federal oriundas do Imposto de Renda
(IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) so transferidos para
o Fundo de Participao dos Municpios, que distribudo entre os munic-
pios de acordo com sua populao e sua renda per capita.
40
Como conseqncia, os recursos municipais em 1990 foram estima-
dos em 5,2% do PIB, mais do que o dobro do seu nvel de 1985 (isto deve-se
s transferncias por parte do governo federal, porque as receitas prprias
dos municpios somam apenas cerca de 1% do PIB). Ao final de 1993, os
municpios receberam o aumento completo concedido pela Constituio
(23% da receita total do governo federal oriunda do Imposto de Renda e do
Imposto sobre Produtos Industrializados).
57
Os municpios esto livres para alocar esses recursos, exceto por sua
obrigao de dispender 25% de seu oramento em educao. De acordo com
um estudo do Banco Mundial, atualmente as escolas municipais no Brasil
atendem cerca de 33% dos estudantes em idade pr-escolar, 30% dos estudan-
tes de primeiro grau, 4% dos estudantes de segundo grau e 5% dos estudantes
de ensino superior.
58
Mas esses so dados agregados para todos os municpios,
cobrindo desde aqueles com menos de 10.000 habitantes at aqueles com mais de
um milho de habitantes, como o Rio de Janeiro e So Paulo.
Dois importantes conjuntos de questes podem ser levantados com
respeito a essas experincias em descentralizao.
Em primeiro lugar, obrigar os municpios a gastarem um quarto de
sua receita em educao parece ser uma deciso poltica corrente. Mas quais
so os padres de educao municipal, como variam de um municpio para
outro, e em que medida o clientelismo conseguiu penetrar nos sistemas de
educao municipal das regies menos desenvolvidas? No temos respostas
para essas questes, mas a sua importncia para uma avaliao confivel das
experincias de descentralizao parece evidente. Por exemplo, o salrio
mensal mdio de um professor (o que geralmente um indicador de qualifi-
cao profissional) varia muito de regio para regio. No Rio Grande do
Norte, 78% dos professores das escolas municipais percebem menos de um
salrio mnimo (menos de 60 dlares por ms, em dezembro de 1993); no
Paran, esse mesmo indicador de apenas 17,7%.
59
Em segundo lugar, h alguma razo para crer que o aumento nas suas
receitas, graas s transferncias exigidas pela Constituio, esto levando
muitos municpios a aumentar, inicialmente, os seus gastos com pessoal,
como mencionado antes, e, em segundo lugar, tambm o seu endividamento
geral, utilizando-se basicamente dos crditos dos fornecedores. Uma vez que
as fontes das transferncias (Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos
Industrializados) dependem do crescimento da economia (que est alm da
capacidade de influncia ou previso dos municpios), razovel formular
hipteses sobre sua crise de endividamento potencial.
60
Devemos nos
arriscar, por uma boa causa (a descentralizao) a somar crise fiscal do
Estado a crise de endividamento dos municpios?
Essas rpidas observaes so para dizer que a questo da descentrali-
zao deve ser endossada sem reservas, e que deve ser objeto de estudos
empricos posteriores.
41
3.3.4. Reflexes sobre clientelismo,
populismo e corrupo
O fato de o clientelismo estar profundamente arraigado em uma dada
cultura poltica uma referncia histrica importante para compreender a sua
difuso e a predisposio da sociedade em questo, em aceit-lo como uma
prtica normal. Entretanto, isso no suficiente para explicar, quer a sua
persistncia como padro poltico, quer suas mudanas adaptativas a novas
situaes, muitas vezes mediante sua transformao em corrupo aberta.
Embora o populismo e o clientelismo sejam fenmenos distintos,
difcil, no presente caso, dissociar um do outro. Na verdade, a intermediao
populista entre estruturas rgidas de poder ou sistemas arraigados de privi-
lgios e as camadas inferiores da sociedade no poderia ser executada sem
fazer das prticas clientelistas o seu principal modo de operao. A sua afini-
dade eletiva gestada pela sua funo de ersatz, quer para representao
poltica, quer para polticas sociais. Trs circunstncias combinadas contri-
buram para essa estreita associao entre populismo e clientelismo.
Em primeiro lugar, a representao de interesses bem organizada e
independente do Estado (atravs de sindicatos, grupos de interesse ou asso-
ciaes voluntrias) era limitada, at a bem pouco, exclusiva camada social
superior. Tendo em mente os enormes desequilbrios sociais e econmicos
da sociedade brasileira, no difcil compreender por que a representao
poltica e a legitimao do poder dependiam em grande parte da manipulao
dos smbolos nacionais e da existncia de partidos polticos que atendessem a
todos os gostos (catch-all political parties).
Em segundo lugar, a urbanizao no Brasil sempre precedeu
industrializao, fazendo surgir o bem conhecido fenmeno do desemprego
estrutural. Mesmo quando o desenvolvimento econmico e a industrializao
se aceleraram, a criao de empregos quase nunca acompanhou o crescimento
demogrfico. Isso estimulou uma competio cruel por um lugar ao sol o
que ironicamente significava, na melhor tradio histrica, estar sob o
guarda-chuva do Estado.
Em terceiro lugar, o grande nmero de regulamentaes das ativi-
dades econmicas e os benefcios sociais oferecidos pelo Estado tornaram
uma necessidade premente o acesso direto s agncias do Estado; e deram
algum poder poltico, ou posio social, queles que ocupavam cargos pbli-
cos intermedirios, tornando essas ocupaes especialmente atraentes.
Dadas essas circunstncias, abriu-se um amplo espao para a interme-
diao poltica de carter populista-clientelista. Esse espao foi ocupado
atravs de trs procedimentos bsicos: em primeiro lugar, pela organizao
preventiva de representao de interesses (as associaes tanto de empre-
srios como de trabalhadores, estavam, desde a dcada de 30, sob a tutela do
Estado); em segundo lugar, pela cooptao das demandas sociais com o obje-
tivo de higieniz-las e devolv-las como favores (tais como acesso a
42
subsdios e benefcios do Estado, nomeaes a cargos pblicos, etc.); em
terceiro lugar, pela manipulao dos smbolos nacionais, com o objetivo de
desviar a ateno das desigualdades sociais para os objetivos nacionais; em
resumo, a idia de nao como substituto para cidadania. A propsito, deve
ser dito que, se de um lado a intermediao populista distorceu a represen-
tao poltica, de outro lado ela tornou compatvel acumulao capitalista e
tenses sociais, em uma sociedade com enormes desigualdades sociais.
Quaisquer que tenham sido os procedimentos adotados para a represen-
tao de interesses, o acesso aos recursos do Estado tornou-se essencial. Dada
essa engenharia poltica, a herana histrica do papel do Estado como o ator
principal do processo brasileiro foi protrada e o Estado tinha de se apresentar
(e era percebido como tal) como uma entidade acima da sociedade. Essa ltima
caracterstica ajuda a compreender dois fenmenos interrelacionados de psico-
logia social. Em primeiro lugar, a relao entre os recursos do Estado e a sua
origem (os contribuintes) foi afastada; como conseqncia, a responsabilidade
poltica pela administrao dos recursos pblicos foi raramente exigida como um
direito de cidadania. Na verdade, o princpio de que no h tributao sem
representao completamente estranho cultura poltica brasileira. Em segun-
do lugar, a dissipao dos recursos do Estado raramente foi levada em conta, o
que conduziu prtica comum de se programar dispndios sem identificar as
respectivas fontes de financiamento.
61
Atualmente, esse cenrio social e poltico est atravessando mudan-
as importantes (embora algumas vezes perversas), modificando tambm a
natureza da intermediao poltica, as prticas populistas-clientelistas e as
atitudes com respeito ao Estado. A esse respeito, trs caractersticas devem
ser mencionadas.
A primeira delas, e talvez a mais importante, a proliferao de
associaes autnomas de interesses, bem como a criao de sindicatos de
trabalhadores relativamente fortes e muito dinmicos. Atualmente o Brasil
tem mais de 10.000 associaes de empregados e de empregadores, sendo
que quase 70% delas foram criadas nas ltimas duas ou trs dcadas.
62
Desde
a queda do regime autoritrio, isso tem aumentado substancialmente a capaci-
dade potencial da sociedade para a representao autnoma de interesses,
tornando menos importante a intermediao populista tradicional. O surgi-
mento de sindicatos independentes e organizados de trabalhadores e de um
partido poltico (PT) que se diz dos trabalhadores, por exemplo, privou o
populismo tradicional de sua principal importncia poltica como interme-
dirio: o de apresentar-se como o porta-voz dos setores populares.
Entretanto, isso tambm introduziu um srio desequilbrio no sistema
poltico. De um lado, essa capacidade de auto-representao recentemente
adquirida geralmente limitada e de forma compreensvel articu-
lao de interesses corporativistas regionais ou locais; de outro lado, os
43
partidos polticos ainda no desenvolveram a capacidade de agregar essas
demandas segmentadas para convert-las em polticas pblicas ou questes
polticas nacionais. A isso deve ser acrescentado que o eleitorado tem cres-
cido de forma ainda mais rpida que o processo de organizao de interesses.
Esses desequilbrios do uma sobrevida ao populismo, ou abrem o caminho a
demagogos carismticos que se apresentam no mais como porta-vozes do
trabalho no-organizado, mas como porta-vozes das maiorias silenciosas ou
das massas heterogneas independentemente do sistema de partidos polticos.
A segunda caracterstica que a enorme expanso da economia infor-
mal nos principais centros urbanos, junto eroso salarial no setor pblico,
provavelmente atenuou a demanda por tais empregos, exceto nas regies mais
pobres. Isso pode explicar tanto a estabilizao do tamanho do quadro de
servidores do governo federal como o aumento dos gastos com pessoal nos
estados mais atrasados, como mencionado antes. O clientelismo adaptou-se a
essas mudanas, e conseguiu sobreviver ampliando sua ateno das demandas
individuais para as demandas corporativas, como mostram algumas das dispo-
sies da Constituio. Apesar disso, o fato de que a mentalidade populista-
clientelista foi mantida intacta demonstrado pela prtica persistente de
programar gastos sem identificar suas fontes de receita, independentemente
da atual crise fiscal do Estado.
Finalmente, a terceira caracterstica trata especificamente da
corrupo. Como constantemente repetido, a matriz tanto do clientelismo
como da corrupo ou o deslocamento do primeiro para a ltima surge
dos limites nebulosos entre as esferas pblica e privada. At que ponto o
surgimento difcil de uma sociedade civil e de uma cultura cvica em pases
como o Brasil conseqncia ou causa dessas fronteiras pouco claras,
assunto para discusses sem fim. De qualquer modo, manter-se nesse nvel de
abstrao poder levar a no se evoluir em relao ao assunto.
O Brasil no certamente o nico caso de mau uso do poder ou da
influncia para ganho pessoal, e a corrupo sempre existiu no Pas de uma
forma ou de outra, assim como em todos os outros pases. Entretanto, na
atual situao, no estamos mais tratando de casos tradicionais de favoritis-
mo, nepotismo, suborno ou corrupo ocasional como subprodutos de uma
cultura poltica no-cvica. O fato de que agora enfrentamos a corrupo em
larga escala (pelo tamanho que adquiriu, pelos altos valores monetrios en-
volvidos, e pela diversificao das categorias de perpetradores) mostra que a
corrupo tornou-se um fenmeno sistmico.
Em resumo, o Estado foi transformado de um ator central acima da
sociedade em um alvo a ser rapinado de maneira selvagem. Na verdade, um
alvo para assaltos mltiplos e organizados: por interesses privados especiais,
por setores de sua prpria burocracia, e por cliques constitudos dentro da
44
classe poltica. Isso foi demonstrado de forma clara pelas comisses do
Congresso que investigaram os escndalos do governo Collor, o mau uso dos
recursos dos fundos de penso, e, mais recentemente, a manipulao fraudu-
lenta dos recursos oramentrios por parlamentares, quer atravs do desvio
de recursos pblicos para entidades por eles controladas, quer atravs da
alocao de recursos pblicos a empreiteiras mediante suborno.
63
Esse no o lugar para se realizar a sociologia da corrupo (se tal
coisa existe), mas, no interesse de nosso tema, algumas distines precisam
ser feitas entre as causas gerais e as especficas da corrupo.
64
Com respeito s causas gerais, ns podemos facilmente compreender
a destruio de referncias ticas em uma sociedade estimulada a ser alta-
mente competitiva sob um capitalismo selvagem e que, ao mesmo tempo,
experimenta frustrao, ressentimento ou cinismo, resultados de uma longa
tradio de impunidade, de uma dcada sem crescimento, da persistncia de
altas taxas de inflao, de uma distribuio perversa de renda, da percepo
de que a mobilidade social para cima agora encontra-se bloqueada, da expe-
rincia diria de que os salrios esto sendo continuamente corrodos;
65
e
que, ao mesmo tempo, uma sociedade amplamente exposta s mensagens
dos meios de comunicao sugerindo que somente o consumo de luxo abre o
caminho para a felicidade pessoal total. Nesse leito de Procusto,
inevitavelmente estimulada a vulnerabilidade das classes alta e mdia
corrupo, bem como a condenao das classes baixas e pouco educadas ao
comrcio de drogas e ao banditismo.
Com respeito a causas mais especficas e imediatas da corrupo
poltica, duas caractersticas devem ser observadas, embora no possa-
mos discut-las aqui com profundidade. A primeira que a desarticulao
das estruturas do Estado, a desmoralizao da sua burocracia, a perda do
ethos do servidor pblico, a eroso dos salrios do setor pblico, a cer-
teza de que a impunidade propiciada pela fragilidade dos controles
internos e externos, entre outros fatores, abriram a porta para uma men-
talidade de salve-se quem puder dentro dos aparelhos do Estado. Sem a
cumplicidade da burocracia, (e em alguns casos, das instncias inferiores
do Poder Judicirio) as amplas fraudes no sistema da previdncia social,
por exemplo, no poderiam ter sido perpetradas.
66
A segunda caracterstica que a legislao que disciplina o financia-
mento das eleies institucionalizou a corrupo poltica, proibindo contri-
buies financeiras a campanhas polticas por parte de pessoas jurdicas.
Levando em conta que os gastos de uma campanha eleitoral, por exemplo,
para um deputado federal por So Paulo, so estimados em cerca de 10 mi-
lhes de dlares, o financiamento da campanha obviamente s pode vir de
contribuies privadas secretas. A falta de transparncia inevitavelmente
recobre esquemas ocultos de retornos esperados sobre esse investimento.
67
45
Infelizmente, as foras polticas que levaram transio do regime
autoritrio ao regime democrtico tm mostrado uma bvia falta de vontade
poltica para eliminar essas duas causas imediatas de corrupo, como se a
corrupo poltica generalizada no corroesse a confiana por parte do pbli-
co nas instituies democrticas.
Vale a pena observar, a esse respeito, que os escndalos do governo
Collor e os referentes manipulao dos recursos oramentrios foram
descobertos graas apenas a denncias fortuitas. Isto quer dizer: o aparelho
do Estado no est equipado ou no capaz de analisar os gastos pblicos e
de detectar formas modernas de corrupo.
Apesar da falta de iniciativas institucionais, a reao vigorosa e in-
dignada da opinio pblica (o que, espera-se, pode anunciar o surgimento de
uma cultura cvica) um fato altamente positivo; e mostra o surgimento de
uma nova atitude com respeito a chamada responsabilidade, pela sociedade,
dos atores da esfera pblica. Certamente, sem a automobilizao da opinio
pblica, o impeachment do presidente Collor por denncias de corrupo no
teria sido possvel. Isso quer dizer que h razes para crer que tentativas bem
planejadas de reformar as estruturas do Estado e a administrao pblica para
aumentar a sua transparncia e responsabilidade poltica podem ter uma
chance de ser implementadas com sucesso. Por isso, fundamental estabe-
lecer algumas diretrizes slidas para tais reformas.
46
4. Um arcabouo para a reforma
Nesta seo trataremos de um arcabouo conceitual para uma reforma
da administrao pblica no Brasil luz das questes examinadas nas sees
anteriores, e tentando classificar alguns pontos sobre as mudanas que esto
ocorrendo na viso da Amrica Latina com respeito ao Estado.
A primeira coisa a dizer que, idealmente, uma reforma coerente das
estruturas do Estado e da administrao pblica somente pode ser desenca-
deada aps terem sido resolvidas trs questes preliminares e interrela-
cionadas: a) que tipo de Estado queremos; b) que tipo de burocracia melhor o
atende; e c) que coalizo poltica ir apoiar a reforma. Embora estas questes
venham sendo discutidas em crculos acadmicos, aparentemente elas ainda
no se tornaram questes polticas no Brasil.
68
Isso, naturalmente, no deve inibir tentativas de reforma das estrutu-
ras do Estado e da administrao pblica, mas precisa ser levado em consi-
derao, com a cultura poltica clientelista ainda dominante. Em sntese:
somente parecem ter chance de sucesso as iniciativas realistas de reforma.
Para subsidiar este argumento, alguns esclarecimentos precisam ser feitos,
como segue.
Sem dvida, est ocorrendo uma mudana na Amrica Latina com
respeito ao conceito de desenvolvimento econmico e do papel do Estado na
economia.
69
No por acaso, o que antes era chamado de Consenso de
Washington, agora foi rebatizado de Consenso Latino-Americano.
70
Entre-
tanto, cabe destacar duas observaes. Em primeiro lugar, o Brasil, de certa
forma, chegou tardiamente a esse processo, apesar de ter adotado polticas de
liberalizao de mercados e de privatizao, provavelmente porque ainda est
enredado em problemas de estabilizao e de inflao. Em segundo lugar, e
mais importante, embora a privatizao e a desregulamentao se tenham
tornado tendncias universais, elas podem levar a avaliaes equivocadas se
tambm forem tomadas como indicadores de um consenso no que se refere
uma reforma mais ampla do Estado. Pelo menos a julgar pelos dados que se
dispem no momento em que escrevo.
Na verdade, as razes e circunstncias que esto levando tantos pases
a aderirem s tendncias de privatizao e de desregulamentao no so
necessariamente as mesmas. Em alguns casos, a redefinio do papel do
47
Estado resultou de uma prvia mudana ideolgica que s agora alcanou sua
sedimentao cultural.
71
Quando surge a oportunidade poltica para tal mudana,
forma-se facilmente uma forte coalizo de foras em seu apoio. A Inglaterra
provavelmente o exemplo paradigmtico disso, e vale a pena observar que a
privatizao e a desregulamentao foram seguidas por uma ampla reforma das
estruturas do Estado e da administrao pblica. Em resumo, um novo tipo de
Estado deu lugar, de forma coerente, a um novo modelo de administrao pblica.
Em outros casos, como eu suspeito seja o caso do Brasil, a privati-
zao, por exemplo, no resultou de uma mudana cultural (embora a lei da
privatizao tenha sido aprovada pelo Congresso), mas sim de uma deciso
pragmtica, vinculada s realidades externas, crise fiscal do Estado e ao
lobby de interesses especiais, atrados por condies de pagamento muito
favorveis oferecidas pelo governo. Na verdade, e at o momento, a privati-
zao no Brasil tem de ser considerada como uma venda de algumas empre-
sas estatais mais do que como uma mudana de viso do mundo, resultante
de uma nova concepo com respeito ao papel do Estado.
Pode-se argumentar que, uma vez a deciso poltica tomada, as mudan-
as, quer venham de baixo, quer de cima, tornam-se faits accomplis, e geram um
processo. Esta uma meia-verdade. Naturalmente, as empresas vendidas ao
setor privado no retornaro esfera estatal, e a falta de uma oposio forte sua
venda mostra uma predisposio a aceit-la, ou uma indiferena em relao a ela.
Mas tambm pode-se argumentar que isso ainda parte do consenso negativo
com respeito ao Estado, como mencionamos anteriormente, e no um indicador
de uma mudana consistente de curso. Alm disso, um segundo esclarecimento
precisa ser feito, embora no possa ser desenvolvido aqui, mas apenas mencio-
nado (ser objeto de um segundo estudo).
importante distinguir duas tendncias. A primeira delas trata de mudan-
as de ponto de vista com respeito ao modelo de desenvolvimento; a segunda,
trata da reforma das estruturas do Estado. Estas duas tendncias esto intimamen-
te ligadas, mas elas tambm avanam em ritmos diferentes. No caso do Brasil, a
percepo da queda do nacional-desenvolvimentismo parece estar mais avanada
(embora ainda no exista um modelo alternativo de desenvolvimento) que a
percepo da necessidade da reforma das estruturas do Estado.
De qualquer maneira, os obstculos jurdicos concretos existentes
(tais como algumas disposies constitucionais) e as resistncias culturais
ou polticas arraigadas (oriundas da classe poltica ou de interesses corpo-
rativistas) devem ser necessariamente levadas em conta em qualquer tentativa
realista de reformar a administrao pblica brasileira.
Apesar de todas essas restries, h margem de manobra em frentes
diferentes e simultneas, quer pela aplicao da legislao existente, quer
48
pela introduo de mudanas de base, com o objetivo de criar um efeito-
demonstrao.
72
Isso aponta na direo da adoo de uma estratgia de refor-
ma flexvel, baseada em mudanas incrementais.
Com essas diretrizes, projetar tal estratgia de reforma, baseada na
identificao de reas-alvo onde a interveno possvel, e onde pode-se
esperar o efeito-demonstrao das reformas, assunto para pesquisa
sistemtica subseqente.
49
Notas
1
O presente ensaio foi escrito em Washington, entre setembro e dezembro de
1993, como Background Paper para o Departamento de Operaes do
Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. O trabalho foi escrito a
partir dos dados empricos poca disponveis e luz do contexto poltico
ento existente.
desnecessrio dizer que as anlises e opinies constantes do trabalho so
de exclusiva responsabilidade do autor e no envolvem a Instituio que o
patrocinou.
2
Cultura poltica pode ser resumidamente definida como o sistema de
crenas, condutas e orientaes avaliativas com respeito ao governo e a
poltica que molda o comportamento poltico individual ou coletivo. A
importncia da cultura poltica com respeito s questes da administrao
pblica amplamente reconhecida por recente estudo do Banco Mundial. Cf.
Governance and Development. Washington: A World Bank Publication,
1993.
3
H um nmero crescente de publicaes do Banco Mundial sobre reforma da
administrao pblica, mas tratam principalmente de pases da frica e da
sia Oriental. Veja, por exemplo: LINDAUER, David, NUNBERG, Barbara (eds.).
Rehabilitating Government: Pay and Employment Reform in Developing
Countries. Mimeo, maro de 1993; NUNBERG, Barbara. Managing the Civil
Service - What LDCs Can Learn from Development Country Reforms. The
World Bank Working Papers, WPS 945, 1992; NUNBERG, B., NELLIS, John.
Civil Service Reform and the World Bank. The World Bank Working Papers,
WPS 422, 1990; NUNBERG, B. Public Sector Management Issues in
Structural Adjustment Lending. World Bank Discussion Papers, 1990;
NUNBERG, B. Public Sector Pay and Employment Reform. World Bank
Discussion Papers, 1989. Com respeito aos raros estudos empricos
relativos ao Brasil, uma notvel exceo o excelente Projeto ENAP/
PNUD/CEDEC-BRA/90/017, Diagnstico e Perspectivas da
Administrao Pblica Federal no Brasil, mimeo, 3 v. maio de 1993, que
ser aqui extensivamente citado. Tambm com respeito ao Brasil, veja o
estudo de: SCHNEIDER, Ben Ross. Politics within the State Elite
Bureaucrats and Industrial Policy in Authoritarian Brazil. Pittsburgh:
50
University of Pittsburgh Press, 1991. Para uma abordagem histrica com
respeito s propostas de reforma, veja o excelente ensaio: CAVALCANTI DE
ALBUQUERQUE, R. A Estratgia da Reforma: viso de sntese. Frum
Nacional, O Leviat Ferido: A Reforma do Estado Brasileiro. Rio de
Janeiro: Jos Olympio, 1991, p.5-34.
4
Sobre isso, veja os estudos clssico de: BOXER, C.R. The Golden Age of
Brazil. California: University of California Press, 1962; e de: STEIN,
Stanley, STEIN, Barbara. The Colonial Heritage of Latin America. New
York: Oxford University Press, 1970.
5
Para uma discusso alongada das circunstncias e o ambiente poltico
(inclusive a deciso de Roosevelt de financiar a siderrgica estatal) veja:
MARTINS, Luciano. Pouvoir et Dveloppement conomique - Formation
et volution des structures politiques au Brsil. Paris: ditions
Anthropos, 1976, p. 225-33.
6
Sobre esses aspectos gerais, veja NUNBERG, Barbara. Public Sector Pay,
op. cit.
7
Como se sabe, a expresso spoils system (o uso da nomeao para
cargos pblicos para recompensar aqueles que deram apoio ao partido
vencedor) foi criada em discurso do Senador William Marcy em 1832
(to the victor belongs the spoils [N.T.: ao vencedor pertence a pilha-
gem]). Somente 50 anos mais tarde, com a lei Pendleton de 1883, que
foi adotado o concurso de acesso, que marcou a introduo gradual de um
sistema de mrito na administrao pblica dos Estados Unidos.
8
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit, Parte I, p. 34.
9
Sobre isso, veja o estudo aprofundado: MAIWARING, Scott. Brazilian Party
Underdevelopment in Comparative Perspective. The Helen Kellogg
Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working
Paper n 134, janeiro de 1990.
10
Isto tambm acontece, evidentemente, em outros contextos, porm muito
mais como uma anomalia dentro da organizao do Estado do que como
uma tendncia (exceo feita, talvez, para os mandarins da Frana). O
exemplo mais conhecido disso como uma anomalia o de J. Edgar
Hoover, que dirigiu o FBI por 48 anos, de 1924 at a sua morte em 1972.
11
Cf. MARTINS, Luciano. Estado Capitalista e Burocracia no Brasil Ps-
64. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, Tabela 1.3, p. 245-46.
12
Isto foi seguido, dez anos mais tarde, por um programa de desburocratiza-
o que pretendia com poucos resultados reduzir o excesso de trmi-
tes burocrticos e tornar o burocrata mais responsvel perante o pblico.
13
Cf. MARTINS, Luciano. Estado.... Op. cit., p. 75-76
14
Cf. MARTINS, Luciano. Estado.... Op. cit., p. 62-67
51
15
Ibid.
16
Sobre isso, veja: MARTINS, Luciano. La Problmatique des Ples de
Dveloppement et lExperience de Camaari Bahia. Cahiers de
LAmrique Latine. Paris: IHEAL, 1981.
17
Na verdade, as atividades multinacionais de empresas pblicas de
pases em desenvolvimento, por exemplo, no so novas e cresceram
consideravelmente nas dcadas de 70 e 80. Veja: WELLS, L.T. Third World
grows its own multinationals. International Management. Maidenhead,
1982, p 39. Veja tambm: Las Empresas Publicas Mixtas en los Paises
en Desarrolo, Gestion y Problemas Fundamentales, ONU, ST/TCD/
SER.E/6, Nova Iorque, 1989, especialmente a p. 38.
18
Para uma excelente anlise global sobre o papel do setor pblico naquela
poca, veja: WERNECK, Rogrio F. Public Sector Adjustment to External
Shocks and Domestic Pressure in Brazil. Em LARRAIN, F., SELOWSY, M.
Public Sector and Latin American Crisis. So Francisco: ICS Press,
1991, p. 53-83.
19
Aparentemente, Delfim Netto implementou sua poltica com respeito s
empresas estatais pressionando seus dirigentes (ou mesmo ameaando
aconselhar o presidente a demit-los) atravs de canais informais, graas
ausncia de formas institucionalizadas e eficazes para regular o rela-
cionamento entre o governo e as empresas estatais. De qualquer forma,
estimular o endividamento era mais fcil do que reduzir os gastos: era
parte da filosofia do governo naquela poca. Somente em 1979 foi criada
a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) como um rgo
de superviso que deveria controlar os gastos dessas empresas.
Entretanto, muitos administradores de empresas estatais simplesmente
ignoraram os tetos oramentrios da SEST. Alguns anos mais tarde a
SEST foi extinta. Cf. SCHNEIDER, B.R. Politics. Op. cit., p. 91-117.
20
Veja WERNECK, op. cit., p. 79.
21
Cf. HADDAD, Paulo R . et al. Brazil: Macroeconomics Assessment
Paper. Relatrio preliminar preparado para o BID, mimeo, 1993, p. 31.
22
Entrevista no Rio de Janeiro em 6 de junho de 1993.
23
Cf. WERNECK. Public Sector. Op. cit., p.61-67.
24
Cf. WERNECK. Public Sector. Op. cit., p. 67.
25
Sobre isso veja: HALL, Peter A. Policy innovation and the Structure of
the State: The Politics-Administration Nexus in France and Britain.
Annals of The American Academy of Political and Social Sciences. N
o
466, maro de 1983, p.43-59.
26
Os indicadores, caracterizando ambos os tipos ideais (nveis de escola-
ridade, habilidades tcnicas, percepo de papel, mentalidades, viso de
mundo, salrios, etc.) encontram-se em: MARTINS, Luciano. Estado....
52
Op.cit. Para um estudo mais recente onde este problema tambm abor-
dado, mas de uma ngulo diferente, veja: SCHNEIDER, Ben Ross. Politics.
Op. cit., passim.
27
O Decreto-Lei n
o
200 tornou possvel a criao ou a sobrevivncia de tais
rgos permitindo que o Executivo (por ordem do presidente) desse
autonomia para a organizaco interna e a criao de escalas especiais de
salrios para certos rgos que necessitavam de pessoal altamente espe-
cializado. Este foi o caso, por exemplo, da reorganizao da Receita
Federal ou da criao do Instituto de Poltica Econmica Aplicada (Ipea).
Entrevista com Reis Velloso, 31 de outubro de 1993.
28
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte II, p.192; veja tambm:
PIQUET CARNEIRO, J. G. Requisitos Polticos e Tcnicos da Reforma do
Estado. Documento apresentado no V Frum Nacional, So Paulo, 1993.
29
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., p.181 e 243.
30
Um exemplo disso a Receita Federal, o rgo responsvel pela coleta
dos tributos e auditoria dos contribuintes. Entre 1979 e 1992, ela perdeu,
por demisso ou aposentadoria antecipada, metade dos seus auditores
altamente qualificados isso no meio de uma sria crise fiscal do
Estado. Alguns deles tornaram-se consultores privados, o que provavel-
mente significa ensinar empresas privadas a usar brechas na legislao ou
prticas de evaso fiscal. Outro exemplo o Instituto de Poltica Econ-
mica Aplicada (Ipea), que tradicionalmente fornecia ao governo exce-
lentes documentos de anlise e crtica da poltica econmica. No incio
da dcada de 90, a eroso salarial acumulada desestimulou os seus qua-
dros e tornou quase impossvel o recrutamento de novos servidores. A
fundao pblica responsvel pela coleta e processamento das estatsticas
nacionais (IBGE) tambm foi prejudicada por essa sndrome. O Itamaraty
conseguiu de alguma maneira sobreviver a esse cataclisma, graas princi-
palmente a suas funes especiais e ao esprit de corps desenvolvido pela
sua burocracia para a sua prpria proteo.
31
Dez partidos polticos eram representados no Congresso que redigiu a Cons-
tituio. Embora um deles (PMDB) tivesse a maioria das cadeiras (54%), as
suas divises e a falta de disciplina interna tornaram essa maioria apenas
nominal. Hoje, o Brasil possui quase 40 partidos polticos, 19 dos quais esto
representados no Congresso. Nenhum deles tem mais de 20% dos votos
parlamentares. Apenas recentemente foi aprovada legislao para limitar o
nmero de partidos polticos nas prximas eleies.
32
Para uma anlise pertinente desse tpico veja: Diagnstico e Perspecti-
vas, op. cit., Parte I, p.45.
33
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 56.
53
34
Secretaria da Administraco Federal, relatrio publicado no Jornal do
Brasil, de 6 de outubro de 1993, p. 12.
35
Sobre essas prticas veja o excelente documento: NUNBERG, Barbara &
NELLIS, John. Civil Service Reform and the World Bank. Washington:
Banco Mundial, 1989.
36
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit. Parte I, p. 143-144.
37
De acordo com dados oficiais recentemente publicados, o salrio mdio
(novembro de 1993) no Executivo de Cr$ 124.700 (cerca de 500
dlares por ms); no Judicirio de Cr$ 343.900 e no Legislativo de
Cr$ 371.000. Cf. Gazeta Mercantil, 25 de novembro de 1993. Para uma
discusso sobre os aspectos jurdicos da isonomia, veja: BANDEIRA DE
MELLO, C. A.. Regime Constitucional dos Servidores da Administrao
Direta e Indireta. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1991, p. 113-118.
38
Os dados oficiais a respeito dos gastos com pessoal nem sempre so
coerentes, como ser discutido adiante. Os valores referentes parcela
(8 bilhes de dlares) dentro da folha de pagamento do governo federal
para 1993, correspondente ao montante estimado de 750.000 inativos,
foram recentemente publicados na imprensa e contradizem dados
oficiais anteriores. Se este valor for correto, significa que os dispndios
com o pagamento dos servidores pblicos aposentados equivale a quase
metade do montante gasto com os 14,5 milhes de aposentados existentes
no Pas. Cf. O Globo, 14 de novembro de 1993, p. 3.
39
Uma pesquisa recente mostra que apenas 24% dos parlamentares ouvidos
consideram que a reforma da administrao pblica uma questo impor-
tante; na classificao de prioridades, fica em oitavo lugar. Cf. PIQUET
CARNEIRO, J. G. Requisitos Polticos e Tcnicos da Reforma do Estado.
Mimeo, documento apresentado no V Frum Nacional, So Paulo, 1993.
40
Alm dos estudos do Banco Mundial j mencionados na nota n
o
2, veja
tambm: STEVENSON, Gail. How Public Sector Pay and Employment
Affect Labor Markets. Washington: World Bank Working Papers, WPS
944, agosto de 1992.
41
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit. Parte I, p. 32-33; tambm:
TREVISAM, A.M. O papel do governo na sociedade brasileira. Em REIS
VELLOSO, Joo Paulo (ed). O Leviat Ferido: A Reforma do Estado
Brasileiro. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1991, p.138.
42
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 29-34.
43
Ibid.
44
Se tomarmos a razo de servidores pblicos por mil habitantes, teremos
91,4 na Inglaterra, 65 na Itlia e 46,4 na Frana. Se for considerada a razo
entre servidores pblicos como porcentagem da fora de trabalho, os
54
valores so: 18,9 (Inglaterra), 16,1 (Itlia) e 17 (Frana). Cf. Diagnstico
e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 32.
45
Os fantasmas so pessoas falecidas cujos nomes permanecem na folha
de pagamento (e cujos proventos so recebidos por outra pessoa), ou
pessoas fictcias cujos salrios so reclamados por terceiros. A exis-
tncia de fantasmas nas folhas de pagamento de governos foi tambm
detectada em muitos pases africanos. Veja: NUNBERG, B., NELLIS, J. Civil
Service Reform. Op. cit. p. 17.
46
O primeiro valor encontra-se em: BID, Socioeconomic Report BRAZIL.
Julho de 1993, p. 78; o segundo encontra-se em: HADDAD, P. R. Brazil....
Op. cit., p. 7.
47
BID. Socioeconomic Report. Op. cit., p. 79. O valor para 1992 est em
REIS VELLOSO, Raul, mencionado na nota n
o
47.
48
Cf. BID. Socioeconomic Report. Op. cit., p. 79. Na mesma pgina so
discutidas inconsistncias a respeito dos dados.
49
Documento preparado por Raul dos Reis Velloso para o V Frum Nacio-
nal, So Paulo, abril de 1993.
50
O Brasil possui vrios oramentos sobrepostos dentro do oramento
federal (tal como o oramento da Previdncia Social), o que torna muito
difcil a compreenso das contas nacionais. Sobre isso veja: REIS VELLOSO,
Joo Paulo. Reforma Fiscal, Inflao e Sociedade. Mimeo, agosto de 1993.
51
Os dados foram publicados pelo chefe da Secretaria da Administrao
Federal (SAF). Cf. O Globo, 25 e 26 de novembro de 1993, p. 4 e 10;
tambm Gazeta Mercantil, 25 de novembro de 1993.
52
Sobre isso veja: NUNBERG, Barbara. Public Sector Pay and Employment
A Review of the World Bank Experience. Washington: World Bank
Discussion Papers, 1989, p. 3.
53
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 53 et seq.
54
Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 62-63.
55
A primeira tentativa foi atravs da Lei n
o
5.645 de dezembro de 1970; a
segunda foi mediante iniciativa do Dasp, patrocinado pelo governo Geisel.
Para uma anlise dessas tentativas veja: Diagnstico e Perspectivas. Op.
cit., Parte I, p. 53-56.
56
Cf. Diagnstico e Perspectivas. Op. cit., Parte I, p. 102-103.
57
Com respeito aos dados, veja o excelente estudo do Banco Mundial,
Brazil: The Challenge of Municipal Sector Development in the 1990s,
Report n 10161-BR, julho de 1992, vol. I, p. 3.
55
58
Ibid., p. 7.
59
Ibid, vol. II, Tabela V-7, p. 88.
60
Essa crise em potencial discutida no estudo do Banco Mundial men-
cionado acima; cf. vol. II, p. 50-51.
61 Meus agradecimentos a Jos Tavares de Araujo Jr. por uma discusso que
ajudou a esclarecer este ponto. Veja o seu The Latin American Monetary
System after the end of inflation, mimeo, dezembro de 1993.
62
Cf. DOS SANTOS, Wanderley G. Razes da Desordem. Rio de Janeiro:
Rocco, 1992, p. 85-86.
63
Apenas para mencionar alguns casos recentemente provados. As fraudes
no sistema da previdncia social montam pelo menos 352,2 milhes de
dlares em apenas um caso flagrado (O Estado de S. Paulo, 3 de dezem-
bro de 1993, p. A-10). De acordo com o chefe das investigaes da Pol-
cia Federal, de maro a junho de 1992 o governo Collor assinou 2.540
contratos para execuo de obras pblicas, dos quais estima-se que 1,7
bilho de dlares foram pagos por empreiteiras como suborno ao grupo
de Collor (O Estado de S. Paulo, 7 de novembro de 1993). Um relatrio
preliminar publicado pela CPI do Congresso sobre as fraudes perpetradas
pelos membros da Comisso de Oramento da Cmara dos Deputados
mostrou que 36% (!) das despesas globais em obras pblicas eram desti-
nadas a empresas e parlamentares com elas envolvidos (A reportagem
foi publicada na Folha de S. Paulo, em 2 de dezembro de 1993, p. 4).
Com respeito apropriao de recursos pblicos em nome da burocracia
estatal, em apenas 30 meses (de janeiro de 1990 a junho de 1992), sete
empresas estatais ou autarquias alocaram a seus prprios fundos de pen-
so um valor estimado em 1,27 bilho de dlares [sic] alm do limite
legal mximo de 7% sobre a folha de pagamento. Cf. Relatrio Final da
Comisso Parlamentar de Inqurito n 376/92. Braslia: Senado Federal,
maro de 1993, p. 323.
64
Para uma avaliao da corrupo poltica nos Estados Unidos e no
Mxico, veja, respectivamente: DE LEON, Peter. Thinking About
Political Corruption. Nova Iorque: M.E. Sharpe, 1993, e MORRIS,
Stephen D. Corruption & Politics in Contemporary Mexico.
Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1991.
65
importante observar que a pesquisa realizada pelo professor Jos
Pastore mostra altas taxas de mobilidade social ascendente na classe
mdia baixa at o final da dcada de 70. Depois disso, a mobilidade social
parece ter estagnado ou at mesmo regredido. Cf. PASTORE, J.,
ZYLBERSTAJAM, H. "Tendncias de Mobilidade Social". Em Frum
Nacional, Estratgia Social e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Jos
Olympio, 1992, p.193-218.
56
66
O exemplo paradigmtico de conluio entre funcionrios, advogados
espertos e os nveis intermedirios do Judicirio dado pelo caso de
um motorista de caminho que recebeu como indenizao por um suposto
acidente de trabalho nada menos de 80 milhes de dlares [sic].
67
Apenas para evidenciar a declarao: o presidente de uma das maiores
empreiteiras de obras pblicas (Cecilio R. Almeida) testemunhou recen-
temente perante a Comisso Parlamentar de Inqurito que sua empresa
contribuiu (ilegalmente) com 700.000 dlares para a campanha eleitoral
de Collor. Cf. Jornal do Brasil, 3 de dezembro de 1993, p. 4.
68
Com respeito a contribuies acadmicas, alm de Diagnstico e Pers-
pectivas, op. cit., abundantemente citado neste documento, veja os en-
saios patrocinados pelo Frum Nacional em O Leviat Ferido, op. cit.
69
Para uma boa sntese dessa mudana, veja: IGLESIAS, Enrique. Latin America:
The Change in Economic Thinking and Planning. Em BID, Latin America:
The New Economic Climate. Washington: BID, 1992, p. 1-7.
70
Veja, por exemplo: EDWARDS, Sebastian. Latin America: A decade after
the Debt Crisis. Washington: Banco Mundial, mimeo, julho de 1993.
71
Em tais casos, essa tendncia nada tem a ver com a queda do muro de
Berlim, como inclinam-se a pensar aqueles que buscam causas gerais em
eventos simblicos. Na verdade, um grande nmero de sociedades est
atravessando mudanas econmicas e sociais de carter estrutural (inclu-
sive na organizao da produo capitalista), levando a uma nova valo-
rizao da iniciativa e do comportamento individuais, s custas de ideo-
logias estatais. Como conseqncia, o relacionamento entre a sociedade e
o Estado tambm est mudando.
72
A administrao da cidade de Curitiba, e, mais importante, as reformas
poltico-administrativas extremamente bem-sucedidas executadas pelos
dois ltimos governos do estado do Cear, para mencionar apenas dois
exemplos, mostram que algumas reformas podem ser realizadas com
sucesso.
57
Cadernos ENAP
Nmeros publicados
1. Gesto de recursos humanos, relaes de trabalho e direitos sociais
dos servidores pblicos
Tcnicos da ENAP e colaboradores
2. Cultura e memria na Administrao Pblica brasileira
Iveraldo Lucena e outros
3. Gesto municipal e reviso constitucional
Luza Erundina de Souza
Vitor Buaiz
Eduardo Azeredo
Antnio Carlos Panunzio
Jos Machado
Regina Slvia Pacheco
4. A questo social no Brasil
Marcos Torres de Oliveira e outros
5. Recursos humanos no setor pblico
Marcelo Viana Estevo de Moraes e outros
6. Planejamento e oramento
Fbio Chaves Holanda e outros
7. Reforma do Estado
Evandro Ferreira Vasconcelos e outros
8. Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil
Luciano Martins
9. Progressos recentes no financiamento da previdncia social na
Amrica Latina
Manfred Nitsch & Helmut Schwarzer
10. O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica
Fernando Luiz Abrucio