Prof Marcelo Alexandrino - Direito Administrativo e Tributrio

(03/06/2013): Revogao de atos administrativos

Vamos estudar, hoje, um assunto bsico de direito administrativo, que, sem dvida,
um dos mais cobrados em provas de concursos pblicos, dentro do tema atos
administrativos, seja qual for a banca examinadora. Falarei sobre revogao de
atos administrativos.

A fim de contextualizar a matria, til, primeiro, uma breve exposio acerca da
assim chamada autotutela administrativa. Nas questes de concursos vocs
encontraro, amide, a expresso autotutela, simplesmente, ou, ainda, poder de
autotutela e poder-dever de autotutela. Algumas vezes, tambm, a autotutela
chamada de princpio da autotutela.

A autotutela administrativa , realmente, um poder-dever que o ordenamento
jurdico confere administrao pblica mediante o qual ela controla os seus
prprios atos, sem necessidade de recorrer ao Poder Judicirio.

No exerccio da autotutela, a administrao verifica todos os aspectos dos atos
administrativos que ela mesma edita tanto a legalidade quanto o mrito
administrativo (convenincia e oportunidade do ato) , podendo resultar, dessa
verificao: anulao, revogao, cassao, convalidao, confirmao da legalidade
ou da convenincia do ato etc.

Vocs devem tomar cuidado com a palavra tutela por vrios motivos. Em primeiro
lugar, no mbito do direito administrativo, a expresso tutela (sem o prefixo
auto) ou tutela administrativa usada para designar o controle finalstico
(tambm denominado superviso) que a administrao direta exerce sobre as
entidades da administrao indireta. Claro que a tutela pode envolver autotutela,
por exemplo, se um rgo da administrao direta anular, suspender ou revogar um
ato administrativo que tenha sido praticado por uma entidade da administrao
indireta. Mas a tutela no se limita a esse controle de atos, ela abrange todo o
controle que a administrao direta exerce sobre a indireta, inclusive o
estabelecimento de metas e a verificao do atingimento dessas metas, com
adoo de medidas corretivas, em caso de desempenho insuficiente, enfim, toda
uma atuao que vai muito alm do simples controle de atos administrativos.

O segundo cuidado vocs evitarem fazer analogia entre a expresso tutela
judicial (ou jurisdicional) e autotutela administrativa. Isso porque esta
muitssimo mais ampla do que aquela. Com efeito, na tutela judicial, s so
controlados aspectos de legalidade (e constitucionalidade), enquanto na autotutela
administrativa so controlados aspectos de legalidade e de mrito administrativo,
alm de ela incluir a prtica de atos, como a cassao e a convalidao, que nada
tm a ver com a atividade jurisdicional. Por outro lado, na tutela judicial, um Poder
o Judicirio pode anular atos praticados pelos outros Poderes (Executivo e
Legislativo), o que impossvel na autotutela administrativa (o prefixo auto frisa
bem o fato de que a autotutela s alcana os prprios atos administrativos do
Poder que os praticou).

Enfim, no exerccio da autotutela administrativa a administrao controla atos
que ela mesma tenha praticado e, desse controle, pode resultar o desfazimento do
ato isto , sua retirada do mundo jurdico ou a correo de irregularidades
(convalidao) ou a confirmao da regularidade do ato mantendo-se, nesses dois
ltimos casos, o ato no mundo jurdico.

Das formas de desfazimento do ato administrativo, a anulao e a revogao so,
disparadamente, as mais importantes. Elas so mencionadas na Smula 473 do
Supremo Tribunal Federal (aprovada em 3/12/1969!), cujo texto estabelece:

A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciao judicial.

Na esfera federal, temos o art. 53 da Lei 9.784/1999 (muito posterior Smula
473, portanto), cujo teor transcrevo:

A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de
legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.

Tratemos da revogao.

Ocorre a revogao de um ato administrativo quando a administrao pblica edita
um outro ato administrativo o ato de revogao mediante o qual aquele primeiro
ato desfeito, retirado do mundo jurdico, muito embora fosse perfeitamente
vlido, isto , no contivesse vcio ou irregularidade alguma. A administrao
desfaz o ato vlido exclusivamente porque, a partir de um determinado momento,
ela passa a consider-lo inoportuno ou inconveniente.

A simples definio de revogao, que acabamos de ver, permite, desde logo,
diversas concluses: trata-se de controle de mrito administrativo, isto , controle
de oportunidade e convenincia administrativas; se controle de mrito
administrativo, configura exerccio de poder discricionrio; no s a deciso de
revogar , em si, discricionria, como ela s pode atingir atos discricionrios
(afinal, um ato vinculado no comporta, de forma nenhuma, juzo de oportunidade e
convenincia).

H mais: como a revogao resulta de um juzo de mrito, ela incide
especificamente sobre os elementos motivo e objeto do ato administrativo
revogado. Significa dizer, aquele motivo que, na data da edio do ato, tornava
oportuno e conveniente pratic-lo com aquele objeto, no mais subsiste. Hoje, a
manuteno do ato passou a ser considerada inoportuna ou inconveniente, de sorte
que um outro ato o ato de revogao ser praticado para remover aquele. O ato
de revogao, que tambm discricionrio, tem como motivo a inconvenincia da
manuteno do ato a ser revogado e, como objeto, a prpria revogao do ato, vale
dizer, sua retirada do mundo jurdico.

A revogao somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex nunc). Isso
uma decorrncia lgica do fato de que o ato revogado era perfeitamente vlido,
no tinha vcio nenhum. Seria um absurdo, um verdadeiro atentado segurana
jurdica, cogitar que a administrao pudesse, a seu bel-prazer, desfazer
retroativamente um ato vlido, desconstituindo os respectivos efeitos desde a
origem! Na verdade, como veremos em seguida, mesmo tendo a revogao s
efeitos prospectivos, muitos casos h em que ela no pode ser feita, por variadas
razes.

A revogao ato privativo da administrao que praticou o ato que est sendo
revogado.

Essa uma das importantes diferenas entre anulao e revogao.

A anulao, por configurar controle de legalidade ou legitimidade, pode ser
efetuada tanto pela prpria administrao (autotutela administrativa) quando pelo
Poder Judicirio (tutela jurisdicional), neste caso, desde que haja provocao
(ajuizamento de uma ao).

J a revogao, por representar controle de mrito administrativo (juzo de
oportunidade e convenincia), exclusiva da administrao que praticou o ato.
Guardem isto: nunca ser verdadeira uma questo de concurso que diga que algum
pode ajuizar uma ao na qual pea para o Poder Judicirio decidir acerca da
convenincia ou da oportunidade de determinado ato. Um pedido com esse teor
seria, sempre, sumariamente desconhecido pelo Poder Judicirio, uma vez que este,
no exerccio de funo jurisdicional, jamais realiza controle de mrito
administrativo (juzo de oportunidade e convenincia). Cuidado: o Judicirio,
evidentemente, pode anular atos discricionrios. Repito: anular! Nesse caso,
simplesmente, o Judicirio estar decidindo pela existncia de alguma ilegalidade
no ato discricionrio. O que jamais pode acontecer o Judicirio, no exerccio de
jurisdio, dizer que um ato inoportuno ou inconveniente (notem que, se o
Judicirio, exercendo jurisdio, pudesse efetuar esse juzo de mrito
administrativo, a providncia cabvel seria a revogao do ato, e no a sua
anulao).

Certamente vocs j perceberam, mas no custa enfatizar: todos os Poderes tm
competncia para revogar os atos administrativos editados por eles mesmos.

Ora, apesar de os atos administrativos serem tipicamente atos do Poder Executivo
(em virtude de sua funo precpua), os Poderes Legislativo e Judicirio, no
exerccio de funes administrativas (atpicas ou acessrias), tambm editam atos
administrativos.

correto afirmar que o Poder Judicirio jamais revogar um ato administrativo
editado pelo Poder Executivo ou pelo Poder Legislativo. De forma mais ampla,
acertado asseverar que o Poder Judicirio, no exerccio de sua funo tpica
jurisdicional, nunca revogar um ato administrativo.

Por outro lado, os atos administrativos editados pelo prprio Poder Judicirio, no
exerccio de suas funes administrativas, podero ser revogados exclusivamente
por ele mesmo (Judicirio); cumpre ressaltar, todavia, que, ao revogar seus
prprios atos administrativos, o Judicirio no estar exercendo funo
jurisdicional, mas sim atividade administrativa, estar atuando na qualidade de
administrao pblica, valorando a convenincia e a oportunidade administrativas
de manter, ou no, no mundo jurdico um ato administrativo por ele mesmo editado.

Acho necessrio abrir um parntese para alertar que no nada raro as bancas
examinadoras, sobretudo a ESAF, usarem a palavra invalidao como gnero,
englobando tanto a anulao quanto a revogao. claro que isso no deveria ser
considerado tecnicamente adequado, porque revogao nada tem a ver com a
validade do ato. Mas esse uso da palavra invalidao, como mero sinnimo de
desfazimento, tradicional na doutrina, e ainda se encontra em textos de
administrativistas. Tomem cuidado com isso em questes de concursos: por ser
tradicional na doutrina, possvel que as bancas empreguem a palavra invalidao
para a anulao e para a revogao, indiscriminadamente. Fecho o parntese.

Sintetizando os pontos mais relevantes de tudo o que vimos at aqui, temos que:

a) a revogao a retirada de um ato vlido do mundo jurdico, mediante ato
exclusivo da prpria administrao pblica que praticou aquele ato;

b) a revogao um ato discricionrio traduz um juzo de oportunidade e
convenincia administrativas (controle de mrito administrativo) que s pode
incidir sobre atos discricionrios;

c) a revogao s produz efeitos prospectivos, quer dizer, s desfaz dali para
frente o ato revogado.

Vejamos, agora, para finalizar, os atos que no podem ser revogados e as situaes
em que a revogao no possvel:

1) Em primeiro lugar, no possvel a revogao de atos vinculados.

Assim porque um ato vinculado tem como caracterstica possuir um nico motivo
objetivamente descrito na lei, ao qual corresponde um nico objeto, sem liberdade
de escolha pela administrao. Portanto, no cabe cogitar juzo de oportunidade ou
convenincia diante de um ato vinculado. Como a revogao sempre reflete um juzo
de oportunidade e convenincia, nunca pode incidir sobre atos vinculados.

2) Em segundo lugar, no podem ser revogados os atos que j geraram direito
adquirido.

Vejam que isso est bem estabelecido pelo menos desde 1969, conforme deflui da
simples leitura da Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, que transcrevi
anteriormente.

Alis, vale fazer uma observao interessante: a redao do art. 53 da Lei
9.784/1999 no foi nada feliz (na minha opinio, claro). Vejam que h uma
ambiguidade, no possvel saber se os direitos adquiridos a que o artigo se
refere devem ser observados s no caso de revogao, ou tambm no de anulao.
A redao do art. 53 esta:

A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de
legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.

Apesar da ambiguidade, deve ficar claro para vocs: no cabe falar em direitos
adquiridos no caso de anulao. Afinal, a anulao s ocorre diante de ato com
vcio; e no existe direito adquirido a manuteno de ato viciado no mundo jurdico.
verdade que, mesmo na hiptese de anulao, os efeitos j produzidos pelo ato
para terceiros de boa-f so preservados, mas isso, embora parea, no a mesma
coisa que respeitar direitos adquiridos decorrentes do ato viciado.

Enfim, lembrem que nem mesmo uma lei pode revogar atos prejudicando o direito
adquirido (CF, art. 5, XXXVI). Se nem a lei pode, que dir um reles ato
administrativo!

3) Tambm no podem ser revogados os atos consumados, que j exauriram seus
efeitos.

Um ato consumado ou exaurido descrito pela doutrina como um ato que j
produziu todos os efeitos que poderia ter produzido. Por exemplo, um ato de
autorizao de uso de bem pblico por prazo determinado digamos, utilizao de
uma praa pblica de 1 a 15 de outubro de 2013, durante a Feira do Livro de uma
dada cidade.

Ora, fcil entender por que um ato assim no pode ser revogado: como a
revogao prospectiva, ex nunc, s desfaz o ato dali para frente, claro que ela
tambm s afeta o efeitos que o ato produziria dali para frente. Mas, se o ato j
produziu todos os efeitos que estava apto a produzir, no h possibilidade lgica de
revog-lo. No nosso exemplo, imaginem o absurdo que seria publicar, no dia 16 de
outubro, um ato revogando a autorizao de uso de bem pblico que expirara em
15 de outubro!

4) Segundo a doutrina, no podem ser revogados, tampouco, os atos que integram
um procedimento.

A explicao para essa restrio no me convence cem por cento, confesso. Mas
tenho que transmiti-la a vocs.

Um procedimento administrativo uma sucesso ordenada de atos encadeados com
vistas prtica de um ato final, que o objetivo do procedimento. Pois bem, o que
os administrativistas dizem que, a cada ato praticado, passa-se a uma nova etapa
do procedimento, ocorrendo a precluso administrativa relativamente etapa
anterior. Precluso administrativa significa a impossibilidade de voltar a uma etapa
anterior de um procedimento para rediscutir as decises que nela foram
tomadas. Assim, no caberia rediscutir a convenincia do ato praticado no
procedimento porque, ao pratic-lo, passou-se etapa seguinte, com a precluso da
etapa anterior, a qual corresponde quele ato que j foi praticado.

Vejam que estamos falando de revogao. Diferente seria a situao se, mesmo
depois de terminado o procedimento, se constatasse que algum de seus atos foi
viciado. Nessa hiptese, se ainda no tiver ocorrido a decadncia do direito de
anular o ato, ser ele anulado pela administrao, com o desfazimento reflexo de
todos os atos posteriores do procedimento que tenham sido praticados em
decorrncia daquele que foi anulado.

5) Em quinto lugar, a doutrina assevera que no podem ser revogados os assim
chamados meros atos administrativos.

Eu no gosto nem dessa denominao de meros atos administrativos (que, para
mim, no diz nada), nem da explicao para a no revogabilidade de tais atos. S
estou registrando aqui porque costuma ser cobrado, assim mesmo, em questes de
concursos, principalmente da FCC.

Vejam o que diz a esse respeito a Prof. Maria Sylvia Di Pietro (as questes de
concursos quase sempre reproduzem a doutrina dessa autora quando se trata de
atos irrevogveis): a revogao no pode atingir os meros atos administrativos,
como certides, atestados, votos, porque os efeitos deles decorrentes so
estabelecidos pela lei.

Com todo o respeito excelente Prof. Maria Sylvia Di Pietro, essa explicao
acerca do motivo da irrevogabilidade de tais atos, para mim, no explica coisa
alguma.

Eu acho que atos puramente declaratrios, como certides e atestados, no podem
ser revogados porque eles se limitam a declarar que uma situao existe, ou no
existe, sendo descabido revogar a realidade.

J os atos de contedo meramente opinativo, como os pareceres e os votos, no
podem ser revogados, segundo penso, porque eles no produzem efeitos por si ss.
Ora, como a revogao retira do mundo jurdico um ato administrativo a fim de
impedir que, dali para frente, ele produza efeitos jurdicos, nenhum sentido faria
cogitar a revogao de um ato que no tem possibilidade de produzir efeitos por si
s.

Bem, a verdade que as questes de concursos nunca pedem os motivos da
irrevogabilidade de um ato, ou, quando muito, se limitam a reproduzir o que diz a
Prof. Maria Sylvia Di Pietro. Assim, mais sbio no quebrarmos a cabea com
esse pormenor.

6) Por fim, no cabvel a revogao quando j se exauriu a competncia da
autoridade que editou aquele ato.

Por exemplo, se uma pessoa apresentou recurso administrativo contra um ato
administrativo e o recurso foi recebido e j est sendo apreciado pela autoridade
competente para tanto, a outra autoridade (aquela que praticou o ato recorrido)
no mais poder revog-lo, porque j est exaurida sua competncia.

isso. Eu seria capaz de garantir, apesar da pretenso, que, se vocs souberem
bem todos os pontos que estudamos aqui, muito dificilmente erraro alguma
questo de concurso, de qualquer banca, sobre revogao de atos administrativos.

At a prxima.