Que Democracia Uma Visão Conceitual Desde A Perspectiva Dos Países em Desenvolvimento - Maria Helena Santos

INTRODUO
M
esmo a umobservador iniciante no escapamdois grandes mo-
vimentos globais das duas ltimas dcadas: democratizao e
profunda integrao econmica. Para o mundo emdesenvolvimento,
integrao econmica exige polticas de ajuste e reforma econmica,
inflexivelmente definidas pelas agncias multilaterais de desenvol-
vimento. Diante dessa forte presso externa, qual o grau de autono-
mia dos pases emergentes no que se refere definio da sua agenda
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*Este trabalho foi apresentado no seminrio internacional Progress & Challenges of
Democratization and Economic Liberalization: South Africa, Nigeria, Brazil, Mexico,
Indonesia, Korea, Poland and Hungary, James Madison College, Michigan State Uni-
versity, Lansing, Michigan, 7-9 de abril de 2000. Emverses anteriores, foi apresentado
no seminrio internacional Poltica Internacional e Comparada: Perspectivas Recentes
no Brasil, Departamento de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, Bras-
lia, 11-12 de novembro de 1999 e no XX Encontro Anual da Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa emCincias Sociais ANPOCS, Caxambu, MG, 24-28 de ou-
tubro de 1996, tendo sido reproduzido em Cadernos REL, Departamento de Relaes
Internacionais, Universidade de Braslia, 1996. O trabalho beneficiou-se muito dos co-
mentrios de Maria Regina Soares de Lima, Margaret Keck, Leticia Pinheiro, Braslio
Sallum, Kurt von Mettenheim e Carlos Pio, todos presentes ao seminrio de Braslia.
Agradeo especialmente aos dois ltimos pela leitura cuidadosa das primeiras verses
e por seus comentrios, sempre pertinentes.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n 4, 2001, pp. 729 a 771.
Que Democracia? Uma Viso Conceitual desde a
Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento*
Maria Helena de Castro Santos
econmica? Equanto democratizao? a democracia, coma derro-
cada do mundo socialista, the only game in town? De que democracia
estamos falando? Do modelo de democracia liberal ocidental? ela
aplicvel a pases de contextos histrico-culturais to diversos? No
a democracia expresso da hegemonia ocidental no mundo ps-
Guerra Fria e, portanto, forma de presso sobre as naes em desen-
volvimento?
Tendo como referncia essas questes, este trabalho se divide emqua-
tro partes. Na primeira apresento uma reviso da literatura sobre os
processos de democratizao e reforma econmica em pases em de-
senvolvimento, chamando a ateno para o tratamento estanque dis-
pensado pelos dois tipos de literatura a esses processos e para pontos
que, a meu ver, merecem maior elaborao ou tratamento distinto.
Em seguida, refiro-me aos conceitos-chave da literatura sobre demo-
cratizao e reforma econmica, a saber, governabilidade, governance
e democracia, e os vieses normativos implcitos nestes conceitos. Dis-
cuto especialmente o conceito de democracia utilizado pelos dois ti-
pos de literatura, baseado no chamado procedural mnimo, e sua
adequao anlise dos regimes emergentes nos pases emdesenvol-
vimento. Sugiro a expanso da definio de procedural mnimo para
incluir os atributos do processo decisrio que se estruturam nos no-
vos ambientes, como uminstrumento analtico capaz de distinguir os
regimes recentes e avaliar sua capacidade governativa. Na terceira
parte, baseada emevidncias empricas de trabalhos anteriores, e a t-
tulo de ilustrao, discuto o padro de tomada de deciso no Brasil
ps-autoritrio, avaliando suas caractersticas como mais ou menos
democrticas. Finalmente, tendo como referncia o caso brasileiro,
discuto a questo do tipo de regime que os pases emergentes pode-
ro desenvolver, formulando indagaes provocativas que evidenci-
am o forte vis normativo pr-democracia da literatura em foco, lar-
gamente disseminado nas sociedades tanto desenvolvidas como em
desenvolvimento.
A TERCEIRA ONDA E O MODELO DE DEMOCRACIA LIBERAL OCIDENTAL
A Revoluo dos Cravos em Portugal, em 1974, inaugura o que Sa-
muel Huntington (1991; 1996b) chamou de terceira onda de democra-
tizao
1
. Utilizando basicamente os indicadores de democracia da
Freedom House
2
, a literatura americana enfatiza a onda de democra-
tizao que atingiu todos os continentes, em proporo significativa-
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mente maior que as duas anteriores. De fato, na crista da primeira e da
segunda ondas de democratizao contaram-se 29 e 36 pases demo-
crticos, respectivamente, correspondendo a 45,3% e 32,4% do total
de Estados no mundo. Por outro lado, em1999, de umtotal de 192 pa-
ses, 62,5% foram considerados formalmente democrticos, ou seja,
120 pases tinham, nessa data, sistemas democrticos constitucionais
com eleies competitivas e multipartidrias, em contraste com ape-
nas 41% h uma dcada (Freedom House, 1999-00; Huntington, 1996b;
Diamond, 1999, cap. 2; 2000).
A pergunta bsica que direciona essa literatura se a terceira onda,
como as demais, vai atingir umpice e emseguida declinar ouse esta-
mos diante de ummovimento inexorvel e definitivo emdireo de-
mocracia. Poucos acreditam, como Fukuyama, que a democracia ca-
pitalista liberal o fim absoluto da histria, com a exausto das prin-
cipais alternativas sistemticas viveis ao liberalismo ocidental. Para
esse autor, se o desenvolvimento econmico prepara o terreno para a
democracia liberal, no plano da ideologia que se deve procurar a ex-
plicao para a terceira onda de democratizao. Oque importa, diz o
autor, que a populao emtodo o mundo finalmente se tornou cons-
ciente de que somente a democracia liberal torna possvel o reconhe-
cimento plenamente racional da dignidade humana, identificando na
democracia o nico regime legtimo do mundo (cf. Fukuyama, 1989;
1991; 1996).
Raros autores, por outro lado, compartilhamdo pessimismo de Jowitt
(1996). Em viso oposta de Fukuyama, Jowitt acredita que a extin-
o do leninismo alterou profundamente o quadro de referncias do
Terceiro Mundo, que passa agora a contar apenas com os parmetros
da civilizao liberal capitalista e democrtica. Tal modo de vida
3
,
contudo, apesar de nica referncia no mundo ps-Guerra Fria
4
, no
significa em absoluto o fim da histria ou a civilizao final. Demo-
cracia apenas uma alternativa possvel, historicamente rara e de
constituio dolorosa. Para ele, o mundo mais provvel com a extin-
o do leninismo o mundo catico descrito emGnesis, onde as fron-
teiras territoriais, ideolgicas e polticas so confusas e incertas, as
identidades permanecem em transformao, os lderes so mais im-
portantes do que as instituies e as guerras e os movimentos de c-
lera (movements of rage) so as conseqncias mais provveis desse
novo ambiente internacional
5
. Assim, para Jowitt, seria mais acurado
se falar em longa marcha do que em transio para a democracia.
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A maior parte da literatura assume posio intermediria entre os
dois extremos. De fato, se hoje as democracias liberais so amplamen-
te consideradas como as nicas sociedades totalmente modernas
(Plattner, 1996:40), raros autores, como Fukuyama, consideram-na a
nica rota possvel para os pases em desenvolvimento. H, assim,
uma vasta literatura dedicada anlise das condies e fatores mais
favorveis promoo e consolidao das democracias emergentes
ou, inversamente, das dificuldades e ameaas a esses processos, a
partir do que as diversas regies emque o mundo dividido por essa
literatura Amrica Latina, pases ps-comunistas (Europa Central
e do Leste, e pases da antiga Unio Sovitica), Leste Asitico, frica
Subsaariana, pases muulmanos e os pases que as compem so
avaliados. Assim, argumenta-se e contra-argumenta-se quanto aos
obstculos culturais que o islamismo e o confucionismo apresenta-
riam democratizao segundo o modelo ocidental competitivo, da
mesma forma que se avalia a aplicabilidade desse modelo de demo-
cracia bem-sucedida alternativa asitica de desenvolvimento
nica capaz de dominar a tecnologia ocidental moderna e criar econo-
mias capitalistas competitivas em ambiente cultural no ocidental
6
.
De modo geral, implcita ou explicitamente, todos manifestam a es-
perana de que os sistemas polticos avaliados venham a tornar-se
democrticos ou consolidados. O forte vis normativo pr-demo-
cracia inequvoco.
Dessa forma, j que as mudanas culturais so lentas e difceis, o tem-
po medindo-se em geraes por exemplo, a construo ou recons-
truo de sociedades baseadas no desenvolvimento da civil society e
no sentimento de confiana (trust) entre seus cidados (cf. Diamond,
1996b; Rose, 1996; Putnam, 1995) , h uma concentrao de esforos
na discusso do desenho institucional das novas democracias
7
. As-
sim, ocupa lugar central nessa literatura o debate emtorno da impor-
tncia do tipo de sistema de governo, de sistema eleitoral e de sistema
partidrio para a consolidao e efetivo funcionamento das democra-
cias emergentes, freqentemente sem se levar em conta o background
histrico-cultural e poltico-institucional do pas ou a situao econ-
mica anterior ao processo de democratizao. Alm do mais, com es-
pecial meno construo de coalizo de suporte governamental e
s relaes Executivo-Legislativo, analisam-se as vantagens e des-
vantagens do presidencialismo vis--vis o parlamentarismo, em suas
diversas combinaes com sistemas eleitorais majoritrios ou pro-
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porcionais e sistemas multi ou bipartidrios. Argumenta-se contra os
perigos do presidencialismo, especialmente em naes com profun-
das clivagens e sistema multipartidrio fragmentado e polarizado
(Linz) e enfatiza-se a combinao, especialmente benfica para as
novas democracias, entre parlamentarismo e representao pro-
porcional (Lijphart). Contestam-se, no obstante, essas assertivas
(Horowitz, Lardeyet e Quade), questionando-se sua validade para
universos empricos mais amplos do que os pesquisados pelos auto-
res (Lipset)
8
.
De maneira geral, espera-se e mesmo exige-se dos pases em desen-
volvimento padres de democracia iguais aos dos pases ocidentais
avanados, sendo os distintos contextos histricos e culturais, quan-
do levados em conta, considerados obstculos maiores, mas no in-
transponveis. A referncia absoluta ao modelo de democracia oci-
dental enfatizada por autores que, reconhecendo problemas inter-
nos a democracias desse tipo (por exemplo, o declnio da civil society
americana
9
), advertempara a importncia de corrigir esses proble-
mas sob pena de decepcionar as novas democracias (sobretudo pa-
ses ps-comunistas), que deixariamde considerar o modelo ocidental
como a soluo de seus problemas, colocando-as em rota de reverso
ao autoritarismo. Nesse sentido, para Krl (1996) o futuro da demo-
cracia depende muito mais da manuteno dos padres de democra-
cia nos pases avanados ocidentais do que dos processos internos
das prprias democracias emergentes.
Parte significativa da literatura sobre democracia at aqui tratada as-
sume postura nave e missionria, quando no militante, mas certa-
mente ideolgica, na defesa e promoo da democracia no mundo,
justificando importantes instituies como o National Endowment for
Democracy
10
. Por outro lado, como conseqncia do fim da Guerra
Fria, e contrapartida j no to nave da postura missionria acadmi-
ca, coloca-se a condicionalidade poltica agora imposta pelas agn-
cias multilaterais de desenvolvimento FMI, Banco Mundial em
justaposio condicionalidade econmica das dcadas passadas.
De fato, o governo dos Estados Unidos, agora teoricamente livre de
suas ambigidades no mundo bipolar anterior quando apoiava di-
taduras anticomunistas e promovia democracia por meios antide-
mocrticos , passa a pressionar fortemente os pases emdesenvol-
vimento em direo ao sistema poltico democrtico, como parte de
sua poltica externa, com a ajuda da Unio Europia, do Conselho da
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Europa ou da Organizao para Segurana e Cooperao na Europa,
da OEAe da ONU(cf. Farer, 1996, e, de uma perspectiva crtica, Krl,
1996 e, sobretudo, Schmitter e Santiso, 1997). importante, portanto,
considerar democracia como presso externa, expresso da hegemo-
nia ocidental, independentemente da preferncia dos cidados e go-
vernantes dos pases em tela.
Aidia de modelo ideal de democracia, moda dos pases industriali-
zados ocidentais nos mais diversos ambientes histrico-culturais que
compemomundoemdesenvolvimento, criticada por parte relevan-
te da literatura recente sobre processo de democratizao. Embora a re-
ferncia comum continue sendo a democracia procedural na tradio
de Schumpeter/Dahl, esse segmento da literatura fala de tipos de de-
mocracia, de democracia delegativa, graus e limites mnimos de demo-
cracia e regimes hbridos, geralmente levando em conta os distintos
contextos histrico-culturais das democracias emergentes.
Assim, Schmitter e Karl (1996) sugerem que sistemas polticos em
transio democrtica podem compor uma matriz de combinaes
potenciais que sejamdiferentemente democrticas. As distintas mistu-
ras combinamcomponentes democrticos que se referema consenso,
participao, acesso, responsiveness, regra majoritria, soberania par-
lamentar, partido do governo, pluralismo, federalismo, presidencia-
lismo, checks and balances.
ODonnell (1996a; 1996b; 1997c), por sua vez, prope, tomando como
referencial emprico a Amrica Latina, o termo democracia delegati-
va para caracterizar um novo tipo de democracia, que se distingue
das democracias representativas ocidentais. As democracias delega-
tivas, sugere o autor, pressupem a concepo cesarista e plebiscit-
ria de um presidente eleito que se percebe investido do poder de go-
vernar o pas da forma como lhe aprouver, constrangido apenas pelas
relaes de poder existentes e o tempo constitucionalmente limitado
de seu mandato. Esse tipo de democracia combina eleies livres,
competitivas e formalmente institucionalizadas com instituies po-
lticas no formalizadas, com destaque para o clientelismo e, de for-
ma mais ampla, o particularismo (onde no h distino comporta-
mental, legal e normativa entre a esfera pblica e a privada). As afini-
dades eletivas entre o particularismo, a reduzida prestao de con-
tas horizontal (entre as agncias pblicas), a pouca transparncia
dos processos de tomada de deciso das polticas governamentais, a
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grande distncia entre as normas formais e o funcionamento concreto
da maioria das instituies polticas e as concepes e prticas dele-
gativas, no representativas de autoridade poltica, terminampor re-
viver e acentuar caractersticas do antigo autoritarismo.
Ainda tendo como referencial a Amrica Latina, Malloy (1993) prev,
na dcada de 90, o surgimento de novos regimes hbridos, nos quais
os elementos de estilo autoritrio de poltica sero fundidos compro-
cessos eleitorais democrticos. Nesses hbridos, a questo crucial
ser se e como as expresses organizadas da sociedade civil sero in-
tegradas ao processo de governo e de elaborao de polticas pbli-
cas, e qual o papel que os partidos polticos desempenharo enquanto
mediadores desse tipo de articulao.
As concepes de ODonnell e Malloy acerca das novas democracias
latino-americanas apontam, em comum, para regimes polticos que
combinam eleies democrticas institucionalizadas e prticas auto-
ritrias, embora s o segundo utilize o rtulo de regimes hbridos. Es-
te tambm usado por Karl (1995) ao analisar os novos regimes da
Amrica Central. Para esta autora, regimes hbridos referem-se a uma
certa mistura poltica, tanto funcional como territorial, que expressa
uma aquisio desigual dos requisitos procedurais da democracia
nos pases em foco. Em trabalho anterior, ODonnell e Schmitter
(1986), embora se referindo mais especificamente ao contexto de tran-
sio democrtica, tambmlanammo da idia de regimes hbridos,
aos quais chamam de dictablandas e democraduras.
Krl (1996), finalmente, confronta-nos com a pergunta essencial se a
democracia liberal possui ambio e relevncia universais ou, ainda,
se o choque de civilizaes (clash of civilizations) de Huntington
(1996a) inevitvel. Lembrando que democracia imposta no funcio-
na, Krl sugere que a sada estarmos preparados teoricamente para
falarmos de graus de democracia. Devemos concordar, continua o au-
tor, em definir um limite mnimo de democracia e aceitar que dife-
rentes pases, com diferentes civilizaes, diferentes religies, mores e
tradies adotemprticas inaceitveis emnossas prprias civilizaes.
DEMOCRACIA E REFORMA ECONMICA
Outro ponto que chama a ateno na literatura recente sobre transi-
o e consolidao democrtica a ausncia da dimenso econmica
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nas anlises produzidas. Choques externos atingiramduramente v-
rios pases e contriburam para recesso e instabilidade macroecon-
mica ao longo dos anos 80, chegando em muitos casos dcada se-
guinte. Como resposta a esses choques, profundas mudanas nas es-
tratgias de desenvolvimento em direo a polticas econmicas ori-
entadas para o mercado foram operadas, tais como liberalizao do
comrcio e atrao de investimento externo. O ritmo da liberalizao
econmica varia entre os pases, mas a direo da mudana da polti-
ca econmica definida e fortemente reforada pelas agncias mul-
tilaterais de desenvolvimento vem sendo inequivocamente traa-
da. Apesar disso, as polticas de ajuste, quando mencionadas por essa
literatura, so tomadas como dadas, semque se discuta emprofundi-
dade, para alm dos constrangimentos eleitorais, suas implicaes
para os regimes democrticos emergentes (ver, p. ex., Diamond,
1996a). Sem dvida, a associao positiva entre desenvolvimento
econmico e democracia plenamente reconhecida
11
, mas no se vai
muito alm disso. Haggard e Kaufman
12
chamam a ateno para o
vis institucionalista dessa literatura: [...] um erro relegar as di-
menses econmica e poltica a esferas de anlise separadas; condi-
es econmicas e poltica governamental, tanto quanto a natureza
das instituies polticas, condicionamos prospectos da democracia
(1995:4, traduo livre).
Aliteratura de reforma econmica e reforma do Estado, ao contrrio
daquela sobre democratizao, analisa de forma inter-relacionada as
dimenses econmica e poltica das polticas de ajuste. Haggard e
Kaufman sugerem, assim, que: Ocurso tanto da mudana de regime
como da elaborao da poltica econmica determinado, em ltima
instncia, pelas escolhas estratgicas dos atores-chave os que api-
am e os que se opem ao governo enquanto constrangidos pelas
circunstncias econmicas e pelas instituies existentes (idem:5,
traduo livre).
Escolhas e constrangimentos so, portanto, elementos do modelo te-
rico-analtico proposto pelos autores, a partir dos quais as variveis
econmicas, polticas e institucionais so combinadas para explicar
as resultantes (outcomes) dos processos de democratizao e das re-
formas orientadas para o mercado.
As questes e consensos da literatura de reforma do Estado refle-
tem a concepo terico-metodolgica explicitada por Haggard e
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Kaufman. Assim, brevemente, o consenso (common wisdom) dos anos
80 assumia, a partir das experincias de Chile, China, Mxico e Leste
Asitico, que regimes autoritrios tinhamntidas vantagens, vis--vis
as novas democracias, na promoo de polticas de estabilizao e li-
beralizao econmica porque eramcapazes de controlar, ignorar ou
reprimir os grupos sobre os quais recairiamos custos das reformas. A
ordem recomendada de implementao das polticas governamen-
tais (path sequence) era, ento, primeiro ajustar e liberalizar a econo-
mia e s ento liberalizar e democratizar o sistema poltico. O con-
senso da dcada de 80, contudo, temsido questionado, j que pases
comregimes autoritrios, tais como Peru, Filipinas, Uganda, Zmbia
e Zaire, demonstraramm performance, enquanto novas democracias,
tais como Argentina (sic), Bolvia, Polnia e Repblica Checa, ao con-
trrio, tinham mostrado significativo progresso na conduo de re-
formas econmicas orientadas para o mercado (Diamond e Plattner,
1996c). Maravall (1995) e Geddes (1995) esto entre os principais crti-
cos dessa concepo. O primeiro sugerindo variveis explicativas
para o sucesso ou fracasso das reformas, independentemente do tipo
de regime poltico condies internas, tais como existncia de crise
econmica, experincias passadas de poltica econmica, natureza
das instituies polticas e presses internacionais. A segunda tra-
zendo novas evidncias empricas, fazendo crticas metodolgicas a
estudos que geraram o criticado consenso dos 80, alm de destacar
a importncia dos atores governamentais, de polticos em cargos
executivos e da liderana poltica para a mobilizao de interesses
pr-reforma.
Assim, na dcada de 90, as preocupaes com o path sequence mudam
para questes tais como os arranjos poltico-institucionais mais capa-
zes de promover as polticas de ajuste econmico, os imperativos e
constrangimentos das diferentes fases desse processo e o grau emque
procedimentos democrticos devem ser modificados para facilitar a
reforma econmica. Emerge, ento, novo consenso. A primeira fase
das polticas de ajuste, que inclui estabilizao e alguma liberalizao
de preo e comrcio, requer Executivos fortes e uma pequena equipe
tcnica insulada de presses polticas. Apesar de tcnica e politica-
mente difcil, nessa fase os custos so mais difusamente espalhados
entre a populao. A segunda etapa, que inclui reforma do setor fi-
nanceiro, privatizao, liberalizao dos mercados de trabalho, rees-
truturao e ampliao das redes de proteo social e reforma admi-
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nistrativa, representa desafios muito maiores, j que se explicitam os
grupos sociais ganhadores e os perdedores. Colocam-se, ento, duros
trade-offs entre a progresso dos programas de reforma e a intensifica-
o de conflitos de interesse. A mobilizao de uma coalizo
pr-reforma exige no s resultados, como tambm a construo de
canais de intermediao, consulta e negociao entre os interesses en-
volvidos, para o que no se prescinde de mtodos e lideranas demo-
crticos (ver, p. ex., Haggard e Kaufman, 1994; 1995; Nelson, 1995;
Remmer, 1986). Embora essa literatura enfatize o papel dos partidos
polticos na construo dessa delicada tecitura social e poltica, ela
no deixa de considerar e avaliar a possibilidade da construo de ar-
ranjos corporativos do tipo europeu social-democrata (cf. Haggard e
Kaufman, 1995). O quadro se complexifica significativamente quan-
do os pases enfrentam a chamada transio dual (reforma econ-
mica e abertura poltica ocorrendo ao mesmo tempo) e/ou superpo-
sio das fases da reforma econmica
13
.
A literatura sobre reforma econmica, dessa forma, busca construir
proposies que vinculem padres de deciso das polticas de ajuste
com as fases desse processo, procurando estabelecer conseqncias
para a consolidao da democracia, admitindo, inclusive, institucio-
nalidades democrticas que se afastam dos procedimentos clssicos
do modelo ocidental liberal competitivo. Entretanto, as anlises do
ponto de vista poltico-institucional desse veio da literatura no mos-
trama mesma sofisticao e profundidade que as anlises da literatu-
ra de democratizao.
Uma forma de proceder a um estudo mais holstico dos processos de
transio econmica e poltica dos pases em desenvolvimento re-
correr aos conceitos de governabilidade e governance. Ambos, junta-
mente como de democracia, formamo ncleo conceitual das literatu-
ras de reforma econmica e democratizao. Procede-se, na seo se-
guinte, a um exame crtico dos mesmos, sugerindo-se uma estratgia
metodolgica que explicite os vieses normativos da anlise.
GOVERNABILIDADE, GOVERNANCE, CAPACIDADE GOVERNATIVA E
DEMOCRACIA
Os conceitos identificamdisciplinas cientficas e delineiamsuas fron-
teiras ou, dizendo de outra forma, as disciplinas definem sua identi-
dade atravs de seus conceitos-chave. De acordo comSartori, concei-
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tos no so apenas elementos de um sistema terico, mas so, igual-
mente, data containers (Sartori, 1970). Os conceitos so, portanto, ins-
trumentos da investigao emprica, uma espcie de processadores
da informao coletada. Em nome da boa comunicao entre pesqui-
sadores de uma disciplina, deve existir um consenso mnimo sobre
seus conceitos significativos.
Omesmo se aplica a subdisciplinas. Embora exista controvrsia sobre
a existncia do que Schmitter (cf., entre outros, Schmitter e Karl, s/d)
chama de transitologia e consolidologia, o estudo das transies
poltica e econmica dos pases emergentes requer uma linguagem
conceitual comum. Em anos recentes, a literatura sobre democratiza-
o e reforma econmica vem tentando construir essa linguagem co-
mum atravs da reviso crtica dos conceitos de governabilidade, go-
vernance e democracia. Esse processo de reconstruo conceitual (cf.
Sartori, 1970) conseqncia necessria das profundas transforma-
es globais dos ltimos vinte anos, que incluemo reordenamento do
sistema internacional, a expanso da democracia por todos os conti-
nentes em proporo e velocidade sem precedentes, a profunda inte-
grao financeira e econmica do mundo, e suas conseqncias nos
planos domstico e regional. Os comparativistas enfrentam, por-
tanto, o desafio de reconstruir os containers conceituais do campo, de
forma a compreender as experincias recentes dos pases em desen-
volvimento no mundo ps-transies e ps-Guerra Fria.
Governabilidade, Governance e Capacidade Governativa
Estudos recentes de reforma econmica e do Estado evolvem em tor-
no dos conceitos de governabilidade e governance, os quais se referem
performance governamental, eficcia e processo decisrio, ajudando
a avaliar a capacidade poltica, institucional e gerencial do governo
para promover um desenvolvimento socioeconmico sustentvel.
H uma profusa literatura nos pases emdesenvolvimento que discu-
te a utilidade analtica desses conceitos e sua correta interpretao.
Eu mesma discuti detalhadamente (Castro Santos, 1997) o seu uso, to-
mando como referncia o trabalho de estudiosos brasileiros. Dessa
discusso, destaco aqui a questo dos vieses normativos embutidos
nos dois conceitos. Assim, enquanto a noo de governabilidade tem
suas razes na concepo huntingtoniana de fortalecimento das insti-
tuies e da autoridade governamental para enfrentar sobrecarga de
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demanda da sociedade, o termo governance tem sido utilizado em
anos recentes pelas agncias multilaterais de financiamento (FMI,
Banco Mundial) para referir-se maneira pela qual o poder exercido
no gerenciamento dos recursos econmicos e sociais do pas para o
desenvolvimento (World Bank, 1992). O bom governo (good gover-
nance) prev o exerccio do poder de forma a promover desenvolvi-
mento sustentvel, eqidade socioeconmica e a garantia dos direi-
tos humanos. O vis normativo implcito o que considera a demo-
cracia como requisito indispensvel para o bomgoverno. Assim, se o
remdio prescrito por Huntington para a crise de governabilidade
empases emdesenvolvimento na era ps-Guerra Fria era o autorita-
rismo
14
, a rota de sucesso para o desenvolvimento no mundo ps-
bipolar democrtica. Dessa forma, o conceito de governance, como
usado na literatura recente de reforma econmica, vincula eficcia e
processo decisrio democrtico
15
.
Consideraes sobre os vieses normativos parte, vale notar que os
conceitos de governabilidade e governance tm sido freqentemente
usadas pela literatura de forma intercambivel, ou, pior, um grande
nmero de estudiosos temsugerido adicionar ou retirar elementos s
definies de ambas com o objetivo de diferenci-las. Afim de impe-
dir essa confuso, sugeri o uso da noo de capacidade governativa.
Almdo mais, o carter operacional do conceito proposto ajuda a evi-
tar julgamentos de valor sobre os regimes em construo nos pases
emergentes. Esta noo de capacidade governativa, essencialmente
apoiada em decision-making, inclui tambm as dimenses poltica,
econmica e gerencial do governo. Diz-se que um governo tem capa-
cidade governativa quando capaz de
[] produzir polticas pblicas que resolvamos problemas da socie-
dade, ou dizendo de outra forma, de converter o potencial poltico de
um dado conjunto de instituies e prticas polticas em capacidade
de definir, implementar e sustentar polticas. [] Tanto os processos
de formulao como os de implementao de polticas pblicas so
elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Esta-
do. Aformulao bem-sucedida de polticas pblicas depende, de um
lado, do sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para as
polticas de sua preferncia mediante a formao de coalizes de sus-
tentao e, de outro, da construo de arenas de negociao que evi-
tem a paralisia decisria. O bom xito do processo de implementao
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exige, alm de coalizes de apoio ao governo, capacidade financeira,
instrumental e operacional do Estado (Castro Santos, 1997:344).
Minha proposta metodolgica desdobra-se emdois passos. Oprimei-
ro refere-se investigao dos processos de tomada de deciso das
polticas pblicas, especialmente das polticas de ajuste, que domi-
nam invariavelmente a agenda governamental dos pases emergen-
tes. Aqui a tarefa identificar os padres e caractersticas desses pro-
cessos e avaliar o sucesso ou fracasso das polticas e planos do gover-
no, estimando, assim, sua capacidade governativa, independente-
mente de julgamento de valor sobre o regime em construo. Na se-
gunda fase da anlise podemos adicionar o requisito democrtico
capacidade governativa, isto , independentemente de consideraes
sobre a existncia ou no de trade-offs entre eficcia e democracia, po-
demos preferir, ideologicamente, a rota democrtica para o desenvol-
vimento. Nesta fase, tarefas relevantes so, por exemplo, explorar
como as liberalizaes econmica e poltica interagem mutuamente
e, mais especificamente, avaliar as tenses que os resultados das pol-
ticas governamentais podem imprimir ao processo de democratiza-
o como um todo. Neste ponto, crucial examinar o conceito de de-
mocracia adotado pela literatura recente.
Democracia
Agrande maioria dos autores da literatura de democratizao adota,
na tradio Schumpeter/Dahl, a definio procedural mnima de de-
mocracia. Esta se refere basicamente a eleies livres, honestas e com-
petitivas, a direitos civis e direitos polticos.
Tem sido argido, contudo, que o procedural mnimo mnimo de-
mais. Terry Karl (1995) adverte contra a falcia do eleitoralismo,
lembrando que eleies e partidos polticos nemsempre so suficien-
tes para constituir democracias. Analisando a Amrica Central, Karl
observa que, embora as eleies possam ser um importante passo
para a expanso dos direitos civis, da igualdade poltica, participa-
o, contestao e prestao de contas podemtambmser indicativas
de um novo ciclo de liberalizao seguido de represso e autoritaris-
mo. Aliteratura tenta escapar deste problema acrescentando atribu-
tos ao procedural mnimo
16
. Dessa forma, muitos autores precisam
essa definio de democracia, adicionando-lhe novos atributos defi-
nidores (cf. Collier e Levitsky, 1997). Karl (1990), por exemplo, base-
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ada na experincia latino-americana, inclui na definio de democra-
cia, prerrogativas militares limitadas. Schmitter e Karl (1996) adicio-
nam um outro atributo ao procedural mnimo, relativo autodeter-
minao do sistema poltico. Este deve ser capaz de agir de forma in-
dependente, a salvo de constrangimentos impostos por algum outro
sistema poltico. Eles tambm refraseiam a condio formulada por
Karl (1990) emtermos mais gerais, indicando que governantes eleitos
no devem sofrer restries severas ou ter suas decises submetidas
ao veto de atores no eleitos, como servidores civis arraigados ao car-
go ou gerentes de empresas estatais, e especialmente os militares.
ODonnell (1997c) incorpora esta ltima condio, assim como o re-
querimento adicionado por Linz e Stepan (1996), da existncia de um
territrio no disputado que claramente identifique os eleitores,
acrescentando mais dois atributos definidores de democracia: gover-
nantes escolhidos por meio de eleies livres e competitivas no de-
vemser afastados do cargo antes do final do mandato constitucional-
mente estabelecido, e a existncia de uma expectativa generalizada
de que o processo de eleies limpas e as liberdades civis que as acom-
panham iro durar indefinidamente.
Aquesto de se trabalhar com o procedural mnimo ou com o proce-
dural mnimo expandido suscita a importante questo da linha divi-
sria (cut-off line) entre regimes democrticos e no democrticos.
Onde parar? Qual dever ser o ltimo atributo que, acrescentado
definio procedural mnima de democracia e cumprido pelos novos
regimes, permitir classific-los como democrticos?
17
O conceito de democracia que aqui proponho para a anlise do pro-
cesso de consolidao democrtica dos pases em desenvolvimento,
tambm adota e vai alm do procedural mnimo, mas para incluir, de
uma perspectiva diferente da lista de Dahl expandida, representao
e processo de deciso.
Poucos autores trabalham com essa perspectiva. De fato, a literatura
de democratizao enfatiza o papel das elites na mudana de regime,
centrando seu foco no incerto resultado do jogo poltico entre coali-
zes pr e antidemocrticas. Fala-se, ento, emduros e brandos do re-
gime autoritrio, moderados e radicais da oposio ao regime
(ODonnell e Schmitter, 1986). Entre os atores estratgicos, que inici-
am ou reagem mudana de regime, esto militares, empresrios e
trabalhadores (estes ltimos, em geral, considerados menos relevan-
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tes, mas cf. Collier, 1999). Uma vez formalmente instalada a democra-
cia quando o chamado procedural mnimo (Schumpeter/Dahl)
atingido , essa literatura passa a investigar a associao entre, de
umlado, os modos de transio democrtica (por ruptura, por transa-
o, por liberalizao (extrication), cf. Mainwaring, 1992; Share e
Mainwaring, 1988), os legados autoritrios (Hagopian, 1992; 1996) e
culturais (Huntington, 1996a; 1996b), o grau de controle dos militares
sobre o novo regime (Diamond e Plattner, 1996a; Aguero, 1992; 1997;
Rial, 1992; Hunter, 1997), o desenho institucional do novo regime
(Lijphart, 1996a; 1996b; Linz, 1996a; 1996b; Horowitz, 1996; Quade,
1996; Lipset, 1996), e, de outro, a consolidao da democracia. Pouca
ateno, porm, prestada aos padres de tomada de deciso que se
configuram nas novas democracias e forma de insero e controle
exercidos pelos atores estratgicos.
Malloy (1993:101) uma das poucas excees (cf., tambm,
Conaghan, 1992). Para este autor, democracia deveria ser vista como
um processo contnuo de formulao de polticas governamentais,
em que a questo central a relao estruturada entre os principais
grupos da sociedade civil (especialmente sindicatos de trabalhadores
e empresrios) e o processo de formao de polticas governamentais.
Ateno exagerada, diz Malloy, tem sido posta em eleies livres e
competitivas, partidos polticos e direitos civis, negligenciando-se a
incorporao e o acesso de grupos organizados da sociedade civil ao
processo de deciso.
A bem da verdade, como Mettenheim (1999) destaca, a definio de
poliarquia emDahl (1971) traz embutida a referncia ao policy process.
Neste trabalho, Dahl indica as trs condies necessrias para a exis-
tncia de uma democracia, que podem ser resumidas na seguinte as-
sertiva: os cidados devemter garantida a oportunidade de formular
e expressar preferncias de polticas, as quais devem ser pesadas
igualmente na conduta do governo. Em Preface to Democratic Theory,
publicado em 1956, a referncia ao processo decisrio bem mais ex-
plcita (ver Dahl, 1956:63 et passim). Aforma de expresso das prefe-
rncias dos cidados pluralista e o padro decisrio o chama-
do muddling through j haviam sido identificados por Dahl e
Lindblom (1953) alguns anos antes da publicao do Preface. Essa di-
menso da definio de democracia de Dahl, entretanto, freqente-
mente esquecida pela literatura especializada. Referncia bsica des-
sa literatura, a concepo de democracia de Dahl quase sempre as-
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sociada s eleies e s condies necessrias para garantir que elas
sejam regulares, livres e competitivas
18
.
Entre as condies vinculadas ao policy process e necessrias exis-
tncia de uma democracia, vale a pena destacar a oitava condio de
Polyarchy, ligada accountability vertical das burocracias, e esquecida
pelo prprio Dahl. Esta condio requer que instituies para for-
mular polticas governamentais dependam de votos e de outras ex-
presses de preferncia (Dahl, 1971:3, traduo livre).
Aliteratura sobre democratizao, como indicado, refere-se exausti-
vamente s condies assinaladas por Dahl emseutrabalho mais cita-
do, Polyarchy, para caracterizar as novas democracias. Textos mais re-
centes, contudo, tm se referido a Democracy and its Critics (1989)
19
,
embora alguns trabalhos ainda se remetam Polyarchy
20
. Democracy
and its Critics aponta para os seguintes atributos definidores de poli-
arquias: (1) eleio dos governantes; (2) eleies livres e honestas;
(3) sufrgio universal; (4) direito de candidatar-se a cargos; (5) liber-
dade de expresso; (6) fontes alternativas de informao; (7) liberda-
de de associao (idem:221). Cabe destacar que o oitavo atributo conti-
do emPolyarchy, referente dependncia das instituies que formu-
lam polticas governamentais em relao ao voto e outras expresses
de preferncia ou seja, accountability das burocracias , desapa-
rece nos livros mais recentes do autor, tanto no acima citado como em
Dilemmas of Pluralist Democracy, de 1982. De fato, Dahl retira a oitava
condio de Polyarchy e a embute, por assimdizer, na mesma primeira
condio desses dois livros mais recentes, a saber: o controle sobre de-
cises governamentais referentes poltica pblica est constitucio-
nalmente investido em autoridades eleitas (Dahl, 1982:10; 1989:221).
Este ponto de grande relevncia para a discusso em pauta.
Com o aumento do tamanho da unidade democrtica, que historica-
mente passa da cidade-estado ao Estado-nao, a participao e in-
cluso dos cidados cede lugar representao, e a escolha de gover-
nantes passa a ser feita por meio da competio de elites por votos da
populao (Schumpeter, 1943). As autoridades eleitas tmsignificati-
va autonomia para formular e implementar polticas, prestando con-
tas de sua performance durante as eleies. Ora, a oitava condio da
Polyarchy abria a possibilidade de controle das instituies governa-
mentais que formulam e implementam polticas, no apenas pelo
voto, mas tambm por outras expresses de preferncia dos cida-
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dos e, portanto, tambm em perodos entre eleies. Ao sumir, por
assimdizer, comessa condio emseus trabalhos mais recentes, Dahl
retira a possibilidade de controle democrtico que no seja pelo voto,
mesmo emperodos entre eleies
21
. Note-se que tampouco os estudi-
osos do tema discutiramouse referiramao sumio da oitavacondio
de Polyarchy quando passaram a adotar a definio de democracia
contida em Democracy and its Critics. O controle social das burocraci-
as, na verdade, questo muito pouco discutida na teoria democrti-
ca competitiva.
Ao incorporar, ou (re)incorporar, as caractersticas do processo de de-
ciso na definio de democracia, como aqui proposto, reabre-se a
possibilidade do controle vertical das burocracias, por meio de ou-
tras expresses de preferncias, e do acesso ao processo de deciso
dos grupos organizados da sociedade, como propugna Malloy.
Vale observar que incluir a investigao dos mecanismos de deciso
das polticas pblicas e as formas de representao de interesses dos
atores envolvidos para a caracterizao dos novos regimes no signi-
fica postular acesso generalizado e pleno ao processo decisrio. No
estou falando em democracia participativa (cf. Pateman, 1970) ou
abandonando a teoria democrtica competitiva. Tampouco estou me-
nosprezando a importncia de eleies regulares, livres e competiti-
vas. Trata-se de, retendo o procedural mnimo emlugar central da de-
finio de democracia, em vez de expandi-lo agregando-lhe novos
atributos, adicionar a investigao do padro decisrio no perodo
entre eleies como instrumento de anlise para determinar os atri-
butos do novo regime. Oimportante destacar o que o novo regime e
no o que deveria ser.
So vrias as vantagens de se incorporar as caractersticas do proces-
so de tomada de deciso na definio de democracia no perodo entre
eleies:
(i) d um carter operacional, no normativo, definio: quais as
principais questes de poltica (policy)? quem participa? (por
aqui possvel se detectar o controle de atores no eleitos sobre o
processo decisrio) quais seus recursos de poder e preferncias
de poltica? quais as mais importantes arenas de deciso? que ti-
pos de mecanismos de deciso (pluralista, clientelista, corpora-
tista, neocorporatista, informal) esto presentes no novo regime
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poltico e como convivementre si? quais as formas de representa-
o de interesses (permite o exame de outros mecanismos de
agregao e intermediao de interesses diferentes de partidos
polticos, foco das atenes do modelo liberal ocidental, tais
como formas neocorporatistas, sempre polemizadas, ou redes
sociais, forma cada vez mais importante no mundo globalizado)?
(ii) permite levar em conta caractersticas histrico-culturais e pol-
tico-institucionais dos pases emexame, expressas nas formas de
representao de interesses e mecanismos de deciso;
(iii) permite examinar o carter mais ou menos democrtico dos regi-
mes em construo no perodo entre eleies de forma mais
abrangente (algumas das definies do procedural mnimo ex-
pandido incorporam condies especficas do processo de deci-
so, mas no examinam o processo como um todo);
(iv) permite discutir a questo do controle social das burocracias (ver
acima);
(v) permite identificar vrios tipos de democracia atravs das distin-
tas combinaes das caractersticas do processo decisrio
22
.
Aincorporao do processo decisrio definio de democracia no
resolve, contudo, o problema da linha divisria entre regimes demo-
crticos e no democrticos, j que ainda permanece por se decidir
quais formas de representao de interesses, quais mecanismos de
deciso e qual combinao dessas caractersticas autorizama classifi-
cao dos novos regimes como democrticos.
Outro problema que se levanta a impossibilidade de se selecionar
uma amostra de pases democrticos a priori, j que a definio suge-
rida indutivamente construda. De fato, o carter operacional dessa
proposta conceitual se adequa melhor investigao de umpequeno
nmero de casos. Apergunta que orienta a pesquisa , ento: que tipo
de regime est em construo? Neste caso, a questo metodolgica
no a seleo de amostra, mas a cuidadosa seleo de casos (Collier,
1993).
Emresumo, o foco no processo de deciso permitir tanto avaliar a ca-
pacidade do governo de resolver os problemas da sociedade e bemli-
dar com as presses externas, quanto caracterizar os novos regimes
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como mais ou menos democrticos, avaliando-os tambm nos pero-
dos ps ou entre eleies.
Aprxima seo analisar, a ttulo de ilustrao, o padro de tomada
de deciso no Brasil ps-autoritrio.
BRASIL: PADRO DUAL DE TOMADA DE DECISO
Em trabalho anterior, baseado em evidncias empricas geradas por
estudos de caso dos processos de deciso de polticas de ajuste sele-
cionadas, durante o perodo Collor de Mello e Itamar Franco, aponto
para o fato de que algumas polticas passam pelo Congresso e outras
no:
No caso das polticas de ajuste, parte passa pelo Congresso e parte
no. Apoltica cambial e grande nmero dos instrumentos de poltica
monetria, essenciais na fase de estabilizao, no passam, assim
como tambmno passamas polticas de crdito e de comrcio exteri-
or. O Banco Central e as burocracias fazendrias produzem, em clau-
sura relativa, sem controle social mais amplo, uma grande quantida-
de de instrumentos legais []
23
. A formulao da poltica industrial
tambm tem passado ao largo do Congresso Nacional. J as polticas
de reforma estrutural (previdncia, privatizao, administrativa, tri-
butria e fiscal) passam, necessariamente, pelo crivo do Legislativo,
at porque dependem, em grande medida, de reforma da Constitui-
o (Castro Santos, 1997:359).
Este fato sugere que, no Brasil ps-autoritrio, o processo de tomada
de deciso ocorre em duas arenas de poder paralelas: uma represen-
tativa e outra burocrtica, caracterizando um padro dual do proces-
so decisrio, emque estas arenas coexistemempermanente tenso
24
.
Arena Representativa caracterizada pela poltica pluralista, a arena
representativa gravita em torno do Congresso, seu locus de deciso
principal. No caso do Brasil, ela fortemente permeada pela poltica
clientelista. Seu padro de deciso bastante complexo e no se res-
tringe de forma alguma s regras constitucionais e regimentais do
Parlamento. Varia como tipo de poltica emquesto (cf. Lowi, 1964; e
Castro Santos, 1997, para a adaptao de Lowi a este caso), podendo
ser caracteri zado atravs da anl i se das rel aes Executi-
vo-Legislativo. Quanto maior o nmero de interesses em jogo, maior
a complexidade do padro de deciso e maiores as chances de parali-
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sia decisria. Os padres mais complexos (por exemplo, as reformas
da previdncia social, fiscal e tributria) envolvemumgrande nme-
ro de atores, tais como os ocupantes dos altos escales das burocraci-
as envolvidas na poltica em questo, o prprio presidente e sua as-
sessoria direta, os negociadores do governo junto ao Congresso, os
partidos polticos e seus lderes, o Colgio de Lderes, os lderes do
governo no Congresso, os grupos de interesse afetados (empresrios
e suas associaes de interesse, sindicatos de trabalhadores, associa-
es de aposentados etc.), os governadores de estado, os prefeitos e,
algumas vezes, o prprio Judicirio. Estes atores interagempor inter-
mdio de canais diversificados de comunicao e variados mecanis-
mos de deciso, configurando padres complexamente elaborados,
embora no formalmente institucionalizados (cf. ODonnell, 1996b e,
para uma descrio detalhada desses padres informais para o caso
brasileiro, ver Castro Santos, 1997).
Por outro lado, partidos polticos pouco institucionalizados, marca-
dos pela tradio intervencionista do Estado e pelo carter elitista e
artificial de sua formao (com a exceo recente do PT e de alguns
partidos de esquerda), so submetidos a certas regras eleitorais, tais
como ausncia de fidelidade partidria, personalizao dos manda-
tos, facilidade tanto de troca de partido como de constituio de no-
vos. Partidos dessa natureza exibemo que chamei de comportamento
segmentado (Castro Santos, 1997), isto , ocupando distintas posies
no espectro ideolgico negociamcomo Executivo segundo diferentes
moedas. Assim, a moeda de troca clientelista (cf. Hagopian, 1992;
1996) est fortemente presente empartidos pertencentes ao centro e
direita do espectro ideolgico. Os partidos de esquerda, por sua vez,
mostram-se menos abertos a negociaes, j que so mais principalis-
tas, enquanto parte dos partidos do centro do espectro ideolgico ne-
gocia de forma mais propriamente pluralista, isto , em torno de
questes de poltica. De maneira geral, o comportamento dos parti-
dos ainda marcado por constrangimentos eleitorais, especialmente
fortes em anos de eleies. Por fim, interesses suprapartidrios rom-
pemas fronteiras dos partidos, dividindo-os emsegmentos distintos.
O resultado , em conseqncia, um sistema multipartidrio, polari-
zado e altamente fragmentado.
Ainstitucionalizao informal dos mecanismos de interao entre os
atores e suas formas de representao de interesses, associada s ca-
ractersticas descritas acima dos sistemas eleitoral e partidrio e do
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comportamento parlamentar dos partidos, gera duas importantes
conseqncias para a arena representativa. Por umlado, essa associa-
o de variveis ressalta a importncia para a tomada de deciso na
arena representativa dos atributos pessoais das lideranas do gover-
no e da oposio, e mesmo da equipe econmica, das variveis
conjunturais e dos mecanismos e procedimentos informais. Por
outro, essa combinao de caractersticas dificulta a construo de co-
alizes de sustentao do governo, obrigando o Executivo a empe-
nhar-se na obteno de maiorias a cada votao. Dessa forma, fre-
qentemente, rduas negociaes entre o Executivo e o Congresso
prolongam o tempo da tomada de decises, quando no geram para-
lisia decisria. As conseqncias desse padro de relao Executi-
vo-Legislativo para a capacidade governativa do Estado so, portan-
to, significativas
25
.
Por fim, observa-se que, de modo geral, todo ator social comrecursos
organizacionais fortes o suficiente para engajar-se emaes coletivas
consegue participar do processo de deciso dessa arena. Contudo, a
baixa institucionalizao formal dos mecanismos de deciso das pol-
ticas submetidas ao Congresso e a forte presena de modos clientelis-
tas e informais de representao de interesses afastam essa arena da
prtica da poltica democrtica.
Arena Burocrtica a deciso tomada dentro do aparelho de Estado,
isto , no mbito do Executivo de maneira geral e, em particular, das
agncias burocrticas a cargo da poltica ou partes da poltica em
questo. Ainda que informal, o acesso a essa arena de atores sociais
excludos pelo regime militar, com destaque para representaes dos
trabalhadores, das poucas diferenas que se registram com relao
ao regime precedente. H a, portanto, um insulamento relativo no
que se refere aos interesses econmicos, polticos e sociais
26
. Relaes
informais entre atores estratgicos e os tomadores de deciso so fre-
qentes e dominantes, embora se conte, emalguns casos, comalguns
mecanismos institucionalizados de deciso, tais como cmaras, con-
selhos e comisses relativas a polticas setoriais. Esta arena, em resu-
mo, apresenta accountability reduzida, tanto vertical (com relao
sociedade em perodos entre eleies), como horizontal
27
.
Ao contrrio do perodo autoritrio
28
, no h no Brasil evidncia em-
prica sistemtica sobre a arena burocrtica no perodo de democrati-
zao, registrando-se, em vez disso, esparsos estudos de caso
29
. Meu
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prprio trabalho (Castro Santos, 1993) refere-se ao processo de deci-
so no perodo autoritrio, focalizando a poltica do lcool combust-
vel poltica estratgica no mundo pr-globalizado e ps-choques
de petrleo. Esse estudo de caso mostra umcomplexo padro de deci-
so que combina uma estrutura fragmentada e alto conflito interbu-
rocrtico (trs centros de deciso e um nmero impressionante de
agncias burocrticas envolvidas), mecanismos segmentados de
deciso (atores sociais dirigindo-se a diferentes agncias burocr-
ticas de acordo coma questo emfoco) e umsistema de representao
de interesses que elimina os grupos desprivilegiados e se abre
complexamente ao grande capital atravs de representaes coleti-
vas (associaes corporativas oficiais e paralelas) e individua-
lizadas, formais, informais e institucionais-informais (agncias atu-
ando como brokers de interesses privados junto a outras instncias bu-
rocrticas), alm de anis burocrticos. A forma prevalecente de re-
presentao de interesses , contudo, a informal. H, ento, uma afi-
nidade eletiva entre informalidade, estrutura de deciso fragmenta-
da e mecanismos segmentados de deciso, que caracteriza o autorita-
rismo do Brasil ps-64 e o distancia do corporatismo, associado pela
literatura com o Estado burocrtico-autoritrio (cf. ODonnell, 1977;
1979; Collier, 1979; Malloy, 1977), do qual o Brasil considerado o ar-
qutipo.
A tarefa aqui examinar, ento, at que ponto a arena burocrtica,
nica existente no regime burocrtico-autoritrio anterior, sofreu
mudanas no perodo de democratizao. Minha hiptese que no
ocorrerammudanas profundas nessa arena coma democratizao,
exceo da mencionada incorporao de atores estratgicos anterior-
mente excludos.
No Brasil, lderes das trs centrais sindicais passaram a ser informal-
mente auscultados, como no caso das reformas da previdncia e ad-
ministrativa no governo Cardoso. Contudo, a maior ou menor inclu-
so dos atores sociais na arena burocrtica oscilou ao longo dos go-
vernos democrticos. Assim, na primeira fase do governo Collor de
Mello, registra-se um movimento deliberado de abolir ou reestrutu-
rar mecanismos institucionalizados de deciso coma participao de
atores sociais. Tal o caso do Conselho de Desenvolvimento Indus-
trial CDI, do Conselho Monetrio Nacional CMN, do Conselho
de Comrcio Exterior CONCEX e da Comisso de Poltica Aduanei-
ra CPA. Entre maio de 1991 e setembro de 1992, porm, observa-se
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a tentativa de retorno ao padro de relaes entre atores pblicos e
privados vigente at o governo Sarney. De fato, pretendeu-se cons-
truir umconjunto de fruns de negociao coma presena de empre-
srios e, algumas vezes, de trabalhadores, voltado para a formulao
e implementao da poltica de competitividade industrial. Foramre-
criadas, nesse sentido, as cmaras setoriais (em estilo neocorporatis-
ta). Aarticulao desses fruns, entretanto, nunca se materializou e o
padro de relaes entre o setor pblico e o privado em que essas se
baseavamfoi abolido coma chegada de Fernando Henrique Cardoso
ao cargo de ministro da Fazenda no governo Itamar Franco. A expe-
rincia das cmaras setoriais foi, nessa ocasio, mais uma vez aborta-
da
30
. Esse padro de relaes entre as burocracias e os atores sociais
continuaria durante as duas administraes de Cardoso, o que apon-
taria para o maior insulamento da burocracia em relao aos interes-
ses polticos e econmicos. Emdireo oposta, contudo, cita-se a pro-
mulgao da lei n 9.790/99, que dispe sobre a qualificao, no uni-
verso do terceiro setor, daquelas organizaes da sociedade civil que
atuamna produo de bens pblicos como Organizaes da Socieda-
de Civil e de Interesse Pblico OSCIPs. A participao dessas
Organizaes garantida e legalizada mediante a assinatura de ter-
mos de parceria como Estado. As OSCIPs devemcontemplar as reas
de sade, educao, assistncia social, defesa dos direitos de grupos
especficos da populao, trabalho voluntrio, proteo do meio am-
biente, concesso de microcrdito e outras. Ainda em estgio inicial,
essa estrutura de relacionamento entre as burocracias e a sociedade
civil permanece por se consolidar. Parece se vislumbrar, entretanto,
nas administraes Cardoso, um padro bifurcado de relacionamen-
to com os atores sociais. Ou seja, por um lado, aponta-se para um pa-
dro de insulamento das burocracias encarregadas da poltica econ-
mica emrelao s chamadas foras produtivas (empresrios e traba-
lhadores), cujos interesses so auscultados de maneira predominan-
temente informal. Por outro, no que se refere s polticas sociais e de
meio ambiente, a tendncia construir-se estruturas de deciso, com
a participao institucionalizada dos grupos afetados por essas pol-
ticas.
No novo ambiente democrtico brasileiro, a prestao de contas hori-
zontal da arena burocrtica permanece reduzida
31
. Cita-se, contudo,
como instncias de controle horizontal bastante ativas, o Tribunal de
Contas da Unio TCU, rgo do Legislativo que supervisiona as
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aes do Executivo, e o Controle Interno da Secretaria do Tesouro Na-
cional CISET, rgo do Poder Executivo que fiscaliza as contas e
gastos das outras agncias burocrticas. Tambmo mecanismo de de-
ciso segmentado, caracterstico do perodo autoritrio, parece conti-
nuar funcionando, incluindo agora a arena representativa. Isto , os
atores sociais dirigem-se tanto s agncias burocrticas encarregadas
da poltica de seu interesse como aos partidos polticos, dependendo
da questo emjogo ouda fase do processo de deciso dessa poltica.
O Brasil, por outro lado, pode ser visto como uma democracia delegati-
va, segundo o modelo de ODonnell (1996a; 1996b), emcontraposio
s democracias representativas mais antigas. Aconcepo de demo-
cracia delegativa de grande utilidade conceitual para a anlise do
processo de consolidao democrtica de pases em desenvolvimen-
to. Na verdade, existe grande afinidade eletiva entre umpadro dual
de deciso, como o indicado acima para o caso brasileiro, e o modelo
de democracia delegativa. Minha proposta, portanto, investigar
tanto este como outros tipos de novos regimes, e sua capacidade go-
vernativa, atravs da anlise e caracterizao dos processos decis-
rios que se estruturamnos pases que passampor processos de transi-
o poltica e econmica.
Apartir desta proposta, indico, nas concluses, algumas questes re-
levantes referentes capacidade governativa dos pases emtransio
democrtica, e discuto, do ponto de vista conceitual, a adequao do
modelo de democracia liberal ocidental para a anlise dos novos regi-
mes polticos que se estruturam nesses pases.
CONCLUSES: DEMOCRACIAS DIMINUDAS OU REGIMES HBRIDOS?
CONSIDERAES CONCEITUAIS
Se razovel supor que o padro de tomada de deciso dos pases que
passam por processos de transio apresenta caractersticas seme-
lhantes s descritas acima para o caso brasileiro, proponho que se
analise esses processos a partir das formulaes (hipteses de traba-
lho) que se seguem.
Sob a presso da liberalizao econmica e o desafio da democratiza-
o, o processo de mudana de regime em pases emergentes, qual-
quer que seja a seqncia das transies econmica e poltica, e qual-
quer que seja a forma de transio democrtica (por ruptura, pactada
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ou por extrication), provavelmente evolver em torno de um padro
dual de deciso, com caractersticas comuns ao padro descrito para
o caso brasileiro. Se o carter dual comum ao padro de tomada de
deciso dos pases em desenvolvimento, ele apresenta, contudo, ca-
ractersticas especficas derivadas dos distintos legados histri-
co-culturais e poltico-institucionais desses pases, bemcomo dos va-
riados desenhos institucionais dos novos regimes. Essas caractersti-
cas, combinadas, influenciaro de forma distinta as possibilidades de
consolidao democrtica. No se espera que a arena burocrtica des-
ses pases, provavelmente nico locus de deciso de parte significati-
va das medidas que compemas polticas de estabilizao e abertura
comercial, apresente modificaes profundas nas formas de tomada
de deciso com relao ao regime autoritrio precedente, exceto pela
incorporao de atores estratgicos anteriormente excludos. A ac-
countability dessa arena, tanto vertical quanto horizontal, provavel-
mente, permanecer reduzida no perodo ps-autoritrio, embora
no se possa menosprezar o importante papel de controle da mdia,
responsvel pelo significativo aumento de transparncia dessa are-
na. A arena representativa, centrada no Congresso, pelas especifici-
dades inerentes a cada pas, comdestaque para os sistemas partidrio
e eleitoral adotados, as formas de governo (presidencialista ou parla-
mentarista) e os vnculos partidrios com elites tradicionais, dever
apresentar graus variados de dificuldades para a formao de coali-
zes estveis de suporte governamental e, portanto, probabilidades
distintas de paralisia decisria. O Executivo ser o poder predomi-
nante, de modo geral, mas o carter delegativo do regime dever
apresentar variaes conforme o desenho institucional dos novos re-
gimes e de seus legados histrico-culturais e poltico-institucionais.
Da mesma forma, o Congresso, condicionado por essas variveis,
apesar de apresentar baixa capacidade poltica e tcnica para propor
projetos de poltica alternativos aos do Executivo, ter papel mais ou
menos cooperativo, ou mais ou menos conflitivo com este poder, de-
pendendo das caractersticas da coalizo de suporte governamental e
do arranjo institucional dos novos regimes, da questo de poltica em
pauta, das circunstncias e variveis conjunturais, e mesmo dos atri-
butos pessoais das lideranas partidrias.
Essa combinao de estilos de deciso e formas de representao de
interesses coloca problemas cruciais para a criao de capacidade go-
vernativa em contexto democrtico, na medida em que suscita ques-
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tes, tais como: como aumentar ou melhorar a representao vis--vis
a delegao no novo regime? como aumentar e institucionalizar os
checks and balances entre o Executivo e o Legislativo, sem esquecer o
Judicirio, que at agora no est sujeito a nenhum tipo de controle?
como diminuir a representao informal de interesses e a patrona-
gem nas arenas de deciso? como aumentar a accountability horizon-
tal? deve-se aumentar o controle vertical da arena burocrtica
32
? ou
deve a arena burocrtica insular-se da poltica pluralista, que dever
concentrar-se apenas no Parlamento, como propugnado por parte da
literatura de reforma econmica? e se o Parlamento, como no caso do
Brasil, apresentar caractersticas que inibem a poltica pluralista de-
mocrtica? como diminuir a probabilidade de paralisia decisria no
Congresso e aumentar as possibilidades de construo de maiorias
estveis de sustentao ao governo?
33
como melhorar a comunicao
entre as duas arenas, especialmente em situaes emergenciais?
34
Este conjunto de questes nos leva de volta a indagaes de carter
normativo e conceitual sobre o tipo de democracia que os pases em
transio sero capazes de construir. possvel consolidar nesses pa-
ses uma democracia do tipo liberal ocidental? Esses pases estaro
condenados a consolidar um tipo diminudo (diminished type) de
democracia, conforme a expresso usada por Collier e Levitsky
35
, ou
estaro caminhando para regimes hbridos, que combinaro elemen-
tos de regimes autoritrios e democrticos, e dessa forma se consoli-
daro?
O processo dual de deciso acima descrito, e que provavelmente ca-
racteriza os regimes ps-autoritrios de modo geral, mostra uma for-
te afinidade eletiva comformas hbridas. Entretanto, trabalhar como
conceito de regime hbrido uma questo de forte sensibilidade do
ponto de vista normativo. Como visto anteriormente, embora parte
relevante da literatura de democratizao assuma uma postura crti-
ca quanto ao modelo ideal de democracia moda dos pases industri-
alizados ocidentais, e vrios scholars desse veio da literatura traba-
lhem com a concepo de regimes hbridos, poucos utilizam explici-
tamente esse rtulo. Malloy (1993) e Karl (1995) foram as excees ci-
tadas. Regimes hbridos combinam, na formulao de Malloy, elei-
es institucionalizadas e prticas autoritrias, ou, na expresso de
Karl, indicam uma aquisio desigual dos requisitos procedurais de
democracia. ODonnell, por exemplo, cuja democracia delegativa
aponta na direo de regimes hbridos, embora chegue a se referir a
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um novo animal
36
, em comparao com as democracias representati-
vas mais antigas, considera-a, no entanto, como um tipo de democra-
cia. Munck (1996), em uma complexa formulao conceitual de mu-
dana de regime, refere-se hibridizao. Collier, entretanto, con-
sidera regimes hbridos como tipos diminudos de democracia, dos
quais a democracia delegativa um exemplo
37
.
Na verdade, um novo tipo de regime, com um padro dual de deci-
so, que combina o procedural mnimo de Schumpeter/Dahl com
prticas autoritrias, pode tanto ser considerado um tipo diminudo
de democracia como um regime hbrido. Um regime hbrido, por sua
vez, pode ser transitrio, em direo a um regime plenamente demo-
crtico
38
, ou no transitrio, consolidando-se como tal. Omesmo vale
para tipos diminudos de democracia. Ento, qual a diferena entre
esses dois rtulos?
Adiscusso emtorno desse tema no apenas de natureza semntica
e est longe de estar encerrada. uma questo importante cuja dis-
cusso, a meu ver, se d em dois nveis bsicos. O primeiro deles toca
profundamente o vis normativo pr-democracia impregnado no
pensamento e aes das elites, da academia e dos cidados dos pases
desenvolvidos ocidentais, e que temse incorporado e espalhado pelo
resto do mundo. Considerado, em geral, o mais imperfeito e ao mes-
mo tempo o melhor regime poltico de todos os tempos, o nico capaz
de proporcionar ao homem as melhores condies de vida e a digni-
dade plena, a promoo do regime democrtico vista como misso a
ser levada aos pases em desenvolvimento, os quais, em geral, no s
a aceitam como no abrem mo dessa meta. Mesmo as formulaes
acadmicas mais crticas quanto possibilidade de construo do
modelo liberal ocidental nos pases que passampor mudana de regi-
me mantm, de modo geral, a crena na validade universal desse mo-
delo ideal de democracia. Adiscusso aqui, portanto, quanto ao car-
ter e ao rtulo dos novos regimes, de natureza normativa, moral e fi-
losfica.
Emumsegundo nvel de discusso, contudo, mesmo que as prefern-
cias normativas dos tomadores de deciso e cidados politicamente
participantes dos pases em desenvolvimento sejam majoritariamen-
te pr-democracia, o modelo liberal representativo de democracia
deve tambmser encarado como expresso de hegemonia e forma de
presso externa da potncia dominante no mundo ps-Guerra Fria. A
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exportao da democracia tem sido exercida de vrias maneiras: por
meio da poltica externa americana, com destaque para a poltica de
ajuda, de radiodifuso, de programas internacionais de intercmbio
de estudantes e de acadmicos; por meio da atuao da ONU, da
OEA, de organizaes no-governamentais, do National Endowment
for Democracy; por meio de intervenes militares e da condicionali-
dade poltica. Esta ltima tem sido uma exigncia cada vez maior
para a concesso de ajuda externa econmica por parte das institui-
es financeiras multilaterais, como o Banco Mundial e o FMI, que se
valem das medidas anuais dos regimes polticos do mundo pela
Freedom House
39
. O modelo de democracia imposto o gerado pelos
valores das sociedades americana e europias ocidentais, embutidos
nas formulaes acadmicas do conceito de democracia liberal, se-
guindo o veio Schumpeter/Dahl. Neste segundo nvel de anlise,
portanto, as diferentes caractersticas e os rtulos atribudos aos no-
vos regimes tm conseqncias prticas, na medida mesma em que
provocaro distintas reaes dos pases hegemnicos, especialmente
os Estados Unidos, no que se refere s formas de presso internacio-
nal para a exportao de democracia.
, portanto, muito difcil deixar cair o rtulo democrtico. Proponho,
no obstante, considerarmos os novos regimes, compadres duais de
deciso sejam eles tomados como regimes hbridos ou tipos dimi-
nudos de democracia , emseus prprios termos, isto , comseus le-
gados histrico-culturais e poltico-institucionais especficos e, a par-
tir da, ento, passarmos a questionar o que pode ser feito para melho-
rar seus aspectos representativos em detrimento do carter delegati-
vo que os tm distinguido. Pode-se investigar, neste caso, outras for-
mas de representao de interesses que no partidos polticos (cf. a es-
te respeito Schmitter, 1992; Schmitter e Karl, s/d), foco primordial do
modelo liberal pluralista, emgeral considerados a nica forma legti-
ma de representao democrtica de interesses. No contexto dos pa-
ses em desenvolvimento, contudo, especialmente nos de estrutura
socioeconmica acentuadamente desigual, essas outras formas
(como, por exemplo, formas neocorporativas) de representao de in-
teresses podem abrir o acesso ao processo decisrio a grupos sociais
sem capacidade de se fazer representar adequadamente na esfera da
poltica pluralista. Ou, ainda, pode-se analisar formas de melhorar o
alcance universal do Estado de direito (rule of law) e das instituies
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jurdicas, diminuindo-se o particularismo da vida poltica e social
das naes em processo de mudana de regime.
Aexigncia junto aos pases emdesenvolvimento de referncia absolu-
ta ao modelo ideal de democracia liberal ocidental exigncia esta
que as prprias democracias ocidentais mais antigas tm dificuldade
de atender
40
gera a tendncia de se concentrar a ateno na arena re-
presentativa dos novos regimes e no seu aperfeioamento, negligenci-
ando-se suas caractersticas autoritrias resilientes, na medida mesma
em que estas so consideradas transitrias. Procedendo como sugeri-
do, contudo, as chances de consolidao de regimes de carter hbrido
diminuiro em favor de um novo tipo mais democrtico, melhor di-
zendo, um tipo hbrido em que os componentes democrticos termi-
nem por predominar sobre as caractersticas autoritrias.
Esses novos regimes, produtos de contextos histrico-culturais e po-
ltico-institucionais diversos dos das democracias liberais ocidentais,
podero vir a se constituir em um novo animal, deixando de ser
considerados menos que outros, ou tipos diminudos de demo-
cracia
41
. Mesmo que no se qualifiquemcomo democracias plenas, se-
gundo o modelo liberal ocidental hegemnico, esses regimes certa-
mente sero, do ponto de vista normativo, muito melhores do que os
regimes autoritrios precedentes
42
.
Sugiro, em resumo, como referncia conceitual para a caracterizao
dos regimes ps-autoritrios como mais ou menos democrticos, que
se acrescente ao procedural mnimo de democracia, conforme utiliza-
do pela literatura de democratizao, as caractersticas do seuproces-
so de deciso (formas de representao de interesses, mecanismos de
deciso e acesso deciso). Esse procedimento particularmente re-
levante para caracterizar os novos regimes nos perodos entre elei-
es. Procedendo como proposto, estaremos criando a possibilidade
de umolhar sobre os novos regimes da perspectiva dos pases emde-
senvolvimento, pouco importando o rtulo que venham a receber. O
caminho, contudo, em direo a mais democracia, estar sempre
aberto.
(Recebido para publicao em julho de 2001)
(Verso final em dezembro de 2001)
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NOTAS
1. Aprimeira e longa onda de democratizao na histria do mundo moderno come-
ou a partir dos anos 20 do sculo XIX, com o aumento significativo da proporo
da populao masculina com direito a voto nos Estados Unidos. Esse movimento
se prolongou por quase um sculo, at 1926, quando os sistemas polticos existen-
tes, gradualmente, desenvolveram instituies democrticas. A reverso da pri-
meira onda ocorreu basicamente nos pases que adotaramformas democrticas de
governo aps a Primeira Grande Guerra, tomando-se como ponto inicial a Marcha
sobre Roma de Mussolini em 1922. Asegunda onda de democratizao curta, co-
meando aps a Segunda Grande Guerra com a vitria dos aliados e o incio do fi-
nal da era da colonizao ocidental. Areverso da segunda onda a partir dos anos
60, com a Amrica Latina frente, onde golpes militares inauguram longos pero-
dos de autoritarismo, traz consigo acentuado pessimismo quanto possibilidade
de regimes democrticos em pases em desenvolvimento. Schmitter e Santiso
(1997) consideram a existncia de quatro ondas de democracia, j que a primeira
lhes parece longa demais. Assim, a primeira onda est limitada ao perodo
1848-1852; a outra acompanha a Primeira Guerra Mundial, entre 1914 e 1922; a ter-
ceira, ocorre logo aps a Segunda Guerra, continuando at o colapso de democraci-
as ps-coloniais na frica e sia (1945-meados de 1960). Segundo esses autores,
portanto, estaramos na quarta onda de democratizao.
2. A partir da definio procedural de democracia, segundo a perspectiva de
Schumpeter/Dahl, a Freedom House considera democrticos pases cujos governos
e representantes legislativos foram eleitos em processos polticos de uma maneira
geral justos e livres. Organizao no lucrativa, criada em1950 e baseada emNova
Iorque, a Freedom House adverte para o fato de que liberdade e democracia no so
sinnimos uma da outra, apesar da estreita correlao que guardamentre si. Apar-
tir dos indicadores de liberdade liberdades civis e direitos polticos , essa
organizao procede anualmente ao Comparative Survey of Freedom, classificando os
pases do mundo segundo trs categorias: livres, parcialmente livres e no livres.
Em1999, dos pases formalmente democrticos, 85 foramclassificados como livres
e 60 como parcialmente livres.
3. Para Jowitt, Um novo modo de vida consiste em uma nova ideologia que ativa-
mente rejeita as instituies sociais, econmicas, religiosas, administrativas, polti-
cas e culturais existentes (1996:30, traduo livre).
4. Jowitt adverte, contudo, que a nica exceo possvel seria o islamismo fundamen-
talista. Este texto j estava redigido quando dos acontecimentos de 11 de setembro
emNova Iorque. Note-se a acuidade das previses do autor ao identificar o islamis-
mo fundamentalista como o nico possvel modo de vida surgido no Terceiro
Mundo capaz de desafiar e se contrapor civilizao democrtica liberal e capita-
lista.
5. Note-se que o terrorismo fundamentalista, alm do mais, pode ser identificado
com o que Jowitt chamou de movimentos de clera.
6. Esta assertiva foi reavaliada aps a chamada crise asitica de 1997.
7. Lipset (1996) faz essa observao, acrescentando, contudo, que no h evidncia de
que os esforos dos que se preocupamemaumentar as possibilidades de governos
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democrticos estveis via o desenho de instituies polticas sejam recompensa-
dos.
8. No incio da dcada de 90, o Journal of Democracy publicou vivo debate sobre essas
questes envolvendo Linz, Horowitz, Lipset, Lijphart, Lardeyet e Quade. Os arti-
gos esto compilados em Diamond e Plattner (1996b).
9. Ver o j clssico artigo de Robert Putnam(1995), Bowling Alone: Americas Decli-
ning Social Capital.
10. O National Endowment for Democracy, organizao privada no lucrativa, recebe
anualmente recursos do oramento federal americano para o desenvolvimento de
programas destinados ao fortalecimento das instituies democrticas no mundo.
Aorganizao financia o Journal of Democracy, criado em1991, que se tornou impor-
tante peridico acadmico internacional sobre democracia. Faz agora parte do
International Forumfor Democratic Studies, criado em1994, como o brao de pesquisa
e informao do National Endowment for Democracy.
11. Desde 1960, quando Seymour Lipset publicou seu clssico Political Man, ficou bem
estabelecida a associao positiva entre nvel de desenvolvimento econmico e
poltica democrtica. Huntington considera que poucas relaes entre fenmenos
sociais, econmicos e polticos so mais fortes do que esta. Os trabalhos de
Przeworski e seus associados (Alvarez et alii, 1996; Przeworski et alii, 1996;
Przeworski e Limongi, 1997) qualificam esta assertiva. Para uma anlise do esta-
do das artes nesta questo, ver Rowen (1996).
12. Esses autores identificamo trabalho de ODonnell e Schmitter (1986), Tentative Con-
clusions about Uncertain Democracies, como o turning point neo-institucionalista des-
te veio da literatura.
13. Tomando como referncia emprica a Amrica Latina, Nam(1995) aponta para um
padro emergente onde as duas fases do processo de reforma se sobrepem.
14. Na verdade, Huntington, emseu Political Order in Changing Societies (1968), questi-
ona o vis normativo pr-democrtico da teoria da modernizao que se desenvol-
ve nos Estados Unidos a partir da dcada de 50. Em documento preparado para a
Wingspread Conference, 17-18 de abril de 1974, ele diz textualmente: sem contar
com os aspectos inumanos e iliberais de seu sistema poltico autoritrio, o modelo
tecnocrtico brasileiro congruente com os interesses americanos (:22, traduo
livre). Para uma melhor elaborao deste ponto, inclusive para a diferenciao en-
tre a orientao democrtica da teoria da modernizao e a da atual literatura de
democratizao, ver Castro Santos (1997).
15. Abem da verdade, esta no uma questo completamente resolvida na literatura
de reforma econmica, embora j haja consenso de que se a fase de estabilizao
pode prescindir de um processo de deciso democrtico, a fase de reformas estru-
turais s ser bem-sucedida se negociada democraticamente (ver, acima, a seo
Democracia e Reforma Econmica).
16. O recurso ao chamado procedural mnimo expandido uma das estratgias apon-
tadas por Collier e Levitsky (1997) para a inovao conceitual, ao mesmo tempo
que evita o esticamento conceitual (conceptual stretching).
17. Emtrabalho mais recente, ODonnell (1997b) focaliza, especificamente, as questes
da rule of law e da extenso da cidadania sob a universalidade do direito como um
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atributo da democracia to central quanto as caractersticas (polirquicas) do regi-
me poltico. Ele no chega, contudo, explicitamente, a adicionar este atributo de-
finio procedural mnima de democracia nema definir a, a cut-off line entre demo-
cracias e no-democracias.
18. Alm de Karl (1986), que pioneiramente chama a ateno para a falcia das demo-
cracias eleitorais, Diamond (1996c) enfatiza a excessiva ateno que a literatura de
democratizao coloca no processo eleitoral. Diferenciando democracia eleitoral
de democracia liberal, este autor conclama os colegas a seremmais exigentes na de-
finio de democracia, e refora a importncia do papel dos Estados Unidos para a
construo da democracia liberal nos novos regimes, por meio das atividades de
entidades como a Freedom House e o National Endowment for Democracy (ver, tam-
bm, Diamond, 1999).
19. Este o caso de ODonnell, cujos primeiros trabalhos sobre o tema (p. ex.,
ODonnell, 1992; 1996a) referiam-se Polyarchy, enquanto os mais recentes (p. ex.,
1996b; 1997a; 1997c) passaram a basear-se em Democracy and its Critics.
20. Por exemplo, emPatterns of Democracy (1999), Lijphart no s usa as condies con-
tidas emPolyarchy, como acredita que esses requisitos j esto implcitos na defini-
o de democracia de Lincoln, segundo a qual o governo deve ser pelo povo e para
o povo.
21. Note-se, contudo, que nas reflexes iniciais de Dahl sobre democracia, expressas
em1956 emPreface to Democratic Theory, o autor refere-se explicitamente ao perodo
entre eleies. Na verdade, ele divide o policy process emquatro perodos: eleitoral,
pr-eleitoral, ps-eleitoral e entre eleies. Este ltimo requer, para que se atinja o
mximo de igualdade poltica e soberania popular, as seguintes condies: [...]
que todas as decises no perodo entre eleies sejam subordinadas ou executadas
por aqueles que chegaram [ao poder] durante a fase das eleies, isto , as eleies
esto, em um certo sentido, controlando; ou que as novas decises durante a fase
entre eleies sejam governadas pelas sete condies precedentes, operando, en-
tretanto, sob circunstncias institucionais bastante diferentes; ou [que] ambos os
casos [ocorram] (:71, traduo livre). Esta periodizao do processo decisrio,
contudo, no seria retomada nos trabalhos futuros do autor.
22. No mesmo caminho, como indicado na segunda seo deste trabalho, Schmitter e
Karl (1996) sugerem a possibilidade de combinaes distintas de componentes de-
mocrticos, caracterizando sistemas polticos diferentemente democrticos.
23. Note-se que nos Estados Unidos, prottipo da democracia consolidada, tambm
ocorre o insulamento do Banco Central e de outras burocracias ligadas poltica
econmica. Aaccountability vertical das burocracias , portanto, problema univer-
sal da teoria democrtica emprica, remetendo-nos diretamente discusso do su-
mio da oitava condio de Dahl, referida acima.
24. Schmitter (1992), comalguma semelhana ao proposto aqui, sugere uma conceitua-
o de democracia poltica no como regime, mas umcomposto de regimes (partial
regimes), cada um deles institucionalizado em torno de distintos loci para a repre-
sentao de grupos sociais e a resoluo de seus conflitos. Partidos polticos, asso-
ciaes, movimentos sociais, localidades e vrias clientelas competiriam e coales-
ceriam atravs desses diferentes canais na tentativa de capturar postos polticos e
influenciar as polticas pblicas. Os diferentes tipos de democracia combinariam
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de formas distintas os regimes parciais. So quatro os regimes parciais identifica-
dos por Schmitter: o constitucional, o de representao, o clientelista e o de concer-
tao. Emtrabalho recente no publicado, Schmitter retoma o tema, indo mais alm
para sugerir que, no contexto de consolidao da democracia, os regimes parciais
tendem a crescer em nmero, sendo que muitos ficaro constitucionalmente inde-
finidos, pois precisamente nos interstcios entre tipos diferentes de representa-
es que as normas constitucionais so mais vagas e menos prescritivas (traduo
livre). O autor sugere, contudo, que a natureza das relaes civis-militares seja ex-
plicitamente incorporada ao ncleo central dos regimes parciais (Schmitter e Karl,
s/d, cap. 5). Com relao proposta que fao aqui, seria o caso de se investigar
quais regimes parciais se entrecruzariam nas arenas burocrtica e representativa
(Congresso), as quais teriam uma dimenso, por assim dizer, espacial.
25. Mas confira a literatura sobre governo dividido, a qual, analisando a experincia
americana, enfatiza a funcionalidade de governos divididos e separados para a ca-
pacidade governativa desses governos, argumentando que a difuso de poder abre
maior espao para a negociao entre os poderes constitudos e, portanto, para um
maior controle do Executivo. Ao contrrio do que se pode pensar, continua a argu-
mentao dessa literatura, governos minoritrios apresentam capacidade gover-
nativa no mnimo to boa quanto governos majoritrios. Para uma referncia a essa
literatura e sua aplicao ao caso do Brasil, cf. Mettenheim (1999).
26. Mesmo o Banco Central, que, dentre as agncias burocrticas, seria a mais imper-
mevel de todas poltica, poderia ser enquadrado nesse caso (cf. Rua, 1997).
27. Trata-se aqui da questo da reestruturao da funo de controle entre agncias go-
vernamentais e, mais especificamente, da criao ou reformulao de agncias de
controle entre os poderes constitudos. Para uma anlise minuciosa da horizontal
accountability, ver ODonnell (1997a) e para uma definio detalhada desse atributo
democrtico, ver idem: esp. 18-19.
28. Cf. Paixo e Castro Santos (1988) para uma anlise dos diversos tipos de estudo so-
bre o processo decisrio do Estado burocrtico-autoritrio no Brasil.
29. Cf., no perodo de democratizao, os importantes estudos de caso sobre a poltica
de estabilizao econmica e de abertura comercial (Pio, 1997; 2001) e sobre a polti-
ca industrial (Rua e Aguiar, 1995; Diniz, 1997).
30. Ver a esse respeito a detalhada e competente anlise de Diniz (1997, esp. cap. 4
Cmaras Setoriais e Governana Econmica).
31. Os trabalhos de Pio (2001) e Rua e Aguiar (1995) confirmam isto.
32. Coloca-se aqui a discusso da criao de formas neocorporatistas de representao
de interesses, apropriadas para a arena burocrtica, onde o processo de deciso se-
torial. Aargumentao contrria a essas formas de representao de interesses enfa-
tiza a reproduo, nas arenas neocorporativas de deciso, da desigualdade da capa-
cidade de representao coletiva dos atores chamados a participar dessas arenas, o
que seria antidemocrtico. Aargumentao a favor do modelo neocorporativo que,
mesmo que de forma desigual, grupos com menor capacidade de ao coletiva te-
riam seus interesses representados nessas cmaras corporativas, o que certamente
mais democrtico do que no t-los representados nas decises que os afetam. Ogo-
verno, no exerccio do poder moderador, pode sempre tentar diminuir essas desi-
gualdades e, imbudo do esprito pblico, procurar reforar o interesse republicano
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em contraposio aos interesses privados ali representados. A tarefa no fcil e h
sempre o risco de o governo ser colocado na cadeira do drago, tornando-se refm
de interesses privados poderosos. H, contudo, a possibilidade de diminuir esse ris-
co atravs de redesenhos institucionais. Arespeito deste tema, vale a pena referir-se
a Schmitter (1992), onde o autor analisa e avalia (positivamente) a importncia de
formas neocorporativas de representao de interesses (e outras formas diferentes
de partidos polticos) na consolidao das novas democracias.
33. Aqui a nfase da literatura geralmente posta na reforma dos sistemas eleitoral e
partidrio dos pases emergentes emtransio. Aquesto dos legados autoritrios,
contudo, tambmfundamental. Legados como os da poltica tradicional, baseada
em patronagem, explicam, em grande medida, o fraco comprometimento partid-
rio das elites tradicionais, que assim se espalham pela maioria dos partidos polti-
cos, imprimindo a seu estilo antidemocrtico de fazer poltica (os trabalhos cita-
dos de Frances Hagopian sobre este tema so fundamentais). Esses legados tradici-
onais so, portanto, em grande medida, responsveis pelas dificuldades de cons-
truo de maiorias estveis de apoio ao governo no Congresso e, portanto, pela for-
te probabilidade de paralisia decisria nessa arena. Deve-se ter em mente, desse
modo, que as reformas dos sistemas eleitoral e partidrio, embora inibamos meca-
nismos da poltica tradicional, no os eliminam.
34. Por exemplo, durante a crise asitica, o ministro da Fazenda do Brasil indicou a ne-
cessidade de se definir reas de interesse pblico, no sujeitas ao jogo poltico e aos
interesses partidrios, como a defesa do Real, isto , da estabilidade da moeda, de
tal forma que as medidas necessrias para enfrentar a situao de crise possam ser
prontamente tomadas.
35. No importante artigo Democracy with Adjectives: Conceptual Issues in the Study
of Democratization, Collier e Levitsky referem-se a subtipos diminudos de de-
mocracia, usados na literatura de democratizao para evitar o esticamento con-
ceitual. Estes subtipos identificamatributos de democracia que esto faltando e os
que esto presentes com relao aos atributos do conceito-raiz (root concept) de de-
mocracia, baseado no procedural mnimo de Schumpeter/Dahl. Porque especifi-
cam os atributos que esto faltando, a diferenciao aumenta. Assim, os subtipos
diminudos, de fato, referem-se a um conjunto de casos diferentes dos casos a que
se refere a definio bsica de democracia (Collier e Levitsky, 1997:438-439).
36. Este o termo usado na verso em portugus de Democracia Delegativa (Novos
Estudos Cebrap, n 31, outubro de 1991). Na verso em ingls do artigo, publicada
em Diamond e Plattner (1996a), ODonnell usa a expresso new species.
37. Comunicao oral, seminrio Models and Conceptualizations of Political Change:
Applications to Latin America, Berkeley, outono de 1997.
38. Atemida opo da volta ao autoritarismo no importante para o argumento que
se quer desenvolver aqui.
39. Aquesto da promoo da democracia como parte da poltica externa americana
tratada classicamente por Robert Packeham (1973). A literatura recente sobre de-
mocratizao tem tratado o tema sob o prisma da eficcia da presso externa por
democracia, sob vrias formas, na promoo e consolidao de regimes democrti-
cos (cf., p. ex., Farer, 1996; Lowenthal, 1991; Muravchik, 1992; Nelson e Eglinton,
1996; Stokke, 1995).
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40. Essa uma discusso relevante que, entretanto, foge ao escopo deste trabalho.
41. Cf. ODonnell (1997c) que, de forma semelhante, exorta os estudiosos de democra-
cia a uma postura no teleolgica e a construir tipologias positivas dos diferentes
tipos de democracia.
42. ODonnell (1997c:52) assim se expressa a esse respeito: Acreditamos que demo-
cracia, mesmo na forma bastante modesta de poliarquia sem dvida nenhuma
prefervel ao sortimento de regimes autoritrios que ela substituiu (traduo li-
vre).
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ABSTRACT
Which Democracy? A Conceptual View from the Developing Countries
Perspectives
Is the western liberal model of democracy adequate to analyze the new
political regimes of the ThirdWave of Democracy? After reviewing the recent
literatures on democratization and economic reform, I refer to their
signifying concepts, namely, governability, governance and democracy, as
well as to their implicit normative biases. I give especial attention to the
concept of democracy as used by those literatures, based on the so-called
procedural minimum (Schumpeter/Dahl). Considered too minimum by
leading authors, this definition has been expanded to include precising
attributes. Rather than augmenting even further Dahls list, I here propose to
include in the regime change investigation the characteristics of the
decision-making process, as an analytical tool to characterize the new
political systems on their own terms. I claim that this approach better exams
the more or less democratic character of the building regimes in the period
between elections, bringing to the fore the question of vertical accountability
of the bureaucracies, issue unsatisfactorily treated by democracy theorists.
The policy process approach allows as well for the identification of different
types of democracy which differently combine characteristics of
decision-making. Finally, with reference to the Brazilian case, I consider the
type of political regime the emerging countries are able or willing to build,
offering some working hypotheses to analyze them.
Key words: democracy; new democracies; governability; governance;
decision-making process
RSUM
Quelle Dmocratie? Une Optique Partir de la Perspective des Pays en
Voie de Dveloppement
Le modle de dmocratie librale occidentale serait-il appropri une
analyse des nouveaux rgimes politiques de la Troisime Vague
dmocratique? Dans cet article, aprs une rcapitulation de la littrature sur
la dmocratisation et la rforme conomique, on fait tat de quelques
concepts significatifs: gouvernabilit, gouvernance et dmocratie, ainsi que
de leurs biais normatifs implicites. On a examin surtout le concept de
dmocratie qui se fonde sur le procedural minimumde Schumpeter/Dahl. Bien
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que considre trop troite par des auteurs importants, cette dfinition de
dmocratie, qui a reu des qualificatifs la prcisant davantage, a gagn du
terrain. Au lieu den rajouter dautres la liste de Dahl, on propose ici quon
ti enne compte, l ors de l tude des rgi mes en changement, des
caractristiques du processus de dcision en tant quinstrument analytique
mme didentifier les nouveaux systmes politiques selon leurs propres
termes. Cette approche semble plus pertinente pour lexamen du caractre
plus ou moins dmocratique des rgimes en construction dans les priodes
entre les lections, faisant ressortir la question du contrle vertical des
bureaucraties, insuffisamment traite par la thorie dmocratique. On
russit identifier aussi diffrents types de dmocratie qui associent de faon
diverse les caractristiques de leur processus de dcision. Enfin, partir du
cas brsilien, on prsente quelques considrations sur le type de rgime
politique que les pays mergents sont capables de construire, ou se disposent
construire, tout en leur suggrant quelques hypothses de travail et
danalyse.
Mots-cl: dmocratie; nouvelles dmocraties; gouvernabilit; gouvernance;
processus de dcision
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Que Democracia Uma Visão Conceitual Desde A Perspectiva Dos Países em Desenvolvimento - Maria Helena Santos

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