Constitucionalismo Angolano - 2013 PDF

JOS MELO ALEXANDRINO
Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO

LISBOA
2013

Organiza!o de "arla Amado #omes e $iago Antunes
"om o patroc%nio da Funda!o Luso&Americana para o Desenvolvimento

O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO

Jos Mel o Al exandri no

Pr of es s or da Facul dade de Di r ei t o da Uni ver si dade de Li s boa

Li sboa - 2013

Ttulo: O novo constitucionalismo angolano

Autor: Jos Melo Alexandrino

Edio:
Instituto de Cincias Jurdico-Polticas
www.icjp.pt
e-mail: icjp@fd.ul.pt
Novembro de 2013
ISBN: 978-989-97834-8-5

Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa

3

PLANO

Introduo

1. Ordem constitucional, organizao do poder poltico e sistema jurisdicional

2. Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano

3. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios
fundamentais

4. O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados

NDICE
4

NDICE
5

INTRODUO

Il costituzionalismo un movimento di pensiero fino
dalle sue origini orientato a perseguire finalit
politiche concrete, essenzialmente consistenti nella
limitazione dei poteri pubblici e nellaffermazione di
sfere di autonomia normativamente garantite.

MAURIZIO FIORAVANTI, Costituzionalismo. Percorsi
della storia e tendenze attuali, Roma/Bari, 2009, p. 5

A importncia do constitucionalismo angolano no contexto africano e mundial
uma realidade que no pode ser desconsiderada neste incio do sculo XXI, sobretudo a
partir do momento em que, com a paz alcanada em 2002, se puderam reunir as
condies necessrias para o desenvolvimento e consolidao de uma estatalidade
organizada segundo uma base legal-racional, que pudesse superar decididamente tanto a
lgica revolucionria, inerente guerra de libertao, ao momento fundador e aos
conflitos armados subsequentes, quanto o apelo carismtico ou mesmo tradicional.
Nesse processo, o ano de 2008 assinala seguramente o incio de uma nova etapa: com a
institucionalizao do Tribunal Constitucional, a preparao e realizao de eleies
gerais para a Assembleia Nacional e o arranque definitivo dos trabalhos que viriam a
culminar na aprovao da Constituio da Repblica de Angola de 5 de Fevereiro de
2010.
Ainda que o momento constituinte tenha ficado marcado por uma ruptura do
desejado consenso (ANDR THOMASHAUSEN), o que no deixou de projectar uma
primeira sombra sobre o novo edifcio constitucional ( 2), nem por isso deixmos de
saudar a Constituio aprovada, especialmente pela viso de esperana que a mesma
encerra no que respeita vontade de liberdade e ao empenho da proteco efectiva dos
direitos fundamentais da pessoa humana ( 3): o conhecimento experimentado da
histria constitucional portuguesa e das reconhecidas imperfeies da Constituio de
1976 serviram-nos seguramente de amparo na hora de formular um tal juzo.
PLANO | INCIO DO TEXTO | NDICE
6

Realizadas entretanto, em 31 de Agosto de 2012, novas eleies gerais (agora
tambm para os cargos de Presidente da Repblica e de Vice-Presidente) e volvidos
quase quatro anos de vigncia da Constituio, quela primeira sombra vieram juntar-se
novos focos de tenso, de que o Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro, do Tribunal
Constitucional (que declarou a inconstitucionalidade de diversos preceitos da Lei
Orgnica da Assembleia Nacional) constituiu o exemplo mais recente ( 1).
Os trabalhos reunidos neste pequeno livro, agora colocados ao dispor de todos,
tiveram na sua origem intervenes ou lies preferidas em Angola e em Portugal (o
mais recente), justamente ao longo destes ltimos quatro anos, representando um
pequeno contributo para o conhecimento da Constituio e para o aprofundamento da
reflexo jurdica sobre o novo constitucionalismo angolano.
Os primeiros destinatrios desta obra so os meus alunos de mestrado: com efeito,
a partir do corrente ano lectivo e no mbito de um programa de investigao mais vasto,
que est agora a dar os primeiros passos, eles passaram a ter em mos o
desenvolvimento do tema O constitucionalismo no mundo de lngua portuguesa.
Todavia, a obra destina-se tambm a todos os estudantes e profissionais do Direito em
geral e igualmente aos polticos e demais interessados na observao das instituies e
das transformaes constitucionais que ocorrem em frica e no universo dos pases de
lngua portuguesa.
Como possvel imagem da situao do novo constitucionalismo angolano, um
padro que o leitor atento pode facilmente detectar em cada um destes estudos dado
pela sequncia realidade existente, desenho constitucional, realizao da
Constituio: (i) o primeiro estudo parte exactamente da observao da continuidade
histrico-cultural do contexto, para descrever em seguida a organizao do poder
poltico delineada pela Constituio de 2010 e para referir os imperativos de realizao
da Constituio (nomeadamente ao nvel do poder local e do sistema jurisdicional); (ii)
o segundo estudo comea por traar o perfil especfico da Constituio angolana,
descreve depois a identidade constitucional definida pelo legislador constituinte e
termina com uma anotao sobre as funes particulares e os condicionamentos de que
depende a aplicao da Constituio; (iii) o estudo sobre o poder local, depois de
esclarecer a natureza das provncias, dos municpios e das comunas hoje existentes,
7

examina o enquadramento dado pela Constituio ao poder local (nomeadamente a
centralidade concedida ao princpio democrtico e ao princpio da autonomia local) e
termina com um apontamento sobre a concretizao desse desgnio constitucional;
(iv) abrindo com o reconhecimento de que a Justia uma deusa difcil de servir, e
logo acrescentando que o valor dos direitos fundamentais se mede pela efectividade que
dela consigam obter, o ltimo texto traa as grandes opes da Constituio nesse
importante domnio, perspectivando ento as potencialidades e o relevo que a figura do
recurso extraordinrio de inconstitucionalidade est destinada a assumir no
ordenamento angolano, enquanto mecanismo especialmente dirigido contra violaes de
direitos, liberdades e garantias e de outros princpios constitucionais.

Jos Melo Alexandrino

Lisboa, Novembro de 2013

8

PLANO | NDICE
9

ORDEM CONSTITUCIONAL, ORGANIZAO DO PODER
E SISTEMA JURISDICIONAL*

SUMRIO: Introduo. 1. A ordem constitucional angolana. 1.1. Constituio e
realidade constitucional. 1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de
Angola. 1.3. A identidade constitucional. 1.4. Ncleos fundamentais da Constituio. 2. A
organizao do poder poltico. 2.1. Primeiras observaes. 2.2. O sistema de governo.
2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica. 2.4.
Distribuio e exerccio do poder legislativo. 2.5. A administrao local do Estado. 2.6. O
poder local. 3. O sistema jurisdicional. 3.1. O sistema jurisdicional segundo a
Constituio. 3.2. O sistema jurisdicional existente. 3.3. As perspectivas de reforma.

Introduo

Permito-me comear pela evocao de uma palestra realizada em Luanda em 2009
em que, por coincidncia, tambm estiveram presentes os trs membros deste nosso
painel onde, a dado passo, o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA resumiu as trs
lies retiradas da sua reflexo sobre a experincia constitucional portuguesa, que eram
estas: (1.) o constitucionalismo um todo contnuo; (2.) h depois uma realidade
cultural e social que tambm um todo contnuo e que acaba por ligar as vrias fases;
(3.) e h ainda uma articulao permanente entre os valores e interesses, cabendo ento
ao poltico ser o intermedirio entre os valores e os interesses e ao jurista ajudar
ponderao dos valores e dos interesses
1
.

* Apontamentos da lio proferida em 21 de Outubro de 2013, no Curso Direito Pblico Angolano
para Investidores e Juristas, organizado pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa e pela Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, sob a
coordenao cientfica dos Professores Doutores Carlos Blanco de Morais e Carlos Feij e do Mestre
Joo Tiago Silveira, a quem muito agradeo o convite.
1
Palestra que teve lugar na Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, em 28 de Janeiro
de 2009.
10

Eis o que me pareceu ser um bom ponto de partida e tambm um mote, a que
regressarei daqui a pouco (v. infra, n. 1.1.), para assinalar a necessidade de uma
articulao entre a Constituio escrita e a Constituio real, entre o texto (ou
programa normativo) e o mbito da realidade regulado pela norma (domnio
normativo).
O nosso plano, no entanto, no nem ser o da Teoria da Constituio. Partindo
naturalmente de uma perspectiva jurdico-constitucional, a minha interveno tem um
intuito predominantemente informativo, procurando fornecer uma viso geral,
actualizada e integrada, sobre a ordem constitucional, a organizao do poder poltico e
o sistema jurisdicional angolanos. Ainda assim, pretendo tambm dar nota de alguns
problemas e pontos crticos relevantes, sejam eles resultantes da Constituio escrita, da
regulao infra-constitucional ou da prtica, no deixando de ter a na devida conta a
jurisprudncia do Tribunal Constitucional de Angola.
Relativamente caracterizao inicial da Constituio da Repblica de Angola
(abreviadamente, CRA)
2
, retomarei algumas linhas do que escrevi na recente obra de
homenagem ao Professor JORGE MIRANDA, Autor a quem ficou igualmente a dever-se o
primeiro estudo panormico sobre essa Constituio
3
.

1. A ordem constitucional angolana

Tomaremos aqui a ideia de ordem constitucional num sentido pragmtico
4
, que
envolver a caracterizao geral da Constituio, um traado das opes e princpios

2
Constituio de 5 de Fevereiro de 2010.
3
Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, in O Direito, ano 142. (2010), I, pp. 9-38.
4
A ideia de ordem constitucional tem seguramente uma ligao com o conceito de
constitucionalismo, podendo admitir-se, apesar da multiplicidade de perspectivas possveis, que este se
possa definir da seguinte forma: O constitucionalismo um movimento de pensamento que est, desde
as suas origens, orientado a prosseguir finalidades polticas concretas, que se traduzem essencialmente na
limitao dos poderes pblicos e na afirmao de esferas de autonomia normativamente garantidas (cfr.
Maurizio Fioravanti, Costituzionalismo. Percorsi della storia e tendenze attuali, Roma/Bari, 2009, p. 5).
A nosso ver, o perfil especfico do Estado constitucional angolano ditado pela articulao (1) entre
um conjunto de factores histricos e extra-jurdicos, (2) a condio de state-building e (3) a estrutura
constitucional em progresso (Estado de Direito, democracia e Estado social).
11

que definem a identidade constitucional
5
, bem como um brevssimo percurso sobre dois
dos ncleos materiais da Constituio, os direitos e deveres fundamentais e a garantia da
Constituio, deixando naturalmente a parte da organizao do poder poltico para o
momento prprio
6
.
Antes porm de prosseguir em conformidade, regressemos ao nosso mote.

1.1. Constituio e realidade constitucional
Como diz KONRAD HESSE, numa passagem que no me canso de citar, a norma
constitucional no tem existncia autnoma em face da realidade, razo pela qual a
correspondente pretenso de eficcia no pode ser separada das condies histricas da
sua realizao, que esto, de diferentes formas, numa relao de interdependncia,
criando regras prprias que no podem ser desconsideradas
7
.
Nessa medida, a pensar na necessria articulao entre o texto e o contexto
8
,
[e]ntre os pressupostos que, em concreto, mais condicionam a realizao efectiva da
Constituio, poderemos arrolar: a tradio de legalidade autocrtica, desde logo
herdada do perodo colonial, com expresso visvel na compresso da liberdade poltica
e da liberdade econmica; a persistncia de uma normatividade aparente, tambm neste
caso um trao simultaneamente herdado e africano; a dita constante idiossincrtica
(acentuada desde o Acrdo de 1998 do Tribunal Supremo) da personalizao do poder
e da preferncia pela chefia unipessoal; os mltiplos efeitos causados por um longo
perodo de guerra, agravando nomeadamente as dificuldades de uma renovao ou
reconstituio original do sistema de valores; a fragilidade dos partidos polticos, com a
presena de um partido poltico hegemnico e o respectivo rol de consequncias,

5
Veja-se, na doutrina portuguesa, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade
constitucional, Coimbra, 2010.
6
Por sua vez, face ao programa do Curso, to-pouco se justifica uma descida parte da Constituio
econmica [para um quadro geral da matria antes e depois da Constituio de 2010, Ovdio Pahula, A
Evoluo da Constituio Econmica de Angola, Luanda, 2010; Carlos Teixeira, A nova Constituio
econmica de Angola e as oportunidades de negcios e investimentos (2011), texto acessvel em
<http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=dVRLVjiE1dE%3D&tabid=331>].
7
Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar Ferreira Mendes, A
fora normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991, pp. 14 s.
8
No seguimento dessa articulao, sobre as funes particulares da CRA e sobre as vrias condies
de realizao da Constituio, cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo da
Constituio: o caso angolano, in Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. II
Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 335 s., 338 ss., respectivamente.
12

designadamente ao nvel da reduo do espao para o dilogo poltico, do
reconhecimento efectivo do papel da oposio, da debilitao dos mecanismos de
participao e de controlo do exerccio do poder, tal como ao nvel das conexes com o
estudado fenmeno da patrimonializao (ou neo-patrimonialismo); a existncia de pelo
menos dois pblicos bem diferenciados (um mais ocidentalizado e outro profundamente
africano), acrescendo a isso a presena de formas de autogoverno por poderes
tradicionais em amplos espaos do territrio. No final, h um elemento comum a unir
cada um destes factores: o facto de todos eles terem projeco significativa sobre o
mais importante de todos os pressupostos da vigncia efectiva da Constituio o
consenso fundamental
9
.

1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de Angola
Retomando igualmente aquilo que j anteriormente escrevemos a esse propsito,
poderemos reunir como traos caracterizadores da Constituio da Repblica de Angola
os seguintes:

(i) A respeito das suas caractersticas formais, trata-se, antes de mais, de uma
Constituio escrita e rgida, mas tambm da Constituio definitiva de
Angola, culminando um longo processo de transio constitucional iniciado
em 1991;
(ii) Em segundo lugar, a CRA responde formalmente ao tipo constitucional do
Estado democrtico de direito (artigo 2.), ainda que com diversas marcas
de especificidades africanas e angolanas, designadamente as que entroncam
nos precedentes 18 anos de constitucionalismo anmalo, durante todo o
perodo da II Repblica;
(iii) Tanto no plano simblico como no plano da deciso constituinte, a CRA d
uma particular ateno aos direitos e liberdades fundamentais, quer no que
toca ao seu reconhecimento (artigos 30. e seguintes e 76. e seguintes), quer
no que toca ao enunciado dos deveres de respeito, proteco e promoo

9
Cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo, pp. 324-326 (com omisso das
correspondentes notas).
13

(artigos 28. e 56., designadamente), quer no que toca abertura aos
direitos humanos (artigo 26.), quer no que toca ainda aos mecanismos de
proteco (com destaque para o expresso reconhecimento do direito
fundamental institucional de defesa pblica e para a existncia de um
recurso extraordinrio junto do Tribunal Constitucional);
(iv) A CRA assenta formalmente na democracia representativa, ainda que com
limitaes e entorses relevantes, alm do natural condicionamento ditado
pela presena de diversos outros factores extra-jurdicos [];
(v) Consagrando formalmente um regime econmico de mercado, ainda que
com uma forte interveno do Estado na economia (pese o teor do artigo
89.), a CRA no deixa de se comprometer com a justia social (artigos 1.,
76. e seguintes, 89., n. 1, e 90.);
(vi) O sistema de governo previsto na CRA um sistema especificamente
angolano (ou seja, um sistema atpico), marcado por uma
presidencializao de facto, num pano de fundo de personalizao do poder
e no quadro de um sistema multipartidrio de partido hegemnico;
(vii) A CRA institui um Estado unitrio que se pretende mas ainda no
descentralizado [artigos 8., 201., n. 1, parte final, 213. e seguintes, e
236., alneas h) e k)], traduzindo a converso dos municpios em autarquias
locais (artigo 218., n. 1) um imperioso desgnio constitucional;
(viii) Sem deixar de receber influncias e de se integrar nos sistemas jurdicos
lusfonos, a CRA tambm marcada, como em parte j foi notado [], por
certos elementos dos sistemas jurdicos africanos, nomeadamente a
relevncia concedida ao Direito consuetudinrio (artigo 7.) e o
reconhecimento pelo Estado das estruturas do poder tradicional (artigos
223. a 225.), significativamente integradas no mbito do poder local
(Ttulo VI da Constituio)
10
.

10
Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo, pp. 321-324 (com omisso das
correspondentes notas).
14

1.3. A identidade constitucional
Feita esta caracterizao geral, ressaltam j algumas das que foram as grandes
opes do legislador constituinte angolano em 2010: o primado da pessoa sobre o
Estado, a democracia representativa (como regime poltico), a economia de mercado
(como regime econmico), a forma de governo republicana, a forma de Estado unitrio
simples, um sistema de governo adaptado (v. infra, n. 2.2.1.), o reconhecimento e
valorizao das estruturas do poder tradicional, num quadro de abertura e pluralismo
jurdico
11
.
Mas a identidade constitucional resulta no s dessas e de outras opes, mas
tambm da dimenso histrica da Constituio
12
e sobretudo dos grandes princpios que
definem a arquitectura do edifcio constitucional.
luz do texto constitucional (particularmente dos artigos 1., 2., 8. e 236.), se a
realidade que liga todo o conjunto d pelo nome de Estado democrtico de direito, as
suas principais traves mestras so o princpio do Estado de Direito, o princpio
democrtico e o princpio do Estado social
13
.

1.3.1. O princpio do Estado de Direito uma realidade histrico-cultural e
normativa que se define na CRA por um conjunto de elementos, a saber: (i) [a]
submisso do Estado ao Direito (ou primado do Direito), a comear pelo respeito
devido referncia cimeira da dignidade da pessoa humana [artigos 1. e 236., alnea
a), da CRA], a passar pela submisso Constituio (artigos 2., n. 1, 6. e 226.) e
lei (artigos 2., n. 1, e 6.) e ainda pelo respeito pelos princpios fundamentais do
Direito, que se desenvolvem especialmente nos princpios da igualdade, da proibio do
arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica e da proteco da confiana
(artigos 2., 6., 23., 57.); (ii) o respeito e a proteco dos direitos e liberdades

11
Por todos, Carlos Maria Feij, A coexistncia normativa entre o Estado e as autoridades
tradicionais na ordem jurdica plural angolana, Coimbra, 2012.
12
Para uma primeira perspectiva, Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da Repblica no
Sistema Poltico Angolano, Luanda, 2009, pp. 195 ss., 241 ss., 249 ss., 263 ss.
13
Sobre a matria, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional
Angolano, Coimbra, 2011, pp. 76 ss., 101 ss., 136 ss.; Andr Thomashausen, O desenvolvimento,
contexto e apreo da Constituio de Angola de 2010, in Estudos de homenagem ao Prof. Doutor
Jorge Miranda, vol. I Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 323 ss.; Jos
Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 326 ss.; Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As
Constituies dos Estados de Lngua Portuguesa uma viso comparativa, Lisboa, 2013, pp. 194 ss.
15

fundamentais do homem [artigos 2., n. 2, 21., alnea b), 22. e seguintes, 56. e 236.,
alneas a), e) e g)]; (iii) a independncia dos tribunais [artigos 175. e 236., alnea i)];
(iv) enfim, o carcter necessariamente limitado do poder do Estado, de onde decorre
designadamente o princpio da separao e interdependncia de poderes (artigos 2.,
105., n. 3, e 236., alnea j)]
14
.

1.3.2. O princpio democrtico
15
tem uma expresso directa em inmeros
preceitos da Constituio [nomeadamente nos seus artigos 1., 2., 3., n. 1, 4., n. 1,
17., 45., n. 2, 52., 54., 106., 129., 141., n. 2, 143., 147., 149., 154., 213. e
seguintes, e 236., alneas f) e h)], espelhando-se, por isso, em diferentes nveis, que vo
desde o da legitimao do poder poltico, o da arquitectura do sistema de governo, o das
condies de exerccio do poder, o do controlo da aco desenvolvida e o da
responsabilidade poltica
16
. Em segundo lugar, no podendo deixar de satisfazer um
conjunto de requisitos e condies
17
, a organizao democrtica do poder to-pouco se
satisfaz com a ideia de representao em sentido formal (que corresponde autorizao
que os governantes recebem do povo, atravs da eleio), exigindo tambm a ideia de
representao em sentido material: neste caso, s h representao quando a aco dos
governantes se configura de tal forma que os indivduos e os cidados no seu conjunto
(o povo) se podem reconhecer nessa aco
18
. Refira-se ainda que a CRA admite
expressamente o referendo nacional (um instrumento de democracia semidirecta)
19
.

1.3.3. O princpio do Estado social depreende-se, por sua vez, dos valores que
animam a Constituio (a dignidade da pessoa humana, a liberdade, a igualdade, a

14
Cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 328 s. (sem as correspondentes
notas).
15
Entendida a democracia como forma mediatizada de racionalizao do poder, com recusa da
ideia de identidade ou unidade entre governantes e governados (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito
Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., Coimbra, 2003, p. 291).
16
Quando jurisprudncia constitucional, vejam-se especialmente os Acrdos n.
os
111/2010,
233/2012 e 319/2013 (acessveis a partir de < http://www.tribunalconstitucional.ao>).
17
Sobre a matria, com outras indicaes, Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e
funo, pp. 330 ss.
18
Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie und Reprsentation (1983), trad. castelhana,
Democracia y representacin. Crtica a la discusin actual sobre la democracia, in Escritos sobre el
Estado de Derecho y la Democracia, Madrid, 2000, p. 144.
19
Artigos 119., alnea l), 168. e 227., alnea d), da CRA.
16

justia, a solidariedade)
20
, exprimindo-se numa srie de imposies e tarefas
fundamentais do Estado
21
e sobretudo num conjunto de direitos econmicos, sociais e
culturais
22
.

1.4. Ncleos fundamentais da Constituio
Iremos agora referir-nos a dois ncleos da Constituio da maior relevncia
normativa e prtica (que se apresentam alis em ntima ligao): os direitos
fundamentais e a fiscalizao da constitucionalidade.

1.4.1. Em matria de direitos e deveres fundamentais, a CRA coloca-se na matriz
dos grandes textos, acolhendo e ampliando o legado recebido da Lei Constitucional de
1992
23
, o que bem visvel, designadamente: no lugar e no papel reconhecidos ao
princpio da dignidade da pessoa humana
24
; na precedncia da dignidade da pessoa
humana sobre a vontade popular, da pessoa sobre o Estado e dos direitos fundamentais
sobre a organizao do poder poltico e sobre a organizao econmica
25
; no estatuto
concedido aos instrumentos internacionais de direitos humanos, determinando que os
tribunais os devem aplicar oficiosamente (artigo 26., n. 3, da CRA); enfim, num
generoso e bem estruturado catlogo de direitos fundamentais, aberto a articulaes
entre os direitos de liberdade e os direitos sociais (artigo 27.)
26
.
primeira vista, grande a aproximao neste domnio Constituio da
Repblica Portuguesa, particularmente visvel na sistematizao adoptada, na distino
entre direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais, bem
como no primado dos primeiros sobre os segundos
27
. No entanto, tambm nesta matria

20
Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 136 s.; Jos Melo
Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, p. 328, nota 62.
21
Artigos 21., alneas c), d), e), f), g), h), i) e o), e 90. da CRA.
22
Artigos 76. e seguintes da CRA.
23
Sobre a importncia deste texto no constitucionalismo angolano, Jos de Melo Alexandrino,
Reforma constitucional lies do constitucionalismo portugus, in Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Martim de Albuquerque, Coimbra, 2010, pp. 10-11, nota 8 (recurso tambm acessvel on-line).
24
Prembulo e artigos 1., 7., 31., n. 2, 32., n. 2, 36., n. 3, 89., n. 1, 223., n. 2, 236., alnea
a), da CRA.
25
Jorge Miranda, A Constituio de Angola, p. 19.
26
Jos de Melo Alexandrino, O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos
cidados, in O Direito, ano 142. (2010), V, pp. 866 s.
27
Artigos 2., n. 2, 28., n.
os
1 e 2, 57., 164., alnea b), e 236. da CRA.
17

a CRA apresenta um perfil especfico, que a afasta em idntica medida de Constituies
como a portuguesa
28
, em virtude dos seguintes elementos:

(i) A extenso do elenco de deveres fundamentais expressos, sejam eles
deveres gerais (artigos 22., n. 3, e 52., n. 2) ou particulares (artigo 11.,
n. 1, 76., n. 1, in fine, e 88. da CRA);
(ii) A existncia de um conjunto significativo de reservas de lei restritiva e de
limites directos
29
previstos relativamente a algumas das principais
liberdades (artigos 40., n. 3, 44., n. 4, 46., n. 1, 48., n. 1, e 52., n. 1);
(iii) A determinao expressa de um regime especfico dos direitos econmicos,
sociais e culturais (envolvendo a progressividade da respectiva realizao, a
reserva de recursos disponveis e a subsidiariedade)
30
;
(iv) A autonomizao, em termos da sistemtica adoptada, da matria relativa
garantia dos direitos e liberdades fundamentais
31
;
(v) A existncia, na ordem constitucional angolana, de um mecanismo
especfico de proteco dos direitos, liberdades e garantias junto do Tribunal
Constitucional: o recurso extraordinrio de inconstitucionalidade
32
.

1.4.2. Na matria de garantia da Constituio, apesar das diferenas, talvez
mais vincada a aproximao Constituio portuguesa de 1976, quer no que respeita
adopo de um sistema misto de fiscalizao da constitucionalidade, quer no que
respeita ao regime de reviso da Constituio
33
.
Cingindo-nos primeira destas dimenses, na ordem constitucional angolana, o
modelo de fiscalizao da constitucionalidade caracteriza-se pelas seguintes notas:

28
Da que no acompanhemos a tese do Professor Jorge Miranda, segundo a qual haveria na CRA
um desfasamento entre a Constituio dos direitos e a Constituio poltica (cfr. Jorge Miranda, A
Constituio de Angola, pp. 33 ss.; Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados,
pp. 210 ss.).
29
Sobre o conceito de limite, Jos Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo Geral,
2. ed., Cascais, 2011, pp. 121 ss.
30
Artigos 21., alnea c), 28., n. 2, e 90., alnea c), da CRA.
31
32
Jos Melo Alexandrino, O papel dos tribunais, pp. 876 ss.
33
Artigos 233. a 237. da CRA.
18

(i) Um sistema inteiramente jurisdicionalizado;
(ii) Um sistema misto, com fiscalizao abstracta (preventiva, sucessiva e de
inconstitucionalidade por omisso)
34
e fiscalizao concreta (com
manuteno do acesso directo do juiz comum Constituio)
35
;
(iii) A inequvoca centralidade do Tribunal Constitucional;
(iv) O predomnio do controlo exercido sobre normas, apesar de uma abertura
(puramente textual) fiscalizao de todos os actos
36
e da possibilidade da
fiscalizao de actos administrativos e de sentenas (no recurso
extraordinrio de inconstitucionalidade)
37
;
(v) Um sistema que tem a Constituio como parmetro de controlo (com
inexistncia de fiscalizao da legalidade das leis reforadas)
38
;
(vi) A existncia de um mecanismo especfico para a reparao de violaes a
princpios constitucionais e a direitos, liberdades e garantias (o j referido
recurso extraordinrio de inconstitucionalidade, que pressupe, desde a
reforma promovida em Dezembro de 2010, o prvio esgotamento dos
recursos existentes)
39
.

2. A organizao do poder poltico

Uma das vias possveis para abordar o tema da organizao do poder poltico seria
a da identificao dos princpios fundamentais aplicveis, podendo para o efeito tomar-
se como ponto de referncia a sistematizao proposta pelo Professor PAULO OTERO, ao

34
Artigos 228. e 229. (fiscalizao preventiva), 230. e 231. (fiscalizao sucessiva abstracta) e
232. (inconstitucionalidade por omisso).
35
Decorrente dos artigos 177., n. 1, e 180., n. 2, alneas d) e e), da CRA.
36
Artigos 6., n. 3, 180., n. 2, alnea a), in fine, 226., n.
os
1 e 2, e 227. da CRA.
37
Figura cuja base constitucional se acha no artigo 180., n.
os
1 e 2, alnea c), da CRA e cuja
consagrao e regime se encontram estabelecidos na Lei Orgnica do Tribunal Constitucional [artigos
16., alnea m), e 21., n. 4, da Lei n. 2/2008, de 17 de Junho, alterada pela Lei n. 24/2010, de 3 de
Dezembro, e na Lei do Processo Constitucional (artigos 49. e seguintes da Lei n. 3/2008, de 17 de
Junho, alterada e redenominada pela Lei n. 25/2010, de 3 de Dezembro)].
38
Mas com abertura, em fiscalizao concreta, ao controlo do respeito por normas de Direito
Internacional [artigo 36., n. 1, alneas d) e e), da Lei do Processo Constitucional].
39
Artigo 49., nico, da Lei do Processo Constitucional (aditado pela Lei n. 25/2010, de 3 de
Dezembro).
19

distinguir entre (i) princpios de organizao e funcionamento do poder poltico e (ii)
princpios respeitantes aos titulares do poder poltico
40
.
Sem prejuzo de reconhecer que, dentro do primeiro grupo, tambm a CRA
consagra expressamente os princpios da separao e interdependncia
41
, o princpio da
imodificabilidade da competncia
42
, o princpio da responsabilidade
43
, o princpio da
auto-organizao interna
44
, o princpio da continuidade do exerccio de funes
45
e o
princpio da maioria
46
e que, dentro do segundo grupo, esto presentes todos os oito
princpios sucessivamente elencados pelo referido Professor de Lisboa
47
, optmos por
centrar a ateno num conjunto de tpicos relativos s principais estruturas
constitucionais da Repblica de Angola.

2.1. Primeiras observaes
A centralidade do Presidente da Repblica no sistema poltico e no sistema
constitucional angolanos tem sido liminarmente reconhecida, tanto pela doutrina como
pela jurisprudncia constitucional
48
.

40
Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do Poder Poltico, Coimbra,
2010, pp. 11 ss. e 77 ss., respectivamente.
41
Artigos 2., n. 1, 105., n. 3, e 236., alnea j), da CRA.
42
Mas apenas relativamente aos poderes do Presidente da Repblica [quanto aos poderes da
Assembleia Nacional, os artigos 104., n. 4, 160., alnea d), e 161., alnea n), constituem normas
especiais relativamente ao princpio enunciado no artigo 105., n. 2, da CRA (em sentido diferente, veja-
se o recente Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro, do Tribunal Constitucional, acessvel a partir de
<http://www.tribunalconstitucional.ao>)].
43
Artigos 127., 129., 139. e 140. da CRA.
44
Artigos 120., alneas e) e g), 155. e 160., alnea a), da CRA.
45
Artigos 128., n. 3, 179., n. 7, 240. e 241. da CRA.
46
Artigo 159. da CRA.
A esta srie de princpios (comuns ordem constitucional portuguesa), deveramos ainda
acrescentar o princpio da transparncia e da boa governao (artigo 104., n. 4, da CRA) e porventura
tambm o princpio do gradualismo (artigo 242.).
47
Assim, quanto aos princpios respeitantes aos titulares do poder poltico, esto presentes na CRA:
(1) o princpio da legitimao democrtica (artigos 2., 3., 106., 143., n. 1 e 213.); (2) o princpio da
renovao (artigos 11., n. 2, e 113., n. 2); (3) o princpio da fidelidade Constituio (artigos 108., n.
5, 115. e 131., n. 4); (4) o princpio da responsabilidade pessoal (artigos 75., 127., 129., 139.); (5) o
princpio da titularidade de situaes funcionais (artigos 133., 135., n. 3, 140., n. 2, 150. e 188.); (6)
o princpio da proibio de acumulao de funes (artigos 138. e 149.); (7) o princpio da proibio do
abandono de funes [artigo 110., n. 2, alnea h)]; e (8) o princpio da renunciabilidade ao cargo (artigos
116. e 152.).
48
Quanto primeira, entre outros, Jorge Miranda, A Constituio de Angola, pp. 19, 24, 34 ss.;
Vital Moreira, Presidencialismo Superlativo, in Pblico, de 9 de Fevereiro de 2010; Jnatas E. M.
Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 223; Jos Melo Alexandrino, Natureza,
estrutura e funo, pp. 320, 323; quanto jurisprudncia, logo no Acrdo n. 111/2010, de 3 de
20

Eis uma primeira observao.
Mas h uma segunda observao liminar a reter: na prtica poltica (basta para o
efeito atentar nas formas de comunicao pblica oficial) e por vezes at na
jurisprudncia constitucional
49
, continua a falar-se em Governo ou do Governo de
Angola. Todavia, j no existe Governo, nem como rgo de soberania, nem como
rgo superior da Administrao Pblica
50
. Na perspectiva aqui em anlise, trata-se de
um desvio ao esquema constitucional, arreigado no hbito e na linguagem corrente, que
no deve fazer esquecer que a funo de governo pertence hoje ao Presidente da
Repblica, enquanto titular do Poder Executivo (artigo 120. da CRA)
51
.

2.2. O sistema de governo
Na Constituio da Repblica de Angola, so rgos de soberania o Presidente da
Repblica, a Assembleia Nacional e os Tribunais (artigo 105., n. 1), mas apenas os
dois primeiros integram o sistema de governo
52
.

2.2.1. Comecemos por uma descrio elementar.
a) O Presidente da Repblica designado por sufrgio universal e directo
53
, sendo
eleito como tal o cabea de lista do partido poltico (ou coligao de partidos polticos)
mais votado no quadro das eleies gerais
54
; o nmero dois da lista mais votada eleito
Vice-Presidente da Repblica
55
; o mandato de cinco anos
56
, podendo cada cidado
exercer at dois mandatos
57
; o Presidente da Repblica definido simultaneamente

Fevereiro (que se pronunciou preventivamente sobre o texto da Constituio), o Tribunal Constitucional
reconheceu no s que a CRA alarga consideravelmente as competncias do Presidente da Repblica,
como j o sistema precedente acabava por concentrar na figura do Presidente da Repblica mais poderes
do que acontece por regra num sistema presidencialista clssico (ponto 5 de deciso, acessvel em
<http://www.tribunalconstitucional.ao>).
49
Veja-se o exemplo do Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro (cfr.
<http://www.tribunalconstitucional.ao>), na respectiva p. 17.
50
Artigos 105. e 112. da Lei Constitucional de 1992.
51
Veja-se tambm a esse respeito o ponto 5 do Acrdo n. 111/2010, de 3 de Fevereiro.
52
Sobre o conceito de sistema de governo, por todos, Marcelo Rebelo de Sousa, Direito
Constitucional I Introduo e Teoria da Constituio, Braga, 1979, pp. 323 ss.
53
Artigos 106. e 143., n. 1, da CRA.
54
Artigo 109., n. 1, da CRA.
55
56
57
21

como Chefe de Estado, titular do Poder Executivo e Comandante-em-Chefe das Foras
Armadas
58
; salvo no caso de traio ptria e outros crimes definidos na Constituio
como imprescritveis e insusceptveis de amnistia, o Presidente da Repblica no
responsvel
59
pelos actos praticados no exerccio das suas funes
60
; em caso de crise
grave, o Presidente da Repblica pode auto-demitir-se, o que acarreta a dissoluo da
Assembleia Nacional e a convocao de eleies gerais antecipadas
61
; em caso de
vacatura do cargo, as funes so assumidas pelo Vice-Presidente, o qual cumpre o
mandato at ao fim, com a plenitude dos poderes
62
.
J a Assembleia Nacional (parlamento unicameral) composta por 220 Deputados
(130 eleitos pelo crculo nacional e 90 eleitos pelos 18 crculos eleitorais provinciais)
63
,
eleitos segundo o sistema de representao proporcional para um mandato de cinco
anos
64
; a Assembleia Nacional desempenha funes polticas
65
, legislativas, de controlo
e fiscalizao
66
.

b) A respeito das relaes entre o Presidente da Repblica e a Assembleia
Nacional, esforou-se o Tribunal Constitucional, logo no Acrdo de fiscalizao
preventiva da Constituio, por enumerar os mecanismos que apontam para a
interdependncia e cooperao, entre os quais assinalou: a aprovao do Oramento
Geral do Estado pela Assembleia, aps submisso da respectiva proposta pelo
Presidente da Repblica; o dever de audio da Assembleia Nacional, no exerccio de

58
Quanto s competncias, a cada um destes nveis, esto as mesmas previstas nos artigos 119.,
120. e 121., respetivamente, dispondo ainda o Presidente da Repblica de outras competncias: na
esfera as relaes internacionais (artigo 121.), bem como em matria de segurana nacional (artigo
123.), de procedimento legislativo e referendrio (artigos 124. e 168., n. 1) e de decretao legislativa
de urgncia (artigo 126.).
59
Sem prejuzo da responsabilidade difusa (sobre o conceito, por ltimo, Jaime Valle, O Poder de
Exteriorizao do Pensamento Poltico do Presidente da Repblica, Lisboa, 2013, pp. 496 ss.)
60
Artigo 127. da CRA; os correspondentes processos, desencadeados no seio da Assembleia
Nacional, competem ao Tribunal Supremo ou ao Tribunal Constitucional (artigo 129. da CRA).
61
Artigo 128. da CRA.
62
63
64
65
Funes em cujo mbito se devem identicamente colocar os poderes electivos enunciados no
artigo 163. da CRA.
66
Assim expressamente, os artigos 161. e 162. da CRA.
22

determinados poderes pelo Presidente da Repblica
67
; o poder de iniciativa legislativa
deste, bem como o regime fixado para as autorizaes legislativas (sujeitas a apreciao
posterior do Parlamento); a obrigao de submisso Assembleia Nacional dos decretos
legislativos presidenciais provisrios
68
; os poderes de promulgao e o regime de
reapreciao dos decretos do Parlamento; os poderes de aprovao de convenes
internacionais pela Assembleia Nacional; enfim, a possibilidade de o Presidente da
Repblica poder ser destitudo por iniciativa da Assembleia Nacional, em certos casos
de responsabilidade criminal
69
. J no recentssimo Acrdo n. 319/2013 (onde foi
declarada a inconstitucionalidade dos preceitos da Lei Orgnica da Assembleia
Nacional que previam a possibilidade de inquritos e interpelaes ao Executivo e de
convocar e fazer perguntas e audies aos Ministros)
70
, o Tribunal Constitucional
parece dar maior nfase ao reconhecimento de que no sistema de governo angolano
ocorre uma interdependncia por coordenao dos dois rgos de soberania
71
.

c) No tem sido ntida na prtica nem na jurisprudncia constitucional a diferena
entre as funes e competncias do Presidente da Repblica enquanto Chefe de Estado e
enquanto Chefe do Executivo, mas talvez possamos traar a esse respeito algumas
linhas orientadoras: (1) enquanto Chefe de Estado, o Presidente da Repblica encontra-
se num plano de subordinao directa Constituio, desempenhando sobretudo as
funes de representao (unidade e integrao), de direco poltica e de garantia
72
; (2)
em segundo lugar, por fora do disposto na alnea v) do artigo 119. da CRA, nesse
plano que se devem situar os respectivos poderes na esfera das relaes internacionais,
em matria de segurana nacional, os poderes legislativos, o poder de promulgao (e

67
Artigo 119., alneas m), o) e p), da CRA.
68
Mecanismo considerado pelo Tribunal Constitucional de dimenso e abrangncia
consideravelmente menores do que o que decorria da precedente clusula de poderes especiais do artigo
67. da Lei Constitucional de 1992.
69
Cfr. Acrdo n. 111/2010, de 3 de Fevereiro (acessvel em
<http://www.tribunalconstitucional.ao>), pp. 19 s.
70
Foram assim declarados inconstitucionais os artigos 260., 261., n. 1, alnea c), e n. 2, 268.
(apenas parcialmente, na medida em que os Ministros e os altos funcionrios podero ser ouvidos
mediante autorizao do titular do Poder Executivo), 269., 270. e 271. da Lei n. 13/2012, de 2 de
Maio.
71
Cfr. Acrdo n. 319/2013 (acessvel em <http://www.tribunalconstitucional.ao>), pp. 5-9.
72
Para um quadro paralelo, Jaime Valle, O Poder de Exteriorizao, pp. 229 ss., 274 ss. e 381 ss.
23

de solicitar a reapreciao dos diplomas da Assembleia Nacional), bem como o poder de
auto-demisso; (3) j enquanto titular do Poder Executivo, pelo menos uma parte dos
poderes do Presidente de Repblica desenvolve-se num plano de subordinao lei, na
medida em que esto agora em causa a funo governativa e a funo administrativa
73

(que estavam anteriormente confiadas ao Governo
74
); (4) luz da CRA, tem sentido a
distino entre titularidade do Poder Executivo (que compete ao Presidente da
Repblica) e exerccio do Poder Executivo (cujo nvel primrio compete ao Presidente
da Repblica e, a um nvel secundrio, ao Vice-Presidente
75
e ao Conselho de
Ministros
76
, enquanto rgos auxiliares daquele).

d) No final, a partir do texto constitucional, constituem singularidades do sistema
de governo angolano as seguintes: a eleio conjunta do Presidente da Repblica e dos
Deputados; a simultaneidade dos mandatos do Presidente da Repblica e da Assembleia
Nacional; o poder de auto-demisso; a existncia e o estatuto do Conselho de Ministros
(v. infra, n. 2.3.).

2.2.2. Articulaes fundamentais
Como est sobejamente demonstrado tanto no mbito da Cincia Poltica como no
da Cincia do Direito Constitucional, um sistema de governo no pode definir-se apenas
na base dos princpios e das regras constitucionais, havendo de ter-se em ateno no s
o seu modo de funcionamento, mas tambm uma srie de articulaes fundamentais
77
,
em especial com o regime poltico e o sistema de partidos: (i) relativamente ao primeiro,
h quem se refira ao carcter hbrido do regime (em que a democracia estaria a criar
os seus alicerces)
78
e a um regime em processo de transio
79
duas formulaes que

73
Para um recorte aproximado, Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 331 ss., 336 ss.
74
Ainda que estivessem a ser exercidas desde 1999 pelo Presidente da Repblica.
75
Artigo 131., n. 1, da CRA, que dispe expressamente que O Vice-Presidente um rgo
auxiliar do Presidente da Repblica no exerccio da funo executiva.
76
Artigo 134., n. 1, da CRA e artigo 40. do Decreto Legislativo Presidencial n. 5/2012, de 15 de
Outubro.
77
Quanto interdependncia com outros factores de ordem econmica, social, cultural e poltica,
aplicar-se-iam aqui inteiramente consideraes similares s feitas mais acima (v. supra, n. 1.1.).
78
No mbito do Direito Constitucional, Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 226; fora
dele, Jos Reis Santos, Entre o Futungo e a Assembleia: consideraes sobre o sistema poltico
24

de certo modo se equivalem; (ii) relativamente ao sistema de partidos, depois da
oportunidade (de bipartidarismo) perdida em 1992, estamos hoje em presena, como
dissemos, de um sistema multipartidrio de partido hegemnico
80
; (iii) quanto a outros
factores, um dos mais evidentes
81
seguramente o facto de o Presidente da Repblica
ser tambm o lder do partido maioritrio, assegurando tambm por essa via o controlo
poltico da Assembleia Nacional
82
.

2.2.3. Qualificao do sistema de governo
Resta a questo, porventura menor, da qualificao a dar ao sistema de governo
angolano: o Tribunal Constitucional, que comeou por aludir a um sistema de governo
presidencial (Acrdo n. 111/2010), refere-se agora a um sistema de governo de base
presidencial (Acrdo n. 319/2013); por sua vez, na doutrina, o Professor JORGE
MIRANDA comeou por notar a aproximao ao sistema de governo representativo
simples
83
, remetendo agora para as posies de outros autores, que falam em
hiperpresidencialismo ou em presidencializao de facto
84
.
Pela nossa parte, mantemos a ideia de que estamos diante de um sistema atpico
(especificamente angolano), que deve ser entendido em articulao com um conjunto de
factores polticos, econmicos e sociais, de onde emerge uma inequvoca
presidencializao
85
.

angolano, in Marina Costa Lobo/Octavio Amorim Neto (orgs.), O Semipresidencialismo nos Pases de
Lngua Portuguesa, Lisboa, 2009, pp. 51-52, 74.
79
Assim, Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em Angola: sociedade civil, partidos
polticos, agentes econmicos e populao em geral, in Nuno Vidal/Justino Pinto de Andrade (eds.),
Sociedade Civil em Angola Enquadramento regional e internacional, 2. ed., Luanda & Lisboa, 2009, p.
41.
80
Com o MPLA a alcanar 80% dos sufrgios nas eleies de 2008 e 72% nas eleies de 2012.
81
Outros seriam as heranas do perodo de partido nico, a forma da estruturao do sistema
econmico capitalista, a elevada fragmentao partidria, mas tambm, por exemplo, as dificuldades
criadas figura do Primeiro-Ministro, durante toda a dcada de 90 do sculo XX (cfr. Ral Arajo, O
Presidente da Repblica, p. 224).
82
Salientando ento, a propsito da separao horizontal de poderes, a importncia do papel dos
partidos da oposio e do Tribunal Constitucional, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa,
Direito Constitucional, p. 224.
83
84
Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados, p. 213; insistindo na nota do
hiperpresidencialismo, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp.
222, 224, 240.
85
Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 323 s. (com amplas indicaes).
25

2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica
Face envergadura das alteraes introduzidas pela CRA na estrutura
constitucional precedente, disciplina legal que foi dada a esses rgos e escassez de
doutrina pertinente
86
, justificam-se algumas notas breves a respeito dos rgos
auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica.

a) Quanto ao Vice-Presidente: (i) trata-se de um rgo constitucional autnomo,
com um estatuto largamente equiparado ao do Presidente da Repblica ( luz do
disposto no artigo 131., n. 4, da CRA); (ii) , no entanto, um rgo funcionalmente
subordinado ao Presidente da Repblica no exerccio do Poder Executivo
87
; (iii)
tambm o substituto constitucional do Presidente da Repblica
88
; (iv) integra ainda por
inerncia o Conselho de Ministros, o Conselho da Repblica e o Conselho de Segurana
Nacional
89
; (v) por fim, um rgo poltica e institucionalmente responsvel perante o
Presidente da Repblica
90
, que todavia no o pode destituir
91
.

b) O Conselho de Ministros pode caracterizar-se como um rgo constitucional
auxiliar do Presidente da Repblica, como um rgo complexo (um rgo de rgos)
92
e
como um rgo que desenvolve uma funo especfica de exerccio (a um segundo
nvel) de uma parcela do Poder Executivo (no que concerne formulao e execuo da
poltica geral do pas e da Administrao Pblica)
93
, estando-lhe ainda deferida a
relevante funo de preparao dos actos normativos do Presidente da Repblica
94
.

86
Cfr. Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 249.
87
Artigos 120., alnea k), e 131., n. 1, da CRA.
88
Artigo 132. da CRA.
89
Artigos 134., n. 2, 135., n. 2, e 136., n. 2, da CRA.
90
Artigo 139. da CRA.
91
Por fora do respectivo estatuto e sistema de eleio, bem como do disposto nos artigos 131., n.
4, e 132. da CRA.
92
93
94
Artigo 134., n. 2, da CRA e artigo 41., alneas i), j) e k), do Decreto Legislativo Presidencial n.
5/2012, de 15 de Outubro.
26

c) Livremente nomeados e destitudos pelo Presidente da Repblica e tendo como
tarefa principal a da chefia de departamentos bsicos da Administrao Pblica
95
, os
Ministros de Estado e os Ministros
96
no so rgos constitucionais autnomos
(exercendo poderes delegados pelo Presidente da Repblica)
97
, estando por isso na
directa dependncia do Presidente da Repblica
98
, perante quem respondem pessoal,
poltica e institucionalmente
99
. No deixam de ser, em todo o caso, por fora da
Constituio, titulares de um cargo poltico
100
e tambm de um rgo colegial (o
Conselho de Ministros)
101
.

d) Quanto aos rgos colegiais consultivos do Presidente da Repblica, o
Conselho da Repblica um rgo colegial de natureza consultiva do Chefe de Estado
(artigo 135., n. 1), ao passo que o Conselho de Segurana Nacional o rgo de
consulta do Presidente da Repblica, para os assuntos expressamente referidos no artigo
136., n. 1, da CRA
102
.

2.4. Distribuio e exerccio do poder legislativo
Apesar da aparente simplicidade do esquema de distribuio do poder legislativo,
poder que foi em princpio cometido Assembleia Nacional e s residualmente ao
Presidente da Repblica
103
, a realidade apresenta-se como sendo mais complexa.

95
Como sucede no sistema brasileiro (cfr. Manuel Gonalves Ferreira Filho, Curso de Direito
Constitucional, 34. ed., So Paulo, 2008, p. 225).
96
Sobre o estatuto constitucional dos Ministros no sistema constitucional portugus, Paulo Otero,
Direito Constitucional, vol. II, pp. 363 ss.
97
Artigo 137. da CRA.
98
Artigo 120., alnea k), da CRA.
99
No parece ter base constitucional a submisso dos Ministros a responsabilidade disciplinar
(todavia neste sentido, veja-se o disposto no artigo 6. do Decreto Presidencial n. 216/2012, de 15 de
Outubro, que aprovou o Regimento do Conselho de Ministros, tal como j sucedia no precedente
Regimento, aprovado pelo Decreto Presidencial n. 7/2010, de 5 de Maro).
100
Veja-se a formulao textual do artigo 138., n.
os
1 e 2, da CRA.
101
102
Pese embora a epgrafe da seco V do captulo II do Ttulo IV da Constituio, que se refere a
rgos auxiliares do Presidente da Repblica, quanto natureza destes dois rgos, deve prevalecer o
contedo normativo decorrente dos artigos 135. e 136. da CRA, sendo tambm esta a soluo que se
depreende da epgrafe do Captulo V, bem como dos artigos 21. e 25. de Decreto Legislativo
Presidencial n. 5/2012, de 15 de Outubro.
103
Esquema que parece ter inteira correspondncia na prtica: segundo os dados a que tivemos
acesso, nos anos de 2011 e 2012, 90% da produo legislativa pertenceu de facto ao Parlamento e do
pequeno nmero de actos legislativos presidenciais metade foi precedida de leis de autorizao
27

2.4.1. Segundo o artigo 161., alnea b), da CRA, compete Assembleia Nacional
aprovar leis sobre todas as matrias, salvo as reservadas pela Constituio ao Presidente
da Repblica, estando ainda reconhecido ao Parlamento um domnio de reserva
absoluta de competncia legislativa (artigo 164.)
104
, um domnio de reserva relativa
(artigo 165., n. 1), bem como uma reserva relativa residual (artigo 165., n. 2).
Por sua vez, o Presidente da Repblica, cuja competncia legislativa reservada a
respeitante orgnica e composio do Poder Executivo
105
, pode ainda emitir decretos
legislativos presidenciais provisrios (artigo 126.), quando, por razes de urgncia e
relevncia, tal medida se mostrar necessria defesa do interesse pblico
106
, e decretos
legislativos presidenciais autorizados (artigo 170.)
107
.
No mbito do procedimento legislativo, o Presidente da Repblica dispe dos
poderes de iniciativa legislativa, de promulgao, de solicitar uma reapreciao dos
decretos da Assembleia Nacional e de requerer a fiscalizao preventiva da
constitucionalidade
108
.

parlamentar (as Leis de autorizao legislativa n. 19/2011, 21/2011, 9/2012 e 15/2012); por sua vez,
tambm pelo que nos dado saber, no houve ainda recurso figura dos decretos legislativos
presidenciais provisrios; j os decretos presidenciais que no so actos legislativos ascenderam a 320
em 2011 e a 252 em 2012.
104
s matrias do artigo 164. devem ainda aditar-se, por fora de outros preceitos da Constituio,
como sendo da competncia natural da Assembleia Nacional: a lei sobre a elaborao, apresentao,
adopo, execuo e controlo do Oramento Geral do Estado (artigo 104., n. 3); a lei sobre a
organizao interna da Assembleia Nacional [artigo 164., alnea a)]; a lei de aprovao do Oramento
Geral do Estado [artigo 164., alnea e)]; a lei sobre a diviso administrativa do pas [artigo 164., alnea
f)]; a lei sobre a organizao e funcionamento dos rgos da administrao local do Estado (artigo 201.,
n. 4); a lei sobre a organizao e funcionamento do sistema de segurana nacional (artigos 202., n. 3, e
203.); a lei sobre restries ao exerccio de direitos pelos agentes da segurana nacional no activo (artigo
205.); a lei sobre organizao e funcionamento da defesa nacional (artigos 206., n. 2, e 207., n.
os
1 e 3);
a lei sobre o servio militar (artigo 208., n. 2); a lei sobre organizao e funcionamento dos rgos que
asseguram a ordem pblica (artigo 209., n. 2); a lei sobre a organizao e o funcionamento da
preservao da segurana do Estado (artigo 211., n. 3); a lei sobre a organizao, funcionamento e
fiscalizao dos servios de inteligncia e segurana (artigo 212., n. 2).
105
Artigo 120., alnea e), da CRA.
106
Estes actos esto ainda sujeitos a diversos limites negativos e formais (artigo 126., n.
os
3 a 8),
tendo o seu regime de apreciao parlamentar previsto no artigo 172. da CRA.
107
Tal como sucede no sistema constitucional portugus, tambm estes actos esto submetidos
possibilidade de apreciao parlamentar (artigo 171. da CRA).
108
Artigos 120., alnea i), 124., n. 1, 124., n. 2, e 228., n. 1, respectivamente.
28

2.4.2. Entre as zonas de sombra ou de dvida, uma prende-se com a determinao
do alcance do disposto no artigo 165., n. 2, da CRA e uma segunda coloca-se em torno
da competncia de desenvolvimento das leis de bases.

a) Depois de elencar as matrias objecto de reserva relativa, o artigo 165., n. 2,
dispe que A Assembleia Nacional tem ainda reserva de competncia relativa para a
definio do regime legislativo geral sobre todas as matrias no abrangidas no
nmero anterior, salvo as reservadas pela Constituio ao Presidente da Repblica.
Estamos, sem dvida, perante um preceito difcil e ambguo, que nem a doutrina nem o
Tribunal Constitucional tiveram ainda oportunidade de aclarar devidamente
109
.
Quanto a ns, a partir do respectivo programa normativo, parecem ser
relativamente firmes as seguintes observaes: (i) a negao da existncia de um
domnio legislativo concorrencial (entre a Assembleia Nacional e o Presidente da
Repblica); (ii) a transformao automtica da competncia legislativa comum da
Assembleia Nacional
110
em competncia reservada (tem ainda reserva de competncia
legislativa); (iii) logicamente, a simultnea abertura possibilidade de emisso nessas
matrias de decretos legislativos presidenciais autorizados; (iv) a ambiguidade da
referncia a regime legislativo geral
111
.

b) Uma questo conexa com o problema agora apreciado a de saber se cabe ou
no ao Presidente da Repblica o poder de aprovar decretos legislativos presidenciais
de desenvolvimento, tendo alguma doutrina dado a essa questo uma resposta
afirmativa
112
.

109
A respeito desse artigo, foi tudo menos esclarecedor o que se escreveu no Acrdo n. 233/2013,
de 3 de Fevereiro, desde logo pela dificuldade de uma delimitao em concreto das fronteiras entre a
funo legislativa e a executiva/administrativa.
110
Do artigo 161., alnea b), da CRA.
111
A dvida deve, a nosso ver, ser resolvida neste caso por apelo histria e estrutura da
Constituio [sobre o tpico, Jos de Melo Alexandrino, Como ler a Constituio Algumas
coordenadas, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha, vol. III, Coimbra,
2010, pp. 509 ss. (recurso tambm acessvel on-line)]; interpretando a regra, no contexto de um sistema
de governo de base presidencial (Acrdo n. 319/2013), favoravelmente ao primado (por assim dizer,
absoluto) da competncia legislativa do Parlamento, sob pena de ser defraudada a separao e
interdependncia pretendidas pela CRA e inerentes ao princpio do Estado de Direito.
112
Cfr. Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 306, 308.
29

Ora, a nosso ver, nem a prtica, nem a estrutura, nem o texto da Constituio
suportam semelhante concluso, na medida em que: (1) a tese em apreo desconsidera o
facto de o rgo legislativo por excelncia ser a Assembleia Nacional
113
; (2)
desconsidera, em segundo lugar, o alcance explcito da clusula residual do artigo 165.,
n. 2; (3) em terceiro lugar, no releva o facto de o Presidente da Repblica ter sempre
ao seu dispor, alm da iniciativa legislativa, as vias dos decretos legislativos
presidenciais provisrios e autorizados; (4) por fim, em lado algum a Constituio se
refere a decretos legislativos presidenciais de desenvolvimento (havendo, como
sabido, uma clusula expressa de reserva de Constituio quanto aos poderes do
Presidente da Repblica)
114
.

c) Problema distinto o que respeita avaliao da praxis, como no deixou de
ser posto em evidncia nos votos de vencido exarados no Acrdo n. 233/2013, de 3 de
Fevereiro. Essa avaliao algo naturalmente fora das nossas possibilidades, na medida
em que requereria uma anlise exaustiva de dezenas e dezenas de decretos presidenciais
(que pudessem situar-se na fronteira entre o poder legislativo e o poder regulamentar).
Duas coisas podemos dizer, no entanto: a primeira a de que, segundo a Constituio,
salvo no que diz respeito orgnica e composio do Poder Executivo
115
, no exerccio
de poderes legislativos, o Presidente da Repblica actua, como vimos (v. supra, n.
2.2.1.), no na qualidade de titular do Poder Executivo, mas na qualidade de Chefe de
Estado
116
; a segunda de que os actos do Presidente da Repblica que no revistam a
natureza de decreto legislativo presidencial no devem declarar a revogao de
legislao, por tal ser apangio dos actos dotados do atributo da fora de lei
117
.

113
Artigos 161., alnea b), 164., 165., 171. e 172. da CRA.
114
Mais uma vez, o artigo 117. da CRA.
115
Artigo 120., alnea e), da CRA.
116
essa concluso que decorre do disposto no artigo 119., alnea v), que comete ao Presidente da
Repblica, enquanto Chefe de Estado, o exerccio das demais competncias estabelecidas na
Constituio, onde se incluem justamente as de aprovao de actos legislativos (que no esto previstas
nem cabem no artigo 120.).
117
Sobre o conceito de fora de lei, Carlos Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional As
funes do Estado e o poder legislativo no ordenamento portugus, tomo I, 2. ed., Coimbra, 2012, pp.
293 ss.
30

2.5. A administrao local do Estado
Alm da administrao central do Estado (estruturada em departamentos
ministeriais), da administrao indirecta e da administrao autnoma, a administrao
local do Estado, apesar da singeleza do artigo 201. da CRA, ocupa um lugar
proeminente na organizao e funcionamento do poder poltico em Angola.
A administrao local do Estado exercida por rgos desconcentrados da
administrao central que realizam, a nvel local, interesses e atribuies do Estado, no
mbito da respectiva circunscrio administrativa (em geral, a provncia, o municpio e
a comuna)
118
.
frente de cada Provncia, encontra-se um Governador Provincial, nomeado e
destitudo livremente pelo Presidente da Repblica, perante quem responde poltica e
institucionalmente, a quem incumbe conduzir a governao da provncia e assegurar o
normal funcionamento da administrao local do Estado
119
. Como rgo de apoio
consultivo, mas sem verdadeiramente limitar a excessiva concentrao de poderes no
rgo de topo, funciona em cada provncia um Conselho Provincial de Auscultao e
Concertao Social
120
.

2.6. O poder local
A Constituio da Repblica de Angola deu, como nenhuma outra, uma ateno
nica ao poder local, cingindo-nos aqui a um breve conjunto de notas
121
: (i) por vrias
razes, Angola encontra-se numa situao extraordinariamente favorvel ao
desenvolvimento do poder local
122
; (ii) o conceito de poder local compreende na CRA

118
119
A organizao e funcionamento dos vrios rgos da administrao local do Estado esto fixados
na Lei n. 17/2010, de 29 de Julho, alterada pela Lei n. 34/2011, de 12 de Dezembro.
120
Artigo 24. da Lei n. 17/2010, de 29 de Julho estrutura consultiva que tem a sua rplica nos
municpios e nas comunas (artigos 57. e 79.).
121
Sobre o assunto, desenvolvidamente, pode ver-se o nosso estudo O poder local na Constituio
da Repblica de Angola: os princpios fundamentais, in Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, vol. LI (2010), n.
os
1 e 2, pp. 61-92 = Elementos de Direito Pblico Lusfono,
Coimbra, 2011, pp. 279-318 (recurso tambm acessvel on-line); ainda sobre a matria, Carlos Teixeira,
Administrao e governao local em Angola, in Histria: Debates e Tendncias, v. 11, n. 1 (jan./jun.
2011), pp. 47-64 (recurso acessvel on-line); Jos Melo Alexandrino, Sntese Comparativa (2012),
acessvel em <http://icjp.pt/sites/default/files/media/sintese_comparativa.pdf>; Carlos Feij, Poder local
em Angola Institucionalizao, organizao e problemas, in Jos Melo Alexandrino (coord.), Jornadas
de Direito Municipal Comparado Lusfono [obra em curso de publicao].
122
Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 63 s.
31

trs formas organizativas: as autarquias locais, as instituies do poder tradicional e
outras modalidades especficas de participao dos cidados
123
; (iii) os municpios e as
comunas existentes em Angola no so autarquias locais, mas apenas extenses
desconcentradas da administrao local do Estado
124
; (iv) apesar de tudo, desde logo por
razes histricas, os municpios apresentam-se em Angola como o futuro ente local por
excelncia; (v) a CRA recebeu e instituiu como norma de base do poder local o
princpio da autonomia local
125
; (vi) quanto institucionalizao das autarquias locais,
processo que ainda no conheceu a aprovao das leis necessrias para o efeito
126
, h
muito que o imperativo da autarquizao vem sendo de facto adiado
127
, tendo a
Constituio consagrado nesse domnio o princpio do gradualismo (artigo 241.)
128
.

3. O sistema jurisdicional

Segundo o artigo 174., n. 1, da CRA, os tribunais so o rgo de soberania com
competncia para administrar a justia em nome do povo, cabendo-lhes em plenitude o
exerccio da funo jurisdicional
129
, sem prejuzo da Constituio admitir a regulao
legal dos meios e formas de composio extra-judicial de conflitos (artigo 174., n.
4)
130
e de prever expressamente os julgados de paz (artigo 197.).

123
124
Jos Melo Alexandrino, O poder local, p. 67.
125
Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 81 ss.
126
Sobre o significado poltico-constitucional dessas leis, Jos Melo Alexandrino, Natureza,
estrutura e funo, pp. 338 s., nota 134.
127
Neste sentido tambm, Armando Marques Guedes, O Estudo dos Sistemas Jurdicos Africanos.
Estado, sociedade, Direito e poder, Coimbra, 2004, p. 144.
128
Sobre o sentido desta norma, Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 87 ss.; expressando
uma relativa adeso a esse entendimento, Carlos Feij, Poder local em Angola, loc. cit.
129
Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 258.
130
Pela Lei n. 16/2003, de 25 de Julho, foi aprovada em Angola a Lei da Arbitragem Voluntria
(para um primeiro enquadramento, Agostinho Pereira de Miranda/Cludia Leonardo, Lei Angolana de
Arbitragem Voluntria: uma anlise descritiva, in Revista de Arbitragem e Mediao, n. 25 (2010), pp.
199-212 (recurso disponvel on-line).
32

3.1. O sistema jurisdicional segundo a Constituio
Segundo a Constituio, os Tribunais superiores so o Tribunal Constitucional, o
Tribunal Supremo, o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Militar.
Por sua vez, o sistema jurisdicional compreende: (i) uma jurisdio comum,
encabeada pelo Tribunal Supremo e integrada por Tribunais da Relao e outros
tribunais; e (ii) uma jurisdio militar, encabeada pelo Supremo Tribunal Militar e
integrada igualmente por Tribunais Militares de Regio. Pode ainda ser criada uma
jurisdio administrativa, fiscal e aduaneira autnoma, alm de tribunais martimos
131
.

3.2. O sistema jurisdicional existente
Todavia, o sistema existente no corresponde ainda, salvo quanto ao elenco dos
Tribunais Superiores
132
, ao desenho previsto no artigo 176., n. 2, da Constituio
133
.
Neste momento, em que no h jurisdio administrativa autnoma
134
, a
jurisdio comum compreende: (i) na primeira instncia, 18 tribunais provinciais e 25
tribunais municipais (sendo estes tribunais de competncia restrita em matria cvel e
penal)
135
; (ii) a nvel superior: o Tribunal Supremo (que funciona como Tribunal Pleno
e como Tribunal de recurso).
Os tribunais provinciais esto divididos em Seces e o Tribunal Supremo em
Cmaras, que so, num caso e no outro, as seguintes:
Cvel e administrativo;
Famlia;
Trabalho;
Questes martimas;

131
Artigo 176., n.
os
1 a 4, da CRA.
132
Sobre a natureza, composio e estatuto de cada um destes tribunais, veja-se o disposto nos
artigos 180. a 183. da CRA.
133
Entre os diplomas relevantes figuram a Lei do Sistema Unificado de Justia (Lei n. 18/88, de 31
de Dezembro) e a Lei da Impugnao dos Actos Administrativos (Lei n. 2/94, de 14 de Janeiro); quanto
ao nmero total de juzes, segundo dados referidos em discurso do Presidente da Repblica, em 12 de
Junho de 2013, na tomada de posse de novos magistrados, h em Angola cerca de 250 juzes (cfr.
<http://www.mpla.ao/mpla.6/discursos.15.html>).
134
Sobre a distribuio da competncia neste domnio, com as devidas indicaes, Cremildo Paca,
Direito do Contencioso Administrativo Angolano, Lisboa, 2008, pp. 92 ss.
135
Das decises em matria cvel cabe recurso para o Tribunal Provincial, ao passo que das decises
em matria penal cabe recurso para o Tribunal Supremo.
33

Menores e criminal.

Criado em 2008, o Tribunal Constitucional tem por assim dizer um lugar
separado, quer em virtude do seu estatuto e do vasto conjunto de funes e
competncias definidas na Constituio e na lei, quer tambm por efeito do impacto no
sistema jurisdicional do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade. Ainda que,
nestes cinco anos, tenha estado muito cingido a questes de contencioso eleitoral e
partidos polticos, no tem deixado de se afirmar como tribunal dos direitos
fundamentais, como j demonstrou em matria de liberdade pessoal e de habeas
corpus, designadamente
136
.

3.3. As perspectivas de reforma
Em Maio de 2013 foi apresentado, pela Comisso da Reforma da Justia e do
Direito nomeada em 2012
137
, um anteprojecto de lei sobre a Reforma da Justia e do
Direito, ainda em discusso pblica, prevendo nomeadamente:

O alargamento da rede de tribunais existente, passando dos actuais 50 para
cerca de 200 tribunais (com a criao de um tribunal em cada municpio);
A substituio dos tribunais provinciais e dos tribunais municipais pelos
tribunais de comarca (de competncia geral ou especializada);
A criao dos Tribunais da Relao, instituindo para o efeito 5 regies
judiciais;
A maior ateno a conceder organizao interna e formao.

Segundo informaes prestadas pelos responsveis, esta reforma do sistema de
Justia e do mapa judicirio para implementar gradualmente at 2020
138
.

136
Entre outras decises relevantes, vejam-se, por ltimo, os Acrdos n.
os
312/2013 e 316/2013
(acessveis em <http://www.tribunalconstitucional.ao>).
137
Pelo Despacho Presidencial n. 124/2012, de 27 de Novembro foi entretanto parcialmente
reconfigurada a composio dessa comisso (pelo Despacho Presidencial n. 68/2013, de 26 de Agosto).
138
Cfr. Novo Mapa Judicirio, in Jornal de Angola, de 16 de Maio de 2013 (notcia acessvel em
<http://jornaldeangola.sapo.ao/politica/novo_mapa_juridico>).
34

35

NATUREZA, ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO:
O CASO ANGOLANO *

SUMRIO: Introduo. 1. A natureza da Constituio. 1.1. Uma explicao sobre a
Constituio da Repblica de Angola (CRA). 1.2. Traos caracterizadores da CRA. 1.3.
Pressupostos da realizao da Constituio. 2. A estrutura da Constituio. 2.1. A
arquitectura da CRA. 2.1.1. O princpio do Estado de Direito. 2.1.2. O princpio
democrtico. 2.1.3. Idem: as condies da democracia. 2.2. A especificidade da
Constituio como norma. 3. A funo da Constituio. 3.1. As funes gerais da
Constituio. 3.2. As funes particulares da Constituio: o caso da CRA. Eplogo.

Introduo

Ao dar a esta palestra o ttulo Natureza, estrutura e funo da Constituio: o
caso angolano, eu quis colocar e tentar responder, num determinado contexto histrico
e luz de uma Constituio concreta
1
, a trs interrogaes fundamentais: que tipo de
Constituio a Constituio da Repblica de Angola? Que elementos ou traos
definem o contedo dessa Constituio? Para que serve a Constituio?

*Texto desenvolvido de uma palestra proferida em 30 de Julho de 2011, na cidade do Huambo,
organizada pelo Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e
pela Faculdade de Direito da Universidade Jos Eduardo dos Santos.
1
Sobre esta dupla vinculao, na compreenso dos problemas da Constituio, cfr. Konrad Hesse,
Constitucin y Derecho Constitucional, in Benda / Maihofer / Vogel / Hesse / Heyde, Handbuch des
Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland (1994
2
), trad. de Antonio Lpez Pina, Manual de
Derecho Constitucional, Madrid, 1996, p. 1; fazendo declarada aplicao dessa doutrina, Amrico
Simango, Introduo Constituio Moambicana, Lisboa, 1999, p. 27.
36

Trata-se de um exerccio que, sem descurar uma certa abertura interdisciplinar
2
,
pretende condensar algumas linhas da Cincia do Direito constitucional, olhando
sobretudo a desenvolvimentos registados na Alemanha e em Portugal. Assim, com o
primeiro tpico (natureza da Constituio), pretendo dar nota do contexto, das
circunstncias e da peculiaridade da Constituio angolana no plano do
constitucionalismo contemporneo; com o segundo tpico, pretendo elucidar alguma
coisa sobre a identidade axiolgica da Constituio da Repblica de Angola
(abreviadamente, CRA), mas tambm sobre a especificidade das normas constitucionais
em geral (ou seja, da estrutura da Constituio como norma); com a terceira
interrogao, pretendo identificar as principais funes, gerais e particulares, da
Constituio angolana.
A essas trs partes em que se divide naturalmente a exposio, quis acrescentar
uma derradeira pergunta: como que se d a aplicao da Constituio? O tpico
ento o da realizao da Constituio.
Seja-me permitido ainda um apontamento prvio.
Se abrirmos a Constituio da Repblica de Angola no seu prtico de entrada (o
Prembulo), vemos de certo modo a as quatro partes deste nosso exerccio: (i) nos 11
primeiros pargrafos d-se nota do contexto e da circunstncia da Constituio,
lembrando-se a herana recebida e identificando-se o seu autor (Ns, o Povo de
Angola)
3
, bem como os valores e as aspiraes que o animaram; (ii) no 12. pargrafo,
identificam-se as (assim expressamente chamadas) traves mestras da Constituio (a
saber: os princpios fundamentais da independncia, soberania e unidade, do Estado
democrtico de direito, do pluralismo de expresso e de organizao poltica, da
separao e equilbrio de poderes dos rgos de soberania, do sistema econmico de
mercado e do respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais do ser
humano); (iii) no 13. pargrafo, identificam-se expressamente duas funes da
Constituio (servir como factor de unidade nacional e uma forte alavanca para o
desenvolvimento do Estado e da sociedade); (iv) os restantes pargrafos do Prembulo

2
Sobre a necessidade e o sentido desta dupla articulao em anlises jurdicas sobre os sistemas
lusfonos, Jos Melo Alexandrino, Prefcio, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, Coimbra,
2011, pp. 11-13.
3
Integrando assim aquele lote de Constituies que evocam o magnfico We The People, inaugurado
pela Constituio norte-americana de 1787 (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria
da Constituio, 7. ed., Coimbra, 2003, p. 58).
37

remetem-nos, por fim, para a especificidade da forma de realizao da Constituio
(declarando que a Constituio define um quadro de aco poltica para todos,
lembrando o passado e os heris, olhando aos anseios do povo e terminando com o
comprometimento ainda com as futuras geraes).
Dificilmente poderamos encontrar melhor comeo.

1. A natureza da Constituio

Antes de arrolar alguns dos traos que assinalam, no meu entender, as
especificidades da Constituio da Repblica de Angola, sem descurar uma devida
articulao entre a Constituio escrita (ou oficial)
4
e a Constituio real
5
, deixem-
me, a ttulo de intrito, dar a palavra a um renomado especialista em Direito pblico
comparado africano
6
.

1.1. Numa palestra pronunciada no passado dia 6 de Abril, na Faculdade de
Direito da Universidade Agostinho Neto, na Conferncia Internacional As
Constituies e a estabilidade dos Estados democrticos e de Direito em frica, o
Professor sul-africano Andr Thomashausen comeou por identificar trs grandes
famlias de leis constitucionais: primeiro, a famlia retrgrada das constituies
caudilhistas, que servem como simples instrumento de legalizao formal do poder,
dando como exemplo a Constituio da Lbia; segundo, as constituies neoliberais de
Estado de Direito multipartidrio, de cariz predominante europeu; e terceiro, as

4
Para uma teorizao particular do conceito de constituio oficial, Paulo Otero, Legalidade e
Administrao Pblica O sentido da vinculao administrativa juridicidade, Coimbra, 2003, pp. 559
ss.; Id., Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do poder poltico, Coimbra, 2010, pp.
137 ss., 140 ss., 158 ss.
5
Por todos, Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar Ferreira
Mendes, A fora normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991; Id., Constitucin y Derecho
Constitucional, pp. 8 s.; Id., Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20.
ed., Heidelberg, reimp., 1999, pp. 16 ss.; explicitando o relevo do contexto, no estudo do Direito
Constitucional, Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias
na Constituio portuguesa, vol. I Razes e contexto, Coimbra, 2006, pp. 82 ss., 88 ss.; vol. II A
construo dogmtica, pp. 21 s.
6
Comparatista que alis tambm se dedicou a exerccios similares relativamente aos primeiros
passos da democracia e da Constituio portuguesa de 1976 (cfr. Andr Thomashausen, Verfassung und
Verfassungswirklichkeit im modernen Portugal, Berlin, 1982).
38

constituies de partido poltico dominante, sendo o exemplo mais fascinante o da
evoluo do constitucionalismo na Repblica Popular da China
7
.
E logo acrescentou que essas trs grandes famlias tm em comum a funo
principal de qualquer constituio, ou seja, a integrao de um povo dentro de um
determinado territrio, de tal modo que a representao desse povo possa conquistar no
s formalmente a aceitao internacional, mas igualmente o respeito que lhe permitir
participar em p de igualdade num mundo globalizado
8

9
.
Ora, para esse publicista da University of South Africa, a nova Constituio de
Angola o exemplo mais recente de uma recepo do normativismo constitucional
moderno e global
10
. Notando que essa Constituio resulta de um dos mais
prolongados e complexos processos constituintes dos nossos tempos (que durou 14 anos
no total), o autor no deixou de salientar ainda outros aspectos, nomeadamente a criao
de uma comisso tcnica de acompanhamento do processo (similar conveno de
peritos que em 1948 elaborou o projecto do que veio a ser a Lei Fundamental alem de
1949) e a aplicao do princpio da inclusividade, pela procura do consenso,
introduzindo assim na democracia multipartidria moderna um conceito fundamental
das tradies consuetudinrias africanas
11
.
Todavia, teve igualmente de reconhecer que houve uma falha de inclusividade na
origem, em virtude da recusa de participao na votao final por parte do maior partido
da oposio, admitindo que na base da diviso estiveram questes relativas forma de
escolha do Chefe de Estado, extenso dos poderes do Presidente e medida de
descentralizao territorial do pas
12
.
Ora, as explicaes sucessivamente avanadas pelo comparatista sul-africano para
esses diversos tpicos so relativamente benignas, na medida em que: (i) reconhece um
idntico peso do partidarismo noutros sistemas (na frica do Sul, desde logo); (ii)

7
Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas Constitucionais em frica, paper no
revisto disponvel em <http://pt.scribd.com/doc/54603344/Globalizacao-Reformas0604011>
(30.07.2011), p. 3.
8
Ibidem.
9
Anotando seguidamente a evoluo registada em frica desde os anos noventa, o autor registou
que at 1990, apenas 9 dos 53 Estados africanos tiveram um governo democraticamente eleito, e desde
ento at 2010, todos os 47 pases da frica subsaariana realizaram eleies peridicas, num total de mais
de 260 eleies (ibidem, p. 5).
10
Ibidem, p. 7.
11
Ibidem.
12
Ibidem, p. 8.
39

questiona o qualificativo de hiper-presidencialista que CRA foi dado por certos
autores
13
, afirmando que a separao de poderes vertical mais relevante do que a
separao de poderes a nvel horizontal; (iii) e sobretudo por reconhecer que a CRA
um texto exemplar na matria dos direitos e liberdades fundamentais
14
.
Por tudo isso, na sua opinio, o aspecto determinante na relao entre a
Constituio e a realidade constitucional est em aberto e depende em grande medida do
papel e da evoluo do poder judicial em Angola
15
. Na verdade, apesar de o Estado em
frica continuar a ser, reconhecidamente, um Estado fraco
16
, o valor do
constitucionalismo e a crescente importncia da legitimidade constitucional em frica
no podem nem devem ser questionadas. Por conseguinte, a CRA integra-se plenamente
no processo de dignificao das Constituies africanas.

1.2. Recuperada esta explicao, importa agora sumariar alguns dos traos
caracterizadores da Constituio de 2010
17
, sem prejuzo da necessria articulao a
estabelecer com uma srie de realidades, factores ou pressupostos extra-jurdicos
18

pois, como escreve Konrad Hesse, [a] norma constitucional no tem existncia
autnoma em face da realidade. A sua essncia reside na sua vigncia, ou seja, a
situao por ela regulada pretende ser concretizada na realidade. Essa pretenso de

13
Como Vital Moreira (cfr. Presidencialismo Superlativo, in Pblico, de 9 de Fevereiro de 2010).
14
Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, pp. 8-9.
15
Ibidem, p. 9.
16
Sobre a ntima relao entre a fora do Estado e o grau de efectividade de uma Constituio,
Marina Costa Lobo / Octavio Amorim Neto, O semipresidencialismo e a democratizao da lusofonia,
in O Semipresidencialismo nos Pases de Lngua Portuguesa, Lisboa, 2009, p. 17.
17
Para uma similar caracterizao sumria da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, Jorge
Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I Preliminares. O Estado e os sistemas
constitucionais, 8. ed., Coimbra, 2009, pp. 343 ss.; para o primeiro grande esforo de caracterizao da
CRP, Jorge Miranda, A Constituio de 1976 Formao, Estrutura, Princpios Fundamentais, Lisboa,
1978, pp. 155 ss., 259 ss.
18
Entre muitos, Wilhelm Hennis, Verfassung und Verfassungswirklichkeit, Tbingen, 1968; Klaus
Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, tomo I: Grundbegriffe und Grundlagen des
Staatsrechts. Strukturprinzipien der Verfassung, 2. ed., Mnchen, 1984, pp. 99 s.; Konrad Hesse, A fora
normativa da Constituio, pp. 13, 20 ss., 28; Id., Grundzge, pp. 16 ss.; Dieter Grimm, Verfassung
(1989), in Die Zukunft der Verfassung, Frankfurt am Main, 1990, pp. 15 ss., e passim; Ekkehart Stein,
Staatsrecht, 16. ed., Tbingen, pp. 12 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I, p.
114; Marcelo Neves, A constitucionalizao simblica, 2. ed., So Paulo, 2007, pp. 83 ss.; em concreto,
e numa perspectiva um pouco distinta, aludindo a desfasamento entre partes da CRA, Jorge Miranda, A
Constituio de Angola de 2010, in O Direito, ano 142. (2010), I, p. 33 [estudo tambm publicado em
Systemas Revista de Cincias Jurdicas e Econmicas, vol. 2, n. 1 (2010), pp.119-146, e ainda
acessvel on-line].
40

eficcia (Geltungsanspruch) no pode ser separada das condies histricas d[a] sua
realizao, que esto, de diferentes formas, numa relao de interdependncia, criando
regras prprias que no podem ser desconsideradas
19
.

(i) A respeito das suas caractersticas formais
20
, trata-se, antes de mais, de uma
Constituio escrita e rgida
21
, mas tambm da Constituio definitiva de
Angola
22
, culminando um longo processo de transio constitucional
iniciado em 1991
23
;
(ii) Em segundo lugar, a CRA responde formalmente ao tipo constitucional do
Estado democrtico de direito (artigo 2.), ainda que com diversas marcas
de especificidades africanas e angolanas, designadamente as que entroncam
nos precedentes 18 anos de constitucionalismo anmalo, durante todo o
perodo da II Repblica
24
;
(iii) Tanto no plano simblico como no plano da deciso constituinte, a CRA d
uma particular ateno aos direitos e liberdades fundamentais
25
, quer no que
toca ao seu reconhecimento (artigos 30. e seguintes e 76. e seguintes), quer
no que toca ao enunciado dos deveres de respeito, proteco e promoo
(artigos 28. e 56., designadamente), quer no que toca abertura aos
direitos humanos (artigo 26.), quer no que toca ainda aos mecanismos de
proteco (com destaque para o expresso reconhecimento do direito

19
Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, pp. 14 s.
20
Na acepo de J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 215 ss.
21
Sobre a relevncia destes dois traos, para a fora vinculativa do texto e para determinar os limites
da interpretao admissvel, Hans Peter Schneider, Die Verfassung: Aufgabe und Struktur (1974), trad.
castelhana, La Constitucin. Funcin y estrutura, in Democracia y Constitucin, Madrid, 1991, p. 47;
em geral, Konrad Hesse, Grundzge, pp. 14-15; no mbito dos direitos fundamentais, com amplas
indicaes, Jos Melo Alexandrino, A estruturao do sistema, vol. I, pp. 118-120.
22
Pondo assim termo ao precedente estdio de constitucionalismo precrio [cfr. Pedro Bacelar de
Vasconcelos, Entre factos e o Direito: dimenses constituintes na transio poltica angolana, in
Scientia Ivridica, tomo LVI, n. 311 (2007), pp. 406, 407 ss.].
23
Assim, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, p. 14.
24
Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da Repblica no Sistema Poltico de Angola, Luanda,
2009, pp. 216 ss.
25
Cfr. Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, pp. 22-23, 33-34; Onofre dos Santos,
Alguns desafios da nova Constituio de Angola (2010), acessvel em
<http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=Gtil6UqJkVg%3d&tabid=331>, pp. 14 ss; Jos de Melo
Alexandrino, O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados, in O Discurso
dos Direitos, Coimbra, 2011, pp. 357-378 [texto publicado originalmente em O Direito, ano 142. (2010),
V, pp. 865-883]; Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 9.
41

fundamental institucional de defesa pblica
26
e para a existncia de um
recurso extraordinrio junto do Tribunal Constitucional)
27
;
(iv) A CRA assenta formalmente na democracia representativa, ainda que com
limitaes
28
e entorses relevantes
29
, alm do natural condicionamento ditado
pela presena de diversos outros factores extra-jurdicos (v. infra, n. 1.3.)
30
;
(v) Consagrando formalmente um regime econmico de mercado, ainda que
com uma forte interveno do Estado na economia (pese o teor do artigo
89.), a CRA no deixa de se comprometer com a justia social (artigos 1.,
76. e seguintes, 89., n. 1, e 90.);
(vi) O sistema de governo previsto na CRA
31
um sistema especificamente
angolano (ou seja, um sistema atpico)
32
, marcado por uma

26
Artigo 196. da CRA.
27
Artigo 16., alnea m), da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional, na redaco que lhe foi dada
pela Lei n. 24/10, de 3 de Dezembro, e artigos 49. e seguintes da Lei do Processo Constitucional, na
redaco da Lei n. 5/10, de 3 de Dezembro.
Para uma exaltao deste mecanismo, cujos resultados j podemos comprovar numa srie de
decises relevantes do Tribunal Constitucional de Angola (como os Acrdos n.
os
120/2010, 122/2010,
123/2010 ou 139/2011), cfr. Jos Melo Alexandrino, Sim ou no ao recurso de amparo?, in Elementos
de Direito Pblico Lusfono, pp. 173-185.
28
Para uma similar limitao da democracia representativa na verso originria da Constituio da
Repblica Portuguesa de 1976 (abreviadamente, CRP), Jorge Miranda, A Constituio de 1976, pp.
406 ss.
29
De que talvez a mais evidente seja a do disposto no artigo 241., n.
os
1, 2 e 3, da CRA.
30
Referindo-se a uma marca de gua dos pases subdesenvolvidos e ao carcter hbrido do regime
poltico angolano, Ral Arajo, O Presidente da Repblica, pp. 225 e 226; com outras referncias a
esse hibridismo, nos estudos de cincia poltica, Jos Reis Santos, Entre o Futungo e a Assembleia:
consideraes sobre o sistema poltico angolano, in Marina Costa Lobo / Octavio Amorim Neto (orgs.),
O Semipresidencialismo nos Pases de Lngua Portuguesa, Lisboa, 2009, pp. 51-52, 74; ainda nessa
linha, falando num regime em processo de transio, Justino Pinto de Andrade, O processo de transio
em Angola: sociedade civil, partidos polticos, agentes econmicos e populao em geral, in Nuno Vidal
/ Justino Pinto de Andrade (eds.), Sociedade Civil em Angola Enquadramento regional e internacional,
2. ed., Luanda & Lisboa, 2009, p. 41.
Falando dos constitucionalismos asiticos e africanos e procedendo ao arrolamento dos sistemas
poltico-constitucionais com caractersticas particulares, o Professor Jorge Miranda escreve que os
regimes autoritrios abrangem designadamente regimes com instituies semelhantes s das
democracias representativas, mas com prtica diversa ou inversa, tendo em comum: a) as restries ou
a privao de liberdades pblicas e as deficincias de mecanismos jurisdicionais de limitao do poder; b)
o domnio de partido hegemnico (por vezes, apoiados nas Foras Armadas), sem alternncia; c) o
primado do crescimento econmico, com capitalismo ou liberalismo radical (cfr. Manual de Direito
Constitucional, tomo I, p. 223).
31
Sobre o sistema de governo precedente, Ral C. Arajo, Os sistemas de governo de transio
democrtica nos P.A.L.O.P., Coimbra, 2000, pp. 205 ss.; Id., O Presidente da Repblica, pp. 263 ss.,
315 ss.; Carlos Maria Feij, O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos Teorizao da Law in
Books e da Law in Action, in Negcios Estrangeiros, 11, 4 especial (Setembro de 2007), pp. 29-43;
Francisco Pereira Coutinho / Armando Marques Guedes, Sobre o Sistema de Governo em Angola Do
Centralismo Sovitico ao Semi-Presidencialismo Transicional at Adopo de um Sistema de
42

presidencializao de facto
33
, num pano de fundo de personalizao do
poder
34
e no quadro de um sistema multipartidrio de partido hegemnico
35
;
(vii) A CRA institui um Estado unitrio que se pretende mas ainda no
descentralizado [artigos 8., 201., n. 1, parte final, 213. e seguintes, e
236., alneas h) e k)], traduzindo a converso dos municpios em autarquias
locais (artigo 218., n. 1) um imperioso desgnio
36
constitucional
37
;
(viii) Sem deixar de receber influncias e de se integrar nos sistemas jurdicos
lusfonos
38
, a CRA tambm marcada, como em parte j foi notado (v.
supra, n. 1.1.), por certos elementos dos sistemas jurdicos africanos
39
,
nomeadamente a relevncia concedida ao Direito consuetudinrio (artigo

Governo Sui Generis, in ibidem, pp. 64-90; Mihaela Webba, Os Poderes do Presidente da Repblica no
Sistema Jurdico-constitucional e Poltico Angolano, dissertao [indita], Coimbra, 2009.
32
Sobre a impossibilidade de uma reconduo tanto ao sistema parlamentar como ao sistema
presidencial, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, p. 36; para um caso paralelo no
ordenamento portugus de sistema de governo sui generis, Jos de Melo Alexandrino, Direito das
Autarquias Locais, in Paulo Otero / Pedro Gonalves (coords.), Tratado de Direito Administrativo
Especial, vol. IV, Coimbra, 2010, p. 170.
33
J assim era tambm no contexto anterior Constituio de 2010 (cfr. Carlos Feij, O Semi-
Presidencialismo em Angola, p. 42; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, pp. 310 ss.; Jos Reis
Santos, Entre o Futungo e a Assembleia, p. 75).
34
Quanto a alguns dos factores especiais justificativos desse fenmeno, Carlos Feij, O Semi-
Presidencialismo em Angola, p. 42; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 311; Patrick
Chabal, Twilight Zone: sociedade civil e poltica em Angola, in Nuno Vidal / Justino Pinto de Andrade,
Sociedade Civil, pp. XXVII ss.; Angela Nicoletti, Recessione democrtica o mancata
democratizzazione? Il caso dellAngola (2010), paper do XXIV Convegno SISP, acessvel em
<http://www.sisp.it/files/papers/2010/angela-nicoletti-621.pdf>.
35
Segundo Marina Costa Lobo e Octavio Amorim Neto, a natureza do sistema partidrio crucial
para a determinao da natureza do regime poltico (cfr. O semipresidencialismo e a democratizao da
lusofonia, p. 23).
36
H muito que esse imperativo da autarquizao vem sendo adiado (cfr. Armando Marques
Guedes, O Estudo dos Sistemas Jurdicos Africanos. Estado, sociedade, Direito e poder, Coimbra, 2004,
p. 144), razo pela qual, mais ainda luz da nova Constituio, devero hoje ser relativizadas hesitaes
de h uma dcada (cfr. Carlos Feij, O poder local em Angola, in Problemas Actuais do Direito
Pblico Angolano: Contributos para a sua compreenso, Estoril, 2001, p. 148).
37
Com uma viso geral, Jos de Melo Alexandrino, O poder local na Constituio da Repblica de
Angola: os princpios fundamentais, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 279-318 [tambm
acessvel em <http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=2VsvLu7hDt0%3d&tabid=331>].
38
Por ltimo, com outras indicaes, Jorge Bacelar Gouveia, Sistemas constitucionais africanos de
lngua Portuguesa: a caminho de um paradigma, in Themis, edio especial (2006), pp. 119-141; Id.,
Manual de Direito Constitucional, vol. I, 4. ed., Coimbra, 2011, pp. 359 ss.; Jorge Miranda, Manual de
Direito Constitucional, tomo I, pp. 224 ss.; Drio Moura Vicente, O Lugar dos Sistemas Jurdicos
Lusfonos entre as Famlias Jurdicas, separata dos Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Martim de
Albuquerque, Coimbra, 2010, pp. 423 s., 427 s.; Rui Medeiros, Constitucionalismo de Matriz Lusfona:
realidade e projecto, Lisboa, 2011.
39
Sobre a matria, Drio Moura Vicente, Direito Comparado Introduo e parte geral, Coimbra,
2008, pp. 415 ss., 423 ss., 440.
43

7.) e o reconhecimento pelo Estado das estruturas do poder tradicional
(artigos 223. a 225.), significativamente integradas no mbito do poder
local (Ttulo VI da Constituio).

1.3. Entre os pressupostos que, em concreto, mais condicionam a realizao
efectiva da Constituio, poderemos arrolar
40
: a tradio de legalidade autocrtica,
desde logo herdada do perodo colonial
41
, com expresso visvel na compresso da
liberdade poltica e da liberdade econmica
42
; a persistncia de uma normatividade
aparente, tambm neste caso um trao simultaneamente herdado
43
e africano
44
; a dita
constante idiossincrtica (acentuada desde o Acrdo de 1998 do Tribunal Supremo) da
personalizao do poder e da preferncia pela chefia unipessoal
45
; os mltiplos efeitos
causados por um longo perodo de guerra, agravando nomeadamente as dificuldades de
uma renovao ou reconstituio original do sistema de valores
46
; a fragilidade dos

40
Para distintas perspectivas, Linda Heywood, Contested Power in Angola, 1840s to Present, New
York, 2000; Patrick Chabal / Nuno Vidal (eds.), Angola. The Weight of History, London, 2007;
Marcolino Moco, O problema da insero internacional e da integrao regional dos Estados e a
evoluo do conceito de constituio: o caso concreto do constitucionalismo angolano, in Estudos
Jurdicos, Luanda & Lisboa, 2008, pp. 56 ss.; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, pp. 145 ss.,
195 ss.; Catarina Antunes Gomes, De como o poder se produz: Angola e as suas transies, Coimbra,
2009.
Para Jorge Miranda, constituem, entre outros, factores determinantes da problemtica constitucional
da maioria dos Estados africanos os seguintes: a) a situao especfica consoante os casos de criao,
restaurao ou modernizao do Estado; b) a precariedade da unidade poltica; c) a conexo estreita entre
a situao do Estado e a da sociedade; d) o volume das incumbncias do Estado; e) o ascendente do Poder
Executivo, apesar das deficincias de Administrao (cfr. Manual de Direito Constitucional, tomo I, pp.
218 s.).
41
Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 4.
42
Sobre o correspondente efeito de excluso, Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em
Angola..., p. 51; Kristin Reed, Acordar de um pesadelo: a vida na zona petrolfera do Soyo, in Nuno
Vidal / Justino Pinto de Andrade, Sociedade Civil, pp. 263 ss.
43
Quanto a essa marca do constitucionalismo portugus, Jos Melo Alexandrino, Reforma
constitucional: lies do constitucionalismo portugus, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, p. 59;
para a revelao de um exemplo paradigmtico, na fase colonial, Eduardo Mondlane, The Struggle for
Mozambique (1969), trad. de Maria da Graa Forjaz, Lutar por Moambique, 2. ed., Lisboa, 1976, p. 38.
44
Aludindo a um verdadeiro fosso entre a Law in books e a Law in action, Armando Marques
Guedes, Os Processos de Constitucionalizao dos Estados Africanos Lusfonos entre Factos e
Normas, in Negcios Estrangeiros, 11, 4 especial (Setembro de 2007), pp. 10 ss., 14, 20; manifestando
adeso a esse ponto de vista, Carlos Feij, O Semi-Presidencialismo em Angola, p. 40; no mesmo
sentido, Onofre dos Santos, Alguns desafios, pp. 3, 8, 14, 25.
45
Por adeso a Wladimir de Brito, cfr. Carlos Feij, O Semi-Presidencialismo em Angola, p.
42; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 311; em termos prximos, Jorge Miranda, Manual de
Direito Constitucional, tomo I, p. 226.
46
Para uma perspectiva geral, Benjamin O. Nwabueze, Constitutionalism in the Emergents States,
London, 1973; para a revelao de um caso excepcional, Jos Melo Alexandrino, Os tribunais e a defesa
44

partidos polticos, com a presena de um partido poltico hegemnico e o respectivo rol
de consequncias
47
, designadamente ao nvel da reduo do espao para o dilogo
poltico, do reconhecimento efectivo do papel da oposio
48
, da debilitao dos
mecanismos de participao
49
e de controlo do exerccio do poder
50
, tal como ao nvel
das conexes com o estudado fenmeno da patrimonializao (ou neo-
patrimonialismo)
51
; a existncia de pelo menos dois pblicos bem diferenciados (um
mais ocidentalizado e outro profundamente africano), acrescendo a isso a presena de
formas de autogoverno por poderes tradicionais em amplos espaos do territrio
52
.
No final, h um elemento comum a unir cada um destes factores
53
: o facto de
todos eles terem projeco significativa sobre o mais importante de todos os
pressupostos da vigncia efectiva da Constituio
54
o consenso fundamental
55
.

dos direitos fundamentais dos cidados: reflexes em torno da experincia cabo-verdiana, in Elementos
de Direito Pblico Lusfono, p. 189.
47
Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em Angola..., pp. 49 s.; Jos Reis Santos,
Entre o Futungo e a Assembleia, pp. 68 ss.
48
Que deveria ser, na sugesto de Werner Kaltefeiter, o de esperana institucionalizada da
minoria (cfr. Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 6).
49
Patrick Chabal, Twilight Zone: sociedade civil, pp. XXVII ss.; Nuno Vidal, Poltica,
sectores sociais e sociedade civil em Angola, in Nuno Vidal / Justino Pinto de Andrade, Sociedade
Civil, pp. 35 ss.; Fernando Pacheco, Sociedade Civil em Angola: fico ou agente de mudana?, in
ibidem, pp. 115 ss., 119 ss.
50
Rui Ferreira, A democratizao e o controlo dos poderes pblicos nos pases da frica Austral,
dissertao [indita], Coimbra, 1995.
51
Entre outros, cfr. Armando Marques Guedes, Os Processos de Constitucionalizao, pp. 22,
24; Patrick Chabal, Twilight Zone: Sociedade, pp. XXVIII ss.; Justino Pinto de Andrade, O
Processo de Transio, pp. 44 ss.; Angela Nicoletti, Recessione democrtica, pp. 13 ss.
52
Cfr. Armando Marques Guedes, O Estudo dos Sistemas, pp. 136 ss., 139, 144;
desenvolvidamente, Carlos Maria Feij, A coexistncia normativa entre o Estado e as autoridades
tradicionais na ordem jurdica plural angolana, Coimbra, 2012, pp. 49 ss., 356 ss.
53
Para a identificao de uma srie de outros dados, designadamente sociais e econmicos, com a
respectiva evoluo nos anos mais recentes, pode consultar-se, por exemplo, o ndice de 2010 elaborado
pela Fundao Mo Ibrahim, acessvel em <http://www.moibrahimfoundation.org/pt/section/the-ibrahim-
index>.
54
Dieter Grimm, Verfassung, p. 15.
55
Sobre a essencialidade deste elemento, cfr. Ulrich Scheuner, Konsens und Pluralismus als
verfassungsrechtliches Problem, in Staatstheorie und Staatsrecht: Gesammelte Schriften, Berlin, 1978,
pp. 135 ss.; Sanford Levinson, Constitutional Faith, Princeton, 1988; Konrad Hesse, A fora normativa
da Constituio, pp. 21 ss.; Id., Grundzge, pp. 17, 61, 288; John Rawls, A Theory of Justice (1971),
trad. de Carlos Pinto Correia, Uma Teoria da Justia, Lisboa, 1993, pp. 35 ss., 130 ss., 212, 299 s.; Hans
Vorlnder (org.), Integration durch Verfassung, Wiesbaden, 2002; J. J. Gomes Canotilho, Direito
Constitucional, pp. 1438 s.; Wolfgang Loschelder, Konflikt und Konsens im Verfassungsstaat:
Voraussetzungen und Grenzen eines interkulturellen Dialogs unter dem Grundgesetz, in Otto
Depenheuer / et al. (orgs.), Staat im Wort. Festschrift fr Josef Isensee, Heidelberg, 2007, pp. 149-167;
Marcelo Neves, A constitucionalizao simblica, p. 125, nota 259; Jos Melo Alexandrino, Reforma
constitucional, pp. 72, 76.
45

2. A estrutura da Constituio

Para o que aqui importa, h pelo menos duas formas de perspectivar a ideia de
estrutura da Constituio: a que a observa a partir dos elementos que definem a
respectiva arquitectura (ou seja, pela deteco dos traos que lhe do forma e
identidade)
56
e a que a observa a partir da especificidade da Constituio como norma
(e, neste caso, o prisma j o da Teoria da Constituio)
57
.

2.1. Quanto ao primeiro prisma, alm do Prembulo, h diversos lugares no texto
constitucional onde se podem reconhecer essas traves mestras que suportam o edifcio
constitucional, nomeadamente os artigos 1., 2., 8. e 236., e onde a prpria sistemtica
(indicando o plano geral da obra) no deixa de ter um papel significativo
58
.
Se, tal como sucede na Constituio portuguesa de 1976, os dois grandes
fundamentos so a democracia representativa e a liberdade poltica
59
, a expresso de
sntese definidora de toda a CRA seguramente tambm o princpio do Estado
democrtico de direito
60
: segundo o n. 1 do artigo 2. da CRA, A Repblica de Angola
um Estado democrtico de direito que tem como fundamentos a soberania popular, o
primado da Constituio e da lei, a separao de poderes e interdependncia de funes,
a unidade nacional, o pluralismo de expresso e de organizao poltica e a democracia
representativa e participativa.
Numa verificao liminar ao elemento textual, descobrem-se nesse macro-
conceito da Constituio angolana sucessivas componentes: a soberania popular, a

56
Em termos anlogos, Jorge Miranda, A Constituio de 1976, pp. 155 ss.; Jorge Miranda / Jos
de Melo Alexandrino, Grandes Decises do Tribunal Constitucional Portugus, in Jurisprudncia
Constitucional, n. 14 (Abril/Junho de 2007), pp. 3 ss.; Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio
Algumas coordenadas, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 26 ss.
57
Assim, entre outros, Hans Peter Schneider, La Constitucin, pp. 36, 47 ss.; Konrad Hesse,
Grundzge..., pp. 11 ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 1435 ss.; Friedhelm Hufen
(org.), Verfassungen zwischen Recht und Politik: Festschrift zum 70. Geburtstag fr Hans-Peter
Schneider, Baden-Baden, 2008; Jorge Miranda, Teoria do Estado e da Constituio, 3. ed., Rio de
Janeiro 2011, pp. 204 ss.

58
Sobre a sistematizao do texto, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, pp. 19-20.
59
Assim, Jorge Miranda, Discurso, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V
(2006), p. 20; Id., Manual de Direito Constitucional, tomo I, p. 343.
60
Assim, Jos Melo Alexandrino, O poder local na Constituio, p. 294, com outras indicaes.
46

submisso do Estado ao Direito, a separao de poderes, a unidade nacional, o
pluralismo, a democracia representativa e a democracia participativa (artigo 2., n. 1),
bem como o respeito, garantia e promoo dos direitos e liberdades fundamentais do
homem (artigo 2., n. 2).
Na explicao essencial h muito sugerida pelo Professor Jorge Miranda, o
conceito de Estado democrtico de direito abrange o mximo possvel de democracia e
o mximo possvel de Estado de Direito
61
, integrando por isso dois pares de realidades
complexas (democracia e Estado de Direito), aos quais deveremos ainda somar a
vertente da justia social eis ento reunidos, a coberto da ideia de Estado
democrtico de direito, os principais elementos que definem a estrutura da
Constituio.
Deixando aqui de lado a ltima vertente
62
, vejamos em grandes linhas o sentido
daqueles dois pares de realidades, comeando pela ideia de Estado de Direito (ou rule of
law).

2.1.1. Exemplo claro de que o Direito constitucional um fenmeno do mbito da
cincia da cultura
63
, quer a respeito do processo histrico que a ele conduz, quer nas
distintas matizes que conheceu nos ltimos dois sculos, o princpio do Estado de
Direito uma realidade histrico-cultural e normativa que se define por um conjunto de
elementos
64
, elementos esses que foram objecto de recepo essencial pela CRA:

61
Jorge Miranda, Cincia Poltica Formas de Governo, Lisboa, 1996, p. 187; em adeso, Jos
Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, p. 66.
62
Aparentemente, o princpio do bem-estar (ou, se se preferir, do Estado social) no foi
contemplado directamente no mbito do princpio do Estado democrtico de direito na CRA (em nenhum
dos nmeros do artigo 2.), mas o mesmo no deixa de estar implcito na estrutura e no texto da
Constituio.
63
Peter Hberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, Berlin, 1982 [de que existe traduo
castelhana de Emilio Mikunda Teora de la Constitucin como ciencia de la cultura, Madrid, 2000];
sobre a influncia deste jurista transdisciplinar na esfera da lusofonia, Gilmar Ferreira Mendes, O
pensamento de Peter Hberle na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, in Observatrio da
Jurisdio Constitucional, Braslia, Ano 2, 2008/2009, acessvel em
<http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/viewFile/205/173>.
64
Na doutrina portuguesa, entre outros, cfr. Jorge Miranda, A Constituio de 1976, pp. 473 ss.;
Id. Manual de Direito Constitucional, tomo IV Direitos Fundamentais, 4. ed., Coimbra, 2008, pp. 216
ss.; Jorge Reis Novais, Contributo para uma teoria do Estado de Direito: do Estado de Direito liberal ao
Estado social e democrtico de Direito, Coimbra, 1987; Id., Os princpios constitucionais estruturantes
da Repblica Portuguesa, Coimbra, 2004, pp. 15 ss.; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Fundamentos
da Constituio, Coimbra, 1991, pp. 82 ss.; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da
Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4. ed., Coimbra, 2007, pp. 204 ss.; J. J. Gomes Canotilho,
47

(i) A submisso do Estado ao Direito (ou primado do Direito)
65
, a comear
pelo respeito devido referncia cimeira
66
da dignidade da pessoa
humana
67
[artigos 1. e 236., alnea a), da CRA]
68
, a passar pela submisso
Constituio (artigos 2., n. 1, 6. e 226.) e lei (artigos 2., n. 1, e 6.)
69

e ainda pelo respeito pelos princpios fundamentais do Direito
70
, que se
desenvolvem especialmente nos princpios da igualdade, da proibio do
arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica e da proteco da
confiana (artigos 2., 6., 23., 57.);
(ii) O respeito e a proteco dos direitos e liberdades fundamentais do homem
[artigos 2., n. 2, 21., alnea b), 22. e seguintes, 56. e 236., alneas a), e)
e g)].
(iii) A independncia dos tribunais [artigos 175. e 236., alnea i)]
71
;
(iv) Enfim, o carcter necessariamente limitado do poder do Estado, de onde
decorre designadamente o princpio da separao e interdependncia de
poderes (artigos 2., 105., n. 3, e 236., alnea j)].

Direito Constitucional e Teoria..., pp. 243 ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, Introduo Constituio da
Repblica Portuguesa, in Marcelo Rebelo de Sousa / Jos de Melo Alexandrino, Constituio da
Repblica Portuguesa Comentada, Lisboa, 2000, pp. 53 ss.; Maria Lcia Amaral, A Forma da
Repblica Uma introduo ao estudo do direito constitucional, Coimbra, 2005, pp. 139 ss.; Jos Melo
Alexandrino, A estruturao do sistema..., vol. II, pp. 282 ss.; Id., Direito das Autarquias Locais, pp.
66 s.; Pedro Machete, Estado de Direito democrtico e Administrao paritria, Coimbra, 2007, pp. 382
ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade Constitucional, Coimbra, 2010,
pp. 75 ss.
65
H uma referncia ao primado no artigo 2., n. 1 (primado da Constituio e da lei).
66
Jos Melo Alexandrino, Prefcio, in O Discurso dos Direitos, p. 11.
67
Sobre o sentido desta norma de base, com outras indicaes, Jos Melo Alexandrino, Perfil
constitucional da dignidade da pessoa humana: um esboo traado a partir da variedade de concepes,
in O Discurso dos Direitos, pp. 15 ss.; Id., Direitos Fundamentais Introduo geral, 2. ed., Cascais,
2011, pp. 65 ss.
68
Vejam-se ainda, alm do Prembulo, os artigos 7., 31., n. 2, 32., n. 2, 36., n. 3, 89., n. 1, e
223., n. 2, da CRA.
69
E a passar ainda pela submisso s normas de costume (artigo 7. da CRA), bem como s normas
do Direito internacional (artigos 13. e 26.).
70
Por ltimo, Antnio Corts, Jurisprudncia dos Princpios: Ensaio sobre os fundamentos da
deciso jurisdicional, Lisboa, 2010, pp. 255 ss.
71
Por ltimo, Antnio Jos Ventura, Da independncia judicial na Constituio da Repblica de
Angola: subsdios para a compreenso, Coimbra, 2010, pp. 83 ss., 138 ss.
48

2.1.2. Quanto ao princpio democrtico, teremos de nos deter um pouco mais,
designadamente para esclarecer o sentido a dar ao conceito de democracia
representativa, nem sempre captado com suficiente nitidez
72
.
Tendo a histria recente da humanidade demonstrado os perigos do conceito de
democracia entendida como identidade ou unidade entre governantes e governados
73
e
sendo hoje claramente predominantes as concepes de democracia como forma
mediatizada de racionalizao do poder, segundo o Professor Gomes Canotilho, [a]
essncia da democracia consiste na estruturao de mecanismos de seleco dos
governantes e, concomitantemente, de mecanismos de limitao prtica do poder,
visando criar, desenvolver e proteger instituies polticas adequadas e eficazes para um
governo sem tentaes da tirania
74
.
Esta tarefa de organizao da expresso da vontade do povo atravs de
representantes implica a considerao de sucessivos nveis, designadamente: o da
legitimao do poder poltico, o da arquitectura do sistema de governo, o das condies
de exerccio do poder, o do controlo da aco desenvolvida e o da responsabilidade
poltica
75
.
Para o ex-juiz do Tribunal Constitucional Federal alemo Ernst-Wolfgang
Bckenfrde, uma organizao democrtica exequvel do poder do Estado tem de
satisfazer trs condies bsicas: (i) em primeiro lugar, nela tem de ser possvel uma
referncia permanente ao povo do poder dos rgos representativos; (ii) em segundo
lugar, tem de excluir que os representantes deslizem para uma posio de soberania; (iii)
por fim, tem de incluir tambm a possibilidade de o poder governativo ser

72
Sobre o assunto, por ltimo, Maria Benedita Malaquias Dias Urbano, Representao Poltica e
Parlamento: Contributo para uma Teoria Poltico-Constitucional dos Principais Mecanismos de
Proteco do Mandato Parlamentar, Coimbra, 2009; Antnio Baptista, Democracia e representao
democrtica, in Anlise Social, 196, vol. 45. (2010), pp. 491-514; Jos Melo Alexandrino, Democracia
representativa e democracia participativa na Unio Europeia, in Elementos de Direito Pblico Lusfono,
pp. 223 ss.
73
Sobre a matria, Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie und Reprsentation (1983), trad.
castelhana, Democracia y representacin. Crtica a la discusin actual sobre la democracia, in Escritos
sobre el Estado de Derecho y la Democracia, Madrid, 2000, p. 134.
74
J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 291.
75
Para uma aplicao destes planos, no mbito do poder local, Jos Melo Alexandrino, Direito das
Autarquias Locais, p. 71; no mbito da Unio Europeia, Jos Melo Alexandrino, Democracia
representativa, pp. 231 ss., 233 ss.; sobre o princpio no mbito da Lei Fundamental alem, por
ltimo, Bodo Pieroth, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, in Juristische Schulung, 50 (2010), 6,
pp. 473-481.
49

democraticamente corrigido e contrapesado (na medida em que, sem esta possibilidade
de exigir responsabilidades, no se torna possvel o nexo de imputao)
76
. Satisfeitas
essas condies, os rgos autorizados a agir desta forma actuam em nome do povo e
para o povo e representam-no como rgo estruturado como uma unidade poltica de
aco. Neste sentido, so representantes do povo e o poder do Estado assim organizado
um poder democrtico-representatativo
77
.
Ora, na moderna teoria da Constituio, o conceito de representao utilizado
geralmente em dois sentidos (ambos necessrios numa verdadeira democracia): (1) num
sentido formal, fala-se em representao para referir a autorizao que os rgos obtm
do povo, dos cidados (a representao designa portanto o nexo de legitimao e de
imputao que existe ou se estabelece entre a aco dos rgos de governo e o povo: os
rgos de governo actuam de forma representativa em nome do povo e como povo
78
);
(2) num sentido material, a representao consiste e ocorre quando a aco dos rgos
de governo se configura de tal forma que os indivduos e os cidados no seu conjunto (o
povo) podem reconhecer-se nessa aco
79
. Se na representao formal, a representao
d uma forma exterior estrutura democrtica, no sentido material, a representao
um processo, um processo poltico-espiritual, que pressupe a realizao do poder do
povo e a participao poltica dos indivduos
80
.
O problema est ento em saber como se realiza e estabiliza essa representao
material
81
, sendo mltiplas as sugestes colhidas na literatura sobre a determinao
desse ponto de referncia
82
, nomeadamente a ideia de cargo (Wilhelm Hennis), a ideia
de vontade do povo cunhada no esprito do povo (Arthur Kaufmann), a ideia de directriz
sobre aquilo que geral e comum e onde os indivduos se encontram a si mesmos como
comunidade (Siegfried Landshut), a ideia de responsivness (receptividade ou

76
Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Democracia y representacin, p. 144.
77
Ibidem.
78
Ibidem, p. 145.
79
Ibidem, p. 147.
80
Ibidem, p. 147.
81
Sobre o papel essencial dos partidos polticos nesta tarefa de adopo e realizao das aspiraes
dos cidados, Hans Peter Schneider, Soberano sin Poder Representacin y participacin del pueblo
como problema de legitimacin de la soberana democrtica (1987), in Democracia y Constitucin, p.
255; Dieter Grimm, Los partidos politicos, in Benda / Maihofer / Vogel / Hesse / Heyde, Manual de
Derecho Constitucional, pp. 399 ss.; Konrad Hesse, Grundzge, p. 76; sobre as funes dos partidos
em geral, Marcelo Rebelo de Sousa, Os partidos polticos no Direito Constitucional portugus, Braga,
1983, pp. 97 ss.; Klaus Stern, Das Staatsrecht..., tomo I, pp. 432 ss.
82
Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Democracia y representacin, pp. 147 ss.
50

responsividade), ou seja, a sensibilidade e a disposio dos governantes para
assumirem os desejos, os interesses e as aspiraes dos representados (como tm
sugerido muitos autores norte-americanos)
83
.
Chega-se deste modo a duas concluses importantes: (1.) a representao
constitui um processo dialctico e interactivo, na medida em que, no se reduzindo
legitimao formal e autorizao dada aos governantes, ela se produz tambm atravs
de uma determinada aco dos representantes que deve responder a exigncias
especficas no que se refere ao seu contedo
84
; (2.) sendo um processo aberto e
dialctico, ele deve realizar-se, mas no est excluda a hiptese de dissociao
(Entzweiung), designadamente se os governantes no assumirem que querem ser
tambm representantes do povo em sentido material
85
.

2.1.3. Mas, tal como a Constituio, tambm a democracia (ou, em perspectiva
normativa, o princpio democrtico)
86
depende de um conjunto de condies ou
pressupostos que o sistema jurdico no pode fornecer por si s mesmo que, como
alis o caso, a Constituio o ordene.
Para abreviar, recorrendo conhecida sistematizao de Robert Dahl, a
democracia em larga escala e o governo democrtico representativo moderno requerem
a presena efectiva das seguintes instituies polticas: (i) dirigentes eleitos pelos
cidados; (ii) eleies livres, frequentes e justas; (iii) liberdade de expresso (ou seja, o
direito de os cidados se expressarem, sem perigo de castigo severo, sobre questes
polticas amplamente definidas, incluindo crticas a dirigentes, ao governo, ao regime,

83
Ibidem, p. 150, com indicaes.
84
Ibidem, p. 151.
85
Ibidem, p. 152.
Numa formulao mais pragmtica, para o Professor Jorge Miranda, afiguram-se traves-mestras da
democracia representativa como forma de governo as seguintes: a) a soberania nacional entendida
sobretudo como princpio de titularidade do poder no povo; b) a possibilidade de ter o povo, sujeito do
poder, uma vontade, actual ou conjectural, jurdica e politicamente eficaz; c) a concorrncia da vontade
do povo, manifestada pelo colgio eleitoral, com a vontade manifestada pelos rgos representativos; d) a
eleio como mtodo de escolha dos governantes e das grandes opes programticas; e) o sufrgio
universal (cfr. Manual de Direito Constitucional, tomo VII Estrutura constitucional da democracia,
Coimbra, 2007, p. 17).
86
Olhando ao prisma das teorias normativas da democracia, o Professor Gomes Canotilho (cfr.
Direito Constitucional, p. 1414) anota a continuidade do debate acerca das qualidades essenciais da
democracia, a saber: representao (Mill), participao (Rousseau), freios e contrapesos (Madison),
concorrncia de elites (Schumpeter), descentralizao (Tocqueville), igualdade (Marx), liberdade
(Hayek), discusso (Habermas), justia (Rawls).
51

ordem socioeconmica e ideologia dominante)
87
; (iv) o acesso a fontes alternativas
de informao (que no esto sob controlo do governo ou de qualquer outro grupo
poltico que tente influenciar as crenas e atitudes polticas pblicas, e estas fontes
alternativas esto efectivamente protegidas pela lei
88
); (v) autonomia de associao;
(vi) por ltimo, cidadania inclusiva
89
.

2.2. Quanto ao segundo prisma (o da especificidade da Constituio como
norma), podemos talvez tomar como ponto de partida a definio clssica de
Constituio como ordem jurdica fundamental do Estado
90

91
, para da fazer ressaltar
os tpicos de que se trata de uma ordem aberta e de uma ordem-quadro.

87
Robert A. Dahl, On Democracy (1999), trad. de Teresa Braga, Democracia, Lisboa, 2000, p. 101.
Sobre a importncia, contedo e limites da liberdade de expresso, cfr. Jos de Melo Alexandrino,
Artigo 37., in Jorge Miranda / Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, tomo I, 2. ed.,
Coimbra, 2010, pp. 846 ss.
88
Robert A. Dahl, Democracia, p. 101.
89
Ibidem, p. 102.
90
Entre muitos, Werner Kgi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates:
Untersuchungen ber die Entwicklungstendenzen im modernen Verfassungsrecht, Zrich, 1945; Marcello
Caetano, Lies de Direito Constitucional e de Cincia Poltica (1951-1952), Coimbra, 1952, pp. 1, 2;
Rogrio E. Soares, Constituio, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, II, Coimbra, 1972,
p. 661; Id., O conceito ocidental de Constituio, in Revista de Legislao e Jurisprudncia, n.
o
3743
(1986), pp. 36 ss.; Klaus Stern, Das Staatsrecht..., tomo I, pp. 70 ss.; Maria Lcia Amaral, A Forma da
Repblica..., pp. 11 ss.; em termos prximos, Konrad Hesse, Grundzge, p. 10 ss.; J. J. Gomes
Canotilho, Direito Constitucional, pp. 89 ss., 1435, 1436; em frmula ultra-condensada, Jorge
Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II Constituio, 6. ed., Coimbra, 2007, p. 8; em
perspectiva radicalmente distinta, Paulo Otero, Instituies Polticas e Constitucionais, vol. I, Coimbra,
2007, pp. 44-45.
91
Por muitas razes, s muito imprpria e parcelarmente a Constituio pode tambm ser
considerada a ordem jurdica fundamental da sociedade, como por vezes se refere; sem prejuzo da
necessidade de clarificao do uso dos termos Estado (Staat) e comunidade ou comunidade poltica
(Gemeinwesen), que Konrad Hesse, por exemplo, toma como mbitos coordenados (cfr. Grundzge, p.
9), entendemos que a Constituio apenas parte da ordem fundamental para a sociedade (cfr. J. J.
Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1436 ainda que o autor se aproxime da tese aqui
criticada); por outro lado, se o Estado e a sociedade j no podem ser tidos como esferas totalmente
separadas, embora preservando sempre um mdico de distncia (cfr. Jos Melo Alexandrino, Reflexes
sobre a ideia de democracia totalitria, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, p. 90; Jorge Miranda,
Teoria do Estado, pp. 60 ss.), entendemos que o facto de certos mbitos da vida social, como o
casamento e a famlia (artigo 35. da CRA) ou os princpios fundamentais da organizao econmica
(artigo 89. da CRA), serem objecto de regulao constitucional no deve fazer esquecer (1.) que se trata
de um conjunto limitado de realidades sociais, (2.) que se trata de um quadro de princpios parcial e
fragmentrio e (3.) que justamente a principal funo das liberdades bsicas a de assegurar as
condies de diferenciao entre o Estado (poder) e a sociedade (indivduos e grupos).
52

a) Ao definirmos a Constituio como ordem jurdica fundamental do Estado (do
Estado-comunidade e do Estado-poder)
92
, estamos imediatamente a postular a
especificidade da Constituio como ordem jurdica especialmente aberta
93
sobre o
social e sobre o poltico
94
, na medida em que o Estado democrtico dos nossos dias no
pode deixar de ser parte da realidade e do processo poltico
95
e uma parte da prpria
auto-organizao da sociedade
96
.
A abertura decorrente da condio singular desta ordenao manifesta-se de
muitas maneiras
97
, nomeadamente na excepcional importncia da articulao entre o
texto e a realidade constitucional, em tudo o que respeita s tarefas de interpretao,
aplicao e realizao das normas constitucionais
98
, bem como na relao especial da
Constituio com o tempo
99
, detectvel em mltiplos planos: na ligao da Constituio
com o futuro
100
; na necessidade de actualizao do consenso constitucional (e da
correspondente vontade de Constituio), de forma a garantir, em diferentes
circunstncias polticas e sociais, a fora normativa da Constituio; e ainda pelo facto
de a prpria Constituio institucionalizar um procedimento (a reviso constitucional)
101

92
Jorge Miranda, Teoria do Estado, p. 59.
93
Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, p. 90.
94
Com grande interesse, Gilberto Bercovici, Constituio e Poltica: uma relao difcil, in Lua
Nova, n. 61 (2004), pp. 5-24 [tambm acessvel a partir de <http://www.scielo.br/>].
95
Da que tenhamos por aproximveis definio referida no texto frmulas como as de estatuto
jurdico do poltico ou de ordenao fundamental da comunidade poltica (sobre a matria, Paulo
Ferreira da Cunha, Do conceito de constituio na doutrina portuguesa contempornea, in Estudos em
homenagem ao Prof. Doutor Rogrio Soares, Coimbra, 2001, pp. 556 ss.).
96
Com outras indicaes, Konrad Hesse, Grundzge, p. 7; Jorge Miranda, Teoria do Estado,
pp. 57 ss.
Nas palavras de Jorge Miranda, o Estado um caso histrico de existncia poltica e esta, por seu
turno, uma manifestao do social, qualificada ou especfica (cfr. Teoria do Estado, p. 56 [itlicos
originais]) .
97
Entre muitos, Christoph Gusy, Die Offenheit des Grundgesetzes, in JR, n. 33 (1984), pp. 105
ss.; em perspectiva metodolgica algo distinta, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I, pp.
173 ss. (apelando o autor a cinco dimenses: a abertura estrutural, a abertura normativa, a abertura
poltica, a abertura interpretativa e a abertura implementadora).
98
Com exemplos ilustrativos, Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio, pp. 21 ss.
99
Konrad Hesse, Grundzge, p. 12.
100
Klaus Stern, Das Staatsrecht..., tomo I, p. 88; Hans Peter Schneider, La Constitucin..., pp. 48
ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 1141, 1435; Matthias Hartwig, La Costituzione
come promessa del futuro, in Rafaelle Bifulco / Antonio DAloia (orgs.), Un diritto per il futuro: teorie
e modelli dello sviluppo e della responsabilit intergerazionale, Napoli, 2008, pp. 57-69; Cristina
Queirz, Direito Constitucional As instituies do Estado democrtico constitucional, Coimbra, 2009,
p. 118.
101
53

que pretende evitar uma insustentvel distncia entre a constituio escrita e a
constituio material
102
.
Todavia, a abertura no significa que tudo esteja em aberto na Constituio, nem
que no haja limites a esse fenmeno
103
. Como escreve Konrad Hesse, no devem ficar
em aberto as bases fundamentais da ordem da comunidade
104
: nem os princpios
estruturantes da tarefa da formao da unidade poltica, nem os traos fundamentais da
ordem jurdica, nem a organizao do Estado, nem a repartio das competncias, nem
as formas de resoluo dos conflitos devem ficar em aberto, na medida em que se espera
que a Constituio fixe efectivamente aquilo que deve ser considerado decidido, com
isso produzindo um efeito estabilizador e aliviante
105
.

b) Por sua vez, quando se diz que a Constituio uma ordem-quadro pretende-se
salientar o facto de a Constituio ser uma ordenao parcial e fragmentria, na medida
em que se trata da ordem fundamental ou bsica.
Releva ento sobretudo a ideia de que a Constituio, por diversas razes, longe
de constituir uma codificao exaustiva
106
, estabelece essencialmente uma rede de
princpios
107
, princpios esses que se mostram carecidos de posterior complementao e
concretizao, particularmente atravs da aco dos diversos poderes constitudos do
Estado
108
. Por seu lado, estes princpios fundamentais equilibram-se
109
e limitam-se
reciprocamente
110
, revelando e projectando dessa forma a autoconteno e a prudncia

102
103
Sobre estes, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I, pp. 200 ss.
104
105
Ibidem, pp. 12, 13.
106
Todavia, sem prejuzo da existncia de espaos de maior densidade regulativa e mesmo de
significativos redutos de regras, como sucede em matria de organizao do poder poltico (artigos
105. e seguintes da CRA) e em boa medida tambm no campo dos direitos fundamentais (cfr. Jos Melo
Alexandrino, Direitos Fundamentais, p. 41).
107
Jos Melo Alexandrino, Reforma constitucional, p. 62; admitindo, todavia, que o perfil da
CRP no corresponde ao de uma mera ordem quadro, Jos Melo Alexandrino, Controlo jurisdicional de
polticas pblicas: regra ou excepo?, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 153 s.
108
109
Esse equilbrio no est livre de tenses nem de contradies (cfr. Hans Peter Schneider, La
Constitucin, p. 50; Friedrich Mller, Juristische Methodik, 7. ed., Berlin, 1997, p. 259; Konrad
Hesse, Grundzge, p. 11; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 207, 1182; Jos Melo
Alexandrino, Como ler a Constituio, pp. 26, 28 s.; por ltimo, em chave distinta, Mafalda
Carmona, O acto administrativo conformador de relaes de vizinhana, Coimbra, 2011, pp. 167 ss.).
110
Nas palavras de Konrad Hesse, [a] Constituio no deve assentar numa estrutura unilateral, se
quiser preservar a sua fora normativa num mundo em processo de permanente mudana poltico-social.
54

da Constituio
111
, que deve ser suficientemente sensvel s tenses existentes na
comunidade
112
, de modo a preservar os fins e os valores que esto na base do consenso
fundamental, no quadro de uma sociedade complexa e plural, onde coexistem diferentes
concepes de bem
113
.
No final, tem sido justamente notada a polaridade existente na Constituio e a
coordenao a estabelecer entre estabilidade (ser ordem jurdica fundamental) e
mudana (regulao efectiva do processo de formao da unidade poltica numa
sociedade cada vez mais complexa), entre rigidez e flexibilidade
114
.

3. A funo da Constituio

J por diversas vezes aludimos s duas tarefas fundamentais da Constituio: a
formao e manuteno da unidade poltica e a criao e manuteno da ordem jurdica
fundamental da comunidade (v. supra, n. 2.2.)
115
. Ora, no mbito e no
desenvolvimento desses dois processos (que so por assim dizer o trabalho da
Constituio), que se coloca o tpico da funo da Constituio (ainda que nem sempre
se proceda distino entre tarefas e funes)
116
.

Se pretende preservar a fora normativa dos seus princpios fundamentais, deve ela incorporar, mediante
meticulosa ponderao, parte da estrutura contrria (cfr. A fora normativa da Constituio, p. 21).
Esta estrutura tensional da Constituio tem uma correspondncia relevante na construo do
conceito de princpio constitucional: contrariamente teoria vulgarizada de que os princpios so
mandatos de optimizao (Alexy), em nosso entender, os princpios constitucionais apresentam-se antes
de mais como foras em tenso, da que ao invs lhes devam estar associadas as ideias de equilbrio e de
relatividade (pondo ento a nfase na dimenso negativa do conceito de princpio).
111
Sobre algumas dessas perspectivas, Antnio Corts, Jurisprudncia dos Princpios, pp. 165
ss., 323 ss.
112
113
Veja-se, por exemplo, como a CRA procura conciliar no todo diversas formas de racionalidade
normativa: modernidade e tradio, legitimidade democrtica e legitimidade tradicional, pessoa e
comunidade, lei escrita e costume.
114
Konrad Hesse, Grundzge, pp. 15 s.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1435.
115
Com amplas indicaes, Konrad Hesse, Constitucin y Derecho, p. 3; Id., Grundzge, pp.
5 ss.
116
Distinguindo, de h muito, esses dois planos, Konrad Hesse, Grundzge, pp. 5 ss. e 12 ss.
55

Na actualidade
117
, deve-se, mais uma vez, doutrina alem uma sistemtica
preocupao com este tpico
118
, ao qual na doutrina portuguesa tem sido
particularmente sensvel o Professor Gomes Canotilho, a cuja lio nos permitimos
recorrer
119
.

3.1. Para o constitucionalista de Coimbra
120
, so cinco as funes gerais da
Constituio: funo de consenso fundamental; funo de legitimidade e legitimao da
ordem jurdica constitucional; funo de garantia e proteco; funo de ordem e
ordenao; e funo de organizao do poder poltico
121
.

(i) A funo de consenso fundamental (designada por outros autores como de
integrao ou de unidade) diz que cabe Constituio [a] revelao
normativa do consenso fundamental de uma comunidade relativamente a
princpios, valores e ideias directrizes que servem de padres de conduta
poltica e jurdica nessa comunidade
122
;
(ii) A funo de legitimidade e legitimao da ordem jurdica constitucional diz,
por um lado, que a validade material da Constituio pressupe uma
conformidade substancial com a ideia de direito, com os valores, os
interesses de um povo num determinado momento histrico
123

(legitimidade); por outro, que a Constituio que justifica o poder de
mando, ou seja, que funda o poder, que regula o exerccio do poder e que
limita o poder (legitimao)
124
;
(iii) A funo de garantia e proteco diz, antes de mais, respeito garantia e
proteco dos direitos e liberdades da pessoa, defendidos pela lei suprema

117
No plano histrico, a Revoluo Francesa associou a Constituio diviso de poderes e
garantia das liberdades (artigo 16. da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789),
funes que no obstante as grandes mudanas entretanto ocorridas, no perderam actualidade (v. infra).
118
De forma paradigmtica, Klaus Stern, Staatsrecht, tomo I, pp. 82 ss.
119
Com outras indicaes, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 1438 ss.
120
Sem prejuzo da reviso que operou nesse quadro inicial das funes do Estado, ao propor ainda:
a ideia de autovinculao; a funo de inclusividade multicultural; a articulao com a autopoiese; e o
controlo dbil e difuso (ibidem, pp. 1447 ss.).
121
Ibidem, p. 1438.
122
Ibidem.
123
Ibidem, p. 1439.
124
Ibidem, p. 1440.
56

e pelos seus mecanismos e remdios, envolvendo tambm a correspondente
limitao do poder
125
;
(iv) A funo de ordem e ordenao diz que a Constituio que molda e
determina juridicamente o Estado e as suas formas de actuao pelo direito
(Estado de Direito)
126
;
(v) Por fim, a funo de organizao do poder poltico diz que pertence
Constituio criar os rgos, definir as suas atribuies e competncias,
estabelecer os princpios estruturantes da organizao do poder poltico e
definir o sistema de governo
127
.

3.2. Admitindo a hiptese da existncia de funes particulares, no caso da CRA,
perante o significado do reconhecimento do costume e as peculiaridades do pluralismo
jurdico angolano, podemos certamente acrescentar a funo de inclusividade
multicultural
128
; perante outros significativos condicionamentos histricos, culturais,
econmicos e polticos (v. supra, n. 1.3.), tambm a reconfigurao dos vnculos
histrico-culturais, luz das ideias de dignidade da pessoa humana e de unidade
nacional
129
, o fortalecimento do Estado como instituio
130
e a autonomizao do
jurdico parecem tambm traduzir hipteses plausveis de funes particulares da
CRA
131
.

125
Ibidem.
126
Ibidem, p. 1441.
127
Ibidem.
128
Que o Professor Gomes Canotilho, como j referido, tambm destacou, em sede de reviso das
funes da Constituio (cfr. Direito Constitucional, pp. 1450 ss.).
129
Sobre essa fenomenologia, Armando Marques Guedes, O Estudos dos Sistemas, p. 158 ss.; Id.,
The State and Tradicional Authorities in Angola: Mapping Issues, in Armando Marques Guedes /
Maria Jos Lopes, State and Tradicional Law in Angola and Mozambique, Coimbra, 2007, pp. 15 ss.; Id.,
Uma articulao entre o Estado e as Autoridades Tradicionais? Limites na congruncia entre o Direito
do Estado e os Direitos Tradicionais em Angola, in Estudos Comemorativos dos 10 Anos da
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Coimbra, 2008, pp. 715-753; Carlos Feij, A
Coexistncia Normativa, pp. 388 ss.
130
Lembre-se o j citado 13. pargrafo do Prembulo.
131
No final, sem prejuzo de exigncias postuladas por uma comunidade poltica concreta, bem
poderamos acolher a sntese de que a Constituio serve para garantir um processo poltico livre,
constitutivo, estabilizador, racionalizador e limitador do poder, assegurando em tudo isso a liberdade do
indivduo (cfr. Konrad Hesse, Grundzge, pp. 13-14).
57

Eplogo

Em modo de concluso, perante as especificidades da Constituio da Repblica
de Angola, bem como perante um to vasto quadro de peculiaridades da Constituio,
nomeadamente quanto aos pressupostos da sua fora normativa e quanto sua estrutura
e funo
132
, natural que possamos perguntar se as normas constitucionais se aplicam
afinal como as demais normas jurdicas.
Sem cuidar agora de avaliar se em concreto o legislador constituinte angolano
teve na devida conta o conjunto de circunstncias e de condies vitais a que o fillogo
alemo Wilhelm von Humboldt designou de natureza singular do presente
133
, a
resposta quela pergunta parece dever ser negativa, quer em virtude do contedo da
Constituio, quer em virtude da disponibilidade dos participantes, quer em virtude do
tipo de procedimento requerido.

1) Antes de mais, uma Constituio s juridicamente eficaz se for realizada
134
.
Todavia, essa realizao no se pode dar por terminada num momento, nem cabe a um
nico autor, traduzindo, pelo contrrio, um programa
135
, um processo contnuo, um
modelo de vida para a comunidade poltica orientado para o futuro
136
: ora, tal como um
guio no cinema anseia e pede a produo da obra cinematogrfica
137
, tambm a

132
Dieter Grimm, Verfassung, pp. 14-15.
133
Com indicaes, Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, pp. 16 ss.
134
Em concreto, na CRA, recaem ainda expressamente sobre o legislador diversas imposies
constitucionais directamente implicadas na consolidao de um processo poltico aberto e inclusivo:
esse o caso da diviso administrativa do territrio no contexto da descentralizao administrativa (artigo
5., n. 3, da CRA), da adopo de uma disciplina da concorrncia [artigo 89., alnea c)], da aprovao da
lei eleitoral dos rgos do poder local [artigo 164., alnea d)], da aprovao das bases do sistema de
organizao e funcionamento do poder local e da participao dos cidados e das autoridades tradicionais
no seu exerccio [artigo 164., alnea f)], da implementao da lei que regula a organizao e
funcionamento da defesa pblica (artigo 196., n. 2), da institucionalizao dos municpios como
autarquias locais (artigo 218., n. 1) e da definio da tipologia, atribuies, competncia, organizao e
competncia das autoridades tradicionais (artigo 225.).
135
Assim, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 5, autor que tambm recorre analogia da
corrida de obstculos (ibidem, p. 11).
136
Hans Peter Schneider, La Constitucin, p. 49.
137
Pode talvez ser lembrado o filme Apocalypse Now, realizado em 1979 por Francis Ford Coppola,
trs quartos de sculo aps a publicao da obra em que se inspirou (Joseph Conrad, Heart of Darkness,
1899/1902 [trad. portuguesa de Bernardo de Brito e Cunha, Corao das Trevas, Lisboa, 2008]).
58

Constituio escrita pede ACO! actuando agora num processo de contnua
realizao no tempo, recorrendo a milhares e milhares de sucessivos protagonistas
138
,
em mltiplos contextos e cenrios sociais, polticos e econmicos, tudo feito dentro de
um processo poltico aberto, mas sempre devidamente enquadrado pelos elementos
identificadores da Constituio (v. supra, n. 2.2.).

2) Relativamente aos participantes, com especial destaque para o poder judicial
(pois, em ltima instncia, a ele caber determinar se as garantias e os direitos
fundamentais da nova Constituio podero finalmente prevalecer ou no
139
), a
vigncia das normas constitucionais est sobretudo condicionada pela vontade actual de
realizar os contedos da Constituio
140
: como a Constituio carece de actualizao
atravs da aco humana, a sua fora normativa depende da disposio [dos
participantes] para considerarem os contedos da Constituio como vinculativos e do
seu empenho em realizar esses contedos mesmo contra resistncias
141
.

3) Relativamente ao procedimento, dada a relao de coordenao e de mtuo
condicionamento existente entre a Constituio e a realidade
142
, no pode a
interpretao e aplicao das normas constitucionais deixar de articular devidamente o
sentido do texto normativo com as condies reais e concretas da vida (o domnio da
realidade regulado pela norma)
143
: a relao entre a Constituio e a realidade vem
assim logicamente a exigir tambm, na fase decisiva da concretizao, uma devida
articulao entre o texto e o contexto.

138
A tarefa de realizao da Constituio cabe no s aos rgos do Estado e s instituies
pblicas, mas tambm aos cidados, tanto na sua qualidade de sujeitos de direitos e deveres fundamentais,
como na sua qualidade de intrpretes da Constituio (cfr. Jos Melo Alexandrino, Como ler a
Constituio, p. 21; Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 7).
139
Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 9; em sentido prximo, Onofre dos
Santos, Alguns desafios, p. 15; Jos Melo Alexandrino, O papel dos tribunais, pp. 359 ss.
140
141
Ibidem.
142
Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, p. 15.
143
Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio, pp. 20, 35, com outras indicaes.
59

O PODER LOCAL NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE ANGOLA:
OS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS *

SUMRIO: I. Introduo. 1. Contexto e conceitos operativos. 1.1. Ponto de partida.
1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado. 1.3. Conceitos
de poder local e de autarquia local. 1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas
existentes em Angola. II. O poder local na Constituio da Repblica de Angola. 2.
Regulao e enquadramento do poder local na CRA. 2.1. As grandes opes do legislador
constituinte. 2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais. 2.3. O princpio do
Estado democrtico de direito. 3. A centralidade do princpio democrtico. 3.1. A
omnipresena do princpio democrtico na regulao constitucional do poder local. 3.2.
As diversas feies da democracia no mbito do poder local. 4. O princpio da autonomia
local como norma de base do poder local. 4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de
autonomia local. 4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia
local. 4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local. III. A concretizao do
desgnio constitucional. 5. O futuro. 5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo
242. da CRA). 5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das
autarquias locais. 5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado
constitucional.

I. INTRODUO

1. Contexto e conceitos operativos
1.1. Ponto de partida
O nosso ponto de partida tem de ser naturalmente o presente. E o presente em
Angola dado, como evidente, pela nova Constituio da Repblica de Angola (de
agora em diante, CRA), que neste domnio do poder local acolheu o essencial do legado
da Lei Constitucional de 1992
1
.

* Apontamentos das sesses do I Curso de ps-graduao em polticas pblicas e governao
local, que teve lugar em Luanda, entre 9 e 13 de Agosto de 2010, organizado pelo Centro de Pesquisas
em Polticas Pblicas e Governao Local Faculdade de Direito das Universidade Agostinho Neto e pelo
Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
60

Ora, sem prejuzo de regressarmos mais desenvolvidamente a esta matria (v.
infra, n. 2.1.), gostaria de comear por assinalar as seis principais alteraes verificadas
face Lei Constitucional de 1992.
A primeira e significativa alterao de ordem sistemtica: o poder local foi
consagrado num ttulo autnomo, fora do ttulo sobre a organizao do poder do Estado
(Ttulo IV da CRA) e o nico artigo sobre a Administrao local do Estado (artigo
201.) foi colocado no ttulo da Administrao Pblica (Ttulo V).
A segunda e significativa alterao prende-se com a elevao da dignidade
constitucional do poder local, dignificao de que so sinais: o facto de lhe serem
dispensados mais de uma dezena de artigos; a declarao solene de que a organizao
democrtica do Estado ao nvel local estrutura-se com base no princpio da
descentralizao poltico-administrativa (artigo 213., n. 1, 1. parte, da CRA); a
integrao no mbito do poder local de trs formas organizativas; a prescrio de uma
reserva de lei orgnica da Assembleia Nacional sobre a matria (artigo 164., alnea f),
da CRA)
2
.
A terceira alterao tem a ver em especial com a valorizao das autarquias
locais, traduzida no aperfeioamento do conceito de autarquia local (artigo 217., n. 1),
na definio abrangente do princpio da autonomia local (reiteradamente invocado ao
longo do texto da Constituio)
3
, na previso de diversas garantias, designadamente
financeiras, patrimoniais, normativas e jurisdicionais, a favor das autarquias locais, na
expressa definio do respectivo sistema de governo (artigo 220.), enfim na expressa
previso de uma generosa clusula geral de atribuies (artigo 219.).
Em quarto lugar, quanto s categorias de autarquias locais, a Constituio prev
expressamente apenas o municpio, mas admite a criao de outras autarquias, seja ao
nvel supra-municipal, seja ao nvel infra-municipal (artigo 218., n.
os
2 e 3).

1
Sobre o poder local no contexto angolano anterior a 2010, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais
e as Autoridades Tradicionais no Direito Angolano Esboo de uma teoria subjectiva do poder local,
Luanda, 2009, pp. 33 ss.
2
As leis orgnicas so as cinco leis referidas no artigo 166., n. 2, alnea b), da CRA, e tm em
especial no s o facto de pertencerem reserva absoluta de competncia da Assembleia Nacional, como
a exigncia de aprovao nas trs votaes (necessariamente realizadas em Plenrio) por maioria absoluta
dos Deputados em efectividade de funes (artigo 169., n. 2, da CRA).
3
Nomeadamente, como limite do princpio do Estado unitrio (artigo 8.), como limite dos poderes
da Administrao local do Estado (artigo 201., n. 1) e como limite do poder de reviso constitucional
(artigo 236., alnea k)).
61

Em quinto lugar, a Constituio eleva o princpio da autonomia local a limite
material do poder de reviso constitucional (artigo 236., alnea k)).
Por ltimo, a CRA estabelece, no artigo 242., n. 1, que a institucionalizao
efectiva das autarquias locais obedece ao princpio do gradualismo (sobre o sentido
desta ideia, v. infra, n. 5.1).

1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado
Dito isto, gostaria agora de deixar uma nota sobre aquilo que entendo ser a
situao extraordinria do poder local em Angola, no contexto do Direito comparado,
comeando por trs afirmaes por assim dizer paradoxais: (1.) os municpios
angolanos no so municpios e so muito mais do que municpios; (2.) as comunas e
os municpios angolanos no so autarquias locais; (3.) na Europa, as comunas
angolanas seriam grandes municpios.
Vejamos, rapidamente, o sentido destes paradoxos: (i) quanto ao primeiro, do
ponto de vista jurdico, os municpios angolanos no so efectivamente autarquias
locais (mas apenas extenses da Administrao local do Estado); todavia, do ponto de
vista material, na sua expresso territorial e humana, comparativamente, o municpio
angolano trs vezes maior do que o municpio portugus, quinze vezes maior do que o
espanhol e vinte e cinco vezes maior do que o municpio francs, aproximando-se
apenas do municpio ingls (que em mdia tem cerca de 140 000 habitantes); em
consequncia, pela sua dimenso, o municpio angolano aproxima-se de muitas das
provncias europeias; (ii) quanto ao segundo, embora as comunas e os municpios
angolanos no sejam autarquias locais, os municpios viro seguramente a s-lo e as
comunas s eventualmente o viro a ser (artigos 5., n. 3, e 218., n. 3, da CRA); (iii)
quanto ao terceiro, caso fossem autarquias locais, as seis centenas de comunas
angolanas representariam grandes municpios na generalidade dos pases europeus
4
.
Tendo em conta estas observaes e realidades, Angola encontra-se numa situao
extraordinariamente favorvel ao florescimento do poder local, o que se mostra
relevante em vrios nveis:

4
Sobre esta matria, Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, in Paulo Otero /
Pedro Gonalves (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Coimbra, 2010, pp. 47
ss. [11-300].
62

(i) Ao nvel da diviso administrativa do territrio
5
, na medida em que as
circunscries existentes (sobretudo a provncia e o municpio) correspondem
a uma perspectiva quase ideal da estruturao do territrio para efeitos da
administrao local autrquica (com a qual muitos pases europeus apenas
podem sonhar);
(ii) Ao nvel da oportunidade que representa para a dinamizao da democracia e
da participao dos cidados e das comunidades na resoluo dos problemas
do pas
6
;
(iii) Ao nvel das condies para um desenvolvimento harmonioso e coordenado
do todo nacional, na medida em que a existncia das provncias permite
enquadrar devidamente as formas de coordenao, cooperao e controlo
sobre os futuros entes locais autrquicos, sem prejuzo do interesse nacional
nem menosprezo pela autonomia local;
(iv) Ao nvel tambm da eficincia das diversas intervenes pblicas (nos planos
nacional, provincial e autrquico).

1.3. Conceitos de poder local e de autarquia local
1.3.1. Comeando pelo conceito de poder local, importa fazer trs observaes
prvias de ordem metodolgica: (1.) no existe partida um sentido para a expresso
poder local, que seja o bom sentido ou que deva ser considerado o conceito
doutrinrio correcto
7
; (2.) no constitui sada para o problema a investigao semntica
dos termos poder e local, nem em bom rigor serve de grande ajuda a anlise do
contexto histrico ou poltico
8
, o que fcil de demonstrar: a expresso poder local
no tem sentido til para o jurista italiano, alemo, espanhol ou brasileiro, pela razo

5
Cfr. artigos 5. e 161., alnea f), da CRA.
6
De forma paradigmtica, veja-se o disposto no artigo 271. da Constituio moambicana de 2004.
7
Admitindo justamente o carcter polissmico da expresso poder local, Carlos Feij, Problemas
Actuais do Direito Pblico Angolano Contributo para a sua compreenso, Cascais, 2001, p. 132.
8
De certo modo nesse sentido, com outras indicaes, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais...,
pp. 34 ss.
63

simples de no estar prevista (nem ser usada)
9
; (3.) a forma de construir o conceito de
poder local tem de partir necessariamente do direito positivo: a Constituio da
Repblica Portuguesa de 1976 (abreviadamente, CRP), a Lei Constitucional de 1992 ou
a Constituio da Repblica de Angola
10
.
Uma vez chegados a esta concluso, veremos que o conceito de poder local
diferente nesses trs textos constitucionais
11
, cabendo doutrina trabalhar sobre os
dados que os textos lhe fornecem. Diga-se tambm que me parece que a doutrina
angolana se tem ocupado mais detidamente do conceito de poder local
12
do que a
doutrina portuguesa
13
.

a) Posto isto, o que retiramos, com segurana, da Constituio angolana de 2010?
Em primeiro lugar, que o poder local um fenmeno do mbito do poder poltico,
que tem na sua base o princpio da descentralizao poltico-administrativa (artigo
213., n. 1, da CRA)
14
.
Em segundo lugar, que o poder local um fenmeno que co-envolve a
organizao democrtica do Estado (como tambm j se dizia no artigo 145. da Lei
Constitucional de 1992), reconhecimento que tem uma projeco e um significado
muito importantes (v. infra, n. 3.2).

9
Trata-se, com efeito, de uma expresso introduzida pela Constituio portuguesa de 1976 (cfr.
Jorge Miranda, O conceito de poder local, in Estudos sobre a Constituio, 1. vol., Lisboa, 1977, p.
317 [317-320]; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do poder poltico,
Coimbra, 2010, pp. 615 ss.).
10
O mesmo se poderia dizer da Constituio da Repblica de Cabo Verde de 1992, revista em 2010
(artigos 230. a 239.), da Constituio da Repblica da Guin-Bissau de 1993 (artigos 105. a 118.), da
Constituio da Repblica de Moambique de 2004 (artigos 271. a 281.) ou, no limite, da Constituio
da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe de 1990 (artigo 138., n. 1).
11
No confronto com a CRP, o conceito de poder local na CRA mais abrangente, no se funda
unicamente na Constituio e no se confina legitimidade democrtica; de comum tem, no entanto, o
facto de se tratar de um poder poltico especial e autnomo (v. infra).
12
Em profundidade, Virglio Ferreira de Fontes Pereira, O Poder Local: da impreciso conceptual
certeza da sua evoluo, diss. [indita], Lisboa, 1997; mais recentemente, Lazarino Poulson, As
Autarquias Locais, pp. 33 ss.
13
Como ponto de partida, Jorge Miranda, O conceito de poder local, pp. 317 ss.; para um
apontamento mais prximo no tempo, Jos de Melo Alexandrino, O dfice de proteco do poder local:
defesa da autonomia local perante o Tribunal Constitucional?, in Direito Regional e Local, n. 05
(2009), p. 13 [12-27]; para uma reflexo (desencantada) recente, Paulo Otero, Direito Constitucional...,
vol. II, pp. 617-619.
14
Tm, nesta medida, razo em Angola autores como Verglio Fontes Pereira e Carlos Feij (tal
como a teriam em Portugal autores como Jorge Miranda, Gomes Canotilho, Paulo Otero ou Antnio
Cndido de Oliveira).
64

Em terceiro lugar, quanto ao seu mbito, que o poder local compreende na CRA,
de forma indita no Direito comparado, trs formas organizativas: as autarquias locais,
as instituies do poder tradicional e outras modalidades especficas de participao dos
cidados (artigo 213., n. 2, da CRA).

b) Em concluso, poderemos dizer que na CRA poder local corresponde a uma
expresso constitucional que assinala enfaticamente a presena de uma verdadeira
dimenso do poder poltico (democrtico e tradicional). Em contraposio, no estamos
na presena de um simples segmento da administrao pblica (na verdade, tanto a CRP
como a CRA colocam a regulao do poder local fora da matria da Administrao
Pblica, com uma diferena: na CRP, o poder local ainda surge dentro do ttulo sobre a
organizao do poder poltico do Estado; na CRA, o poder local surge num ttulo
separado do ttulo sobre a organizao do poder do Estado)
15
.
Sendo uma dimenso do poder poltico , no entanto, um poder poltico no-
soberano (no invade nem pode ameaar os poderes de soberania reservados ao Estado,
que continua unitrio); um poder que tem de conviver com outros poderes, pblicos,
tradicionais e privados, designadamente com outros poderes administrativos do Estado,
em especial os de controlo (artigo 221. da CRA)
16
.
Em terceiro lugar, estes poderes locais tm na CRA diversas feies: (i) ora
derivam do ordenamento do Estado, mas so democrticos e autnomos; (ii) ora
dispem de um ordenamento originrio prprio e exercem poderes tradicionais; (iii) ora
so meros poderes legais de participao em actos, procedimentos, rgos ou
instituies.

1.3.2. J o conceito de autarquia local representa uma realidade totalmente
distinta, uma vez que para a sua delimitao no deixam de confluir a histria, o Direito
comparado, o direito positivo e a doutrina, na medida em que se trata de um conceito
universalizvel, na base de uma histria jurdica muito rica.

15
Num caso como no outro, trata-se de poder poltico!
16
Por ltimo, sobre o tema, Jos de Melo Alexandrino, A problemtica do controlo na
administrao local, in Direito Regional e Local, n. 08 (2009), pp. 22-32.
65

Felizmente, tanto a Lei Constitucional de 1992 (artigo 146.) como a CRA contm
um conceito constitucional de autarquia local que, com apoio recproco, permite chegar
a uma formulao quase perfeita da ideia; dizia-se no texto de 1992: as autarquias
locais so pessoas colectivas territoriais que visam a prossecuo de interesses prprios
das populaes, dispondo para o efeito de rgos representativos eleitos e da liberdade
de administrao das respectivas colectividades; por sua vez, dispe o artigo 217., n.
1, da CRA: as autarquias locais so pessoas colectivas territoriais correspondentes ao
conjunto de residentes em certas circunscries do territrio nacional e que asseguram a
prossecuo de interesses especficos resultantes da vizinhana, mediante rgos
representativos eleitos das respectivas populaes. Em ambos os textos, o conceito de
autarquia local envolve cinco elementos.
Deste modo, esto expressa ou implicitamente presentes na CRA os seis
elementos do conceito de autarquia local: personalidade jurdica, comunidade de
residentes, territrio, interesses prprios, carcter electivo dos rgos e poderes locais
17
.

1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas existentes em Angola
Por tudo o que foi dito, agora claro que os municpios e as comunas existentes
em Angola no constituem autarquias locais, mas meras extenses desconcentradas da
Administrao local do Estado
18
, prosseguindo por isso atribuies e interesses
estaduais (artigo 201. da CRA)
19
.
Nesta medida, se pensarmos nos elementos do conceito de autarquia local h
pouco referidos, verificamos facilmente que, apesar da designao que ostentam, as
citadas estruturas administrativas existentes neste momento em Angola (1) nem
dispem de personalidade jurdica distinta do Estado, (2) nem dispem de uma
comunidade de residentes politicamente organizada (e como tal reconhecida pelo

17
Sobre esta matria, desenvolvidamente, Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp.
109 ss.
Na sequncia desse estudo, identificando seis elementos (dois dos quais implcitos, mas que faz todo
o sentido serem explcitos no ordenamento angolano, uma vez que as autarquias locais ainda no foram
criadas em concreto), propus o seguinte conceito sinttico de autarquia local (aplicvel num Estado
constitucional consolidado): forma especfica de organizao territorial, na qual uma comunidade de
residentes numa circunscrio territorial juridicamente delimitada dentro do territrio do Estado
prossegue interesses locais, atravs do exerccio de poderes pblicos autnomos (ibidem, p. 111).
18
Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 76, 81, 91.
19
Em contraposio, sobre a essencialidade da prossecuo de fins autnomos do Estado, nesta
modalidade de descentralizao, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. I, p. 143.
66

Direito), (3) nem so definidas pelo territrio, uma vez que este no passa de uma
circunscrio administrativa local do Estado, (4) nem prosseguem interesses prprios da
comunidade local, mas sim interesses estaduais, (5) nem dispem de rgos
democraticamente eleitos pelas populaes, mas sim de rgos nomeados pelo Estado,
nem, finalmente, (6) exercem poderes locais autnomos, mas sim poderes estaduais.

II. O PODER LOCAL NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE ANGOLA

2. Regulao e enquadramento do poder local na CRA

2.1. As grandes opes do legislador constituinte
As seis principais alteraes introduzidas pela nova Constituio, relativamente ao
texto constitucional de 1992, deixmo-las j referenciadas na sesso anterior, pelo que
aproveitaremos agora para olhar de forma sistemtica para todas as principais opes
tomadas pela Assembleia Constituinte em 2010 em matria do poder local
20
.

(i) A primeira opo geral tomada foi no sentido de dar, nesta matria, um
salto extraordinrio relativamente s solues anteriormente consagradas
na Lei Constitucional de 1992;
(ii) Nesse plano, sobressaem de imediato as duas alteraes de ordem
sistemtica: por um lado, o poder local surge num ttulo autnomo (Ttulo
VI da CRA), separado quer da organizao do poder do Estado (Ttulo
IV), quer da Administrao Pblica (Ttulo V); por outro, as disposies
sobre a administrao local do Estado, que anteriormente se encontravam
(mal) colocadas no captulo do poder local (artigos 147. e 148.), so
agora deslocadas para o ttulo da Administrao Pblica (artigo 201.);
(iii) evidente a opo pela dignificao da matria das autarquias locais,
qual so dedicados expressamente 15 artigos, alm de outras disposies

20
Nesta como noutras matrias, ter grande interesse a investigao dos trabalhos preparatrios da
nova Constituio (sem negligenciar os esforos realizados entre 1998 e 2004).
67

avulsas (podendo agora falar-se de um Direito constitucional das
autarquias locais);
(iv) A CRA talvez, das constituies conhecidas, aquela que mais valoriza o
princpio da autonomia local, cujo conceito, contedo e garantias so
objecto de uma definio expressa (artigos 214., 215., 216., 217. e
219.);
(v) Em matria de categorias de autarquias locais, a CRA tomou a opo de
prever expressamente apenas os municpios como autarquias locais (artigo
218., n. 1); todavia, admite em certos termos a criao pelo legislador de
autarquias supra-municipais e de autarquias infra-municipais (artigo 218.,
n.
os
2 e 3) da a relevante distino entre autarquias constitucionalmente
previstas e autarquias constitucionalmente admitidas;
(vi) Como critrio regulador do processo de institucionalizao efectiva das
autarquias locais, a CRA definiu o princpio do gradualismo (artigo 242.);
(vii) A CRA elevou a autonomia local a limite material de reviso
constitucional, o que significa uma garantia de no retrocesso das
instituies autrquicas no ordenamento angolano;
(viii) A CRA optou claramente pela configurao do poder local como um
poder poltico que envolve a organizao democrtica do Estado (sem
todavia com ele se confundir), compreendendo trs formas organizativas
(artigo 213., n. 2);
(ix) Todavia, muito diferente a posio do Estado em relao a cada uma
dessas formas organizativas: (a) relativamente s autarquias locais, o
Estado tem o dever de as criar, de as prover de meios e de respeitar as
garantias constitucionais que as protegem; (b) relativamente s instituies
do poder tradicional, o Estado tem o dever de as reconhecer e de
configurar as relaes recprocas; (c) relativamente s modalidades de
participao dos cidados, o Estado deve criar por lei esses mecanismos e
apoi-los no futuro;
(x) Poder local , na CRA, um poder poltico, subordinado, autnomo e com
feies diferenciadas (derivado e democrtico, originrio e tradicional,
meramente legal);
68

(xi) Esto expressa ou implicitamente presentes na CRA os seis elementos do
conceito de autarquia local na ordem jurdica angolana, a saber:
personalidade jurdica, comunidade de residentes, territrio, interesses
prprios, electividade dos rgos e poderes locais;
(xii) A CRA reserva Assembleia Nacional os poderes relativos diviso
administrativa do territrio (artigo 161., alnea f));
(xiii) Consagra tambm uma reserva de lei orgnica quanto s bases do sistema
de organizao do poder local e da participao dos cidados e das
autoridades tradicionais no seu exerccio (artigo 164./alnea f));
(xiv) Reserva tambm Assembleia Nacional a matria de eleio e estatuto dos
titulares do poder local (artigo 164., alnea d));
(xv) Reserva ainda Assembleia Nacional a matria atinente aos poderes
financeiros, impostos locais e tutela administrativa (artigos 215. e 217.,
n. 3);
(xvi) A CRA define o sistema de governo das autarquias locais em paralelismo
com o sistema de governo nacional, com a previso de trs rgos (artigo
220.);
(xvii) A CRA admite candidaturas provenientes no s de partidos, mas tambm
de grupos de cidados (artigo 220., n. 5), afastando neste domnio a regra
do monoplio dos partidos
21
;
(xviii) A CRA impe um princpio de solidariedade e cooperao entre as
autarquias locais, princpio que implicitamente no deixa de envolver
tambm o Estado (artigo 222.);
(xix) A CRA procede ao enquadramento jurdico-constitucional das instituies
do poder tradicional nos seguintes termos:

Existncia de uma garantia institucional a favor destas entidades
(garantia de um complexo normativo de base costumeira);

21
Sobre o relevo desta regra, a uma outra dimenso, Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da
Repblica no sistema poltico de Angola, Luanda, 2009, p. 332; sobre os efeitos da partidarizao na
esfera local e no contexto poltico portugus, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. II, p. 618.
69

Primado do contedo material da Constituio sobre o costume, no
limite, sob reserva de deciso de um tribunal
22
(tendo o Tribunal
Constitucional a ltima palavra nessa matria);
Primado da dignidade da pessoa humana e do contedo essencial dos
direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana sobre as normas
do ordenamento tradicional;
Limitao do exerccio dos poderes pblicos estaduais e locais
(designadamente do poder legislativo e do poder regulamentar estadual
e autrquico);
Delimitao legal das atribuies e dos poderes das instituies do poder
tradicional
23
(ainda no respeito pelo princpio da autonomia local).

2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais
Importa passar ento agora investigao dos princpios que regulam e organizam
o poder local na Constituio da Repblica de Angola, sendo que uma das primeiras
dificuldades na definio dos princpios estruturantes do direito das autarquias locais se
situa logo ao nvel da ordenao das mltiplas referncias constitucionais respeitantes
ao poder local
24
.
Assim, se comearmos no mbito do ordenamento portugus (que nesta matria
das autarquias locais efectivamente muito prximo do desenho angolano)
25
, para
Gomes Canotilho
26
, a descentralizao territorial afirmada pela Constituio como
dimenso da organizao do Estado unitrio, sendo a existncia das autarquias locais
referida como componente da organizao democrtica do Estado: [a] autonomia das
autarquias locais , assim, um princpio estruturante da organizao poltica e da
organizao territorial do Estado
27
.

22
Veja-se, neste sentido, o disposto no artigo 211. da Constituio da frica do Sul de 1996.
23
Veja-se tambm o disposto no artigo 212. da Constituio da frica do Sul.
24
Veja-se, na doutrina angolana, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 19 ss., 53 ss.
25
Para uma viso geral, que aqui acompanhamos, Jos Melo Alexandrino, Direito das
Autarquias, pp. 63 ss.
26
O autor comea por apresentar a garantia da administrao local autnoma como um dos
pressupostos do Estado de Direito (cfr. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., Coimbra,
2003, pp. 253 s.).
27
Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 361.
70

Jorge Miranda
28
, por seu lado, entende que, ao inserir o poder local no mbito do
poder poltico, a Constituio visa deslocar as autarquias locais da mera instncia
administrativa para a instncia poltica e para a directa subordinao aos princpios e
preceitos constitucionais
29
.
J outros autores tendem a enquadrar sucessivamente a descentralizao territorial
autrquica no mbito do princpio do Estado unitrio (ora como dimenso organizativa,
ora como qualificao, ora como limitao desse princpio)
30
, no princpio
democrtico
31
, como manifestao do princpio da diviso de poderes
32
, no princpio
pluralista (inerente ao Estado de direito democrtico)
33
, no princpio da liberdade ou
autonomia da pessoa humana
34
, no princpio da dignidade da pessoa humana
35
ou em
geral no princpio do Estado de direito democrtico
36
.
assim patente que a doutrina
37
tanto se pode referir nesta matria a princpios
abrangentes como o do Estado democrtico de direito, o da liberdade ou o da dignidade

28
O Autor procede ao estudo da descentralizao territorial em sede de poder poltico, e no em
sede da forma de Estado ou do princpio do Estado unitrio (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito
Constitucional, tomo III Estrutura constitucional do Estado, 5. ed., Coimbra, 2004, pp. 210 ss., 227
ss.).
29
Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III p. 229; ainda neste sentido, Jos Melo
Alexandrino, O dfice de proteco, p. 13; Id., Direito das Autarquias..., pp. 29-30, 68 ss., 107.
30
Assim, no primeiro sentido, Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais,
Coimbra, 1993, p. 225; no segundo, Maria Lcia Amaral, A Forma da Repblica Uma introduo ao
estudo do direito constitucional, Coimbra, 2005, p. 380; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de Direito
Constitucional, vol. II, 2. ed., Coimbra, 2007, pp. 962 ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional
Portugus, vol. I Identidade Constitucional, Coimbra, 2010, pp. 141 ss.; no terceiro, Jos Casalta
Nabais, A autonomia financeira das autarquias locais, Coimbra, 2007, p. 16.
31
Jos Manuel Srvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos,
Coimbra, 1987, p. 263; Paulo Otero, O poder de substituio em Direito Administrativo
Enquadramento dogmtico-constitucional, vol. II, Lisboa, 1995, p. 677; Lcia Amaral, A Forma da
Repblica..., p. 380; na doutrina angolana, Carlos Feij, Problemas Actuais, pp. 64 s.; Lazarino
Poulson, As Autarquias Locais, pp. 20 ss.
32
Nuno Piarra, A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional Um
contributo para o estudo das suas origens e evoluo, Coimbra, 1989, p. 265; Antnio Cndido de
Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 180, 193; Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, p. 676;
Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 379.
33
Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 674, 695.
34
Joo Baptista Machado, Participao e descentralizao, in Revista de Direito e de Estudos
Sociais, ano 22 (1975), n.
os
1 a 4, pp. 94 s. [1-108].
35
Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 180, 227.
36
Assim, Marcelo Rebelo de Sousa, Distribuio pelos municpios da energia elctrica de baixa
tenso, in Colectnea de Jurisprudncia (1988), tomo 5, p. 28 [27-39]; Id., Introduo Constituio
da Repblica Portuguesa, in Marcelo Rebelo de Sousa / Jos de Melo Alexandrino, Constituio da
Repblica Portuguesa Comentada, Lisboa, 2000, p. 59 [9-66].
37
Quanto jurisprudncia constitucional portuguesa, Artur Maurcio, A garantia constitucional da
autonomia local luz da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, in Estudos em homenagem ao
Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, pp. 625-657.
71

da pessoa humana, como a uma srie de outros princpios constitucionais estruturantes
(o princpio democrtico, o princpio da unidade do Estado, o princpio da separao de
poderes, o princpio da participao, o princpio da descentralizao administrativa, etc.)
isto j sem referir a existncia de outros princpios e subprincpios, como o princpio
republicano (artigo 236., alnea c), da CRA) ou o princpio electivo (artigos 217.,
220., 236. e alnea h), da CRA).
Importa por isso tentar a identificao dos fundamentos constitucionais do
ordenamento local, iniciando com um esclarecimento sobre o lugar e a relevncia a
conceder ideia de Estado democrtico de direito.

2.3. O princpio do Estado democrtico de direito
Uma vez postulada a unidade da soberania (inerente forma unitria do Estado) e
ainda que a Constituio tenha colocado a autonomia das autarquias locais no contexto
do princpio do Estado unitrio (artigo 8. da CRA), no decerto este princpio a
matriz do ordenamento local.
H um princpio, porm, que sempre poder ser chamado a desempenhar esse
papel, em virtude de se poder considerar a primeira (e determinante) deciso que o
legislador constituinte toma
38
: o do Estado democrtico de direito.
Segundo o n. 1 do artigo 2. da CRA, A Repblica de Angola um Estado
democrtico de direito que tem como fundamentos a soberania popular, o primado da
Constituio e da lei, a separao de poderes e interdependncia de funes, a unidade
nacional, o pluralismo de expresso e de organizao poltica e a democracia
representativa e participativa.
Numa verificao liminar ao elemento textual, descobrem-se dentro do princpio
do Estado democrtico de direito na CRA as seguintes componentes:

(i) A soberania popular;
(ii) A juridicidade (submisso do Estado ao Direito)
39
;

38
Neste sentido, Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 128.
39
Esta submisso do Estado Constituio e lei significa o respeito de princpios como os da
justia, da igualdade, da proibio do arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica, da proteco
da confiana, mas tambm a independncia do poder judicial e o carcter necessariamente limitado do
poder do Estado.
72

(iii) A separao de poderes;
(iv) A unidade nacional;
(v) O pluralismo;
(vi) A democracia representativa e a democracia participativa;
(vii) O respeito, garantia e promoo dos direitos e liberdades fundamentais do
homem (artigo 2., n. 2).

Numa explicao essencial, diz-se que o conceito de Estado democrtico de
direito destinado a abranger o mximo possvel de Estado de Direito e de democracia
no conjunto das suas diferentes implicaes substantivas e adjectivas
40
. O mesmo
integra por isso dois pares de realidades (Estado de Direito e democracia), aos quais
pode ainda eventualmente somar-se a vertente da justia social
41
. Ora, uma estrutura
deste tipo tem naturalmente um contedo muito vasto
42
, apresentando-se como um
macro-conceito que sintetiza afinal todo (ou quase todo) o sistema da Constituio
43
.
Em que medida pode ento pedir-se o apoio deste princpio?

(i) Em primeiro lugar, quanto ao Estado de Direito, na medida em que a ideia
de separao vertical de poderes constitui ainda um dos elementos da

40
Jorge Miranda, Cincia Poltica Formas de Governo, Lisboa, 1996, p. 187.
41
Aparentemente, o princpio da socialidade no foi contemplado directamente no mbito do
princpio do Estado democrtico de direito na CRA (em nenhum dos nmeros do artigo 2.); todavia, esse
princpio no s est implcito na Constituio (artigos 1. e 21. alneas c) e seguintes, e artigos 76. e
seguintes), como surge expressamente formulado nas vestes de justia social (artigos 89., n. 1, e 90.);
por outro lado, no se pode excluir que a promoo dos direitos e liberdades fundamentais no envolva
afinal na CRA a socialidade.
42
Sobre o mbito do princpio na CRP, entre outros, J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira,
Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, pp. 82 ss.; Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II,
pp. 523 ss., 528 ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., 254 ss.; Marcelo Rebelo de
Sousa, Introduo Constituio..., pp. 53 ss.; Jorge Reis Novais, Os princpios constitucionais
estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra, 2004, pp. 30 ss., 43 ss.; Lcia Amaral, A Forma da
Repblica..., pp. 129 ss.; Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e
garantias na Constituio portuguesa, vol. II A construo dogmtica, Coimbra, 2006, pp. 282 ss.;
Pedro Machete, Estado de Direito democrtico e Administrao paritria, Coimbra, 2007, pp. 382 ss.; J.
J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4. ed.,
Coimbra, 2007, pp. 204 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV Direitos
Fundamentais, 4. ed., Coimbra, 2008, pp. 226 ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. I, pp. 51 ss.
43
Neste sentido, Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, p. 526; Lcia Amaral, A Forma da
Repblica..., p. 130; Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, pp. 283, 286, 287; J.J. Gomes
Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., pp. 204, 205.
73

dimenso formal desse princpio
44
, dimenso essa expressamente
identificada na Constituio com uma das bases do Estado democrtico de
direito (prembulo e artigo 2., n. 1);
(ii) Em segundo lugar, por ser manifesta a relevncia da norma de base da
soberania popular, bem como por ser manifesto o peso dessa componente (a
democracia) na configurao e no estatuto constitucional das autarquias
locais, como veremos em breve;
(iii) Em terceiro lugar, a administrao territorial autrquica pressupe uma
particular activao da democracia participativa, a tal ponto de ter sido
erguida a componente autnoma do poder local na CRA (artigo 213., n. 2)
alm de ser expressamente citada no artigo 2. da CRA;
(iv) Por seu lado, h diversos elementos que decorrem do pluralismo e dos
direitos e liberdades fundamentais (particularmente dos direitos, liberdades
e garantias de participao poltica e da vertente objectiva dos demais
direitos e liberdades)
45
;
(v) Por ltimo, muito embora no exista uma relao directa entre a
descentralizao-poltico administrativa (artigo 213., n. 1, da CRA) e a
dignidade da pessoa humana
46
, na CRA, a dignidade da pessoa humana
actua como limite relevncia e aplicabilidade do costume (artigos 7. e
223., n. 2, da CRA), tendo por isso uma especial funo a desempenhar.

Em todo o caso, quer em virtude do carcter minucioso da regulao
constitucional das autarquias locais, quer em virtude da macrocefalia da ideia de Estado
democrtico de direito tambm na CRA, h que reconhecer a diminuta operatividade
prtica desta ideia
47
como princpio regulador do poder local.

44
Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., pp. 154 ss.
45
Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 208.
46
Neste sentido, Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 678 ss.; Id., Direito
Constitucional..., vol. I, p. 142; Vital Moreira, Administrao Autnoma..., p. 245; Jorge Miranda,
Manual..., tomo III, pp. 210 s.
47
O mesmo sucede, por exemplo, no plano da respectiva relevncia jurdica autnoma na CRP como
princpio da socialidade ou da justia social (cfr. Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, p. 288;
em termos prximos, Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 211).
74

3. A centralidade do princpio democrtico

3.1. A omnipresena do princpio democrtico na regulao do poder local
Afastado, pela sua excessiva abrangncia, o princpio do Estado democrtico de
direito e sendo apenas mediato (e no directo) o contacto entre a descentralizao
autrquica e a dignidade da pessoa humana, diversamente se passam as coisas com o
princpio da democracia
48
.
A centralidade do princpio democrtico
49
nesta matria

revela-se no s luz da
Histria das autarquias locais em geral, nos cinco continentes, mas tambm luz da
observao de toda uma srie de decises tomadas pelo legislador constituinte:

(i) Desde logo, pelo reconhecimento pleno do princpio da autonomia local e
das realidades que lhe esto subjacentes (v. infra, n. 3.2.);
(ii) Em segundo lugar, pela explcita afirmao de que a organizao
democrtica do Estado compreende a existncia das autarquias locais
(artigo 213., n. 1, da CRA)
50
, donde um duplo reconhecimento: (1) por um
lado, o de que as autarquias locais constituem realidades que a Constituio
decide integrar na esfera do poder poltico; (2) por outro lado, o

48
Sobre a ntima conexo das autarquias locais com o princpio democrtico, entre outros, Baptista
Machado, Participao e descentralizao, p. 28; Srvulo Correia, Legalidade..., p. 263; Marcelo
Rebelo de Sousa, Distribuio pelos municpios..., p. 29; Jos Carlos Vieira de Andrade, Distribuio
pelos municpios da energia elctrica de baixa tenso, in Colectnea de Jurisprudncia, ano 14 (1989), I,
p. 18 [17-29]; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
3. ed., Coimbra, 1993, pp. 881, 887, 891, 904; Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia
Administrativa, Coimbra, 1992, pp. 353, 356; Id., O poder de substituio..., vol. II, pp. 677, 678 ss.;
Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 230 s.; Id., Democracia Local, in Estudos
em Memria do Professor Doutor Antnio Marques dos Santos, vol. II, Coimbra, 2005, pp. 33, 39 ss.
[31-99]; Id., A Democracia Local (alguns aspectos), Coimbra, 2005, pp. 14 ss., 27 ss., 50 ss.; Gomes
Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 361; Artur Maurcio, A garantia constitucional..., p.
656; Jorge Miranda, Direito Constitucional III Direito Eleitoral, Direito Parlamentar, policopiado,
Lisboa, 2003, p. 91; Id., Manual..., tomo III, pp. 229, 232; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p.
380; Bacelar Gouveia, Manual..., vol. II, p. 987; Casalta Nabais, A autonomia financeira..., p. 18; Jos
Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., p. 13; Id. Direito das Autarquias, pp. 68 ss.; em
Angola, Carlos Feij, Problemas Actuais , p. 65; Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 20 ss.
49
Sobre a definio de democracia, Giovanni Sartori, Democrazia: Cosa , 5. ed., Milano, 1993,
pp. 11 ss.; Robert Dahl, On democracy (1999), trad. de Teresa Braga, Democracia, Lisboa, 2000, pp. 47
ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 287 ss.
50
Sem razo na crtica feita, nessa parte, a preceito semelhante (o artigo 145.) da Lei Constitucional
de 1992, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, p. 23.
75

reconhecimento de que, estando em presena de um poder local
democraticamente legitimado
51
, as autarquias locais deixaram de ser
pensveis como mero poder administrativo (como mera administrao
autnoma, como por vezes ainda se tem defendido
52
);
(iii) Em terceiro lugar, a partir do conjunto de prerrogativas de que esto
rodeadas as autarquias locais, nomeadamente: de disporem de rgos
directamente eleitos por sufrgio universal, directo e secreto da populao
residente; de poderem promover a realizao de referendos no mbito
local
53
; de beneficiarem (mesmo no confronto dos rgos soberanos) de
uma reserva de normao autnoma; de os seus rgos representativos
serem simultaneamente rgos constitucionais; de disporem (mesmo no
confronto do legislador de reviso) de uma garantia constitucional de
existncia; e de envolverem necessariamente diversas formas de
participao popular de carcter poltico
54
;
(iv) Em quarto lugar, a partir da minuciosa regulao constitucional (artigos
213. e seguintes) e no menos, por fim, a partir da considerao de um
conjunto de outras normas constitucionais, legais e costumeiras.

Seja no plano dos pressupostos
55
, seja no plano dos princpios
56
, seja no plano da
legitimidade
57
, seja no plano da arquitectura e do funcionamento do sistema de governo
(artigo 220. da CRA)
58
, seja no plano das formas e dos critrios de deciso, seja no
plano dos instrumentos de organizao e representao da vontade popular

51
Carlos Feij, Problemas Actuais, p. 64; Jorge Miranda, Manual..., tomo III, p. 227; Jos Melo
Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 13 s.
52
J no sculo XIX se concebia, contudo, o poder administrativo local como um poder separado
(cfr. Jorge Miranda, A Administrao Pblica nas Constituies Portuguesas, in RFDUL, vol. XLIII,
2002, p. 966 [963-986]).
53
Artigo 16., alnea f), da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional (Lei n. 2/08, de 17 de Junho).
54
Sobre o assunto, Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 107 ss.
55
V. infra, n. 3.3.
56
Por ltimo, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo VII Estrutura
constitucional da democracia, Coimbra, 2007, pp. 59 ss.
57
Vejam-se os prembulos da Carta Europeia da Autonomia Local de 1985 e da Declarao
Universal da Autonomia Local de 1993.
58
Defendendo, h muito, a ideia de que o sistema de governo local acompanha o pendor do regime
poltico, Marcelo Rebelo de Sousa, Lies de Direito Administrativo, vol. I, 3. ed., Lisboa, 1999, p. 360.
76

(designadamente no papel dos partidos polticos)
59
, seja no plano do controlo (artigo
221. da CRA), tudo, em suma, no regime das autarquias locais revela uma ntima
dependncia relativamente ao princpio democrtico. Alm disso, de tal modo intensa
essa relao, que chega a dar a impresso de no haver preceito constitucional relevante
sobre as autarquias locais que no possa ser considerado como expresso do princpio
democrtico (artigos 213. a 222. da CRA).

3.2. As diversas feies da democracia no mbito do poder local
Por outro lado, nas autarquias locais, esto presentes mecanismos pertencentes a
todas as principais feies da democracia, desde a democracia representativa, a
democracia semidirecta democracia participativa.

a) Quanto democracia representativa, esto presentes todos os seus aspectos
mais salientes, a saber: a existncia de rgos representativos das comunidades locais
(artigo 217. da CRA); a imposio da regra geral do sufrgio directo, secreto e
peridico como modo de designao dos titulares desses rgos (artigo 220., n. 2, da
CRA); o pluralismo partidrio
60
, bem como a possibilidade de apresentao de
candidaturas no s pelos partidos, mas tambm por intermdio de grupos de cidados
eleitores (artigo 220., n. 5, da CRA)
61
; a necessria previso de diversos mecanismos
de concretizao do princpio da responsabilidade poltica.

b) A democracia semidirecta tem a sua marcante expresso no instituto do
referendo local. Pela eventual utilidade que possa ter, aproveito o momento para deixar
algumas notas sobre a experincia deste mecanismo em Portugal.
Introduzido em 1911 e admitido na Constituio de 1976 antes da consagrao do
referendo a nvel nacional e regional, o instituto do referendo local tem conhecido
algumas dificuldades de aplicao prtica em Portugal (ao contrrio do florescimento
que apresenta na Alemanha, na Sua, na Frana ou at nos Estados Unidos), podendo o

59
60
Envolvendo designadamente a institucionalizao e a proteco da oposio, bem como o
financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais.
61
Sobre a matria do sistema eleitoral e do regime das candidaturas aos rgos das autarquias locais,
Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, pp. 230 s., 231 ss.; Jos Melo Alexandrino, Direito das
Autarquias, pp. 208 ss.
77

respectivo regime, definido essencialmente pela Lei Orgnica n. 4/2000, de 24 de
Agosto (abreviadamente, LORL)
62
, resumir-se nos seguintes traos:

(i) Tanto os municpios como as freguesias (salvo as freguesias em que o rgo
deliberativo seja substitudo pelo plenrio dos cidados eleitores)
63
podem
submeter a referendo questes de relevante interesse local
64
(sem prejuzo
da existncia de diversos limites formais, temporais e circunstanciais)
65
;
(ii) Relativamente ao objecto do sufrgio popular, as matrias tanto podem ser
respeitantes a atribuies prprias como a atribuies conferidas e
corresponder tanto a matrias de competncia deliberativa como
consultiva
66
(sem prejuzo da existncia de matrias expressamente
excludas do referendo local)
67
;
(iii) Quanto participao no referendo, o princpio geral o de que so
chamados a pronunciar-se todos os cidados eleitores recenseados na rea
territorial correspondente autarquia local onde se verifique a iniciativa
68
;
(iv) A iniciativa do referendo local tanto pode ser representativa como popular
69
,
cabendo a deliberao sobre a realizao do referendo sempre ao rgo
deliberativo
70
;
(v) No prazo de oito dias a contar da deliberao, o presidente do rgo
deliberativo tem de submeter a correspondente deciso fiscalizao da
constitucionalidade e da legalidade pelo Tribunal Constitucional, o qual se
deve pronunciar no prazo de 25 dias
71
;

62
Como direito supletivo, aplicam-se as disposies da lei eleitoral para a Assembleia da Repblica
(artigo 226. da LORL).
63
Artigo 2., n. 1, da LORL.
64
65
Artigos 6. a 9. da LORL.
66
Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, p. 335.
67
Artigo 4. da LORL.
68
69
Respectivamente, artigos 11. e 12. e 13. a 22. da LORL.
70
Artigo 23. da LORL.
71
Em Angola, esse prazo teria sentido vir a ser de 45 dias (artigo 228., n. 4, da CRA).
78

(vi) As fases e subfases imediatas so: a marcao da data do referendo, a
realizao da campanha referendria, a efectivao da votao popular, o
apuramento e a publicao oficial dos resultados
72
;
(vii) Em matria de efeitos do referendo, cuja vinculatividade depende da
participao de mais de metade dos eleitores inscritos
73
, por um lado, a no
observncia do resultado pelas assembleias implica a sua dissoluo nos
termos gerais
74
; por outro lado, se a resposta popular implicar a produo de
um acto pela autarquia, o rgo autrquico competente deve aprovar o acto
correspondente, no prazo de 60 dias
75
;
(viii) Por fim, em termos da garantia da deciso referendria
76
, acautela-se que o
acto aprovado no seguimento do referendo no possa ser revogado ou
alterado na sua definio essencial, probe-se a aprovao de acto de sentido
oposto ao do resultado do referendo e impede-se a renovao de propostas
de referendo objecto de resposta que implique a continuidade da situao
anterior, tudo no decurso do mesmo mandato
77
.

c) A ideia de democracia participativa, de que j falmos na primeira sesso, tem
em geral a ver com o envolvimento mais intenso dos cidados do que aquele que se
traduz no peridico exerccio do direito de voto
78
, pressupondo por conseguinte uma
activao ou produo de inputs por parte dos cidados, a ttulo individual ou colectivo,
na gesto da informao, no debate, no processo de deciso e na avaliao das decises
tomadas pelos rgos do poder
79
.

72
Respectivamente, artigos 33., n. 1, 37. e seguintes, 96. e seguintes, 127. e seguintes e 145. e
147. da LORL.
73
Artigo 219. da LORL.
74
75
76
Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, p. 336.
77
Respectivamente, artigos 222., n. 1, 222., n. 2, e 223. da LORL.
78
Jorge Miranda refere de h muito a presena de trs dimenses da democracia participativa: o
reforo da participao cvica, a atribuio de especficos direitos de interveno no exerccio da funo
administrativa e a especfica relevncia de grupos de interesses, de associaes e instituies da sociedade
civil (cfr. Cincia Poltica..., pp. 172 ss.; Manual..., tomo VII, pp. 33 ss.).
Por sua vez, Gomes Canotilho define democracia participativa como [a] estruturao de processos
que ofeream aos cidados efectivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de
deciso, exercer controlo crtico na divergncia de opinies, produzir inputs polticos democrticos (cfr.
Direito Constitucional e Teoria..., p. 288).
79
79

Sendo complementar relativamente democracia representativa
80
e passvel de
envolver mltiplas formas
81
(desde a participao consultiva at a formas de
autoadministrao e de autogoverno dos grupos interessados
82
), no caso da
administrao local portuguesa
83
, pode dar-se nota dos seguintes mecanismos de
democracia participativa: o direito de requerer a convocao de sesses extraordinrias
do rgo deliberativo; o direito de participao dos representantes dos requerentes nas
sesses objecto de convocao popular; o direito de interveno nas reunies pblicas
dos rgos colegiais; o direito de constituir organizaes de moradores (artigo 263., n.
1, da CRP); o direito de requerer a demarcao das reas territoriais das organizaes de
moradores (artigo 263., n. 2, da CRP); o direito de participao dos representantes das
organizaes de moradores na assembleia de freguesia (artigo 265., n. 1, alnea b), da
CRP); enfim, a possibilidade de mobilizar formas de contratualizao, quer em geral,
quer em domnios particulares (como o do ordenamento do territrio)
84
.

3.3. O conceito de democracia local
Por declarada inspirao na reforma francesa de 1992, tem-se de algum modo
insinuado na ltima dcada, embora talvez no ainda em Angola, o conceito de
democracia local
85
.
Segundo o Professor Antnio Cndido de Oliveira, deve entender-se por
democracia local o direito dos cidados eleitores das comunidades locais (organizadas
em autarquias locais, no mbito do Estado de direito democrtico) de deliberar

80
Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 288, 289; Antnio Cndido de Oliveira,
A Democracia..., p. 29; Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 212.
81
E ainda para alm do exerccio dos diversos direitos, liberdades e garantias de participao
poltica (nomeadamente o direito de petio, o direito de informao poltica e o direito de aco
popular).
82
83
No ordenamento angolano, os artigos 20. e 21., 53. e 54. e 76. e 77. do Decreto-Lei n. 2/07,
de 3 de Janeiro, consagram a existncia de um Conselho Provincial de Auscultao e Concertao Social,
de um Conselho Municipal de Auscultao e Concertao Social e de um Conselho Comunal de
Auscultao e Concertao Social (como rgos consultivos da administrao provincial, municipal e
comunal).
84
Um instrumento no previsto na lei, mas que a prtica comea a registar (a partir sobretudo da
interessante experincia da cidade de Lisboa), o do oramento participativo.
85
Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local, pp. 39 ss.; Id., A Democracia..., pp. 5 ss., 14
ss.; Id., Democracia Local: a organizao, os poderes e o funcionamento dos Plenos do Concello na
Galiza e das Assembleias Municipais no Norte de Portugal, in Direito Regional e Local, n. 05 (2009),
pp. 5-11.
80

directamente ou atravs de rgos por eles eleitos e perante eles responsveis, sobre os
assuntos relativos s respectivas comunidades (de acordo com o princpio da
subsidiariedade)
86
.
Colocando o acento tnico nas populaes
87
, a ideia de democracia local tambm
surge associada ora a momentos (a eleio, a informao, a participao, a deciso)
88
,
ora a certas exigncias ou prestaes (implicando deveres, direitos, poderes e
instituies)
89
.
Ainda que possa tomar-se como expresso e modelo descritivo para explicar um
conjunto de fenmenos relativos ao papel dos cidados na esfera da administrao local
autrquica, sem prejuzo dessa funo heurstica, face aos dados dos ordenamentos
portugus e angolano, no vejo que o conceito apresente virtualidades que superem o
recurso s categorias, formas e mecanismos de democracia acabados de descrever. Por
outro lado, uma certa nfase em aspectos culturais e educativos prende-se, a meu ver,
no com a democracia como estrutura poltico-jurdica, mas sim com a ideia, no menos
relevante, de pressupostos da democracia
90
.

4. O princpio da autonomia local como norma de base do poder local

4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de autonomia local
Como j tivemos oportunidade de referir, a Constituio angolana valoriza talvez
como nenhuma outra o princpio da autonomia local (v. supra, n. 2.1.), quer pelo facto

86
Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local, p. 39; Id., A Democracia..., p. 14.
87
Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia..., p. 95.
Segundo o Autor (ibidem, pp. 95-97), a tnica seria diferente nos conceitos de poder local (que a
colocaria nos rgos), de autonomia local (que a colocaria na no-dependncia) e de descentralizao
administrativa (que a teria no movimento de transferncia de atribuies e competncias).
88
Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia..., pp. 103 ss.
89
Antnio Cndido de Oliveira, A Democracia..., pp. 29 ss.
90
Sobre estes, Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie als Verfassungsprinzip (1987), trad.
cast. de Rafael de Agapito Serrano, La democracia como principio constitucional, in Escritos sobre el
Estado de Derecho y la democracia, Madrid, 2000, pp. 98 ss. [47-131]; Josef Isensee,
Grundrechtsvoraussetzungen und Verfassungserwartungen an die Grundrechtsausbung, in Josef
Isensee / Paul Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, tomo V
Allgemeine Grundrechtslehren, 2. ed., Heidelberg, 2000, maxime pp. 422 ss. [353-484]; Robert Dahl,
Democracia, pp. 167 ss.; Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. I, pp. 87, 92 ss., 493 ss.; Manoel
Gonalves Ferreira Filho, Curso de Direito Constitucional, 34. ed., So Paulo, 2008, pp. 104 ss.
81

de se lhe referir pelo menos por seis vezes
91
, quer sobretudo pela dupla preocupao de
uma definio generosa
92
e do estabelecimento de formas de proteco
93
.
Antes de citar essas disposies, importa todavia notar que o conceito de
autonomia local um conceito que foi recebido na Constituio pela mo da Lei
Constitucional de 1992, por seu lado, proveniente essencialmente da cultura jurdica
ocidental, onde foi lentamente cunhado ao longo dos ltimos duzentos anos, para depois
de algum modo se universalizar.
Retomando aqui o que escrevemos recentemente a esse propsito
94
, o perfil
histrico e cultural da figura da autonomia local pode ser resumido da seguinte forma:

(i) A primeira observao a fazer a de que o conceito de autonomia local foi
construdo na Europa em torno de uma srie de pontos de convergncia,
elementos esses que conduziram necessariamente a um conceito compsito
(ou feixe de elementos);
(ii) Em segundo lugar, pelo menos no mbito da matriz continental (com
excluso, portanto, da experincia britnica), dada a tendncia histrica no
sentido de o Estado dominar os entes locais, a luta pela autonomia foi
tambm uma luta por esferas de poder perante o Estado
95
;
(iii) Em terceiro lugar, quanto legitimidade, o mais que se pode dizer que (1)
a legitimidade tradicional no constitui necessariamente um obstculo
autonomia local
96
, (2) a legitimidade democrtica a favorece, (3) as formas
autoritrias a prejudicam e (4) o totalitarismo (sobretudo nas suas formas
genunas) a aniquila
97
;

91
Artigos 8., 201., n. 1, 214., 215., 216. e 236., alnea k), da CRA.
92
Artigos 215. e 216. da CRA.
93
Artigos 216., 217. e 219. da CRA.
94
Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco, pp. 12-20; Id., Direito das Autarquias,
pp. 78 ss.
95
Num fenmeno portanto muito similar ao que ocorreu com os direitos fundamentais (cfr. Jos de
Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo geral, Estoril, 2007, pp. 29 ss.).
96
Esta observao particularmente pertinente em ordenamentos como os de Angola ou da frica
do Sul, onde se d uma interpenetrao de pelo menos dois tipos de legitimidade ao nvel do poder local.
97
As duas formas genunas so o nazismo e o estalinismo, formas que terminaram com a morte dos
respectivos chefes [por todos, Hannah Arendt, The Origins of Totalitarism (1973
5
), trad. de Roberto
Raposo, As origens do totalitarismo, 3. ed., Alfragide, 2008, pp. 405 ss., 520 ss., 609 ss.].
82

(iv) Em quarto lugar, se a autonomia local pressupe necessariamente a
descentralizao, constituem ainda pressupostos bsicos um mnimo de
territrio, um mnimo de populao e um mnimo de patrimnio e de
recursos;
(v) Por fim, numa perspectiva integradora, parecem dever constituir elementos
mnimos do conceito (1) o reconhecimento de uma esfera de poderes
normativos prprios (autonomia normativa), (2) a margem de livre
orientao (ou autonomia poltica)
98
, (3) a no-subordinao ou
independncia, (4) a delimitao da tutela a um controlo de mera
legalidade, (5) bem como a disponibilidade ou suficincia de meios
financeiros (autonomia financeira).

4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia local
Na Constituio da Repblica de Angola, a autonomia local (ou dos rgos do
poder local)
99
constitui uma norma jurdica fundamental (um princpio material da
Constituio), que tem uma determinada configurao constitucional (artigo 214.), um
certo mbito ou contedo (artigo 215.) e que envolve um conjunto de princpios (como
se diz tambm no artigo 216.).
Desde logo, essa norma apresenta-se como um princpio jurdico ordenador e
estruturante de uma forma especfica e politicamente qualificada de descentralizao,
que simultaneamente territorial e democrtica, envolvendo por isso necessariamente a
participao no exerccio do poder poltico (v. supra, n. 1.3.) e estando directamente
articulada com as vrias expresses do princpio democrtico (v. supra, n. 3.2.).

a) Comeando pelo conceito, directamente inspirado nos textos internacionais,
nomeadamente na Carta Europeia da Autonomia Local de 1985, o artigo 214., n. 1, da
CRA define o princpio da autonomia local nos seguintes termos: a autonomia local
compreende o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais gerirem e

98
Neste sentido, Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 629 ss.
99
Como se diz nos artigos 8. e 201., n. 1, da CRA.
83

regulamentarem, nos termos da Constituio e da lei, sob sua responsabilidade e no
interesse das respectivas populaes, os assuntos pblicos locais.
Segundo a Constituio, a autonomia local pois perspectivada antes de mais
como uma norma que garante um direito e um poder a favor das comunidades locais
organizadas em autarquias de gerirem e regulamentarem os assuntos pblicos locais,
sob a sua prpria responsabilidade e no interesse das populaes.
Em segundo lugar, decorre tambm do conceito constitucional que a norma em
questo protege um conjunto variado de elementos ou princpios, nomeadamente: a
autonomia administrativa (gerir os assuntos pblicos locais); a autonomia normativa
(regulamentar os assuntos pblicos locais); a autonomia de orientao ou autonomia
poltica ([gerir e regulamentar] sob sua responsabilidade prpria e no interesse das
respectivas populaes); a autonomia de meios, designadamente financeiros
(capacidade efectiva [de gerir e regulamentar]).
Em terceiro lugar, o princpio em questo definido nos termos da Constituio
e da lei, o que significa essencialmente que a modelao da autonomia local fica
efectivamente repartida entre as normas da Constituio (artigos 214. e seguintes) e as
normas a definir na lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do poder
local (de que fala o artigo 164., alnea f)).

b) Destes esclarecimentos resultou j um determinado mbito do princpio da
autonomia local, mas no texto constitucional esse mbito ou contedo ainda
completado por outros elementos, presentes em diversos dispositivos: os recursos
financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais s atribuies previstas na
Constituio ou por lei, bem como aos programas de desenvolvimento aprovados
(artigo 215., n. 1); a lei estabelece que uma parte dos recursos financeiros das
autarquias locais deve ser proveniente de rendimentos e de impostos locais (artigo
215., n. 2); a lei define o patrimnio das autarquias locais e estabelece o regime de
finanas locais, tendo em vista a justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e
pelas autarquias, a necessria correco de desigualdades entre autarquias e a
consagrao da arrecadao de receitas e dos limites de realizao de despesas (artigo
217., n. 3); as autarquias locais dispem de poder regulamentar prprio, nos termos
da lei (artigo 217., n. 4); as autarquias locais beneficiam de uma clusula geral de
84

atribuies, elencando a Constituio desde logo um conjunto de dezanove domnios de
atribuies (artigo 219.); no artigo 220. concretiza-se a natureza electiva dos rgos
das autarquias locais; no artigo 221. definem-se os parmetros que delimitam o
controlo tutelar do Estado sobre as autarquias locais, o qual est cingido ao
cumprimento da lei (podendo vir a envolver formas de tutela integrativa, inspectiva e
sancionatria)
100
.
Na posse de todos estes dados, agora possvel dizer que, no ordenamento
jurdico-constitucional angolano e semelhana da configurao forte que lhe dada no
ordenamento alemo, o contedo do princpio da autonomia local compreende os
seguintes elementos:
(1) A garantia de existncia das autarquias locais como instituio (decorrente
do disposto no artigo 236., alnea k), da CRA);
(2) Uma garantia institucional que envolve: (i) o reconhecimento de interesses
prprios da comunidade local (artigos 214. e 217. da CRA); (ii) a regra da
generalidade ou universalidade das atribuies (artigo 219. da CRA); (iii) a
responsabilidade prpria pela forma como se gerem os assuntos prprios
(artigos 214. e 221., a contrario, da CRA); (iv) a exigncia da reserva de
lei (artigos 214., 215., 216., 217., n.
os
2, 3 e 4, 220., n. 5, e 221., n. 2,
da CRA); (v) a afirmao de uma srie de poderes ou competncias (ou
espcies de autonomia)
101
, a saber:

A autonomia normativa (artigos 214. e 217., n. 4, da CRA);
A autonomia administrativa (artigo 214. da CRA);
A autonomia financeira (artigos 215. e 217., n. 3, da CRA);
A autonomia organizatria (artigos 217., n. 2, e 220., da CRA).

100
De notar, porm, o desvio (ou excepo) presente no artigo 242., n. 2, da CRA, nos termos do
qual (e no mbito do princpio do gradualismo) os rgos competentes do Estado determinam por lei a
oportunidade da criao das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuies, o doseamento
da tutela de mrito e a transitoriedade entre a administrao local do Estado e as autarquias locais.
Note-se, no entanto, que tambm na Constituio portuguesa persistiu a tutela de mrito entre 1976
e 1982 (ainda que, na prtica, em termos residuais, uma vez que a lei ordinria no a veio a consagrar).
101
Cfr. Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 629 ss.
85

(3) Garantia de determinados direitos na esfera jurdica dos entes autrquicos
(artigo 216.)
102
;
(4) O poder de conformao de programas de aco poltica (autonomia de
orientao ou autonomia poltica).
(5) Um princpio de amizade e considerao para com a administrao local
(Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens), nomeadamente pelo
favorecimento dos direitos de participao
103
.

c) Quanto natureza da figura, ainda que, tal como outras
104
, represente uma
estrutura constitucional relativamente complexa, o princpio da autonomia local
constitui uma realidade essencialmente objectiva, que deve qualificar-se como garantia
constitucional.
Todavia, tal como sucede noutras normas de carcter objectivo, esse facto no
obsta possibilidade de nele obterem apoio determinados direitos, uma vez que essa
dimenso subjectiva no pode de todo afastar-se.

d) O princpio da autonomia local desempenha pelo menos duas funes: a
primeira pode ser definida como a de alicerce (ou norma de base) do subsistema
constitucional do poder local; a segunda a funo de limite ao exerccio de outros
poderes pblicos ou colectivos (dos poderes do Estado, centrais e locais, e tambm dos
poderes das instituies tradicionais).

4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local
a) A respeito do regime aplicvel ao princpio da autonomia local, ainda que no
seja um direito fundamental, pela proximidade que apresenta ao princpio democrtico e

102
E talvez mesmo, pese a falta de preceito constitucional expresso atributivo, sem excluir a
titularidade de certos direitos fundamentais adjectivos (cfr. Jos Melo Alexandrino, Direitos
Fundamentais..., p. 69).
103
Eberhard Schmidt-Amann / Hans Christian Rll, Kommunalrecht, in Eberhard Schmidt-
Amann (org.), Besonderes Verwaltungsrecht, 13. ed., Berlin, 2005, p. 27 [9-120].
104
Sobre a estrutura complexa dos direitos fundamentais, Jos Melo Alexandrino, Direitos
Fundamentais..., pp. 23 s.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976, 4. ed., Coimbra, 2009, pp. 162 ss.
86

aos direitos de participao poltica, a mesma acompanha o regime dos direitos,
liberdades e garantias, nomeadamente ao nvel:

(i) Do regime das restries (artigo 57. da CRA), em especial pela necessidade
do cumprimento das exigncias da proibio do excesso e da proibio do
arbtrio;
(ii) Do regime de competncia legislativa (que envolve idntico princpio de
reserva absoluta da Assembleia Nacional sobre as duas matrias);
(iii) Do regime de reviso constitucional (artigo 236. da CRA) que, num caso
como no outro, deve ser habilmente entendido
105
.

b) Por ltimo, em termos de mecanismos de proteco, para alm das garantias ao
dispor da generalidade dos sujeitos jurdicos (incluindo naturalmente a as vias
graciosas e contenciosas), poderamos arrolar entre as garantias da autonomia local: (i)
a proteco oferecida pela lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do
poder local, na sua qualidade de lei duplamente reforada (pelo procedimento e pelo
contedo)
106
; (ii) a proibio ao Executivo do uso da via regulamentar na parte em que
exceda o seu estatuto de entidade tutelar; (iii) e ainda a garantia de uma estrita
delimitao da tutela administrativa.
Mas, contrariamente ao que sucede em Portugal
107
, a Constituio da Repblica
de Angola (mais uma vez na linha da Carta Europeia de Autonomia Local)
108
acrescenta
uma garantia capital no respectivo artigo 216. (com a epgrafe garantias das
autarquias locais): as autarquias locais tm o direito de recorrer judicialmente, a fim
de assegurar o livre exerccio das suas atribuies e o respeito pelos princpios de
autonomia local que esto consagrados na Constituio.

105
Por todos, Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, pp. 335 ss.
106
O que significa pelo menos duas coisas: (i) que as demais leis no podem derrogar os direitos,
prerrogativas e estatuto das autarquias locais definido na lei de bases; (ii) que o Tribunal Constitucional
est habilitado a declarar a inconstitucionalidade das leis e dos demais actos normativos que afectem o
contedo dessa lei reforada.
107
Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 13 ss., 25 ss.
108
Segundo o artigo 11. da CEAL, as autarquias locais devem ter o direito de recorrer
judicialmente, a fim de assegurar o livre exerccio das suas atribuies e o respeito pelos princpios de
autonomia local que esto consagrados na Constituio ou na legislao interna.
87

A configurao legal deste direito a proteco judicial pode inclusivamente
admitir um mecanismo prprio (mediato ou imediato) de acesso ao Tribunal
Constitucional contra actos legislativos lesivos da autonomia local
109
.
No h razo por isso para se falar na existncia, no ordenamento angolano, de
um dfice de proteco do poder local
110
(designadamente perante ofensas perpetradas
pelo legislador contra o ncleo das prerrogativas autrquicas), o que faz todo o sentido
perante a clara opo de valorizao mxima da autonomia das autarquias locais pela
Constituio (v. supra, n. 2.1.).
H no entanto um dfice substantivo evidente, que o que se prende com a
criao das prprias autarquias locais. E ele remete-nos para o nosso prximo e ltimo
tpico.

III. A CONCRETIZAO DO DESGNIO CONSTITUCIONAL

5. O futuro

5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo 242. da CRA)
Este curso de ps-graduao, e em especial o mdulo que me coube em sorte, tm
a extraordinria particularidade de nos remeter para o futuro, uma vez que no
ordenamento angolano as autarquias locais so realidades do futuro.
Ora, a Constituio de 2010 definiu como critrio regulador da institucionalizao
das autarquias locais o princpio do gradualismo (artigo 242., n. 1), especificando
que os rgos competentes do Estado determinam por lei a oportunidade da criao
das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuies, o doseamento da
tutela de mrito e a transitoriedade entre a administrao local do Estado e as
autarquias locais (artigo 242., n. 2).

109
Sobre as solues possveis, perante as lies do Direito comparado, Jos MeloAlexandrino, O
dfice de proteco..., pp. 26 s.
110
Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 21, 25, 27.
88

5.1.1. Face a tudo o que dissemos nas sesses precedentes, o princpio do
gradualismo representa um padro (instrumental ou formal) para nortear o processo de
realizao de uma faceta da constituio material (artigo 236., alnea k), da CRA).
Quanto ao sentido deste princpio do gradualismo, o mesmo significa que, nos
diversos planos em que o fenmeno se projecta, a criao das autarquias locais (por
assim dizer, o primeiro e essencial estdio)
111
e o (subsequente) processo de
institucionalizao do poder local no tm nem devem ser feitos de uma s vez (ou
dentro de um nico prazo), mas sim faseadamente
112
.
Que planos so esses?
Poderamos talvez identificar os seguintes planos, por sua vez, integrados em dois
estdios fundamentais (a criao dos municpios como autarquias locais e o
aprofundamento das instituies locais):

(i) Definio do quadro legal essencial (lei de bases do sistema de organizao
e funcionamento do poder local e da participao dos cidados e das
autoridades tradicionais no seu exerccio e lei eleitoral autrquica)
113
;
(ii) Programao inicial do quadro institucional
114
;
(iii) Deciso sobre a diviso administrativa do territrio
115
;
(iv) Organizao do acto eleitoral e marcao das eleies autrquicas
116
;
(v) Realizao do acto eleitoral
117
;

111
esta a primeira das quatro menes feitas no artigo 242., n. 2, da CRA.
112
Segundo Lazarino Poulson, [o] princpio do gradualismo aquele segundo o qual as entidades
administrativas devem ser faseadamente criadas, implementadas ou reconhecidas num determinado pas
(cfr. As Autarquias Locais..., p. 57).
113
Artigo 164., alneas f) e d), da CRA, respectivamente.
114
Trata-se aqui de um verdadeiro acto poltico, que pode alis vir a estar apenas implcito noutras
decises dos rgos de soberania politicamente conformadores.
115
A CRA, como j observmos, reserva essa competncia Assembleia Nacional (artigo 161.,
alnea f)), havendo a considerar, luz do texto constitucional, a possibilidade de emisso de dois tipos de
actos: a lei (de definio dos limites e das caractersticas dos escales territoriais, a sua modificao,
modificao ou extino), como se diz no artigos 5., n. 4, e como se deduz ainda dos artigos 5., n. 3, e
161., alnea f), parte final, da CRA; e a resoluo (artigo 166., n. 2, alnea f), parte final).
J na ordem jurdica portuguesa, quer a lei reguladora, quer as decises com efeitos sobre o territrio
revestem sempre a forma de lei.
116
Segundo o artigo 119., alnea a), da CRA, compete ao Presidente da Repblica, enquanto Chefe
de Estado, a convocao das eleies autrquicas, nos termos da Constituio e da lei eleitoral autrquica.
117
Em homenagem aos princpios constitucionais estruturantes, o acto eleitoral, sem prejuzo da
possibilidade de realizao de eleies intercalares ou outras em casos especialmente previstos na lei,
deve ter lugar abrangendo todo o territrio nacional (v. infra, n. 5.1.3.).
89

(vi) Instalao dos municpios e dos seus rgos e servios
118
;
(vii) Eventual criao de outros entes locais
119
;
(viii) Progressiva transferncia (alargamento gradual) de atribuies, servios e
competncias do Estado e das Provncias para as autarquias locais
120
.

Destes vrios planos, importam sobremaneira os primeiros quatro, por se
prenderem com a oportunidade de criao das autarquias locais e pelo facto de se
projectarem no curto e no mdio prazo (primeiro estdio), ao passo que os demais
planos se prendem j com o estdio subsequente de institucionalizao (o
aprofundamento das instituies locais), com projeco no mdio ou mesmo no longo
prazo.

5.1.2. Escrevendo no contexto da precedente lei constitucional, para alguns
autores, haveria designadamente razes polticas e jurdicas na base do gradualismo:
razes de ordem poltica, na medida em que [a] necessidade de consolidao das
instituies estaduais aconselha, sob pena de desintegrao deste, que se elabore um
plano estratgico de implementao gradual de certas instituies, sobretudo as locais
(autarquias locais)
121
; razes de ordem jurdica, na medida em que o princpio do
gradualismo funda-se no princpio da racionalidade, da proporcionalidade e do respeito
pela unidade e integridade do Estado
122
.
Em nosso entender, uma vez que o princpio do gradualismo foi expressamente
acolhido na Constituio
123
, h apenas razes prticas a considerar
124
: no h razes
polticas, porque a CRA j tomou a deciso fundamental de impor a institucionalizao
efectiva das autarquias locais, sem que a tenha vislumbrado nenhum perigo para as
instituies estaduais (v. infra, n. 5.2.); no h razes jurdicas, porque a deciso

118
H por isso de considerar a necessidade de regular por lei esse regime de instalao.
119
Artigo 218., n.
os
2 e 3, da CRA.
120
121
Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., pp. 57-58.
122
Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., p. 58.
123
Algo que no sucedia na Lei Constitucional de 1992, o que levou a doutrina procura dos
fundamentos doutrinrios da ideia.
124
Em parte, aquilo a que Lazarino Poulson define como razes de ordem material (cfr. As
Autarquias Locais..., p. 58).
90

constituinte foi tomada no quadro da Constituio como um todo, o que vai muito para
alm dos referidos princpios da proporcionalidade ou da unidade do Estado (v. supra,
n. 2.1.). Alis, em rigor, a nica base do princpio do gradualismo a vontade do
legislador constituinte.

5.1.3. Ainda no mesmo contexto, e por via do peso das referidas razes polticas,
jurdicas e materiais, foi tambm defendido que o surgimento das autarquias locais no
deveria ocorrer simultaneamente em todo o territrio nacional, admitindo-se mesmo um
certo grau de experimentao no faseamento desta nova forma de auto-administrao
125
.
Mais uma vez, divergimos deste entendimento, luz da deciso constituinte e das
opes acolhidas na CRA: por um lado, nada na Constituio autoriza a que o poder
local, na sua expresso mais significativa (as autarquias locais), possa no ser
implementado numa parte do territrio nacional; pelo contrrio, qualquer daquelas
hipteses traduziria ofensa ao princpio democrtico, ao princpio da igualdade na esfera
da participao poltica cidados e no menos ao princpio da autonomia local; por
outro lado, dificilmente sustentvel a racionalidade quer da hiptese de adiar, para
uma segunda fase, a criao de autarquias locais nas reas mais desfavorecidas do
territrio nacional (o que redundaria numa dupla penalizao dessas comunidades, alm
da ofensa queles princpios), quer a hiptese de a adiar nas reas mais desenvolvidas (o
que redundaria no absurdo da inibio do desenvolvimento, justamente onde o mesmo
se mostra mais exequvel).
Pelo contrrio, a Constituio deixa bem claro o caminho a seguir: o regime das
finanas locais deve ser definido tendo em vista no s a justa repartio dos recursos
pblicos entre o Estado e as autarquias, mas tambm a necessria correco de
desigualdades entre autarquias (artigo 217., n. 3).

125
Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., p. 60
91

5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das autarquias
locais
Damos assim por verificada a existncia de uma verdadeira imposio
constitucional de institucionalizao efectiva das autarquias locais (cingida
naturalmente aos municpios, por serem a nica autarquia constitucionalmente
imposta)
126
em todo o territrio nacional
127
.
Segundo a doutrina constitucional, normas constitucionais impositivas em
sentido estrito (imposies constitucionais) so imposies de carcter permanente e
concreto
128
; as mesmas vinculam constitucionalmente os rgos do Estado (sobretudo
o legislador), de uma forma permanente e concreta, ao cumprimento de determinadas
tarefas, fixando, inclusive, directivas materiais
129
.
A importncia deste tipo de normas deriva do facto de elas imporem um dever
concreto e permanente, materialmente determinado, que, no caso de no ser cumprido,
dar origem a uma omisso inconstitucional
130
(artigo 232. da CRA).
Identificada a natureza do fenmeno (norma de imposio constitucional),
identificado o seu destinatrio principal (o legislador), identificado tambm o sentido
da ideia (que se traduz na realizao de uma componente material da Constituio)
131
,
ficou tambm j indicada uma forma de garantia que lhe assiste (a fiscalizao da
inconstitucionalidade por omisso).
No entanto, importa dizer que, sobretudo no primeiro estdio, as principais
garantias da realizao desta imposio constitucional so polticas e sociais. E neste
plano justamente que se insere este nosso curso de ps-graduao e o empenho da
Universidade, como instituio cultural e social, na concretizao deste desgnio
constitucional.

126
127
Isto, mesmo que, por hiptese, a definio da diviso administrativa do territrio apresente, numa
primeira fase, um carcter no-definitivo.
128
Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 1172.
129
130
131
qual a Constituio dedicou um ttulo inteiro (o Ttulo VI da CRA).
92

5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado constitucional
Por ltimo, a respeito da concretizao do primeiro estdio da institucionalizao
das autarquias locais em Angola (a criao dos municpios como autarquias locais),
gostaria de evocar aqui um tpico j aflorado a propsito do enquadramento do poder
local (v. supra, n. 2.2.): autores h que consideram a garantia da administrao local
autnoma como um dos pressupostos do Estado de Direito
132
(ou, em qualquer dos
casos, como uma componente do princpio do Estado democrtico de direito)
133
; outros,
como Peter Hberle, consideram essa administrao local autnoma como um dos
elementos constitutivos do tipo de Estado constitucional
134
.
Neste plano, haveria ainda a referir o facto de as autarquias locais j estarem
previstas na Lei Constitucional de 1992, razo pela qual em rigor o prazo para a
respectiva constituio deveria ser contado a partir dessa data ou, pelo menos, a partir
de 2002 (ou seja, a partir do momento em que, com a paz, se ultrapassou um obstculo,
ou pressuposto impeditivo, concretizao da autonomia local em Angola), bem como
o facto de a existncia de autarquias locais e a generalizao do poder das comunidades
locais tender actualmente a ser perspectivado como uma imposio decorrente de uma
norma costumeira de Direito internacional.
Tudo isto afinal para dizer que, no obstante o constitucionalismo ser uma criao
eminentemente cultural
135
, aberta a distintas configuraes
136
, a criao efectiva dos
municpios como autarquias locais se apresenta como uma realidade que contribuir
para a perfeio do modelo prprio do Estado constitucional angolano, bem como para a
aproximao a uma dimenso universal paradigmtica de distribuio vertical dos
poderes e de participao democrtica dos cidados na resoluo dos problemas das
comunidades a que pertencem.

132
Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 253-254.
133
Neste sentido se pronuncia a generalidade da doutrina portuguesa anteriormente referenciada (v.
supra, n. 2.3.).
134
Peter Hberle, Novos horizontes e novos desafios do constitucionalismo, in Anurio Portugus
de Direito Constitucional, vol. V (2006), p. 40 [33-62].
135
Peter Hberle, Novos horizontes..., pp. 40 ss.
136
Com interesse, Massimo Luciani, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in
Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), pp. 63-94.
93

O PAPEL DOS TRIBUNAIS NA PROTECO
DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CIDADOS*

Cumprimentando-a, na sua qualidade de Presidente desta sesso comemorativa,
permita-me, Veneranda Conselheira Luzia Sebastio, que na sua pessoa, na do
Venerando Conselheiro Presidente e na dos demais Venerandos Conselheiros do
Tribunal Constitucional, dirija uma dupla saudao ao Tribunal Constitucional de
Angola, pelo seu segundo aniversrio e pela iniciativa desta Conferncia
Comemorativa, qual a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa teve a honra
de se poder associar, agradecendo vivamente o amvel convite e a rara oportunidade
de participar num acontecimento to emblemtico.
Dirijo tambm uma calorosa saudao Faculdade de Direito da Universidade
Agostinho Neto, na pessoa do seu muito ilustre Decano, o Professor Doutor Ral
Arajo, Faculdade qual tenho sempre um enorme prazer em regressar.
Sado de forma muito especial, na pessoa dos Senhores magistrados e tambm
dos Senhores advogados aqui presentes, todos os demais tribunais angolanos, e a todos
os seus actuais e futuros servidores, sabendo bem como a Justia uma deusa difcil de
servir.
Sado ainda cordialmente todos os presentes e todos os Angolanos, pela sua nova
Constituio, em especial, pela viso de esperana que a mesma encerra no que
respeita vontade de liberdade e ao empenho na proteco efectiva dos direitos
fundamentais da pessoa humana.

94

SUMRIO: 1. Introduo. 2. Nota sobre o sentido histrico do papel dos tribunais
na proteco dos direitos fundamentais. 3. Os tribunais perante as normas de direitos
fundamentais. 3.1. Os tribunais e a aplicabilidade directa das normas de direitos,
liberdades e garantias. 3.2. A vinculao dos tribunais s normas de direitos, liberdades e
garantias. 4. Os mecanismos jurisdicionais de proteco dos direitos fundamentais 4.1.
Mecanismos Internos. 4.2. Mecanismos Internacionais.

1. Introduo

Em matria de direitos fundamentais, a Constituio da Repblica de Angola de
2010 insere-se plenamente no marco do Estado constitucional ocidental
1
, seguindo a
matriz dos grandes textos e recebendo e ampliando o legado que recebeu da Lei
Constitucional de 1992
2
. As provas de que assim so inmeras
3
.

(i) Desde logo, o lugar e o papel destacados que no texto da Constituio so
reconhecidos ao princpio da dignidade da pessoa humana [prembulo e
artigos 1., 7., 31., n. 2, 32., n. 2, 36., n. 3, 89., n. 1, 223., n. 2,
236., alnea a)];
(ii) Em segundo lugar, a precedncia da dignidade da pessoa humana sobre a
vontade popular (artigo 1.), a precedncia da pessoa sobre o Estado, a
precedncia dos direitos fundamentais sobre a organizao dos poderes do
Estado, a precedncia dos direitos, liberdades e garantias e dos direitos

* Texto da palestra proferida na Conferncia Alusiva ao 2. Aniversrio do Tribunal Constitucional
de Angola, organizada pelo Tribunal Constitucional de Angola e pelo Instituto de Cooperao Jurdica
da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, em 5 de Agosto de 2010, na Faculdade de Direito da
Universidade Agostinho Neto, em Luanda.
1
Sobre os elementos essenciais deste conceito, Peter Hberle, Novos horizontes e novos desafios
do constitucionalismo, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), pp. 38 ss. [33-
62]; Jos de Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo Geral, Estoril, 2007, p. 14, nota 13.
2
Sobre a marca deste texto no constitucionalismo angolano, Jos de Melo Alexandrino, Reforma
constitucional lies do constitucionalismo portugus, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor
Martim de Albuquerque, Coimbra, 2010, pp. 10-11, nota 8 [9-35].
3
Neste sentido, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, separata de O Direito, ano 142.
(2010), pp. 20, 22, 33; Onofre dos Santos, Alguns desafios da nova Constituio de Angola (2010),
acessvel em <http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=Gtil6UqJkVg%3d&tabid=331>, pp. 14 ss.
95

econmicos, sociais e culturais sobre a organizao econmica (sistemtica
dos ttulos II, III e IV da Constituio)
4
;
(iii) O especial papel concedido aos instrumentos internacionais relativos aos
direitos humanos, determinando que os tribunais os devem aplicar
oficiosamente (artigo 26., n. 3), e em geral a abertura ao Direito
internacional;
(iv) A especial preocupao com a sistematizao das garantias dos direitos
fundamentais e com a defesa dos direitos fundamentais (artigos 56. e
seguintes e 192. e seguintes);
(v) Enfim, um generoso e bem estruturado catlogo de direitos fundamentais,
aberto a articulaes entre os direitos de liberdade e os direitos sociais
(artigo 27.), mas no deixando, prudentemente o que demonstra uma
clara preocupao com a fora normativa da Constituio
5
, de dizer que,
relativamente a estes, o Estado deve adoptar as iniciativas legislativas e
outras medidas adequadas concretizao progressiva e efectiva, de acordo
com os recursos disponveis (artigo 28., n. 2)
6
.

No entanto, neste ensejo, teremos de desviar-nos da parte substantiva da
Constituio, para nos centrarmos no papel dos tribunais
7
: (i) comeando com uma
breve nota histrica, (ii) avanaremos para a anlise da importncia do disposto no
artigo 28., n. 1, da Constituio, (iii) para terminarmos com o arrolamento dos
principais mecanismos de proteco dos direitos fundamentais no ordenamento

4
5
Sobre o conceito, Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar
Ferreira Mendes, A Fora Normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991.
6
O que, de forma alguma, converte os direitos sociais em meras promessas constitucionais (de
algum modo neste sentido, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 15; diversamente, insistindo na
revalorizao tcnico-jurdica dos direitos sociais como direitos fundamentais, Jorge Reis Novais,
Direitos Sociais Teoria jurdica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais, Coimbra, 2010;
Id., Constituio e Servio Nacional de Sade, in Direitos Fundamentais & Justia, ano 4, n. 11,
Abr./Jun. 2010, pp. 85-109).
7
Para um exerccio similar realizado no Brasil por um jurista portugus, Fernando Alves Correia,
Os direitos fundamentais e a sua proteco jurisdicional, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. 79.
(2003), pp. 63-96.
96

angolano, com destaque para o recurso extraordinrio de inconstitucionalidade e para os
demais mecanismos de fiscalizao da constitucionalidade de normas.

2. Nota sobre o sentido histrico do papel dos tribunais na proteco dos
direitos fundamentais

O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais est desde logo
associado s origens dos direitos fundamentais e origem do Estado constitucional
8
:
por um lado, h muito se desenvolveu a ideia de que o primeiro direito fundamental
tenha sido histrica e materialmente o habeas corpus (isto , a garantia proporcionada
pela deciso de um tribunal contra a priso arbitrria, em defesa da liberdade fsica da
pessoa)
9
; por outro lado, e consequentemente, o gozo efectivo deste direito s estar
objectivamente assegurado havendo um rgo estadual capaz de garantir a aplicao
imparcial da lei existente ao caso concreto, mediante processo jurdico regular. Esse
rgo s pode ser um tribunal independente, vinculado apenas a um critrio normativo
de deciso previamente estabelecido e insusceptvel de ser alterado em funo do caso
concreto
10
.
assim visvel que esse primeiro direito fundamental (Ur-Grundrecht) surge com
o simultneo reconhecimento da separao de poderes e da independncia do poder
judicial e que se vislumbra, logo nesse instante fundador de finais do sculo XVII na
Inglaterra, que os direitos fundamentais s tm real eficcia se houver um rgo do
Estado capaz de os sobrepor aos actos lesivos de outros rgos
11
.
Ora, esse papel dos tribunais viria a alcanar um patamar mais elevado a partir do
momento em que, em certos ordenamentos, os juzes passaram a poder declarar nulas as
leis que contrariassem a Constituio, donde decorreram duas extraordinrias

8
Nuno Piarra, A separao de poderes como doutrina e como princpio constitucional, Coimbra,
1989, pp. 191 ss., a quem acompanharemos de perto no texto.
9
Nuno Piarra, A separao de poderes, p. 194.
10
11
97

consequncias: a primeira foi a de que o poder legislativo, o poder executivo e o poder
judicial passaram a estar em p de igualdade
12
; a segunda foi a de que o poder judicial
no podia continuar a ser concebido, como pretendia Montesquieu, como um poder
nulo
13
.
O terceiro momento na caminhada da relao entre os direitos fundamentais e o
poder judicial d-se com a criao dos Tribunais Constitucionais e com a progressiva
transformao destes em tribunais dos direitos fundamentais
14
.

3. Os tribunais perante as normas de direitos fundamentais

O verdadeiro valor (jurdico e social) dos direitos fundamentais traduz-se numa
palavra: efectividade (ou seja, realizao e proteco efectiva dos bens e interesses
bsicos da pessoa humana, ao nvel da existncia, da autonomia e do poder). Ora, se
esta efectividade, de facto, em primeira linha, tem de estar articulada com um conjunto
de pressupostos reais (os chamados pressupostos dos direitos fundamentais)
15
, ela
depende em larga medida da existncia, do prestgio social efectivo e do bom
funcionamento de um sistema jurisdicional capaz de fazer garantir aquele valor.
De acordo com a Constituio da Repblica de Angola (abreviadamente, CRA),
compete aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos
dos cidados (artigo 174., n. 2), cabendo-lhes igualmente garantir e assegurar a
observncia da Constituio (artigo 177., n. 1).
O poder judicial aparece-nos desta feita na CRA como verdadeiro guardio da
Constituio e como sistema especialmente colocado ao servio da defesa de direitos
fundamentais na realidade, sejam quais forem os pressupostos dos direitos

12
13
14
Para um panorama geral, Catarina Santos Botelho, A Tutela Directa dos Direitos Fundamentais
Avanos e recuos na dinmica garantstica das justias constitucional, administrativa e internacional,
Coimbra, 2010.
15
Sobre o conceito e a relevncia dos pressupostos dos direitos fundamentais, Jos de Melo
Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa,
vol. I Razes e contexto, Coimbra, 2006, pp. 92 ss.
98

fundamentais. E quem diz dos direitos fundamentais, diz tambm dos direitos humanos
(ou seja, dos direitos bsicos da pessoa humana reconhecidos em normas de Direito
internacional)
16
.
Ora, antes de arrolar os mecanismos jurisdicionais ao dispor dos cidados para a
proteco dos direitos fundamentais (e dos direitos humanos) no Direito angolano, h
uma faceta prvia na qual pretendo concentrar-me particularmente, que a que resulta
da fora jurdica das prprias normas de direitos, liberdades e garantias
17
, que se reparte
em duas ideias: (i) a ideia de aplicabilidade directa das normas; e (ii) a ideia de
vinculao das entidades pblicas.
Uma e outra esto agora expressamente consagradas no artigo 28., n. 1, da
CRA, nos termos do qual os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos,
liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam todas as entidades
pblicas e privadas. Trata-se, na verdade, de um salto extraordinrio da Constituio
de 2010 relativamente Lei Constitucional de 1992
18
, cuja relevncia no poderia
deixar de ser, hoje e aqui, assinalada.

3.1. Os tribunais e a aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e
garantias
3.1.1. Como primeira ideia, a aplicabilidade directa significa que as normas de
direitos, liberdades e garantias (ou seja, as normas enunciadas nos artigos 30. a 75. da
CRA)
19
vinculam juridicamente o Estado (tanto o legislador e o juiz como o poder
executivo)
20
, podendo ser invocadas directamente pelos cidados contra o Estado
21
.

16
Sobre a distino entre direitos fundamentais e direitos humanos, Melo Alexandrino, Direitos
Fundamentais, pp. 33 ss.
17
E dos direitos fundamentais de natureza anloga (cfr. artigo 27. da CRA).
18
Notando justamente o facto, Onofre dos Santos, Alguns desafios, pp. 19-20.
19
Ainda que as designaes paream por vezes hesitantes, a expresso direitos, liberdades e
garantias que na CRA traduz uma verdadeira categoria constitucional, luz do carcter estruturante das
disposies que lhe correspondem [artigos 22., n.
os
1 e 2, 25., n. 1, 27., 29., n. 5, 57., 58., 192., n.
1, e 236., alnea e)].
20
Como se diz expressamente no artigo 2., n. 2, da CRA.
21
Na moderna doutrina portuguesa, tem-se dito que os direitos fundamentais so trunfos contra o
Estado (sobre o sentido e alcance desta metfora, Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, pp. 24 s.;
99

Uma segunda ideia esta: se houver uma lei reguladora de um determinado
direito, liberdade e garantia (como a lei de imprensa, a lei reguladora do direito de
reunio, a lei eleitoral, a lei do contencioso administrativo ou qualquer outra) e se a lei
ofender esse direito, da aplicabilidade directa decorre aquilo que podemos designar
como um triplo efeito
22
:

(i) Essa lei no pode ser aplicada pelo juiz e pelo tribunal na parte em que
ofenda o direito, liberdade e garantia;
(ii) Abre-se a possibilidade de anulao da prpria lei pelo Tribunal
Constitucional;
(iii) Todos os poderes do Estado, mas muito em particular os tribunais, tm o
dever de aplicar essa lei em conformidade com os direitos, liberdades e
garantias (ou seja, devem afastar as interpretaes da lei que se mostrem
contrrias Constituio, escolhendo aquela interpretao que no ponha
em causa a norma constitucional)
23
.

Tendo em conta a competncia que a Constituio reconhece aos tribunais de
exame e de fiscalizao (controlo) da constitucionalidade, a aplicabilidade directa
significa que eles podem ento, se for esse o caso, aplicar a Constituio directamente
(contra a lei, em vez da lei ou s na parte em que a lei no ofender a Constituio).
De facto, embora os tribunais devam obedincia lei (artigo 174., n. 1, da CRA)
e vigore alm disso uma presuno de constitucionalidade das leis, se um juiz concluir
que uma determinada lei ofende normas de direitos, liberdades e garantias, a
aplicabilidade directa fornece uma indicao clara de que nesse caso a vinculao

com uma pretenso mais abrangente, Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais: Trunfos contra a
maioria, Coimbra, 2006).
22
Implicitamente, Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976, 4. ed., Coimbra, 2009, pp. 195.
23
Sobre o entendimento da vinculao estrita dos juzes interpretao conforme, na jurisprudncia
constitucional e ordinria italiana, Massimo Luciani, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo
polemico, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), p. 91, nota 87 [63-94].
100

Constituio deve prevalecer sobre a vinculao lei, impondo-se portanto a no
aplicao da lei (desaplicao)
24
.
Numa situao desse tipo, o juiz deve resolver o caso como se essa lei no
existisse, interpretando a norma constitucional como direito aplicvel causa. Alm
disso, o juiz deve conhecer da inconstitucionalidade oficiosamente (tal como deve
tambm oficiosamente servir-se do Direito internacional dos direitos humanos)
25
.
E o juiz tambm deve saber que se desaplicar a lei, da sentena final que proferir
26

cabe um recurso para o Tribunal Constitucional [artigo 180., n. 2, alnea d), da CRA],
rgo ao qual compete a ltima palavra
27
.

3.1.2. E que dizer quando no existir uma lei que d plena exequibilidade ao
direito, liberdade e garantia?
Neste caso, os tribunais tm o poder/dever de aplicarem as normas de direitos,
liberdades e garantias directamente, dispondo para o efeito de uma autorizao para
concretizarem o direito por via interpretativa (e de colmatarem a eventual lacuna).
Segundo a doutrina, o juiz uma entidade adequada no s para determinar o sentido
de conceitos indeterminados (como atentado dignidade, integridade moral,
controlo sobre o prprio corpo, etc.), mas tambm, mesmo sem lei, para decidir e
resolver os conflitos entre direitos, liberdades e garantias ou entre direitos e outros
interesses que lhe sejam trazidos: num caso como no outro, o juiz tem acesso directo
norma constitucional e est obrigado pelos efeitos vinculativos da norma de direito,
liberdade e garantia.
Em termos prticos, eu diria que o juiz tem de passar a conviver com a
Constituio pelo menos tanto como convive com o Cdigo de Processo Civil ou o
Cdigo Penal: a Constituio tem de passar a ser um instrumento de trabalho quotidiano

24
Ainda que, ao contrrio do que sucede na Constituio portuguesa (artigo 204.) ou na
Constituio cabo-verdiana (artigo 210., n. 3), a CRA no tenha explicitado expressamente o dever geral
de desaplicao.
25
Artigo 26., n. 3, da CRA (tal como j decorria tambm do artigo 21., n. 3, da Lei
Constitucional de 1992).
26
Artigo 36., n. 3, da Lei orgnica n. 3/08, de 17 de Junho (LOPC).
27
Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 15.
101

do juiz, porque a este foi dada uma indicao precisa de que tem acesso directo a ela! E
s ele dispe dessa prerrogativa qualificada de acesso Constituio ao ponto de poder
afastar a lei para dar preferncia norma constitucional!

3.1.3. Todavia, temos de reconhecer que h alguns direitos, liberdades e
garantias
28
a que o juiz sozinho no pode conceder plena efectivao, na medida em que
so direitos que precisam necessariamente de regulao, de organizao, de
procedimentos e de mecanismos institucionais: direitos processuais, direito de sufrgio,
proteco de dados, direito de antena, entre outros, so disso exemplo. O juiz no pode,
por exemplo, ser ele a definir as regras do processamento do recurso contencioso contra
regulamentos ou ser ele a promover, em nome da tutela judicial efectiva, o alargamento
do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade a actos polticos ou s prprias leis
trata-se a j no de uma atribuio do juiz, mas sim de uma prerrogativa do legislador
democrtico (ou seja, do Parlamento). Em todos estes casos, torna-se por isso
imprescindvel que seja a lei a regular esses domnios, tendo o legislador um dever de
produzir essa legislao e de organizar os demais meios necessrios ao exerccio dos
direitos.

3.2. A vinculao dos tribunais s normas de direitos, liberdades e garantias
Mas os tribunais, constituindo rgo de soberania
29
, so entidades pblicas para
efeitos da segunda regra de que fala o artigo 28., n. 1, da CRA (a de que os preceitos
constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias vinculam todas as
entidades pblicas).

3.2.1. A este respeito, podemos comear por dizer que o princpio da vinculao
das entidades pblicas incide sobre os tribunais de mltiplas formas:

28
O mesmo sucede com mltiplos deveres de proteco associados a direitos e com a generalidade
dos direitos econmicos, sociais e culturais (neste caso, a respeito do seu contedo principal).
29
Pensamos que no deixa de ter significado o facto de a CRA se referir aos tribunais no como
rgos de soberania, mas como rgo de soberania (artigo 174., n. 1 da CRA).
102

(i) Desde logo, por via do princpio da constitucionalidade (artigo 226. da
CRA);
(ii) Depois, por via da nfase na ideia de vinculao do Estado e das demais
entidades pblicas aos direitos, liberdades e garantias [artigos 2., n. 2, 21.,
alnea b), 28., n. 1, e 56. da CRA];
(iii) Em terceiro lugar, por ter sido confiado aos tribunais um especfico encargo
de defesa dos direitos (artigos 29., 177., n. 1, da CRA);
(iv) E ainda pelo facto de tambm a eles ter sido confiada a proteco
jurisdicional dos direitos humanos, quer porque o Direito internacional
endossou aos tribunais internos essa tarefa na esfera territorial do Estado,
quer porque a CRA consagrou expressamente essa articulao (artigo 26.,
n. 3).

Como bvio, o sentido primrio desta vinculao ainda o de uma proibio: os
tribunais esto proibidos de praticar actos que violem os direitos, liberdades e garantias
e esto obrigados a pautar a sua actividade e o desenvolvimento dos processos judiciais
pelo respeito e proteco estrita desses direitos
30
(os direitos tambm so trunfos contra
o juiz e da justamente a justificao da possibilidade de um amparo constitucional
contra os actos dos juzes que incorram em violao desses direitos).
Por outro lado, parece claro que a vinculao dos tribunais pelos direitos,
liberdades e garantias constitui uma expresso marcante do dever de proteco que
incumbe ao Estado relativamente efectivao dos direitos
31
.

30
Sobre isto, talvez possamos citar aqui dois preceitos da Ley Orgnica del Poder Judicial espanhola
(lei orgnica n. 6/85, de 1 de Julho), a comear pelo seu artigo 7., n. 1: os direitos e liberdades
reconhecidos no Captulo segundo do Ttulo I da Constituio vinculam na sua integridade todos os juzes
e tribunais e esto garantidos sob a tutela efectiva dos mesmos; por seu lado, diz o artigo 5., n. 1: A
Constituio a norma suprema do ordenamento jurdico e vincula todos os juzes e tribunais, os quais
interpretaro e aplicaro as leis e os regulamentos segundo os preceitos constitucionais ().
31
Massimo Luciani, Costituzionalismo irenico, p. 88; Vieira de Andrade, Os direitos
fundamentais, p. 228.
103

3.2.2. Em segundo lugar, a CRA confere uma significativa ateno s garantias
dos direitos (a tal ponto de autonomizar uma seco prpria)
32
, preocupao tambm
visvel no que diz respeito s instituies essenciais justia, nomeadamente defesa
dos cidados
33
.
Penso que este desenvolvimento dado pela CRA s garantias fundamentais
processuais no s tem razes no constitucionalismo clssico como corresponde a uma
tendncia moderna de valorizao dessas dimenses.
Por seu lado, alguns dos direitos impendem de forma muito especial sobre os
tribunais, sobre o servio de justia e o poder judicial como um todo: o caso do direito
a uma deciso em prazo razovel e mediante processo equitativo (artigo 29., n. 4) ou
do direito a um julgamento justo e clere (artigo 72.)
34
; o caso de direitos em que uma
eventual ingerncia s pode ser determinada ou autorizada por deciso judicial (artigo
34., n. 2, da CRA, por exemplo) ou de direitos especiais de proteco exercidos
perante um tribunal (habeas corpus, habeas data, aco popular, aco de
responsabilidade civil contra o Estado, recurso de inconstitucionalidade
35
, recurso
contencioso).
Tambm nunca de mais lembrar que nesta zona da capacidade de prestao do
sistema judicial que se situa talvez a maior dificuldade de efectivao dos direitos,
liberdades e garantias (o espinho do jardim dos direitos)
36
, pelo menos a julgar pela
jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem
37
aqui nos encontramos,
uma vez mais, com os pressupostos dos direitos fundamentais.

32
33
Artigos 192. e seguintes e 230., alnea f), da CRA.
34
Notando a inovao e admitindo, em caso de inaco, a emergncia de uma violao (impugnvel)
de um direito fundamental justia, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 25.
35
Respectivamente, artigos 68., 69., 74., 75., 180., n. 2, alneas d) e e), da CRA.
36
Mario Patrono, I diritti delluomo nel paese dEuropa: conquiste e nuove minacce nel passagio da
un millenio allaltro, Pdua, 2000.
37
Para uma consulta dos respectivos dados estatsticos actualizados,
<http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Reports+and+Statistics/Statistics/Statistical+information+by
+year/>.
104

3.2.3. Em terceiro lugar, os tribunais, e muito em especial o Tribunal
Constitucional, receberam o especial encargo de defender a Constituio, fiscalizando
o cumprimento das suas normas, competindo-lhes aqui particularmente:

(i) Interpretar o direito ordinrio em conformidade com os direitos,
fundamentais (excluindo as interpretaes que com eles se no
harmonizem);
(ii) No aplicar as normas jurdicas que tenham por inconstitucionais, devendo
controlar com especial ateno o cumprimento dos requisitos aplicveis s
leis restritivas e a todo o tipo de intervenes restritivas
38
,
nomeadamente por via do princpio da proporcionalidade (artigo 57. da
CRA), do princpio da igualdade (artigo 23. da CRA) e do princpio da
proibio do arbtrio (artigo 2. da CRA);
(iii) Na resoluo de conflitos entre direitos ou entre direitos e outros interesses
ou valores, os tribunais tm o dever de avaliar devidamente a natureza e a
importncia dos direitos fundamentais envolvidos e de apreciar
devidamente os demais factores atendveis (artigo 36., n. 1, da
Constituio da frica do Sul);
(iv) Sempre que tal se mostrar necessrio para a interpretao ou aplicao da lei
ou para a resoluo de conflitos, os tribunais angolanos devem lanar mo
das normas de Direito internacional de direitos humanos, segundo a directriz
do artigo 26., n.
os
2 e 3, da CRA.

3.2.4. Por fim, o Tribunal Constitucional encontra-se numa posio destacada para
ser considerado o tribunal dos direitos fundamentais, quer por via dos seus poderes no
mbito da fiscalizao abstracta (e tambm no controlo de actos do processo eleitoral e
poltico-partidrio), quer por via da fiscalizao concreta (no designado recurso

38
Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, pp. 115 s.
105

ordinrio de inconstitucionalidade), quer sobretudo por via do recurso extraordinrio de
inconstitucionalidade
39
.
Deve dizer-se que a centralidade do Tribunal Constitucional Angolano alis
muito mais reforada do que, por exemplo, a do seu congnere portugus: (i) pelo maior
equilbrio e legitimidade na sua composio; (ii) pelo facto de as suas decises no
poderem ser postas em causa pelo Parlamento em sede de fiscalizao preventiva; (iii)
pelo alargamento da legitimidade no mbito da fiscalizao sucessiva abstracta aos
grupos parlamentares e Ordem dos Advogados; (iv) pela maior abertura (expressa e
implcita) ao exerccio de poderes de conformao normativa; (v) pela atribuio ao
Tribunal Constitucional nas leis de 2008 de poderes para sindicar a constitucionalidade
de actos administrativos e de decises judiciais violadoras de direitos, liberdades e
garantias (ou de princpios, como admito que sejam o da dignidade da pessoa humana
ou o da igualdade)
40
; (vi) enfim, pela expressa consagrao de um mecanismo de acesso
virtualmente directo ao Tribunal Constitucional.

4. Os mecanismos jurisdicionais de proteco dos direitos fundamentais

Se o Direito est ao servio da pessoa, no se podia entender que o ordenamento
jurdico de uma comunidade no estivesse ao servio da tutela dos direitos
fundamentais da pessoa. Na realidade, deveria algures estar escrita a regra segundo a
qual a todo o direito fundamental corresponde uma tutela adequada.
De algum modo esse o sentido do princpio enunciado no artigo 29., n. 1, da
CRA, quando nos diz que a todos assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para
defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
Porm, e como de certo modo j vimos, trata-se da afirmao de um direito geral
de proteco que no dispensa uma configurao pelo legislador dos mecanismos que

39
Onofre dos Santos, Alguns desafios, pp. 22-23.
40
A frmula utilizada no artigo 49. da LOPC no isenta de dvidas (como de algum modo
transparece j em algumas decises do Tribunal Constitucional).
106

efectivamente o concretizem; de outro modo, mal se entenderiam as disposies dos n.
os
4 e 5 desse mesmo artigo ou do artigo 72. da CRA.
Portanto, o mais conveniente parece ser a investigao dos principais mecanismos
de proteco dos direitos fundamentais (tambm ditos remdios)
41
no ordenamento
jurdico angolano.
Numa sistematizao muito geral, esses mecanismos podem ser internos ou
internacionais; por sua vez, os mecanismos internos podem ser (i) remdios
especialmente dirigidos contra violaes de direitos fundamentais, (ii) mecanismos
gerais de proteco e (iii) mecanismos especficos para a proteco de um determinado
direito fundamental.

4.1. Mecanismos Internos
4.1.1. O ordenamento angolano dispe de um remdio prprio destinado
reparao de violaes de direitos, liberdades e garantias (e direitos anlogos) cometidas
por decises judiciais ou por actos administrativos: trata-se do recurso extraordinrio
de inconstitucionalidade (regulado nos artigos 49. e seguintes da Lei Orgnica do
Processo Constitucional)
42
.
um mecanismo que se aproxima da queixa constitucional alem e do recurso de
amparo existente um pouco por toda a Amrica Latina ou na Espanha. No existe em
Portugal. Mas precisamente por isso, e para realar a importncia desse remdio
angolano, vou trazer aqui o essencial dos argumentos a que recentemente recorri na
defesa da introduo em Portugal de um mecanismo desse tipo
43
.
Numa perspectiva da sociologia poltica, o acesso, ainda que remoto e
extraordinrio, instncia mxima da justia constitucional significa a adopo de uma

41
Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 344 ss.
42
Veja-se, como deciso de partida, o Acrdo n. 106/2009, in Jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Colectnea de Acrdos 2008/2009 e Legislao Fundamental, vol. I, Luanda, 2009,
pp. 521 ss.; numa linha de aprofundamento jurisprudencial, veja-se o Acrdo n. 118/2010, de 11 de
Maio, acessvel em <http://www.tribunalconstitucional.ao/InnerContent.aspx?IDM=23&IDLang=1>.
43
Jos de Melo Alexandrino, Sim ou no ao recurso de amparo?, in Julgar, n. 11 (2010) [no
prelo], texto que nesta parte se acompanha de perto.
107

postura poltica antropologicamente amiga da dinamizao processual dos direitos
fundamentais
44
. Mais: tendo em conta que, no sistema de comunicao entre o Estado e
o cidado, so ainda o exerccio do direito de voto e a reclamao judicial de direitos as
formas paradigmticas de comunicao do cidado com o Estado
45
, em mltiplos casos
de violao de direitos fundamentais, apenas o Tribunal Constitucional poder estar
num plano funcional e institucionalmente adequado para relevar e aferir a natureza
dessa chamada de ateno.
Em segundo lugar, na perspectiva moral e jurdico-constitucional, parece evidente
a necessidade de uma articulao adequada entre a componente material da Constituio
(os valores a recebidos
46
e os direitos que deles so concretizao), o princpio geral da
tutela jurisdicional efectiva
47
e a garantia de um elevado nvel de efectividade jurdica
dos direitos fundamentais. Ora, em casos de violao (e no de mera
inconstitucionalidade de normas) de direitos fundamentalssimos, atenta a gravidade da
ilicitude e a importncia do plano normativo em que a mesma ocorre, natural que em
derradeira instncia o julgamento desses casos seja entregue a um [novo] Tribunal do
Arepago
48.
Ainda na perspectiva do prestgio das instituies do Estado, no parece
conveniente que, por falta de mecanismos desse tipo, a concesso de amparo a direitos e
liberdades fundamentais deva ser deferida para a instncia internacional
49
, com a dupla
consequncia (1) da menorizao do sistema interno de proteco e (2) do aumento da

44
J. J. Gomes Canotilho, Teoria da Constituio de 1976: desenvolvimento ou revisionismo
constitucional (1989), in Brancosos e Interconstitucionalidade Itinerrios dos discursos sobre a
historicidade constitucional, Coimbra, 2006, p. 89 [39-100].
45
Antnio Hespanha, Lei e Justia: histria e prospectiva de um paradigma, in Justia e
Litigiosidade: histria e prospectiva, Lisboa, 1993, p. 55, nota 31 [7-58].
46
A pensar sobretudo na referncia divinizada da dignidade da pessoa humana (neste sentido, Jos
de Melo Alexandrino, Perfil constitucional da dignidade da pessoa humana: um esboo traado a partir
da variedade de concepes, in AAVV, Estudos em Honra do Professor Doutor Jos de Oliveira
Ascenso, vol. I, Coimbra, 2008, pp. 505 ss. [481-511]).
47
Por ltimo, sobre o mbito deste princpio geral, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus,
vol. I Identidade constitucional, Coimbra, 2010, pp. 94 ss.
48
No deixa de ser similar o alcance do tribunal institudo por Atena para julgar o crime de Orestes
(cfr. squilo, Eumnides, vv. 470-490, 570-575, 680-710, in Oresteia: Agammnon, Coforas,
Eumnides, trad. de Manuel de Oliveira Pulqurio, Lisboa, Edies 70, 2008, pp. 209, 212 e 220).
49
Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais, p. 12; Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do
sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa, vol. II, Coimbra, 2006, p. 486.
108

frequncia das condenaes do Estado pelos tribunais internacionais de direitos
humanos.
Em quarto lugar, na perspectiva do Direito comparado, h agora trs outras
observaes a reter: (1) a primeira a de que, desde que foi institudo o amparo
50
(na
Constituio mexicana de 1917)
51
, a tendncia aponta no sentido da existncia de algum
mecanismo de acesso do particular ao Tribunal Constitucional para a proteco de pelo
menos certos direitos e liberdades fundamentais neste sentido, h mais de trs dezenas
de pases (da Europa, da Amrica Latina, da sia e da frica
52
) que possuem esses
mecanismos; (2) a segunda a de que essa evoluo se faz sentir inclusivamente no
plano internacional (com o acesso directo ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem,
ao Tribunal Interamericano dos Direitos do Homem e agora tambm ao Tribunal
Africano dos Direitos do Homem e dos Povos
53
); (3) a terceira para assinalar o facto de
a prpria Frana ter enfim cedido introduo da questo de constitucionalidade e
precisamente nos casos de violao de direitos e liberdades garantidos pela
Constituio
54
.

50
Cujas razes remotas se encontram tanto no desenvolvimento histrico das garantias do habeas
corpus ingls e peninsular, como nas cartas de segurana das Ordenaes Afonsinas e nas seguranas
reais das Ordenaes Manuelinas e Filipinas.
51
Seguiram-se-lhe, at meados do sculo XX, designadamente, a Espanha, com o amparo (1931), o
Brasil, com o mandado de segurana (1934), a Sua, com o recurso constitucional (1943), a Costa Rica,
com o recurso de amparo (1949), a Repblica Federal da Alemanha, com a queixa constitucional (1951).
Em especial, sobre a evoluo do amparo no universo da lusofonia, J. J. Gomes Canotilho, As
palavras e os homens: reflexes sobre a Declarao Conjunta e a institucionalizao do recurso de amparo
de direitos e liberdades na ordem jurdica de Macau, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. 70 (1994),
pp. 107-131; Paulo Cardinal, La institucin del recurso de amparo de los derechos fundamentales y la
juslusofonia los casos de Macau y Cabo Verde, in Hctor Fix-Zamudio / Eduardo Ferrer Mac-Gregor
(coords.), El Recurso de Amparo en el Mundo, Mxico, 2006, pp. 891-941; Id., Continuity and
autonomy Leading principles shaping the fundamental rights constitutional system in the Macao Special
Administrative Region, in Eduardo Ferrer Mac-Gregor / Arturo Zaldvar Lelo de Larrea (coords.), La
Ciencia del Derecho Procesal Constitucional, tomo IV Derechos Fundamentales y Tutela
Constitucional, Mxico, 2008, pp. 226 ss. [169-231].
52
De que constituem exemplo Angola, com o seu recurso extraordinrio de inconstitucionalidade, e
Cabo Verde, com o seu amparo constitucional.
53
Cuja primeira sentena, proferida em 15 de Dezembro de 2009, se ocupou precisamente de um
problema que envolvia a discusso sobre o acesso dos particulares ao Tribunal (Michelot Yogogombaye v.
The Republic of Senegal, disponvel em <http://www.african-court.org/fr/affaires/derniers-arrets-et-
jugements/>).
54
Artigo 61., n. 1, da Constituio francesa (aps a lei de reviso de 23 de Julho de 2008) e lei
orgnica n. 1523, de 10 de Dezembro de 2009 (entrada em vigor a 1 de Maro de 2010).
109

Ainda na perspectiva da cincia do Direito constitucional, a inexistncia de um
mecanismo de amparo constitucional tem um triplo efeito dogmtico negativo: (1) por
um lado, torna irrelevante a distino bsica entre norma, direito e posio, confundindo
esses diversos nveis
55
; (2) por outro lado, desvaloriza totalmente o plano absolutamente
inafastvel da violao (ou afectao ilegtima)
56
do contedo de um direito
fundamental ou de uma posio de direito fundamental; (3) por fim, raramente o
Tribunal Constitucional se ocupa com a tarefa de se debruar sobre o mbito de
proteco de cada direito fundamental e sobre o tipo de afectaes de que o mesmo
passvel ( isso que na realidade fazem todas as jurisdies de amparo, sejam as internas
ou as internacionais, e essa a debilidade dos sistemas desprovidos de amparo, perante
a instncia internacional).
Por ltimo, olhando ao ordenamento portugus, se tem sido relevado o peso do
argumento social
57
, na medida em que o recurso de constitucionalidade efectivamente
praticado aumenta a desproteco das pessoas socialmente mais desfavorecidas, no
deixam de merecer ateno o argumento da insegurana jurdica, bem como a tripla
incapacidade (1) de uma proteco especial dos direitos e liberdades fundamentais, (2)
da induo de um qualquer efeito educativo
58
e (3) de uma contribuio efectiva para o
aperfeioamento da capacidade de prestao do sistema de justia como um todo.
Reiterada esta defesa do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade, tal no
significa que a conformao desse mecanismo no se afigure merecedora de
ajustamentos. Mas isso algo que os constitucionalistas e os rgos de soberania
angolanos esto em condies de promover com sabedoria. O mais premente, todavia,
parece ser a tomada de conscincia pelos cidados e sobretudo pelos advogados da

55
Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, pp. 23 ss.
56
Sobre a relevncia do conceito neste plano, Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais..., pp. 103
ss.
57
Paulo Mota Pinto, Reflexes sobre a jurisdio constitucional e direitos fundamentais nos 30
anos da Constituio da Repblica Portuguesa, in Themis, edio especial (2006), pp. 189 [201-216].
58
J neste sentido, na linha do que h quatro dcadas vm insistindo vozes como as de Peter
Hberle, Jos de Melo Alexandrino, Il sistema portoghese dei diritti e delle libert fondamentali: zone
franche nella tutela giurisdizionale, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (2003), I, p. 283 [272-
284]; Id., A estruturao do sistema..., II, p. 491.
110

existncia desta extraordinria ferramenta de proteco dos direitos, liberdades e
garantias
59
.

4.1.2. Passando agora aos mecanismos gerais, so eles os meios de proteco do
contencioso administrativo e os meios de proteco subjacentes fiscalizao da
constitucionalidade de normas: (i) o contencioso administrativo tem a sua regulao
definida na Lei n. 2/94, de 14 de Janeiro, e no Decreto-Lei n. 4-A/96, de 5 de Abril
60
,
permitindo obter uma tutela considerada relativamente limitada (e, em diversos
aspectos, at suspeita de inconstitucionalidade)
61
; em todo o caso, os actos
administrativos definitivos e executrios feridos de ilegalidade por leso de direitos
fundamentais podem ser impugnados ao abrigo dessa legislao; (ii) quanto aos
mecanismos de fiscalizao da constitucionalidade de normas, uma vez exceptuada a
fiscalizao preventiva, todas as demais modalidades de fiscalizao apresentam
virtualidades na tutela dos direitos fundamentais dos cidados.
Limitar-me-ei a destacar alguns breves tpicos relativamente a cada uma das
modalidades de controlo normativo da constitucionalidade.

a) Quanto fiscalizao sucessiva abstracta (artigos 230. e 231. da CRA),
importa talvez dizer que se trata do mecanismo mais poderoso de interveno do
Tribunal Constitucional contra actos do poder legislativo, uma vez que a deciso de
inconstitucionalidade da resultante no s destri a norma declarada inconstitucional
como destri retroactivamente todos os efeitos por ela produzidos (salvo as sentenas
transitadas em julgado). Mais: a deciso impede o legislador de reeditar uma norma com
o mesmo teor. O Tribunal Constitucional funciona aqui como um verdadeiro legislador

59
Neste sentido tambm, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 23.
60
Para uma viso geral, Cremildo Paca, Direito do Contencioso Administrativo Angolano, Coimbra,
2008; Carlos Feij / Cremildo Paca, A justia administrativa Angolana, Luanda, 2008; Marcy Cludio
Lopes, O princpio da tutela jurisdicional efectiva no contencioso administrativo de mera legalidade O
caso angolano, relatrio acadmico [indito], Luanda, 2009, pp. 5 ss.
61
Por ltimo, Marcy Lopes, O princpio da tutela, pp. 25 ss.
111

negativo
62
, projectando-se o resultado da sua deciso tanto no presente, como no
passado e no futuro.
O segundo tpico este: os cidados tm acesso indirecto fiscalizao sucessiva
abstracta atravs de entidades com legitimidade para tal, que podem actuar em seu
nome, em especial o Provedor de Justia, a Ordem dos Advogados de Angola e o
Procurador-Geral da Repblica; basta, para o efeito, que apresentem peties a esses
rgos, para que estes, dentro da sua margem de apreciao, decidam ou no avanar
com os correspondentes pedidos.

b) Quanto fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso (artigo 232. da
CRA), ela tem por objecto omisses legislativas, que se projectam sobretudo em
matrias de direitos, econmicos, sociais e culturais. Trata-se de um mecanismo mais
dbil, que no final conduz a uma espcie de sentena apelativa, em que o Tribunal
Constitucional dar conta da omisso legislativa Assembleia Nacional, indicando-lhe
um prazo razovel para a supresso da lacuna ou inaco
63
.

c) Finalmente, quanto fiscalizao concreta [artigo 180., n. 2, alneas d) e e),
da CRA], que surge na lei orgnica de processo nas vestes de recurso ordinrio de
inconstitucionalidade
64
, h a registar pelo menos as seguintes notas:

(i) Trata-se em regra, no Direito comparado, de um mecanismo muito utilizado
pelos particulares na defesa dos seus direitos fundamentais
65
, que tm na
CRA o direito fundamental anlogo de suscitar a questo da

62
Sobre o sentido da ideia, Carlos Blanco de Morais, Justia Constitucional, tomo II O
contencioso constitucional portugus entre o modelo misto e a tentao do sistema de reenvio, Coimbra,
2005, pp. 246 ss.
63
Artigo 35. da LOPC (a previso da fixao de um prazo feita nesse preceito da lei orgnica no se
afigura ilegtima, uma vez que a sua finalidade exclusiva ainda a defesa e o cumprimento da
Constituio, sem parecer beliscar o postulado da correco funcional).
64
Artigos 36. e seguintes da LOPC.
65
A julgar pelo nmero de espcies processuais entradas, tudo aponta, no entanto, a que no
ordenamento angolano esse lugar venha a ser ocupado, como na Alemanha e na Espanha, pelo recurso
extraordinrio de inconstitucionalidade.
112

constitucionalidade de uma norma durante qualquer processo em que sejam
parte;
(ii) Embora no recurso do particular a fiscalizao tenha uma feio mista
(subjectiva e objectiva), quando intervenha o Ministrio Pblico
66
a
fiscalizao tem um cunho essencialmente objectivo, podendo o recurso ser
obrigatrio para esta entidade (artigo 21., n. 3, da LOTC);
(iii) Esse recurso tem por objecto a constitucionalidade de uma norma que o juiz
aplicou na sentena ou a que recusou aplicao, estando o Tribunal
Constitucional cingido a apreciar apenas essa norma, sendo-lhe por
conseguinte vedado apreciar a deciso recorrida;
(iv) No caso de o recurso obter provimento, o processo baixa ao tribunal de onde
proveio, para que o juiz do processo principal reforme a sentena em
conformidade com o julgamento do Tribunal Constitucional (artigo 47., n.
2, da LOPC).

4.1.3. Por fim, alm desses dois mecanismos gerais, o Direito angolano conhece
ainda alguns meios processuais prprios (remdios) especificamente dirigidos tutela
de determinados direitos fundamentais: o habeas corpus (relativamente ao direito
liberdade fsica e segurana pessoal), o habeas data (relativamente s garantias em
matria de tratamento de dados pessoais) e tambm mecanismos em sede de
contencioso eleitoral e dos partidos polticos (relativamente a um conjunto de direitos
de participao poltica).

4.2. Mecanismos Internacionais
Tendo Angola ratificado a Carta Africana de Direitos do Homem e dos Povos,
instrumento que dispe desde 2006 da assistncia de um tribunal (o Tribunal Africano

66
E ainda nos recursos a que se referem as alneas a), c), d) e e) do artigo 36. da LOPC.
113

dos Direitos do Homem e dos Povos)
67
, dispem ainda os cidados, e naturalmente
tambm os estrangeiros, desse importante nvel suplementar de proteco.
Uma pessoa sob a jurisdio do Estado angolano que alegue a violao de um dos
direitos protegidos na Carta Africana (ou em outros tratados de direitos humanos), pode,
uma vez esgotados os recursos internos, apresentar uma queixa ao Tribunal Africano
dos Direitos do Homem e dos Povos, caso o Estado angolano tenha expressamente
admitido a possibilidade da queixa individual
68
. Na hiptese de essa declarao no ter
sido feita, o interessado poder sempre apresentar uma comunicao Comisso
Africana de Direitos do Homem e dos Povos, com base na referida violao
69
.
Esta interaco e cooperao estratgica entre os mecanismos internos e os
mecanismos externos de proteco , segundo me parece, verdadeiramente querida tanto
pelo Direito internacional como pela nova Constituio da Repblica de Angola.
Espera-se agora que essa vontade de direitos fundamentais e de direitos humanos
tambm seja querida e amparada na prtica
70
pelos juristas angolanos e pelos tribunais
angolanos. Na realidade, isso que hoje aqui celebramos, no 2. Aniversrio do
Tribunal Constitucional de Angola.

67
Criado pelo Protocolo Carta Africana de Direitos do Homem e dos Povos de 1998, entrado em
vigor em 24 de Janeiro de 2004.
68
Artigos 5., n. 3, e 36., n. 4, do Protocolo Carta Africana de Direitos do Homem e dos Povos
de 1998.
69
Por ltimo, sobre os mecanismos de proteco a este nvel, Marcolino Moco, Direitos Humanos e
seus Mecanismos de Proteco As particularidades do sistema africano, Coimbra, 2010, pp. 215 ss.
70
Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 14.
114

PLANO | NDICE
115

NOTA SOBRE A ORIGEM DOS TEXTOS
E AGRADECIMENTOS

1. Ordem constitucional, organizao do poder poltico e sistema jurisdicional, indito.
2. Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano, destinado e publicado
originalmente na obra coordenada pelos Professores Doutores Marcelo Rebelo de Sousa, Fausto de
Quadros, Paulo Otero e Eduardo Vera-Cruz Pinto, Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge
Miranda, vol. II Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 317-340.
3. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais, publicado
originalmente na Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. 51. (2010), pp. 61-92
[tambm publicado em Jos Melo Alexandrino, Elementos de Direito Pblico Lusfono, Coimbra, 2011,
pp. 279-318].
4. O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados, publicado
originalmente em O Direito, ano 142. (2010), V, pp. 865-883 [tambm publicado em Jos Melo
Alexandrino, O Discurso dos Direitos, Coimbra, 2011, pp. 357-378].

Aos coordenadores da obra de homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, bem como
direco da Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e da revista O Direito deixo
expresso o meu agradecimento.
Uma palavra de agradecimento ainda devida ao Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa, pela extraordinria oportunidade que me proporcionou ao longo
destes anos de contactar to estreitamente com as Universidades e instituies pblicas angolanas;
estendo ainda uma palavra de reconhecimento Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto,
bem como ao Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

116

PLANO | NDICE
117

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130

PLANO | NDICE
131

NDICE

Plano 3
Introduo 4

1. Ordem constitucional, organizao do poder poltico e sistema jurisdicional. 9
Introduo
1. A ordem constitucional angolana
1.1. Constituio e realidade constitucional
1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de Angola
1.3. A identidade constitucional
1.4. Ncleos fundamentais da Constituio
2. A organizao do poder poltico
2.1. Primeiras observaes
2.2. O sistema de governo
2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica
2.4. Distribuio e exerccio do poder legislativo
2.5. A administrao local do Estado
2.6. O poder local
3. O sistema jurisdicional
3.1. O sistema jurisdicional segundo a Constituio
3.2. O sistema jurisdicional existente
3.3. As perspectivas de reforma.

132

2. Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano 35
Introduo
1. A natureza da Constituio
1.1. Uma explicao sobre a Constituio da Repblica de Angola (CRA)
1.2. Traos caracterizadores da CRA
1.3. Pressupostos da realizao da Constituio
2. A estrutura da Constituio
2.1. A arquitectura da CRA
2.1.1. O princpio do Estado de Direito.
2.1.2. O princpio democrtico.
2.1.3. Idem: as condies da democracia.
2.2. A especificidade da Constituio como norma
3. A funo da Constituio
3.1. As funes gerais da Constituio
3.2. As funes particulares da Constituio: o caso da CRA
Eplogo

3. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais 59
I. Introduo
1. Contexto e conceitos operativos
1.1. Ponto de partida
1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado
1.3. Conceitos de poder local e de autarquia local
1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas existentes em Angola
II. O poder local na Constituio da Repblica de Angola
2. Regulao e enquadramento do poder local na CRA
2.1. As grandes opes do legislador constituinte
2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais
2.3. O princpio do Estado democrtico de direito

133

3. A centralidade do princpio democrtico
3.1. A omnipresena do princpio democrtico na regulao constitucional do poder local
3.2. As diversas feies da democracia no mbito do poder local
4. O princpio da autonomia local como norma de base do poder local
4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de autonomia local
4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia local
4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local
III. A concretizao do desgnio constitucional
5. O futuro
5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo 242. da CRA)
5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das autarquias locais
5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado constitucional

4. O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados.. 93
1. Introduo
2. Nota sobre o sentido histrico do papel dos tribunais na proteco dos direitos
fundamentais
3. Os tribunais perante as normas de direitos fundamentais
3.1. Os tribunais e a aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e garantias
3.2. A vinculao dos tribunais s normas de direitos, liberdades e garantias
4. Os mecanismos jurisdicionais de proteco dos direitos fundamentais
4.1. Mecanismos Internos
4.2. Mecanismos Internacionais

Nota sobre a origem dos textos e agradecimentos115

Bibliografia117

ndice..131

134

Organiza!o de "arla Amado #omes e $iago Antunes
"om o patroc%nio da Funda!o Luso&Americana para o Desenvolvimento
Os trabalhos reunidos neste pequeno livro, agora colocados ao dispor de
todos, tiveram na sua origem intervenes ou lies preferidas em Angola e
em Portugal (o mais recente), justamente ao longo destes ltimos quatro anos,
representando um pequeno contributo para o conhecimento da Constituio
e para o aprofundamento da reflexo jurdica sobre o novo constitucionalismo
angolano.

Os primeiros destinatrios desta obra so os meus alunos de mestrado []
todavia, a obra destina-se tambm a todos os estudantes e profissionais do
Direito em geral e igualmente aos polticos e demais interessados na
observao das instituies e das transformaes constitucionais que ocorrem
em frica e no universo dos pases de lngua portuguesa.

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JOS MELO ALEXANDRINO

Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

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