Selma Freitas

Direito
Urbanístico
Direito Ambiental
Direito Urbanístico
Selma Freitas
 Direito Urbanístico

Coordenação Geral
Nelson Boni

Coordenação de Projetos
Leandro Lousada

Professor Responsável
Marcelo Augusto Travezani

Revisão Ortográfica
Vanessa Almeida

Coordenadora Pedagógica de Curso- EAD

Eleonora Altruda de Faria

Projeto Gráfico, Diagramação e Capa

Ana Flávia Marcheti

1º Edição: Fevereiro de 2013

Impressão em São Paulo/SP

Copyright © EaD Know How 2013

Nenhuma parte desta publicação pode
ser reproduzida por qualquer meio sem
a prévia autorização desta instituição.

F866dFreitas, Selma.
Direito urbanístico. / Selma Freitas. - São Paulo :
Know How, 2013
000 p. : 22 cm..
Inclui bibliografia
ISBN :
1. Direito urbanístico. 2. Estatuto da cidade.
3. Plano diretor. I. Título.

CDD – 346.81045

Catalogação elaborada por Glaucy dos Santos Silva - CRB8/6353

 Sumário

Capítulo 1
. ....................................................... 7
1 O Direito Urbanístico
2. Necessidade do surgimento do Direito Urbanístico
2.1. Civilizações antigas e clássicas
2.2. Idade Média e Renascimento
2.3. Fase pré-industrial
2.4. Urbanismo Moderno
2.5. O Direito Urbanístico no Brasil
2.6. Objeto do Direito Urbanístico
3. Os Princípios Constitucionais e a autonomia
do Direito Urbanístico
4. Vitórias na Política Urbana

Capítulo 2 .................................................... 32
1. A cidade e sua função social
2. Estatuto da cidade
- O desenvolvimento sustentável
- A gestão democrática da cidade
- O planejamento do desenvolvimento das cidades
3. Instrumentos urbanísticos municipais
3.1. Instrumentos jurídicos de regularização fundiária
3.2. Instrumentos de democratização da gestão urbana
4. Gestão urbana e gestação municipal
4.1. Aplicabilidade das Normatizações
Capitulo 1
O direito urbanístisco
1. O direito urbanístisco
1. O direito urbanístisco

O modelo de urbanização brasileiro produziu,

nas últimas décadas, cidades caracterizadas pela frag-
mentação do espaço e pela exclusão social e terri-
torial, daí a necessidade da visualização do Direito
Urbanístico como uma das matérias mais prementes
da atualidade, em face o crescente processo de urba-
nização descontrolado.

Emprega-se o termo Direito Urbanístico para

designar o processo pelo qual os temas envolvendo
o crescimento urbano precisa se adaptar, para não
tratarmos de mero acontecimento social, dando um
olhar peculiar, ou ainda, tratarmos sim, como um fe-
nômeno jurídico diante da concentração urbana atual.

O Direito Urbanístico é, pois, uma ciência que

se ocupa do fenômeno urbano, tratando-o a partir
de seus preceitos e parâmetros.

Esta concepção restringia-se aos limites da ci-

dade, visão superada, visto que o Direito Urbanís-
tico abrange a cidade, o campo e deixa de ser mera
disciplina da cidade, e passa por projetos de estru-
turação regional e, posteriormente, os planos nacio-
nais de um país preocupando-se com algo mais que
os aspectos meramente físicos do território.
 A inevitável incidência das diversas ciências, no
estudo e disciplina do fenômeno urbano, leva a crer
que o jurista ou arquiteto sozinho, não mais resol-
vem os problemas da cidade, porque convergem, na
solução deles, conhecimentos sociológicos especiali-
zados, geográficos, estatísticos, de engenharia sanitá-
ria, de biologia, de medicina, e, sobretudo, políticos
e econômicos.

A matéria urbanística é, assim, necessariamente

interdisciplinar e infinitamente rica em aspectos. Em
verdade, o Urbanismo também passou a ser apre-
sentado como uma ciência autônoma, surgida na
Europa no período que medeia entre finais do sécu-
lo XIX e a 1.ª Guerra Mundial.

Sabe-se que Direito Urbanístico é um ramo do

Direito relativamente novo, e somente após a déca-
da de setenta é que os juristas passaram a se dedicar
mais, especificamente, sobre a matéria, desencade-
ando uma crescente e qualitativa elaboração dou-
trinária e legislativa, a qual alcançou o auge com o
Estatuto da Cidade.

Há muitos questionamentos acerca da sua au-

tonomia como ramo do Direito. Para parte da dou-
trina, estamos diante de um braço do Direito Admi-

10
nistrativo e há, ainda, aqueles que o compreendem
como uma disciplina de síntese, multidisciplinar.

Dentro do Direito surge como uma das ciên-

cias que regula o fenômeno do urbanismo, lançando
sobre este seus elementos, conceitos e princípios.

A ciência jurídica manifesta-se objetivamen-

te com suas normas, adota conceitos e as aborda-
gens de outras ciências e cria sobre elas sua própria
concepção, enquadrando o fenômeno urbano com
o fim de adequá-lo, transformando-o de forma que
atenda aos seus objetivos e aos interesses daqueles
que buscam sua legitimidade.

A palavra urbanismo vem de “urbs”, cidade. O

conceito de Urbanismo detém independência e pe-
culiaridade do conceito de Direito Urbanístico.

Neste contexto, Moreira Neto, Diogo de Fi-

gueiredo conceituam:

“Direito Urbanístico é o conjunto da disciplina ju-

rídica, notadamente de natureza administrativa, inciden-
te sobre os fenômenos do Urbanismo, destinada ao estudo
das normas que visem a impor valores convivenciais na
ocupação e utilização dos espaços habitáveis.”

11
 2. Necessidade do surgimento do
direito urbanístico

Posto que o Direito Urbanístico tenha antepas-

sados ilustres, seria difícil pensar em um Direito Ur-
banístico antes do séc. XX. O Direito Urbanístico é
o reflexo, no mundo jurídico, dos desafios e proble-
mas derivados da urbanização moderna.
Exemplos de núcleos que obedeceram a linhas
determinadas por condições geográficas, necessida-
des de defesa, sistema político, religião e desenvol-
vimento do comércio e da indústria, e que foram
planejados no espaço ocupado pelo homem, en-
contram-se dentro da história, nos núcleos urbanos
construídos pelas civilizações surgidas nos vales dos
rios Nilo, Tigre, Eufrates e Indu.

2.1. Civilizações antigas e clássicas

Desde o III milênio a.C., no Egito, o plane-

jamento das cidades estava condicionado por suas
funções religiosas e político-administrativas. Um dos
exemplos da urbanística egípcia mais conhecida é a
cidade de Kahun. Construída no século XIX a.C.,
foi planejada para alojar os operários que trabalha-
ram na construção da pirâmide de Sesóstris II.

12
 Na Mesopotâmia, o mais antigo mapa urbano
foi descoberto pela arqueologia, de Nippur (1.500
a.C.), a exemplo do que deu origem à Babilônia.
Na Grécia, a “pólis” estruturava-se em torno
de dois polos, a ágora, ponto focal da vida política, e
a acrópole, conjunto fortificado, onde se concentra-
vam os templos principais e as sedes dos conselhos
e tribunais.
As cidades romanas, nascidas, muitas vezes, de
acampamentos militares, um dos grandes progressos
foi a construção de um sistema de abastecimento de
água, transportada por grandes aquedutos em Roma.

2.2. Idade média e renascimento

No período medieval, as cidades cresciam de for-

ma desordenada, não havia um tipo único e uniforme
de estrutura urbana e diferenciavam-se por fatores de
origem histórica e modo de desenvolvimento. No Re-
nascimento, as ideias urbanísticas restringiram-se qua-
se, exclusivamente, à ampliação e reconstrução das
cidades já existentes. Veneza e Florença eram cidades
limitadas em seu crescimento pelas novas muralhas, e
cidades foram forçadas a concentrarem-se em áreas
reduzidas e congestionadas.

2.3. Fase pré-industrial

13
 Papas, reis, príncipes ou nobres, para simbolizar
seu crescente poderio, entre os séculos XV e XVII,
projetaram a construção de novas cidades ou a reforma
urbana de outros centros. Versalhes teve a origem de
seu traçado nos bosques de caça medievais, cujo plano
partiu do princípio da radiação de 12 avenidas, que con-
vergem para o palácio real, e São Petersburgo, talvez a
mais importante criação urbanística do século XVIII.
A reforma da sede do papado em Roma, realiza-
da nos pontificados de Sisto IV e Sisto V tornaram-se
importantes elementos da estética urbana. No sécu-
lo XVI, Michelangelo consolidou o primeiro projeto
urbanístico a apresentar uma ruptura com o sistema
medieval com o Capitólio.
Nas cidades italianas e em Paris, ficaram destaca-
das pelo papel importante no processo de formação
da urbanística contemporânea.

2.4. Urbanismo moderno

As profundas mudanças econômicas, políticas e

sociais, que marcaram o século XIX, influenciaram a
concepção urbanística moderna, que se materializou
nas reformas empreendidas em muitas cidades euro-
peias, a partir da segunda metade do século XIX. O
exemplo mais marcante dessa tendência foi a reforma
de Paris, realizada pelo barão Georges-Eugène Haus-
smann, no segundo império.

14
 Nomeado prefeito do departamento de Sena por
Napoleão III, Haussmann encarregou-se da tarefa de
transformar uma Paris, ainda medieval em sua estru-
tura urbana, numa cidade moderna com reformas
realizadas em diversas cidades da França, em Roma,
Viena, Madri, Barcelona, Cidade do México, Chicago,
Nova Delhi e outras.

2.5. Odireito urbanístico no Brasil

Foi praticamente mundial, a influência de Haus-

smann que poderíamos traduzir para o Urbanismo
no Brasil. Nas colônias portuguesas, as cidades foram
construídas e desenvolveram-se sem qualquer orien-
tação normativa ou regulamento oficial.
Segundo José Afonso da Silva, podemos encon-
trar regras de organização nas ordenações do reino,
diplomas legais emitidos por Portugal, quando este,
ainda, exercia o jugo de império sobre as terras bra-
sileiras. Algumas das primeiras regras, nesse sentido,
diziam respeito à estética das cidades, as relações de
vizinhança e ao direito de construir, sendo estabeleci-
das pelas Ordenações Filipinas (séc. XVII).
No século XVIII, no período imperial brasileiro,
as Câmaras Municipais tinham poderes outorgados
pelas ordenações do reino, e estabeleciam regras no
ordenamento urbanístico, como tratamento dado ao
arruamento e à beleza da cidade.

15
 Em 1.824, surge a Constituição Imperial, é como
marco importante da época a Lei de 1.10.1.828, que
enumerou as matérias que as Câmaras Municipais
brasileiras poderiam tratar, cabe destacar também as
leis de 1.826 e 1.855 sobre matérias, que estabelece-
ram bases para as disciplinas da utilidade pública, nas
quais se fundamentavam as desapropriações.
Desde a 1.ª Constituição da República de 1.891
até a Emenda Constitucional n.º 01/69, o papel da
União não se expandiu no que toca a determinações
de diretrizes urbanísticas.
O Plano Nacional da época tratava de Viação
Férrea e de Estradas de Rodagem, e o principal enca-
minhamento constitucional era o de reforçar o papel
histórico dos municípios no tratamento das questões
locais, incluídas aí, àquelas que dissessem respeito ao
ordenamento das cidades.
Somente a partir do fim do século XIX é que o
urbanismo passou a ser usado efetivamente no Bra-
sil, com a fundação de Belo Horizonte. O plano da
cidade, construída para substituir Ouro Preto, como
capital de Minas Gerais. Outros exemplos de cidades
planejadas, no Brasil, são Goiânia e Brasília.
A política urbanizadora, que se operou no Bra-
sil desde a época do seu descobrimento e da criação
das primeiras cidades, caracterizou-se pelo esforço de
controlar e influir as transformações, que ocorreram
num processo como a urbanização das cidades.

16
 Com a necessidade de Portugal tomar posse das
novas terras descobertas no Brasil, o processo de po-
voamento gerou o que chamamos de colonização,
onde se fazia necessária uma política estratégica de
apropriação do espaço, e há autores que disseram que
"a ordem era ignorada pelos portugueses, no planeja-
mento de cidades em países novos".
A política urbanizadora, aplicada até meados do
século XVII pelos portugueses, consistia na formação
de vilas nos territórios dos donatários, enquanto nos
territórios da coroa havia uma despovoação.
Os centros urbanos compõem o sistema social
e espacial da colônia. As colônias funcionavam como
uma retaguarda rural para o mundo europeu e seus
núcleos, como sede de ações político-administrativas.
A dispersão da população causada pela decadência
da agricultura conduziu a uma mudança da política e no
programa de criação das cidades, bem como o controle
estreito sobre as vilas fundadas pelos donatários.
Século XIX - poucas alterações no contexto ur-
bano brasileiro, o progresso industrial e as consequ-
ências continuavam ocorrendo sempre com o intuito
de ocupação e apropriação do espaço.
Até início do século XX, a sociedade brasileira
estava, ainda, muito ligada às influências da coloniza-
ção. Já, neste século, forçados pelo crescimento acele-
rado, surgiram às necessidades de uma concentração
de normas propostas de um programa mais comple-

17
xo, que contempla o Direito Urbanístico.
A partir da Constituição de 1.988, podemos desta-
car dois elementos marcantes desse período de evolução:

1. Primeiro, a inscrição, desde a Constituição

de 1.934, da função social da propriedade no orde-
namento jurídico brasileiro, sob forte influência das
constituições sociais, como a do México (1.917) e de
Weimar (1.919);

2. Segundo, na década de 60, a tentativa de

instauração pelo governo militar de uma política pú-
blica nacional de desenvolvimento urbano, que veio
redundar na criação de marco legal para o Direito
Urbanístico, então, ainda embrionário. Porém, tal
não se deu e as iniciativas pautadas na atuação do
Banco Nacional da Habitação (BNH) e do Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU)
são, hoje, tidas como fracassadas pelos especialistas.

Todos esses fatores tornaram-se responsáveis

pelo surgimento de soluções e mecanismos que, fren-
te ao Direito Civil e ao Direito Administrativo da épo-
ca, acabaram se aglutinando em torno da expressão
“Direito Urbanístico”.
Esse Direito contrapôs-se ao Direito Civil clássi-
co ao deslocar do âmbito individual para o estatal, as

18
decisões básicas quanto ao destino das propriedades
urbanas, onde se observa o fator - Função Social da
Propriedade.
A partir da década de 70 o Direito Urbanísti-
co conquistou uma identidade, que foi sendo ditada
com urgência, em razão da explosão e surgimento das
grandes cidades, trazendo consigo todos os proble-
mas inerentes às mesmas.
A emergência da necessidade de uma previsão
de caráter geral sobre o tema “urbanismo”, pressiona-
va a Constituinte de 1.988; e esta assinalou ao Direito
Urbanístico, então, o papel de servir à definição e apli-
cação de uma “política de desenvolvimento urbano”,
a qual tem por finalidade “ordenar o pleno desenvol-
vimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar dos seus habitantes”.
Cabe destacar, inicialmente, as definições de
competências em matéria de ordenamento urbano na
Constituição de 1.988 de competências da União Fe-
deral sobre a matéria:

...“elaborar e executar planos nacionais e regio-

nais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social” (art. 21, IX da C.F.);

...“instituir diretrizes para o desenvolvimen-

to urbano, inclusive habitação, saneamento básico e
transportes urbanos” (art. 21, XX da C.F.).

19
 Aos Estados ficou reservada importante maté-
ria de ordenamento territorial, principalmente com
o avanço do processo de urbanização brasileira e as
possibilidades de ocorrência do fenômeno conhecido
como conurbação:

...“Os Estados poderão, mediante lei comple-

mentar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamen-
tos de municípios limítrofes, para integrar a organiza-
ção, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum.” (art. 25, §3.º da C.F.)

O Município foi elevado a ente federativo, ao

lado da União e dos Estados, pela Constituição de
1.988, sacramentou-se, de forma mais estruturada, a
sua função história:

...“promover no que couber, adequado ordena-

mento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urba-
no (art. 30, VIII da C.F.).”

Art. 182 da C.F. - A política de desenvolvi-

mento urbano, executada pelo Poder Público muni-
cipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das

20
 funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.

§ 1.º - O plano diretor, aprovado pela Câ-

mara Municipal, obrigatório para cidades com mais
de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Fica destacado que a propriedade urbana cum-

pre uma função social, quando atendidas às exigên-
cias do Plano Diretor, e esse mesmo Plano Diretor
é considerado pela Constituição Federal como o ins-
trumento básico da política de desenvolvimento ur-
bano dos municípios com mais de 20.000 habitantes.
Há exemplos onde o poder público para en-
frentar a especulação imobiliária poderá exigir do
proprietário do solo urbano não edificado ou subuti-
lizado, ou ainda com o uso inadequado, consequente
parcelamento e imposto progressivo e, ou a desa-
propriação do mesmo.
É fundamental nessa visão panorâmica e, prin-
cipalmente, para fixar a origem do Direito Urbanísti-
co como ramo autônomo do Direito, a sua inscrição
constitucional no artigo 24, inciso I como segue:

“Compete à União, aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre:

21
 I. - direito tributário, financeiro, penitenciá-
rio, econômico e urbanístico.”

O Direito Urbanístico surge, então, como o direito

da política de desenvolvimento urbano, em três sentidos:

• como conjunto das normas que discipli-

nam a fixação dos objetivos da política urbana
(normas constitucionais);
• como conjunto de textos normativos em
que estão fixados os objetivos da política urbana
(planos urbanísticos);
• como conjunto de normas em que estão pre-
vistos e regulados os instrumentos de implementa-
ção da política urbana (ex.: Estatuto da Cidade).

2.6. Objetivo do direito urbanístico

O Direito Urbanístico é um conjunto de nor-

mas que regula a atividade urbanística, disciplina e
ordena o território. É o ramo do Direito que visa
a promover o controle jurídico do desenvolvimento
urbano, isto é, dos vários processos de uso, ocupa-
ção, parcelamento e gestão do solo nas cidades.
O Direito Urbanístico tem caráter publicísti-
co, pois trata do ramo do Direito, que nasce justa-
mente para construir, no tocante à gestão dos bens
privados, um sistema decisório complexo em que o

22
Estado exerce papel preponderante, uma vez que a
utilização da propriedade deixa de ser uma decisão
individual do proprietário, para tornar-se uma deci-
são, que envolva também o Estado.
Hely Lopes Meirelles, ainda, manifestam-se
dois aspectos do Direito Urbanístico:

a) “o Direito Urbanístico objetivo, que consis-

te no conjunto de normas jurídicas reguladoras da
atividade do poder público, destinado a ordenar os
espaços habitáveis, o que vale dizer: conjunto de nor-
mas jurídicas reguladoras da atividade urbanística;

b) o Direito Urbanístico como ciência, que bus-

ca o conhecimento sistematizado daquelas normas e
princípios reguladores da atividade urbanística.”

O objeto de regulação promovida pelo Direi-

to Urbanístico é essencialmente o solo (espaço) da
cidade. Nesse sentido, o Direito Urbanístico é o di-
reito da política espacial da cidade. E como política
pública, a política urbanística não pode existir isola-
damente, ao contrário, deverá harmonizar-se com a
política geral e setorial.
Importante frisar-se que o Direito Urbanístico
tem como objeto o estudo das normas – regras e
princípios - que visam a ordenar as cidades. Dedi-
ca importante atenção e concentra especiais esfor-

23
ços aos direitos e limitações inerentes à propriedade
urbana, sua regulação e organização, indispensável
diante do premente fenômeno da concentração ur-
bana iniciada a partir das revoluções burguesas e
industriais ocorridas na Europa Ocidental e, logo,
refletidas no Brasil.
A Constituição Federal impõe que para compa-
tibilizar a política urbanística da cidade tem que ter
sua validade condicionada ao respeito às normas e
decisões de maior abrangência, tanto no tocante aos
territórios, quanto com vistas a uma política de cará-
ter genérico voltada para o desenvolvimento.

3. Os princípios constitucionais e
a autonomia do direito urbanístico

Quando tratamos de Direito Urbanístico, não

adquirimos unidade substancial nas normas existen-
tes, formando apenas um conjunto coerente e siste-
matizado legislativamente.
As normas que tratam dessa matéria encon-
tram-se dispersas em diversas leis e apenas guardam,
entre si, conexão puramente material em função do
objeto regulado. Para identificá-las, torna-se necessá-
rio estabelecer com precisão qual é esse objeto, que
vem a ser o próprio objeto do Direito Urbanístico.
Segundo José Afonso da Silva, o Direito Urba-
nístico é:

24
 “(...) conjunto de técnicas, regras e instrumen-
tos jurídicos, sistemáticos e informados por princípio
apropriados, que tenha por fim a disciplina do com-
portamento humano relacionado aos espaços habi-
táveis, ou seja,(...) arte e técnica social de adequar o
espaço físico às necessidades e à dignidade da mora-
dia humana.”

E, segundo o eminente Celso Antônio Ban-

deira de Melo, "diz-se que: há uma disciplina ju-
ridicamente autônoma quando corresponde a um
conjunto sistematizado de princípios e regras que
lhe dão identidade, diferenciando-a das demais ra-
mificações do Direito".
Evidencia-se daí a primeira importância do estu-
do dos princípios do Direito Urbanístico. E em uma
segunda visão, que são princípios de uma ciência, con-
forme lição de Cretella Júnior: "as proposições bási-
cas, fundamentais, típicas que condicionam todas as
estruturações subsequentes. Princípios, neste sentido,
são os alicerces, os fundamentos da ciência".
A Constituição Federal do Brasil de 1.988 con-
forme já vimos, menciona o Direito Urbanístico no
inciso I, do Artigo 24.º, que trata das competências
concorrentes da União, Estados e Distrito Federal
o que, para alguns autores, indica a autonomia da
matéria no contexto da ciência jurídica.

25
 A matéria de Direito Urbanístico, longe de es-
gotar-se no artigo 24.º da Constituição Federal, tam-
bém encontra relevante disposição no artigo 182.º,
que trata da política de desenvolvimento urbano
executada pelo Poder Público Municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo orde-
nar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O princípio da “função social da propriedade”
constitui o núcleo central do Direito Urbanístico.
Outros, ainda, são os princípios Constitucionais, que
conferem ao Direito Urbanístico autonomia e rele-
vância material.
Diante do tema “Direito Urbanístico”, deve-
mos destacar os princípios:

1. Princípio da Dignidade da Pessoa Humana;

2. Princípio da Igualdade;
3. Princípio da Legalidade.

• O princípio da dignidade da pessoa hu-

mana é de tal relevância que na elaboração da nova
Carta Constitucional da União Europeia e é disci-
plinado em nossa Constituição Federal de 1.988 no
artigo 1.º, inciso III., revestido do entendimento de
que o ser humano deverá ser respeitado por tratar-
-se, simplesmente, de um ser humano, e tal preceito
encontra-se à frente mesmo do direito à vida, pois

26
não é dever garantir apenas a vida, mas a vida com
dignidade. Considerando o respeito pelas virtudes e
qualidades humanas, o Direito Urbanístico, apresen-
ta-se como ciência das mais relevantes para a con-
cretização do direito à dignidade da pessoa humana.
Não há dignidade sem moradia, sem condições de
habitação, sem instrumentos urbanos que garantam
a circulação, o lazer e o trabalho.

• O princípio da igualdade é um direito fun-

damental do cidadão brasileiro, consagrado na Cons-
tituição Federal do Brasil no artigo 5.º, caput. Con-
siderando a vinculação da Administração Pública
ao princípio da igualdade, e esta deve se traduzir na
elaboração e aprovação de planos que estabelecem
regras respeitantes à ocupação, uso e transformação
do solo urbano ou rural. A todo cidadão deve estar
garantido, igualitariamente, o acesso à cidade. Como
é característico da atividade pública trata-se de um
dever-poder, obrigando o administrador não só vi-
sar, mas assegurar a garantia das condições mínimas
necessárias a uma vida digna dentro dos centros ur-
banos. As normas que compõem o sistema normati-
vo urbanístico devem ser concebidas e interpretadas
de forma diferenciada para os diferentes, levando-se
sempre em consideração as características e peculia-
ridades locais – com destaque para as questões rela-
tivas à propriedade privada e a sua função social.

27
 • Princípio da legalidade traduz a supremacia
do interesse público, o da publicidade e o da eficiência
dada inquestionável ligação umbilical existente entre o
Direito Urbanístico e o Administrativo, visto que são
integrantes do regime jurídico administrativo consti-
tucional e também estarão "a serviço" da legalidade.

Em decorrências e implicações de todos estes

princípios supracitados podemos destacar os seguin-
tes princípios constitucionais "específicos implíci-
tos" informadores do Direito Urbanístico:

(1) a necessária gestão democrática da cidade,

pautada na indispensável e efetiva participação popular;

(2) e do planejamento urbano, pautado na lega-

lidade, publicidade e eficiência, visando à satisfação
das carências no que tange às suas necessidades bá-
sicas (lazer, trabalho, moradia e circulação).

O objeto desse conjunto de normas específicas

sobre Direito Urbanístico ou Direito do Urbanismo
estão voltadas para a realização e aplicação de prin-
cípios norteadores próprios e princípios constitu-
cionais, bem como tem nomenclatura, e tratamento
individualizados.

28
 Tentamos demonstrar que não se trata de uma
nova matéria, mas sim, de uma matéria amadurecida
ao longo do despertar legislativo e doutrinário, bem
como de uma disciplina necessária para o tratamento
dos fatos sociais irredutíveis.

4. Vitórias na política urbana

Significativas listas de vitórias relacionadas ao

Movimento Nacional pela Reforma Urbana foram
as primeiras experiências democráticas no início dos
anos 1.980, passando pela crescente expansão e or-
ganização dos movimentos sociais urbanos.

• 1.987 - Emenda Constitucional de Iniciativa

Popular subscrita por seis entidades da sociedade ci-
vil. Criação do Fórum Nacional de Reforma Urbana
formado por entidades da sociedade civil.

• 1.988 - Promulgação da Constituição Fede-

ral com dois capítulos voltados para o tema urbano,
pela primeira vez na história do País.

A regularização de áreas degradadas favore-

cendo a criação de favelas e loteamentos irregulares
possibilitam a titulação de moradores, como vemos
no artigo 183.º da Constituição Federal de 1.988:

29
 Art. 183 – “Aquele que possuir como sua
área urbana de até duzentos e cinquenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.”

Pertinente ao tema pode-se destacar a proteção

ao patrimônio histórico e cultural que temos no arti-
go 24.º, inciso VII da C.F/88, em sua melhor defini-
ção correlacionada com artigo 216 da C.F./88.
O meio ambiente também se relaciona com o
tema, pois trata de uma questão importante em seu
artigo 215, como segue:

Art. 225. “Todos têm direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impon-
do-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.

§ I.º Para assegurar a efetividade desse direito,

incumbe ao Poder Público:

...IV - exigir, na forma da lei, para instalação

de obra ou atividade potencialmente causadora de sig-
nificativa degradação do meio ambiente, estudo prévio

30
 de impacto ambiental, a que se dará publicidade.

...§ 5.º. “São indisponíveis as terras devolu-

tas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discri-
minatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas
naturais.”

Há garantias dos movimentos sociais como in-

terferências no desenvolvimento e na administração
pública e as de ação de iniciativa popular, como ve-
mos no inciso LXXIII do art.5.º:

“...qualquer cidadão é parte legítima para

propor ação popular que vise anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio am-
biente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando
o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência.”

E demais, como segue:

• A Lei Federal 6.766/79 confere proteção no

tocante a parcelamento do solo - Loteamento e des-
membramentos para atender às exigências do plane-
jamento urbano e regional dos municípios.

31
 • A Lei 9.605/98 - Meio Ambiente - regula-
mentada pelo Decreto 6.514/2008, que dispõe sobre
sanções penais e administrativas derivadas de con-
dutas e atividades lesivas ao meio ambiente, trouxe
novidades nas normas ambientais. Entre elas, está a
desconsideração da pessoa jurídica, que foi estabele-
cida para responsabilizar a pessoa física sempre que
sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de
prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.

• 1.991 - Apresentação de Projeto de Lei do

Fundo Nacional de Habitação Popular como inicia-
tiva da sociedade civil, contendo assinatura de um
milhão de eleitores (aprovado na Câmara Federal
como Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social em 2.005).

• 2.001 - Promulgação da Lei Federal Lei

10.257/2001 - Estatuto da Cidade, que regulamen-
ta a Constituição Federal de 1.988 — em especial a
Função Social da Propriedade.

• 2.003 - Criação do Ministério das Cidades.

Realização da Conferência Nacional das Cidades re-
sultado de um processo participativo que envolveu
municípios, todos os Estados da Federação e contou
com delegados eleitos para debater a Política Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano (outras conferên-

32
cias aconteceram em 2.005 e 2.007).

• 2.004 - Criação do Conselho Nacional das

Cidades como órgão consultivo do Ministério das
Cidades. Criação do Programa Nacional de Regula-
rização Fundiária Urbana.

• 2.005 - Aprovação da Lei Federal que insti-

tui o marco regulatório do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatização que estava
em disputa há 13 anos).

• 2.005 - Aprovação da Lei Federal do Fun-

do Nacional de Habitação de Interesse Social, que
implicou a criação de um fundo e conselho especí-
fico com participação social, além de condicionar o
repasse de recursos federais à existência de Planos
Habitacionais, Conselhos e Fundos estaduais e mu-
nicipais. Nesse mesmo ano, foi lançada a Campanha
Nacional do Plano Diretor Participativo prevendo a
elaboração do Plano para todas as cidades com mais
de 20 mil habitantes.

• Em 2.007, em seu segundo governo, Lula

lança o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC)
retomando investimentos nas áreas de habitação e
saneamento, abandonados há praticamente 25 anos.

33
O PAC constitui um plano keynesiano ou simplesmen-
te um conjunto de obras que pretende recuperar parte
da infraestrutura voltada à produção (portos, ferrovias,
rodovias, usinas geradoras de energia) e parte da infra-
estrutura social e de habitação entre 2.007 e 2.010. O
programa de urbanização de favelas é prioritário para
o investimento dos recursos orçamentários federais no
contexto do PAC; e ainda a Lei 11.445/2007 (Plano
Nacional de Saneamento Básico).

• Lei 11.977/2009 (que dispõe sobre regulari-

zação fundiária de assentamentos em áreas urbanas).

• Em 2.009, como resposta à crise internacio-

nal iniciada em setembro de 2.008, o Governo Fe-
deral lançou o Programa Minha Casa, Minha Vida
que pretendia financiar a construção de moradias
tendo como protagonista o mercado privado. E pela
primeira vez na história do Brasil, esteve presente
subsídios para financiar a moradia social.

• Lei 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos

Sólidos), e os planos diretores de ordenamento territorial.

34
 Questões
1. Analise e assinale a alternativa correta.

I. O urbanismo constitui ciência que estuda a

nova organização das cidades, a fim de solucionar os
principais problemas decorrentes da crescente urba-
nização experimentada nos últimos séculos, princi-
palmente a partir da Revolução Industrial.
II. Da necessidade de organizar o espaço habi-
tável, surgiu o Direito Urbanístico, para legitimar as
intervenções do Poder Público na propriedade e na
cidade, com o objetivo de garantir a supremacia do
interesse coletivo.
III.O Direito Urbanístico é disciplina que in-
tenta transpor os problemas urbanos para o campo
da juridicidade.

a) As afirmações I e II estão corretas.

b) Apenas a afirmação II está correta
c) As afirmações II e III estão corretas.
d) As afirmações I, II e III estão corretas.
e) Nenhuma das afirmações está correta.

2. São os princípios Constitucionais que con-

ferem ao Direito Urbanístico autonomia e rele-

35
vância material:
a) Princípio da função social, princípio da dig-
nidade da pessoa humana e o princípio da igualdade.
b) Princípio da legalidade, princípio da razoabi-
lidade e o princípio da moralidade.
c) Princípio da proporcionalidade, princípio da
ampla defesa e o princípio do contraditório.
d) Princípio da segurança jurídica, princípio da
função social e o princípio da eficiência.
e) Princípio da função social, princípio da mo-
ralidade e o princípio do interesse público.

3. O Direito Urbanístico (conjunto de normas)

tem por objeto:

a) Regular a atividade urbanística, disciplinar a

ordenação do território.
b) A ordenação das cidades, e das áreas rurais,
no vasto campo da ecologia e da proteção ambiental,
intimamente relacionada com as condições da vida
humana em todos os núcleos populacionais, da cida-
de e do campo.
c) A promoção do controle jurídico do desen-
volvimento urbano, isto é, dos vários processos de
uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo nas
cidades.
d) Expor, interpretar e sistematizar as normas e
princípios, ou seja, estabelecer o conhecimento sis-

36
tematizado sobre essa realidade jurídica.
e) Todas estão corretas.

4. De acordo com a Constituição Federal, a com-

petência para legislar sobre Direito Urbanístico é:

a) da União.
b) dos Municípios.
c) dos Estados e do Distrito Federal.
d) da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios.
e) da União, dos Estados e do Distrito Federal.

5. O Direito Urbanístico abrange somente áre-

as municipais?

37
Capitulo 2
A Cidade e sua função social
1. A 1.Cidade
A Cidade e e
suasua função
função social social
Os registros históricos denotam que desde
os primórdios a necessidade de existência da ci-
dade é marcada pela vontade que os seres huma-
nos têm de agregar-se, para inter-relacionar-se,
para proteger-se, para produzir e trocar bens e
serviços, cultura e arte, pois a cidade é um lugar
de realização do bem comum, pois há sentimen-
tos e anseios que só se concretizam na diversida-
de, que a vida urbana proporciona.
Mesmo que, utopicamente, todos procura-
ram uma cidade mais justa e mais democrática,
socialmente inclusiva, construída para todos e
com a participação de todos, para que possamos
de alguma forma realizar dos nossos sonhos.
Temos que lembrar que existem desvan-
tagens e que, seguramente, o urbanismo segre-
gador, geralmente cria uma cidade legal e outra
marginal; esta não tem acesso aos serviços e ao
progresso da cidade legal; é periférica, constrói-
-se nas encostas e beiras de rio.
A questão urbanismo X pobreza não ficou
alheia à preocupação do legislador, pois suas re-
lações oscilaram sempre entre o desprezo mútuo
e o conflito. A impossibilidade de largas camadas
da população não ter acesso à propriedade sem-
pre foi tratado como um problema meramente
econômico e sem solução urbanística, como se o
urbanismo só se fizesse na abundância.
Esse urbanismo, que poderíamos denominar
urbanismo de exclusão, e ainda hoje vigente, leva
o solo urbano a ser objeto de ações clandestinas.
Em uma sociedade, onde o urbanismo é
dissociado da questão social e econômica, não se
pode constatar um papel reformador, que abra
caminho para os excluídos do direito à cidade.
No Brasil, o urbanismo fugiu à política e re-
vestiu-se de pura técnica de controle dos proble-
mas produzidos pela “disfunção” urbana. Aos
administradores e urbanistas passou despercebi-
da a visão que a cidade desejada tem que ser fru-
to do trabalho e participação coletivos de uma
sociedade, e o lugar onde se materializa a histó-
ria de um povo, pela via das suas relações sociais,
políticas, econômicas, artísticas e religiosas.
A nova visão de cidade busca a luz do Di-
reito Urbanístico, ser o espaço onde a vida mo-
derna desenrola-se e tem suas funções sociais de
fornecer as pessoas: moradia, trabalho, saúde,
educação, cultura, lazer, transporte, saneamen-
to ambiental, serviços públicos em geral, enfim
toda infraestrutura urbana, pois tem a missão de
viabilizar o pleno desenvolvimento das funções
sociais do todo (a cidade) e das partes (cada pro-
priedade em particular).

42
 Tudo isso se tornou possível através de uma
ordenação, cujo objetivo foi precisamente corrigir
o crescimento urbano distorcido, desordenado. A
política urbana teve que buscar, através dessa or-
dem, o pleno desenvolvimento de todas as fun-
ções sociais da cidade, da propriedade e da posse,
concretizando-se de múltiplas formas observadas
as características e particularidades locais.
Com essa nova ordem urbanística formou-
-se o conceito do Estatuto da Cidade onde re-
vela que o Direito Urbanístico está claramente
vinculado a uma visão totalizante de mundo em
oposição ao individualismo.
Com suas diretrizes gerais, o Estatuto expres-
sa a convicção de que nas cidades o equilíbrio é
possível e, por isso necessário, com vistas ao pre-
sente e ao futuro, já que a população tem direito
a uma cidade sustentável, e pode ser vista sob um
prisma de totalidade para possibilitar a fruição das
vantagens individuais dela decorrentes.
O Estatuto da Cidade introduziu mecanis-
mos de defesa para que tais políticas não sofres-
sem uma estatização, o que a distanciaria das
peculiaridades de cada locus, e afrontaria os ob-
jetivos do Direito Urbanístico, expressos na ges-
tão participativa e democrática que impede que
modelos fechados sejam obstáculos à execução
de uma política de desenvolvimento urbano ade-

43
quada às necessidades de cada município.
A política urbanística agrega princípios da
cooperação entre os governos, iniciativa priva-
da e demais setores da sociedade, e da isonomia
de condições para agentes públicos e privados,
apresentando-se o Estatuto da Cidade como
a primeira tentativa de uma resposta jurídica
abrangente a esse conflito, através da instituição
de um Direito Urbanístico popular.
Para tanto adotou políticas de transferência dos
grupos marginalizados para dentro do mundo jus-
-urbanístico, ao mesmo tempo em que buscou ade-
quar essa política a real situação urbanística da popu-
lação por via de normas especiais.
buída pela Constituição à cidade, tem uma fun-
ção social que só se realizará na medida em que a
pessoa humana seja a prioridade da política urba-
nística, assegurando aos seus moradores condições
mais justas, humanas e democráticas de nelas viver.
O exercício do Direito às cidades sustentáveis
compreende plenamente condições de vida dignas,
de exercitar a cidadania e os direitos humanos, de
participar da gestão da cidade, de habitar uma ci-
dade com qualidade de vida sob todos os aspectos
antes mencionados.
A função social da cidade e da propriedade, so-
mente, será alcançada quando observadas pelo Poder
Público, as normas inseridas no Estatuto da Cidade,

44
que fazendo uso de instrumentos ali previstos, tais
como o plano diretor, garante a ampla participação
popular que traduza a gestão democrática da cidade
e legitima a administração pública da cidade.

2. Estatuto da cidade

Diante da complexidade do processo de urba-

nização no Brasil, observa-se que gerou, e continua
gerando, uma profunda crise urbana caracterizada
pela combinação de segregação socioespacial, déficit
habitacional, impactos ambientais e acesso informal
à terra urbana e à moradia.
A longa tradição de centralização política, jurídi-
ca e financeira durante a maior parte do processo de
urbanização, antes da criação do Ministério das Cida-
des e a falta de respostas governamentais adequada
na esfera federal, limitada à intervenção governamen-
tal então existente, foi um dos principais fatores que
determinaram a natureza excludente do processo de
desenvolvimento fundiário e urbano do País.
Outro fator excludente de urbanização, foi a
prevalência de uma ordem jurídica obsoleta e proi-
bitiva quanto aos direitos de propriedade imobiliária
que, ignorando o princípio da função social da pro-
priedade que consta de todas as Constituições Fede-
rais desde 1.934, seguiu afirmando no paradigma do
Código Civil de 1.916, reforçando, assim, a tradição

45
histórica de reconhecimento de direitos individuais
de propriedade sem uma maior qualificação.
A Constituição Federal de 1.988 exigiu uma lei
complementar, o Estatuto da Cidade que foi aprova-
da apenas 13 anos depois.
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n.º
10.257/2001, trata como deve ser feita a política ur-
bana em todo o país. Tem como objetivo garantir o
Direito à Cidade para todos e traz regras para orga-
nizar o território do município. É ele que detalha e
desenvolve os artigos 182.º e 183.º, do capítulo de
política urbana da Constituição Federal de 1.988.
O Estatuto da Cidade regulamentou e ampliou
os dispositivos constitucionais sobre política urbana,
além de ter reconhecido o “direito à cidade susten-
tável” no Brasil.
Conforme prevê a Lei 10.257/2001 (Estatuto
das Cidades): “normas de ordem pública e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar
dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”
(artigo 1.º, parágrafo único).
Essa Lei Federal n.º 10.257/2001 resultou de
um intenso processo de negociação, entre as forças
políticas e sociais, e confirmou o papel fundamen-
tal jurídico-político dos municípios na formulação
de diretrizes de planejamento urbano, bem como na
condução dos processos de desenvolvimento e ges-

46
tão urbana.
As virtudes do Estatuto da Cidade não se es-
gotam na qualidade técnica ou jurídica de seu tex-
to, que embora fundamental, não é suficiente para
resolver problemas estruturais de uma sociedade,
historicamente, desigual e voltada para óptica rural.
Aplicar o Estatuto da Cidade em um contexto,
culturalmente excludente, tradicionalmente conser-
vador, nunca foi e, ainda, continua não sendo uma
tarefa simples, especialmente porque nessas socieda-
des chamadas de emergentes, não desenvolvidas ou
em desenvolvimento (periféricas), o poder político e
social vem associado à propriedade patrimonial.
A cidade cumpre efetivar a sua função social
para tornar-se acessível para todos os seus cidadãos.
Os municípios cabem, portanto, utilizar as diretrizes
e instrumentos do Estatuto da Cidade com o obje-
tivo de estabelecer as regras que propiciem o ple-
no desenvolvimento econômico, social e ambiental,
com vistas a garantir o direito à cidade para todos os
que nela vivem.
O Estatuto da Cidade procura estabelecer um
modelo de desenvolvimento a ser seguido pelos muni-
cípios, obedecidas às características e as diretrizes ge-
rais contidas em seu artigo 2.º E.C., Lei 10.257/2001
que devem ser destacadas três principais:

47
 • O Desenvolvimento sustentável
O desenvolvimento sustentável é o modelo
de desenvolvimento que defende a harmonia entre
a produtividade econômica, os seres humanos e o
meio ambiente, ou seja, a busca pelo equilíbrio entre
o econômico, o social e o ambiental.
A importância do plano diretor para o desen-
volvimento municipal, assim, por cidades sustentá-
veis, deve ser estendida àquelas, que implementam
políticas urbanas baseadas no conceito de desenvol-
vimento sustentável, e que possui mecanismos de
gestão que possibilitam o acesso de todos os cida-
dãos, desta e das futuras gerações, aos bens e equi-
pamentos públicos e às riquezas naturais.

• A gestão democrática da cidade

A gestão democrática da cidade é o modelo de
gestão pública, baseado no diálogo permanente do
governante com a sociedade civil, inclusive, nos pro-
cessos de tomada de decisão.
O fortalecimento dos espaços de participação,
através da mobilização da população e de suas ins-
tâncias de representação, deve ser uma premissa da
administração municipal, para a formulação, execu-
ção e acompanhamento de planos, programas e pro-
jetos de desenvolvimento urbano.

48
 • O Planejamento do desinvolvimento das cidades
O Planejamento do desenvolvimento das ci-
dades tem como finalidade promover a justa distri-
buição espacial da população e das atividades eco-
nômicas, não somente do território do município,
mas também da área sob sua influência, com vistas a
evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
Os instrumentos disponibilizados aos municí-
pios para implementar a política urbana são outro as-
pecto importante do Estatuto da Cidade, que são clas-
sificados em: Urbanísticos, Jurídicos de Regularização
Fundiária e de Democratização da Gestão Urbana.

3. Instrumentos urbanísticos municipais

• Parcelamento, edificação ou utilização com-

pulsória, IPTU progressivo no tempo, desapropria-
ção com pagamentos em títulos;
• Outorga onerosa do direito de construir;
• Transferência do direito de construir;
• Operações urbanas consorciadas;
• Direito de preempção (Direito de preferência);
• Direito de superfície;
• Consórcio imobiliário.

49
 3.1. Instrumentos jurídicos
de regularização fundiária

• Zonas especiais de interesse social;

• Usucapião especial de imóvel urbano;
• Concessão de uso especial para fins de moradia;
• Concessão de direito real de uso.

3.2. Instrumentos de democratização

da gestão urbana

• Estudo de impacto de vizinhança;

• Conselhos - sistemas de gestão democrática
da política urbana;
• Audiências e consultas públicas;
• Conferências sobre assuntos de interesse urbano;
• Iniciativa popular de leis.

O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu

os dispositivos constitucionais sobre política urbana,
além de ter, explicitamente, reconhecido o “direito à
cidade sustentável”, no Brasil.
As dimensões principais do Estatuto da Cidade,
Lei 10.257/2001 são quatro, quais sejam:

• uma conceitual, que explicita o princípio

constitucional central das funções sociais da pro-
priedade e da cidade e os outros princípios determi-

50
nantes da política urbana;
• uma instrumental, que cria uma série de ins-
trumentos para materialização de tais princípios de
política urbana;
• uma institucional, que estabelece mecanis-
mos, processos e recursos para a gestão urbana; e,
finalmente, uma dimensão de regularização fundiária
dos assentamentos informais consolidados.

A. As funções sociais da propriedade

e da cidade

O princípio da função social da propriedade vinha

sendo, nominalmente, repetido por todas as Constitui-
ções Brasileiras desde 1.934, mas somente na Consti-
tuição de 1.988 encontrou-se uma fórmula acabada.
Essa noção foi, em grande medida, uma figura de retó-
rica por muitas décadas, já que, de modo geral, a ação
efetiva dos setores privados ligados aos processos de
desenvolvimento urbano pautou-se por outra noção,
qual seja a do direito de propriedade individual, consi-
derado por muitos como direito irrestrito.
A base jurídica dessa noção, ao longo do século
XX, foi dada pelo Código Civil de 1.916, aprovado
quando apenas cerca de uma pequena porcentagem
de brasileiros viviam em cidades, no contexto de um
País, ainda, fundamentalmente agrário, mas que vi-
gorou até 2.002.

51
 Expressando a ideologia própria da tradição de
legalismo liberal, o Código Civil defendia o direito de
propriedade individual de maneira quase que absoluta.
Ao longo do processo de urbanização no País,
e em que pesem as mudanças drásticas ocorridas na
sociedade brasileira nesse período, a ação do poder
público no controle do desenvolvimento urbano en-
controu enormes obstáculos nessa interpretação civi-
lista. Culminando um lento e contraditório processo
de reforma jurídica que começou na década de 1.930,
o que a Constituição de 1.988 e o Estatuto da Cidade
propõem é uma mudança de “olhar”, substituindo o
princípio individualista do Código Civil pelo princípio
das funções sociais da propriedade e da cidade.
Com isso, estabelecem-se as bases de um novo
paradigma jurídico-político, que controle o uso do
solo e o desenvolvimento urbano pelo poder públi-
co e pela sociedade organizada.
Isso foi feito, especialmente, pelo fortalecimen-
to do dispositivo constitucional que reconheceu o
poder e a obrigação do poder público, especialmente
dos municípios, de controlar o processo de desen-
volvimento urbano com a formulação de políticas
territoriais e de uso do solo, nas quais os interesses
individuais de proprietários de terras e propriedades
têm, necessariamente, de coexistir com outros inte-
resses sociais, culturais e ambientais de outros gru-
pos socioeconômicos e da cidade como um todo.

52
 Para tanto, foi dado ao poder público o poder
de, por meio de leis e diversos instrumentos jurídi-
cos, urbanísticos e financeiros, determinar a medida
desse equilíbrio possível entre interesses individuais
e coletivos, quanto à utilização desse bem não re-
novável essencial ao desenvolvimento sustentável da
vida nas cidades, qual seja, o solo urbano.

B. Uma "caixa de ferramentas"

Mais do que nunca, cabe aos municípios pro-

mover a materialização do novo paradigma das fun-
ções sociais da propriedade e da cidade, através da
reforma da ordem jurídico-urbanística e ambien-
tal municipal. Confirmando e ampliando o espaço
constitucional garantido para a ação dos municípios
(e em menor escopo também para os Estados e para
a própria União), no controle do processo de de-
senvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade não
só regulamentou os instrumentos urbanísticos e fi-
nanceiros pela Constituição Federal de 1.988, como
também criou outros.
Na Lei Federal n.º 10.257/2001 E.C., uma série
de instrumentos jurídicos podem ser usados pelas
administrações municipais no âmbito dos seus pla-
nos diretores, para regular, induzir e/ou reverter a
ação dos mercados de terras e propriedades urbanas,
de acordo com princípios de inclusão social e sus-

53
tentabilidade ambiental.
Todos esses instrumentos devem ser utilizados de
maneira combinada, devendo promover não apenas a
regulação normativa dos processos de uso, desenvolvi-
mento e ocupação do solo urbano, mas especialmente
induzir ativamente os rumos de tais processos.
Podem interferir, diretamente, na dinâmica dos
mercados imobiliários produtivos formais, informais
e, sobretudo, especulativos que, tal como operam
hoje, têm determinado o processo crescente de exclu-
são social e segregação espacial nas cidades brasileiras.
A combinação de mecanismos tradicionais de
planejamento, como o zoneamento, loteamento/des-
membramento, taxas de ocupação, modelos de assen-
tamento, coeficientes de aproveitamento, gabaritos,
recuos etc., com os novos instrumentos — parcela-
mento/edificação/utilização compulsórios, tributa-
ção extrafiscal progressiva, desapropriação-sanção
com pagamento em títulos da dívida pública, direito
de superfície, direito de preferência para os municí-
pios, transferência onerosa de direitos de construção
etc. — abriu uma nova série de possibilidades para
a construção pelos municípios de uma nova ordem
urbanística, economicamente, mais eficiente, politica-
mente mais justa, e sensível face ao quadro das graves
questões sociais e ambientais nas cidades.
A utilização desses instrumentos e a efetiva-
ção de suas possibilidades de ação pelos municípios

54
dependem, fundamentalmente, da definição prévia
de uma ampla estratégia de planejamento e ação,
expressando um “projeto de cidade” que deve ser
explicitado publicamente através da legislação urba-
nística e ambiental municipal, começando com a Lei
do Plano Diretor.
É de fundamental importância que os municípios
promovam ampla reforma de suas ordens jurídicas,
de acordo com os novos princípios constitucionais e
aprovem um quadro de leis urbanísticas e ambientais
condizentes com o novo paradigma da função social
e ambiental da propriedade e da cidade.
Todos os municípios com mais de 20 mil habitan-
tes, dentre outras categorias, receberam o prazo de cin-
co anos para formular e aprovar seus planos diretores.
Fica demonstrado o avanço na qualidade polí-
tica e técnica desses planos municipais das cidades
brasileiras, como podemos verificar:

A. PLlanejamento, legislação e gestão

• O financiamento do desenvolvimento urba-

no, outra dimensão fundamental do Estatuto da Ci-
dade, novamente consolidando e ampliando a pro-
posta básica da Constituição Federal de 1.988, diz
respeito à necessidade de os municípios promove-
rem a devida integração entre planejamento, legisla-
ção e gestão urbano-ambiental, de forma a democra-

55
tizar o processo de tomada de decisões e legitimar,
plenamente, a nova ordem jurídico-urbanística de
natureza socioambiental. O reconhecimento pelos
municípios de diversos processos sociopolíticos e
mecanismos jurídicos adequados que garantam a
participação efetiva dos cidadãos e associações re-
presentativas no processo de formulação e imple-
mentação do planejamento urbano-ambiental e das
políticas públicas — via audiências, consultas, cria-
ção de conselhos, estudos e relatórios de impactos
de vizinhança e de impacto ambiental, iniciativa po-
pular na propositura de leis urbanísticas, acesso ao
poder judiciário para defesa da ordem urbanística e,
sobretudo, pela prática do orçamento participativo
— é tido como sendo essencial para democratizar os
processos decisórios locais, não mais apenas como
condição de legitimidade sociopolítica, mas também
como condição de legalidade mesmo das leis e polí-
ticas urbanas.
• Além disso, a Lei Federal enfatizou a impor-
tância do estabelecimento de novas relações entre o
setor estatal, o setor privado e a comunidade, espe-
cialmente nas parcerias público-privadas, consórcios
públicos e consórcios imobiliários, e das operações
urbanas consorciadas, que têm de se dar dentro de
um quadro jurídico-político claro e, previamente,
definido, incluindo mecanismos transparentes de
controle fiscal e social. Uma preocupação original

56
com o financiamento do desenvolvimento urbano
foi traduzida de diversas formas, em especial pelos
princípios da justa distribuição dos ônus e benefícios
da urbanização e da recuperação, para a comunida-
de, das mais valias urbanísticas geradas pela ação do
poder público, não apenas com obras e serviços, mas
também pela própria legislação urbanística. Tam-
bém, nesse contexto, é preciso para a materialização
dos princípios do Estatuto da Cidade, que os mu-
nicípios promovam uma reforma compreensiva de
suas leis e processos de gestão político-institucional,
político-social e político-administrativa, de forma
a efetivar e ampliar as possibilidades reconhecidas
pelo Estatuto da Cidade.

B. Regularização fundiária de
assentamentos informais consolidados

• A outra dimensão de fundamental impor-

tância do Estatuto da Cidade diz respeito aos insti-
tutos e instrumentos jurídicos reconhecidos para a
promoção, especialmente pelos municípios, de pro-
gramas de regularização fundiária dos assentamen-
tos informais, dentro do contexto mais amplo intro-
duzido pela Constituição Federal de 1.988 no qual
cabe, sobretudo, às políticas públicas municipais,
promover a democratização das formas de acesso ao
solo urbano e à moradia. Além de regulamentar os

57
institutos já existentes do usucapião especial urbano,
e da concessão de direito real de uso, que devem ser
preferencialmente usados pelos municípios para a re-
gularização das ocupações respectivamente em áreas
privadas e em áreas públicas, a nova lei avançou no
sentido de admitir a utilização de tais instrumentos
de forma coletiva. Ênfase especial foi colocada na
demarcação das Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS). Diversos dispositivos importantes foram
aprovados de forma a garantir o registro de tais áreas
informais nos cartórios imobiliários, que, em muitos
casos, têm colocado sérios obstáculos às políticas de
regularização. Deve-se ressaltar que o Estatuto da
Cidade faz repetidas menções à necessidade de que
tais programas de regularização fundiária se pautem
por critérios ambientais.
• A seção do Estatuto da Cidade que propu-
nha a regulamentação de um terceiro instrumento,
qual seja, a concessão de uso especial para fins de
moradia em terras públicas, foi vetada pelo Presi-
dente da República por razões jurídicas, ambientais
e políticas. Contudo, dada, sobretudo à mobilização
do FNRU, em 4 de setembro de 2.001 foi assinada
pelo Presidente a Medida Provisória n.º 2.220, que
reconheceu, em determinadas condições e respeita-
dos certos critérios ambientais, o direito subjetivo (e
não apenas como prerrogativa da administração pú-
blica) dos ocupantes de imóveis de propriedade pú-

58
blica — inclusive municipal — à concessão de uso
especial para fins de moradia. A Medida Provisória,
também, estabeleceu em que condições o poder
público municipal pode promover a remoção dos
ocupantes de áreas públicas para outras áreas mais
adequadas, sobretudo do ponto de vista ambiental.
Trata-se de medida de extrema importância social e
política, mas que tem exigido um esforço jurídico,
político e administrativo articulado dos municípios
de forma a responder às situações existentes de ma-
neira juridicamente adequada, e também de forma
condizente com os outros interesses sociais e am-
bientais da cidade como um todo.
O Estatuto da Cidade pode ser visto como uma
grande “caixa de ferramentas” que deve ser utiliza-
da pelos municípios e a utilização dessas diretrizes
e instrumentos é uma missão para o plano diretor.
No artigo 4.º, o Estatuto da Cidade define-se
por um extenso conjunto de instrumentos para que
o Município tenha condições de construir uma po-
lítica urbana que concretize, de fato, a função social
da propriedade urbana e o direito de todos à cidade.
Estabelece que a política urbana deva ser objeto
de um planejamento extensivo, envolvendo planos
de ordenamento do território integrados entre si,
nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropo-
litanas, municipais e intermunicipais.

59
 Especificamente no âmbito municipal, detalha
que o planejamento municipal deve envolver o pla-
nejamento urbano, ambiental, orçamentário, setorial
e o planejamento do desenvolvimento econômico e
social, especificando também que a gestão orçamen-
tária deve ser feita de forma participativa, aberta a
todos os cidadãos.
Inclui os instrumentos tributários, envolvendo
impostos, contribuições, incentivos e benefícios fis-
cais e financeiros, voltados para viabilizar a indução
dos usos e atividades consideradas importantes para
a política urbana.
No inciso sobre os institutos jurídicos e políticos,
fornece ao Município instrumentos que permitem:

• – variadas formas de intervenção social sobre o

livre uso da propriedade privada: desapropriação, servi-
dão e limitações administrativas, tombamento, institui-
ção de unidades de conservação, parcelamento, edifica-
ção ou utilização compulsórios e direito de preempção;
• – a regularização fundiária das ocupações
de interesse social: concessão de direito real de uso,
concessão de uso especial para fins de moradia, usu-
capião especial de imóvel urbano, direito de super-
fície, demarcação urbanística para fins de regulariza-
ção fundiária e legitimação da posse;
• – a indução do desenvolvimento urbano e a re-
distribuição à coletividade dos benefícios decorrentes

60
do processo de urbanização: outorga onerosa do direi-
to de construir e de alteração de uso, transferência do
direito de construir e operações urbanas consorciadas;
• – instrumentos voltados para a democratização
da gestão urbana e do direito à moradia: referendo popu-
lar e plebiscito, assistência técnica e jurídica gratuita para
as comunidades e grupos sociais menos favorecidos.

Cabe ressaltar, pela importância para o desen-

volvimento de uma política habitacional de inclusão
social, o instituto das Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS). Este instrumento pode ser utilizado
tanto para a regularização de áreas ocupadas, onde o
processo de ocupação ocorreu sem observância das
normas urbanísticas, quanto em áreas vazias, para
destiná-las para habitação de interesse social.
No primeiro caso, a instituição de uma área ocu-
pada como ZEIS permite que se estabeleçam, para
aquela porção do território, parâmetros urbanísticos
especiais que respeitam a forma de ocupação reali-
zada pela comunidade. Assim, pode-se admitir, por
exemplo, sistemas viários compostos por vias mais
estreitas, que melhor se adaptem a ocupações em
áreas de elevada declividade ou mesmo consolidar
ocupações em áreas de preservação ambiental, di-
minuindo a necessidade de remoção de moradias no
processo de regularização fundiária.

61
 O instituto permite, também, que sejam im-
plantados mecanismos que impeçam a posterior
expulsão dos moradores dos núcleos regularizados
por segmentos sociais de maior poder econômico,
atraídos pela valorização desses terrenos.
Exemplos de mecanismos, deste tipo, são a
proibição de desmembramento de lotes (evitando
que alguém adquira vários lotes regularizados, trans-
forme-os todos em um único lote maior e faça nova
edificação, nesta nova condição) e a fixação do tipo
de uso do solo admissível (por exemplo, admitindo
apenas residências unifamiliares).
Quando aplicadas a imóveis vazios ou ociosos,
as ZEIS permitem ao Poder Público reservar áreas
dotadas de infraestrutura, serviços e equipamentos
urbanos para habitação de interesse social, consti-
tuindo-se em importante instrumento para evitar a
expulsão dos pobres para as periferias longínquas
dos centros urbanos.
Cabe destacar que o Estatuto da Cidade não es-
tabelece uma correlação direta entre transformações
urbanas e instrumentos. Cada município escolhe,
regulamenta e aplica os instrumentos, conforme a
estratégia de desenvolvimento urbano desejada.
Diversos instrumentos do Estatuto da Cidade
não apresentam por si só a solução para um deter-
minado problema urbano, ou de modo contrário,
uma determinada transformação urbana pretendida

62
depende da aplicação de um conjunto de instrumen-
tos de maneira coordenada e integrada no território.
Assim sendo, a regulamentação dos instrumen-
tos deve ser feita dentro de uma estratégia de desen-
volvimento urbano para sua efetiva aplicação e deve
estar no Plano Diretor.

4. Gestão urbana e gestão municipal

Não são suficientes para promover um funcio-

namento adequado às cidades somente à existência
de leis, planos e programas. As carências apresenta-
das na maioria das cidades brasileiras exigem, além
dos instrumentos de ordenação do espaço, provisão
pelo poder público de serviços de infraestrutura so-
cial e de equipamentos urbanos.
Cabe à gestão urbana dirigir o orçamento, dando
prioridades às necessidades reais da população, o que
nem sempre ocorre, pois, novamente, os interesses
particulares de poucos ou a falta de capacidade dos
administradores e seus assessores são uma constante.
Estas necessidades por parte da população
caracterizam a vida pública, também designada de
meios de consumo coletivo. São exemplos destas ne-
cessidades: serviços de transporte coletivo, centros
de saúde, escolas, asilos, creches, saneamento básico,
segurança pública, limpeza urbana entre outros.
A gestão municipal pode ser definida como o

63
produto dos ordenamentos espaciais, através das
normatizações dos planos e leis que o englobam, e,
da provisão dos serviços urbanos básicos efetuados
pela gestão urbana. Entretanto, não podemos esque-
cer que a gestão municipal não pode, e não deve pro-
mover uma administração isolada.
A gestão, essencialmente, deve ser formada com
a participação direta da população, através de fóruns
de discussão, debate e definições de políticas públicas
e acompanhamento na implantação das deliberações.
Cabe à lei orgânica do município, definir a real
participação popular na administração, não apenas
através dos vereadores, representantes legais do
povo, mas também, junto à comunidade, através de
associações de bairros e de serviços, visando a uma
fiscalização direta, evitando assim, os abusos tão co-
muns observados por todo o país.

4.1. Aplicabilidade das normatizações

Há bastantes exemplos de cidades com planos

diretores e normatizações antigos ou recém-formu-
lados, que não estão apresentando efeitos salutares
para a comunidade.
A administração pública expressa-se com uma
linguagem pouco acessível à maioria da população.
Uma gestão compartilhada precisa suprir a distância
existente entre os técnicos e o cidadão comum. A

64
informação deve divulgar toda questão de interesse
coletivo, de modo a produzir e suscitar interesse da
comunidade, produzindo vontade de intervir.
As fragmentações dos órgãos municipais e suas
competências administrativas refletem no controle do
uso do solo. Assim, enquanto uma secretaria apresen-
ta, elabora e dá subsídios para aprovação e normatiza-
ção de uma lei, não se pode esperar que outra secreta-
ria, alheia a decisões relativas a esta normatização, faça
a implantação e fiscalização da mesma.
A partir do vínculo estreito entre o poder deci-
sório e o poder reivindicatório uma ampla reforma
administrativa, espera-se, embora não em curto prazo
como todos anseiam, a médio e longo prazo, mudan-
ças que acarretarão um novo conceito de desenvolvi-
mento urbano, caminhando rumo à cidade desejada.

Questões
1. Dentre os instrumentos urbanísticos munici-
pais, qual reserva o direito de preferência?
a) Transferência do direito de construir;
b) Operações urbanas consorciadas;
c) Direito de preempção;
d) Direito de superfície;
e) Consórcio imobiliário.

65
 2. Podemos afirmar que: o Estatuto da Cidade
estabelece modelo de desenvolvimento a serem se-
guidos pelos municípios, quais sejam:
I - o planejamento do desenvolvimento das cidades.
II - o desenvolvimento sustentável.
III - a gestão democrática da cidade.

a) A afirmativa I está correta.

b) A alternativa II está correta.
c) A alternativa III está correta.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Apenas, as afirmativas II e III estão corretas.

3. Sobre o Estatuto da Cidade, assinale a alter-

nativa correta.

I. O Estatuto da Cidade estabelece normas de

ordem pública e interesse social, que regulam o uso
da propriedade urbana e rural, em prol do bem cole-
tivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem
como do equilíbrio ambiental.
II. A política urbana tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da ci-
dade e da propriedade urbana.
III. A garantia do direito a cidades sustentáveis,
entendido como o direito à terra urbana, à moradia,
ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e

66
ao lazer, para as presentes e futuras gerações, é uma
das diretrizes da política urbana.

a) Apenas, a afirmação I está correta.

b) As afirmações II e III estão corretas.
c) As afirmações I e III estão corretas.
d) As afirmações I, II e III estão corretas.
e) Apenas, a afirmação III está correta.

4. Compete aos Municípios:

a. Instituir, mediante lei complementar, regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregi-
ões, constituídas por agrupamentos de municípios li-
mítrofes, para integrar a organização, o planejamento
e a execução de funções públicas de interesse comum.
b. Promover, no que couber adequado ordena-
mento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
c. Legislar sobre Direito Urbanístico.
d. Explorar diretamente, ou mediante conces-
são, os serviços locais de gás canalizado, na forma
da lei, vedada a edição de medida provisória para a
sua regulamentação.
e. Todas as alternativas trazem competên-
cias estaduais.

67
 5. Como deve ser formada, essencialmente,
a “Gestão”?

68
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