Direito Urbanístico

Selma Freitas

1ª Edição |Julho| 2013

Impressão em São Paulo/SP
 Direito Urbanístico

Coordenação Geral
Nelson Boni

Coordenação de Projetos
Leandro Lousada

Professor Responsável
Selma Freitas

Revisão Ortográfica
Vanessa Almeida

Coordenadora Pedagógica de Curso- EAD

Eleonora Altruda de Faria

Projeto Gráfico, Diagramação e Capa

Ana Flávia Marcheti

1º Edição: Julho de 2013

Impressão em São Paulo/SP

Copyright © EaD Know How 2013

Nenhuma parte desta publicação pode
ser reproduzida por qualquer meio sem
a prévia autorização desta instituição.

F866dFreitas, Selma.
Direito urbanístico. / Selma Freitas. - São Paulo :
Know How, 2013
000 p. : 22 cm..
Inclui bibliografia
ISBN : 978-85-8065-234-5
1. Direito urbanístico. 2. Estatuto da cidade.
3. Plano diretor. I. Título.

CDD – 346.81045

Catalogação elaborada por Glaucy dos Santos Silva - CRB8/6353

 Sumário
SUMÁRIO

Capítulo 1
. ....................................................... . 9
1 O Direito Urbanístico
2. Necessidade do surgimento do Direito Urbanístico
2.1. Civilizações antigas e clássicas
2.2. Idade Média e Renascimento
2.3. Fase pré-industrial
2.4. Urbanismo Moderno
2.5. O Direito Urbanístico no Brasil
2.6. Objeto do Direito Urbanístico
3. Os Princípios Constitucionais e a autonomia
do Direito Urbanístico
4. Vitórias na Política Urbana

Capítulo 2 .................................................... . 41
1. A cidade e sua função social
2. Estatuto da cidade
- O desenvolvimento sustentável
- A gestão democrática da cidade
- O planejamento do desenvolvimento das cidades
3. Instrumentos urbanísticos municipais
3.1. Instrumentos jurídicos de regularização fundiária
3.2. Instrumentos de democratização da gestão urbana
4. Gestão urbana e gestação municipal
4.1. Aplicabilidade das Normatizações

Capítulo 3 ................................................. . 73
1. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
2. Legislação e Executivo são responsáveis
pelo Plano Diretor
3. A participação da sociedade
4. A participação democrática
5. Definição das ações prioritárias e
dos instrumentos urbanísticos
6. O projeto de Lei do Plano Diretor

Capítulo 4 .................................................. . 97
1. A origem das posturas municipais
2. Preceito municipal escrito de ordem pública
3. A natureza jurídica das posturas
4. Posturas e Autonomia local
5. Considerações sobre as posturas municipais
6. Instituir posturas municipais
7. A recodificação do município de São Paulo
8. Códigos de obras
 Capítulo 5 ............................................... . 125
1. Breves considerações sobre a Propriedade
2. Propriedade Privada Urbana
3. Intervenção do Estado no exercício
do Direito de Propriedade
3.1. Conceito
3.2. As Restrições
3.3. A Requisição
3.4. Ocupação Temporária
3.5. A Limitação Administrativa
3.6. A Servidão Administrativa
3.7. O Tombamento
3.8. A Desapropriação
3.9. A Retrocessão
4. Os tipos mais comuns de Limitações Legais

Capítulo 6 ................................................... . 169

1. Compreendendo o Direito de Propriedade
na Contemporaneidade jurídica brasileira
2. Nossa Constituição e os espaços
territorialmente protegidos
2.1. Unidades de Conservação
2.2. Unidades de Proteção Integral
- Estação Ecológica
- Reserva Biológica
- Parque Nacional
- Monumento Natural
- Refúgio de vida silvestre
- Unidades de uso sustentável
- Área de relevante interesse ecológico
- Floresta Nacional
- Reserva Extrativista
- Reserva de Fauna
- Reserva de Desenvolvimento Sustentável
- Reserva particular do Patrimônio Natural
- Área de Proteção Ambiental
3. Algumas ementas para ilustrar
as mais recentes decisões
 Apresentação

A ideia inicial para o desenvolvimento do

tema surgiu despretensiosa, e com mero intui-
to de municiar os alunos da Pós-Graduação em
Direito Ambiental, de material necessário a ini-
ciação em um ramo especialíssimo do Direito,
que devolve ao direito público alguns institutos
patrimoniais, anteriormente vistos unicamente
pela óptica privatista.
Visando a participar, ativamente, na capaci-
tação do profissional do Direito, propusemos os
temas voltados ao Direito Urbanístico um pa-
drão didático-pedagógico em plena consonância
com o conteúdo programático a ser exigido.
O presente trabalho contém, além das abor-
dagens conceituais, exercícios com correção di-
dática, como parte integrante da leitura.
A evolução do Direito contemporâneo re-
velou questões antigas sob prisma relevante da
realidade, que os institutos civis codificados no
início do século. As previsões disciplinadas ga-
nharam novo fôlego, na medida em que traziam
uma preocupação indisfarçável com o futuro so-
cial da propriedade.
A interação entre o plano diretor e o direi-
to de propriedade insurge com os fundamentos
do Direito Urbanístico, nova disciplina que, está
enquadrada no Direito Econômico e deve ser
considerada prioritária aos seres humanos que
vivem nas cidades.
As transcrições literais de normas exaradas
pelos órgãos competentes, contidas no presente
trabalho, tiveram com objetivo específico, a faci-
litação do acesso pelo leitor, propiciando assim,
um contato direto deste com boa parte das nor-
matizações pertinentes a cada tema enfocado.
Nesse quadro, é impossível dissociar-se da
realidade urbana, nos seus diversos sentidos, das
fórmulas jurídicas e legais. Porque elas trazem
as propostas valiosas, experimentadas, origina-
das num sistema voltado basicamente para o ho-
mem e sua realidade.
Sem demonstrar o passionalismo das visões
filosóficas e políticas, que não conseguem admitir
a existência das contrariedades, tanto quanto o Di-
reito, que no processo democrático é o caminho da
convivência justa e equilibrada dos antagonismos.
No presente trabalho, procuro traçar a evo-
lução das normas para abranger o urbanismo,
destacando o crescimento das cidades com o
aumento da população, providências urgentes
faziam-se necessárias sob a ótica do Direito.
Entretanto, com a consequente e expressiva
mudança no contexto social e ambiental pela in-
terferência do homem, ocorridas pela prolifera-
ção das cidades de grande porte, houve a neces-
sidade de modificar os conceitos e aderir a novas
tendências trazidas pelo progresso e solidificas
pela sociedade.
De modo que novas leis e resoluções foram
surgindo, não só na área urbanística, e vieram de
certa forma disciplinando lacunas legais até, en-
tão, inexistentes, o que provoca, em decorrência,
uma abrupta mudança no contexto do Direito
Urbanístico, que na atualidade vigora com con-
ceitos contemporâneos.
Diante desse quadro, as leis federais relativas
a políticas urbanas setoriais, embora represente
um avanço para os respectivos setores, favorece
uma gestão urbana fragmentada, em que ações
isoladas geram efeitos perversos para o conjunto
da cidade.
Nesse contexto, torna-se indispensável para
o desenvolvimento de uma teoria geral do Direi-
to Urbanístico, bem como a sistematização de
normas urbanísticas esparsas.
Capitulo 1
O direito urbanístisco
1. O direito urbanístisco
1. O direito urbanístisco

O modelo de urbanização brasileiro produziu,

nas últimas décadas, cidades caracterizadas pela frag-
mentação do espaço e pela exclusão social e terri-
torial, daí a necessidade da visualização do Direito
Urbanístico como uma das matérias mais prementes
da atualidade, em face o crescente processo de urba-
nização descontrolado.

Emprega-se o termo Direito Urbanístico para

designar o processo pelo qual os temas envolvendo
o crescimento urbano precisa se adaptar, para não
tratarmos de mero acontecimento social, dando um
olhar peculiar, ou ainda, tratarmos sim, como um fe-
nômeno jurídico diante da concentração urbana atual.

O Direito Urbanístico é, pois, uma ciência que

se ocupa do fenômeno urbano, tratando-o a partir
de seus preceitos e parâmetros.

Esta concepção restringia-se aos limites da ci-

dade, visão superada, visto que o Direito Urbanís-
tico abrange a cidade, o campo e deixa de ser mera
disciplina da cidade, e passa por projetos de estru-
turação regional e, posteriormente, os planos nacio-
nais de um país preocupando-se com algo mais que
os aspectos meramente físicos do território.
 A inevitável incidência das diversas ciências, no
estudo e disciplina do fenômeno urbano, leva a crer
que o jurista ou arquiteto sozinho, não mais resol-
vem os problemas da cidade, porque convergem, na
solução deles, conhecimentos sociológicos especiali-
zados, geográficos, estatísticos, de engenharia sanitá-
ria, de biologia, de medicina, e, sobretudo, políticos
e econômicos.

A matéria urbanística é, assim, necessariamente

interdisciplinar e infinitamente rica em aspectos. Em
verdade, o Urbanismo também passou a ser apre-
sentado como uma ciência autônoma, surgida na
Europa no período que medeia entre finais do sécu-
lo XIX e a 1.ª Guerra Mundial.

Sabe-se que Direito Urbanístico é um ramo do

Direito relativamente novo, e somente após a déca-
da de setenta é que os juristas passaram a se dedicar
mais, especificamente, sobre a matéria, desencade-
ando uma crescente e qualitativa elaboração dou-
trinária e legislativa, a qual alcançou o auge com o
Estatuto da Cidade.

Há muitos questionamentos acerca da sua au-

tonomia como ramo do Direito. Para parte da dou-
trina, estamos diante de um braço do Direito Admi-

12
nistrativo e há, ainda, aqueles que o compreendem
como uma disciplina de síntese, multidisciplinar.

Dentro do Direito surge como uma das ciên-

cias que regula o fenômeno do urbanismo, lançando
sobre este seus elementos, conceitos e princípios.

A ciência jurídica manifesta-se objetivamen-

te com suas normas, adota conceitos e as aborda-
gens de outras ciências e cria sobre elas sua própria
concepção, enquadrando o fenômeno urbano com
o fim de adequá-lo, transformando-o de forma que
atenda aos seus objetivos e aos interesses daqueles
que buscam sua legitimidade.

A palavra urbanismo vem de “urbs”, cidade. O

conceito de Urbanismo detém independência e pe-
culiaridade do conceito de Direito Urbanístico.

Neste contexto, Moreira Neto, Diogo de Fi-

gueiredo conceituam:

“Direito Urbanístico é o conjunto da disciplina ju-

rídica, notadamente de natureza administrativa, inciden-
te sobre os fenômenos do Urbanismo, destinada ao estudo
das normas que visem a impor valores convivenciais na
ocupação e utilização dos espaços habitáveis.”

13
 2. Necessidade do surgimento do
direito urbanístico

Posto que o Direito Urbanístico tenha antepas-

sados ilustres, seria difícil pensar em um Direito Ur-
banístico antes do séc. XX. O Direito Urbanístico é
o reflexo, no mundo jurídico, dos desafios e proble-
mas derivados da urbanização moderna.
Exemplos de núcleos que obedeceram a linhas
determinadas por condições geográficas, necessida-
des de defesa, sistema político, religião e desenvol-
vimento do comércio e da indústria, e que foram
planejados no espaço ocupado pelo homem, en-
contram-se dentro da história, nos núcleos urbanos
construídos pelas civilizações surgidas nos vales dos
rios Nilo, Tigre, Eufrates e Indu.

2.1. Civilizações antigas e clássicas

Desde o III milênio a.C., no Egito, o plane-

jamento das cidades estava condicionado por suas
funções religiosas e político-administrativas. Um dos
exemplos da urbanística egípcia mais conhecida é a
cidade de Kahun. Construída no século XIX a.C.,
foi planejada para alojar os operários que trabalha-
ram na construção da pirâmide de Sesóstris II.

14
 Na Mesopotâmia, o mais antigo mapa urbano
foi descoberto pela arqueologia, de Nippur (1.500
a.C.), a exemplo do que deu origem à Babilônia.
Na Grécia, a “pólis” estruturava-se em torno
de dois polos, a ágora, ponto focal da vida política, e
a acrópole, conjunto fortificado, onde se concentra-
vam os templos principais e as sedes dos conselhos
e tribunais.
As cidades romanas, nascidas, muitas vezes, de
acampamentos militares, um dos grandes progressos
foi a construção de um sistema de abastecimento de
água, transportada por grandes aquedutos em Roma.

2.2. Idade média e renascimento

No período medieval, as cidades cresciam de for-

ma desordenada, não havia um tipo único e uniforme
de estrutura urbana e diferenciavam-se por fatores de
origem histórica e modo de desenvolvimento. No Re-
nascimento, as ideias urbanísticas restringiram-se qua-
se, exclusivamente, à ampliação e reconstrução das
cidades já existentes. Veneza e Florença eram cidades
limitadas em seu crescimento pelas novas muralhas, e
cidades foram forçadas a concentrarem-se em áreas
reduzidas e congestionadas.

2.3. Fase pré-industrial

15
 Papas, reis, príncipes ou nobres, para simbolizar
seu crescente poderio, entre os séculos XV e XVII,
projetaram a construção de novas cidades ou a reforma
urbana de outros centros. Versalhes teve a origem de
seu traçado nos bosques de caça medievais, cujo plano
partiu do princípio da radiação de 12 avenidas, que con-
vergem para o palácio real, e São Petersburgo, talvez a
mais importante criação urbanística do século XVIII.
A reforma da sede do papado em Roma, realiza-
da nos pontificados de Sisto IV e Sisto V tornaram-se
importantes elementos da estética urbana. No sécu-
lo XVI, Michelangelo consolidou o primeiro projeto
urbanístico a apresentar uma ruptura com o sistema
medieval com o Capitólio.
Nas cidades italianas e em Paris, ficaram destaca-
das pelo papel importante no processo de formação
da urbanística contemporânea.

2.4. Urbanismo moderno

As profundas mudanças econômicas, políticas e

sociais, que marcaram o século XIX, influenciaram a
concepção urbanística moderna, que se materializou
nas reformas empreendidas em muitas cidades euro-
peias, a partir da segunda metade do século XIX. O
exemplo mais marcante dessa tendência foi a reforma
de Paris, realizada pelo barão Georges-Eugène Haus-
smann, no segundo império.

16
 Nomeado prefeito do departamento de Sena por
Napoleão III, Haussmann encarregou-se da tarefa de
transformar uma Paris, ainda medieval em sua estru-
tura urbana, numa cidade moderna com reformas
realizadas em diversas cidades da França, em Roma,
Viena, Madri, Barcelona, Cidade do México, Chicago,
Nova Delhi e outras.

2.5. Odireito urbanístico no Brasil

Foi praticamente mundial, a influência de Haus-

smann que poderíamos traduzir para o Urbanismo
no Brasil. Nas colônias portuguesas, as cidades foram
construídas e desenvolveram-se sem qualquer orien-
tação normativa ou regulamento oficial.
Segundo José Afonso da Silva, podemos encon-
trar regras de organização nas ordenações do reino,
diplomas legais emitidos por Portugal, quando este,
ainda, exercia o jugo de império sobre as terras bra-
sileiras. Algumas das primeiras regras, nesse sentido,
diziam respeito à estética das cidades, as relações de
vizinhança e ao direito de construir, sendo estabeleci-
das pelas Ordenações Filipinas (séc. XVII).
No século XVIII, no período imperial brasileiro,
as Câmaras Municipais tinham poderes outorgados
pelas ordenações do reino, e estabeleciam regras no
ordenamento urbanístico, como tratamento dado ao
arruamento e à beleza da cidade.

16
 Em 1.824, surge a Constituição Imperial, é como
marco importante da época a Lei de 1.10.1.828, que
enumerou as matérias que as Câmaras Municipais
brasileiras poderiam tratar, cabe destacar também as
leis de 1.826 e 1.855 sobre matérias, que estabelece-
ram bases para as disciplinas da utilidade pública, nas
quais se fundamentavam as desapropriações.
Desde a 1.ª Constituição da República de 1.891
até a Emenda Constitucional n.º 01/69, o papel da
União não se expandiu no que toca a determinações
de diretrizes urbanísticas.
O Plano Nacional da época tratava de Viação
Férrea e de Estradas de Rodagem, e o principal enca-
minhamento constitucional era o de reforçar o papel
histórico dos municípios no tratamento das questões
locais, incluídas aí, àquelas que dissessem respeito ao
ordenamento das cidades.
Somente a partir do fim do século XIX é que o
urbanismo passou a ser usado efetivamente no Bra-
sil, com a fundação de Belo Horizonte. O plano da
cidade, construída para substituir Ouro Preto, como
capital de Minas Gerais. Outros exemplos de cidades
planejadas, no Brasil, são Goiânia e Brasília.
A política urbanizadora, que se operou no Bra-
sil desde a época do seu descobrimento e da criação
das primeiras cidades, caracterizou-se pelo esforço de
controlar e influir as transformações, que ocorreram
num processo como a urbanização das cidades.

18
 Com a necessidade de Portugal tomar posse das
novas terras descobertas no Brasil, o processo de po-
voamento gerou o que chamamos de colonização,
onde se fazia necessária uma política estratégica de
apropriação do espaço, e há autores que disseram que
"a ordem era ignorada pelos portugueses, no planeja-
mento de cidades em países novos".
A política urbanizadora, aplicada até meados do
século XVII pelos portugueses, consistia na formação
de vilas nos territórios dos donatários, enquanto nos
territórios da coroa havia uma despovoação.
Os centros urbanos compõem o sistema social
e espacial da colônia. As colônias funcionavam como
uma retaguarda rural para o mundo europeu e seus
núcleos, como sede de ações político-administrativas.
A dispersão da população causada pela decadência
da agricultura conduziu a uma mudança da política e no
programa de criação das cidades, bem como o controle
estreito sobre as vilas fundadas pelos donatários.
Século XIX - poucas alterações no contexto ur-
bano brasileiro, o progresso industrial e as consequ-
ências continuavam ocorrendo sempre com o intuito
de ocupação e apropriação do espaço.
Até início do século XX, a sociedade brasileira
estava, ainda, muito ligada às influências da coloniza-
ção. Já, neste século, forçados pelo crescimento acele-
rado, surgiram às necessidades de uma concentração
de normas propostas de um programa mais comple-

19
xo, que contempla o Direito Urbanístico.
A partir da Constituição de 1.988, podemos desta-
car dois elementos marcantes desse período de evolução:

1. Primeiro, a inscrição, desde a Constituição

de 1.934, da função social da propriedade no orde-
namento jurídico brasileiro, sob forte influência das
constituições sociais, como a do México (1.917) e de
Weimar (1.919);

2. Segundo, na década de 60, a tentativa de

instauração pelo governo militar de uma política pú-
blica nacional de desenvolvimento urbano, que veio
redundar na criação de marco legal para o Direito
Urbanístico, então, ainda embrionário. Porém, tal
não se deu e as iniciativas pautadas na atuação do
Banco Nacional da Habitação (BNH) e do Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU)
são, hoje, tidas como fracassadas pelos especialistas.

Todos esses fatores tornaram-se responsáveis

pelo surgimento de soluções e mecanismos que, fren-
te ao Direito Civil e ao Direito Administrativo da épo-
ca, acabaram se aglutinando em torno da expressão
“Direito Urbanístico”.
Esse Direito contrapôs-se ao Direito Civil clássi-
co ao deslocar do âmbito individual para o estatal, as

20
decisões básicas quanto ao destino das propriedades
urbanas, onde se observa o fator - Função Social da
Propriedade.
A partir da década de 70 o Direito Urbanísti-
co conquistou uma identidade, que foi sendo ditada
com urgência, em razão da explosão e surgimento das
grandes cidades, trazendo consigo todos os proble-
mas inerentes às mesmas.
A emergência da necessidade de uma previsão
de caráter geral sobre o tema “urbanismo”, pressiona-
va a Constituinte de 1.988; e esta assinalou ao Direito
Urbanístico, então, o papel de servir à definição e apli-
cação de uma “política de desenvolvimento urbano”,
a qual tem por finalidade “ordenar o pleno desenvol-
vimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar dos seus habitantes”.
Cabe destacar, inicialmente, as definições de
competências em matéria de ordenamento urbano na
Constituição de 1.988 de competências da União Fe-
deral sobre a matéria:

...“elaborar e executar planos nacionais e regio-

nais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social” (art. 21, IX da C.F.);

...“instituir diretrizes para o desenvolvimen-

to urbano, inclusive habitação, saneamento básico e
transportes urbanos” (art. 21, XX da C.F.).

21
 Aos Estados ficou reservada importante maté-
ria de ordenamento territorial, principalmente com
o avanço do processo de urbanização brasileira e as
possibilidades de ocorrência do fenômeno conhecido
como conurbação:

...“Os Estados poderão, mediante lei comple-

mentar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamen-
tos de municípios limítrofes, para integrar a organiza-
ção, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum.” (art. 25, §3.º da C.F.)

O Município foi elevado a ente federativo, ao

lado da União e dos Estados, pela Constituição de
1.988, sacramentou-se, de forma mais estruturada, a
sua função história:

...“promover no que couber, adequado ordena-

mento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urba-
no (art. 30, VIII da C.F.).”

Art. 182 da C.F. - A política de desenvolvi-

mento urbano, executada pelo Poder Público muni-
cipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das

22
 funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.

§ 1.º - O plano diretor, aprovado pela Câ-

mara Municipal, obrigatório para cidades com mais
de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Fica destacado que a propriedade urbana cum-

pre uma função social, quando atendidas às exigên-
cias do Plano Diretor, e esse mesmo Plano Diretor
é considerado pela Constituição Federal como o ins-
trumento básico da política de desenvolvimento ur-
bano dos municípios com mais de 20.000 habitantes.
Há exemplos onde o poder público para en-
frentar a especulação imobiliária poderá exigir do
proprietário do solo urbano não edificado ou subuti-
lizado, ou ainda com o uso inadequado, consequente
parcelamento e imposto progressivo e, ou a desa-
propriação do mesmo.
É fundamental nessa visão panorâmica e, prin-
cipalmente, para fixar a origem do Direito Urbanísti-
co como ramo autônomo do Direito, a sua inscrição
constitucional no artigo 24, inciso I como segue:

“Compete à União, aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre:

23
 I. - direito tributário, financeiro, penitenciá-
rio, econômico e urbanístico.”

O Direito Urbanístico surge, então, como o direito

da política de desenvolvimento urbano, em três sentidos:

• como conjunto das normas que discipli-

nam a fixação dos objetivos da política urbana
(normas constitucionais);
• como conjunto de textos normativos em
que estão fixados os objetivos da política urbana
(planos urbanísticos);
• como conjunto de normas em que estão pre-
vistos e regulados os instrumentos de implementa-
ção da política urbana (ex.: Estatuto da Cidade).

2.6. Objetivo do direito urbanístico

O Direito Urbanístico é um conjunto de nor-

mas que regula a atividade urbanística, disciplina e
ordena o território. É o ramo do Direito que visa
a promover o controle jurídico do desenvolvimento
urbano, isto é, dos vários processos de uso, ocupa-
ção, parcelamento e gestão do solo nas cidades.
O Direito Urbanístico tem caráter publicísti-
co, pois trata do ramo do Direito, que nasce justa-
mente para construir, no tocante à gestão dos bens
privados, um sistema decisório complexo em que o

24
Estado exerce papel preponderante, uma vez que a
utilização da propriedade deixa de ser uma decisão
individual do proprietário, para tornar-se uma deci-
são, que envolva também o Estado.
Hely Lopes Meirelles, ainda, manifestam-se
dois aspectos do Direito Urbanístico:

a) “o Direito Urbanístico objetivo, que consis-

te no conjunto de normas jurídicas reguladoras da
atividade do poder público, destinado a ordenar os
espaços habitáveis, o que vale dizer: conjunto de nor-
mas jurídicas reguladoras da atividade urbanística;

b) o Direito Urbanístico como ciência, que bus-

ca o conhecimento sistematizado daquelas normas e
princípios reguladores da atividade urbanística.”

O objeto de regulação promovida pelo Direi-

to Urbanístico é essencialmente o solo (espaço) da
cidade. Nesse sentido, o Direito Urbanístico é o di-
reito da política espacial da cidade. E como política
pública, a política urbanística não pode existir isola-
damente, ao contrário, deverá harmonizar-se com a
política geral e setorial.
Importante frisar-se que o Direito Urbanístico
tem como objeto o estudo das normas – regras e
princípios - que visam a ordenar as cidades. Dedi-
ca importante atenção e concentra especiais esfor-

25
ços aos direitos e limitações inerentes à propriedade
urbana, sua regulação e organização, indispensável
diante do premente fenômeno da concentração ur-
bana iniciada a partir das revoluções burguesas e
industriais ocorridas na Europa Ocidental e, logo,
refletidas no Brasil.
A Constituição Federal impõe que para compa-
tibilizar a política urbanística da cidade tem que ter
sua validade condicionada ao respeito às normas e
decisões de maior abrangência, tanto no tocante aos
territórios, quanto com vistas a uma política de cará-
ter genérico voltada para o desenvolvimento.

3. Os princípios constitucionais e
a autonomia do direito urbanístico

Quando tratamos de Direito Urbanístico, não

adquirimos unidade substancial nas normas existen-
tes, formando apenas um conjunto coerente e siste-
matizado legislativamente.
As normas que tratam dessa matéria encon-
tram-se dispersas em diversas leis e apenas guardam,
entre si, conexão puramente material em função do
objeto regulado. Para identificá-las, torna-se necessá-
rio estabelecer com precisão qual é esse objeto, que
vem a ser o próprio objeto do Direito Urbanístico.
Segundo José Afonso da Silva, o Direito Urba-
nístico é:

26
 “(...) conjunto de técnicas, regras e instrumen-
tos jurídicos, sistemáticos e informados por princípio
apropriados, que tenha por fim a disciplina do com-
portamento humano relacionado aos espaços habi-
táveis, ou seja,(...) arte e técnica social de adequar o
espaço físico às necessidades e à dignidade da mora-
dia humana.”

E, segundo o eminente Celso Antônio Ban-

deira de Melo, "diz-se que: há uma disciplina ju-
ridicamente autônoma quando corresponde a um
conjunto sistematizado de princípios e regras que
lhe dão identidade, diferenciando-a das demais ra-
mificações do Direito".
Evidencia-se daí a primeira importância do estu-
do dos princípios do Direito Urbanístico. E em uma
segunda visão, que são princípios de uma ciência, con-
forme lição de Cretella Júnior: "as proposições bási-
cas, fundamentais, típicas que condicionam todas as
estruturações subsequentes. Princípios, neste sentido,
são os alicerces, os fundamentos da ciência".
A Constituição Federal do Brasil de 1.988 con-
forme já vimos, menciona o Direito Urbanístico no
inciso I, do Artigo 24.º, que trata das competências
concorrentes da União, Estados e Distrito Federal
o que, para alguns autores, indica a autonomia da
matéria no contexto da ciência jurídica.

27
 A matéria de Direito Urbanístico, longe de es-
gotar-se no artigo 24.º da Constituição Federal, tam-
bém encontra relevante disposição no artigo 182.º,
que trata da política de desenvolvimento urbano
executada pelo Poder Público Municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo orde-
nar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O princípio da “função social da propriedade”
constitui o núcleo central do Direito Urbanístico.
Outros, ainda, são os princípios Constitucionais, que
conferem ao Direito Urbanístico autonomia e rele-
vância material.
Diante do tema “Direito Urbanístico”, deve-
mos destacar os princípios:

1. Princípio da Dignidade da Pessoa Humana;

2. Princípio da Igualdade;
3. Princípio da Legalidade.

• O princípio da dignidade da pessoa hu-

mana é de tal relevância que na elaboração da nova
Carta Constitucional da União Europeia e é disci-
plinado em nossa Constituição Federal de 1.988 no
artigo 1.º, inciso III., revestido do entendimento de
que o ser humano deverá ser respeitado por tratar-
-se, simplesmente, de um ser humano, e tal preceito
encontra-se à frente mesmo do direito à vida, pois

28
não é dever garantir apenas a vida, mas a vida com
dignidade. Considerando o respeito pelas virtudes e
qualidades humanas, o Direito Urbanístico, apresen-
ta-se como ciência das mais relevantes para a con-
cretização do direito à dignidade da pessoa humana.
Não há dignidade sem moradia, sem condições de
habitação, sem instrumentos urbanos que garantam
a circulação, o lazer e o trabalho.

• O princípio da igualdade é um direito fun-

damental do cidadão brasileiro, consagrado na Cons-
tituição Federal do Brasil no artigo 5.º, caput. Con-
siderando a vinculação da Administração Pública
ao princípio da igualdade, e esta deve se traduzir na
elaboração e aprovação de planos que estabelecem
regras respeitantes à ocupação, uso e transformação
do solo urbano ou rural. A todo cidadão deve estar
garantido, igualitariamente, o acesso à cidade. Como
é característico da atividade pública trata-se de um
dever-poder, obrigando o administrador não só vi-
sar, mas assegurar a garantia das condições mínimas
necessárias a uma vida digna dentro dos centros ur-
banos. As normas que compõem o sistema normati-
vo urbanístico devem ser concebidas e interpretadas
de forma diferenciada para os diferentes, levando-se
sempre em consideração as características e peculia-
ridades locais – com destaque para as questões rela-
tivas à propriedade privada e a sua função social.

29
 • Princípio da legalidade traduz a supremacia
do interesse público, o da publicidade e o da eficiência
dada inquestionável ligação umbilical existente entre o
Direito Urbanístico e o Administrativo, visto que são
integrantes do regime jurídico administrativo consti-
tucional e também estarão "a serviço" da legalidade.

Em decorrências e implicações de todos estes

princípios supracitados podemos destacar os seguin-
tes princípios constitucionais "específicos implíci-
tos" informadores do Direito Urbanístico:

(1) a necessária gestão democrática da cidade,

pautada na indispensável e efetiva participação popular;

(2) e do planejamento urbano, pautado na lega-

lidade, publicidade e eficiência, visando à satisfação
das carências no que tange às suas necessidades bá-
sicas (lazer, trabalho, moradia e circulação).

O objeto desse conjunto de normas específicas

sobre Direito Urbanístico ou Direito do Urbanismo
estão voltadas para a realização e aplicação de prin-
cípios norteadores próprios e princípios constitu-
cionais, bem como tem nomenclatura, e tratamento
individualizados.

30
 Tentamos demonstrar que não se trata de uma
nova matéria, mas sim, de uma matéria amadurecida
ao longo do despertar legislativo e doutrinário, bem
como de uma disciplina necessária para o tratamento
dos fatos sociais irredutíveis.

4. Vitórias na política urbana

Significativas listas de vitórias relacionadas ao

Movimento Nacional pela Reforma Urbana foram
as primeiras experiências democráticas no início dos
anos 1.980, passando pela crescente expansão e or-
ganização dos movimentos sociais urbanos.

• 1.987 - Emenda Constitucional de Iniciativa

Popular subscrita por seis entidades da sociedade ci-
vil. Criação do Fórum Nacional de Reforma Urbana
formado por entidades da sociedade civil.

• 1.988 - Promulgação da Constituição Fede-

ral com dois capítulos voltados para o tema urbano,
pela primeira vez na história do País.

A regularização de áreas degradadas favore-

cendo a criação de favelas e loteamentos irregulares
possibilitam a titulação de moradores, como vemos
no artigo 183.º da Constituição Federal de 1.988:

31
 Art. 183 – “Aquele que possuir como sua
área urbana de até duzentos e cinquenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.”

Pertinente ao tema pode-se destacar a proteção

ao patrimônio histórico e cultural que temos no arti-
go 24.º, inciso VII da C.F/88, em sua melhor defini-
ção correlacionada com artigo 216 da C.F./88.
O meio ambiente também se relaciona com o
tema, pois trata de uma questão importante em seu
artigo 215, como segue:

Art. 225. “Todos têm direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impon-
do-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.

§ I.º Para assegurar a efetividade desse direito,

incumbe ao Poder Público:

...IV - exigir, na forma da lei, para instalação

de obra ou atividade potencialmente causadora de sig-
nificativa degradação do meio ambiente, estudo prévio

32
 de impacto ambiental, a que se dará publicidade.

...§ 5.º. “São indisponíveis as terras devolu-

tas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discri-
minatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas
naturais.”

Há garantias dos movimentos sociais como in-

terferências no desenvolvimento e na administração
pública e as de ação de iniciativa popular, como ve-
mos no inciso LXXIII do art.5.º:

“...qualquer cidadão é parte legítima para

propor ação popular que vise anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio am-
biente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando
o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência.”

E demais, como segue:

• A Lei Federal 6.766/79 confere proteção no

tocante a parcelamento do solo - Loteamento e des-
membramentos para atender às exigências do plane-
jamento urbano e regional dos municípios.

33
 • A Lei 9.605/98 - Meio Ambiente - regula-
mentada pelo Decreto 6.514/2008, que dispõe sobre
sanções penais e administrativas derivadas de con-
dutas e atividades lesivas ao meio ambiente, trouxe
novidades nas normas ambientais. Entre elas, está a
desconsideração da pessoa jurídica, que foi estabele-
cida para responsabilizar a pessoa física sempre que
sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de
prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.

• 1.991 - Apresentação de Projeto de Lei do

Fundo Nacional de Habitação Popular como inicia-
tiva da sociedade civil, contendo assinatura de um
milhão de eleitores (aprovado na Câmara Federal
como Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social em 2.005).

• 2.001 - Promulgação da Lei Federal Lei

10.257/2001 - Estatuto da Cidade, que regulamen-
ta a Constituição Federal de 1.988 — em especial a
Função Social da Propriedade.

• 2.003 - Criação do Ministério das Cidades.

Realização da Conferência Nacional das Cidades re-
sultado de um processo participativo que envolveu
municípios, todos os Estados da Federação e contou
com delegados eleitos para debater a Política Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano (outras conferên-

34
cias aconteceram em 2.005 e 2.007).

• 2.004 - Criação do Conselho Nacional das

Cidades como órgão consultivo do Ministério das
Cidades. Criação do Programa Nacional de Regula-
rização Fundiária Urbana.

• 2.005 - Aprovação da Lei Federal que insti-

tui o marco regulatório do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatização que estava
em disputa há 13 anos).

• 2.005 - Aprovação da Lei Federal do Fun-

do Nacional de Habitação de Interesse Social, que
implicou a criação de um fundo e conselho especí-
fico com participação social, além de condicionar o
repasse de recursos federais à existência de Planos
Habitacionais, Conselhos e Fundos estaduais e mu-
nicipais. Nesse mesmo ano, foi lançada a Campanha
Nacional do Plano Diretor Participativo prevendo a
elaboração do Plano para todas as cidades com mais
de 20 mil habitantes.

• Em 2.007, em seu segundo governo, Lula

lança o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC)
retomando investimentos nas áreas de habitação e
saneamento, abandonados há praticamente 25 anos.

35
O PAC constitui um plano keynesiano ou simplesmen-
te um conjunto de obras que pretende recuperar parte
da infraestrutura voltada à produção (portos, ferrovias,
rodovias, usinas geradoras de energia) e parte da infra-
estrutura social e de habitação entre 2.007 e 2.010. O
programa de urbanização de favelas é prioritário para
o investimento dos recursos orçamentários federais no
contexto do PAC; e ainda a Lei 11.445/2007 (Plano
Nacional de Saneamento Básico).

• Lei 11.977/2009 (que dispõe sobre regulari-

zação fundiária de assentamentos em áreas urbanas).

• Em 2.009, como resposta à crise internacio-

nal iniciada em setembro de 2.008, o Governo Fe-
deral lançou o Programa Minha Casa, Minha Vida
que pretendia financiar a construção de moradias
tendo como protagonista o mercado privado. E pela
primeira vez na história do Brasil, esteve presente
subsídios para financiar a moradia social.

• Lei 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos

Sólidos), e os planos diretores de ordenamento territorial.

36
 Questões
1. Analise e assinale a alternativa correta.

I. O urbanismo constitui ciência que estuda a

nova organização das cidades, a fim de solucionar os
principais problemas decorrentes da crescente urba-
nização experimentada nos últimos séculos, princi-
palmente a partir da Revolução Industrial.
II. Da necessidade de organizar o espaço habi-
tável, surgiu o Direito Urbanístico, para legitimar as
intervenções do Poder Público na propriedade e na
cidade, com o objetivo de garantir a supremacia do
interesse coletivo.
III.O Direito Urbanístico é disciplina que in-
tenta transpor os problemas urbanos para o campo
da juridicidade.

a) As afirmações I e II estão corretas.

b) Apenas a afirmação II está correta
c) As afirmações II e III estão corretas.
d) As afirmações I, II e III estão corretas.
e) Nenhuma das afirmações está correta.

2. São os princípios Constitucionais que con-

ferem ao Direito Urbanístico autonomia e rele-

37
vância material:
a) Princípio da função social, princípio da dig-
nidade da pessoa humana e o princípio da igualdade.
b) Princípio da legalidade, princípio da razoabi-
lidade e o princípio da moralidade.
c) Princípio da proporcionalidade, princípio da
ampla defesa e o princípio do contraditório.
d) Princípio da segurança jurídica, princípio da
função social e o princípio da eficiência.
e) Princípio da função social, princípio da mo-
ralidade e o princípio do interesse público.

3. O Direito Urbanístico (conjunto de normas)

tem por objeto:

a) Regular a atividade urbanística, disciplinar a

ordenação do território.
b) A ordenação das cidades, e das áreas rurais,
no vasto campo da ecologia e da proteção ambiental,
intimamente relacionada com as condições da vida
humana em todos os núcleos populacionais, da cida-
de e do campo.
c) A promoção do controle jurídico do desen-
volvimento urbano, isto é, dos vários processos de
uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo nas
cidades.
d) Expor, interpretar e sistematizar as normas e
princípios, ou seja, estabelecer o conhecimento sis-

38
tematizado sobre essa realidade jurídica.
e) Todas estão corretas.

4. De acordo com a Constituição Federal, a com-

petência para legislar sobre Direito Urbanístico é:

a) da União.
b) dos Municípios.
c) dos Estados e do Distrito Federal.
d) da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios.
e) da União, dos Estados e do Distrito Federal.

5. O Direito Urbanístico abrange somente áre-

as municipais?

39
Capitulo 2
A Cidade e sua função social
1. A 1.Cidade
A Cidade e e
suasua função
função social social
Os registros históricos denotam que desde
os primórdios a necessidade de existência da ci-
dade é marcada pela vontade que os seres huma-
nos têm de agregar-se, para inter-relacionar-se,
para proteger-se, para produzir e trocar bens e
serviços, cultura e arte, pois a cidade é um lugar
de realização do bem comum, pois há sentimen-
tos e anseios que só se concretizam na diversida-
de, que a vida urbana proporciona.
Mesmo que, utopicamente, todos procura-
ram uma cidade mais justa e mais democrática,
socialmente inclusiva, construída para todos e
com a participação de todos, para que possamos
de alguma forma realizar dos nossos sonhos.
Temos que lembrar que existem desvan-
tagens e que, seguramente, o urbanismo segre-
gador, geralmente cria uma cidade legal e outra
marginal; esta não tem acesso aos serviços e ao
progresso da cidade legal; é periférica, constrói-
-se nas encostas e beiras de rio.
A questão urbanismo X pobreza não ficou
alheia à preocupação do legislador, pois suas re-
lações oscilaram sempre entre o desprezo mútuo
e o conflito. A impossibilidade de largas camadas
da população não ter acesso à propriedade sem-
pre foi tratado como um problema meramente
econômico e sem solução urbanística, como se o
urbanismo só se fizesse na abundância.
Esse urbanismo, que poderíamos denominar
urbanismo de exclusão, e ainda hoje vigente, leva
o solo urbano a ser objeto de ações clandestinas.
Em uma sociedade, onde o urbanismo é
dissociado da questão social e econômica, não se
pode constatar um papel reformador, que abra
caminho para os excluídos do direito à cidade.
No Brasil, o urbanismo fugiu à política e re-
vestiu-se de pura técnica de controle dos proble-
mas produzidos pela “disfunção” urbana. Aos
administradores e urbanistas passou despercebi-
da a visão que a cidade desejada tem que ser fru-
to do trabalho e participação coletivos de uma
sociedade, e o lugar onde se materializa a histó-
ria de um povo, pela via das suas relações sociais,
políticas, econômicas, artísticas e religiosas.
A nova visão de cidade busca a luz do Di-
reito Urbanístico, ser o espaço onde a vida mo-
derna desenrola-se e tem suas funções sociais de
fornecer as pessoas: moradia, trabalho, saúde,
educação, cultura, lazer, transporte, saneamen-
to ambiental, serviços públicos em geral, enfim
toda infraestrutura urbana, pois tem a missão de
viabilizar o pleno desenvolvimento das funções
sociais do todo (a cidade) e das partes (cada pro-
priedade em particular).

44
 Tudo isso se tornou possível através de uma
ordenação, cujo objetivo foi precisamente corrigir
o crescimento urbano distorcido, desordenado. A
política urbana teve que buscar, através dessa or-
dem, o pleno desenvolvimento de todas as fun-
ções sociais da cidade, da propriedade e da posse,
concretizando-se de múltiplas formas observadas
as características e particularidades locais.
Com essa nova ordem urbanística formou-
-se o conceito do Estatuto da Cidade onde re-
vela que o Direito Urbanístico está claramente
vinculado a uma visão totalizante de mundo em
oposição ao individualismo.
Com suas diretrizes gerais, o Estatuto expres-
sa a convicção de que nas cidades o equilíbrio é
possível e, por isso necessário, com vistas ao pre-
sente e ao futuro, já que a população tem direito
a uma cidade sustentável, e pode ser vista sob um
prisma de totalidade para possibilitar a fruição das
vantagens individuais dela decorrentes.
O Estatuto da Cidade introduziu mecanis-
mos de defesa para que tais políticas não sofres-
sem uma estatização, o que a distanciaria das
peculiaridades de cada locus, e afrontaria os ob-
jetivos do Direito Urbanístico, expressos na ges-
tão participativa e democrática que impede que
modelos fechados sejam obstáculos à execução
de uma política de desenvolvimento urbano ade-

45
quada às necessidades de cada município.
A política urbanística agrega princípios da
cooperação entre os governos, iniciativa priva-
da e demais setores da sociedade, e da isonomia
de condições para agentes públicos e privados,
apresentando-se o Estatuto da Cidade como
a primeira tentativa de uma resposta jurídica
abrangente a esse conflito, através da instituição
de um Direito Urbanístico popular.
Para tanto adotou políticas de transferência dos
grupos marginalizados para dentro do mundo jus-
-urbanístico, ao mesmo tempo em que buscou ade-
quar essa política a real situação urbanística da popu-
lação por via de normas especiais.
buída pela Constituição à cidade, tem uma fun-
ção social que só se realizará na medida em que a
pessoa humana seja a prioridade da política urba-
nística, assegurando aos seus moradores condições
mais justas, humanas e democráticas de nelas viver.
O exercício do Direito às cidades sustentáveis
compreende plenamente condições de vida dignas,
de exercitar a cidadania e os direitos humanos, de
participar da gestão da cidade, de habitar uma ci-
dade com qualidade de vida sob todos os aspectos
antes mencionados.
A função social da cidade e da propriedade, so-
mente, será alcançada quando observadas pelo Poder
Público, as normas inseridas no Estatuto da Cidade,

46
que fazendo uso de instrumentos ali previstos, tais
como o plano diretor, garante a ampla participação
popular que traduza a gestão democrática da cidade
e legitima a administração pública da cidade.

2. Estatuto da cidade

Diante da complexidade do processo de urba-

nização no Brasil, observa-se que gerou, e continua
gerando, uma profunda crise urbana caracterizada
pela combinação de segregação socioespacial, déficit
habitacional, impactos ambientais e acesso informal
à terra urbana e à moradia.
A longa tradição de centralização política, jurídi-
ca e financeira durante a maior parte do processo de
urbanização, antes da criação do Ministério das Cida-
des e a falta de respostas governamentais adequada
na esfera federal, limitada à intervenção governamen-
tal então existente, foi um dos principais fatores que
determinaram a natureza excludente do processo de
desenvolvimento fundiário e urbano do País.
Outro fator excludente de urbanização, foi a
prevalência de uma ordem jurídica obsoleta e proi-
bitiva quanto aos direitos de propriedade imobiliária
que, ignorando o princípio da função social da pro-
priedade que consta de todas as Constituições Fede-
rais desde 1.934, seguiu afirmando no paradigma do
Código Civil de 1.916, reforçando, assim, a tradição

47
histórica de reconhecimento de direitos individuais
de propriedade sem uma maior qualificação.
A Constituição Federal de 1.988 exigiu uma lei
complementar, o Estatuto da Cidade que foi aprova-
da apenas 13 anos depois.
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n.º
10.257/2001, trata como deve ser feita a política ur-
bana em todo o país. Tem como objetivo garantir o
Direito à Cidade para todos e traz regras para orga-
nizar o território do município. É ele que detalha e
desenvolve os artigos 182.º e 183.º, do capítulo de
política urbana da Constituição Federal de 1.988.
O Estatuto da Cidade regulamentou e ampliou
os dispositivos constitucionais sobre política urbana,
além de ter reconhecido o “direito à cidade susten-
tável” no Brasil.
Conforme prevê a Lei 10.257/2001 (Estatuto
das Cidades): “normas de ordem pública e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar
dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”
(artigo 1.º, parágrafo único).
Essa Lei Federal n.º 10.257/2001 resultou de
um intenso processo de negociação, entre as forças
políticas e sociais, e confirmou o papel fundamen-
tal jurídico-político dos municípios na formulação
de diretrizes de planejamento urbano, bem como na
condução dos processos de desenvolvimento e ges-

48
tão urbana.
As virtudes do Estatuto da Cidade não se es-
gotam na qualidade técnica ou jurídica de seu tex-
to, que embora fundamental, não é suficiente para
resolver problemas estruturais de uma sociedade,
historicamente, desigual e voltada para óptica rural.
Aplicar o Estatuto da Cidade em um contexto,
culturalmente excludente, tradicionalmente conser-
vador, nunca foi e, ainda, continua não sendo uma
tarefa simples, especialmente porque nessas socieda-
des chamadas de emergentes, não desenvolvidas ou
em desenvolvimento (periféricas), o poder político e
social vem associado à propriedade patrimonial.
A cidade cumpre efetivar a sua função social
para tornar-se acessível para todos os seus cidadãos.
Os municípios cabem, portanto, utilizar as diretrizes
e instrumentos do Estatuto da Cidade com o obje-
tivo de estabelecer as regras que propiciem o ple-
no desenvolvimento econômico, social e ambiental,
com vistas a garantir o direito à cidade para todos os
que nela vivem.
O Estatuto da Cidade procura estabelecer um
modelo de desenvolvimento a ser seguido pelos muni-
cípios, obedecidas às características e as diretrizes ge-
rais contidas em seu artigo 2.º E.C., Lei 10.257/2001
que devem ser destacadas três principais:

49
 • O Desenvolvimento sustentável
O desenvolvimento sustentável é o modelo
de desenvolvimento que defende a harmonia entre
a produtividade econômica, os seres humanos e o
meio ambiente, ou seja, a busca pelo equilíbrio entre
o econômico, o social e o ambiental.
A importância do plano diretor para o desen-
volvimento municipal, assim, por cidades sustentá-
veis, deve ser estendida àquelas, que implementam
políticas urbanas baseadas no conceito de desenvol-
vimento sustentável, e que possui mecanismos de
gestão que possibilitam o acesso de todos os cida-
dãos, desta e das futuras gerações, aos bens e equi-
pamentos públicos e às riquezas naturais.

• A gestão democrática da cidade

A gestão democrática da cidade é o modelo de
gestão pública, baseado no diálogo permanente do
governante com a sociedade civil, inclusive, nos pro-
cessos de tomada de decisão.
O fortalecimento dos espaços de participação,
através da mobilização da população e de suas ins-
tâncias de representação, deve ser uma premissa da
administração municipal, para a formulação, execu-
ção e acompanhamento de planos, programas e pro-
jetos de desenvolvimento urbano.

50
 • O Planejamento do desinvolvimento das cidades
O Planejamento do desenvolvimento das ci-
dades tem como finalidade promover a justa distri-
buição espacial da população e das atividades eco-
nômicas, não somente do território do município,
mas também da área sob sua influência, com vistas a
evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
Os instrumentos disponibilizados aos municí-
pios para implementar a política urbana são outro as-
pecto importante do Estatuto da Cidade, que são clas-
sificados em: Urbanísticos, Jurídicos de Regularização
Fundiária e de Democratização da Gestão Urbana.

3. Instrumentos urbanísticos municipais

• Parcelamento, edificação ou utilização com-

pulsória, IPTU progressivo no tempo, desapropria-
ção com pagamentos em títulos;
• Outorga onerosa do direito de construir;
• Transferência do direito de construir;
• Operações urbanas consorciadas;
• Direito de preempção (Direito de preferência);
• Direito de superfície;
• Consórcio imobiliário.

51
 3.1. Instrumentos jurídicos
de regularização fundiária

• Zonas especiais de interesse social;

• Usucapião especial de imóvel urbano;
• Concessão de uso especial para fins de moradia;
• Concessão de direito real de uso.

3.2. Instrumentos de democratização

da gestão urbana

• Estudo de impacto de vizinhança;

• Conselhos - sistemas de gestão democrática
da política urbana;
• Audiências e consultas públicas;
• Conferências sobre assuntos de interesse urbano;
• Iniciativa popular de leis.

O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu

os dispositivos constitucionais sobre política urbana,
além de ter, explicitamente, reconhecido o “direito à
cidade sustentável”, no Brasil.
As dimensões principais do Estatuto da Cidade,
Lei 10.257/2001 são quatro, quais sejam:

• uma conceitual, que explicita o princípio

constitucional central das funções sociais da pro-
priedade e da cidade e os outros princípios determi-

52
nantes da política urbana;
• uma instrumental, que cria uma série de ins-
trumentos para materialização de tais princípios de
política urbana;
• uma institucional, que estabelece mecanis-
mos, processos e recursos para a gestão urbana; e,
finalmente, uma dimensão de regularização fundiária
dos assentamentos informais consolidados.

A. As funções sociais da propriedade

e da cidade

O princípio da função social da propriedade vinha

sendo, nominalmente, repetido por todas as Constitui-
ções Brasileiras desde 1.934, mas somente na Consti-
tuição de 1.988 encontrou-se uma fórmula acabada.
Essa noção foi, em grande medida, uma figura de retó-
rica por muitas décadas, já que, de modo geral, a ação
efetiva dos setores privados ligados aos processos de
desenvolvimento urbano pautou-se por outra noção,
qual seja a do direito de propriedade individual, consi-
derado por muitos como direito irrestrito.
A base jurídica dessa noção, ao longo do século
XX, foi dada pelo Código Civil de 1.916, aprovado
quando apenas cerca de uma pequena porcentagem
de brasileiros viviam em cidades, no contexto de um
País, ainda, fundamentalmente agrário, mas que vi-
gorou até 2.002.

53
 Expressando a ideologia própria da tradição de
legalismo liberal, o Código Civil defendia o direito de
propriedade individual de maneira quase que absoluta.
Ao longo do processo de urbanização no País,
e em que pesem as mudanças drásticas ocorridas na
sociedade brasileira nesse período, a ação do poder
público no controle do desenvolvimento urbano en-
controu enormes obstáculos nessa interpretação civi-
lista. Culminando um lento e contraditório processo
de reforma jurídica que começou na década de 1.930,
o que a Constituição de 1.988 e o Estatuto da Cidade
propõem é uma mudança de “olhar”, substituindo o
princípio individualista do Código Civil pelo princípio
das funções sociais da propriedade e da cidade.
Com isso, estabelecem-se as bases de um novo
paradigma jurídico-político, que controle o uso do
solo e o desenvolvimento urbano pelo poder públi-
co e pela sociedade organizada.
Isso foi feito, especialmente, pelo fortalecimen-
to do dispositivo constitucional que reconheceu o
poder e a obrigação do poder público, especialmente
dos municípios, de controlar o processo de desen-
volvimento urbano com a formulação de políticas
territoriais e de uso do solo, nas quais os interesses
individuais de proprietários de terras e propriedades
têm, necessariamente, de coexistir com outros inte-
resses sociais, culturais e ambientais de outros gru-
pos socioeconômicos e da cidade como um todo.

54
 Para tanto, foi dado ao poder público o poder
de, por meio de leis e diversos instrumentos jurídi-
cos, urbanísticos e financeiros, determinar a medida
desse equilíbrio possível entre interesses individuais
e coletivos, quanto à utilização desse bem não re-
novável essencial ao desenvolvimento sustentável da
vida nas cidades, qual seja, o solo urbano.

B. Uma "caixa de ferramentas"

Mais do que nunca, cabe aos municípios pro-

mover a materialização do novo paradigma das fun-
ções sociais da propriedade e da cidade, através da
reforma da ordem jurídico-urbanística e ambien-
tal municipal. Confirmando e ampliando o espaço
constitucional garantido para a ação dos municípios
(e em menor escopo também para os Estados e para
a própria União), no controle do processo de de-
senvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade não
só regulamentou os instrumentos urbanísticos e fi-
nanceiros pela Constituição Federal de 1.988, como
também criou outros.
Na Lei Federal n.º 10.257/2001 E.C., uma série
de instrumentos jurídicos podem ser usados pelas
administrações municipais no âmbito dos seus pla-
nos diretores, para regular, induzir e/ou reverter a
ação dos mercados de terras e propriedades urbanas,
de acordo com princípios de inclusão social e sus-

55
tentabilidade ambiental.
Todos esses instrumentos devem ser utilizados de
maneira combinada, devendo promover não apenas a
regulação normativa dos processos de uso, desenvolvi-
mento e ocupação do solo urbano, mas especialmente
induzir ativamente os rumos de tais processos.
Podem interferir, diretamente, na dinâmica dos
mercados imobiliários produtivos formais, informais
e, sobretudo, especulativos que, tal como operam
hoje, têm determinado o processo crescente de exclu-
são social e segregação espacial nas cidades brasileiras.
A combinação de mecanismos tradicionais de
planejamento, como o zoneamento, loteamento/des-
membramento, taxas de ocupação, modelos de assen-
tamento, coeficientes de aproveitamento, gabaritos,
recuos etc., com os novos instrumentos — parcela-
mento/edificação/utilização compulsórios, tributa-
ção extrafiscal progressiva, desapropriação-sanção
com pagamento em títulos da dívida pública, direito
de superfície, direito de preferência para os municí-
pios, transferência onerosa de direitos de construção
etc. — abriu uma nova série de possibilidades para
a construção pelos municípios de uma nova ordem
urbanística, economicamente, mais eficiente, politica-
mente mais justa, e sensível face ao quadro das graves
questões sociais e ambientais nas cidades.
A utilização desses instrumentos e a efetiva-
ção de suas possibilidades de ação pelos municípios

56
dependem, fundamentalmente, da definição prévia
de uma ampla estratégia de planejamento e ação,
expressando um “projeto de cidade” que deve ser
explicitado publicamente através da legislação urba-
nística e ambiental municipal, começando com a Lei
do Plano Diretor.
É de fundamental importância que os municípios
promovam ampla reforma de suas ordens jurídicas,
de acordo com os novos princípios constitucionais e
aprovem um quadro de leis urbanísticas e ambientais
condizentes com o novo paradigma da função social
e ambiental da propriedade e da cidade.
Todos os municípios com mais de 20 mil habitan-
tes, dentre outras categorias, receberam o prazo de cin-
co anos para formular e aprovar seus planos diretores.
Fica demonstrado o avanço na qualidade polí-
tica e técnica desses planos municipais das cidades
brasileiras, como podemos verificar:

A. PLlanejamento, legislação e gestão

• O financiamento do desenvolvimento urba-

no, outra dimensão fundamental do Estatuto da Ci-
dade, novamente consolidando e ampliando a pro-
posta básica da Constituição Federal de 1.988, diz
respeito à necessidade de os municípios promove-
rem a devida integração entre planejamento, legisla-
ção e gestão urbano-ambiental, de forma a democra-

57
tizar o processo de tomada de decisões e legitimar,
plenamente, a nova ordem jurídico-urbanística de
natureza socioambiental. O reconhecimento pelos
municípios de diversos processos sociopolíticos e
mecanismos jurídicos adequados que garantam a
participação efetiva dos cidadãos e associações re-
presentativas no processo de formulação e imple-
mentação do planejamento urbano-ambiental e das
políticas públicas — via audiências, consultas, cria-
ção de conselhos, estudos e relatórios de impactos
de vizinhança e de impacto ambiental, iniciativa po-
pular na propositura de leis urbanísticas, acesso ao
poder judiciário para defesa da ordem urbanística e,
sobretudo, pela prática do orçamento participativo
— é tido como sendo essencial para democratizar os
processos decisórios locais, não mais apenas como
condição de legitimidade sociopolítica, mas também
como condição de legalidade mesmo das leis e polí-
ticas urbanas.
• Além disso, a Lei Federal enfatizou a impor-
tância do estabelecimento de novas relações entre o
setor estatal, o setor privado e a comunidade, espe-
cialmente nas parcerias público-privadas, consórcios
públicos e consórcios imobiliários, e das operações
urbanas consorciadas, que têm de se dar dentro de
um quadro jurídico-político claro e, previamente,
definido, incluindo mecanismos transparentes de
controle fiscal e social. Uma preocupação original

58
com o financiamento do desenvolvimento urbano
foi traduzida de diversas formas, em especial pelos
princípios da justa distribuição dos ônus e benefícios
da urbanização e da recuperação, para a comunida-
de, das mais valias urbanísticas geradas pela ação do
poder público, não apenas com obras e serviços, mas
também pela própria legislação urbanística. Tam-
bém, nesse contexto, é preciso para a materialização
dos princípios do Estatuto da Cidade, que os mu-
nicípios promovam uma reforma compreensiva de
suas leis e processos de gestão político-institucional,
político-social e político-administrativa, de forma
a efetivar e ampliar as possibilidades reconhecidas
pelo Estatuto da Cidade.

B. Regularização fundiária de
assentamentos informais consolidados

• A outra dimensão de fundamental impor-

tância do Estatuto da Cidade diz respeito aos insti-
tutos e instrumentos jurídicos reconhecidos para a
promoção, especialmente pelos municípios, de pro-
gramas de regularização fundiária dos assentamen-
tos informais, dentro do contexto mais amplo intro-
duzido pela Constituição Federal de 1.988 no qual
cabe, sobretudo, às políticas públicas municipais,
promover a democratização das formas de acesso ao
solo urbano e à moradia. Além de regulamentar os

59
institutos já existentes do usucapião especial urbano,
e da concessão de direito real de uso, que devem ser
preferencialmente usados pelos municípios para a re-
gularização das ocupações respectivamente em áreas
privadas e em áreas públicas, a nova lei avançou no
sentido de admitir a utilização de tais instrumentos
de forma coletiva. Ênfase especial foi colocada na
demarcação das Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS). Diversos dispositivos importantes foram
aprovados de forma a garantir o registro de tais áreas
informais nos cartórios imobiliários, que, em muitos
casos, têm colocado sérios obstáculos às políticas de
regularização. Deve-se ressaltar que o Estatuto da
Cidade faz repetidas menções à necessidade de que
tais programas de regularização fundiária se pautem
por critérios ambientais.
• A seção do Estatuto da Cidade que propu-
nha a regulamentação de um terceiro instrumento,
qual seja, a concessão de uso especial para fins de
moradia em terras públicas, foi vetada pelo Presi-
dente da República por razões jurídicas, ambientais
e políticas. Contudo, dada, sobretudo à mobilização
do FNRU, em 4 de setembro de 2.001 foi assinada
pelo Presidente a Medida Provisória n.º 2.220, que
reconheceu, em determinadas condições e respeita-
dos certos critérios ambientais, o direito subjetivo (e
não apenas como prerrogativa da administração pú-
blica) dos ocupantes de imóveis de propriedade pú-

60
blica — inclusive municipal — à concessão de uso
especial para fins de moradia. A Medida Provisória,
também, estabeleceu em que condições o poder
público municipal pode promover a remoção dos
ocupantes de áreas públicas para outras áreas mais
adequadas, sobretudo do ponto de vista ambiental.
Trata-se de medida de extrema importância social e
política, mas que tem exigido um esforço jurídico,
político e administrativo articulado dos municípios
de forma a responder às situações existentes de ma-
neira juridicamente adequada, e também de forma
condizente com os outros interesses sociais e am-
bientais da cidade como um todo.
O Estatuto da Cidade pode ser visto como uma
grande “caixa de ferramentas” que deve ser utiliza-
da pelos municípios e a utilização dessas diretrizes
e instrumentos é uma missão para o plano diretor.
No artigo 4.º, o Estatuto da Cidade define-se
por um extenso conjunto de instrumentos para que
o Município tenha condições de construir uma po-
lítica urbana que concretize, de fato, a função social
da propriedade urbana e o direito de todos à cidade.
Estabelece que a política urbana deva ser objeto
de um planejamento extensivo, envolvendo planos
de ordenamento do território integrados entre si,
nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropo-
litanas, municipais e intermunicipais.

61
 Especificamente no âmbito municipal, detalha
que o planejamento municipal deve envolver o pla-
nejamento urbano, ambiental, orçamentário, setorial
e o planejamento do desenvolvimento econômico e
social, especificando também que a gestão orçamen-
tária deve ser feita de forma participativa, aberta a
todos os cidadãos.
Inclui os instrumentos tributários, envolvendo
impostos, contribuições, incentivos e benefícios fis-
cais e financeiros, voltados para viabilizar a indução
dos usos e atividades consideradas importantes para
a política urbana.
No inciso sobre os institutos jurídicos e políticos,
fornece ao Município instrumentos que permitem:

• – variadas formas de intervenção social sobre o

livre uso da propriedade privada: desapropriação, servi-
dão e limitações administrativas, tombamento, institui-
ção de unidades de conservação, parcelamento, edifica-
ção ou utilização compulsórios e direito de preempção;
• – a regularização fundiária das ocupações
de interesse social: concessão de direito real de uso,
concessão de uso especial para fins de moradia, usu-
capião especial de imóvel urbano, direito de super-
fície, demarcação urbanística para fins de regulariza-
ção fundiária e legitimação da posse;
• – a indução do desenvolvimento urbano e a re-
distribuição à coletividade dos benefícios decorrentes

62
do processo de urbanização: outorga onerosa do direi-
to de construir e de alteração de uso, transferência do
direito de construir e operações urbanas consorciadas;
• – instrumentos voltados para a democratização
da gestão urbana e do direito à moradia: referendo popu-
lar e plebiscito, assistência técnica e jurídica gratuita para
as comunidades e grupos sociais menos favorecidos.

Cabe ressaltar, pela importância para o desen-

volvimento de uma política habitacional de inclusão
social, o instituto das Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS). Este instrumento pode ser utilizado
tanto para a regularização de áreas ocupadas, onde o
processo de ocupação ocorreu sem observância das
normas urbanísticas, quanto em áreas vazias, para
destiná-las para habitação de interesse social.
No primeiro caso, a instituição de uma área ocu-
pada como ZEIS permite que se estabeleçam, para
aquela porção do território, parâmetros urbanísticos
especiais que respeitam a forma de ocupação reali-
zada pela comunidade. Assim, pode-se admitir, por
exemplo, sistemas viários compostos por vias mais
estreitas, que melhor se adaptem a ocupações em
áreas de elevada declividade ou mesmo consolidar
ocupações em áreas de preservação ambiental, di-
minuindo a necessidade de remoção de moradias no
processo de regularização fundiária.

63
 O instituto permite, também, que sejam im-
plantados mecanismos que impeçam a posterior
expulsão dos moradores dos núcleos regularizados
por segmentos sociais de maior poder econômico,
atraídos pela valorização desses terrenos.
Exemplos de mecanismos, deste tipo, são a
proibição de desmembramento de lotes (evitando
que alguém adquira vários lotes regularizados, trans-
forme-os todos em um único lote maior e faça nova
edificação, nesta nova condição) e a fixação do tipo
de uso do solo admissível (por exemplo, admitindo
apenas residências unifamiliares).
Quando aplicadas a imóveis vazios ou ociosos,
as ZEIS permitem ao Poder Público reservar áreas
dotadas de infraestrutura, serviços e equipamentos
urbanos para habitação de interesse social, consti-
tuindo-se em importante instrumento para evitar a
expulsão dos pobres para as periferias longínquas
dos centros urbanos.
Cabe destacar que o Estatuto da Cidade não es-
tabelece uma correlação direta entre transformações
urbanas e instrumentos. Cada município escolhe,
regulamenta e aplica os instrumentos, conforme a
estratégia de desenvolvimento urbano desejada.
Diversos instrumentos do Estatuto da Cidade
não apresentam por si só a solução para um deter-
minado problema urbano, ou de modo contrário,
uma determinada transformação urbana pretendida

64
depende da aplicação de um conjunto de instrumen-
tos de maneira coordenada e integrada no território.
Assim sendo, a regulamentação dos instrumen-
tos deve ser feita dentro de uma estratégia de desen-
volvimento urbano para sua efetiva aplicação e deve
estar no Plano Diretor.

4. Gestão urbana e gestão municipal

Não são suficientes para promover um funcio-

namento adequado às cidades somente à existência
de leis, planos e programas. As carências apresenta-
das na maioria das cidades brasileiras exigem, além
dos instrumentos de ordenação do espaço, provisão
pelo poder público de serviços de infraestrutura so-
cial e de equipamentos urbanos.
Cabe à gestão urbana dirigir o orçamento, dando
prioridades às necessidades reais da população, o que
nem sempre ocorre, pois, novamente, os interesses
particulares de poucos ou a falta de capacidade dos
administradores e seus assessores são uma constante.
Estas necessidades por parte da população
caracterizam a vida pública, também designada de
meios de consumo coletivo. São exemplos destas ne-
cessidades: serviços de transporte coletivo, centros
de saúde, escolas, asilos, creches, saneamento básico,
segurança pública, limpeza urbana entre outros.
A gestão municipal pode ser definida como o

65
produto dos ordenamentos espaciais, através das
normatizações dos planos e leis que o englobam, e,
da provisão dos serviços urbanos básicos efetuados
pela gestão urbana. Entretanto, não podemos esque-
cer que a gestão municipal não pode, e não deve pro-
mover uma administração isolada.
A gestão, essencialmente, deve ser formada com
a participação direta da população, através de fóruns
de discussão, debate e definições de políticas públicas
e acompanhamento na implantação das deliberações.
Cabe à lei orgânica do município, definir a real
participação popular na administração, não apenas
através dos vereadores, representantes legais do
povo, mas também, junto à comunidade, através de
associações de bairros e de serviços, visando a uma
fiscalização direta, evitando assim, os abusos tão co-
muns observados por todo o país.

4.1. Aplicabilidade das normatizações

Há bastantes exemplos de cidades com planos

diretores e normatizações antigos ou recém-formu-
lados, que não estão apresentando efeitos salutares
para a comunidade.
A administração pública expressa-se com uma
linguagem pouco acessível à maioria da população.
Uma gestão compartilhada precisa suprir a distância
existente entre os técnicos e o cidadão comum. A

66
informação deve divulgar toda questão de interesse
coletivo, de modo a produzir e suscitar interesse da
comunidade, produzindo vontade de intervir.
As fragmentações dos órgãos municipais e suas
competências administrativas refletem no controle do
uso do solo. Assim, enquanto uma secretaria apresen-
ta, elabora e dá subsídios para aprovação e normatiza-
ção de uma lei, não se pode esperar que outra secreta-
ria, alheia a decisões relativas a esta normatização, faça
a implantação e fiscalização da mesma.
A partir do vínculo estreito entre o poder deci-
sório e o poder reivindicatório uma ampla reforma
administrativa, espera-se, embora não em curto prazo
como todos anseiam, a médio e longo prazo, mudan-
ças que acarretarão um novo conceito de desenvolvi-
mento urbano, caminhando rumo à cidade desejada.

Questões
1. Dentre os instrumentos urbanísticos munici-
pais, qual reserva o direito de preferência?
a) Transferência do direito de construir;
b) Operações urbanas consorciadas;
c) Direito de preempção;
d) Direito de superfície;
e) Consórcio imobiliário.

67
 2. Podemos afirmar que: o Estatuto da Cidade
estabelece modelo de desenvolvimento a serem se-
guidos pelos municípios, quais sejam:
I - o planejamento do desenvolvimento das cidades.
II - o desenvolvimento sustentável.
III - a gestão democrática da cidade.

a) A afirmativa I está correta.

b) A alternativa II está correta.
c) A alternativa III está correta.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Apenas, as afirmativas II e III estão corretas.

3. Sobre o Estatuto da Cidade, assinale a alter-

nativa correta.

I. O Estatuto da Cidade estabelece normas de

ordem pública e interesse social, que regulam o uso
da propriedade urbana e rural, em prol do bem cole-
tivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem
como do equilíbrio ambiental.
II. A política urbana tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da ci-
dade e da propriedade urbana.
III. A garantia do direito a cidades sustentáveis,
entendido como o direito à terra urbana, à moradia,
ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e

68
ao lazer, para as presentes e futuras gerações, é uma
das diretrizes da política urbana.

a) Apenas, a afirmação I está correta.

b) As afirmações II e III estão corretas.
c) As afirmações I e III estão corretas.
d) As afirmações I, II e III estão corretas.
e) Apenas, a afirmação III está correta.

4. Compete aos Municípios:

a. Instituir, mediante lei complementar, regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregi-
ões, constituídas por agrupamentos de municípios li-
mítrofes, para integrar a organização, o planejamento
e a execução de funções públicas de interesse comum.
b. Promover, no que couber adequado ordena-
mento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
c. Legislar sobre Direito Urbanístico.
d. Explorar diretamente, ou mediante conces-
são, os serviços locais de gás canalizado, na forma
da lei, vedada a edição de medida provisória para a
sua regulamentação.
e. Todas as alternativas trazem competên-
cias estaduais.

69
 5. Como deve ser formada, essencialmente,
a “Gestão”?

70
Capitulo 3
Plano diretor de desenvolvimento urbano
1. Plano diretor
1. Plano diretorde desenvolvimento
de desenvolvimento urbanourbano

Plano Diretor é o principal instrumento insti-

tuído pelo Estatuto da Cidade, reunindo os demais
instrumentos e estabelecendo como cada porção do
território municipal cumpre sua função social.
O Plano Diretor, especialmente em razão da
obrigatoriedade de sua aprovação definida pelo Es-
tatuto da Cidade, em seu artigo 41.º, incisos. I e II,
combinado com o seu artigo 50.º, aos municípios
que possuam mais de vinte mil habitantes, ou inte-
grem aglomerações urbanos e regiões metropolita-
nas, como segue:

Art. 41. “O plano diretor é obrigatório

para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas;”
Art. 50. “Os Municípios que estejam enqua-
drados na obrigação prevista nos incisos I e II do art.
41 desta Lei que não tenham plano diretor aprova-
do na data de entrada em vigor desta Lei deverão
aprová-lo até 30 de junho de 2.008. (Redação dada
pela Lei n.º 11.673, 2.008).”

O Estatuto da Cidade determina que o Plano

Diretor seja obrigatório para os municípios que:
 • tenham mais de 20 mil habitantes;
• integrem regiões metropolitanas ou aglome-
rações urbanas;
• estejam incluídos em áreas de especial inte-
resse turístico;
• façam parte de áreas de influência de empre-
endimentos ou atividades com significativo;
• impacto ambiental de âmbito nacional
ou regional;
• queiram utilizar os instrumentos urbanísti-
cos previstos no Estatuto da Cidade.

Como lei municipal deve ser revista pelo menos

a cada dez anos e deve expressar a construção de um
pacto social, econômico e territorial para o desen-
volvimento urbano do Município.
O Estatuto da Cidade define quais cidades têm
a obrigatoriedade de elaborar o Plano Diretor, que
não deve tratar somente da área urbana, mas da to-
talidade do território municipal, englobando as áreas
rurais, as florestas, as comunidades tradicionais, as
áreas de preservação ambiental, os recursos hídricos,
enfim, toda a área do município.
Os Planos Diretores são diferentes de um mu-
nicípio para outro, em função da região do país em
que o município insere-se, diferenças tais como:

76
 • do bioma;
• da extensão do território municipal;
• da extensão da área urbanizada;
• da aglomeração urbana da qual eventual-
mente o município faz parte;
• do tamanho da população;
• dos padrões de urbanização;
• dos aspectos econômicos;
• da existência e configuração de grandes infraes-
truturas, tais como portos, ferrovias, estradas, aeroportos.
As aprovações de resoluções serão feitas pelo
Conselho Nacional das Cidades que estabelecerá os
critérios que devem ser utilizados para definir quais
são os municípios integrantes das áreas de especial.
Tais áreas devem ser de interesse turístico e de
influência de empreendimentos com significativo
impacto ambiental de âmbito nacional ou regional,
que tenham grandes obras que venham colocar o
meio ambiente em risco ou que alterem as caracterís-
ticas da região como aeroportos, rodovias, barragens
ou hidrelétricas.
A concepção de Plano Diretor expressa no Es-
tatuto da Cidade pressupõe o enfrentamento dos pro-
blemas urbanos, principalmente como um processo
político de tomada de decisões sobre a gestão do ter-
ritório municipal, que envolva toda a sociedade.
Para que o processo de elaboração do Plano é
fundamental que haja a participação efetiva da popu-

77
lação em todas as etapas garantidas pelo Poder Pú-
blico Municipal e participação dos diversos segmen-
tos da sociedade, de fóruns de acompanhamento, da
realização de audiências públicas, e ainda, conferin-
do transparência nas informações.
Os instrumentos do Estatuto da Cidade devem
ter sua aplicação prevista no Plano Diretor, definin-
do conceitos, procedimentos de aplicação e a demar-
cação no território. Alguns deles, como o parcela-
mento, edificação e utilização compulsórios, direito
de preempção, outorga onerosa do direito de cons-
truir, operações urbanas consorciadas e transferên-
cia do direito de construir, só podem ser aplicados se
houver previsão expressa no Plano Diretor.
Vale destacar que o Plano Diretor é a instân-
cia de integração das políticas setoriais no âmbito
do planejamento e do ordenamento de todo o ter-
ritório e o Município deve tirar partido desse poder
de regulação para constituir suas políticas setoriais e
programar seus investimentos no tempo.
A obrigação de aprovação do Plano Diretor
deve ser cumprida, sob pena de serem impostas san-
ções ao gestor municipal que deixar de fazê-lo, e o
artigo 52.º, inciso VII, do Estatuto da Cidade, define
como sendo um ato de improbidade administrativa
o descumprimento da obrigação de aprovação do
Plano Diretor, como segue:

78
 “Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros
agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras
sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade
administrativa, nos termos da Lei n.º 8.429, de 2
de junho de 1992, quando:
I – (VETADO);
II – deixar de proceder, no prazo de cinco
anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorpo-
rado ao patrimônio público, conforme o disposto no
§ 4.º do art. 8.º desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito
de preempção em desacordo com o disposto no art. 26
desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a ou-
torga onerosa do direito de construir e de alteração
de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta
Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com opera-
ções consorciadas em desacordo com o previsto no §
1.º do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requi-
sitos contidos nos incisos I a III do § 4.º do art. 40
desta Lei;
VII – deixar de tomar as providências neces-
sárias para garantir a observância do disposto no §
3.º do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de
preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei,

79
 pelo valor da proposta apresentada, se este for, com-
provadamente, superior ao de mercado.”

O Poder Público municipal deve atentar para

a constituição de uma política fundiária no Plano
Diretor, que disponibilize terrenos para provisão de
habitação de interesse social e para a implantação de
infraestrutura na perspectiva de combater os déficits
habitacionais e melhorar os serviços públicos.
Os pontos importantes do Plano Diretor, que é
lei municipal, será o desenvolvimento do município.
Nele, deve estar explicitado o projeto de cidade, re-
sumidamente, como vemos:

• é resultado do planejamento do futuro da cidade;

• organiza seu crescimento e transformação;
• define as ações prioritárias;
• dimensiona as metas a serem buscadas;
• regulamenta os instrumentos urbanísticos
para normatizar o processo de construção e o mer-
cado imobiliário;
• estabelece o sistema de gestão democrático.

O Plano Diretor definirá as principais obras e

programas urbanos que o município vai realizar no
período de sua vigência, ou seja, Diretrizes Orça-
mentárias e o Orçamento Anual devem incorporar

80
as diretrizes e as prioridades nele contidas da Cidade.
A Lei 10.257/01 regulamenta os artigos 182.º
e 183.º da Constituição Federal de 1.988 estabele-
cendo e complementando com diretrizes gerais a
política urbana e outras providências. A propriedade
urbana cumpre sua função social, quando atende às
exigências do Plano Diretor.

2. Legislativo e executivo são responsáveis

pelo plano diretor

Vem estabelecido no Estatuto da Cidade que a

iniciativa da elaboração do Plano Diretor deve par-
tir do poder executivo, ou seja, o prefeito da cidade,
caso contrário sua validade pode ser questionada.
Essa iniciativa de elaboração do Plano deve
partir do prefeito. Não, apenas, porque o Estatuto
da Cidade exige, mas porque começar a elaboração
de um Plano Diretor é uma decisão política e requer
recursos financeiros, técnicos e administrativos, que
só o Executivo detém.
Tanto a administração, como sociedade civil e
Câmara de Vereadores devem participar da iniciativa
desse processo, pois é obrigatório por Lei, e terá que
ser sempre participativo.
É importante não esquecer, ainda, que a par-
ticipação deve estar de acordo com a Resolução n.º
25/05 do Conselho Nacional das Cidades, pois se

81
o prefeito ou os vereadores obstruírem o processo,
isto pode ser considerado um ato de improbidade
administrativa e, se julgado procedente, serão puni-
dos com a perda de seus direitos políticos (Estatu-
to da Cidade, Art. 52, inciso VI e Lei Federal n.º
8.429/92).
Se o Poder Executivo for pressionado e não to-
mar a iniciativa, será possível entrar com uma repre-
sentação junto ao Ministério Público denunciando a
omissão do poder Executivo e exigindo o início do
processo de elaboração do Plano Diretor.
É neste aspecto que, muitas vezes, o proces-
so se perde, as cidades ficam à mercê dos interes-
ses econômicos de pequenos grupos detentores do
poder, quase sempre, interesses escusos ao interes-
se público e o planejamento é conceituado sobre o
prisma da temporalidade.
O ato de planejar deverá ser calcado dentro de
metas a curto, médio e longo prazo, cabendo à ges-
tão do município dar continuidade às ações, a médio
e longo prazo, idealizadas nos planos diretores de
gestões anteriores.
Na omissão do representante do poder executi-
vo, sempre será possível a Câmara Municipal formular
um Plano Diretor (ou mesmo a sociedade civil, atra-
vés de uma Lei de Iniciativa Popular) para começar a
discussão e, eventualmente até ir para a votação.

82
 Neste caso, mesmo que o processo venha a ser
questionado pelo fato de que a iniciativa não tenha
sido do poder Executivo, toda essa discussão já é
uma forma de pressionar o prefeito a envolver-se
com a elaboração do Plano Diretor.
Essa observação é pertinente principalmente
nas cidades de médio e pequeno porte, quando há
interesses de grupos políticos que fazem seus suces-
sores, sendo comum uma administração abandonar
um Plano Diretor para substituí-lo em parte, ou to-
talmente, atribuindo a autoria à sua gestão.

3. A Participação da sociedade

O Estatuto da Cidade exige que haja participa-

ção popular em todas as etapas do Plano Diretor.
O Conselho Nacional das Cidades, na Resolução
25/05, estabeleceu regras mais específicas para o
processo participativo dos Planos Diretores.
Alguns municípios elaboram um Decreto tra-
tando do tema como será feita a participação, o que
torna as regras públicas passíveis de cobrança e fisca-
lização por todos, inclusive pelo Ministério Público.
A Prefeitura deve formar um núcleo gestor, um
grupo paritário de representantes do poder público
e da sociedade responsável por preparar, conduzir e
monitorar a elaboração do Plano Diretor.

83
 Esse grupo deve ter técnicos do poder públi-
co e representante da sociedade civil, para que as
decisões não sejam tomadas, apenas, no gabinete e
fiquem estabelecidas as formas e modos de construí-
-lo, bem como os prazos para cada etapa.
Embora não esteja tudo normatizado, cabe ao
poder público, induzir e proporcionar os elementos
econômicos, políticos e culturais dentro do espaço
urbano e através de diretrizes formuladas em seu
plano, fazer intervenções de forma a orientar e pro-
duzir o processo de desenvolvimento urbano.

4. A Participação democrática

Acompanhando o processo de elaboração

do Plano Diretor no Executivo, o poder legislativo
poderá fiscalizar e avaliar se está sendo implementa-
do de forma participativa, e se preparar para orga-
nizar os trabalhos na Câmara, assim que o Plano foi
encaminhado, observando os seguintes aspectos:

• Se os prazos estabelecidos são suficientes

e respeitam o tempo de mobilização da população.
Desconfie quando os prazos estiverem apertados ou
se existirem poucas reuniões agendadas.
• Se a metodologia está sendo participativa,
de forma a permitir que todos tenham possibili-
dade de manifestarem-se, de falarem e decidirem,

84
de forma democrática.
• Se as atividades estão sendo realizadas em
locais de fácil acesso, servidos de transporte públi-
co, em horários adequados, preferencialmente serem
noturnas ou acontecerem em finais de semana.
• Se há a garantia nas discussões, de uma diver-
sidade de pessoas, grupos sociais ou bairros. A Resolu-
ção 25/05 estabelece que os debates devam ser organi-
zados por segmentos sociais, por temas e por regiões.
• Se estiver havendo participação da sociedade
através de um grupo de representantes escolhidos
democraticamente (núcleo gestor), mas também de
forma direta, em grandes eventos com plenária am-
pliada, onde a proposta de lei seja discutida e pactua-
da com todos. A Resolução 25/05 sugere que a pro-
posta de Plano seja aprovada em uma Conferência
ou evento similar, com plenária ampliada.
• Se o número e a forma das reuniões e audi-
ências públicas foi suficiente.
• Se aconteceram atividades de capacitação ao
longo do processo, que permitiram que a população fos-
se capacitada sobre os temas e fortalecida para discutir e
tomar decisões de forma qualificada e equilibrada.
• Se as informações foram divulgadas através
de ampla comunicação pública, para todos, com an-
tecedência e com material disponível, em linguagem
acessível. A Resolução 25/05 diz que devem ser
divulgados: o cronograma, os locais das reuniões,

85
apresentações dos estudos e propostas sobre o Pla-
no Diretor, com antecedência de no mínimo 15 dias;
e os resultados dos debates e das propostas adotadas
nas diversas etapas do processo.

Mesmo com as dificuldades para sua elabo-

ração com vários problemas a serem observados,
podemos constatar que certos tópicos do Plano Di-
retor estão sendo aplicados com alguma eficiência,
em muitas prefeituras de pequeno, médio e grande
porte, tais como:
- Assentamentos de população de baixa renda;
- Urbanização dos loteamentos de baixa renda;
- Delimitação de áreas de interesse, principal-
mente as destinadas à habitação;
- Não aprovação de projetos que causam impac-
to ao sistema viário, infraestrutura e paisagem urbana;
- Criação e implantação de equipamentos co-
letivos, bem como normatização para sua utilização
e implantação;
- Preservação e regulamentação de utilização dos
recursos naturais e patrimônios culturais e históricos;
- Lei de Uso e Ocupação do Solo;
- Lei de Parcelamento do Solo.
São estas leis elaboradas que ditam as normas e
regulamentam a produção e construção do seu espa-
ço, em termos de regulação espacial. Dessa forma,
regulamentam as construções públicas e privadas na

86
área municipal, definindo as condições de utilização
do solo no âmbito do perímetro urbano.
Cabe ao Plano Diretor criar normas complemen-
tares que se adaptem à realidade do território urbano,
porém, o que vemos, novamente, são adaptações a
leis de zoneamento e uso de solo de outras cidades e
regiões, nem sempre atendendo à realidade local.
Como exemplo, podemos citar o artigo 4.º da
Lei de Parcelamento do Solo, o item II DOS RE-
QUISITOS URBANÍSTICOS PARA LOTEA-
MENTO, que diz: “Os lotes terão área mínima de
125,00 m² (cento e vinte e cinco metros quadrados)
e frente mínima de 5,00 m (cinco metros).”
Quando observados os planos diretores em seu
conteúdo, em várias cidades, veremos que este item
não apresenta qualquer norma complementar alte-
rando as dimensões mínimas exigidas ou determi-
nando o desmembramento mínimo, para assegurar
uma melhor qualidade de vida. Novamente, parece
que se interpõe o interesse imobiliário como deter-
minador do espaço urbano.
Nas intervenções às leis originais, o Plano Di-
retor tem o dever de dinamizar a própria utilização
do solo com programas específicos, que tenham um
objetivo maior que é a de induzir o desenvolvimen-
to. Podemos citar como intervenção pública:
• Renovação urbana - revitalização e restaura-
ção de áreas degradadas, dando-lhes nova dinâmica

87
e incentivando seu uso. Como exemplo, podemos
citar as proximidades dos trilhos ferroviários.
• Estruturação urbana - integrar ao tecido ur-
bano as áreas rarefeitas, através da implantação de
atividades econômicas e de uso habitacional, além de
soluções para preservação ambiental. Como exem-
plo, podemos citar os fundos de vale.
• Dinamização urbana - criar focos de interes-
ses urbanos, de maneira a diversificar o crescimento
e ordenamento urbano. Como exemplo, podemos
citar a remodelação paisagística de uma região urba-
na pouco valorizada.

5. Definição das acções prioritárias e

dos instrumentos urbanísticos

São necessários para que os objetivos do Plano

sejam cumpridos, as ações e os instrumentos urba-
nísticos. As ações são planos específicos, programas
projetos e obras que precisam ser executados no
prazo de vigência do Plano Diretor, para que se al-
cance os resultados esperados.
As ações prioritárias deverão ser consideradas
nos orçamentos anuais. Os instrumentos servem
para regular a atuação de todos os agentes que cons-
troem no território do município.
Nem todos os instrumentos do Estatuto da Ci-
dade precisam estar no Plano Diretor, mas apenas

88
aqueles que são necessários para cumprir os obje-
tivos definidos e, quando adotados, devem ser re-
gulamentados para que sejam autoaplicáveis, para
que tenham validade a partir da aprovação do Plano
Diretor.
O legislativo municipal deve cuidar para que
não sejam adotados instrumentos e ações, que não
estejam ligados a nenhuma proposta e que não haja
propostas sem instrumentos ou ações. É necessário,
também, verificar se existem instrumentos aplicados
de forma contraditória ou sem delimitação física no
território, e se as ações prioritárias são, realmente, as
mais importantes para a cidade.
Esse mesmo poder legislativo tem o dever de
defender no projeto de lei o conteúdo mínimo exigi-
do pelo Estatuto da Cidade, tais como os da Refor-
ma Urbana e os estabelecidos pelas Resoluções do
CNC sejam tratados.

6. O projeto de lei do plano no diretor

A tramitação do Projeto de Lei do Plano Diretor

na Câmara Municipal é de suma importância para sua
elaboração. Para alcançar um bom resultado, alguns
princípios são fundamentais para conduzir de forma
adequada sua aprovação na Câmara Municipal:

89
 • A tramitação do PL não pode ser sumária e
superficial, mas também não pode alongar-se indefi-
nidamente, sem cronograma e prazos;
• O processo de participação já realizado deve
ser avaliado e respeitado;
• O Legislativo precisa estar capacitado e isento
para promover audiências públicas e analisar a pro-
posta de acordo com os interesses coletivos;
• O conteúdo mínimo e a autoaplicabilidade da
lei devem ser garantidos;
• Todas as críticas, sugestões, emendas e pro-
postas devem ser analisadas e sua inclusão ou rejei-
ção deve ser justificada;

• As modificações que vierem a ser feitas de-

vem ser coerentes e apresentadas publicamente, com
transparência;

• O PL deve ser votado em dia e horário que

permitam a presença da imprensa e de todos os seg-
mentos que participaram do processo.

O Projeto de Lei do Plano Diretor é um docu-

mento árido e difícil de ser compreendido para os
que não são especialistas. Para analisar a proposta
é necessário que o Executivo envie para a Câmara
alguns documentos, que justifiquem e expliquem a
estratégia adotada.

90
 No mínimo, os seguintes documentos devem
ser encaminhados:

• Relatório contendo uma síntese e a documen-

tação detalhada do processo participativo;
• Relatório completo da leitura técnica e comu-
nitária da cidade, incluindo uma síntese. Esse relató-
rio deve conter informações de mapas e fotos que
devem estar disponíveis para consulta, com a cola-
boração do Executivo;
• Relatório descrevendo a estratégia traçada
para alcançar os objetivos definidos no Plano Di-
retor. Por exemplo, se o objetivo é reservar espaço
para moradia social, mostrar como ele aparece na lei,
em quais princípios e diretrizes, quais instrumentos
previstos para alcançar este objetivo, qual o critério
para delimitar as zonas, quais ações estratégicas pre-
vistas. Lembrando que um Plano não pode ter ape-
nas bons objetivos, princípios e diretrizes, ele deve
prever como realizá-los.
• Documento que justifique, de maneira deta-
lhada, a proposta como um todo, mostrando como
ela articula-se com a política municipal.

As Câmaras dos municípios têm autonomia

para debater, aceitar ou rejeitar o Projeto de Lei do
Plano Diretor. Dependendo do processo participa-
tivo e da qualidade do projeto encaminhado pelo

91
Executivo, os vereadores podem aprová-lo, propor
modificações ou até mesmo recusá-lo, devolvendo
ao Executivo para uma reelaboração.
É preciso que a Câmara Municipal esteja prepa-
rada para avaliar o projeto de lei do ponto de vista
técnico, e do ponto de vista do seu processo partici-
pativo, observando se preciso a criação de uma Co-
missão Especial do Plano Diretor, que se encarrega-
rá de organizar o processo de discussão do assunto,
de reunir os conhecimentos necessários para analisar
e propor alterações.
O Estatuto da Cidade estabeleceu o prazo de
outubro de 2.006 para que 1.683 municípios tives-
sem um Plano Diretor aprovado. No entanto, mui-
tos municípios ficam sem prazo para promover um
adequado processo de tramitação.
De maneira alguma significa que as Câmaras
Municipais devam aprovar em regime de urgência,
sem debater adequadamente o projeto, deve-se sim
estabelecer um cronograma consistente para análise
e discussão do PL e procurar o Ministério Público
para justificar o atraso, pois a responsabilidade será
exclusivamente do Legislativo.

92
 Questões
1. O Plano Diretor é obrigatório para cidades:
a) com mais de dez mil habitantes.
b) com mais de vinte mil habitantes.
c) com mais de trinta mil habitantes.
d) com mais de cinquenta mil habitantes.
e) com mais de cem mil habitantes.

2. A lei que instituir o Plano Diretor deverá ser

revista, pelo menos, a cada:
a) dois anos.
b) três anos.
c) cinco anos.
d) oito anos.
e) dez anos.

3. Dentre as afirmações sobre o Plano Diretor,

quais estão corretas?

I - O Plano Diretor é parte integrante do proces-

so de planejamento municipal, devendo o plano pluria-
nual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual
incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
II - O Plano Diretor deverá englobar o territó-
rio do Município como um todo.
III - Os Poderes Legislativo e Executivo munici-

93
pais deverão garantir a publicidade dos documentos e
informações referentes à elaboração do Plano Diretor.

a) Todas as afirmações estão corretas.

b) Somente a afirmação I está correta.
c) Somente a afirmação II está correta.
d) Somente a afirmação III está correta.
e) Somente a afirmação I e II estão corretas.

4. São sanções aplicáveis ao proprietário de imó-

vel urbano, que descumpre o Plano Diretor, exceto:
a) parcelamento ou edificação compulsória.
b) confisco ou perdimento de bens.
c) IPTU progressivo no tempo.
d) desapropriação com pagamento mediante
títulos da dívida pública.

5. As Câmaras dos municípios têm autonomia

para debater, aceitar ou rejeitar o Projeto de Lei do
Plano Diretor?

a) Sim
b) Não

94
Capitulo 4
A origem das posturas municipais
1. A 1.origem das
A origem das posturas
posturas municipais
municipais

Em decorrência do crescimento das cida-

des na Europa, a partir do império napoleônico,
postularam-se normas cada vez mais rígidas de
procedimentos de conduta dos cidadãos, do uso
dos bens urbanos, e a avançar sobre a regula-
mentação dos padrões de higiene e salubridade
das áreas públicas e das construções.
Surgiram os Códigos de Posturas ou as Pos-
turas Municipais no século XIX, originadas da
necessidade de um novo delineamento jurídico
que reestruturasse as relações sociais e a convi-
vência nas cidades.
O espaço urbano como causador de tais
problemas humanos seria o alvo de legisladores,
engenheiros, médicos e sanitaristas, que criariam
os códigos e leis para coibir a proliferação de
doenças e disciplinar o ambiente das cidades e a
população de forma geral.
As concepções de punição dos Códigos de
Posturas Municipais apontavam para a ideia de
prevenção, entendendo-se assim como um mal
positivo, e que deveria ser corrigido na forma da
prevenção.
Os códigos de posturas correlacionam, uma
postura preventiva da ordem e da segurança pú-
blica, um conjunto de normas que estabeleciam
regras de comportamento e convívio de uma
determinada comunidade e sociedade, portanto
assumem também uma esfera normativa.
Seriam criados um conjunto de normas, re-
gras e imposições de penalidades aos infratores,
deu-se o nome, em Portugal e, por conseguinte,
no Brasil, de Código de Posturas, no qual inú-
meros assuntos eram tratados, entre eles:
• o controle de animais soltos;
• os vendedores de ruas;
• a licença de comerciar;
• o policiamento da cidade;
• o regulamento do trânsito e do tráfego;
• o horário de funcionamento do comércio;
• o controle de certas atividades profissionais;
• assuntos ligados à saúde, como a vacinação,
higiene pública e de atividades de matadouros;
• organização dos cemitérios;
• proibição de despejos de restos nas ruas;
• licença para construir e tantos outros.

O Código de Posturas Municipal teve sua

origem na época do Brasil colonial, quando em
pequenos povoados e vilas, apesar de todo o
poder centralizador das Capitanias Hereditárias,
assumia por iniciativa própria, funções impor-
tantes de governo, entre elas o estabelecimen-
to de regras e normas, seguindo padrões éticos,

100
morais e culturais da época, que facilitassem a
convivência dos habitantes de um mesmo local.
As cidades portuárias passaram a receber
embarcações, tornaram-se lugares de trânsito de
comerciantes, aventureiros, imigrantes, e a cida-
de como meio de sociabilidade, ganha espaço
mais efetivo na vida brasileira, e nesse sentido,
surge, também, a preocupação com a higiene
pública, com a medicina psiquiátrica, o clima e
suas doenças.
Segundo Weber: “serão os códigos de pos-
turas municipais, formulados pelas autoridades
locais, que regularão o dia a dia da população”,
e através destas normas e de uma constante vi-
gilância sobre os habitantes tem um mecanismo
regulamentador. Foucault, analisando as socie-
dades do século XIX, esclarece que:

“Temos, portanto, nas sociedades moder-

nas, a partir do século XIX até hoje, por um
lado, uma legislação, um discurso e uma organi-
zação do direito público articulados em torno do
princípio do corpo social e da delegação de poder;
e por outro, um sistema minucioso de coerções
disciplinares que garanta efetivamente a coesão
deste mesmo corpo social.”

101
 Regulamentar a cidade também significava ini-
bir a ação de indivíduos que poderiam desafiar o
poder do Estado. Limpar a cidade significa também
organizar os mecanismos institucionais capazes de
garantir a continuidade do sistema social.

A delinquência precisava ser inibida, pois ela

polui a vida nas cidades e desafia o poder do Estado.
Era necessário limpar, higienizar física e espiritual,
moralizar o corpo e a alma do indivíduo.

Os códigos de posturas foram os instrumentos

utilizados para difundir estas técnicas de controle e
vigilância com a finalidade de coibir a desordem e
possibilitar uma nova ordem de convívio social.

As posturas municipais eram um conglomera-

do de normas que regulavam o comportamento dos
munícipes, desde suas relações de vizinhança e cida-
dania, até relações de cunho trabalhista, referentes a
"criados e amas de leite".
Com a Proclamação da Independência em
1.824, surge a Constituição Imperial, citando, textu-
almente, como competência das Câmaras de Verea-
dores: “Especialmente o exercício de suas funções municipais,
formação de suas posturas policiais, aplicação de suas rendas
e todas as suas particulares e úteis atribuições”.

102
 Nessa época, não havia praticamente qualquer
outra legislação que dissesse respeito aos problemas
específicos do município, não só a nível local, como
também a nível estadual e federal. Os Códigos Sanitá-
rios e de Obras, a Consolidação das Leis de Trabalho
e mesmo o Código Civil só surgiram posteriormente.

Como ilustração, coletamos a matéria abaixo:

“Foi determinado pelo Código de Posturas de

Porto Alegre, em 1.831, que os castigos aos escravos
deveriam ser feitos na parte interior da cadeia e não
em lugares patentes e públicos, evitando, portanto, o
olhar de cena tão infamante pela população.” (Códi-
go de Posturas de Porto Alegre de 1.831, de Paulo
Roberto Staud Moreira)

A partir de então, os Códigos de Posturas co-

meçaram a perder importância e sofrer processo
de esvaziamento. Processo este incrementado pelo
fato de que os problemas decorrentes da urbaniza-
ção acentuada, principalmente a partir da segunda
metade do século, levaram à necessidade de abrir-se
o leque da legislação urbana, a fim de responder-se
adequadamente às novas solicitações criadas.
Cada vez mais as competências são atribuídas
aos municípios desde a partir da Constituição de
1.988, voltando a ter um papel de destaque dentro da

103
estrutura política nacional. Com isso, cresceu signifi-
cativamente a importância das posturas municipais.
Num sentido mais atual, as posturas municipais
compreendem um instrumento jurídico, constituído
por um conjunto de normas, que regulam a utiliza-
ção do espaço e o bem-estar público, sendo o princi-
pal órgão mantenedor do nível de qualidade de vida
urbana do município.

2. Preceito municipal escrito de

ordem pública

Muitos juristas observam que a expressão “or-

dem pública” tem definição vaga e ampla, e varia no
tempo e no espaço, sendo mais fácil a sua percepção
na vida social.
Normas de ordem pública são normas de apli-
cação imperativa que visam direta e, essencialmente,
tutelar os interesses primordiais da coletividade.
A ordem pública consiste num agrupado dos
princípios fundamentais, refletidos em normas de direi-
to privado, subjacentes ao sistema jurídico que o Esta-
do e a Sociedade estão fundamentalmente interessados
em que predominem sobre as convenções privativas.
O conceito de Ordem Pública pode ser analisa-
do sob duas perspectivas:

• a perspectivada ordem pública interna, res-

104
pectivamente às normas e princípios que não podem
ser afastados pela vontade das partes, agindo como
marco limitador à atividade individual de contratar.

• e sob a perspectiva da ordem pública inter-

nacional que está vinculada aos atos praticados no
exterior, que têm repercussão em território nacional
e funcionam como filtro de leis, sentenças e atos em
geral, impedindo sua eficácia quando proeminentes
valores de justiça e moral são ameaçados.

Isto significa que normas de ordem pública,

tanto no Direito interno como no Direito interna-
cional, constituem os princípios indispensáveis para
organização da vida social.
Trata-se conforme preceito de Direito, con-
substanciando em um conjunto de regras e princí-
pios, que tendem a garantir a singularidade das ins-
tituições de determinado país, e a proteger os senti-
mentos de justiça e moral de determinada sociedade.
As Posturas municipais são o regramento ema-
nado das câmaras municipais, que obrigam ao cum-
primento de certos deveres de ordem pública.
É consenso, pois, que a ordem pública materializa-
-se pelo convívio social pacífico e harmônico, pautado
pelo interesse público, pela estabilidade das instituições
e pela observância dos direitos individuais e coletivos.

105
 3. A natureza jurídica das posturas

A natureza jurídica das posturas reclama, pri-

meiramente, a delimitação face ao conceito de regu-
lamentos de polícia.

Assim, parece-nos incontornável, neste domí-

nio, a definição sobre regulamentos de polícia, como
sendo aqueles que são elaborados independente-
mente da necessidade de estabelecer os pormenores
de aplicação de uma lei especial específica, que se
fundem na sua força obrigatória, no desempenho
das atribuições normais e permanentes da autorida-
de administrativa.
Por esta ordem de ideias, distinguem-se as pos-
turas dos regulamentos policiais, segundo o Código
Administrativo de 1.940, as deliberações das câma-
ras municipais podem revestir a forma de postura,
ou regulamento policial sempre que contenham dis-
posições preventivas de caráter genérico e execução
permanente.
Quando estas deliberações são tomadas por
iniciativa da câmara, sobre matérias das atribuições
municipais, nasce a postura, regulamento autônomo.
O caráter preventivo das suas normas confere-
-lhe natureza policial. A polícia caracteriza-se pelo
fim de prevenir ou evitar danos sociais.
Ao aprofundarmo-nos na análise sobre a natu-

106
reza jurídica das posturas, vislumbramos uma defi-
nição de posturas, no seu duplo aspecto material e
formal, como sendo:

a) normas imperativas de conteúdo negativo

e fins preventivos, gerais, impessoais, de execução
permanente, que os corpos administrativos elabo-
ram no exercício da sua competência regulamentá-
ria, como entes autônomos e que obrigam na área
das respectivas circunscrições, tendo como limites a
lei e regulamentos superiores, que elas não podem
contrariar ou substituir. A sua coercitividade consis-
te numa pena – em regra multa, que cominam relati-
vamente a cada caso.

b) outra definição de posturas que nos cabe en-

tender é que, os regulamentos de polícia assumem
grande relevância no domínio da administração lo-
cal, cumprindo a esse propósito distinguir entre as
posturas, que são regulamentos locais, independen-
tes ou autônomos e os regulamentos policiais que,
diversamente, são regulamentos locais, de polícia,
mas complementares ou de execução.

c) E numa visão avançada à definição de pos-

tura, poderíamos observar como o ato normativo
geral e abstrato, proveniente de um órgão colegial
democrático representativo, emanado em matéria de

107
polícia e em áreas de atribuições próprias das autar-
quias locais.

Sobre esta temática os regulamentos de polícia

disciplinam as relações entre a administração pública
e os particulares, ou destes entre si, a expressão po-
lícia é utilizada num sentido amplo, não abrangendo
apenas a atividade administrativa de manutenção da
ordem, segurança e tranquilidade públicas, e que a
postura constitui a forma normal dos regulamentos
policiais dos órgãos das autarquias locais.
Neste domínio, trazemos, ainda, à colação o pa-
recer n.º 28/2.008, do Conselho Consultivo da Pro-
curadoria Geral da República, onde se entendeu que
as “medidas de polícia” configuram-se como provi-
dências limitativas da liberdade de certa pessoa ou
do direito de propriedade de determinada entidade,
aplicadas pelas autoridades administrativas indepen-
dentemente da verificação, e julgamento de trans-
gressão, ou contravenção, ou da produção de outro
ato concretamente delituoso, com o fim de evitar a
produção de danos sociais, cuja prevenção caiba no
âmbito das atribuições da polícia.
Assim, bastará que o perigo assuma proporções
graves para, independentemente da produção de fato
delituoso, a polícia poder tomar as precauções permi-
tidas por lei, a título de defesa da segurança pública.
Este entendimento foi aproveitado nas postu-

108
ras que restringem a liberdade dos indivíduos im-
pondo sob coação, limites ao exercício de certas
atividades, e à prática de atos que pela sua natureza
possam prejudicar a tranquilidade, a segurança e a
higiene pública, dentro dos vários setores da polícia
municipal, que compreenderá a polícia urbana, a po-
lícia rural, a polícia econômica, a polícia das estradas
e a polícia sanitária.
Por outro lado, ficam configuradas, juridica-
mente, as posturas, do ponto de vista formal, como
regulamentos autônomos, de polícia, embora reves-
tidos de especificidades, que nos levam a concebê-
-las, numa perspectiva material, como uma lei local,
na medida em que as mesmas introduzem com cará-
ter inovador, no ordenamento jurídico com coman-
dos normativos, dotados de generalidade e abstra-
ção, embora circunscritos a uma área delimitada do
território, inaugura o poder de emanar estas normas,
diretamente na Constituição e sendo as mesmas
emitidas por órgão democrático representativo.
O procedimento de elaboração, aprovação e
entrada em vigor das posturas segue as normas pre-
vistas para os regulamentos, das quais se evidencia
procedimento administrativo, o que serve para dizer
que, deverá sujeitar-se a um projeto de postura e a
apreciação pública.

109
 4. Posturas e autonomia local

Como vimos, as posturas são dotadas de cará-

ter inovador, ao nível da regulação de matérias que
se inserem na esfera dos interesses próprios locais,
pois regulamentam áreas ainda não abrangidas pela
lei, constituindo, nesta medida, uma manifestação
do princípio da autonomia local.
Entende-se por autonomia local, o direito e a
capacidade efetiva de as autarquias locais regulamen-
tarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua respon-
sabilidade e no interesse das respectivas populações,
uma parte importante dos poderes públicos.
Como exemplos, poderiam tratar do tema con-
forme a Lei 9.011 de 1.º de Janeiro de 2.005, que
dispõe sobre a estrutura organizacional da Adminis-
tração Direta do Poder Público Municipal. A Secre-
taria Municipal Adjunta de Regulação Urbana tem
por finalidade planejar e coordenar a elaboração e
implementação da política de regulação e controle
urbano no Município, visando ao pleno cumprimen-
to da função social da propriedade e ao bem-estar da
população.
Compete à Secretaria Municipal Adjunta de
Regulação Urbana, segundo Código de Posturas de
Belo Horizonte:

110
 I - planejar, coordenar e gerenciar a política de
controle urbano no Município, visando à unificação
dos procedimentos de atendimento aos munícipes;
II - manter banco de dados atualizado sobre
as redes existentes no subsolo;
III - coordenar as ações de concessionárias de
serviço público, visando a articulá-las com o Municí-
pio e monitorando a utilização do subsolo;
IV - licenciar as atividades de obras e posturas
urbanas, em conjunto com as Secretarias de Admi-
nistração Regional Municipal, na forma e no limite
do regulamento desta Lei;
V - coordenar o licenciamento de atividades em
espaços públicos, no solo, no subsolo e nos espaços aéreos;
VI - coordenar a expedição de atos de autori-
zação, permissão ou concessão de uso e parcelamento
do solo;
VII - desenvolver outras atividades destinadas
à consecução de seus objetivos.

Podemos, ainda, citar como exemplo, o código

de posturas de São Paulo de 1.886 e do Rio de Ja-
neiro de 1.889. Tinham uma postura moralizante e
não aceitavam a permanência de cortiços em áreas
centrais, sob o argumento de que era preciso sanear
e limpar a cidade.
Além disso, com o crescimento urbano acelera-
do, o saneamento tornou-se de fato um problema a

111
ser enfrentado e tratado na escala urbana em várias
cidades do Brasil, como São Paulo, Santos, Recife.

5. Considerações sobre as
posturas municipais

Inicialmente, devemos compreender alguns ter-

mos utilizados de modo geral, como posturas públi-
cas, quais sejam como exemplo alguns da cidade de
Belo Horizonte:

a) logradouro público é o conjunto formado

pelo passeio e pela via pública, no caso da aveni-
da, rua e alameda; a passagem de uso exclusivo de
pedestre e, excepcionalmente, de ciclista; a praça; o
quarteirão fechado.
b) via pública é o conjunto formado pela pista
de rolamento; pelo acostamento; pelas faixas de es-
tacionamento, ilha e canteiro central, se existentes.
c) afastamento frontal mínimo e a menor dis-
tância entre a edificação e o alinhamento do lote per-
mitido pela Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso
do Solo.
d) afastamento frontal e a distância entre o ali-
nhamento do lote ou terreno e a edificação.
e) afastamento lateral e a distância entre a divisa
lateral do lote ou terreno e a edificação.
f) alinhamento e o limite divisório entre o lote

112
ou terreno e o logradouro público.
g) comprimento da fachada do estabelecimento
e a medida da projeção da fachada frontal do estabe-
lecimento sobre o alinhamento do lote.
h) testada do lote ou terreno e a medida da li-
nha divisória entre o lote ou terreno e o logradouro
público.
i) fachada e qualquer uma das faces externas da
edificação.
j) fachada frontal e face externa da edificação
voltada para o logradouro público.
k) publicidade e a mensagem veiculada por
qualquer meio, forma e material, cuja finalidade seja
a de promover ou identificar produtos, empresas,
serviços, empreendimentos, profissionais, pessoas,
coisas ou ideias de qualquer espécie.
l) engenho de publicidade e todo e qualquer
dispositivo ou equipamento utilizado, com o fim
de veicular publicidade, tais como: tabuleta, cartaz,
letreiro, totem, poliedro, painel, placa, faixa, pintu-
ra, banner, adesivos, bandeira, estandarte, balão ou
pipa, bem como outros mecanismos que se enqua-
drem nestas definições, independentemente da de-
nominação dada.

Em todo o Código de Posturas, encontramos

citações à classificação, quanto ao uso do espaço pú-
blico. Logo, o uso sempre será condicionado ao li-

113
cenciamento ou proibições. Essas premissas são en-
contradas na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação
do Solo, Lei 7.166/96, e nos mapas do zoneamento
das Áreas de Diretrizes Especiais e a Hierarquização
do Sistema Viário.

6. Instituir posturas municipais

Quando instituído um Código de Posturas,

que é parte integrante do Plano Diretor, deverão
ser observadas disposições sobre medidas de polí-
cia administrativa a cargo do Município, em matéria
de higiene e ordem pública; tratamento da proprie-
dade, dos logradouros e dos bens públicos; horário
de funcionamento dos estabelecimentos comerciais
e industriais e matéria conexa, estatuindo as necessá-
rias relações entre o poder público e os particulares.
A competência será do prefeito e, em geral, aos
funcionários municipais incumbe velar pela obser-
vância dos preceitos deste Código e as infrações, que
já são punidas pelo Código Penal e outras leis fede-
rais ou estaduais.
Constituirá infração e dano, toda ação ou omis-
são contrária às disposições do Código, ou de outras
leis, decretos, resoluções e atos baixados pelo Go-
verno Municipal, passíveis de penalidades, além da
imposição de obrigação de fazer ou desfazer, acar-
retando multa e/ou apreensão, conforme gravidade

114
e circunstância.
Esse auto de infração será o instrumento por
meio do qual a autoridade Municipal (fiscais muni-
cipais) apurará a violação de leis, decretos e regula-
mentos do Município.
Deverá ser observado o tratamento da proprie-
dade, dos logradouros e dos bens públicos, a cons-
trução e a reconstrução dos passeios dos logradou-
ros e, ainda, o fechamento e conservação de terre-
nos no alinhamento.
E, ainda, tratativas referentes às queimadas e
fiscalização sanitária abrangendo inclusive a parte
de alimentação pelo órgão competente do Municí-
pio, que cooperará com as autoridades estaduais na
execução da legislação Sanitária do Estado, e com as
autoridades federais.
A Prefeitura deverá exercer, em cooperação
com os poderes do Estado, as funções de polícia da
sua competência, estabelecendo medidas preventi-
vas e repressivas no sentido de garantir a ordem, o
sossego, a moralidade, tranquilidade dos habitantes
e dos divertimentos, garantindo a segurança pública.
No interesse público a Prefeitura Municipal
fiscalizará a fabricação, o comércio, o transporte, o
depósito e o emprego de inflamável e explosivo e,
ainda, do funcionamento do comércio, da indústria
e atividades profissionais.
Dispor, ainda, sobre o comércio localizado e do

115
comércio ambulante em logradouros públicos ou lu-
gares franqueados ao público, das atividades indus-
triais que dependem de licença da Prefeitura.
Existem, na atualidade, séries de atividades para
as quais o Alvará de funcionamento, ou licenciamen-
to emitido pelo município poderá ser feito via Inter-
net, verificando a periodicidade do mesmo.

7. A recodificação do município
de São Paulo

Em Assembleia Provincial de 14 de maio de

1.873 foi aprovado o primeiro código de posturas
da cidade de São Paulo. Muito rigoroso e injusto,
sofreu oposição da população paulistana, até, então,
desacostumada a respeitar as posturas municipais,
por falta de uma eficiente fiscalização.
Com sua suspensão imediata a presidência da
Província não tinha poder para revogá-las. A solução
foi manter vigente até aprovação de outro, mais ade-
quado. Foi, então, nomeada uma comissão em 1.873
que substituiu o Código de Posturas em 1.875.
Na época, com o rápido desenvolvimento eco-
nômico propiciado pelo florescimento da atividade
agroexportadora baseada no café, demonstrou que
não bastava uma compilação de normas municipais
de confusa e simplória redação.
A responsabilidade de reorganizar as posturas

116
vigentes faziam-se necessárias pelo fato de que o
chamado código de 1.886 não era na verdade um
novo código, e sim mera recodificação do código de
1.875.
Nas recodificações, ou rearranjos, que houve-
ram foram incorporadas posturas aprovadas depois
da entrada em vigência do código de 1.875.
As Câmaras Municipais sofriam limitação das
atribuições, no que se refere a novas formas de in-
tervenção pública, e o poder público era considera-
do como sendo uma abusiva ingerência na esfera do
privado, numa atitude de proteção à liberdade indi-
vidual e à inviolabilidade da propriedade particular.
A modernização do Estado ocorreu na época
da República, com a descentralização administrativa
e com a revalorização política dos municípios. Em
São Paulo, a reorganização das estruturas burocráti-
cas no nível municipal e estadual, objetivaria, preci-
puamente, renovar a capacidade de ação.
Os projetos com o decorrer do tempo, diante de
urgente modernidade, passaram a atender quatro condi-
ções básicas: higiene, comodidade, estética e economia.
Ao longo do tempo, a maior parte das atribui-
ções do poder local passou a ser regida por legisla-
ção específica, como temos exemplos atuais: lei de
zoneamento, lei de parcelamento do solo, código de
obras, código tributário, ficando o Código de Pos-
turas restrito às demais questões de interesse local,

117
notadamente aquelas referentes ao uso dos espaços
públicos, ao funcionamento de estabelecimentos, à
higiene e ao sossego público.
Com novos programas municipais estabeleceu-
-se uma melhoria das condições de habitabilidade e
de saneamento básico das moradias subnormais, a
reurbanização de favelas e a regularização fundiária,
em caso de invasão de áreas públicas municipais.
Devemos deixar constatado que as posturas
municipais, até hoje, são um importante instrumen-
to que visa a mitigar uma situação dolorosa, infeliz-
mente, dia a dia mais grave e que cumpre ao Estado
e à iniciativa privada atuar, para diminuir o agudo
déficit habitacional nas cidades brasileiras.

8. Códigos de obras

São normas disciplinadoras do crescimento urbano.

A providência inicial, uma vez decidida à ela-
boração de um projeto de edificação, é a consulta
junto aos Órgãos Públicos, particularmente junto
às Prefeituras Municipais, sobre as exigências a se-
rem observadas para a aprovação de tal projeto. Tais
exigências, de uma maneira geral, estão contidas no
Código de Obras específico de cada Município.
Os códigos de obras têm por objetivos, en-
tre outros:

118
 • Coordenar o crescimento urbano.
• Regular o uso do solo.
• Controlar a densidade do ambiente edificado.
• Proteger o meio ambiente.
• Garantir espaços abertos destinados a pre-
servar a ventilação e iluminação naturais adequadas
a todos os edifícios.
• Eliminar barreiras arquitetônicas que impe-
dem ou limitam a possibilidade de deslocamento de
pessoas portadoras de deficiência ou com dificulda-
de de locomoção.

Códigos de Obras definem, entre outros, os se-

guintes itens:

• Tipo de ocupação permitido para um deter-

minado lote, se residencial, comercial, industrial ou
de uso misto.
• A projeção máxima do edifício sobre o ter-
reno (taxa de ocupação).
• Área máxima permitida para a construção
(coeficiente de utilização).
• Espaços a serem observados com relação às
divisas.
• Dimensões mínimas e detalhes construtivos
de corredores, escadas e rampas.

O Código de obras acabou sendo uma forma

119
de regulamentar a ocupação da cidade, que se con-
solidava com Legislação de Zoneamento da cidade.
Na cidade de São Paulo, como exemplo, foi
substituído pelo Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado/PDD, Lei n.º 7.688/71 e sofreu alterações
significativas, através do Plano Diretor de Desenvol-
vimento Estratégico - PDE, aprovado pela Lei n.º
13.430/2002, que fixando diretrizes gerais relativas
ao uso e ocupação do solo, que deve ser seguida por
todos os agentes públicos e privados que atuam no
município de São Paulo.
O objetivo desse método foi desenvolver a ci-
dade, formando polos industriais, comerciais e de
serviços. Assim, trazendo um desenvolvimento so-
cial e cultural, manutenção das características origi-
nais de alguns bairros, proteção ao meio ambiente e
configuração do espaço urbano pautado pelo inte-
resse público, que assegure o bem-estar equânime de
seus habitantes.

Questões
1.O que se postulava com as posturas municipais?

120
 2. Qual a concepção de punição dos Códigos
de Posturas?

3. Quem tem competência para fiscalizar o Có-

digo de Obras e Posturas?

4. As Câmaras Municipais sofriam restrições na

aplicação do Código?

121
 5. Qual a providência inicial quando da elabora-
ção de um projeto de edificação?

122
Capitulo 5
Breves considerações sobre a
propriedade
 1. Breves considerações sobre
1. Breves considerações sobre
a propriedade a propriedade
Partindo do pressuposto que tudo evoluiu
com o passar do tempo, inicialmente do sentido in-
dividual para o coletivo e social, temos como con-
ceito geral de propriedade, que era considerada ab-
soluta e perpétua, podendo o proprietário dispor de
seu bem da forma como lhe conviesse, chegando até
os dias de hoje, onde tem seu uso, gozo e disposição
limitados pelo Estado.
A “Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão”, de 1.789, Direito de Propriedade, estaria
limitada, na medida em que os outros indivíduos não
tivessem seus direitos afetados, tendo o Código de
Napoleão de 1.804, tentando estabelecer uma visão
conceitual de individualismo, estabelecendo que o su-
jeito tivesse “o direito de gozar e de dispor das coisas
de modo absoluto, contanto que isso não se tornasse
uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos”. Com
isso, foi consagrado o “Princípio da Legitimidade da
Limitação do Estado sobre a Propriedade”.
Nos países que adotam o sistema romano-ger-
mânico, cujo Direito é codificado (Espanha, Portu-
gal, França e Itália), as limitações ao Direito de Pro-
priedade, são rígidas, principalmente no que tange
ao tombamento de prédios históricos, monumentos,
igrejas, catedrais, museus etc.
 O Brasil sofreu forte influência dos países, aci-
ma mencionados, a partir do Decreto 25/37, até
hoje em vigor, que foi aperfeiçoado por outros di-
plomas legais, culminando com a sua recepção pela
Constituição de 1.988 e pelo Código Civil de 2.002.
Essa limitação estatal, inicialmente, era só com
Direito de vizinhança, que foi evoluindo e mais ten-
dencioso ao condicionar o exercício deste Direito ao
chamado “bem-estar coletivo”.
Durante o Estado Liberal, a propriedade é vista
como absoluta e de estreitos vínculos com a própria
ideia de liberdade.
Com a evolução, após a Revolução Industrial,
e influências do socialismo, da doutrina social da
Igreja e de muitos movimentos político-sociais dos
séculos XIX/XX, o Direito de Propriedade também
sofre transformações.
A função social da propriedade, indo além das
meras limitações administrativas ao Direito de Pro-
priedade, vai operar uma transformação radical no
próprio esquema individualístico desse Direito, ou
seja, vai atingir o próprio conceito de propriedade.
A Constituição Federal de 1.988 assegura o Di-
reito de Propriedade, como sendo um direito indivi-
dual e também prevê limitações, ou forma de perda do
mesmo, em prol do interesse social, como pudemos
observar no artigo 5.º, XXII e XXIII, como segue:

128
 “Todos são iguais perante a lei, sem distinção
de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no País a inviolabili-
dade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
...
XXII- é garantido o direito de propriedade;
XXIII- A propriedade atenderá a sua função social.”

A Constituição Federal de 1.988 respalda esse

entendimento, quando elenca em seus artigos 170,
II e III, 176, 182, 183, 184, 191 aos vários tipos de
propriedades com seus regimes jurídicos próprios,
como segue:

Art. 170 – “A ordem econômica, fundada na

valorização do trabalho humano e na livre iniciati-
va, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social, observados os
seguintes princípios:
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade.”

Art. 176. “As jazidas, em lavra ou não, e

demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidráulica constituem propriedade distinta da do
solo, para efeito de exploração ou aproveitamento,

129
e pertencem à União, garantida ao concessionário a
propriedade do produto da lavra.”

Art. 182. “A política de desenvolvimento urba-

no, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais, fixadas em lei, têm por objetivo or-
denar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”

Art. 183. “Aquele que possuir como sua

área urbana de até duzentos e cinquenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.”

Art. 184. “Compete à União desapropriar

por interesse social, para fins de reforma agrária,
o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função
social, mediante prévia e justa indenização em títulos
da dívida agrária, com cláusula de preservação do
valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a
partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utiliza-
ção será definida em lei.”

Art. 191. “Aquele que, não sendo proprietário

de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco
anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona

130
 rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a
produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela
sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.”

O Código Civil brasileiro conceitua e estabe-

lece os diferencias entre “propriedade pública” da
“propriedade particular”, em seus artigos 98.º caput
e incisos ao 103.º, respectivamente, os bens públicos
dos particulares, conforme segue:

Art. 98. “São públicos os bens do domínio

nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem.

Art. 99. “São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios,
mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou
terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da
administração federal, estadual, territorial ou muni-
cipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio
das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de
direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.”
Parágrafo único "Não dispondo a lei em con-
trário, consideram-se dominicais os bens pertencentes

131
 às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha
dado estrutura de direito privado.”
Art. 100. “Os bens públicos de uso comum do
povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conser-
varem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.”
Art. 101. “Os bens públicos dominicais po-
dem ser alienados, observadas as exigências da lei.”
Art. 102. “Os bens públicos não estão sujeitos
à usucapião.”
Art. 103. “O uso comum dos bens públicos pode
ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legal-
mente pela entidade a cuja administração pertencerem.”

A Constituição Federal de 1.988 estabelece

quais são os bens da União e dos Estados em seus
artigos 20.º e 26.º, respectivamente, como segue:

Art. 20. “São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe
vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa
das fronteiras, das fortificações e construções milita-
res, das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de
água em terrenos de seu domínio, ou que banhem
mais de um Estado, sirvam de limites com outros

132
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as
praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas li-
mítrofes com outros países; as praias marítimas; as
ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as
que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas
áreas afetadas ao serviço público e a unidade am-
biental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma conti-
nental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os
sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas
pelos índios.”
§ 1.º - “É assegurada, nos termos da lei, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem
como a órgãos da administração direta da União,
participação no resultado da exploração de petróleo,
ou gás natural, de recursos hídricos para fins de ge-
ração de energia elétrica e de outros recursos minerais
no respectivo território, plataforma continental, mar
territorial ou zona econômica exclusiva, ou compen-
sação financeira por essa exploração.”

133
 § 2.º - “A faixa de até cento e cinquenta quilô-
metros de largura, ao longo das fronteiras terrestres,
designada como faixa de fronteira, é considerada
fundamental para defesa do território nacional, e sua
ocupação e utilização serão reguladas em lei.”
Art. 26. “Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluen-
tes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso,
na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras,
que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob
domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencen-
tes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas
entre as da União.”

Como vimos, as terras públicas pertencem ao pa-

trimônio público, que se constitui em terras próprias
e devolutas. Já, as terras particulares são estabelecidas
por exclusão, como trata o próprio Código Civil.
Portanto, constata-se que propriedade deixou
de ser um direito subjetivo do proprietário e passou
a ser a função social daquele que detém a riqueza.
O mestre José Afonso da Silva bem aclara
esta situação, quando leciona:

134
 “A função social da propriedade não se con-
funde com os sistemas de limitação da propriedade.
Estes dizem respeito ao exercício do direito ao pro-
prietário; aquela, à estrutura do direito mesmo, à
propriedade. (...) Limitações, obrigações e ônus são
externos ao direito de propriedade, vinculando sim-
plesmente a atividade do proprietário, interferindo
tão-só com o exercício do direito, e se explicam pela
simples atuação do poder de polícia.”

No que concerne à relação jurídica de pro-

priedade privada, defrontam-se o Direito Privado,
quando falamos no Direito de propriedade como
um direito individual, e o Direito Público, quando
tratamos daquele através das normas constitucionais
que o disciplinam.

2. Propriedade privada urbana

Ao discorrer sobre a propriedade urbana, cons-

tatamos que não constitui uma única instituição, mas
sim, várias instituições diferentes, em correlação aos
diversos tipos de bens.
Na doutrina, podíamos encontrar, a respeito
deste tema, definições que se tornaram confusas, pois
admitiam ter a propriedade privada um “aspecto sub-
jetivo público” e um “aspecto subjetivo privado”.

135
 Esta ideia já foi superada, pois parte do pres-
suposto que a função social configura-se elemento
da estrutura do regime jurídico da propriedade, sen-
do um dos princípios norteadores daquele Direito.
Portanto, tem sido usada a noção de situação jurídi-
ca subjetiva, na sua forma complexa para abranger
todo o instituto.
O Direito de Propriedade, conforme lição de
Celso Antônio Bandeira de Mello:

“...é o resultado do regime constitucional e legal

da propriedade. Nisto, nada há de peculiar, posto
que a noção de "direito" postula a ideia de limita-
ções, de contenções. O direito de propriedade, então, é
a expressão jurídica da propriedade, o que equivale
a dizer que é a propriedade tal como configurada, em
um dado sistema normativo.”

A propriedade privada urbana sofre uma neces-

sária evolução dinâmica em seus aspectos fáticos e
doutrinários, em razão direta do processo de urbani-
zação da sociedade contemporânea.
Dentre as transformações ocorridas, a funda-
mental para a ciência jurídica é em relação ao seu re-
gime jurídico sob o enfoque do Direito Urbanístico.
A principal limitação ao Direito de Propriedade
é encontrada no art. 39 do Estatuto da Cidade, que

136
cuida do Plano Diretor:

Art. 39. “A propriedade urbana cumpre sua

função social quando atende às exigências funda-
mentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades
dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça
social e ao desenvolvimento das atividades econômi-
cas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2.º
desta Lei.”

Marcos Maurício Toba, com apoio em José

Afonso da Silva, diz que o art. 39 do Estatuto da
Cidade apropria-se do próprio texto constitucional,
que, em seu art. 182, § 2.º, prevê que: "a propriedade
urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade ex-
pressas no plano diretor".

No caso de propriedade urbana, Nelson Saule

Junior aduz que esta atenderia sua função social ao
atender aos seguintes requisitos:

1. Democratizar o uso da ocupação e a posse

do solo urbano, de modo a conferir oportunidade de
acesso ao solo urbano e à moradia.
2. Promover a justa distribuição dos ônus e en-

137
cargos decorrentes das obras e serviços da infraes-
trutura urbana.
3. Recuperar para a coletividade a valorização
imobiliária decorrente da ação do Poder Público.
4. Gerar recursos para o atendimento das de-
mandas da infraestrutura e de serviços públicos
provocados pelo adensamento decorrente da ver-
ticalização das edificações e para a implantação da
infraestrutura em áreas não servidas.
5. Promover o adequado aproveitamento dos va-
zios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos, san-
cionando a sua retenção especulativa de modo a coibir
o uso especulativo da terra como reserva de valor.

Há doutrinadores jus urbanistas, que concebem

o regime de propriedade de forma ampla, entenden-
do não haver apenas um Direito de Propriedade,
mas direitos de propriedade, tais como:
• direito de propriedade urbana;
• direito de propriedade rural;
• direito de propriedade intelectual;
• direito de propriedade de bens de consumo;
• direito de propriedade de bens de produção;
• direito de propriedade de bens de capital.

O autor Herman Benjamin ensina que o Direi-

to de Propriedade e meio ambiente são institutos in-
terligados, como que faces de uma mesma moeda, e

138
com isso diferencia os dois termos tratando que ha-
verá, por vezes, “interferência” e não “intervenção”,
pois, no sistema brasileiro, mais do que meramente
facultada ou tolerada, é, na origem constitucional,
imposta, tanto para o Poder Público (trata-se de
comportamento vinculado), como para o particular
(é comportamento decorrente de função) mostra-se
que qualquer tutela do meio ambiente implica sem-
pre interferência (não necessariamente intervenção)
no Direito de Propriedade.
A posição de José Afonso da Silva, nesse senti-
do, é que a Constituição adotou de forma "explícita e
precisa" ao garantir a propriedade, mas distinguindo
os seus regimes jurídicos específicos, diferenciando
a propriedade urbana da propriedade rural, além de
outras manifestações de propriedades, regulamenta-
das por regras especiais.
O Direito Civil não considera a propriedade
privada urbana como disciplina exclusiva. Com fun-
damento constitucional, é entendida como matéria
típica do Direito Urbanístico, na medida em que qua-
lifica os bens como urbanísticos e o solo, como solo
urbano, ambos destinados a cumprir as funções do
urbanismo como habitar, trabalhar, circular e recrear,
em consonância com o plano diretor municipal.
Correntes jurídicas afirmam uma postura publi-
cista, a respeito da propriedade urbana, pois, para a
legislação urbanística a figura do plano tem se con-

139
vertido em um instrumento básico da função públi-
ca do urbanismo.
E podemos acrescentar que opiniões doutriná-
rias afortunadas consideram a propriedade urbana
como um direito delimitado e definido pelo plano
de urbanismo em seus aspectos mais fundamentais.
Demonstrando, assim, que o fiel da balança
entre o urbanismo e a propriedade privada está no
cumprimento do princípio da função social da pro-
priedade, que interage com os interesses individuais
e coletivos.

3. Intervenção do estado no exercício

do diretor de propriedade

3.1. Conceito

Intervenção na propriedade para Hely Lopes

Meirelles é conceituada por um ato emanado pelo
Poder Público de forma compulsória, que restringe
ou retira o direito de domínio do particular, ou des-
tina algum bem particular ao uso público pelo inte-
resse coletivo.
Esse ato interventivo poderá ser fundado na
utilidade pública, no interesse social ou na necessi-
dade pública, que deverá ser declarado por meio de
Lei para que só então, possa dar-se à intervenção.
O Direito de Propriedade tem caráter Absolu-

140
to, Exclusivo e Perpétuo:
• Absoluto - confere ao proprietário o direito
de dispor do bem como lhe convier;
• Exclusivo - traduz a ideia de que o bem ape-
nas cabe ao proprietário e a ninguém mais;
• Perpétuo - diz respeito à duração ilimitada da
propriedade, ou seja, não perderá o direito com sua mor-
te, passando a seus sucessores o direito àquele bem.

Para José Afonso da Silva: “as limitações ao

exercício do direito de propriedade são condiciona-
mentos que atingem um destes caracteres”.
Os chamados limites constitucionais do Direi-
to de Propriedade implicam a preservação, por parte
do legislador, de um conteúdo mínimo insuprimível.
A apropriação está diretamente ligada à uti-
lização, ou seja, a finalidade que o particular queira
dar a seu bem. Na impossibilidade da utilização do
bem pelo proprietário, a propriedade estará esvazia-
da deste conteúdo mínimo.
Por isso, quando o legislador ordinário limi-
tar o exercício de tal direito, (a utilização do bem),
podemos afirmar que se houver diminuição, condi-
cionamento ou, apenas, redução do exercício daque-
le direito, haverá tão somente um condicionamento
administrativo, porém havendo impedimento ou até
mesmo redução quase total ao direito de utilização,
estará configurado o sacrifício de direito, indenizável.

141
 Há divergências doutrinárias quanto à denomi-
nação das diversas limitações administrativas, obser-
varemos as que seguem:

1) Restrições;
2) Servidão Administrativa;
3) Requisição;
4) Ocupação Temporária;
5) Limitação Administrativa;
6) Tombamento;
7) Desapropriação.

3.2. As restrições

O caráter absoluto do exercício do Direito

de Propriedade fica limitado e, apresentam-se as se-
guintes formas:
• Da faculdade/direito de fruição: pode o pro-
prietário tirar todas as vantagens que a ele, o bem
possa dar, abrangendo: a) o uso da coisa como me-
lhor lhe aprouver; b) ocupação da coisa, atingindo
toda a extensão, profundidade e altura (vide artigo
1.229 Código Civil - 2.002).

• Da faculdade/direito de modificar/transfor-
mar, no todo ou em parte o seu bem, incluindo a
destruição total ou parcial daquele.

142
 • A faculdade/direito de alienação que confe-
re direito ao proprietário de alienar o bem, a quem
lhe agradar e por qualquer dos meios admitidos em
direito, que esteja previsto como forma de aquisição
de uma propriedade.

Para atender o interesse público, não existe o

chamado direito absoluto sobre um bem, existem
sim as restrições à propriedade, com relação ao seu
caráter absoluto.
Estas restrições podem ser por meio de uma
obrigação de fazer, de abster-se ou de não fazer algo,
onde apresentam como características:
• a generalidade, posto que sejam afetados to-
dos aqueles que estiverem em determinada situação;
• a unilateralidade, pois independe da vontade
do particular, sendo decorrente de lei;
• a imperatividade, devendo o que foi “orde-
nado” pela lei ser cumprido;
• a não confiscatoriedade por não acarretar,
inicialmente, perda da propriedade ou grave dano ao
patrimônio, pois se este for o caso, o dono deverá
ser indenizado.

3.3. A requisição

É um instituto previsto na Constituição Fede-

143
ral de 1.988, em seu artigo 5.º, XXV, e determina
que havendo iminente perigo de vida, a autoridade
cabível poderá usar a propriedade particular, e o pro-
prietário será indenizado na medida em que lhe for
causado o dano.
A própria Constituição Federal de 1.988 vem
definindo requisição, e determina os casos em que
poderá ser usada.
Requisição é a utilização pelo Poder Públi-
co de bens ou serviços particulares, fazendo uso de
coação, e sendo o ato de execução imediata e direta
da autoridade que requisita, mediante indenização
posterior, para que se atendam necessidades urgente,
transitória e coletiva.
A requisição, em alguns momentos, asseme-
lha-se à ocupação, em outros à desapropriação, mas
torna-se fácil à diferenciação, quando observamos
algumas características daquela.
A requisição poderá ser civil ou militar, e deve-
rá para ambas estar presente o “iminente perigo públi-
co”, justificando-se, então, a não necessidade de prévia
autorização do Poder Judiciário para sua execução.
As duas formas de intervenção do Estado
têm definições idênticas com objetivos diversos, é o
que preceitua a Constituição Federal em seu artigo
22, inciso III e Decreto-lei 4.812, de 08/10/1949,
como segue:
• A civil busca de evitar danos à vida, à saúde,

144
e aos bens da coletividade;
• A militar visa a resguardar a segurança inter-
na e a manutenção da soberania nacional.

Nessas situações, poderá recair sobre bens mó-

veis ou imóveis, sendo que em ambos os casos, a
indenização será posterior ao uso, pois independe de
prévia autorização judicial, sendo justificada apenas
pela caracterização do iminente perigo público.
Demonstrado fica que requisição é um ato uni-
lateral, de auto-execução e indenizável, advindo da
utilização de bens ou de serviços particulares pela
Administração, buscando atender às necessidades
coletivas em tempo de guerra, ou em caso de perigo
público iminente.

3.4. A Ocupação temporária

Ocupação temporária ou provisória é a utiliza-

ção transitória, onerosa ou gratuita, sobre bens par-
ticulares feitas pelo Poder Público, que será usada
caso haja a necessidade de um local para depósito de
equipamentos e/ou materiais para que sejam execu-
tados obras, serviços ou atividades públicas de inte-
resse público.
Essa ocupação não admite demolições nem
atos prejudiciais ao terreno. Deverá, tão somente,
utilizar o terreno para o depósito dos materiais e

145
devolvê-lo ao proprietário como o pegou.
Em nosso país, esta espécie de limitação está
prevista no artigo 36 do Decreto-lei n.º 3.365/41,
que dispõe que a ocupação será indenizada por ação
própria, de terrenos não edificados e será dada cau-
ção ao expropriante, quando for, por este, exigida.
Nesse diapasão, a ocupação estará caracterizada
quando houver a realização de obras públicas, ha-
vendo a necessidade de ocupação de terrenos vizi-
nhos, havendo terreno vizinho não edificado, haverá
necessidade de indenização, ou seja, se o proprietá-
rio assim o exigir, haverá prévia caução.
Precede a ocupação, a Declaração de Utilidade Pú-
blica, que deverá constar justa indenização que será devida
ao proprietário, conforme orientação jurisprudencial.
Há, também, outra situação que a ocupação
poderá ser utilizada. Conforme previsto na Lei n.º
8.666/93 de Licitações e Contratos Administrativos,
em que se tratando de serviços essenciais, poderá o
poder público contratante ocupar, provisoriamente,
móveis ou imóveis, que se encontrem vinculados ao
objeto do contrato para garantir a continuidade da
prestação dos serviços, caso haja rescisão, ou ainda,
verificar a ocorrência de graves faltas contratuais.

3.5. A limitação administrativa

A Limitação Administrativa trata de imposição

146
geral e gratuita, visando ao bem-estar social.
Detém características próprias, não se con-
fundindo com a servidão administrativa, ou com
a desapropriação, pois toda servidão implica uma
limitação, mas nem toda limitação significa haver
uma servidão. Tornar-se-á mais clara esta diferença,
quando for tratado o instituto da servidão.
O interesse da coletividade sobrepõe-se ao
do particular, visto que o interesse público atende a
limitações a qualquer fim, pela singularidade e como,
por exemplo: a altura dos edifícios por motivo de se-
gurança ou estética, imposição de medidas técnicas
para construção de imóveis.
A limitação deverá ser motivada pela obser-
vância do interesse público, sem, suprimir o exercí-
cio do Direito de Propriedade, devendo da mesma
forma ser geral, ou seja, sobre propriedade indeter-
minada (embora determinável).
Quando ocorre supressão da propriedade e
esta seja determinada, deverá a limitação ser indeni-
zada, deixando, assim, de ser uma limitação admi-
nistrativa para ser ou uma desapropriação ou uma
servidão administrativa, conforme o caso.
Também, poderão ocorrer limitações que
incidam sobre direitos ou atividades do particular,
mas, normalmente, incidem sobre bens imóveis,
condicionando o uso ao bem estar público, buscan-
do dar maior razão ao exercício do Direito de Pro-

147
priedade, observando sua função social e não mais
apenas o direito individual.

Há de observar-se que as Limitações Admi-

nistrativas não se confundem com os demais institu-
tos existentes, como segue:
• as restrições de vizinhança são disciplinadas
pelo Direito Civil, regendo-se pelo Código Civil,
sendo limitadora do Direito Privado, dizendo respei-
to apenas ao “vizinho”, alcançando tão somente aos
proprietários dos bens.

• as limitações são da órbita do Direito Públi-

co, buscando o bem-estar social, tratando de prote-
ger a coletividade, não apenas o bem particular, mas
em geral dos membros da sociedade.
A Limitação e a Servidão Predial são distin-
tas, posto que:
• Limitação - é essencialmente gratuita e geral,
em benefício da coletividade, é imposta à determi-
nada propriedade, mediante indenização do Poder
Público, objetivando a execução de um serviço ou
obra pública.

• Servidão predial - é da esfera normativa pri-

vada e é ônus que grava o prédio particular em bene-
fício de outro ou outros.

148
 3.6.A servidão administrativa

Segundo Hely Lopes Meirelles:

“Servidão Administrativa é ônus real, impos-

to pelo Poder Público ao particular no que pertine a
sua propriedade com a finalidade de assegurar a rea-
lização de obra pública, que ressarcirá o proprietário
quanto aos danos que lhe for causado.”

Atributos do Direito de Propriedade, como

o uso e fruição não são mais exclusividades do pro-
prietário, que deverá dividi-los com terceiros.

Maria Sylvia Di Pietro defende a tese de que:

“...embora a servidão tenha nascido e se de-
senvolvido no direito privado, seu conceito pertence
à teoria geral do direito, não estando inicialmente
comprometido com o direito público, tampouco com
o privado. Para ela, deve-se partir de uma definição
genérica, para que só, então, se conceitue a distinção
de cada ramo.”

Conceitua, ainda, a servidão, como: “uma

categoria da teoria geral do direito, como um direito
real de gozo sobre coisa alheia, instituído em benefí-

149
cio de entidade diversa da sacrificada”.
A servidão é instituto elencado no novo Có-
digo Civil, artigo 1.378, vale ressaltar, advindo do
Direito Civil, podemos defini-lo como direito real
sobre prédio (chamado serviente), instituído em
favor de outro prédio (dominante), pertencente a
dono diverso.
Não se opera transferência de domínio, nem de
posse nesse instituto, tampouco de uso total do bem
a terceiros nem ao Poder Público. Apenas parcela do
bem tem seu uso compartilhado ou limitado tendo
em vista o Interesse Público.
Passamos a observar a servidão Administra-
tiva detalhadamente, pois não deverá ser confundida
com outros institutos, tais como, servidão civil, limi-
tação administrativa ou, ainda, com a desapropria-
ção, pelos motivos a seguir expostos.
A Servidão Administrativa: também há um
ônus real do Poder Público sobre a propriedade
privada, com a finalidade de utilidade pública e não
apenas de um único indivíduo.
A Servidão Civil: é direito real de um prédio parti-
cular sobre outro com a finalidade de serventia privada.
A servidão: toda servidão limita a proprieda-
de, mas nem toda limitação à propriedade implica a
existência de servidão.
A Limitação: é uma restrição geral e gratuita,
imposta de forma genérica ao exercício dos direitos

150
individuais em benefício da coletividade, enquanto
que na Servidão há um ônus real de uso, imposto a
determinados imóveis particulares, visando à reali-
zação de obras e serviços públicos, é um ônus para
suportar o proprietário, e mantém-se o domínio,
indenizando-se, aqui, o prejuízo causado pelo uso, e
não a propriedade.
A desapropriação: retira a propriedade do
particular, e indeniza a propriedade. Com funda-
mento legal na Lei n.º 3.365/41 (lei de desapropria-
ções), em seu artigo 40.º, que possibilita aos mesmos
entes que podem expropriar o poder de constituir
esse ônus, como segue:

Art. 40.“O expropriante poderá constituir

servidões, mediante indenização na forma desta lei.”

Desse modo, a desapropriação, aqui, deverá ser

editada declaração de necessidade pública, utilidade
pública ou interesse social de parte do imóvel, com a
finalidade de servidão administrativa.
Conforme disposto no já citado artigo 40, da lei
de desapropriações, Lei n.º 3.365/41, somente serão
indenizáveis quando houver dano real e efetivo na
propriedade, causado pela servidão, caso contrário,
não será cabível a indenização.
A doutrina majoritária entende que em se

151
tratando de servidões que não apresentem maiores
gravidades, tais como afixação de placas com nomes
de ruas, não haverá a necessidade de edição da citada
declaração.
As servidões podem ser constituídas direta-
mente por lei, de forma unilateral ou bilateral, me-
diante acordo precedido de ato declaratório de uti-
lidade pública ou por sentença judicial, quando não
haja acordo ou quando seja adquirido por usucapião.
No que diz respeito à necessidade ou não de
registro da servidão administrativa, Maria Silvia Di
Pietro esclarece que:

“...as que decorrem diretamente de lei dispen-

sam esse registro, porque o ônus real se constitui no
momento em que a lei é promulgada ou, posterior-
mente, quando algum fato coloque o prédio na situa-
ção descrita na lei.”

Nos demais casos, com o advento da Lei de

Registros Públicos, Lei n.º 6.015/73, torna exigível
em seu artigo 167, I, 6 a inscrição de títulos das ser-
vidões em geral, para atingir seu efeito erga omnes.
Tema pertinente, ainda, é a extinção da Ser-
vidão, como dissemos, uma das características é a
perpetuidade, no sentido de que perdura, enquanto
subsiste a necessidade do poder público e a utilidade

152
do prédio serviente.
São causas extintivas da servidão:
1) perda da coisa gravada;
2) a transformação da coisa por fato que a tor-
ne incompatível com seu destino;
3) a desafetação da coisa dominante;
4) incorporação do imóvel serviente ao patri-
mônio público.

3.7. O tombamento

O instituto jurídico do tombamento tem por fi-

nalidade registrar o valor histórico, cultural, artístico
de bens móveis ou imóveis para serem preservados.
Nossa Constituição Federal de 1.988, no ar-
tigo 216, § 1.º, determina que:

§ 1.º - “O Poder Público, com a colaboração

da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio
cultural brasileiro, por meio de inventários, registros,
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras
formas de acautelamento e preservação.”

Conforme artigos 23, III, 24, §§ 1.º a 4.º e inciso

I e VII e 30, I e II da Constituição Federal de 1.988,
a competência para legislar sobre esta matéria terá
cunho de estabelecer normas gerais, não excluindo

153
com isso, a competência suplementar dos Estados,
que a exercerá de forma plena, quando a União não
houver estabelecido os parâmetros, como segue:

Art. 23 – “É competência comum da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
...
III – “proteger os documentos, as obras e ou-
tros bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sí-
tios arqueológicos.”
Artigo 24. “Compete à União, aos Estados e
ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário,
econômico e urbanístico;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultu-
ral, artístico, turístico e paisagístico;”
§ 1.º - “No âmbito da legislação concorrente,
a competência da União limitar-se-á a estabelecer
normas gerais.”
§ 2.º - “A competência da União para legislar
sobre normas gerais não exclui a competência suple-
mentar dos Estados.”
§ 3.º - “Inexistindo lei federal sobre normas
gerais, os Estados exercerão a competência legislati-
va plena, para atender a suas peculiaridades.”
§ 4.º - “A superveniência de lei federal sobre
normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no

154
 que lhe for contrário.”
Art. 30 – “Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadu-
al no que couber.”

Os livros de tombo são documentos que per-

tencem a cada órgão responsável por esse procedi-
mento, onde constam todos os bens que já formam
tombados.
O professor Hely Lopes define o tomba-
mento como sendo:

“...a declaração pelo Poder Público do valor

histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou
científico de coisas ou locais que, por essa razão, de-
vam ser preservados, de acordo com a inscrição em
livro próprio.”

Para Maria Sylvia Di Pietro, o mesmo instituto

é por definição:

“...é a forma de intervenção do Estado na pro-

priedade privada, que tem por objetivo a proteção
do patrimônio histórico e artístico nacional, assim
considerado, pela legislação ordinária.”

155
 O tombamento não se concretiza com apenas
um ato, trata-se de um procedimento administrati-
vo, e não de um ato administrativo, pois para que
um bem seja inscrito em um livro de tombamento,
deverá ser observado uma série de atos, sob pena de
nulidade.
No âmbito federal, o órgão responsável pelo
tombamento é o IPHAN – Instituto Brasileiro do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. Nas ou-
tras esferas, há órgãos criados para essa finalidade.
O tombamento poderá ser individual, quan-
do afete um bem isolado, limitando o exercício dos
direitos de apenas um indivíduo ou impondo-lhe
obrigações, ou geral, quando atingir a coletividade,
ou seja, a todos situados num bairro ou cidade, im-
pondo a todos a observância de limites urbanísticos
ou arquitetônicos, por exemplo, é o que ocorre com
muitas cidades em Minas Gerais, como Ouro Preto.
O tombamento somente será suscetível de
desapropriação se tiver como objetivo manter o pró-
prio tombamento, somente será indenizável se as
condições para conservação do bem acarretem des-
pesas extraordinárias para o proprietário, ou resul-
tam na interdição de utilização do mesmo bem.

3.8. A desapropriação

A desapropriação está prevista no artigo 5.º,

156
XXIV da Constituição Federal de 1.988, e ainda
a Legislação Federal que estabelece diretrizes ge-
rais, no que diz respeito a Desapropriação, Lei n.º
3.365/41.
Ao conceituar este instituto, que tem por fina-
lidade incorporar o bem particular ao bem público
Maria Sylvia Z. Di Pietro descreve como sendo:

“Desapropriação é o procedimento adminis-

trativo pelo qual o poder público ou seus delegados,
mediante prévia declaração de necessidade pública,
utilidade pública ou interesse social, impõe ao pro-
prietário a perda de um bem, substituindo-o em seu
patrimônio por justa indenização.”

E, Hely Lopes define como sendo:

“...a transferência compulsória da propriedade

particular (ou pública de entidade de grau inferior
para superior) para o Poder Público ou seus delegados,
por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por
interesse social, mediante prévia e justa indenização
em dinheiro (CF, artigo 5 XXIV), salvo as exceções
constitucionais de pagamento em títulos da dívida pú-
blica de emissão previamente aprovada pelo Senado
Federal, no caso de área urbana não edificada, subti-
lizada ou não utilizada (CF, artigo 182, §4.º, III),

157
 e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso
de Reforma Agrária, por interesse social (CF. artigo
184), “a mais drástica forma de manifestação do po-
der de império, ou seja, da soberania interna do Esta-
do no exercício de seu domínio eminente sobre todos os
bens existentes no território nacional”.

Divide-se em duas fases o procedimento expro-

priatório: Administrativa e Judicial, podendo, ainda,
continuar sendo administrativa.
A “declaração de utilidade pública” é ne-
cessária para o início da desapropriação, e deverá
conter a descrição do imóvel a ser expropriado e a
destinação a ser dada àquele imóvel, que se, após a
desapropriação, não for utilizado desta forma, po-
derá ser objeto de retrocessão, e ainda, deverá ficar
demonstrado a necessidade pública ou interesse so-
cial através de Decreto pelo Poder Executivo ou por
Lei do Poder Legislativo, onde no segundo caso, as
medidas posteriores à declaração serão tomadas pelo
Poder Executivo (Artigo 6.º e 8.º - Lei 3.365/41).
Vale salientar que nos casos de desapropria-
ção para fins de reforma agrária, o procedimento e a
motivação da desapropriação são diferenciados dos
outros. Trata-se de caso específico previsto em le-
gislação própria (artigo 184 a 189 da C.F. e Lei n.º
3.365/41), Estatuto da Terra Lei n.º 4.504/64, Lei

158
n.º 8.629/93 e Lei Complementar n.º 76/93).
A doutrina define como sendo:

• Necessidade pública: há urgência de uma

medida que por não poder ser adiada, exige que um
bem seja incorporado ao patrimônio público;
• Utilidade pública: será conveniente, bom
para o interesse coletivo que aquele bem seja trans-
formado em bem público;
• Interesse social: ocorrerá quando estiver en-
volvida a camada mais necessitada da população e
para benefício destes o bem tiver que ser incorpora-
do àquele órgão.

Contudo, há que se observar que a legislação

prevê casos específicos, que se enquadram em cada
uma destas classificações.
Sendo a expropriação por utilidade ou neces-
sidade pública, haverá caducidade deste ato em cinco
anos (Dec. Lei 3.365/41, artigo 10), e sendo por inte-
resse social dar-se-á em dois (Lei 4.132/62, artigo 3.º),
apenas podendo ser renovada transcorrido um ano,
sendo esta regra aplicável a ambos os casos.
A desapropriação para reforma agrária tem
cunho punitivo, pois o INCRA – Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária – faz uma verifi-
cação nas propriedades rurais não produtivas, e estas
por não estarem produzindo serão desapropriadas.

159
 Por esse motivo, na desapropriação para fins
de reforma agrária, após o decreto expropriatório,
haverá a citação do expropriado para que, querendo,
conteste-a, inicialmente, em processo administrativo
próprio, provando que é produtivo, e neste caso, não
haverá desapropriação.
A justa Indenização deverá cobrir o valor
real atualizado do bem, danos emergentes e lucros
cessantes, juros compensatórios e moratórios, des-
pesas judiciais, honorários advocatícios e correção
monetária e será prévia como o depósito do valor
antes de entrar na posse do imóvel.
A desapropriação indireta é, doutrinaria-
mente, comparada com o esbulho no Direito Civil, e
como tal, não é amparado pela legislação pátria.
Uma vez que os bens integralizarem ao patrimônio
público, não poderão ser reivindicados pelo particu-
lar (artigo 35 do Dec. Lei 3.365/41). O que ocorre
com a desapropriação indireta é a afetação do bem
(vontade do Poder Público que determinada fique à
disposição de uso e gozo público).

3.9. A retrocessão

A retrocessão é um direito do terceiro que foi

expropriado de exigir para si o bem se não lhe foi
dado o destino para o qual foi desapropriado.

160
 Há uma corrente doutrinária, que entende ser
a retrocessão um instituto do direito pessoal, onde
a administração oferecerá ao expropriado o imó-
vel pelo valor de foi pago, com base na omissão do
Decreto-lei 3.365/41, além, de proibir o artigo 35 a
reivindicação do bem ao Estado.
Outra corrente doutrinária entende que é um
direito real, podendo o ex-expropriado reivindicar o
imóvel alegando que a Constituição autoriza a desa-
propriação para um fim específico, e não sendo dado
esse fim, poderá rever o bem.
E uma terceira e última corrente que vê este
instituto como sendo misto, onde caberá ao expro-
priado a preferência ou se preferir, perdas e danos.
Fique claro que a retrocessão apenas ocorre
quando o administrador não deu ao imóvel destina-
ção pública, pois se o fizer, mesmo que esta seja dife-
rente da constante no decreto, não caberá tal medida.

4. Os tipos mais comuns de

limitações legiais

Limitações legais são:

• as Limitações do Código Civil de 2.002 (arti-

go 1228 e 1229 C.C.);
• a de Direito de preferência no condomínio
tradicional (artigo 504 C.C.);

161
 • a Limitação pela doação de todos os bens
(artigo 548 C.C);
• a Limitação por doação inoficiosa (art.
549 C.C);
• a da Proibição de doação do cônjuge adúlte-
ro a seu cúmplice (art. 550);
• as Limitações impostas ao testador (arts.
1.846 e 1.801, III C.C);
• as Limitações impostas pelas servidões pre-
diais (arts. 1.378 a 1.389 C.C);
• as Limitações decorrentes do direito de vizi-
nhança (arts. 1.277 a 1.313);
• as Limitações oriundas do condomínio edilí-
cio (arts. 1.331 a 1.358 C.C.);
• as Limitações em leis especiais: as Limita-
ções pela Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei
6.766/1979), as Limitações pela Lei do Inquilinato
(Lei 8.245/1991), as Limitações pelo Estatuto da
Terra (Lei 4.504/1964), as Limitações impostas pela
Lei de Falências (Dec.- lei 7.661, de 21.06.1945), e
nova Lei de Recuperação de Empresas (Lei 11.101,
de 09.02.2005);
• as Limitações pela alienação fiduciária em
garantia (Dec.-lei 911/1969, Lei 9.514/1997 e Lei
10.931/2004);
• as Limitações pela desapropriação (Dec.- lei
3.365/1941);
• as Limitações impostas pelo Código de De-

162
fesa do Consumidor (Lei 8.078, de 11.09.1990);
• as Limitações impostas pelo Estatuto da Ci-
dade (Lei 10.257, de 10.07.2001).

As limitações na extensão vertical da propriedade:

1. Limitações no espaço aéreo.

2. Limitações no subsolo.
3. As limitações urbanas.
4. As limitações das minas.
5. As limitações por tombamento.
6. As limitações voluntárias.
7. As limitações legais.
8. Limitações impostas pela preservação do
meio ambiente.

As principais limitações voluntárias estabeleci-

das para os fins assinalados são estipuladas:
1) No testamento.
2) Na doação.
3) No contrato de compra e venda.

Não poderíamos de deixar demonstrado que

com a vigência do intitulado Estatuto da Cidade
teve-se alguns impactos nas limitações às proprie-
dades, com sua origem no Projeto de Lei 2.191, de
1.989, de autoria de Raul Ferraz, tendo no Senado
Federal tomado o n.º 1.981/1.989 e, finalmente, na

163
Câmara dos Deputados, o n.º 5.788/1.990.

De modo geral, a Lei contém cinco capítulos:

I - Diretrizes gerais; II - Dos instrumentos da polí-
tica urbana, com seções de I a XII; III - Do plano
diretor; IV - Da gestão democrática da cidade; e V
- Disposições gerais.

Questões
1. Direito real de gozo, de natureza pública, ins-
tituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base
em lei, por entidade pública ou por seus delegados,
em favor de um serviço público ou de um bem afe-
tado a fim de utilidade pública:

a) Limitação Administrativa;
b) Servidão Administrativa;
c) Tombamento;
d) Desapropriação.

2. Analise as proposições abaixo:

I) O tombamento é forma de intervenção do Es-

tado na propriedade privada, que tem por objetivo a
proteção do patrimônio histórico e artístico nacional.
II) O tombamento pode atingir bens de qual-

164
quer natureza: móveis ou imóveis, materiais ou ima-
teriais, públicos ou privados.
III) É sempre uma restrição parcial, não
impedindo ao particular o exercício dos direitos ine-
rentes ao domínio.
IV) A União, Estado, Distrito Federal e
Municípios possuem competência concorrente para
legislar sobre proteção ao patrimônio histórico, cul-
tural, artístico, turístico e paisagístico.

É incorreta a opção:
a) I
b) II
c) II
d) IV
3. Medida imposta pelo poder de polícia do Es-
tado, com fundamento no princípio da supremacia
do interesse público, decorrente de norma geral e
abstrata:
a) Servidão Administrativa;
b) Limitação Administrativa;
c) Ocupação temporária;
d) Requisição.

4. Forma de intervenção do Estado na proprie-

dade, que se caracteriza pelo uso temporário de bem
imóvel privado, com ou sem indenização, para a exe-
cução de obras ou serviços:

165
 a) Ocupação temporária;
b) Limitação Administrativa;
c) Requisição;
d) Servidão Administrativa.
5. Analise as proposições abaixo:
I. No valor da indenização, não serão incluídos
direitos de terceiros contra o expropriado.
II. Ficam sub-rogados no valor da indeniza-
ção, quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre
o bem expropriado.
III. Serão indenizadas as benfeitorias necessá-
rias e úteis, feitas após a desapropriação.
IV. Serão indenizadas as benfeitorias necessá-
rias feitas após a desapropriação; as úteis, quando
feitas com autorização do expropriante.

É incorreta a proposição:

a) I
b) II
c) III
d) IV

166
Capitulo 6
Compreendendo o direito de propriedade
na contemporaneidade jurídica brasileira
1. Compreendendo o direito
1. Compreendendo o direitodedepropriedade na
contemporaneidade jurídica brasileira
propriedade na contemporaneidade
jurídica brasileira

Para a análise do exercício do Direito de Pro-

priedade deve ser considerando que o bem jurídico
tutelado por esse ramo do Direito integra a categoria
de valor fundamental da sociedade, passando pelo
crivo constitucional.
A propriedade, e em especial a propriedade
imóvel, é parte integrante de um todo maior, que
merece ampla proteção.
A reflexão, desse capítulo, parte da ideia de que
por meio da tutela do meio ambiente salvaguarda-se
“as próprias bases da vida, o suporte planetário, que
viabiliza a integralidade dos seres vivos”.
Se o meio ambiente deve ser tratado como um
bem que pertence à humanidade, o proprietário e/
ou o possuidor devem respeitá-lo.
Nesse universo, as áreas de reserva legal e de
preservação permanente, bem como as unidades de
conservação, as áreas tombadas, os corredores ecoló-
gicos, as zonas de amortecimento, as ilhas, e demais
mecanismos de salvaguarda do meio ambiente que
atuam de modo a promover a equalização do exercí-
cio do Direito de Propriedade devem ser compreen-
didos como marcos essenciais à preservação da vida.
 Muito embora os Códigos individualistas tra-
tem das limitações em caráter excepcional, os direi-
tos emergentes alteram, substancialmente, as carac-
terísticas da propriedade.
Partindo dessa premissa que à legislação am-
biental deve ser dado amplo crédito ante a função
que desenvolve, especialmente por conta de seu con-
dão constitucional.
Nessa reflexão, aduzimos que na hipótese de
eventual conflito entre as regras e princípios aplicá-
veis na salvaguarda do meio ambiente e os que tute-
lam a propriedade privada, parece certo que aque-
las deverão prevalecer criando um novo critério de
preenchimento de lacunas que vai muito além da
fórmula clássica: hierarquia, tempo e especialidade,
priorizando-se a vida em detrimento do patrimônio.
Não se pode esquecer que o Direito Ambiental
é um direito de natureza transindividual. Nesse con-
texto, serve como parâmetro para aferir o grau de
desenvolvimento de uma sociedade.
A análise do Direito de Propriedade não pode
distanciar-se da necessidade de realização da cidada-
nia e da justiça socioambiental.

2. Nossa constituição e os
espaços territorialmente protegidos

172
 O artigo 225 da Constituição Federal de 1.988
estabelece que:

“Todos têm direito ao meio ambiente ecologi-

camente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
§1.º. Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público:

III - “definir, em todas as unidades da Federa-

ção, espaços territoriais e seus componentes a serem es-
pecialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteção.” (grifos nossos)

José Afonso da Silva define como sendo “Espa-

ços Territoriais Especialmente Protegidos”:

“...áreas geográficas públicas ou privadas (por-

ção de território nacional) dotado de atributos am-
bientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um
regime jurídico de interesse público que implique sua
relativa imodificabilidade e sua utilização sustenta-
da, tendo em vista a preservação e proteção da inte-

173
 gridade de amostras de toda a diversidade de ecossis-
temas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a
preservação e proteção dos recursos naturais.”

Complementa Édis Milaré, reafirmando que:

“...o espaço territorial especialmente protegido

é um dos instrumentos jurídicos para a implemen-
tação do direito constitucional ao ambiente hígido e
equilibrado, em particular no que se refere à estrutu-
ra e funções dos ecossistemas.”

O Código Florestal, criado pela Lei n.º 4.777,

de 15 de setembro de 1.965 foi precursor da Cons-
tituição de 1.988, no que tange à noção de interesse
difuso quando, em seu artigo 1.º estabeleceu que as
florestas e outras formas de vegetação são bens de
interesse comum a todos os habitantes do País, e
acrescenta que será exercido o Direito de Proprieda-
de com as limitações impostas pela legislação.
E, ainda, assevera que as ações e omissões que não
condizem com o disposto nesta lei, serão consideradas
de uso nocivo da propriedade.
Muito atual para a época de sua criação, o cita-
do diploma que introduziu no rol da legislação am-
biental pátria o conceito de “interesse social” e de

174
“uso nocivo da propriedade”.
Paulo Affonso Leme Machado assevera que:

“O interesse comum na existência e no uso

adequado das florestas está ligado, com forte víncu-
lo, à função social da propriedade. Essa função não
é uma faculdade, mas uma obrigação indeclinável,
como se vê da Constituição Federal de 1.988 (C.F.
Art. 5.º, XXIII).”

No entanto, o Poder Constituinte quis difi-

cultar as formas de supressão desses bens de vital
importância, e determinou, no já citado inciso III,
§ 1.º do artigo 225: “(...) sendo a alteração e a su-
pressão permitidas somente através de lei (...).” Fi-
cam, portanto, revogados quaisquer dispositivos que
contrariem este, inclusive os relativos ao Código
Florestal, pois como acima exposto, as áreas de pre-
servação neste contidas foram incorporadas como
“espaços especialmente protegidos” sendo, portan-
to, este dispositivo aplicável às áreas de que tratam o
Código Florestal e a Lei do SNUC (Sistema Nacio-
nal de Unidades de Conservação).
O Sistema Nacional de Gerenciamento de
Unidades de Conservação – SNUC Lei 9.985/2000
dispôs que, dividam-se as Unidades de Conservação
em dois grupos distintos: Unidades de Proteção In-

175
tegral e Unidades de Uso Sustentável, ambos, Espa-
ços Territoriais Especialmente Protegidos.
Passaremos a tratar, portanto, das duas legis-
lações aqui citadas, quais sejam, o Código Florestal e
a Lei do SNUC e seus tipos de Espaços Protegidos,
frente às formas de limitações administrativas já abor-
dadas em capítulo anterior, e respectivas indenizações.
Faremos, aprofundaremos, sobre os institu-
tos que puderem ser de domínio privado, posto que
os de domínio público, se em poder do particular,
deverão ser desapropriados, conforme já discutido.

2.1. Unidades de conservação

Formam criadas para proteger o patrimônio

cultural e natural do País e em seu artigo 2.º, inci-
so I da Lei 9.985/00 veio consolidar as formas de
unidades de conservação já existentes, posto que a
legislação, então, em vigor era demasiado esparsa de-
finindo Unidade de Conservação como sendo:

“Espaço territorial e seus recursos ambientais,

incluindo as águas jurisdicionais, com características
naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder
Público, como objetivos de conservação e limites defi-
nidos, sob regime especial de administração, ao qual
se aplicam garantias adequadas de proteção.”

176
 Segundo a Lei n.º 9.985/00, as Unidades de
Conservação constituem um conjunto de diretrizes
e procedimentos, que tem a finalidade de conservar a
biodiversidade e o ecossistema de determinada área,
e devem dispor de um plano de manejo no prazo de
cinco anos após a sua criação.

2.2. Unidades de proteção integral

Um grupo constituído por cinco categorias,

que tem por objetivo básico preservar a natureza,
admitindo-se somente o uso indireto dos seus recur-
sos naturais ressalvados as previsões legais.

• ESTAÇÃO ECOLÓGICA
Unidade de Conservação objetivará a preserva-
ção da natureza, a realização de pesquisas científicas.

É uma das áreas mais restritas, inclusive proibida

à visitação pública e a pesquisa científica, sendo con-
dicionada à autorização prévia do órgão responsável.
Considerando a necessidade de restrição muito
ampla ou até mesmo supressão do exercício do Di-
reito de Propriedade, pois segundo a Lei 6.902/81,
cada Estação Ecológica será destinada, permanente-
mente, à preservação integral do Biota (Programa de
Conservação da Biodiversidade), e esta área deverá
ser de domínio público e atingindo área de domínio

177
privado, este deverá ser desapropriado, conforme
Artigo 9.º, §§ e incisos, da Lei 9.985/00.

• RESERVA BIOLÓGICA

Esta categoria de manejo era disciplinada

pela Lei Federal 5.197/67, que foi expressamente
revogada pela 9.985/00, que em seu artigo 10.º
normatiza o assunto.
As reservas Biológicas têm o objetivo de pre-
servar de forma integral o Biota, e demais atributos
naturais existentes em seus limites, sem interferên-
cia humana direta ou modificações ambientais, sal-
vo as medidas para recuperação e preservação do
equilíbrio natural.
Por igual motivo, reservas biológicas, assim
como as estações ecológicas deverão ser de domínio
público, pois a limitação imposta pelo administrador
é demasiada, para que seja compatível como o exer-
cício do Direito de Propriedade, portanto se uma
reserva biológica encontrar-se em domínio privado
deverá ser desapropriada.

• PARQUE NACIONAL

Objetiva a preservação de ecossistemas na-

turais de grande relevância ecológica e também,
anteriormente, regulada pelo artigo 5.º do Código

178
Florestal, agora revogado pelo artigo 11 da Lei em
discussão, incluem-se as Unidades de Conservação
que pertencem ao Poder Público, sendo que as áre-
as que pertencerem ao particular deverão ser igual-
mente desapropriadas.
A categoria criada pelo Estado ou pelo Municí-
pio receberá, respectivamente, os nomes de Parque
Estadual e Parque Natural Municipal.

• MONUMENTO NATURAL

Preserva sítios naturais raros e singulares, se

constituído por áreas particulares, será limitado o
exercício do Direito de Propriedade, deste particu-
lar, que não poderá ser indenizado.
Essa limitação não implica em indenização,
porque decorre de um dever constitucional de “fun-
ção social”, aqui, chamada de função sócioambiental
da propriedade.
Não caberá indenização, porque o proprietário
poderá usar, gozar e fruir da propriedade, inclusive
da considerada “unidade de conservação”, que deverá
ser apenas mantida, ficando proibida sua destruição.
Caso não haja compatibilidade entre a importân-
cia do monumento e os objetivos das atividades desen-
volvidas pelo proprietário, deverá então haver a desa-
propriação, pois, neste caso, estaria o Estado privando
o particular de exercer seus direitos sobre seu bem.

179
 • REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE

As Unidades de Conservação protegem am-

bientes naturais, onde se asseguram condições para a
existência ou reprodução de espécies ou comunida-
des da flora local e da fauna residente, ou migratória,
conforme artigo 13, “caput” da Lei 9.985/00.
Poderá ser criado em áreas privadas, se possí-
vel, a compatibilização desta com as atividades do
proprietário, através do uso dos recursos naturais e
utilização da terra.
Assim como, o Monumento Natural, a limita-
ção não será indenizada: ou a restrição imposta será
compatível com a atividade do proprietário, ou a
área será desapropriada, pois não cabe indenização,
porque simplesmente não haverá dano causado.

• UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL

Com uma Unidade de Uso Sustentável, o obje-

tivo é compatibilizar a conservação da natureza com
o uso sustentável e a propriedade poderá ser utili-
zada deste que as atividades ali desenvolvidas sejam
compatíveis com a manutenção da área a ser preser-
vada. Podem ser classificadas como sendo:

- Área de Relevante Interesse Ecológico

180
 Poderá ser instituída seja em terras públicas seja
em terras particulares e a lei prevê a possibilidade
de serem estabelecidos limites e restrições e não de
supressão dos Direitos de Propriedade para a utiliza-
ção de propriedade privada localizadas nestas áreas,
respeitando-se os limites constitucionais.
- Floresta Nacional
Área com cobertura florestal, predominando
espécies nativas, sendo para tanto, incompatível com
a propriedade privada, que, se nos limites da Floresta
Nacional, deverá ser desapropriada.
- Reserva Extrativista
É área de domínio público e será concedido
uso às populações extrativistas, devendo as áreas
particulares, em seus limites, serem desapropriadas.
-Reserva de Fauna
É implantada apenas em território público, de-
vendo ser desapropriada a propriedade particular
que lá estiver.
- Reserva de Desenvolvimento Sustentável
Será desapropriada a área particular que estiver
nos limites desta espécie de Unidade de Conserva-
ção, pois apenas poderá ser criada esta categoria em
áreas de domínio público.
- Reserva Particular do Patrimônio Natural
São criadas em áreas particulares, que deverão
ser gravadas com perpetuidade, objetivando conservar
a diversidade biológica. Deverá constar do termo de

181
compromisso assinado junto ao órgão ambiental com-
petente e averbado no Registro Público de Imóveis.
- Área de Proteção Ambiental
Trata-se de mais uma hipótese de cabimento de
unidade de conservação em propriedade particular,
que, respeitados os limites constitucionais, poderá,
uma propriedade ali situada, ter a utilização restrita.

3. Algumas ementas para ilustrar

as mais recentes decisões

Ementa: “Limitação administrativa ao uso

do imóvel. Previsão em legislação federal. Código
Florestal. Restrição ao abatimento de árvores e flora
da serra do mar. Ação julgada improcedente. Via-
bilidade. Irresignação dos 1.º apelantes. Não conhe-
cimento tanto do agravo retido, por falta de represen-
tação. Inexistência de ocupação ilegal ou perda da
propriedade. Restrição de uso não indenizável. Sen-
tença mantida. Recurso dos 2.º apelantes não provi-
do.” (586881 PR Apelação Cível - 0058688-1,
Relator: Wanderlei Resende, Data de Julgamento:
03/06/1.998, 4.ª Câmara Cível)

Em Ação Civil Pública, liminar com a imper-

tinência da invocação ao Direito de Propriedade,
posto que a preservação ambiental é dever jurídico,

182
imposto também ao proprietário.

“Quanto à construção em Área de Preserva-

ção Permanente. Área urbana que tem, em determi-
nadas porções, declividade superior a 45º. Alvará
expedido pela Prefeitura insuficiente para assegurar
o direito. Necessidade de prévio licenciamento por
órgão estadual competente. É considerado pelo Có-
digo florestal Área de Preservação Permanente, as
formas de vegetação natural situadas nas encostas ou
partes destas com declive superior a 45º, equivalente
a 100% da linha maior de declive. Considerando
que o terreno do autor não tinha 45º. Ademais, as-
sinala que em geral, as limitações administrativas
não geram para o Poder Público o dever de indeni-
zar, por implicarem restrições parciais e não totais
do Direito de Propriedade, sendo indenizáveis, ape-
nas, quando acarretem ao proprietário despesas ex-
traordinárias, ou, ainda, se tais condições gerarem a
própria interdição do uso do bem ou prejudicarem a
sua normal utilização.” (TJSP, 2.ª Câmara.Cível,
Ac. 78282-2-S. São José dos Campos. Rel. Des.
Carlos Ortiz)

Tivemos que aceitar, modernamente, que o Di-

reito de Propriedade não mais se reveste do caráter
absoluto e intangível, que outrora o impregnava. De-

183
ve-se ter em conta, que a visão egoísta que imperou
por séculos tem passado por um lento, mais neces-
sário processo de mudança.

Questões
1. Segundo a Lei n.º 9.985/00, as Unidades de
Conservação devem dispor de um plano de manejo,
no prazo de cinco anos após a sua criação. Assinale
a alternativa CORRETA.
a) O plano de manejo é o conjunto de diretrizes
e procedimentos que tem a finalidade de conservar a
biodiversidade e o ecossistema de determinada área.

b) O plano de manejo consiste na especificação de

quais serão os limites de poluição aceitos naquela área.

c) O plano de manejo representa a forma pela

qual se dará a urbanização do local.

d) Nenhuma das alternativas anteriores.

2.Analise as afirmações que seguem e assinale a

opção correta.
I. As unidades de conservação integrantes do
SNUC são a unidade de proteção integral e a unida-
de de uso sustentável.

184
 II. A unidade de proteção integral tem o objetivo
de compatibilizar a conservação da natureza com o
uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
III. O grupo de proteção integral subdivide-se em
Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacio-
nal, Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre.
IV. A Estação Ecológica é de domínio público,
sendo vedada a desapropriação das áreas particula-
res inseridas em seus limites.

a) Somente as afirmações I, II e III estão corretas.

b) Somente as afirmações I e III estão corretas.

c) Somente as afirmações II, III e IV estão corretas.

d) Somente a afirmação II e IV estão corretas.

e) Todas as afirmações estão corretas.

3. Analise as afirmações sobre o monumento

natural e assinale a alternativa correta.
I. O monumento natural tem como objetivo
básico preservar sítios naturais raros, singulares ou
de grande beleza cênica.
II. Os monumentos naturais são de posse e do-
mínio público, sendo vedada a constituição por áreas
particulares.

185
 III. É vedada a visitação pública nas áre-
as definidas como monumento natural.

a) Todas as afirmações estão corretas.

b) Somente as afirmações I e II estão corretas.
c) Somente as afirmações I e III estão corretas.
d) Somente a afirmação I está correta.
e) Somente as afirmações II e III estão corretas.

4. Quais são os objetivos do Sistema Nacional

de Unidades de Conservação?

I. Proteger as espécies ameaçadas de extinção

no âmbito regional e nacional.
II. Proteger paisagens naturais e pouco altera-
das de notável beleza cênica.
III. Proteger as características relevantes
de natureza geológica, geomorfológica, espeleológi-
ca, arqueológica, paleontológica e cultural.
IV. Proporcionar meios e incentivos
para atividades de pesquisa científica, estudos e mo-
nitoramento ambiental.
V. Favorecer condições e promover a educação
e interpretação ambiental, a recreação em contato
com a natureza e o turismo ecológico.

a) I, II, III e IV.

b) I, III, IV e V.

186
 c) I, II, II, IV, e V.
d) I, III, e IV.
e) I, II, e III.

5. Complete a lacuna:

O______________________ não pode dis-

tanciar-se da necessidade de realização da cidadania
e da justiça socioambiental.

187
 Gabarito

Capítulo 1
1-d
2-a
3-e
4-e

5. Direito Urbanístico abrange a cidade, o

campo, e deixa de ser mera disciplina da cidade,
que passa por projetos de estruturação regional e,
posteriormente, os planos nacionais de um país.

Capítulo 2
1-c
2-d
3-d
4-b
5. A gestão, essencialmente, deve ser forma-
da com a participação direta da população, atra-
vés de fóruns de discussão, debate e definições
de políticas públicas e acompanhamento na im-
plantação das deliberações.

Capítulo 3
1-b
2-e
3-a
4-b
5-a

Capítulo 4
Resposta n.º 1 - Postularam-se normas cada
vez mais rígidas de procedimentos de conduta dos
cidadãos, do uso dos bens urbanos, e a avançar
sobre a regulamentação dos padrões de higiene e
salubridade das áreas públicas e das construções.

Resposta n.º 2 - As concepções de punição

dos Códigos de Posturas Municipais apontavam
para a ideia de prevenção, entendendo-se, assim,
como um mal positivo e que deveria ser corrigi-
do na forma da prevenção.

Resposta n.º 3 - A competência será do pre-

feito e, em geral, aos funcionários municipais in-
cumbe velar pela observância dos preceitos do
Código de obras e posturas e as infrações, que
já são punidas pelo Código Penal e outras leis
federais ou estaduais.

Resposta n.º 4 - As Câmaras Municipais so-

friam limitação das atribuições, no que se refere
a novas formas de intervenção pública, e o po-
der público era considerado como sendo uma
abusiva ingerência na esfera do privado, numa
atitude de proteção à liberdade individual e à in-
violabilidade da propriedade particular.

Resposta n.º 5 - É a consulta junto aos Ór-

gãos Públicos, às Prefeituras Municipais, sobre
as exigências a serem observadas para a aprova-
ção do projeto. Tais exigências, de uma maneira
geral, estão contidas no Código de Obras espe-
cífico de cada Município.

Capítulo 5
1-b
2-d
3-b
4-a
5-c

Capítulo 6
1-a
2-b
3-d
4-c
5 - Direito de Propriedade.
 Referências

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