Planejamento Urbano Livro 2022

Planejamento urbano e ambiental
Planejamento urbano e ambiental

Thiago Augusto Domingos Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima
© 2014 by Editora e Distribuidora Educacional S.A.

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Domingos, Thiago Augusto
D671p Planejamento urbano e ambiental / Thiago Augusto
Domingos, Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima. – Londrina: Editora e Distribuidora Educacional
S.A., 2014. p. 192
ISBN 978-85-68075-37-1
1. Gestão Pública. 2. Urbanização. I. Lima, Rosimeire Midori Suzuki Rosa. II. Título.
CDD 711
Sumário
Unidade 1 — A cidade e a urbanização.........................1
Seção 1 Sobre a cidade e a urbanização............................................3
1.1 A história da cidade.............................................................................8
1.2 A cidade medieval .............................................................................17
1.3 A cidade na Idade Moderna...............................................................20
1.4 A Revolução Industrial e a cidade......................................................23
1.5 A cidade hoje ....................................................................................25
Seção 2 A urbanização brasileira.....................................................29
Seção 3 Problemas socioambientais urbanos...................................36
3.1 Enchentes .......................................................................................... 36
3.2 Resíduos sólidos ................................................................................37
3.3 Chuvas ácidas....................................................................................38
3.4 Inversão térmica.................................................................................39
3.5 Ilhas de calor .....................................................................................39
3.6 Deslizamentos de terra ......................................................................40
3.7 Poluição visual...................................................................................41
3.8 Poluição sonora .................................................................................41
3.9 Poluição luminosa .............................................................................41
Unidade 2 — Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade no planejamento das
cidades ..................................................47
Seção 1 Planejamento urbano e planejamento ambiental................48
1.1 O planejamento urbano e as questões ambientais..............................48
1.2 Regulação ambiental no espaço urbano.............................................52
1.3 Planejamento e gestão pública...........................................................55
iv PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL
Seção 2 O planejamento das cidades e a qualidade de vida ............62
2.1 Aspectos gerais sobre qualidade de vida no ambiente urbano............62
2.2 Estratégias de sustentabilidade no planejamento das cidades.............65
Unidade 3 — Planejamento urbano e
Estatuto da Cidade.................................89
Seção 1 Planejamento urbano..........................................................91
1.1 Tipos de planejamento.......................................................................92
1.2 Educação ambiental e planejamento e gestão urbanos.....................103
1.3 Da luta pela reforma urbana à Constituição Federal de 1988...........107
Seção 2 Estatuto da Cidade ...........................................................111
2.1 Estatuto da Cidade: diretrizes gerais.................................................111
2.2 Zoneamento ambiental....................................................................112
2.3 Instrumentos da política urbana.......................................................113
Seção 3 Plano diretor participativo................................................123
Seção 4 Gestão democrática e orçamento participativo ................128
Unidade 4 — Impactos do processo de urbanização: a ocupação do
espaço urbano .....................................139
Seção 1 Impactos do processo de urbanização..............................140
1.1 A ocupação do espaço urbano.........................................................143 Seção 2 Saúde,
saneamento e meio ambiente................................154
2.1 Modificações ambientais e o aparecimento de doenças...................155
2.2 O saneamento e o desenvolvimento urbano ....................................157
2.3 Gestão e gerenciamento de resíduos sólidos....................................166
Apresentação
Você já parou para pensar em o que é uma cidade? E sobre como se dá o planejamento e a
gestão urbana? Neste livro nós vamos trabalhar visando à gestão pública municipal e, para
tanto, partiremos do princípio que anterior à gestão há o planejamento e que, para planejar,
devemos conhecer o que será planejado e estar cientes de que os planos devem ter objetivos
claros a alcançar.
Você verá que estudar a cidade é fascinante — afinal, estamos estudando a maior obra da
humanidade e, provavelmente, a mais complexa.
Na Unidade 1 vamos trabalhar conteúdos de extrema importância para a compreensão da
problemática urbana que é a história da cidade e da urbanização, o processo de urbanização
brasileiro e os problemas socioambientais urbanos.
Na Unidade 2 serão trabalhados aspectos gerais a respeito da gestão pública e a
sustentabilidade no planejamento das cidades, com destaque ao desenvolvimento sustentável
e ao planejamento de cidades sustentáveis.
Já na Unidade 3 trabalharemos com o planejamento urbano e o Estatuto da Cidade, que é uma
lei fundamental para o ordenamento urbano de nosso país. Serão trabalhados os tipos de
planejamento urbano, a política urbana na Constituição de 1988 e serão enfatizados o Plano
Diretor e o Orçamento Participativo.
Por fim, na Unidade 4 serão estudados os impactos ambientais decorrentes do processo de
urbanização, os impactos das ações de saneamento básico, conside- rações sobre a qualidade
de vida urbana e o Estudo de Impacto de Vizinhança.
Esperamos que este livro lhe motive a aprofundar os estudos sobre o planejamento e a gestão
urbana e que você possa atuar como profissional levando em consideração o conteúdo aqui
trabalhado!
Boa leitura!
Unidade 1
A cidade e a urbanização
Thiago Augusto Domingos
Objetivos de aprendizagem: Esta unidade tem como objetivo possibilitar a você a
compreensão de que a problemática urbana atual é o resultado de um longo processo
histórico. Aprender sobre a história de uma cidade é fundamental para a apreensão do que é
uma cidade, do motivo de ter mais moradores na cidade do que no campo e, logicamente, o
porquê de as cidades serem tão problemáticas.
Seção 1:
Sobre a cidade e a urbanização
Na Seção 1, vamos estudar o que é a cidade, o urbano e o processo de urbanização. Para
tanto, é indispensável que tratemos da história da cidade. Vamos estudar a história da
urbanização desde seu princípio até a atualidade, compreendendo a impor- tância da
Revolução Industrial para a urbanização da humanidade.
A urbanização brasileira
Na Seção 2, trabalharemos a urbanização brasileira, partindo do pressuposto de que o
processo histórico da urbanização de nosso país é condição para a com- preensão dos
problemas de nossas cidades.
Seção 2:
Seção 3:
Problemas socioambientais urbanos
Na terceira seção, vamos trabalhar os principais problemas socioambientais. É importante
salientar que todas as cidades apresentam problemas, logicamente, algumas com mais
intensidade que outras. Vamos discutir sobre as enchentes, os resíduos sóli- dos, as chuvas
ácidas, inversão térmica, ilhas de calor, e as poluições visual, sonora e luminosa.
Introdução ao estudo
Você já parou para pensar na importância da cidade no mundo atual? E a importância de se
estudar o urbano? Bem, em primeiro lugar, temos de dizer que cidade e urbano não são
sinônimos (como veremos adiante), mas conceitos próximos. Em segundo lugar, temos de
levar em consideração que hoje o mundo pode ser considerado urbanizado, pois há mais
pessoas vivendo no meio urbano do que no rural.
A rápida urbanização brasileira, no século XX, acarretou diversos problemas socioambientais
urbanos. Assim, o planejamento e a gestão das cidades são essenciais para que possamos ao
menos diminuir a problemática de nossas cidades. Esse já é um fator que justifica o estudo
deste livro.
Primeiro, é importante distinguir, mesmo que brevemente, o que é planejamento e gestão.
Há uma diferença temporal entre ambos: enquanto o planejamento é um comportamento
racional que objetiva ações futuras, a gestão está relacionada com ações presentes. Planejar
faz parte de nosso cotidiano, já que traçamos planos diários para nossas ações. Gestão, por
sua vez, significa administrar, dirigir, tomar conta de.
Nesta unidade vamos buscar a compreensão do que é a cidade e do que é o urbano e como
deve ser a cidade que almejamos. Partimos do princípio de que o urbano é uma realidade
socialmente construída, portanto, deve ser anali- sado a partir do seu processo histórico.
Iniciaremos nossas discussões partindo do processo histórico da urbanização e das cidades,
com o objetivo de verificar o que é a cidade e o urbano e pensarmos qual é a cidade que
desejamos, para que posteriormente possamos pensar em como ela deve ser planejada.
Seção 1 Sobre a cidade e a urbanização
Assim como sugere o título desta unidade, cidade e urbano não são sinôni- mos, apesar de
apresentarem certa similaridade. São termos polissêmicos, ou seja, diferentes autores
atribuem diferentes significados a eles. Dessa forma, em primeiro lugar, é conveniente
discutirmos um pouco sobre o que são conceitos. Deleuze e Guattari (1992) destacam que
todo conceito é ao menos duplo ou triplo, contendo um contorno irregular, que intenta ser
totalizante, mas é, na verdade, fragmentado. Além disso, a palavra apresenta história, pois
A cidade e a urbanização 3
4 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL

é socialmente construída e pode sofrer alterações em seu significado conforme a sociedade se
transforma. Conceituar é um exercício intelectual que expressa abstratamente uma categoria
ou classe de entidades, um evento ou relações. Observe o termo metrópole. Na Grécia Antiga,
dizia respeito à cidade-mãe, cidade que criava colônias; na época das grandes navegações,
referia-se aos países que exploravam suas colônias; a partir da descolonização, o termo pas-
sou a ser utilizado para designar as cidades mais importantes das redes urbanas locais e não
locais.
Compreendido que a conceituação não é assim tão fácil e que os significados das palavras
podem ser modificados com o tempo, passemos ao entendimento do que é cidade e do que é
urbanização.
Vamos iniciar nossas discussões a partir das palavras de Capel (2003, p. 10), que afirma que o
urbano possui muitas facetas, e por isso é difícil sua caracterização e definição. O mesmo autor
continua sua ideia afirmando que a cidade é, ao mesmo tempo, a urbs, a civitas e a polis,
sendo que, em primeiro lugar, é o espaço construído e que possui características morfológicas
que facilmente podemos reconhecer como “urbanas”, como os edifícios, ruas, alta densidade
de equipamentos e infraestrutura, ao que os romanos se referiam como urbs. Mas é também
uma realidade social constituída pelos cidadãos que vivem na cidade, o que os romanos
chamavam de civitas. E, também, é uma unidade político-administrativa a que os gregos se
referiam como polis. Assim, abordar os problemas da cidade significa referir-se às dimensões
físicas, sociais e político-administrativas.
Definir o que é cidade é um exercício complexo. Cidade é aquele tipo de palavra que a todos
parece ter um significado, mas que é difícil explicar. Vamos pensar em cidades. Estamos
pensando em realidades como São Paulo, Nova York, Londres... e também em Serra da
Saudade/MG e Borá/SP (duas cidades brasileiras com menos de 900 habitantes). O que faz
com que essas cinco cidades possam ser enquadradas no mesmo conceito? É importante
destacar que em outros países essas pequenas cidades não seriam consideradas como tal, pois
em algumas nações o que define a cidade é a população ou a densidade demográfica. De toda
forma, para Souza (2003, p. 24):
A cidade é um objeto muito complexo e, por isso mesmo, muito difícil de definir. Como não
estou falando de um determinado tipo de cidade, em um momento histórico
particular, é preciso ter em mente aquilo que uma cidade da mais remota Antiguidade e
cidades contemporâneas, digamos, Cairo, Nova York e Tóquio, mas também de uma pequena
cidade no interior brasileiro [...], têm em comum, para encontrar uma definição que dê conta
dessa imensa variação de casos concretos.
Questões para reflexão
Será que em nosso país não deveríamos adotar outra maneira de considerar a cidade, ou seja,
a partir do número de habitantes ou da densidade demográfica, por exemplo?
Para saber mais
Leia a resenha de Ana Fani Alessandri Carlos sobre o livro Cidades imaginárias: o Brasil é
menos urbano do que se calcula, do autor José Eli da Veiga. Esse texto vai ajudar você a
refletir:
<http://www.geografia.fflch.usp.br/publicacoes/Geousp/Geousp13/Geousp13_Resenha_Fani.
htm>.
Vamos lá, antes de darmos continuidade a nossos estudos, é necessário compreender o que é
cidade em nosso país. Dentro das esferas administrativas da República Federativa do Brasil, o
município é a menor esfera. Município e cidade não são sinônimos! O município compreende a
cidade mais suas vizinhanças rurais, ou seja, compreende a zona urbana e a zona rural,
administradas pela prefeitura. A cidade é o espaço urbano do muni- cípio, delimitado pelo
perímetro urbano. Os distritos das cidades também são considerados urbanos, e o nome do
município é o mesmo da cidade- -núcleo, assim como o Decreto-Lei n. 311/1938 (BRASIL, 1938,
p. 1) em seu art. 3o dispõe: “A sede do município tem categoria de cidade e lhe dá o nome”.
Não vamos considerar essa delimitação do que é cidade como uma definição científica.
Vamos buscar, agora, definir mais cientificamente o que é cidade. Há tantas definições que às
vezes parece que há uma definição para cada autor que discute sobre o tema. Carlos (1992, p.
67-68) destaca diversos conceitos de cidade:

Para Ratzel uma cidade é uma reunião durável de homens e habitações humanas que cobre
uma grande superfície e se encontra no cruzamento de grandes vias comerciais. Já para
Wagner, as cidades serão pontos de concentração do comércio humano. Para Brunhes, existe
cidade toda vez que a maioria de seus habitantes emprega o seu tempo no interior da
aglomeração. Em Bobeck a cidade se reconhece como uma aglomeração fechada de uma certa
importância e onde se leva uma vida urbana. Von Richthofen define cidade como um
agrupamento cujos meios de trabalho que não são con- sagrados à cultura, mas ao comércio e
à indústria. Em Sombart, cidade se define como uma aglomeração de homens dependendo
dos produtos do trabalho exterior. Em Sorre, a cidade também aparece enquanto aglome-
ração de homens mais ou menos considerável, densa e permanente, altamente organizada,
geralmente independente para sua alimentação do território sobre o qual se desenvolve e
implicando, para sua existência, uma vida de relações ativas necessárias à manutenção de sua
indústria, de se comércio e demais funções. Finalmente, para Pierre George as cidades são
formas de acumulação humana e de atividades concentradas, próprias a cada sistema
econômico e social, reconhecidos a partir de fatos de massa arquitetônico.
Vamos agora discutir a urbanização, que é um fenômeno socioespacial intimamente ligado à
cidade. É um fenômeno que tem suas raízes nas primeiras cidades e que se manteve em
constantes mudanças decorrentes das próprias mudanças da sociedade. Bem, consideramos
que a urbanização é um fenômeno de natureza social e que é identificado enquanto uma
dimensão espacial. É um processo, portanto, temos de ter em mente que é uma sucessão de
eventos e fenômenos que são interligados por mútuas relações de causa e efeito (FAISSOL et
al., 1969, p. 55).
O termo urbanização, junção de urbano e ação, nos remete à ideia de um movimento contínuo
de transformações no qual o espaço é remodelado, isto é, quando a ele são atribuídos
aspectos urbanos. O termo urbano tem uma ligação mais estreita com urbanização do que
com a cidade. Lefebvre (2001) entende que a cidade é obra de certos agentes históricos e
sociais e faz uma distinção entre a morfologia material e a morfologia social, sendo que a
primeira refere-se à cidade e a segunda refere-se ao urbano, os quais, na verdade, são
indissociáveis:
[...] uma distinção entre a cidade, realidade presente, imediata, dado prático-sensível,
arquitetônico — e por outro lado o “urbano”, realidade social composta de relações a serem
concebidas, construídas ou reconstruí- das pelo pensamento. [...] O urbano assim designado
parece poder passar sem o solo e sem a morfologia material, desenhar-se segundo o modo de
existência especulativo das entidades, dos espíritos e das almas, libertando-se de inscrições
numa espécie de trans- cendência imaginária. Se se adota esta terminologia, as relações entre
a “cidade” e o “urbano” deverão ser determinadas com o maior cuidado, evitando tanto a
sepa- ração como a confusão, tanto a metafísica como a redução à imediaticidade sensível. A
vida urbana, a sociedade urbana, numa palavra, “o urbano” não podem dispensar uma base
prático-sensível, uma morfologia (LEFEBVRE, 2001, p. 49, grifo do autor).
Pois bem, seguindo essa linha de pensamento, Souza (2006, p. 36) afirma, revisando os
conceitos elaborados por Milton Santos, que podemos destacar o urbano como um complexo
significativo da expressão territorial do modo de produção, portanto, abstrato, enquanto a
cidade é o mundo da forma, ou seja, da materialidade.
É possível afirmarmos, então, que o urbano, ou melhor, o modo de vida urbano, transcende os
limites físicos da cidade, tanto em relação a sua estrutura física quanto aos aspectos sociais,
ou seja, a influência do urbano ex- trapola o tecido da cidade e imprime características urbanas
no meio rural. Nas palavras de Lefebvre (1999, p. 17, grifo do autor): “O tecido urbano
prolifera, estende-se, corrói os resíduos de vida agrária. Estas palavras, o ‘tecido urbano’, não
designam, de maneira restrita, o domínio edificado nas cidades, mas o conjunto das
manifestações do predomínio da cidade sobre o campo”. O rural não desapareceu, mas a
influência da cidade no campo é cada vez mais saliente. É notório que os moradores no meio
rural vivem cada vez mais o modo de vida urbano, como, por exemplo, utilizam os shoppings
centers como área de lazer, vivem a moda ditada pelas emissoras de televisão, convivem com
luz elétrica e água encanada — serviços que outrora não eram extensivos ao campo — etc.
Feita essa breve distinção entre a cidade e o urbano, vamos focar nossos estudos na história
da cidade.

Atividades de aprendizagem
Definir o que é cidade e urbanização é um exercício complexo, pois é difícil enquadrar
realidades têmporo-espaciais tão distintas em um só conceito. Sobre o assunto, analise as
assertivas a seguir e assinale a alternativa correspondente:
I. O conceito de cidade adotado pelo governo brasileiro é o mesmo de município.
II. Acidadeéoespaçourbanodomunicípio,delimitadoporseuperímetro.
III. A cidade é obra de certos agentes históricos e sociais, e pode-se fazer uma distinção entre a
morfologia material e a morfologia social.
IV. O termo urbanização, junção de urbano e ação, nos remete à ideia de um movimento
contínuo de transformações no qual o espaço é remodelado.
Estão corretas apenas: a) I e II
b) II e III
c) III e IV
d) II, III e IV
1.1 A história da cidade
Estudar a cidade é um desafio fascinante. É um desafio por causa de sua complexidade
histórica, espacial e cultural. É fascinante por sua grandiosi- dade, importância, beleza e, sem
dúvidas, por sua complexidade. Outro fator importante é a contradição que existe na cidade,
pois temos o belo e feio, a pobreza e a riqueza.
Diversas áreas versam sobre a cidade e o urbano: a geografia, a arquitetura, a história, a
antropologia, a sociologia, o direito, as engenharias etc., cada qual com seu ponto de vista
sobre o assunto.
Àquele que pretende compreender a gestão das cidades, não há como negli- genciar a
importância desta para a compreensão da problemática ambiental e social do século XXI.
Tentar compreender a degradação do meio e das questões
sociais sem relacionar esses fenômenos com a cidade e com o urbano é não compreender um
dos maiores causadores desses problemas.
Relacionar a cidade e o urbano à degradação ambiental e social implica compreender que a
cidade é a maior manifestação de alteração que o homem já fez na paisagem. É entender que
os prédios, as casas, as ruas, as fábricas fazem parte de uma paisagem que foi completamente
remodelada pelas técni- cas e tecnologias humanas. Compreender a importância do urbano
(entendido como modo de vida urbano) para o estudo das questões ambientais e sociais é
compreender que vivemos em uma sociedade de consumo e contraditória e que esta
demanda uma quantidade gigantesca de recursos naturais.
De todo modo, a cidade é a maior obra da humanidade, onde podemos encontrar as mais
belas obras que os homens puderam elaborar. É onde nossa capacidade técnica e tecnológica
se destaca sobremaneira. É onde nossos símbolos são inseridos na paisagem.
Bem, vamos à história da cidade. Para compreender a história da cidade devemos percorrer
um longo caminho, que se inicia no período Paleolítico. Assim como Mumford (1998) indica,
naquele período apareceram os primeiros atributos que séculos à frente iriam se tornar
cidade. Naquela época o homem ainda era nômade e os seres humanos dependiam de suas
andanças para so- breviver, pois era necessário realizar deslocamentos constantes em busca
de caça e para coleta. Para sobrevivência, desenvolvemos nossos primeiros instrumentos de
caça, em madeira, osso ou pedra lascada, além do domínio do fogo. Estávamos iniciando nossa
dominação da natureza, mas nossas técnicas ainda não haviam possibilitado a fixação do
homem no território. De todo modo, tínhamos uma predisposição para a vida social desde o
Paleolítico, quando os homens demonstravam manifestações com o lugar, o que se
materializava no respeito aos mortos. Os cadáveres eram enterrados em locais que periodica-
mente eram visitados, assim como Mumford (1998) destaca. Isso pode parecer, à primeira
vista, uma simples curiosidade, mas esse fato nos faz entender que desde a Pré-história o
homem desenvolve sentimentos com o lugar.
As andanças dos homens pré-históricos, que eram essenciais para a sobre- vivência, só
puderam cessar com a descoberta da agricultura. O sedentarismo só foi possível, então, com a
Revolução Agrícola (também conhecida como Revolução Neolítica), há cerca de 11 mil anos. A
partir do desenvolvimento da agricultura o homem passou a ter uma relação diferenciada com
o lugar, e foi necessária a fixação no território. Os seres humanos passaram a ter condições

de viver em aglomerações. Mas será que apenas o desenvolvimento da agricultura e o
sedentarismo já nos possibilita identificar uma cidade? A resposta é negativa. Se olharmos
para uma vila rural, na qual as pessoas estão fixas em um território e se dedicam à atividade
agrícola, não estaremos olhando para uma cidade, certo?
Levando em consideração que foi somente a partir da Revolução Agrícola que nos tornamos
sedentários e que isso foi uma condição essencial para a construção das cidades, será que a
agricultura foi a maior descoberta já feita pelo homem?
Conforme os tempos foram passando, os seres humanos aprimoraram as técnicas agrícolas e a
produtividade aumentou expressivamente. Assim, as pessoas começaram a colher mais do que
era necessário para a alimentação de todos. Temos, então, o aparecimento do excedente
alimentar, que, assim como nos lembra Singer (1981, p. 13) “[...] é uma condição necessária
mas não suficiente para o surgimento da cidade”. O sedentarismo e o excedente alimentar são
fundamentais para a existência da cidade, mas as caracterís- ticas de uma cidade vão além.
Para a existência de da cidade é necessário, segundo Spósito (1988, p. 14), “[...] uma
complexidade de organização só possível com a divisão do trabalho”.
Em aldeias, tribos, clãs e bandos observamos a existência de uma divisão social do trabalho,
mas de forma muito menos complexa do que em cidades. Normalmente essa divisão do
trabalho se efetiva graças a fatores como o gênero ou a idade. Por exemplo, é comum que em
uma tribo a mulher seja responsável por atividades como plantio, colheita e cuidados com os
animais de criação, enquanto o homem fica responsável pela caça e pela pesca. Esse tipo de
or- ganização social do trabalho é muito mais complexo do que aquele que ocorre na cidade
(inclusive nas primitivas) e está todo baseado no setor primário. Em uma cidade, a partir do
excedente alimentar, algumas pessoas passam a ter a oportunidade de se dedicar a atividades
diferenciadas das primárias. Vamos observar o que Mumford (1998, p. 37-38) relata sobre o
assunto:
A composição humana da nova unidade tornou-se igual- mente mais complexa; além do
caçador, do camponês, e do pastor, outros tipos primitivos introduziram-se na cidade e
emprestaram sua contribuição à existência: o mineiro, o lenhador, o pescador, cada qual
levando consigo os instrumentos, habilidade e hábitos de vida formados sob outras pressões.
O engenheiro, o barqueiro, o marinheiro surgem a partir desse fundo primitivo mais
generalizado, em um ou outro ponto da seção do vale: de todos esses tipos originais,
desenvolvem-se ainda outros grupos ocupacionais, o soldado, o banqueiro, o mercador, o
sacerdote. Partindo dessa complexidade, criou a cidade uma unidade superior.
Vimos até agora que o sedentarismo e o excedente alimentar foram fundamentais para o
surgimento da cidade, mas não são suficientes, pois apenas a partir da criação de uma
complexa divisão do trabalho é que a cidade se efetiva. Assim como afirma Souza (2003, p. 44):
A cidade, em contraposição ao campo, que é de onde vinham os alimentos, foi se constituindo,
paulatinamente, como um local onde se concentravam os grupos e classes cuja existência,
enquanto pessoas não-diretamente vincu- ladas às atividades agropastoris, era tornada
possível gra- ças à possibilidade de se produzirem mais alimentos do que seria necessário para
alimentar os produtores diretos.
Se há uma divisão social do trabalho complexa naturalmente, há a criação de desigualdades e
da exploração do homem pelo homem. Assim, Singer afirma que: “[...] a existência da cidade
pressupõe uma participação diferenciada dos homens no processo de produção e de
distribuição, ou seja, uma sociedade de classes” (1981, p. 13). Segundo Spósito, a cidade “[...]
na sua origem não é por excelência o lugar de produção, mas o da dominação” (1988, p. 17).
É interessante notarmos que diversas civilizações antigas, que não tiveram contato entre si,
construíram cidades. Sjoberg (1972, p. 42) destaca que “[...] apesar da diversidade cultural
entre os povos do Oriente Próximo, da Ásia e do Novo Mundo, as primeiras cidades em todas
essas regiões tinham em comum certas formas de organização”. Souza (2003, p. 45) salienta
que:
Cumpre sublinhar que o aparecimento e a proliferação de cidades pelo mundo antigo, na
Mesopotâmia, no vale do Nilo e no vale do rio Indo, e mais tarde na China, na bacia do
Mediterrâneo e na América das civilizações

pré-colombianas, teve relação não apenas com as inova- ções técnicas que permitiram a
agricultura e a formação de excedentes alimentares capazes de alimentar uma ampla camada
de não produtores diretos — com destaque, aqui, para a irrigação em larga escala —, mas com
mudanças culturais e políticas profundas, mudanças de ordem social em geral. A regra foi de
que o surgimento das primeiras cidades se desse entrelaçado com o aparecimento de formas
centralizadas e hierárquicas de exercício do poder; e, com efeito, foi justamente a formação de
sistemas de dominação, com monarcas e seus exércitos, que permitiu, ao lado das inovações
técnicas, uma crescente extração de excedente alimentar, sobre o fundamento da opressão
dos produtores diretos.
A questão militar foi muito importante para a disseminação das cidades antigas, pois os
impérios da Antiguidade utilizavam-nas como pontos de controle das regiões que eram
conquistadas. Nesse sentido, o império romano se destaca. Eles difundiram a cidade pelo
continente europeu, tornando ainda mais complexa a divisão do trabalho e a política — pois
esses fatores eram essenciais para a manutenção do Império.
1.1.1 A cidade antiga
Vamos passar, agora, a discutir sobre a história da cidade. Brevemente, discutiremos sobre as
primeiras cidades, cidades egípcias, gregas, romanas, a cidade pré-colombiana e oriental, a
cidade na Idade Média, na Revolução Industrial e hoje.
1.1.2 As primeiras cidades
Sem dúvidas, existe uma vasta gama de diferenças entre as cidades antigas. Quando nos
referimos a cidades antigas estamos nos referindo a cidades que foram criadas em tempos
distintos, muito afastadas umas das outras. Sjoberg (1972, p. 42) afirma que, mesmo existindo
uma considerável diversidade cultural entre os povos que fundaram as primeiras cidades
(tanto na Ásia quanto no Novo Mundo, passando pelo Oriente Próximo), todas essas cidades
apresentavam semelhanças: “A dominante [organização] era a teocracia — apenas um líder
acumulava as funções de rei e chefe espiritual. A elite morava na cidade; e mais, ela e seus
dependentes congregavam-se particularmente no centro da cidade” (SJOBERG, 1972, p. 42).
As cidades da Antiguidade foram construídas, geralmente, próximo a grandes rios, como os

vales dos rios Tigre, Eufrates (Mesopotâmia), Nilo (Egito), Indo (Índia) e Amarelo (China). Por
isso, é comum que se refiram a essas cidades como parte de “civilização hidráulica”.
Praticamente toda a existência da cidade dependia do rio, que era utilizado para irrigação,
sobretudo de terras baixas, e para o transporte.
As primeiras cidades foram construídas por volta de 3.500 a.C. na Meso- potâmia. Sobre sua
organização, podemos afirmar que o excedente alimentar se concentrava nas mãos dos
governantes das cidades, que representavam o deus local. Enquanto representantes do deus
local, os governantes recebiam parte dos rendimentos das terras comuns, as recompensas de
guerra, e admi- nistravam as riquezas, acumulando alimentos para a população, fabricando ou
importando utensílios de pedra e metal para o trabalho e para guerra. Segundo Benevolo
(2007, p. 26-27):
Esta organização deixa seus sinais no terreno: os canais que distribuem água nas terras
melhoradas e permitem transportar para todas parte, mesmo de longe, os produtos e as
matérias-primas; os muros circundantes que indivi- dualizam a área da cidade e a defendem
dos inimigos; os armazéns, com sua provisão de tabuinhas escritas em caracteres cuneiformes;
os templos dos deuses, que se erguem sobre o nível uniforme da planície com seus terraços e
as pirâmides em degraus.
Sobre as primeiras cidades, Sjoberg (1972) destaca que elas eram parecidas em diversos
aspectos, pois tinham bases cultural e técnica semelhantes. O trigo e a cevada eram os
produtos agrícolas, o arado era acionado por tração animal e eram utilizados veículos com
roda. O líder da comunidade representava, ao mesmo tempo, o poder secular e o religioso,
havia finos artesãos e a importação de metais e pedras preciosas de lugares distantes.
1.1.3 A cidade egípcia
A civilização egípcia situou-se no nordeste do continente africano, no delta do rio Nilo, ao
redor de uma área desértica. Sjoberg (1972, p. 39) destaca que desde 3.100 a.C. já havia
comunidades ao longo do rio Nilo. Mumford (1998, p. 93) aponta que havia semelhanças entre
as civilizações da Suméria (na Me- sopotâmia) e a egípcia:

O alvorecer da civilização do quarto milênio a.C. mostra, no Egito, muitas das vigorosas
características que apresenta na Suméria; na verdade, nos seus absolutismos centralizados, na
sua exagerada devoção ao culto religioso, na deificação do faraó, que por muito tempo divi-
diu sozinho com os deuses o dom da imortalidade, essa implosão e concentração de poderes e
agentes parece ir ainda mais longe no Egito do que na Mesopotâmia.
Para Spósito (1988, p. 19), a Mesopotâmia foi o centro de difusão do fato urbano para o Egito
Antigo, mas Benevolo (2007, p. 40) destaca que a origem da civilização egípcia urbana não
pode ser estudada como a Mesopotâmia, pois, dentre outros fatores, as grandes cidades se
caracterizavam por monumentos de pedras, tumbas e templos, não pelas casas e pelos
palácios. Vale também levar em consideração que “[...] a princípio não se encontra no vale do
Nilo a cidade arquetípica da história, a cidade murada, solidamente delimitada e protegida por
baluartes” (MUMFORD, 1998, p. 94).
A prosperidade da sociedade egípcia deveu-se, em parte, à capacidade de adaptação do povo
aos regimes de inundação do rio Nilo, que era utilizado como via de transporte de mercadorias
e pessoas. Suas águas eram, também, utilizadas para consumo e irrigação das plantações. A
importância do Nilo era tamanha que Heródoto dizia que o Egito era uma dádiva do Nilo. As
cheias enriqueciam o solo com minerais e sedimentos, o que era muito favorável para o
plantio de cereais, como o trigo e a cevada. Dessa forma, a irrigação era con- trolada,
permitindo a produção de um excedente alimentar. O governo egípcio, então, pôde investir o
excedente em atividades como mineração, desenvolvimento da escrita e comércio, o que
fazia da sociedade egípcia mais próspera.
1.1.4 A cidade grega
Falar dos gregos antigos nunca é tarefa fácil, pois há uma riqueza enorme de peculiaridades
que influenciam a vida ocidental até os dias de hoje, como em nossos conhecimentos
científicos, filosóficos, pensamento político, padrões estéticos e arte.
O início do desenvolvimento da cidade naquela parte do mundo foi em Creta. O que
conhecemos como Grécia Antiga abrangia o sul da península Balcânica, as ilhas do Mar Egeu e
o litoral da Ásia Menor. No decorrer do século VIII a.C., o território grego foi ampliado com a
fundação de diversas colônias no Mediterrâneo.
É importante diferenciar o urbano grego do mesopotâmico e egípcio. O desenvolvimento da

cidade grega sofreu afastamentos em relação ao modelo original de cidade que se
desenvolveu na Mesopotâmia e no Império do Egito. Os gregos haviam se libertado, em certo
grau, das “[...] ultrajantes fantasias de poder sem reservas que a religião da Idade do Bronze e
a tecnologia da Idade do Ferro tinham promovido: suas cidades eram cortadas mais próximo
da medida humana e foram libertadas das pretensões paranoicas de monarcas quase divinos”
(MUMFORD, 1998, p. 140).
O relevo muito acidentado tornava difícil a comunicação entre vários pontos do interior,
contribuindo com o fracionamento político. Não queremos afirmar que um determinismo
geográfico condenou o povo grego à estruturação de sua forma de constituir as cidades-
Estados (ou pólis), pois devemos levar em con- sideração que, além dos fatores geográficos,
houve também fatores históricos e sociais que contribuíram para a estruturação do sistema
urbano grego. Cada cidade-Estado domina um território, que pode ser aumentado pelas
conquistas.
Para o funcionamento da pólis três órgãos eram fundamentais: o lar comum (dedicado ao deus
protetor, onde se ofereciam sacrifícios, realizavam-se ban- quetes rituais e recebiam-se os
hóspedes estrangeiros); o conselho dos nobres ou dos funcionários que representam a
assembleia dos cidadãos; e a assembleia dos cidadãos (ágora), onde se reuniam para ouvir as
decisões dos chefes e deliberar (BENEVOLO, 2007).
Os gregos antigos discutiam sobre a população máxima que uma cidade deveria ter, e, quando
essa população crescia além de certo limite, uma expe- dição era organizada para formar uma
colônia. Era importante que a população fosse numerosa o suficiente para formar um exército,
mas não tão grande ao ponto de impedir o bom funcionamento da assembleia. Uma cidade de
10 mil habitantes era considerada grande, mas Atenas, por sua vez, chegou a contar com cerca
de 40 mil pessoas.
1.1.5 A cidade romana
Roma foi fundada por volta do ano 1.000 a.C., na península itálica, região de solo fértil com a
costa pouco recortada. À época da fundação de Roma, a península itálica era habitada ao
norte pelos gauleses, pelos etruscos-latinos ao centro e pelos gregos ao sul.
A cidade romana foi um dos maiores legados dessa civilização, que as fundava nas áreas
recém-conquistadas para garantir a manutenção de sua hegemonia política. Essas cidades
deveriam pagar tributos para a manutenção das instituições do governo, inclusive o exército.
As cidades romanas eram planejadas, por isso muitas delas apresentavam uma planta urbana
quadriculada. A rede de cidades permitiu, também, uma grande ampliação da divisão
interurbana do trabalho e do comércio com áreas distantes.
“O Império Romano, produto de um único centro urbano de poder em expansão, foi em si
mesmo uma vasta empresa construtora de cidades: deixou a marca de Roma em todas as
partes da Europa, da África do Norte e da Ásia Menor” (MUMFORD, 1998, p. 227). Podemos
afirmar, então, que a civiliza- ção romana teve uma participação ímpar na história da
urbanização, tanto que Spósito (1988, p. 22) afirma que “[...] o Império Romano é, sem dúvida
o melhor exemplo de expansão da urbanização na Antiguidade”, o que só foi possível porque o
poder era centralizado.
O método de colonização de Roma modificava o território com a instalação de infraestrutura
(estradas, pontes, aquedutos), divisão dos terrenos agrícolas em quintas cultiváveis e a
fundação de novas cidades. As estradas eram importantes, pois ligavam todo o império,
enquanto os aquedutos levavam água limpa para as cidades. Havia também elaborados
sistemas de esgoto que davam vazão à água servida nas casas.
Roma foi a primeira cidade a alcançar a marca de 1 milhão de habitantes e foi a única a atingir
essa marca antes da Revolução Industrial. Vale a pena destacar que o banho público era algo
muito importante. Nas termas — locais destinados aos banhos públicos —, os banhos tinham
finalidades de higiene corporal e terapias pela água com propriedades medicinais. Os mais
aquinhoados tinham banhos privados, mas isso era um luxo para poucos.
1.1.6 Cidades da América Pré-Colombiana e Oriental
Vamos agrupar a urbanização dessas realidades e tempos tão distintos em um único tópico, e
o motivo de fazermos isso é que a urbanização desses povos não foi tão importante na
urbanização ocidental, foco de nossas discussões.
As cidades do chamado “extremo oriente” — Índia, Indochina e China — têm o início de sua
urbanização por volta do II milênio a.C. Segundo Sjoberg (1972, p. 40),
Por volta de 2500 A.C., floresciam as cidades de Mohenjo — Daro e Harappa no vale do rio
Indo, na região hoje ocupada pelo Paquistão. No milênio seguinte, havia popu- lações urbanas
no rio Amarelo. A capital da dinastia Shang (cerca de 1500 a.C.) foi descoberta próximo a
Anyang.
Importa assinalar que as plantações irrigadas de arroz eram fundamentais para a manutenção
das cidades. Sobre essas cidades, Benevolo (2007, p. 55) afirma que a “[...] organização
econômica, rígida e sem margens de manobra, tende a perpetuar-se no local, favorecendo a
formação de grandes Estados unitários, como no Egito, pois concentra nas mãos dos
soberanos e da classe dirigente um enorme excedente”.
Poder, prosperidade e virtude dominam a cultura oriental desde o início, e o poder era
justificado caso se assegurassem a paz e a harmonia social. A cidade ocupava um posto
dominante e era carregada de uma grande quantidade de significados simbólicos e utilitários.
Era a sede do poder.
Sobre a América Pré-Colombiana, é interessante notar que o processo de construção das
cidades da América foram independentes das raízes mesopo- tâmicas, gregas ou romanas. As
primeiras cidades foram construídas por volta de 500 a.C. e “[...] atingiram seu apogeu no
primeiro milênio d.C., e foram ótimos exemplos de que o processo de divisão do trabalho, que
se traduziu na constituição de uma estrutura de classes, criou as condições necessárias à
origem urbana” (SPÓSITO, 1988, p. 19).
Dentre os povos americanos pré-colombianos que construíram cidades, com certeza os que
mais se destacaram foram os Maias (atual Guatemala, Belize, El Salvador, Honduras e
Península de Yucatán — México), Astecas (México) e Incas (Cordilheira dos Andes — Peru,
Bolívia, Chile e Equador).
1.2 A cidade medieval
Você já deve ter ouvido falar que a Idade Média foi a “idade das trevas”, pois foi uma época de
relativo pouco desenvolvimento cultural, filosófico e econômico. Mas temos de levar em conta
que naquele período houve, sim, avanços significativos.
A Idade Média compreende um grande período que vai do século V ao XV e que foi marcado
principalmente por uma nova forma de organização econô- mica, social e política: o modo de
produção feudal. A marca do início da Idade Média é o ano de 476 d.C., data da queda do
Império Romano do Ocidente

e de quando se rompe a hegemonia romana sobre a bacia do Mediterrâneo. Podemos dividir a
Idade Média em dois grandes períodos: o primeiro, chamado de Alta Idade Média (séculos V
ao X), e a Baixa Idade Média (séculos X ao VII). O apogeu do sistema se deu entre os séculos
VIII e XIII, período que pode ser considerado a Idade Média Central.
Spósito (1988) salienta que a mais marcante consequência da queda do Im- pério Romano no
Ocidente foi a desarticulação da rede urbana, pois, já que não havia mais um poder político
central, as relações interurbanas enfraqueceram- -se e em certas áreas chegaram a
desaparecer, pois caíram por terra as leis que davam proteção ao comércio em todo o Império
e findou-se a manutenção de estradas e portos. Vale ressaltar que foram as cidades do
ocidente que mais sofreram com a queda do Império Romano do Ocidente, pois no Oriente o
chamado Império Romano do Oriente continuou fecundo, e cidades como Bizâncio (que
passou a se chamar Constantinopla e, mais atualmente, Istambul) e Alexandria eram exemplos
de pujança.
Segundo Sjoberg (1972), com o colapso do Império Romano suas cidades declinaram
rapidamente, inclusive a capital, sendo que algumas desapareceram por completo. Mas não é
possível afirmar que houve um desaparecimento completo das cidades romanas, pois muitas
continuaram a funcionar, tanto na Itália quanto na França. Veneza, por exemplo, mesmo após
a queda de Roma, continuou a manter seu vigor econômico baseado no comércio com o
oriente.
A crise urbana da Europa, ou seja, desagregação da rede urbana, diminui- ção e
desaparecimento de cidades, acentuou-se com a expansão islâmica no século VII através do
mar Mediterrâneo, pois o controle dos árabes sobre o Mediterrâneo tornou-se definitivo para
a regressão das atividades econômicas das cidades (SPÓSITO, 1988).
O período medieval teve como maior característica o feudalismo, que foi a estrutura
econômica, social, política e cultural que se sobrepujou à estrutura escravista romana. O modo
de produção feudal caracterizava-se por ser basicamente agrário, não comercial,
autossuficiente, nele praticamente não existia dinheiro. A propriedade feudal pertencia a uma
camada muito privilegiada, os senhores feudais, assim como o alto escalão do clero e a
nobreza feudal (senhores feudais, cavaleiros, condes, duques). Dessa forma, não havia a so-
berania política do chefe de Estado, pois o poder político estava nas mãos dos detentores de
terra, ou seja, dos senhores feudais.
Benevolo (2007) explica que na sociedade rural que formava a base da organização política
feudal as cidades passaram a ter um lugar marginal, pois não funcionavam mais como centros
administrativos, e em mínima parte eram centros de produção e troca. As diferenças jurídicas
entre o campo e a cidade iam cada vez mais desaparecendo, assim como a diferença física
entre os dois ambientes.
O caráter agrário do sistema feudal reduz consideravelmente as funções das cidades
europeias. Contudo, é possível reconhecer dois tipos de “[...] aglomerados na Idade Média: as
‘cidades’ episcopais e os burgos” (SPÓSITO, 1988, p. 28). Em primeiro lugar, vamos justificar o
motivo de a autora utilizar aspas ao se referir às cidades da Idade Média. Deve-se ao fato de o
caráter urbano poder ser questionado, uma vez que não se constituíam locais de moradia
permanente, a não ser a religiosos e alguns agregados, e do ponto de vista econômico o
comércio e a produção artesanal se arrefeceram, além de perderem o papel político que as
cidades tinham na Antiguidade.
As cidades episcopais eram centros de administração eclesiástica, sem papel econômico, pois
o pequeno mercado abrangia apenas o local. Essas cidades se mantinham a partir da
arrecadação de tributos dos latifúndios pertencentes ao bispo e abades.
Sobre os burgos, Benevolo (2007, p. 259) assinala:
Uma parte da nova população, que não encontra trabalho nos campos, refugia-se nas cidades:
cresce assim a amassa dos artesãos e dos mercadores, que vivem à margem da organização
feudal.
A cidade fortificada da Alta Idade Média — à qual se adapta bem o nome de burgo — é por
demais pequena para acolhê-los; formam-se, assim, diante das portas outros
estabelecimentos, que se chamam subúrbios e em breve se tornam maiores que o núcleo
original. É neces- sário construir um novo cinturão de muros, incluindo os subúrbios e as
outras instalações (igrejas, abadias, caste- los) fora do velho recinto. A nova cidade assim
formada continua a crescer da mesma forma, e constrói outros cinturões de muros cada vez
mais amplos.
A população artesã e mercantil dos burgos era chamada de burguesia e representava a maioria
dos moradores dessas cidades. Estavam à margem do sistema político feudal, buscando
garantir as condições de autonomia judiciária e administrativa e liberdade pessoal para suas
atividades econômicas. Importa

dizer, também, que era buscado um sistema de taxas proporcionais às rendas, para realização
de obras de utilidade pública, como a defesa, por exemplo.
As cidades medievais apresentavam uma grande pluralidade de formas, mas tendiam a ser
arredondadas e limitadas pela muralha. Internamente, apresentavam planos irregulares, e no
centro encontravam-se praças abertas, as construções religiosas e públicas.
No período da Baixa Idade Média o sistema feudal passou a sofrer diversas modificações, que
produziam a superação das estruturas feudais, e iniciou-se a estruturação do modo de
produção capitalista. As vilas e as cidades passaram a crescer rapidamente. As atividades de
comércio e artesanato se desenvolviam livremente nas cidades medievais, contudo, estas se
situavam em áreas pertencentes aos feudos, ou seja, estavam submetidas às autoridades dos
senhores feudais. Com o crescimento do comércio e a ascensão da burguesia, as cidades
passaram a lutar por maior autonomia. Spósito (1988, p. 32), sobre o fim do período feudal,
afirma que “[...] podemos dizer que, predominantemente, a urbanização do fim do período
feudal foi marcada pela proliferação do número de cidades”. É importante relatar que a
retomada da urbanização foi possível graças à retomada do comércio e que, ao se
desenvolver, criou condições para estruturação do capitalismo.
1.3 A cidade na Idade Moderna
A Idade Moderna foi uma época de intensas e importantes mudanças. Compreende o período
de 1453 a 1789, no qual os principais acontecimentos foram a estruturação do capitalismo, o
Renascimento, as Grandes Navegações, a Reforma Religiosa, o Absolutismo e o Iluminismo.
Logicamente, a cidade passou por profundas transformações. A cidade europeia voltou a ter
grande importância quando “[...] a Europa restabeleceu fortes contatos comerciais com os
Impérios Bizantino e Árabe; o intercâmbio que se seguiu desempenhou um papel significante
no ressurgimento da vida urbana no sul da Europa” (SJOBERG, 1972, p. 48).
Tem-se, portanto, a retomada do processo de urbanização da Europa e de renascimento das
cidades em função da retomada do comércio. Os comerciantes que viviam além das muralhas
dos feudos foram extremamente importantes nesse processo.
Os comerciantes dos burgos passaram a ser chamados de burgueses e ascenderam como
uma poderosa classe social atrelada ao Estado, enquanto o
poder religioso perdia relativo espaço na sociedade. Doravante foi observada a derrocada do
sistema feudal, ao passo que eram criadas as bases para a estru- turação do sistema capitalista
em sua primeira fase, o capitalismo comercial. Perceba que todo esse movimento ocorre no
interior das cidades.
Já podemos notar que a cidade foi extremamente importante para a formação do capitalismo.
A cidade não precisou do capitalismo para ser formada, mas o capitalismo se estrutura no
interior da sociedade urbana.
O capitalismo surge na cidade, no centro dinâmico de uma economia urbana, que lentamente
se reconstitui na Europa, a partir do século XIII. Durante os séculos seguintes, a libertação de
certas cidades do domínio feudal, a fuga dos servos para estas cidades, o estabelecimento das
ligas de cidades comerciais e o surgimento de uma classe de comerciantes e banqueiros
prepararam o terreno para a Revolução Comercial, no século XVI, que estabelece, finalmente,
uma divisão do trabalho interurbana no plano mundial, assegurando um amplo e contínuo
desenvolvimento das forças produtivas. Neste processo, a capacidade associativa da cidade
medieval, ou melhor, de sua classe dominante — a burguesia — no sentido de unir dentro da
cidade contra as demais classes e de se associar a outras cidades num sistema cada vez mais
amplo de divisão do trabalho, ou seja, de se constituir como classe, desempenha um papel
essencial (SINGER, 1981, p. 22).
Conforme a cidade passa a fortalecer suas estruturas econômicas e sociais, a centralização da
riqueza e a subjugação do campo aos anseios urbanos se tornam inevitáveis. Em um
movimento que se torna cada vez mais complexo, a urbanização passa a se espraiar pelos
territórios. As cidades passam a ser ligadas por estradas, por vias fluviais, marítimas e por
relações comerciais e, dessa forma, temos a formação de redes de cidades.
No decorrer do século XVI, a cidade atravessa as fronteiras marítimas da Europa nas
embarcações que vieram à América. Os colonizadores fundaram cidades em diversos pontos
do território do Novo Mundo, que serviam de pontos nodais para o comércio, tanto de
escravos quanto de mercadorias e metais preciosos.
O comércio fortaleceu cada vez mais a classe burguesa, que, por sua vez, fortalecia seus laços
com o poder político, possibilitando a formação do Estado Nacional Absolutista. Cabe, neste
momento, destacar que o Estado Nacional (ou Estado-Nação) é caracterizado por ser um
território delimitado por fronteiras,

autônomo e as pessoas que nele vivem apresentam características singulares, como a língua,
religião, cultura, moeda, hino, entre outros.
O Estado Nacional passou a ser financiado pela burguesia e, portanto, aten- dia às
necessidades dessa classe em detrimento do poder religioso. Importantes revoluções do
século XVII e XVIII, como a Revolução Puritana, a Independência dos Estados Unidos e a
Revolução Francesa difundiam os ideais iluministas. Os economistas mercantilistas
enfatizavam a importância do fortalecimento da economia interna dos países e do acúmulo de
metais, o que possibilitou o investimento em novas técnicas de produção.
As antigas empresas domésticas e pouco produtivas passaram a ser substi- tuídas pelas
manufaturas, o que acarretou maior produção e menor custo, ou seja, aumento dos lucros. O
aumento da produtividade passou a exigir sistemas contábeis e administrativos mais bem
elaborados, moedas únicas, leis, impostos, normas, medidas e pesos comuns. Talvez você até
esteja pensando: “O que a cidade tem a ver com isso?” Ora! Tudo, pois a cidade foi a base
física para que todas essas mudanças ocorressem. Doravante a cidade multiplica sua relação
de dominância com o campo, cresce em número absoluto e em número de habitantes. E nas
cidades foram estudadas formas de aumentar cada vez mais a produtividade, até o
desenvolvimento da indústria.
Os períodos medieval e moderno foram muito importantes para a cidade. O primeiro, pelo
arrefecimento do fenômeno urbano, e o segundo, por causa da renascença da cidade. Sobre o
assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver incorreta:
a) Durante todo o período medievo o que se viu foi uma extinção total da cidade e do urbano,
pois durante o modo de produção feudal não houve construção e cidades.
b) Com o colapso do Império Romano, suas cidades declinaram rapidamente, inclusive a
capital, sendo que algumas desapareceram por completo.
c) Durante a Idade Moderna a cidade passa por profundas transformações, devido, entre
outros, ao reestabelecimento de contatos comerciais com os Impérios Bizantino e Árabe.
d) Com o renascimento das cidades os comerciantes, chamados de burgueses, ascenderam
como uma poderosa classe social atrelado ao Estado.
1.4 A Revolução Industrial e a cidade
Podemos apontar como marco inicial da Revolução Industrial a invenção da máquina a vapor
na segunda metade do século XVIII, mais precisamente quando James Watt, em 1769,
requereu a patente de seus inventos que eram voltados ao aumento da produtividade
manufatureira.
Cabe destacar que naquela época havia uma ampla corrida para o desenvolvimento de
técnicas e tecnologias que pudessem aumentar a capacidade produtiva dos manufaturados.
Isso nos permite inferir que essa corrida teve como objetivo atenuar a insaciável ânsia pelo
acúmulo de riquezas, ou seja, a capacidade criativa humana aliou ciência e técnica e voltou-se
a produzir mais a um menor custo, mesmo que em detrimento da qualidade socioambiental.
De todo modo, apenas um país, naquela época, tinha as características necessárias para que
essa revolução pudesse ocorrer: a Inglaterra. Vamos observar quais eram essas características.
Em primeiro lugar, as pesquisas para o desenvolvimento tecnológico eram (e ainda são) muito
custosas, e os ingleses puderam acumular uma grande quantidade de capital advindo do
período mercantilista, notadamente o acúmulo auferido pelos burgueses comerciantes.
O governo da Inglaterra estimulava a produção e o controle de manufaturados nos mercados
coloniais. Aliás, o parlamento, alguns pensadores (como Adam Smith e o desenvolvimento do
liberalismo econômico) e a religião pro- testante foram fundamentais para a ascensão da
indústria.
Não podemos desconsiderar os fatores naturais que auxiliaram o desenvolvimento industrial
naquele país. O combustível da máquina a vapor, o carvão mineral, era muito abundante,
assim como o ferro e, não menos importante, a relativa ampla rede hidrográfica que fornecia a
água.
A mão de obra, outro fator preponderante à industrialização, tornou-se abundante a partir da
promoção do êxodo rural através dos enclosures (cerca-

mento). No sistema feudal a terra era um bem comum, ou seja, a propriedade privada não
existia como hoje conhecemos. No século XVII, e mais intensa- mente no século XVIII, o
governo inglês (que já trabalhava atrelado à classe burguesa, como vimos anteriormente)
promoveu a exclusão dos trabalhadores rurais que, portanto, ficaram sem as bases físicas para
a produção ou, de outra forma, foram expropriados de seu meio de sobrevivência. Sem opção
para a subsistência, esses trabalhadores se tornaram “livres como pássaros” (assim como Marx
se referia), e a única alternativa foi vender sua força de trabalho em troca de salário.
A industrialização precisou da cidade para se efetivar, e assim uma urbani- zação sem
precedentes tem início. A urbanização, agora sob a fase industrial do capitalismo, muito se
diferencia da cidade do capitalismo comercial. Esta podia ser caracterizada pelas trocas,
enquanto a cidade do capitalismo industrial se caracteriza pela extração da mais-valia e do
lucro, e para a satisfação da ganância industrial a sociedade urbana se faz necessária.
Enquanto berço da sociedade urbano-industrial, a Inglaterra apresentou, primariamente, as
transformações desse novo sistema produtivo. Benevolo (2007, p. 551-552) destaca seis
grandes mudanças ocorridas na cidade e no território durante o período da Revolução
Industrial.
1. A elevação do contingente populacional urbano ocorreu de forma extremamente acelerada,
devido principalmente à redução da taxa de mortalidade e aumento da expectativa de vida, e
como consequência houve aumento da população jovem.
2. Aumento dos bens e serviços produzidos pelos setores primário, secun- dário e terciário. O
progresso tecnológico e o desenvolvimento econô- mico tornaram possível esse aumento,
assim como o crescimento da população demandava uma maior soma de produtos, criando
um ciclo ascendente entre a população e a produção.
3. A população passou a se redistribuir pelo território em consequência dos dois outros fatores
apontados, pois nas cidades havia as maiores ofertas de emprego.
4. Desenvolvimento dos meios de comunicação, como estradas, canais e ferrovias, que
permitiram inclusive o surgimento dos deslocamentos pendulares e uma maior mobilidade das
mercadorias.
5. Rapidez e caráter aberto dessas transformações que não permitem um equilíbrio estável,
isto é, nenhum problema é resolvido definitivamente, apenas é possível prever outras
transformações mais profundas e rápidas.
6. Desvalorização das formas tradicionais de controle público do ambiente construído, isto é,
tanto os setores da vida social quanto urbanísticos são indicados pelos economistas a serem
levados sem intervenção.
Podemos dizer que a Revolução Industrial foi, na verdade, uma revolução urbano-industrial,
pois a indústria precisou da cidade, que foi remodelada pela indústria. Isso significa que o
crescimento das cidades, em número e em população, tal qual vivemos hoje, é o resultado das
transformações advindas da Revolução Industrial. A população urbana cresceu e passou a
consumir cada vez mais, o que incentivava o crescimento da produção fabril. Isso resultou em
um ciclo ascendente!
Será que sem a Revolução Industrial teríamos chegado à urbanização da humanidade, ou seja,
mais pessoas vivendo nas cidades do que no campo?
1.5 A cidade hoje
Vimos até então o processo histórico da urbanização, com destaque para as transformações
urbanas decorrentes da Revolução Industrial. A cidade sempre teve importância na história,
mas hoje vivemos um período histórico no qual o urbano está em todas as partes.
Há uma imensa rede de cidades conectadas por vias de transporte e de comunicação. É
possível nos comunicarmos praticamente com todas as localidades, seja por telefone, seja
por Internet. Logicamente, não é todo o globo que se encontra conectado, mas nunca houve,
na história da humanidade, uma rede tão bem estruturada de comunicação e transporte.
Fora a Roma Antiga, nenhuma cidade, antes da Revolução Industrial, chegou à marca de 1
milhão de habitantes. Hoje temos, somente no Brasil, 16 cidades com mais de 1 milhão de
habitantes! Pois é, a Revolução Industrial
não criou a cidade, mas parece que criou a cidade grande. Neste instante você pensa: “E a
Roma Antiga?” Ok! Roma foi uma exceção, mas o que temos hoje é o aparecimento de
megacidades, que são cidades com mais de 10 milhões de habitantes! Atualmente, contamos
com 27 megacidades e somente cinco estão em países de primeiro mundo (EUROPEAN
ASSOCIATION OF NATIO- NAL METROLOGY INSTITUTES, 2013, p. 5), ou seja, são cidades com
sérios problemas urbanos, como criminalidade, pobreza, desigualdade social, falta de
saneamento básico, poluição, congestionamento...
Além das megacidades, hoje temos gigantescos aglomerados urbanos aos quais damos o nome
de megalópoles. As megalópoles podem ser compreen- didas como extensas regiões nas quais
há duas ou um conjunto de metrópoles conurbadas ou de elevada zona de influência entre
elas. São gigantescas áreas urbanizadas onde há um intenso fluxo de pessoas e capitais entre
as cidades. Não pense, contudo, que são áreas onde o tecido urbano se espraiou por
completo, pois mesmo nas megalópoles há certo desenvolvimento agrário, sobretudo
hortifrutigranjeiro, destinado principalmente ao abastecimento local. Importante! Não
confunda megacidade com megalópole!
Para saber mais
Conurbação é um fenômeno decorrente da expansão da malha urbana que diz respeito à
ligação física entre as malhas urbanas de duas cidades. Com o processo de conurbação temos
o desaparecimento dos limites físicos das cidades. Tratava-se pontos onde duas diferentes
cidades convivem com a mesma realidade urbana.
Dentre as principais megalópoles do mundo temos: Bos-Wash, nos Estados Unidos, com
população aproximada de 50 milhões de habitantes, tendo como principais cidades Boston,
Nova York e Washington; Chipitts, também nos Estados Unidos, estende-se de Chicago a
Pittsburgh, com população superior a 10 milhões de habitantes; ainda nos Estados Unidos
temos SanSan, na costa oeste, que se estende de San Francisco até San Diego, com mais de 25
milhões de habitantes; no Japão, temos Tokkaido, que tem como principais cidades Tóquio,
Kawasaki, Nagoya, Quioto e Osaka; na Europa, temos Renana, localizada na Europa Ocidental,
no vale do rio Reno; estende-se pelos territórios da Alemanha e dos Países Baixos, tendo como
principais cidades Amsterdã, Colônia, Bonn e Stuttgart, com aproximadamente 33 milhões de
habitantes.
Os avanços técnicos e tecnológicos, sobretudo das redes de transporte e comunicação,

possibilitaram novas formas para as cidades. As cidades antigas e da época da Revolução
Industrial eram caracterizadas por serem concentradas. Hoje, principalmente devido à difusão
dos automóveis, as cidades podem ter formas mais espraiadas.
Atualmente, as morfologias urbanas se apresentam cada vez mais articuladas e densas, ao
mesmo tempo que são descontínuas e dispersas. Criam-se aglome- rações urbanas e
fenômenos como a metropolização são cada vez mais comuns.
Temos de levar em consideração o fato de ter havido uma modificação no processo produtivo,
que passou a ser disperso pelo território, e isso influenciou as formas urbanas. A cidade
tradicional era compacta e monocentralizada, e atualmente têm-se áreas que,
morfologicamente, apresentam-se como uma unidade espacial contínua ou descontínua que
absorve centros urbanos com estreitas relações.
Para saber mais
Há uma discussão sobre a existência ou não de uma megalópole brasileira, formada entre as
metrópoles do Rio de Janeiro e São Paulo, mas ainda não há consenso se essa região pode ser
considerada ou não uma megalópole. Para obter maiores informações sobre a megalópole
brasileira, leia o artigo disponível em:
<http://www.ie.ufrj.br/datacenterie/pdfs/seminarios/pesquisa/texto1908.pdf>.
Para saber mais
Dentro da complexidade dos arranjos espaciais das cidades e das aglomerações urbanas
atuais, diversos conceitos foram criados para tentar explicar a realidade urbana: a cidade
dispersa, a cidade difusa, metropolização expandida, cidades-regiões, metápole, pós-
metrópole, arranjos urbanos-regionais. Para melhor conhecer esses conceitos, leia o artigo de
Rosa Moura, “A di- mensão urbano-regional na metropolização contemporânea”, disponível
em: <http://www. scielo.cl/pdf/eure/v38n115/art01.pdf>.
Uma pergunta fica no ar quando analisamos a cidade atual: qual será o futuro da cidade? Qual
será o futuro do processo de urbanização? Será que um dia voltaremos a ter menos moradores
nas cidades do que no campo, assim como outrora?

As respostas a essas perguntas não são fáceis. De qualquer forma, pelo menos por ora, não
temo afirmar que o processo de urbanização será continuado. Há diversos países em que a
maioria da população ainda vive no campo, e há uma tendência de que, nesses locais, haja um
aumento da população urbana. Vamos refletir sobre isso: se todo o mundo chegar aos níveis
de urbanização dos países mais ricos, ou seja, cerca de 90% de pessoas vivendo em cidades, e
passarem a viver o modo de vida urbano (que demanda uma vasta quantidade, de recursos
naturais e, consequentemente, há uma vasta geração de resíduos) será que nosso planeta terá
condições de fornecer recursos suficientes para toda essa demanda? Bem... ao que tudo indica
não teremos a possibilidade de sustentar uma sociedade urbana global nos moldes da atual
fase do capitalismo; teremos, invariavelmente, de rever nosso modelo de desenvolvimento.
Se por um lado o processo de urbanização tende a ser continuado, por outro há uma parcela
da população que está migrando das cidades em direção ao campo, o que podemos chamar de
êxodo urbano. Não que essas pessoas estejam retornando ao campo para trabalhar em
atividades agrárias, mas são pessoas que estão fugindo do caos urbano que as cidades,
principalmente as maiores, acabaram se tornando. Existe também uma parcela de pessoas que
estão migrando das maiores cidades para as menores, em busca de amenidades, como baixo
índice de criminalidade, a não existência de congestionamentos, níveis baixos ou inexistentes
de poluição etc.
Agora que discutimos sobre o processo de urbanização, vamos falar um pouco da urbanização
brasileira.
A cidade e a urbanização 29 Seção 2 A urbanização brasileira

Você deve estar se perguntando: qual o motivo de estudarmos a urbanização brasileira? A
resposta é simples: se buscamos compreender a problemática urbana de nosso país, temos
de reconhecer que esta é resultante de um processo histórico.
O que aconteceu para que uma cidade como São Paulo se tornasse um es- paço tão
contraditório, tão rico e tão pobre ao mesmo tempo, com uma vasta quantidade de problemas
sociais, de violência, transporte e poluição? Bem, vamos recorrer à história para buscar essas
explicações.
Em primeiro lugar, é importante destacar que a estruturação urbana de nosso país esteve
condicionada à dinâmica econômica, sobretudo a localiza- ção das atividades produtivas.
Nesse sentido, podemos destacar a mineração, a agricultura, a indústria e o setor de serviços
como atividades responsáveis pela estruturação urbana de nosso país. Quando havia a
formação de núcleos mais ou menos prósperos, estes se tornavam polos de atração
populacional e, logicamente, a população urbana aumentava assim como a malha urbana.
É importante levar em consideração que não apenas as conjunturas de pujança foram
responsáveis pela estruturação urbana do Brasil, mas as crises também o foram, pois
influenciaram de forma direta o processo migratório. A criação de cidades artificiais, ou
planejadas, sobretudo capitais de estados, foi, também, muito importante na estruturação da
rede de cidades, pois favoreceu a concentração de pessoas e de atividades econômicas.
O processo de urbanização brasileira ocorre como uma condição para a inserção de nosso país
no capitalismo mundial, ou, assim como em Pereira diz (1973, p. 58), é “[...] na dinâmica
interna da expansão da formação econômico-social capitalista no Brasil, [...] [que] a
urbanização se determina como o subprocesso fundamental dentre os analiticamente
distinguíveis nessa fase do processo inclusivo do desenvolvimento da sociedade brasileira”.
As cidades sempre foram importantes na história brasileira. Desde o período colonial eram
centros fundamentais, pois concentravam as funções administrativas, políticas e artesanais,
além de serem centros de comércio dos produtos agrários que eram exportados para Europa e
pontos de comércio de escravos.
As aglomerações urbanas de nosso país eram destaques da vida urbana da América do século
XVIII. A metrópole de Salvador, por exemplo, segundo Milton

Santos (2005, p. 19-22), “[...] comandou a primeira rede urbana das Américas [...]. Na
passagem do século XVIII para o século XIX, Salvador já reunia 100 mil moradores, enquanto
que nos Estados Unidos nenhuma aglomeração tinha mais de 30 mil”.
A base da economia nacional, até meados do século XX, situava-se no campo. As cidades,
mesmo com sua importância administrativa, ainda abar- cavam um pequeno contingente
populacional. Apenas no final do século XIX esse cenário, mesmo que timidamente, começa a
sofrer uma inflexão.
Segundo Maricato (2003, p. 151), “[...] nas décadas iniciais do século XX, as cidades brasileiras
eram vistas como a possibilidade de avanço e modernidade em relação ao campo que
representava o Brasil arcaico”. Na época da República Velha (1889-1930) o urbano era
considerado lócus da modernidade, como expõe Santos (1986, p. 60):
A sociedade brasileira em peso embriagou-se, desde os tempos da Abolição e da República
Velha, com as idealizações sobre o progresso e modernização. A sal- vação parecia estar nas
cidades, onde o futuro já havia chegado. Então, era só vir para elas e desfrutar de fantasias
como emprego pleno, assistência social providenciada pelo Estado, lazer, novas oportunidades
para os filhos... Não aconteceu nada disso, é claro, e, aos poucos, os sonhos viraram pesadelos.
A Abolição da Escravatura (1888) e a Proclamação da República (1889) não foram suficientes
para acabar com a hegemonia agrarioexportadora do Brasil. Somente a partir da crise do
capitalismo causada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova York em 1929 e da Revolução de
1930 é que esse cenário começa a se modificar. Segundo Fausto (1976, p. 112), “[...] a
Revolução de 1930 põe fim à hegemonia do café, desenlace inscrito na própria forma de
inserção do Brasil no sistema capitalista internacional”, dessa forma, o modelo agroexportador
sofre alterações e o capital agrário é investido na produção fabril.
Temos, então, que a origem do empresariado industrial, sobretudo o paulista, advém do
resultado da transferência de recursos da atividade cafeeira para o setor industrial.
Houve, assim, um deslocamento na economia brasileira que até então estava voltada à
exportação, especialmente a do café, para a produção manufatureira destinada ao mercado
interno. A crise de 1929 e a Primeira Guerra Mundial foram fundamentais para a
industrialização de nosso país; sobre o assunto, Mamigonian (1992, p. 3) destaca que:
[...] a conjuntura da primeira guerra mundial e da crise de 1929 como favoráveis à

industrialização, em vista da incapacidade de importação do Brasil, inaugurando entre nós a
visão de uma industrialização que se impulsionava nos momentos de crise das relações centro-
periferia, substituindo importações tornadas problemáticas pela queda das receitas cambiais
estrangeiras, decorrente da queda das nossas exportações.
A industrialização foi um importante indutor da urbanização brasileira, e é possível afirmar que
desde o final do século XIX e início do século XX a urba- nização de nosso país apresenta
problemas que até hoje não foram sanados.
O processo de industrialização de nosso país modificou sensivelmente a rede de cidades e a
hierarquia urbana. Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa
incorreta:
a) A Primeira Guerra Mundial e a crise de 1929 influenciaram negativamente a
industrialização de nosso país, pois muitas multinacionais se mudaram para outros países.
b) A aglomeração industrial da capital paulista resultou na maior aglo- meração de pessoas de
nosso país.
c) Da crise do sistema cafeeiro paulista resulta um cenário de investimento do capital agrário
na indústria.
d) Aindustrializaçãodenossopaís,inicialmente,foivoltadaaoabaste- cimento do mercado
interno.
De todo modo, o índice de urbanização pouco se altera entre o fim do período colonial até o
final do século XIX (com crescimento de quatro pontos percentuais de 1890 a 1920 —
passando de 6,8% para 10,7%, respectivamente) a partir da década de 1920 começa a
ascender com maior rapidez — chegando a 31,24% na década de 1940, segundo Santos (2005,
p. 25).
A partir da década de 1930 as políticas brasileiras, como “[...] a regulamen- tação do trabalho
urbano (não extensiva ao campo), incentivo à industrialização, construção da infraestrutura
industrial, entre outras medidas, reforçam o movimento migratório campo-cidade”
(MARICATO, 2003, p. 152), aumentando,

portanto, as taxas de urbanização. Contudo, foi a partir da década de 1940 que a urbanização
passa a ter um aumento mais expressivo.
Nas décadas de 1960-1970 a população urbana passa a ser maior que a população rural. Entre
as décadas de 1950-1980, o número de cidades do país dobra. “As cidades de mais de 100.000
habitantes passaram de 11 para 95, representando em 1980, 48,7% da população urbana do
país” (BECKER; EGLER 1993, p. 182). É importante levar em consideração que a ocupação do
território nacional ocorre com dispersão da população, assim, núcleos de concentração
populacional se espraiam pelo território. No Gráfico 1.1 é possível visualizar como foi rápido o
processo de urbanização de nosso país:
Gráfico 1.1 Percentual de população urbana e rural no Brasil
Fonte: Adaptado de IBGE (2014, p. 1).
Observe no gráfico acima que, ao longo do século XX, há praticamente uma inversão das
populações residentes no campo e na cidade!
Não há como falar do processo de urbanização do Brasil sem relacioná-lo aos acontecimentos
do meio rural, pois uma expressiva parte da população urbana advém do campo, um processo
de migração que chamamos de êxodo rural. Pois bem, a partir da década de 1960 o governo
brasileiro passa a promover a modernização do campo, com o objetivo de expandir a
diversificação e a oferta de produtos agropecuários para a exportação, ao mesmo tempo que
garantia o abastecimento interno.
Para a promoção da modernização da base técnica da agricultura o governo brasileiro passou a
adotar medidas para o fortalecimento da agroindústria e
expansão da fronteira agrícola como o crédito rural subsidiado, que foi um dos pilares do
processo e pesquisas agronômicas executadas principalmente pela Embrapa — Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária — e a Emater — Empresa de Assistência Técnica e
Extensão Rural (SOUZA; LIMA, 2003). Esse processo de modernização do campo, que tinha
como objetivo a intro- dução do capitalismo no meio rural, foi realizado favorecendo a
agroindústria em detrimento do pequeno produtor. A modernização do campo, portanto,
favoreceu os produtores de mais alta renda, e muito dos pequenos produtores não viram
alternativa senão venderem suas propriedades e migrarem para os centros urbanos, o que,
segundo Martine (1991), resultou em uma migração de 30 milhões de pessoas no período de
1965-1979. Nesse processo surge um grupo de trabalhadores rurais assalariados sazonais que
residem nas cidades, os “boias-frias”.
Além dessa maciça migração campo-cidade, temos de levar em conside- ração as altas taxas de
natalidade do período. Em 1940, a taxa de mortalidade era de 25 por mil habitantes,
declinando para 21% em 1950, 13% em 1960 e, em 1980, para 8%. As taxas de natalidade
apresentaram uma queda consideravelmente menor no mesmo período. De 1940 até 1970 a
taxa de natalidade do país era de cerca de 40 nascimentos para cada mil habitantes, e em
1980, de 31,2%.
Esse rápido processo de urbanização resultou na construção de cidades com inúmeros
problemas socioambientais. De um lado o processo de industrializa- ção e de modernização da
agricultura criava uma classe que acumulava uma suntuosa quantidade de riquezas, auxiliando
o país a se tornar um fenômeno econômico no final da década de 1960 e início da década de
1970. Por outro lado, esse movimento criava cidades muito excludentes.
Se nossa urbanização não tivesse sido tão rápida, será que nossos problemas
socioambientais urbanos não seriam mais amenos?
Na década de 1980, a forte crise econômica reflete-se diretamente sobre as cidades
brasileiras. A indústria passa a se deslocar dos maiores centros, que se tornaram muito
custosos, em busca de localidades onde fosse possível

uma maior reprodução ampliada do capital. Assim, o crescimento urbano das grandes cidades
brasileiras é diretamente afetado, e observa-se que há um crescimento expressivo das cidades
do entorno dessas grandes cidades, como São Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Rio de
Janeiro e Recife.
A descentralização industrial da década de 1990, ou seja, processo no qual as indústrias saem
dos maiores polos industriais em direção ao interior do país, acarreta substanciais
modificações na rede de cidades do Brasil, pois observa-se um relativo crescimento mais
acentuado nas cidades do interior, principalmente nas cidades médias, do que nas grandes
metrópoles.
Nas décadas subsequentes a 1990, a tendência de interiorização do Brasil foi continuada. As
metrópoles continuaram a ter um relativo crescimento percentual diminuto em relação às
cidades médias do interior.
Provavelmente esse cenário venha a ser continuado nos próximos anos, ou seja,
continuaremos observando um relativo crescimento mais acentuado do interior do país em
relação às grandes metrópoles. Isso não quer dizer que as grandes cidades virão a diminuir,
não há indicativos de que isso vá acontecer.
De todo modo, temos de pensar qual é a cidade que queremos em nosso país. Precisamos
pensar em como faremos para que nossas cidades sejam menos excludentes e não tenham
tantos problemas ambientais. Perceba que não estamos imaginando um cenário em que não
haja desigualdades sociais, tampouco sem problemas ambientais. Não há como, na atual fase
do capitalismo, concretizar esse ideal. Por isso, devemos compreender nosso processo de
urbanização para pensarmos qual é a cidade possível! Quais recursos temos para construirmos
cidades melhores? Será possível construir um Brasil onde as cidades não sejam tão
problemáticas?
Para saber mais
A desigualdade é uma triste característica de nossas cidades. Há um índice (índice de Gini) que
é utilizado para medir a desigualdade. Varia de 1 até 0, sendo que 1 é a expressão da desigual-
dade total, e 0, a distribuição equitativa, isto é, a completa igualdade de renda.
Acesse o link e veja as cidades menos desiguais de nosso país:
<http://www.cidadessustentaveis.org.br/noticias/10-cidades-mais-igualitarias-do-brasil>.
Bem... se não acreditarmos que podemos fazer cidades melhores, não teremos condição
alguma de sonhar com cidades melhores. É fundamental
sonhar com uma cidade melhor, e é essencial conhecer os instrumentos que estão disponíveis
para essa construção. Vamos discutir sobre esse assunto na Unidade 3.
A urbanização brasileira é um processo complexo que se principia no início da colonização.
Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver correta:
a) As cidades apenas passaram a ter um papel significativo na economia e administração de
nosso país a partir da independência, em 1822.
b) Ascidadesbrasileiras,emtodahistóriadopaís,foicaracterizadapor possuir mais moradores do
que o campo.
c) Nas décadas iniciais do século XX, as cidades brasileiras eram vistas como a possibilidade de
avanço e modernidade em relação ao campo que representava o Brasil arcaico.
d) Como o Brasil sempre teve um grande contingente populacional urbano expressivo, o
êxodo rural teve pouco ou nenhum efeito sobre a urbanização de nosso país.

Seção 3 Problemas socioambientais urbanos
Vamos começar esta discussão levando um fato em consideração: toda cidade apresenta
problemas, logicamente, umas com mais intensidade que outras, mas, independentemente do
tamanho e da localidade, toda cidade apresenta problemas. Aí pensamos: “Por quê?” Bem, as
cidades são expressões espaciais de nossa sociedade e apresentam problemas porque a
sociedade apresenta problemas.
Aqui vamos focar os problemas ambientais das cidades, mas temos de levar em consideração
que esses problemas refletem de uma maneira direta a vida das pessoas que vivem nas
cidades, ou seja, são problemas da relação do homem com o meio, são problemas de nossa
sociedade. Por isso, não diremos que vamos trabalhar como os problemas ambientais urbanos,
mas sim com os problemas socioambientais urbanos.
3.1 Enchentes
São fenômenos naturais, mas fatores como a impermeabilização do solo e desmatamento das
áreas de nascentes, várzeas e vegetação ripária as tornam mais severas e frequentes. Outro
fator de grande importância é a disposição de resíduos sólidos em vias públicas, pois estes
acarretam o entupimento de buei- ros, aumentando o escoamento superficial e,
consequentemente, as enchentes.
É importante levar em consideração que as ilhas de calor (que estudaremos adiante)
aumentam a evaporação, aumentando a precipitação nas áreas mais quentes. Não podemos
deixar de destacar que a morfologia da bacia hidrográ- fica não é alterada com a construção
das cidades, ou seja, toda água precipitada na bacia tende a caminhar para um ponto único, o
exutório.
A bacia hidrográfica, também chamada de bacia de drenagem, é uma área de captação de
águas pluviais demarcada pelos divisores topográficos, onde toda água se dirige para um
ponto único, que é o exutório. Observe a Figura 1.1:
Figura 1.1 Bacia hidrográfica

Fonte: Do autor (2014).
Levando em consideração a impermeabilização do solo, que impossibilita a infiltração, o
escoamento superficial tem sua velocidade aumentada e, como consequência, o nível da água
dos cursos hídricos se eleva de forma muito rápida, não permitindo, muitas vezes, que a
população afetada tenha tempo de salvar seus pertences.
Exutório
Sua cidade sofre com enchentes? Caso a resposta seja afirmativa, pense em que soluções
poderiam ser tomadas para diminuir esse problema.
3.2 Resíduos sólidos
Sem dúvidas, esse é um dos maiores problemas urbanos. O crescimento populacional, o
aumento do consumo e da capacidade produtivas das indústrias, resulta na geração cada vez
maior de resíduos sólidos. Uma parte relativamente pequena dos resíduos sólidos é
biodegradável, reaproveitado ou reciclável, o que torna o problema ainda mais grave.
Divisor topográfico

A difusão do modo de vida urbano e o aumento do poder aquisitivo da população acarretam
uma geração ainda maior de resíduos sólidos. Temos de levar em consideração que a
população mais abastada gera uma quantidade de resíduos muito maior que os menos
favorecidos economicamente.
A disposição final dos resíduos é outro grande problema, pois há, em nosso país, muitas
cidades que não dispõem de locais adequados, como aterros sa- nitários, para disposição final
dos resíduos.
A reciclagem pode ser um importante aliado na problemática dos re- síduos sólidos urbanos,
mas será que só isso é suficiente para reverter esse problema?
3.3 Chuvas ácidas
Em primeiro lugar, vale destacar que toda chuva é ácida, ou seja, tem pH menor que 7,0. Isso é
decorrente da interação entre a água da chuva com o dió- xido de carbono, que acarreta a
formação de ácido carbônico, um ácido fraco. Por isso há autores que quando vão se referir a
chuvas com pH muito baixo optam pela expressão precipitação ácida.
Acontece que, principalmente em áreas de intensa industrialização, a gera- ção de gases azoto
(NOx) e compostos de enxofre (SOx) interagem com a água da atmosfera, formando ácidos
com pH abaixo de 5,5, que é considerado o nível de tolerância. Há registro de precipitação
ácida com pH inferior a 2,4!
Os efeitos da precipitação ácida podem ser severos, pois acidificam o solo e a água, resultando
em mortandade de peixes, inibição do crescimento do fitoplâncton e devastação da vegetação,
podendo afetar um ecossistema in- teiro. Tanto ambientes marinhos como continentais
podem ser afetados pela precipitação ácida.
Em ambientes urbanos, temos a dissolução de monumentos, sobretudo os de mármore, haja
vista que essa rocha se decompõe facilmente na presença de ácidos.
Para saber mais
Segundo Fornaro (2006, p. 82), o primeiro registro de danos à vegetação e aos seres humanos
decorrentes das chuvas ácidas data de 1661, mas o primeiro monitoramento sistemático data
de 1852. A primeira aparição da expressão chuva ácida é de 1872, cunhada por Robert Angus
Smith, no livro Air and rain: the beginnings of chemical climatology.
3.4 Inversão térmica
É um fenômeno que acontece naturalmente em áreas florestadas. Mas é muito observado em
áreas de intensa urbanização, que ocorre comumente nos invernos secos.
Primeiro, temos de compreender que o ar quente é menos denso que o ar frio, por isso tende
a subir, assim, o fluxo atmosférico acontece tanto linearmente como verticalmente. A radiação
solar aquece a superfície terrestre que absorve e irradia calor e, consequentemente, aquece o
ar mais próximo à superfície. O ar quente, então, sobe cedendo espaço para o ar mais frio, e
nesse movimento há a dispersão dos poluentes.
A inversão térmica ocorre, normalmente, em dias de céu limpo e sem ventos, tanto no período
da manhã quanto no final da tarde. Durante o período noturno, o asfalto e as construções
tornam-se mais frias, assim, o ar próximo à superfície torna-se mais denso, ou seja, o ar não
sobe. No final da tarde o rápido resfria- mento acarreta o mesmo fenômeno. A poluição e os
materiais particulados tornam o ar ainda mais denso e, como consequência, o ar quente fica
retido em uma camada superior e, como resultado, o ar mais frio e poluído próximo à
superfície fica estável, podendo gerar problemas respiratórios à população.
3.5 Ilhas de calor
Áreas asfaltadas e com grande adensamento de construções apresentam temperaturas mais
elevadas em relação às áreas florestadas. A concentração de veículos, que liberam gases
capazes de reter calor, acentua ainda mais esse problema.

É possível observar uma diferença de até 10 °C entre o centro das grandes cidades e sua
periferia. Esse fenômeno cria uma zona de baixa pressão atmosférica nas regiões centrais,
dessa forma, o vento sopra da periferia em direção ao centro, o que resulta em maior
concentração de poluentes. Além disso, temos também o desconforto térmico que gera maior
uso de ares- -condicionados e ventiladores. Áreas verdes e a arborização urbana auxiliam na
atenuação desse problema.
Problemas socioambientais urbanos são uma realidade de todas as cidades do mundo, sendo
que a intensidade desses problemas é muito variável. Sobre o assunto, analise as alternativas a
seguir e assinale a que estiver incorreta:
a) Atualmente, as ilhas de calor são os fenômenos que refletem diretamente a problemática
da acentuação do efeito estufa.
b) Aschuvasácidas,ouseja,aquelasdepHbaixo,sãomaiscomunsem áreas de intensa
industrialização.
c) Os resíduos sólidos são um dos maiores problemas das cidades, pois, muitas vezes, as
cidades não dispõem de locais adequados para o destino final dos resíduos.
d) Aimpermeabilizaçãodosolopodeserapontadacomoumdosfatores preponderantes para a
ocorrência das enchentes.
3.6 Deslizamentos de terra
É um problema comum em áreas de solo instável e de grande declividade. É um fenômeno
natural, mas ações antrópicas, como a ocupação de áreas íngremes, tendem a agravar essa
problemática. Os fatores que influenciam esse fenômeno são: estrutura geológica do sítio
urbano, profundidade de solo, inclinação do terreno, a pluviosidade e a vegetação.
Em áreas de terrenos cristalinos e pouco fraturados, as rochas agem como um material
impermeável, acarretando o fluxo de água subterrânea na interface rocha- -solo. Em virtude
da inclinação acentuada do terreno, os materiais inconsolidados tendem a ser carreados para
baixo, por causa ação da gravidade. Nesse cenário,
a vegetação é de extrema importância, pois atua evitando o deslizamento. A copa das árvores
age atenuando a força das águas da chuva diminuindo sua ação erosiva, enquanto a vegetação
rasteira e os troncos das árvores diminuem a velocidade do escoamento superficial, além de
auxiliarem na estabilidade do solo. Com supressão da vegetação e ocupação das encostas os
deslizamentos de terra tendem a ser mais frequentes, causando prejuízos e até mesmo morte
da população.
3.7 Poluição visual
O excesso de propaganda, as pichações, as ocupação desordenada, os fios elétricos e as placas
de sinalização criam uma paisagem carregada de informa- ções e elementos. Algumas pessoas
consideram que os problemas decorrentes da poluição visual são meramente estéticos, mas a
convivência diária com esse tipo de cenário pode provocar, estresse, ansiedade e fadiga.
Por isso, algumas cidade adotam leis que restringem a publicidade, muitas vezes chamadas de
“Lei Cidade Limpa”.
3.8 Poluição sonora
A poluição sonora pode ser compreendida como uma alteração das propriedades físicas do
meio ambiente causada por som puro ou conjugado que afeta direta ou indiretamente a saúde
e/ou a segurança das pessoas.
Nas cidades há diversas fontes de ruído, como automóveis, construção civil ou shows musicais.
Como efeito à população temos: insônia, depressão, estresse, perda de audição, dificuldade de
concentração, perda de memória, dores de cabeça, cansaço, aumento da pressão arterial,
agressividade, queda do rendimento escolar e surdez.
3.9 Poluição luminosa
A iluminação excessiva e mal direcionada acarreta efeitos adversos, que chamamos de
poluição luminosa. Esse problema é mais comum em áreas densamente povoadas e com
industrialização excessiva, como Estados Unidos e Japão, por exemplo.
Esse tipo de poluição interfere nos ecossistemas, sobretudo aves, tartarugas e peixes. Às
pessoas, pode causar efeitos negativos à saúde, redução da visibilidade das estrelas e
interferência na observação espacial. Se, por um lado, parece que a poluição luminosa é um
incômodo aos astrônomos, por outro, interfere diretamente na vida de animais e insetos de
hábitos noturnos.

Um dos problemas socioambientais urbanos mais expressivos é a pro- dução e o destino final
dos resíduos sólidos. Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver
correta:
a) Atualmente, em função de nosso desenvolvimento tecnológico, estamos diminuindo
consideravelmente a produção de resíduos sólidos.
b) Em cumprimento à legislação atual, quase todos os resíduos sólidos são biodegradáveis.
c) A produção de resíduos está diretamente ligada à renda — quanto menor a renda, maior a
produção de resíduos.
d) A disseminação do modo de vida urbano tem como tendência o aumento da produção de
resíduos sólidos.
Fique ligado!
Nesta unidade, estudamos:
Que o urbano e a cidade são termos polissêmicos.
A definição de cidade e urbano.
Que o sedentarismo só foi possível com a Revolução Agrícola.
Que o excedente alimentar foi uma das condições para existência das cidades.
A importância dos rios para a existência das primeiras cidades.
A história da cidade antiga, medieval, moderna e atual.
A transição do feudalismo para o capitalismo e sua influência nas cidades.
A configuração espacial das aglomerações urbanas e da cidade atual. O processo histórico da
urbanização brasileira.
A problemática das enchentes nas cidades.
A questão dos resíduos sólidos urbanos.
A influência da precipitação ácida no ambiente natural e urbano.
A problemática da inversão térmica.
A questão das ilhas de calor.
A influência humana nos deslizamentos de terra. O desconforto causado pela poluição visual.
A questão da poluição sonora.
A problemática da poluição visual.
Para concluir o estudo da unidade
Nesta unidade, tivemos a possibilidade de estudar a história da cidade, desde o período
paleolítico até os dias atuais. É esperado que você tenha compreendido a importância desse
tema para o entendimento da proble- mática ambiental urbana.
A urbanização de nosso país foi muito acelerada no século XX, acarretando a construção de
cidades muito problemáticas, sobretudo as maiores. Vimos, também, que atualmente temos
gigantescos aglomerados urbanos, as megalópoles, e que a configuração da cidade atual é
muito diferente da cidade da época da Revolução Industrial. Após apreendermos todo esse
conteúdo, vimos os principais problemas
socioambientais urbanos.
Atividades de aprendizagem da unidade
1. Leia as frases a seguir com atenção e responda ao que é pedido: Frase 1
“Realidade presente, imediata, dado prático-sensível, ar- quitetônico; mundo da forma, ou
seja, da materialidade.”
Frase 2
“Realidade social composta de relações a serem concebidas, cons- truídas ou reconstruídas
pelo pensamento; complexo significativo da expressão territorial do modo de produção,
portanto, abstrato.”
Assinale a alternativa que estiver correta:

a) A frase 1 se refere à cidade, enquanto a frase 2 se refere ao urbano.
b) Afrase1serefereaourbano,enquantoafrase2serefereàcidade.
c) A frase 1 se refere à megacidade, enquanto a frase 2 se refere à megalópole.
d) A frase 1 se refere à megalópole, enquanto a frase 2 se refere à megacidade.
2. Sobre a história da urbanização, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa
correspondente:
I. O excedente alimentar foi uma condição necessária, mas não suficiente para o surgimento
da cidade.
II. Aexpressãocivilizaçãohidráulicaserefereàscidadesdaépoca da Revolução Industrial que
utilizavam água para movimentar as máquinas a vapor.
III. A cidade foi um grande marco da civilização romana, e Roma foi, provavelmente, a primeira
cidade a ter mais de 1 milhão de habitantes.
IV. A Revolução Industrial não criou a cidade, mas foi responsável pela urbanização da
humanidade.
Estão corretas apenas:
a) I e II b) II e III c) I, II e III d) I, III e IV
3. A cidade é uma criação humana muito antiga, mas durante quase toda sua história o campo
abarcou mais moradores que a cidade, cenário que só veio a se modificar no século XXI. A
cidade de hoje é muito diferente da cidade antiga. Analise as alternativas a seguir e assinale a
que estiver correta:
a) Atualmente, temos diversas megacidades pelo globo, todas no chamado primeiro mundo.
b) As megalópoles podem ser definidas como gigantescas cidades que apresentam mais de 10
milhões de habitantes.
c) A conurbação é um fenômeno decorrente da expansão da malha urbana que diz respeito à
ligação física entre as malhas urbanas de duas cidades.
d) Ascidadesatuais,devidoprincipalmenteàdifusãodoautomóvel, são altamente concentradas.
4. Sobre a urbanização brasileira, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa
correspondente:
I. A cidade no Brasil apenas passou a ter alguma importância após a Segunda Guerra Mundial.
II. Aurbanizaçãodenossopaísfoiextremamenteaceleradaapósa Segunda Guerra Mundial.
III. A modernização da agricultura, a partir da década de 1960, acarretou uma acentuação do
êxodo rural.
IV. A rápida urbanização brasileira resultou na construção de cidades com diversos problemas
socioespaciais e ambientais.
a) I e II b) II e III c) III e IV d) II, III e IV
5. As enchentes são problemas corriqueiros, principalmente no verão, nas cidades brasileiras.
Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver incorreta:
a) As enchentes ocorrem somente na área urbana das grandes cidades, pois é decorrente
exclusivamente da impermeabilização do solo.
b) Fatorescomoaimpermeabilizaçãodosoloedesmatamentodas áreas de nascentes, várzeas e
vegetação ripária tornam as enchentes mais severas e frequentes.
c) A impermeabilização do solo resulta em aumento do escoamento superficial, tornando o
problema das enchentes mais frequentes.
d) Asilhasdecaloraumentamaevaporação,tornandoaprecipitação mais frequente nas áreas
mais quentes.
Referências
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Unidade 2
Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade no planejamento das cidades
Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima
Objetivos de aprendizagem: Você será levado a compreender a im- portância da integração
das questões ambientais no planejamento das cidades, além de conhecer as estratégias de
sustentabilidade para esse planejamento.
Seção 1:
Seção 2:
Planejamento urbano e planejamento ambiental
A Seção 1 apresenta uma discussão sobre a necessidade de integração das questões
ambientais no planejamento urbano, além de aspectos da gestão pública sustentável.
O planejamento das cidades e a qualidade de vida
Nesta seção você conhecerá aspectos gerais sobre qualidade de vida no ambiente urbano,
além de estratégias de sustentabilidade para o planejamento das cidades nas seguintes áreas:
áreas verdes, acessibilidade e mobilidade urbana e edificações e o uso dos recursos naturais.
48 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL Introdução ao estudo

Uma característica marcante das cidades brasileiras é a concentração populacional nos
centros urbanos. O aumento da taxa de urbanização acarreta aumento de demanda por
serviços, como transporte coletivo, coleta de resíduos sólidos urbanos, e de infraestrutura,
como rede de abastecimento de água, de energia, além de adequações na estruturação viária.
No entanto, muitos mu- nicípios não têm conseguido atingir patamares aceitáveis de
desenvolvimento, principalmente devido à falta de planejamento e de recursos financeiros. Ci-
dades planejadas conseguem resolver de forma mais equilibrada o processo de urbanização.
Seção 1 Planejamento urbano e planejamento ambiental
1.1 O planejamento urbano e as questões ambientais
O crescimento populacional resulta em aumento da demanda por serviços, além de aumento
de requisitos essenciais à sobrevivência humana, como os recursos naturais não renováveis. O
fenômeno da urbanização pode resultar em impactos negativos sobre os recursos naturais
devido ao uso irracional, além da introdução de elementos poluidores no meio ambiente.
Perante o dilema de crescer sem destruir, a Agenda 21 representa uma diretriz para que o
desenvolvimento econômico se concretize por meio da ma- nutenção da vida e de sua
qualidade, sob uma nova ótica do desenvolvimento sustentável, em que o homem é
responsável por manter a sustentabilidade do planeta em função da própria preservação.
Para Flores (2003), o desenvolvimento sustentável corresponde a um desenvolvimento
econômico pautado na conservação dos recursos naturais, dos ecossistemas e de melhoria na
qualidade de vida da população. Para que ele aconteça, deve haver um controle no consumo e
na renovação dos recursos naturais.
Sachs (1986, p. 113) ressalta que o desenvolvimento sustentável deve contemplar espaços
para harmonização social e que os objetivos econômicos
Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 49

devem considerar um gerenciamento ecológico sadio, voltado para a solidariedade com as
futuras gerações.
Ou seja, o desenvolvimento sustentável deve ser socialmente desejável, economicamente
viável e ecologicamente prudente.
Segundo Donaire (1999), entende-se que o conceito de desenvolvimento sustentável baseia-se
em três pilares básicos: o crescimento econômico, a equidade social e o equilíbrio ecológico.
Levando esse entendimento para a gestão pública sustentável, os governos, quer sejam
federal, estadual ou municipal, precisam adequar-se às exigências da preservação adotando
instrumentos não poluentes que permitam otimizar sustentavelmente as técnicas e
procedimentos de forma a utilizar racionalmente os recursos e evitar a poluição.
Para Schenini e Trento (2002), as ações e procedimentos sustentáveis que se oportunizam por
meio da prática da gestão pública sustentável são:
Conformidade à legislação e normas ambientais. Planejamento estratégico sustentável.
Utilização de tecnologias limpas gerenciais. Utilização de tecnologias limpas operacionais.
Infraestrutura básica e balanços energéticos. Prevenção e monitoramento.
Gestão de resíduos sólidos urbanos. Tratamento de àgua e esgoto. Gerenciamento de bacias
hidrográficas. Paisagismo e urbanismo ecológico.
Gestão dos resíduos do meio rural.
Ações de fomento e recuperação ambiental. Ações de controle e fiscalização.
Em encontro promovido pela ONU na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, criou-se a Agenda 21,
que estabelece que as instituições governamentais tam- bém são responsáveis pela gestão
sustentável do meio em que vivemos. Logo, entende-se que a gestão pública deve ter como
premissa a sustentabilidade.
A Agenda 21 orienta o desenvolvimento de políticas e ações estratégicas de forma
participativa entre autoridades locais, comunidade e outros segmentos da sociedade. Uma
tendência que caracteriza tanto as concepções da boa go- vernança como as da governança
participativa é a crescente ênfase sugerida à

necessidade de aumentar o grau de interação dos diversos atores sociais, o que se faz
necessário “[...] para enfrentar um ambiente de turbulências e incertezas” (LOIOLA; MOURA,
1997, p. 58).
Essa estratégia permite diagnosticar os problemas locais visando ao o crescimento das
cidades de forma ordenada em consonância com o meio ambiente, com o objetivo de
proporcionar o bem-estar da população.
A transformação de um ambiente rural em um meio urbano resulta em consideráveis
alterações ambientais. Compete ao homem minimizar os efeitos negativos desse processo de
urbanização por meio de um planejamento urbano que equilibre tal situação.
A natureza tem uma capacidade limitada de recuperação, e a necessidade de conhecer essa
limitação deve ser considerada no planejamento das áreas urbanas.
Tempos atrás, o planejamento urbano levava em consideração principalmente os aspectos
sociais, culturais e econômicos, deixando as questões ambientais para segundo plano. O
entendimento era de que os recursos naturais eram ilimitados, desde que fossem atendidas as
necessidades básicas, tais como habitação, trabalho, educação e saúde. Os impactos
ambientais decorrentes desse tipo de planejamento causaram a degradação dos recursos
naturais, atingiram a qualidade de vida humana e demonstraram da pior forma possível que as
questões ambientais devem ser respeitadas na ocupação de uma área.
Na ocupação de uma área devem ser considerados os meios físico, biótico e antrópico, de
modo que nessa ocupação as pessoas satisfaçam suas necessidades, sem causar danos ao
meio ambiente, sendo necessário que o planejamento das cidades considere a conservação
dos recursos naturais, em que a ocupação do solo ocorra de forma a respeitar os limites
capazes de manter sua qualidade e seu equilíbrio, em níveis aceitáveis.
Dessa forma, o planejamento urbano deve ter como objetivo a ordenação do território e a
provisão dos elementos destinados às necessidades humanas, com a garantia de um meio
ambiente que proporcione uma boa qualidade de vida aos seres humanos da atualidade e das
futuras gerações.
De acordo com Mota (2011), deve ser observada a “capacidade de suporte” (“carrying
capacity”) dos diferentes ambientes de uma área urbana, a qual significa o nível de ocupação
ou uso que um ambiente é capaz de suportar sem sofrer indesejável ou irreversível
degradação.

Ainda de acordo com o autor, o conhecimento da capacidade de suporte deve ser utilizado
para determinar os melhores usos do solo para determinado local, tais como áreas livres,
agricultura, urbano, de preservação, entre outros.
O planejamento tem papel proeminente na sociedade contemporânea devido à complexidade
da vida humana e da forma organizacional dessa sociedade. O planejamento tem se
apresentado como uma estratégia de sobre- vivência para governos e empresas com o intuito
de se anteciparem diante das constantes mudanças no quadro econômico e político, atingir
seus objetivos utilizando seus recursos da forma mais eficiente possível.
Portanto, o planejamento se apresenta como um instrumento para decisão antecipada das
ações futuras.
A inserção das questões ambientais no planejamento territorial já vem sendo defendida há
algum tempo, porém, em geral, de forma restritiva às atividades de saneamento.
A integração das ações de saneamento no planejamento foi referendada pela Organização
Mundial da Saúde, em 1965, em seu boletim n. 297, da Série de Relatórios Técnicos, quando
preconizava que ”As normas de planejamento físico mais válidas são as que se apoiam em
normas sanitárias e que consideram, portanto, os problemas de saneamento” (WHO, 1965).
Esse documento da Organização Mundial de Saúde também salienta que é essencial maior
integração entre planejadores e profissionais de saúde ambiental, considerando que ambos
têm como objetivo melhorar a saúde e o bem-estar da população.
Considerando que o uso do solo é a base para o planejamento das cidades, é essencial que seja
levada em conta sua interação com o sistema de abastecimento de água, coleta e tratamento
de esgoto, sistema de drenagem de águas pluviais, coleta e transporte e de disposição final
dos resíduos sólidos, serviços estes que integram o saneamento.
O atual conceito de planejamento territorial é bem mais amplo e integrado a diversas áreas,
devendo envolver aspectos econômicos, sociais, físico-territoriais, ecológicos e
administrativos.
Ou seja, o escopo atual do planejamento territorial é bem mais abrangente, não se limita à
simples ordenação e distribuição de equipamentos no espaço urbano.

Este novo paradigma envolve planejamento com desenvolvimento, mais racional, eficiente e
econômico com foco na preservação, considerando que é mais correto prevenir a ter de
corrigir.
O desenvolvimento sustentável, assim entendido como “[...] aquele que atende às
necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras
atenderem às suas próprias necessidades” (COMISSÃO..., 1991).
Para Platt (1994), a sustentabilidade de um ambiente urbano deve considerar dois aspectos:
um deles diz respeito à proteção e restauração das características e processos biológicos
remanescentes dentro da própria comunidade urbana; o outro refere-se ao impacto das
cidades nos recursos terrestres, aquáticos e atmosféricos da biosfera, com os quais ela se
mantém e nos quais ela causa efeitos nocivos.
Para Marsh (2005), o planejamento ambiental é um conceito aplicado às atividades de
planejamento e gestão em que o meio ambiente é o objetivo central. Diante do exposto,
ressalta-se a necessidade de o planejamento urbano acontecer de forma integrada às questões
ambientais, levando em consideração
aspectos ambientais locais, regionais e globais.
1.2 Regulação ambiental no espaço urbano
A Constituição Federal de 1988 trata do meio ambiente em seu capítulo VI do Título VIII — DA
ORDEM SOCIAL (BRASIL, 1988), que traz avanços importantes em relação ao direito coletivo ao
meio ambiente protegido e da obrigação do Estado de garantir a utilização racional dos
recursos naturais, além da preservação e recomposição do meio ambiente. Reforça, ainda, em
seu art. 23, que a proteção e a preservação ambientais são de competência comum da União,
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
De acordo com a Constituição Federal (BRASIL, 1988, p. 1), cabe aos municípios a
responsabilidade de legislar sobre assuntos de interesse local, assim como:
[...] promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
parcelamento e ocupação do solo urbano, que tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo o bem-estar dos seus habitantes.

Com o reconhecimento explícito do direito à proteção ambiental como um direito coletivo, o
direito privado de propriedade passa a estar diretamente vinculado ao cumprimento de sua
função social, o que facilita a adoção de instrumentos que controlam o uso e a ocupação do
solo nos casos em que há interesse coletivo envolvido.
Em nível federal, são marcos legais importantes relacionados à preservação do meio ambiente:
a Lei Federal n. 12.651/12 (BRASIL, 2012), que altera o Có- digo Florestal de 1965 (Lei Federal
n. 4771, de 15/9/1965), e que, entre outros aspectos, define e classifica as Áreas de
Preservação Permanentes — APPs; a Lei Federal n. 9.433/97b, que institui a política nacional
de recursos hídricos e cria o gerenciamento de recursos hídricos; e a Lei Federal n. 9.985/2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação — SNUC.
No âmbito da legislação urbanística, ressalta-se a importância da Lei Federal do Parcelamento
Urbano (Lei n. 6.766/79, alterada pela Lei n. 9.785/99), que estabeleceu algumas restrições de
ordem ambiental à ocupação urbana.
No entanto, foi com a promulgação da Lei Federal n. 10.257/2001 (BRASIL, 2001a), conhecida
como Estatuto da Cidade, que ocorreram os maiores avanços no sentido de integrar a questão
ambiental ao desenvolvimento urbano.
A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (BRASIL, 2001a), institui o Estatuto da Cidade, que
representa um importante marco no planejamento dos municí- pios brasileiros. Essa lei
regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 e estabelece as diretrizes da
política urbana no âmbito nacional. O Estatuto da Cidade caracteriza-se principalmente por
uma diretriz forte no posicionamento quanto ao aspecto social, viabilizando intervenções no
direito de propriedade do solo urbano por motivação do bem coletivo e social.
A referida lei constitui-se em um importante marco legal que regulamenta a política urbana
nacional, conforme previsto pela Constituição de 1988 (BRASIL, 1988). O Estatuto da Cidade
estabelece que o uso e ocupação do solo devem considerar a função social do solo urbano,
além da conectividade com o sistema viário, observando a continuidade e integração com a
malha viária, pois a propriedade localizada na área urbana é suporte para moradia,
infraestrutura, atividades econômicas, instalação de equipamentos e meios de consumo
coletivo.
O Estatuto da Cidade reconhece a cidade como produção coletiva e estabelece instrumentos
jurídicos e participativos que propiciam ao poder público

tomar providências para que as propriedades cumpram sua função social (BRASIL, 2001a).
A Lei Federal n. 6938/81 (BRASIL, 1981) pretendeu cumprir a função de integração de diversos
temas correlatos ao estabelecer a política nacional do meio ambiente; esta prevê medidas de
prevenção e manutenção do controle ambiental, com ênfase no licenciamento de atividades
poluidoras; ela prevê dentre seus instrumentos a exigência de elaboração e aprovação de
Estudo de Impacto Ambiental-EIARIMA como condição para instalação de atividades
potencialmente prejudiciais ao meio ambiente.
A resolução Conama — Conselho Nacional do Meio Ambiente — n. 1/1986 regulamenta os
procedimentos para o licenciamento ambiental, a partir do conceito de impacto ambiental,
este definido como:
[...] alteração das propriedades físicas, químicas e biológi- cas do meio ambiente, resultantes
das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam:
I. a saúde, a segurança e o bem-estar da população (CONSELHO..., 1986, p. 636).
Essa resolução listou tipos de empreendimentos cuja implantação provoca alterações
significativas ao seu meio ambiente natural. Ressalta-se que a relação de empreendimentos
apresentada não é esgotável.
Para entender a relação dos danos ambientais e a preservação do ambiente, é necessário
conhecer alguns conceitos. Para Fellemberg (1980, p. 1), poluição ambiental pode ser
entendida da seguinte forma:
A idéia da poluição ambiental abrange uma série de aspectos que vão desde a contaminação
do ar, das águas e do solo, a desfiguração da paisagem, a erosão de monumentos e
construções até a contaminação da carne de aves com hormônios.
No Brasil, a legislação sobre o que são os impactos ambientais é bastante abrangente. A
resolução Conama n. 1, de 23/01/86, assim define impacto ambiental:
Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas no meio ambiente, causada
por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam: a) a saúde, segu- rança e bem-estar social; b) as atividades sociais e
eco-
Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 55 nômicas; c) à biota; d) às
condições do meio ambiente; e
à qualidade dos recursos ambientais (CONAMA, 1986).
Sabe-se que toda poluição pode resultar em um impacto ambiental, no entanto, nem todo
impacto é causado pela poluição.
A poluição pode ter origem tanto no meio urbano como no meio rural, neste último, por meio
da exploração da pecuária e da agricultura devido ao uso intensivo de agrotóxicos, hormônios,
dentre outros.
No meio urbano, a origem da poluição pode ser encontrada em decor- rência de atividade
industrial, de estabelecimentos comerciais e de serviços, loteamentos residenciais e outros.
Portanto, reafirma-se a importância da gestão pública sustentável em relação as limitações
geoespaciais urbanas e rurais para a prevenção da poluição ambiental.
1.3 Planejamento e gestão pública
Os governos locais, responsáveis por solucionar problemas intraurbanos, por meio do
planejamento, têm a necessidade de melhorar suas estratégias, sendo necessário integrar a
gestão ambiental em suas diretrizes, tendo em vista que a transformação do ambiente pode
oferecer riscos ou oportunidades à população, necessitando de constante reavaliação e
atualização de suas es- tratégias de ação. Essa integração entre planejamento do território e
ambiental resulta na melhoria da performance administrativa devido à democratização dos
processos decisórios dos municípios.
Neste enfoque, o processo de tomada de decisões deve estar pautado no conhecimento da
realidade fundamentado em bases técnicas e científicas. O planejamento urbano pressupõe
novas rotinas e a substituição dos tradicionais métodos empíricos. Dentre essas rotinas estão a
definição de metas e a adoção de novos instrumentos de controle, tais como orçamento
municipal, o plano plurianual de investimentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Para saber mais
Conheça mais sobre o desenvolvimento urbano assistindo ao vídeo Planejamento Urbano,
disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=iAvjG6ZUOM0>.

Como já mencionado, o Estatuto da Cidade apresenta um conjunto de diretrizes e
instrumentos gerais específicos e de gestão para a execução da política urbana no Brasil.
O ponto de partida do Estatuto da Cidade é o solo urbano, sendo o Plano Diretor o
instrumento a partir do qual executa-se a política urbana.
O Plano Diretor é um instrumento básico da política de desenvolvimento do município. Ele
estabelece diretrizes para a adequada ocupa- ção do território, visando assegurar melhores
condições de vida para a população.
Como o Plano Diretor pode ajudar na preservação do meio ambiente?
De acordo com o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a), o Plano Diretor é parte integrante do
processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias
e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas (art. 40, § 4o).
Ainda enquanto instrumento do planejamento municipal, de acordo com o art. 4o, inc. III, o
planejamento municipal abrange: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da
ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e
orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais; e
planos de desenvolvimento econômico e social.
Integrar as diretrizes e prioridades definidas pelo Plano Diretor às pecas orçamentárias
municipais constitui-se em um mecanismo que visa à eficácia e eficiência das ações contidas
no plano diretor.
Para Silva Júnior e Passos (2006), o planejamento do desenvolvimento das cidades deve
promover a justa distribuição espacial da população e das atividades econômicas, de forma a
não restringir-se ao território do município, mas abranger a área sob sua influência, com o
objetivo de evitar e corrigir as distor- ções do crescimento urbano e seus efeitos negativos
sobre o meio ambiente. Os autores associam o planejamento urbano ao planejamento
territorial como um todo, na definição da política de desenvolvimento municipal, visando ao
desenvolvimento sustentável.

O Plano Diretor não deve constituir-se em um documento estático, ele deve ter duração
definida, no entanto, deve ser avaliado e adaptado permanente- mente tanto pelos técnicos
como pela população, sempre visando melhorar as condições de vida da população na cidade.
Esse documento deve conter as diretrizes e padrões da organização do espaço urbano, do
desenvolvimento socioeconômico e do sistema político-administrativo.
A aplicação das leis básicas de um Plano Diretor deve ter como enfoque a conservação do
meio ambiente e, dessa forma, contribuir para uma melhor utilização e conservação dos
recursos ambientais. Nesse contexto, a lei de zoneamento, bem como a lei de controle do
parcelamento do solo, têm um importante papel, pois, interagindo com as demais leis que
integram um Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, traçarão as diretrizes do
desenvolvimento sustentável de uma cidade
Segundo Mota (2011), um planejamento urbano que vise à conservação dos recursos
ambientais, ou seja, realizado de forma a proporcionar o desenvolvimento sustentável da
cidade, garantirá a qualidade de vida desejável às suas populações atuais e futuras.
Infelizmente, ressalta o autor que, embora ocorra uma crescente preocupa- ção com a
proteção do meio ambiente em todo o mundo, muitas cidades não dispõem, ainda, de um
planejamento voltado ao desenvolvimento sustentável.
Infelizmente, embora seja uma obrigatoriedade constitucional a elaboração de um Plano
Diretor para cidades com mais de 20 mil habitantes no Brasil, o que se constata é que o Plano
Diretor em muitos municípios é apenas um documento para atender a uma exigência legal. Ou
seja, trata-se de um documento estático, não integrado aos outros segmentos da
administração municipal, elaborado sem a participação da sociedade, sem ser avaliado
periodicamente.
O resultado desta triste situação é a presença constante de muitos problemas ambientais que
tendem a se agravar, devido ao crescimento urbano nas cidades brasileiras.
Além de integrar o planejamento municipal, o Plano Diretor é o instrumento específico de
execução da política urbana municipal. Se o objetivo dessa po- lítica é “[...] ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade” e da propriedade urbana, o Plano Diretor é o
instrumento para sua realização, pois, de acordo com o art. 39 do Estatuto da Cidade:

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das
necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento
das atividades econômicas (BRASIL, 2001a).
Ou seja, o Estatuto da Cidade foi estruturado para condições (normas e instrumentos) de se
estabelecer a política urbana em um município. Dessa forma, os instrumentos urbanísticos que
venham a ser contemplados nos planos diretores dos municípios brasileiros deverão atender
às diretrizes estabelecidas em lei, como, por exemplo, a garantia de direitos, a gestão
democrática das cidades e a equidade social com a justa distribuição de benefícios e ônus de-
correntes do processo de urbanização.
O texto constitucional de 1988 já tratava da função social da propriedade, e esta foi
preservada pelo Estatuto da Cidade, sendo uma diretriz do Plano Diretor, instrumento central
da política urbana. No entanto, esse instrumento, contém, ao mesmo tempo, limitações
quando sua abrangência restringe-se aos territórios urbanos delimitados pelos seus próprios
planos diretores.
Ferreira (1979 apud VITTE; KEINERT, 2009, p. 30) relaciona o planejamento público como
pertencente ao ambiente de interação entre Estado e sociedade, tendo surgido com a
preocupação do Estado com a “[...] necessidade de estender ao nível social mais geral a
preocupação de racionalidade de planejamento”.
Ressalte-se que o Estado também é responsável por tal compromisso, como determina a
Constituição Federal em seu art. 30, que:
[...] compete aos municípios manter programas de educa- ção, prestar serviços de
atendimento à saúde, promover o adequado ordenamento territorial, mediante planeja-
mento, e promover a proteção do patrimônio histórico e cultural local (BRASIL, 1988).
Assim, os municípios têm a obrigação da prestação dos serviços básicos da cidadania por meio
da definição de seus programas sociais e disponibilização de equipamentos e serviços públicos
para a população.
A Lei n. 10.257, de 2001 (BRASIL, 2001a), tem como um de seus objetivos garantir o direito à
cidade, à propriedade e à gestão democrática.
Uma atividade inerente à administração pública é o licenciamento de atividades, e deve
considerar diversos aspectos, entre eles os aspectos ambientais da implantação de um
empreendimento como sua localização em relação à

bacia hidrográfica ou microbacia hidrográfica e a demanda por equipamentos urbanos
(sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, sistema de drenagem urbana),
comunitários (unidade básica de saúde, escola, creche) e de serviços (transporte público,
coleta de resíduos sólidos).
O estudo de impacto de vizinhança é um instrumento previsto pelo Es- tatuto da Cidade tem
um importante papel no desenvolvimento da política urbana, sendo ele um requisito para a
obtenção de licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento de
empreendimentos e atividades públicos ou privados que, por definição de Lei Municipal, sejam
considerados potencialmente prejudiciais à qualidade de vida da população residente na área
e em suas proximidades. Em geral, exigem-se a elaboração e aprovação do Estudo de Impacto
de Vizinhança para empreendimentos considerados polos geradores de tráfego/viagens
(centros culturais e de eventos, grandes supermer- cados, shopping centers, loteamentos,
residenciais, industriais, hospitais) e os polos geradores de ruído (casas noturnas, serralherias,
marmorarias, industrias).
O art. 37 da Lei n. 10.257/2001(BRASIL, 2001a) definiu como aspectos relevantes a serem
analisados pelo EIV as seguintes questões:
Adensamento populacional.
Equipamentos urbanos e comunitários.
Uso e ocupação do solo.
Valorização imobiliária.
Geração de tráfego e demanda por transporte coletivo. Ventilação e iluminação.
Paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
O Estatuto da Cidade estabeleceu, ainda, que a elaboração do Estudo de Impacto de
Vizinhança (EIV) não substitui a elaboração e aprovação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA),
requerida pela Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal n. 6.938/1981) e pela
Resolução Conama n. 1/86.
Uma das questões principais é a definição de quais empreendimentos e atividades urbanas
estão sujeitos à elaboração de Estudo de Impacto de Vizi- nhança (EIV). O EIV realiza uma
análise das atividades a serem implantadas, assim como sua interferência no local de sua
implantação, para que possam ser analisados os impactos na vizinhança.
O art. 36 do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) estabelece que:
Lei Municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana
que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as
licenças ou autorizações de cons- trução, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder
Público municipal (BRASIL, 2001a).
De acordo com a publicação do Ministério das Cidades intitulada Plano diretor participativo:
guia para elaboração pelos municípios e cidadãos, o Es- tudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é
um instrumento importante de avaliação dos impactos no meio urbano, pois propicia avaliar
as condicionantes de determinadas intervenções no espaço da cidade e, dessa forma,
contribui para as tomadas de decisão. De acordo com essa publicação, a conceituação de EIV
é:
[...] trata-se de um instrumento contemporâneo, integrado ao direito urbano ambiental, que
tem sua matriz no cumprimento da função social da propriedade. A partir da análise dos
impactos é possível avaliar a perti- nência da implantação do empreendimento ou atividade no
local indicado, [...], estabelecendo uma relação da cidade com o empreendimento e do
empreendimento com a cidade, considerando o meio no qual está inserido (BRASIL, 2004).
O EIV tem o papel de avaliar os impactos positivos e negativos da implan- tação de
empreendimentos em relação à qualidade de vida da população do entorno.
1. Sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é CORRETO afirmar:
I. O EIV é um instrumento previsto na Política Nacional do Meio
Ambiente — Lei Federal n. 6.938/1981.
II. OEIVgeralmenteéexigidoparaempreendimentosconsiderados polos geradores de
tráfego/viagens e polos geradores de ruído.
III. O Estatuto da Cidade estabeleceu que a elaboração do EIV substitui a elaboração e a
aprovação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA).

Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente a afirmativa II está correta.
c) Somente a afirmativa III está correta.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
2. Dentre as ações e procedimentos sustentáveis que se oportunizam por meio da prática da
gestão pública sustentável estão:
I. Gestão de resíduos sólidos urbanos.
II. Tratamento de água e esgoto.
III. Gerenciamento de bacias hidrográficas.
IV. Gestão dos resíduos do meio rural.
V. Ações de fomento e recuperação ambiental.
a) Somente as afirmativas I, II e V estão corretas.
b) Somente as afirmativas II e IV estão corretas.
c) Somente as afirmativas III e V estão corretas.

Seção 2 O planejamento das cidades e a
qualidade de vida
2.1 Aspectos gerais sobre qualidade de vida no ambiente urbano
Atualmente, a expressão qualidade de vida tem sido muito empregada, porém, não existe
consenso sobre seu conceito. São diversas as abordagens feitas sobre o tema: algumas
referem-se ao caráter econômico, outras, às con- dições ambientais e de sustentabilidade,
além das que consideram aspectos de percepção subjetiva de qualidade de vida. Vitte e
Keinert (2009, p. 158) ressaltam que, apesar das diversas abordagens sobre a expressão
qualidade de vida, certos elementos são recorrentes sobre o tema, tais como:
a) Subjetividade contida na noção de o que é viver com qualidade. De fato, essa noção varia de
comunidade para comunidade e, a rigor, de pessoa para pessoa, uma vez que exprime juízos
de valor, carregando assim uma natureza política e ética. Desse modo, a noção de qualidade
de vida é sensível a situações individuais e coletivas, a localizações espaciais, e aos grupos
sociais envolvidos, com suas diferentes aspirações e níveis de exigências.
b) A valorização de horizontes desejáveis, expressando tensão entre o desejável e o
atualmente disponível.
c) A necessidade de atentar para indicadores objetivos, relativos ao atendimento de
necessidades básicas, bem como a indicadores subjetivos, os quais incorporam a percepção
das pessoas quanto às suas necessidades, introduzindo dessa forma outras necessidades
humanas além daquelas relacionadas à sobrevivência.
Para Tamaki (2000, p. 21), a definição de qualidade de vida está relacionada às condições de
vida, estilo de vida ou situação de vida. O autor justifica que essas questões são mais
direcionadas a uma abordagem descritiva, com menos conotações ideológicas, julgamentos de
valor, de hierarquias e de prioridades.
Outros autores relacionam a expressão qualidade de vida à longevidade, correlacionando
resultados de taxas de mortalidade com a disponibilidade de serviços públicos, ou mesmo de
determinadas características distintas de certas comunidades.

Para Vitte e Keinert (2009, p. 198), qualidade de vida é a capacidade de uma comunidade
desfrutar a vida média comparativamente longa de forma saudável, ou seja, a qualidade de
vida é avaliada em função da longevidade e do bem-estar físico e psicológico de que se
desfruta e que para avaliar esse bem-estar utilizou-se a seguinte relação de condicionantes
ambientais:
Condições de habitação.
Provisão de água encanada.
Provisão de rede de esgoto.
Diminuição do risco de enchentes. Diminuição do risco de desmoronamentos. Acesso a
serviços de primeira necessidade. Acesso a serviços relativos à vida civil. Acesso a serviços de
saúde.
Acesso a serviços de educação.
Segurança quanto ao rebaixamento dos índices de violência. Segurança quanto ao
rebaixamento de índices de acidentes de trânsito. Segurança quanto à diminuição de riscos em
relação ao ambiente (saneamento, coleta de resíduos sólidos, poluição atmosférica).
Já no contexto do planejamento das cidades, a expressão qualidade de vida está vinculada à
questão territorial. O território pode revelar possíveis desigualdades na distribuição dos
equipamentos sociais e urbanos além da equidade ou não na oferta de serviços públicos
Segundo Flores (2003), o território pode ser definido por uma identidade cultural e por laços
de interdependência e de proximidade, sendo, portanto, delimitável, permitindo o
fortalecimento do sentido de pertencimento de uma comunidade. Já para Silva (2000), a
questão territorial envolve a construção da relação identidade/diferença, que está envolta nas
relações de poder e traduz o desejo de grupos sociais
Para Vitte e Keinert (2009), a concepção de qualidade de vida não pode ser dissociada da
análise das condições materiais, da perspectiva cultural e simbólica da população, dos
significados dos lugares que atuam na constru- ção simbólica da população, na construção do
sentimento de pertencimento da comunidade e, principalmente, o sentido da natureza na
constituição do imaginário e a sociabilidade da comunidade.

Para saber mais
A discussão sobre a qualidade de vida requer a consideração de vários aspectos, dentre os
quais está a integração da natureza na cultura e no cotidiano das pessoas.
Segundo Lombardo (1985, p. 16), “[...] a qualidade de vida humana está diretamente
relacionada com a interferência da obra do homem no meio natural urbano. A natureza
humanizada, através das modificações no ambiente, alcança maior expressão nos espaços
ocupados pelas cidades, criando um ambiente artificial”.
Ou seja, a discussão sobre a “ qualidade de vida” não pode desconsiderar a qualidade do
ambiente, pois um integra o outro.
No Brasil, a preocupação com a qualidade de vida urbana ficou mais acentuada com o rápido
crescimento das cidades.
Apesar dos avanços tecnológicos alcançados pela humanidade nas últimas décadas, o modelo
de desenvolvimento adotado gerou muitos problemas, de- teriorando a qualidade de vida da
população.
Para Carmo (1993), a expressão qualidade de vida está relacionada tanto com a questão da
equidade na distribuição de bens e direitos, quanto com os aspectos imateriais e intangíveis da
vida humana, colocando-se como contra- ponto à materialidade das avaliações do
desenvolvimento até então restritas a indicadores econômicos.
Haja vista o exposto pelos diversos autores, entende-se que o conceito de “qualidade de vida”
está representada na equidade da distribuição dos recursos e benefícios e no acesso de toda a
população à satisfação de suas necessidades básicas fundamentais.
Para Vitte e Keinert (2009), a expressão qualidade de vida urbana abrange o conceito de
qualidade de vida e o de qualidade ambiental, mas, além disso, é conceito espacialmente
localizado, reportando-se ao meio urbano, ou seja, para as cidades, o que nos leva a rever a
forma de desenvolvimento que adotamos e como assegurar a qualidade de vida que queremos
e de que precisamos. Todo esse questionamento em relação à conceituação de qualidade de
vida a ser alcançada nos leva a rever a forma de crescimento e desenvolvimento atual, que
deve ter como diretriz a sustentabilidade.
Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 65 2.2 Estratégias de

sustentabilidade no planejamento
das cidades
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), o processo de planejamento deve
considerar três conjuntos: os recursos do ambiente natural, do ambiente construído e as
necessidades do ser humano e suas atividades.
Com relação aos recursos do ambiente natural, os autores ressaltam que é necessário
conhecer a disponibilidade, o comportamento e as possibilidades de utilização da água, do ar,
da flora e da fauna, além do espaço.
Com relação ao ambiente construído, os autores colocam que se devem identificar a existência
e as necessidades das edificações (habitação), locais de trabalho e de recreação, de
equipamentos sociais (escolas, hospitais, unidades de saúde, de equipamentos de infra
estrutura de redes de água e esgoto, de energia, de telefonia, de vias de circulação (ruas,
avenidas, estradas, além da infraestrutura de articulação, integração e regularização entre
espaços e territó- rio, como rodoviárias, ferroviárias, a aeroportos, portos, barragens e
represas).
Com relação ao conjunto denominado necessidades do ser humano, os autores dizem que este
deve ser composto pelas necessidades dos indivíduos, suas coletividades e suas atividades, as
quais estabelecerão as exigências de moradia, de transporte e circulação de trabalho e de
lazer, como funções bási- cas, além das necessárias infraestruturas sanitária, social, econômica
e política.
Para os autores, o entendimento e a análise desses três conjuntos é fundamental para a
obtenção de qualidade de vida, que, para existir, deve satisfazer as necessidades específicas do
homem, da flora, da fauna e de suas atividades, caracterizadas por necessidades fisiológicas,
epidemiológicas, psicológicas e ecológicas.
Para atender a tais necessidades, é necessário considerar uma série de fatores, como a busca
de equilíbrio de ecossistemas, a oferta de serviços de saneamento, prevenção e controle de
resíduos, conforto acústico, conforto térmico, conforto visual, segurança alimentar, segurança
pública, conforto espacial, transporte público adequado e disponibilidade energética.
Dessa forma, o processo do planejamento deve incorporar esses aspectos de forma a ordenar,
articular e equipar racionalmente o espaço, destinando suas partes e o todo às diversas
funções e atividades de vida, ou seja, do homem, da flora e da fauna, de modo a valorizar o
meio ambiente como um todo.

Com o Estatuto da Cidade, promulgado pela Lei Federal n. 10.257/2001, é fundamental a
participação da população no desenvolvimento dos planos, conforme seu art. 2, inc. II:
[...] gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL,
2001a).
E sem exclusão da participação dos governos envolvidos, em seus distintos níveis, conforme o
art. 2, inc. III: “[...] cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social” (BRASIL, 2001a).
Devido às inter-relações da sociedade nas áreas urbanas, é importante para o planejamento
territorial entender a dinâmica de ecologia urbana que vai moldando e modificando as feições
da urbe. De acordo com Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), as áreas centrais, por
exemplo, que no início eram cheias de atividades, principalmente de comércio, incluindo
atacado e varejo, mas também atividades industriais e usos residenciais, viu, no decorrer dos
anos, essa situação ir se modificando — as fábricas mudaram-se para áreas mais periféricas,
atraindo para lá as atividades de armazenagem e de comércio atacadista. Esse fato se deu
provavelmente pela atração por ofertas de maiores áreas a preços mais acessíveis, ainda que
para isso fosse necessário estender o alcance de alguns serviços urbanos.
Os autores ainda ressaltam que as áreas residências também se modificam, observando que as
classes de maior poder aquisitivo procuram morar em áreas mais periféricas, buscando situar-
se em áreas com jardins e parques, fugindo dos congestionamentos que, em excesso, acabam
por expulsar a população e atividades econômicas, enquanto as classes de menor poder
aquisitivo passam a ocupar as áreas mais centrais, que, desvitalizadas, tiveram uma queda
signi- ficativa nos preços e cujas construções e espaços ficaram degradados.
Em algumas áreas a desocupação do solo urbano ocorre porque as con- dições locais não mais
se apresentam suficientemente atrativas para manter a população naquela área; em outras,
ocorre o contrário, por exemplo, as ocu- pações das áreas centrais por outra classe social que
ganha em qualidade de vida, comparativamente às condições anteriores.

O planejamento urbano dispõe de vários instrumentos, tais como disciplinamento do Uso e
Ocupação do Solo, Parcelamento do Solo e Sistema Viário, que devem considerar a utilização
racional dos recursos ambientais.
Segundo Mota (2011), alguns exemplos podem ser citados sobre como o planejamento urbano
pode ser realizado no disciplinamento do uso do solo:
Localização de um distrito industrial em posição tal que a direção dos ventos predominantes
não seja dele para a cidade.
Definição de áreas de preservação para os terrenos situados às margens de recursos hídricos
ou que tenham grande declividade.
Definição de usos com baixa taxa de ocupação em áreas de recarga de aquíferos, em terrenos
com declividade média ou adjacentes às faixas de proteção dos recursos hídricos, entre outros.
Estabelecimento de usos do solo em função da infraestrutura sanitária existente ou projetada;
usos tais como o habitacional multifamiliar, que resultam em grandes produções de esgoto
não devem ser definidos para locais desprovidos de sistemas de abastecimento de água e
esgotamento. Nas áreas onde há infraestrutura sanitária, as densidades populacionais devem
ser definidas em função das capacidades dos sistemas de água e esgoto.
Áreas de valor ecológico (por exemplo, manguezais, dunas, estuários, florestas naturais etc.)
devem ser destinadas à preservação permanente. A localização de um aeroporto e de suas
atividades de apoio deve considerar os impactos sobre usos sensíveis, tais como os
residenciais, escolas, hospitais etc.
Na definição de áreas livres, destinadas a parques e outros equipamentos de lazer, devem ser
escolhidos locais onde a proteção das condições naturais é necessária, tais como margens de
recursos hídricos, faixas de isolamento entre usos não compatíveis, terrenos com solos onde
cons- truções pesadas não são recomendáveis etc.
Os caminhos naturais das águas superficiais e as áreas de amortecimento
de cheias não devem ser alterados.
O planejamento urbano deve considerar a capacidade de suporte de um
ambiente, em que definem-se as áreas com usos ambientalmente suportáveis e equilibrados.

Abordaremos a seguir aspectos relevantes para o planejamento em relação
a áreas verdes, acessibilidade e mobilidade urbana e edificações sustentáveis.
2.2.1 Com relação às áreas verdes
A urbanização causa a poluição que resulta em impactos ambientais adversos, afetando os
elementos naturais.
O controle ambiental das áreas verdes, compreendendo a flora e a fauna silvestre e também a
proteção e a preservação de espécies exóticas, é uma obri- gação legal dos municípios,
estados, da União e de todos os cidadãos, segundo a constituição brasileira (PHILIPPI JUNIOR;
ROMÉRO; BRUNA, 2004, p. 216).
Para Schiel et al. (2002, p. 60), as áreas verdes localizadas nas áreas urbanas desempenham
importantes funções e proporcionam melhorias no ambiente, trazendo benefícios para seus
habitantes. Tais funções são:
A função ecológica deve-se à presença da vegetação, do solo não impermeabilizado e de uma
fauna mais diversificada nessas áreas, promovendo melhorias no clima da cidade e na
qualidade do ar, da água e do solo.
A função social está intimamente relacionada à possibilidade de lazer que essas áreas
oferecem à população.
A função estética diz respeito à diversificação da paisagem cons- truída e ao embelezamento
da cidade.
A função educativa está relacionada à imensa possibilidade que essas áreas oferecem como
ambiente para o desenvolvimento de atividades extraclasse e de programas de educação
ambiental.
A função psicológica que ocorre quando as pessoas, em contato com os elementos naturais
dessas áreas, relaxam, funcionando como possibilidades e momentos antiestressantes. Esse
aspecto também está relacionado ao exercício do lazer e da recreação nas áreas verdes.
Lima et al. (1994 apud SCHIEL, 2002, p. 59) apresentam definições para os diferentes termos
utilizados para descrever áreas verdes urbanas.
Espaço livre: conceito mais abrangente, integrando os demais e contrapondo-se ao espaço
construído em áreas urbanas.
Área verde: onde há predomínio de vegetação arbórea, englobando praças, jardins públicos e
parques urbanos. Os canteiros centrais de avenidas, os trevos e as rotatórias de vias públicas,
que exercem

apenas funções estéticas e ecológicas, também devem ser concei- tuados como área verde.
Entretanto, as árvores que acompanham o leito das vias públicas não devem ser consideradas
como tal, pois as calçadas são impermeabilizadas.
Parque urbano: área verde com função ecológica, estética e de lazer, entretanto, apresenta
extensão maior que as praças e jardins públicos.
Praça: como a área verde, sua função principal é o lazer. Uma praça, inclusive, pode não ser
uma área verde, quando não tem vegetação e encontra-se impermeabilizada.
Arborização urbana: diz respeito aos elementos vegetais de porte arbóreo dentro da cidade.
Nesse enfoque, as árvores plantadas em calçadas fazem parte da arborização urbana, porém
não integram o sistema de áreas verdes.
Sabe-se que a qualidade de vida no ambiente urbano está diretamente relacionada à
quantidade, qualidade e distribuição das áreas verdes na malha urbana.
O índice per capita de áreas verdes públicas expressa a quantidade de espaços livres de uso
público, em km2 ou m2, pelo número de habitantes que vive em determinada cidade. Para
Schiel (2002), nesse cálculo entram as praças, os parques e os cemitérios, ou seja, espaços cujo
acesso da população é livre.
Cavalheiro e Del Pichia (1992 apud SCHIEL, 2002, p. 62) apresentam índices quanto à
capacidade de suporte para visitação de espaços livres representados no Quadro 2.1.
Quadro 2.1 Índices urbanísticos para espaços livres
Parque de bairro 6 10 1.000 (10 minutos) Público
Categoria
m2/hab
Área mínima (ha)
Distância residência (m)
Propriedade
Parque de vizi- nhança
0,75
0,05
500
Público ou particular
Parque distrital ou setorial
6/7
100
1.200 (30 minutos)
Público
Parque regional
Sem referência
200 (área com água)
Qualquer parte da cidade
Público
Cemitério
4,5
Sem referência
Sem referência
continua
70 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL continuação

Área para esporte
5,5
3-5
Balneário
1
2
Horta comuni- tária
12
300 (m2)
Sem referência
Verde viário
Sem referência
Sem referência
Junto ao sistema viário
Público
Fonte: Cavalheiro e Del Pichia (1992 apud SCHIEL, 2002, p. 62).
Devido ao crescimento da violência, existe uma tendência à construção de cercas no entorno
das áreas verdes e seu fechamento no período noturno. Também evitam-se os maciços
florestais que possam servir de esconderijo ou de moradias para andarilhos.
Os espaços livres trazem melhoria para a qualidade de vida urbana, razão pela qual devem ser
conservados com adequada iluminação, visando à se- gurança do local. Esse conjunto de ações
propicia o uso desses espaços pela população.
2.2.2 Com relação à acessibilidade e mobilidade urbana
Os deslocamentos no espaço urbano ocorrem devido ao acesso às moradias, postos de
trabalho, lazer, procura por serviços, entre outros.
Tem sido comum haver intermináveis engarrafamentos nas grandes e médias cidades,
evidenciando os problemas estruturais e ambientais urbanos.
O planejamento de cidades sustentáveis inclui diversos meios de locomoção, o ciclismo, o uso
compartilhado de carros, o transporte público e, inclusive, o deslocamento a pé. A modalidade
multimodal no planejamento das cidades contribui para a redução da poluição e do
carregamento das vias públicas.
Para Levine (1998 apud RAIA JÚNIOR, 2000) a acessibilidade urbana é melhor quando o local
de trabalho, o mercado, a biblioteca podem ser acessados a pé ou de bicicleta. Assim, os
deslocamentos tornam-se menos dispendiosos em termos de tempo e de custos aumentando
assim a acessibilidade e contem- plando o conceito de atratividade, pois as oportunidades ou
atratividades de uma determinada região está vinculada à sua acessibilidade.
Para Campos (2003, p. 56), o estudo de acessibilidade deve considerar:
padrões de origem e destino das regiões e as vias mais utilizadas;

taxas de saída e chegada dos empreendimentos;
identificação dos horários de uso predominantes;
cálculo do número de viagens;
identificação do padrão de distribuição de viagens geradas no empreendimento,
considerando as origens e destinos predominantes e os caminhos mais utilizados;
circulação de pedestres, para a travessia de ruas e cruzamentos e passagem de
empreendimentos;
análise do sistema de circulação local e previsão de mudanças, inclusive das funções das vias, e
explicitação dos ajustes necessários; microacessibilidade;
demanda gerada;
sistema existente, explicitando frequência e capacidade, considerando também padrões de
qualidade existentes.
Com relação à mobilidade, Morris (1979 apud RAIA JÚNIOR, 2000, p. 61) define-a como a
capacidade dos indivíduos se locomoverem de um lugar para outro nos diferentes tipos de
transportes ofertados, inclusive a pé.
Segundo Akinyemi e Zuidgeest (1998 apud RAIA JÚNIOR, 2000 , p. 63), mobilidade é uma
variável de oferta do que demanda. Em vez de significar viagens realizadas em unidades,
km/viagem, número de viagens/pessoa, mobilidade pode ser caracterizada como algo
qualitativo que representa a capacidade que um grupo de pessoas tem para viajar de uma
zona ou local para outro por diversos modos de transporte.
Campos (2003, p. 58) ressalta que o estudo de mobilidade urbana, sob a ótica de análise
qualitativa, deve considerar os seguintes aspectos:
diagnóstico da população de usuários a fim de definir padrões de deslocamento;
natureza das condições de geração de viagens produzidas pelo empreendimento,
considerando os usos do entorno;
geração de tráfego;
caracterização socioeconômica do usuário do transporte coletivo ou não;
revisão dos trajetos, alternativos ou não, caso haja mudanças no sistema viário.

Segundo Keeler e Burke (2010, p. 226), os principais componentes da criação de cidades
sustentáveis incluem: localização inteligente, projeto de urbanismo de qualidade, implantação
ambientalmente adequada, tecnologias sustentáveis, sustentabilidade social e uso do solo de
maneira eficiente, possibilitando:
oferta de diversos modos de transporte;
trânsito facilitado para os pedestres;
implantação de empreendimentos com infraestrutura existente; evitar a formação de vazios
urbanos;
preservação de cinturões verdes coerentes com espaços abertos acessíveis ao redor das
cidades;
implantação de empreendimentos perto dos sistemas de trânsito preexistentes devido à
possibilidade de as pessoas utilizarem o transporte público;
priorizar o trânsito de pedestres em relação ao transporte público; priorizar o trânsito do
transporte público ao transporte individual; priorizar usos mistos, tais como moradia, trabalho
e comércio, pois reduzem a necessidade de percorrer longas distancias atrás de bens e
serviços;
evitar a ocupação de terras agrícolas produtivas;
evitar a perda de habitats;
implantar equipamentos voltados para pedestres, ciclistas e transporte público;
prever o acesso a parques e outros espaços públicos.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), diversas cidades brasileiras de médio porte
têm na bicicleta um meio de transporte rápido, ambientalmente sustentável e com diversos
efeitos positivos para a saúde e para o meio social. Para os autores, esse processo evoluiu
como uma solução natural imposta por fatores culturais, sociais e econômicos.
Com o objetivo de aumentar os deslocamentos a pé, as cidades sustentáveis devem propiciar
ambientes confortáveis para os pedestres, com calçadas mais largas e uniformes, pois, dessa
forma contribuirão para melhorar os níveis de saúde pública e a para reduzir impactos
ambientais devidos ao aumento do número de automóveis.

No entanto, o atual desenvolvimento prevê a separação rígida dos usos do solo e cria a
dependência praticamente exclusiva do uso de automóveis.
O desenvolvimento urbano deve prever espaços abertos e a conservação do patrimônio
arquitetônico, além de evitar a segregação social.
Para Keeler e Burke (2010, p. 217), a cidade deve ser planejada dentro de um contexto
regional, cada cidade deve ser vista como parte integrante de uma região maior. Para os
autores, os princípios específicos de planejamento são:
A metrópole tem uma relação ambiental, econômica e cultural importante com as terras
agrícolas e paisagens naturais do entorno. A construção em bairros com estruturas
consolidadas conserva recursos ambientais, investimentos econômicos e a malha social. Os
novos loteamentos devem ser organizados ao redor de bairros e distritos preexistentes;
quando isso não for possível, é preciso organizar cidades pequenas e vilas com um equilíbrio
entre postos de trabalho e habitações.
As cidades grandes e pequenas devem beneficiar as pessoas com diferentes níveis de renda,
evitando concentrar a pobreza.
A região deve ser apoiada por uma rede de opções de transporte multimodal.
As receitas e recursos devem ser compartilhados de maneira mais
cooperativa entre as prefeituras e centros regionais.
Os engarrafamentos causados pelo excesso de veículos nas vias públicas tornam o transporte
público lento, ou seja, o preço da mobilidade dos que têm carro é, muitas vezes, a redução da
mobilidade dos outros cidadãos. A cada dia aumenta a frota de automóveis, porém, a
infraestrutura viária não tem capacidade para absorver esse acréscimo de demanda. Nas
grandes cidades, são
comuns os intermináveis engarrafamentos a qualquer hora do dia.
Uma estratégia importante no planejamento das cidades é reduzir a demanda da população
por deslocamentos, sobretudo nos chamados horários de pico. Os deslocamentos têm como
finalidade promover o acesso principalmente
às atividades para o trabalho, comércio, serviços e estudo.
O trânsito é resultado das inúmeras viagens realizadas para atender às
necessidades de deslocamento das pessoas por diversos motivos, tais como trabalho,
educação, lazer, negócios e saúde, e está diretamente relacionado ao uso e ocupação do solo.

Um fato que tem ocorrido em muitas cidades é a alteração dos locais de desenvolvimento de
atividades econômicas, situadas anteriormente na região central, e atualmente espalhando-se
para novos centros em busca de locais de fácil acesso e áreas de estacionamento, o que
acarretou uma modificação da avaliação do trânsito nas cidades.
A pulverização desses novos centros de interesse, porém, muitas vezes acontece sem um
planejamento que acompanhe essa movimentação. Alguns tipos de estabelecimento
demandam muitas viagens de veículos e são deno- minados Polos Geradores de Tráfego (PGT)
ou de Viagens (PGV), tais como centros industriais, centros de convenções, hospitais, lazer e
cultura, aeroportos, terminais rodoviários e outros; nesses locais desenvolvem-se atividades
que despertam grande atração sobre a população e, portanto, produzem significativo
contingente de viagens.
Em geral os locais de instalação de Polos Geradores de Tráfego (PGT) neces- sitam de grandes
espaços para o estacionamento de veículos, carga e descarga de bens ou produtos e embarque
e desembarque de pessoas. Especial atenção deve-se ter quando da escolha da área para
instalação desse tipo de empreendimento devido à condição de saturação do sistema viário.
A saturação no sistema viário nas vias de acesso e próximo ao empreendimento pode
ocasionar congestionamentos, poluição sonora (ruídos e vibrações); além de acidentes de
trânsito, estes impactos interferem na qualidade de vida da população.
Ou seja, é importante que haja uma avaliação em relação ao número de viagens atraídas pelo
empreendimento e a infraestrutura disponível.
Os PGT alteram significativamente as condições de circulação de pessoas e veículos de seu
entorno e alteram o padrão das viagens em sua área de in- fluência. De acordo com o
Denatran (BRASIL, 2001b, p. 8):
Os polos geradores de tráfego são empreendimentos de grande porte que atraem ou
produzem grande número de viagens, causando reflexos negativos na circulação viária em seu
entorno imediato e, em certos casos, prejudicando a acessibilidade de toda a região, além de
agravar as condições de segurança de veículos e pedestres.
A instalação de um PGT causa impactos na circulação, sendo necessário uma análise da
estrutura viária para avaliação das condições de mobilidade e acessibilidade de pessoas e
diferentes tipos de transporte, assim como o aumento da demanda de estacionamento.

Esta avaliação é importante devido ao aumento do volume de tráfego em determinada área,
as vias adjacentes e de acesso ao polo gerador de tráfego também são atingidas, ocorrem
desta forma impactos sobra a circulação viária do entorno. Ou seja reduz os níveis de serviço
das vias e como consequência a segurança das vias que integram a área de influência. De
acordo com o Denatran (BRASIL, 2001b, p. 8), os impactos sobre a circulação viária produz
efeitos indesejáveis à população, tais como:
congestionamentos, que provocam o aumento do tempo de deslocamento dos usuários do
empreendimento e daqueles que estão de passagem pelas vias de acesso ou adjacentes, além
do aumento dos custos operacionais dos veículos utilizados;
deterioração das condições ambientais da área de influência do polo gerador de tráfego, a
partir do aumento dos níveis de poluição, da redução do conforto durante os deslocamentos e
do aumento do número de acidentes, comprometendo a qualidade de vida dos cidadãos;
conflitos entre o tráfego de passagem e o que se destina ao empreendimento e dificuldade
de acesso às áreas internas destinadas à circulação e ao estacionamento, com implicações nos
padrões de acessibilidade da área de influência imediata do empreendimento.
Um PGT deve contemplar área de vagas de estacionamento de veículos com número suficiente
de vagas, para que não ocorra interferência nas vias públicas devida ao número excessivo de
veículos estacionados, causando, consequentemente, ocupação de espaços destinados à
circulação e redução da fluidez do tráfego nessas vias.
Outro aspecto importante a ser avaliado nos projetos de PGT são as áreas de carga e descarga
e de embarque e desembarque de passageiros, para evitar novamente a utilização indevida
das vias públicas.
De acordo com o Código de Trânsito Brasileiro, Lei n. 9.503/97, em seu art. 93 (BRASIL, 1997a,
p. 37), ficou estabelecido que:
Nenhum projeto de edificação que possa se transformar em polo atrativo de trânsito poderá
ser aprovado sem prévia anuência do órgão ou entidade com circunscrição sobre a via e sem
que do projeto conste área para estacionamento e indicação das vias de acesso adequadas.

Uma maneira com a qual a administração municipal pode contribuir para reduzir a demanda
por transporte é descentralizar seus serviços e sua infraestrutura de serviços, pois, dessa
forma, os munícipes poderão resolver suas pendências e trâmites com a prefeitura sem
precisar se deslocar.
Esses deslocamentos poderiam ser reduzidos caso um bairro contemplasse usos múltiplos e
compatíveis: residências, comércio, escolas, espaços culturais, atividades de lazer e até
pequenas indústrias não poluentes.
É necessário desenvolver uma economia que seja local para gerar oferta de emprego capaz de
resolver, ali mesmo, naquele bairro, parte da mão de obra e, dessa forma, reduzir a
necessidade de deslocamentos de parte dos moradores.
Dessa forma, as pessoas manteriam em seu próprio bairro suas atividades primordiais, como a
escola das crianças, os locais de fazer compras, as agências bancárias, os trâmites burocráticos,
o cinema, o restaurante e o trabalho. Em um bairro com tais características, ocorre a redução
da demanda pelo automóvel.
Segundo Keeler e Burke (2010, p. 217), os bairros de uma cidade devem atender aos seguintes
princípios:
Os bairros devem ser compactos, priorizando os pedestres e o uso misto.
É necessário interconectar as ruas de modo a promover caminhadas, viagens de automóveis
mais curtas e conservação de energia. Uma ampla variedade de tipos de moradia e níveis de
preço fortalece os laços cívicos das comunidades.
Os corredores urbanos podem ajudar a revitalizar os centros urbanos, ao passo que as faixas
de autoestrada costumam depreciar as áreas centrais preexistentes.
Quando há uma densidade urbana adequada junto aos pontos de parada, o transporte público
se torna uma alternativa viável ao uso de automóveis.
O ideal é inserir as atividades cívicas, institucionais e comerciais em bairros e distritos, em vez
de isolá-las em complexos remotos de uso único.
Vários parques e espaços abertos devem ser conectados e distribuí- dos dentro dos bairros e
distritos.
Outro aspecto a ser considerado em bairros com usos múltiplos é uma mistura social
equilibrada, que não se restringe apenas à redução da demanda

por transporte, mas principalmente à construção de uma sociedade democrá- tica que valoriza
o espaço de rua, como centro da urbanidade. Segundo Sirkis (1999), é justamente o oposto da
polarização e separação entre condomínios fechados de classe média versus favelas, formando
dois mundos que não se integram, não se misturam, não se conhecem.
É comum nas cidades brasileiras a ocupação da periferia pela população de baixa renda. O
simples investimento público com abastecimento de água, coleta de esgoto e rede de energia
elétrica e pavimentação de vias não significa o atendimento de todas as necessidades do ser
humano visando à qualidade de vida.
O aumento da demanda por transporte ocorre muitas vezes devido à longa distância entre o
local de moradia e os locais de trabalho. Como o planejamento das cidades pode ajudar a
reduzir essa demanda?
Outro grande aliado da redução da demanda por transporte é a informática. Para Sirkis (1999),
a Internet se torna um fator poderoso na substituição das autoestradas quando:
Permite que cada vez mais pessoas trabalhem em casa, comunicando-se pela rede.
Oferece uma ampla gama de possibilidades de aquisição de bens e ser- viços, entregues em
domicílio.
Cria um mundo de possibilidades para as quais nos transportamos apenas virtualmente,
transferindo o engarrafamento eventualmente para a linha telefônica e para o provedor.
Já acontece atualmente, mas a informática deverá contribuir ainda mais na redução da
demanda por deslocamentos, muitas pessoas já realizam pagamen- tos por meio da Internet
ou fazem cursos pela modalidade ensino a distância, além de trabalharem por meio da
Internet.
Para saber mais
Conheça uma metodologia para avaliar impactos de tráfego lendo o artigo intitulado “Quanti-
ficação dos impactos de polos geradores de tráfego”, disponível em:
<http://www.producao.ufrgs.br/arquivos/disciplinas/412_impactos_polo_gerador_versao_lin
dau_ rev.doc>.
2.2.3 As edificações e o uso dos recursos naturais
Dentre as estratégias das cidades sustentáveis está a oferta de moradias de qualidade; estas
devem atender aos anseios da população, considerando níveis de renda diferenciados nas
diversas etapas da vida.
Ou seja, não existe um único tipo de habitação capaz de atender a todas as necessidades do
ser humano.
Outro fator a considerar na construção civil são os impactos ambientais adversos, pois uma
edificação sustentável considera o ciclo de vida em todos os níveis.
Para Keeler e Burke (2010, p. 184), o material ou produto e seus componentes devem
apresentar as seguintes qualidades:
Durabilidade.
Embalagem mínima.
Processamento mínimo sem produtos derivados nocivos. Produção mínima de resíduos ao
longo do ciclo de vida.
Alto percentual de conteúdo reciclado, podendo ser pré-consumido (antigamente chamado de
pós-industrial), mas, preferencialmente, pós-consumido.
Uso mínimo de recursos naturais, mas, se utilizados, que seja ao máximo.
Altos níveis de conteúdo de demolição, reutilização ou recuperação. Ser feito de materiais
renováveis.
Ser feito de materiais com base biológica.
Necessidade de limpeza e manutenção baixa ou mínima. Possibilidade de desmontagem em
elementos separados.
Ter componentes que possam ser reutilizados junto a produtos finais preexistentes ou
planejados.

Ter componentes que possam ser reciclados.
Causar impactos reduzidos ou nulos na atmosfera, água, solo e ar durante todas as fases do
ciclo de vida.
Keeler e Burke (2010, p. 187) ressaltam que a edificação sustentável contempla, além do
ambiental, diversos outros aspectos:
Tratar das questões de demolição no terreno e de resíduos de cons- trução, bem como dos
resíduos gerados pelos seus usuários. Buscar a eficiência na utilização dos recursos.
Minimizar o impacto da mineração e do extrativismo na produção de materiais e contribuir
para a recuperação dos recursos naturais. Reduzir o consumo de solo, água e energia durante
a manufatura dos materiais, a construção da edificação e a utilização por seus usuários.
Planejar uma baixa energia incorporada durante o transporte dos materiais ao terreno.
Trabalhar de modo lógico à medida que a cadeia de produção de materiais é traçada.
Buscar a conservação de energia e projetar visando ao consumo eficiente de energia na
alimentação dos sistemas de calefação, re- frigeração, iluminação e força. Já que a construção
de edificações está entre os principais emissores de dióxido de carbono (CO2), planejar a
redução de tais emissões é um grande desafio, e logo se tornará uma obrigação social e
política inegociável.
Oferecer um ambiente interno “saudável”:
Evitar o uso de materiais de construção e limpeza que emitam compostos orgânicos voláteis
(VCCs) e suas interações sinergéticas.
Evitar o uso de equipamentos que não controlem ou não filtrem de maneira adequada a
entrada ou a produção de particulados.
Controlar a entrada de poluentes externos por meio de filtragem do ar e ventilação
adequados, o mesmo se aplica aos contaminantes usados pelos usuários, como em produtos
de higiene pessoal.
Projetar uma conexão com o exterior que forneça ventilação natural, iluminação diurna e
vistas para o exterior.
Para tanto, a função dos projetos arquitetônicos e de paisagismo assumem importante papel
na busca de cidades sustentáveis.

Segundo Keeler e Burke (2010, p. 217), os detalhes do ambiente construído definidos pela
arquitetura e pela paisagem devem seguir os seguintes princípios: A função principal de todos
os projetos de arquitetura e paisagismo é definir fisicamente as ruas e os espaços públicos
como áreas de uso comum. Os projetos de arquitetura individuais devem estar intimamente
vincu-
lados com o entorno.
A revitalização de áreas urbanas depende da segurança das pessoas e do patrimônio. O
projeto das ruas e das edificações deve contribuir para a segurança dos ambientes, mas sem
comprometer a acessibilidade e a transparência.
Nas metrópoles contemporâneas, os empreendimentos precisam acomo- dar automóveis de
maneira adequada. No entanto, isso deve ser feito de modo a respeitar os pedestres e o
formato dos espaços de uso comum. As ruas e as praças devem ser seguras, confortáveis e
interessantes aos olhos dos pedestres. Se configuradas adequadamente, elas encorajam a
prática de caminhadas e permitem aos vizinhos travar conhecimento e proteger a
comunidade.
O projeto e arquitetura e paisagismo deve estar de acordo com o clima, a topografia, a história
e as práticas de construção locais.
Os edifícios cívicos e locais de reunião pública requerem terrenos importantes para reforçar a
identidade da comunidade e a cultura democrática. Tais edificações devem ter tipologias
distintas, visto que seus papéis são diferentes em relação aos demais edifícios e locais de
reunião que fazem parte da malha urbana.
Todas as edificações devem transmitir aos usuários uma sensação de localização, clima e
tempo. Os métodos passivos de calefação e refrige- ração podem ser mais eficientes no
consumo de recursos que os sistemas mecânicos.
A preservação e a renovação de edificações históricas, distritos e paisagens garantem a
continuidade e a evolução da sociedade.
Segundo Sirkis (1999), é interessante criar nos bairros de classe média mecanismos que
permitam o acesso à moradia também para as pessoas de baixa renda. Não sob a forma de
guetos, em conjuntos habitacionais isolados, que não integram e criam situações de tensão e
conflitos, mas de forma integrada.

Para isso, devem ser utilizados mecanismos tributários de estímulo a oferta mais barata de
moradias a essas famílias.
O projeto de edificações sustentáveis deve considerar baixo consumo de energia; para tanto, a
edificação deve ser locada de forma estratégica em relação à direção dos ventos e insolação,
além de usar formas apropriadas ao clima, prever isolamento térmico entre o interior e o
exterior e utilizar aberturas de forma a fornecer ar fresco e incorporar energias renováveis.
1. Com relação à acessibilidade e mobilidade urbana, é CORRETO afirmar:
2.
I. A oferta de tipos diferentes de transportes contribui para a redução do carregamento das
vias públicas e melhora a acessibilidade urbana.
II. A acessibilidade urbana é melhor quando o local de trabalho, o mercado e a biblioteca, por
exemplo, podem ser acessados por veículos de passeio.
III. As oportunidades ou atratividades de determinada região está vinculada à sua
acessibilidade.
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas.
c) Somente as afirmativas I e III estão corretas.
O planejamento urbano deve considerar:
I. Oferta de diversos modos de transporte.
II. Implantação de empreendimentos em locais com infraestrutura existente.

III. Priorizar o trânsito do transporte individual ao transporte público. Assinale a alternativa
CORRETA:
c) Somente as afirmativas I e III estão corretas. d) Todas as afirmativas estão corretas.
Fique ligado!
Nesta unidade, você aprendeu que:
As ações e procedimentos sustentáveis devem fazer parte da prática da gestão pública.
O planejamento urbano deve resultar na conservação dos recursos naturais.
Deve ser observada a “capacidade de suporte” dos diferentes ambientes de uma área urbana.
Os governos locais, responsáveis por solucionar problemas intraurbanos, têm a necessidade
de melhorar suas estratégias, sendo necessário integrar a gestão ambiental em suas diretrizes.
O Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal
A qualidade de vida no ambiente urbano está diretamente relacionada à sua quantidade,
qualidade e distribuição das áreas verdes.
O planejamento de cidades sustentáveis inclui diversos meios de locomoção.

Abordar o tema sustentabilidade traz benefícios a todos, porque faz com que os planejadores,
gestores e profissionais de diversas áreas repensem sua forma de atuação e busquem uma
nova postura ante os novos desafios. A sustentabilidade é um conceito que deve estar
incorporado na concepção das cidades e em seu desenvolvimento ao longo do tempo.
1.
O art. 37 da Lei n. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, definiu como aspectos
relevantes a serem analisados pelo Estudo de Impacto de Vizinhança as seguintes questões:
I. Adensamento populacional.
II. Equipamentos urbanos e comunitários.
III. Uso e ocupação do solo. IV. Valorização imobiliária.
V. Geração de tráfego e demanda por transporte coletivo. VI. Ventilação e iluminação.
VII. Paisagem urbana e ao patrimônio natural e cultural. Assinale a alternativa CORRETA:
b) Somente as afirmativas II, IV, VI e VII estão corretas.
c) Somente as afirmativas III, IV e V estão corretas.
Com relação às funções das áreas verdes, é CORRETO afirmar: I. Promove melhorias no clima
da cidade e na qualidade do ar.
2.

II. Proporciona lazer e embelezamento à cidade. III. Não contribui para a manutenção da
fauna. Assinale a alternativa CORRETA:
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas. c) Somente as afirmativas I e III estão corretas.
3. Dentre as ações e procedimentos da gestão pública sustentável estão:
I. Conformidade à legislação e normas ambientais.
II. Planejamento estratégico sustentável.
III. Prevenção e monitoramento.
IV. Ações de controle e fiscalização.
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas. c) Somente as afirmativas I e IV estão corretas.
4. Cite cinco condicionantes que interferem na qualidade de vida das pessoas.
5. Cite quatro exemplos de instrumentos previstos no estatuto da cidade (Lei Federal
10.257/2001), que integram o planejamento municipal.
Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 85 Referências

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cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, Brasília, DF.
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Unidade 3
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade
Thiago Augusto Domingos
Objetivos de aprendizagem: Nesta unidade vamos em compreender o que é planejamento e
quais são os tipos de planejamento, para depois estudarmos o capítulo Da Política Urbana de
nossa Constituição Federal (C.F.) e o Estatuto da Cidade.
Seção 1:
Planejamento urbano
Na primeira seção, vamos discutir o que é o planejamento urbano e, para tanto, vamos nos
basear na tipologia de planejamento urbano elaborada pelo geógrafo Marcelo Lopes de Souza.
Veremos que há diversas abordagens sobre o assunto e daremos ênfase ao papel da educação
ambiental no planejamento ambiental.
Estatuto da Cidade
Nesta seção trabalharemos o Estatuto da Cidade, que regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal de 1988. Vamos estudar as Diretrizes Gerais, o Zoneamento Ambiental e,
principalmente, os instrumentos do Estatuto da Cidade.
Plano diretor participativo
Abordaremos, nesta seção, o Plano Diretor, que é um instrumento de grande importância
para o planejamento
Seção 2:
Seção 3:
Seção 4:
das cidades brasileiras. Você irá perceber que os Planos Diretores devem ser elaborados pelo
poder público junto com a população.
Gestão democrática e orçamento participativo
Vamos, na Seção 4, discutir sobre a gestão democrá- tica da cidade a partir do orçamento
participativo. Apesar de ser um instrumento que não é utilizado em todas as cidades, ele está
previsto como um instrumento de planejamento das cidades no Estatuto da Cidade.
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 91 Introdução ao estudo

Nesta unidade vamos estudar o planejamento urbano a partir da tipologia das abordagens de
planejamento urbano de Souza (2004).
Vamos discutir, também, o que é a educação ambiental e como ela pode auxiliar no
desenvolvimento do planejamento urbano.
Outro importante foco de estudo é a importância dos movimentos sociais na elaboração do
capítulo “Da Política Urbana” da Constituição Federal de 1988.
Por fim, trabalharemos o Estatuto da Cidade e os instrumentos da política urbana, bem como
os Planos Diretores e o Orçamento Participativo.
Seção 1 Planejamento urbano
Planejamento, também chamado de planificação, diz respeito ao ato ou efeito de planejar, ou
seja, é a preparação para execução de determinada tarefa ou trabalho. É a elaboração de um
conjunto de procedimentos e ações, que visam à realização de determinado projeto. São
elementos fundamentais ao planejamento: pensamento orientado para o futuro; escolha
entre alternativas; consideração de limites, restrições e potencialidades e consideração de
prejuízos e benefícios; possibilidade de diferentes de cursos de ação, os quais dependem de
condições e circunstâncias variáveis (CULLINGWORTH apud SOUZA, 2004).
Planejamento às vezes se confunde com gestão, mas, assim como vimos na Unidade 1, gestão
e planejamento não são termos sinônimos, lembra-se? O planejamento remete ao futuro,
enquanto a gestão remete ao presente.
Vamos, nesta unidade, estudar o Plano Diretor, que é um conjunto de leis elaborado pelo
poder público municipal, que deve ser atualizado a cada dez anos, portanto, é um instrumento
de planejamento em longo prazo. Contudo, há diversos tipos de planejamento e, antes de
discutirmos sobre o Plano Diretor, vamos estudá-los. Após a leitura dos tipos de planejamento,
procure conhecer o de sua cidade e, posteriormente, busque identificar qual tipo de
planejamento é desenvolvido.
92 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL 1.1 Tipos de planejamento

Elaborar uma tipologia do planejamento urbano não é uma tarefa fácil e poucos autores se
aventuraram nesse sentido. Não vamos intentar realizar uma nova tipologia, e nos
basearemos, então, no trabalho realizado por Marcelo Lo- pes de Souza no livro Mudar a
cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos (SOUZA, 2004). Dessa
forma, uma abordagem mais apro- fundada sobre os tipos de planejamento urbano pode ser
encontrada na obra supracitada. Se você se interessa pelo tema, não deixe de ler o livro
original!
1.1.1 Planejamento físico-territorial clássico
Em inglês, é chamado de blueprint planning, e surgiu a partir da influência de ideias dos
modernistas da década de 1930, primeiro de Tony Garnie e posteriormente, Le Corbusier. O
ápice desse tipo de planejamento deu-se entre o fim da Segunda Guerra Mundial e a década
de 1960, mas suas raízes intelectuais são anteriores à década de 1940. Segundo Souza (2004,
p. 123, grifo do autor),
[...] consiste na concepção do planejamento como a atividade de elaboração de planos de
ordenamento espacial para a “cidade ideal”. Tipicamente trata-se de planos nos quais se
projeta a imagem desejada em um futuro menos ou mais remoto — no estilo “a cidade ‘x’
daqui a vinte anos” —, funcionando o plano como um conjunto de diretrizes a serem seguidas
e metas a serem perseguidas (quanto aos usos da terra, ao traçado urbanístico, ao controle
da expansão e do adensamento urbanos, à provisão de áreas verdes e ao sistema de
circulação).
Este tipo de planejamento é regulatório e tecnocrático, no qual o Estado faz uso de seus
poderes de controle e disciplinamento da expansão urbana e do uso da terra, prevalecendo o
uso de instrumentos técnico-normativos orientados ao desenvolvimento e ao ordenamento
físico da cidade. Sobre a partici- pação popular nesse tipo de planejamento, Souza (2004)
afirma que é muito pequeno, e o máximo atingido são formas de pseudoparticipação, sendo
que no urbanismo corbusiano isso não era nem preconizado.
Para saber mais
Le Corbusier era o pseudônimo de Charles-Edouard Janneret-Gris, um dos mais influentes ar-
quitetos urbanistas da história. Ele projetou, para a cidade do Rio de Janeiro, um gigantesco
viaduto habitado que serviria como uma grande via expressa aérea na qual os usuários
poderiam contemplar a paisagem da cidade. Esse projeto nunca foi implantado.
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 93 1.1.2 O planejamento sistêmico e o enfoque

racional
Na década de 1960, o blueprint planning passou a ser alvo de diversas críticas, inclusive de
cunho epistemológico e metodológico. No interior do próprio ambiente do planejamento
regulatório uma crítica ganha corpo, a crítica sistêmica. O planejamento sistêmico parte do
pressuposto de que a realidade é estruturada a partir de múltiplos sistemas. Sobre o
planejamento sistêmico, Souza (2004, p. 132, grifos do autor) explica que:
A ideia-força central, mais implícita que explícita, conti- nuava a ser, aqui, a da modernização
da cidade; todavia a abordagem sistêmica (systems planning), e mais ainda uma variante a ela
estreitamente associada, o enfoque “racional” (rational process view), sublinharão a racio-
nalidade dessa abordagem como elemento distintivo em face do “planejamento físico-
territorial”. Não que a preocupação com a racionalidade estivesse ausente do “planejamento
físico-territorial” clássico; entretanto, a maneira como essa preocupação passa a ser veiculada
conhece uma virada nos anos 60/70. Em ambos os casos trata-se de uma racionalidade
instrumental [...] como sendo aquela que volta exclusivamente para adequação dos meios a
fins preestabelecidos, permanecendo estes últimos inquestionados.
No planejamento sistêmico tem-se a ênfase sobre a necessidade de saber como as cidades e
regiões funcionam. Se o planejamento sistêmico surge da crítica ao blueprint planning, é
importante destacar que o primeiro não chegou a fazer o segundo perder a soberania, mas o
planejamento físico-territorial clás- sico absorveu elementos do enfoque sistêmico. Quanto ao
enfoque racional, Souza (2004, p. 134, grifos do autor) explica que:
[...] ele esteve, via de regra, umbilicalmente ligado ao systems planning, sendo fruto do mesmo
caldo de cultura histórico-científico, conquanto [...] trata-se de algo logicamente distinto.
Enquanto o enfoque sistêmico é basicamente substantivo, partindo de uma compreensão da
realidade como estruturada em sistemas, o enfoque dito racional é procedural; ou seja, o
debate não gira em torno da natureza da realidade, das prioridades do planejamento ou dos
problemas concretos a serem superados (isto é, do objeto), mas sim exclusivamente em torno
dos procedimentos (vale dizer, do método).

Tanto o planejamento sistêmico quanto o enfoque racional têm uma visão do planejamento
como um processo. Assim como no caso do planejamento físico-territorial clássico, o
planejamento sistêmico identifica-se com um Estado forte e intervencionista.
O planejamento físico-territorial clássico e o planejamento sistêmico apresentam certas
semelhanças, mas não podem ser considerados iguais. Sobre o assunto, analise as alternativas
a seguir e assinale a que estiver correta:
a) O planejamento sistêmico teve como maior influência o pensamento modernista de Tony
Garnie e Le Corbusier.
b) Tantooplanejamentofísico-territorialclássicoquantooplanejamento sistêmico estão
baseados em uma racionalidade instrumental.
c) O planejamento físico-territorial clássico inicia-se em meados do sé- culo XVIII, quando, sob
influência da Revolução Industrial, as cidades passaram a ser planejadas.
d) O planejamento sistêmico pregava a construção de cidades jardins, como forma de diminuir
a problemática ambiental das grandes me- trópoles mundiais.
1.1.3 Perspectivas “mercadófilas”
A partir da década de 1970, o planejamento regulatório passou a ceder es- paço para formas
mais “mercadófilas” de planejamento, assim, o planejamento regulatório se enfraqueceu. O
planejamento “mercadófilo” é mais próximo da gestão e dos interesses imediatos do capital
privado, ou seja, é um tipo de planejamento subordinado às tendências do mercado limitado a
acompanhar as tendências do mercado. É um tipo de planejamento que serve para estimular a
iniciativa privada, oferecendo vantagens como isenção tributária, terrenos, infraestrutura
subsidiada, de informações vitais para suspensão ou abolição de restrições de uso impostas
por zoneamento para determinas áreas. Favorece parcerias público-privadas, que tratam de
confiar largas fatias do planejamento e da administração de espaços públicos à iniciativa
privada (SOUZA, 2004).
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 95 As perspectivas “mercadófilas” representam o

espírito do “empresarialismo”
e, segundo Souza (2004, p. 137, grifos do autor), de certo modo isso reflete a
[...] assimilação, maior ou menor conforme o país e a cidade, das tendências contemporâneas
de desregula- mentação e diminuição da presença do Estado também no terreno do
planejamento e da gestão urbanos, amiúde sugeridas pela fórmula “parcerias público-
privado”.
Temos, portanto, de reconhecer que o planejamento “mercadófilo” se esteia nas próprias
alterações político-econômicas que marcam a década de 1970. É importante levar em
consideração que o modelo fordista de produção passou a demonstrar sinais de estagnação,
cedendo espaço para o modelo pós-fordista (ou toyotista), assim como o modelo de Estado
keynesiano. A ascensão do modelo neoliberalista, na década de 1980, passa a se propagar pelo
mundo pregando uma menor intervenção do Estado na economia. Outro motivo relevante é
que a ideia de planejamento era vista como ligada ao modelo soviético, o que arrefeceu seu
uso, cedendo espaço para a gestão.
Para saber mais
Keynesianismo se refere à obra do economista britânico John Maynard Keynes, que se
propunha a acabar com o problema do desemprego pela intervenção estatal, por meio da
redução da taxa de juros e incremento dos investimentos públicos.
O neoliberalismo é uma doutrina político-econômica que visa a uma adaptação do liberalismo
clássico às condições do capitalismo moderno. Dentre suas características temos: mínima
parti- cipação do Estado na economia; privatização de empresas; circulação livre de capitais
internacionais; Estado mínimo, porém forte; defesa do capitalismo.
O planejamento “mercadófilo” apregoa que o favorecimento dos interesses dos empresários
gera crescimento econômico e melhora a posição de determinada cidade na competição
interurbana, ao mesmo tempo que traz benefícios coletivos, tais como a geração de emprego
e maior circulação de riquezas. Souza (2004, p. 139), sobre o planejamento “mercadófilo”,
explica que: “No que diz respeito ao escopo, as perspectivas mercadófilas tendem a não ser es-
tritamente físico-territoriais, e sim ‘abrangentes’ ainda que o motivo condutor e o espírito
sejam essencialmente econômicos”.
96 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL 1.1.4 New Urbanism

O New Urbanism surge nos Estados Unidos no final da década de 1980 e procura reintegrar
componentes da vida moderna (como habitação, local de trabalho, fazer compras e recreação)
em bairros de uso misto, compactos, adap- tados aos pedestres e unidos por sinais de tráfego.
Surge como alternativa aos subúrbios daquele país, caracterizados por terem baixa densidade
demográfica. Não é “mercadófilo”, mas também não está muito longe disso. É conservador,
por não desejar a superação da sociedade e das cidades capitalistas. É um esforço de
compatibilização do desenvolvimento urbano com valores “comunitários” e com certa escala
humana. É voltado para um planejamento restrito “físico-territorial”, embora não se trate do
blueprint planning clássico. A abertura para a participação popular é bastante limitada (SOUZA,
2004, p. 143-144).
1.1.5 Desenvolvimento urbano sustentável e planejamento ecológico
As discussões em torno do desenvolvimento urbano sustentável se iniciam logo após a
publicação do Relatório Brundtland (também conhecido como “Nosso Futuro Comum”)
(COMISSÃO..., 1991).
Para saber mais
Relatório Brundtland
O Relatório Brundtland é um documento publicado no ano de 1987, elaborado por uma
comissão criada pela ONU, em 1983, presidido pela norueguesa Gro Harlem Brundtland com o
objetivo de analisar as questões pertinentes ao meio ambiente e propor formas de cooperação
internacional sobre a questão ambiental. É importante destacar que no documento foi
elaborada uma definição de desenvolvimento sustentável, entendido como aquele
desenvolvimento que atende às necessidades das gerações do presente sem comprometer a
possibilidade de desenvolvimento das gerações futuras.
Essa publicação causou grande repercussão tanto no meio acadêmico quanto no dia a dia, por
ter tornado popular a expressão “desenvolvimento sustentável”. Na verdade, a ideia de
desenvolvimento, muitas vezes, é considerada sinônimo de desenvolvimento sustentável.
O desenvolvimento urbano sustentável não é homogêneo, tampouco é uma teoria, mas
apresenta uma corrente majoritária, Souza (2004, p. 146) identifica
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 97

a obra Sustainable Cities como um dos exemplares mais representativos da corrente
majoritária (mainstream).
Hahn (apud SOUZA, 2000a, p. 269-270) estabelece oitos pontos de orien- tação para um
planejamento urbano ecologicamente aceitável:
1. Orientaçãohumano-etológica—consideraçõesemtornodasexigências derivadas das
características comportamentais dos seres humanos.
2. Participação e democratização.
3. Orientação para ciclos e redes — minimizar a taxa de utilização de
recursos aprendendo com as dinâmicas da própria natureza.
4. Orientação para a natureza e os sentidos — integração experiencial e sensória do homem
urbano com a natureza.
5. Orientação para a densidade qualificada — valorização de um mix fun- cional em vez da
separação de funções (como residencial, comercial, industrial etc.), na escala intraurbana,
vizinhança ou bairro.
6. Orientação para o genius loci — consideração da história e caracterís- ticas culturais locais.
7. Ecologia e economia — busca de simbiose entre economia e ecologia, utilizando
instrumentos como impostos ambientais sobre consumo ou uso de recursos.
8. Orientação internacional — consideração de marcos econômicos internacionais.
Esses oito pontos de orientação destacados por Hahn demarcam três campos de ação:
tecnologia e desenho urbanos, democracia de base e comunicação ambiental e economia
urbana e administração política. De todo modo, as pesquisas que envolvem o
desenvolvimento urbano sustentável são, normalmente, demais empiristas e com baixa
densidade teórica. Um ponto importante é a questão da pobreza. É levado em consideração
que há uma interdependência entre a qualidade de vida (especialmente da população de mais
baixa renda) e a preservação ambiental. Mas isso é feito de uma forma relativamente
superficial, haja vista que se abstém de problematizar verdadeiramente o modelo social, ou
seja, o capitalismo. Não se busca romper com o modelo civilizatório atual. É necessário frisar
que o modo de produção capitalista do século XXI apregoa um consumismo exacerbado e que
o modelo de desenvolvimento econômico é aquele dos países mais ricos, sobretudo os Estados
Unidos.

Há a necessidade, então, de uma alteração severa em nossa sociedade para que se alcance o
desenvolvimento urbano sustentável. Tudo indica que a necessidade de superação do modelo
civilizatório capitalista deve ser um requisito para a superação de problemas ambientais.
Souza (2000a, p. 267-268, grifos do autor) apresenta críticas sobre o mainstream do
desenvolvimento sustentável:
De qualquer maneira, marxistas e outros autores críticos vêm, há muito tempo, argumentando
convincentemente a propósito de algo intragável para o mainstream: a incompati- bilidade
essencial entre preservação ambiental e acumulação capitalista; em outras palavras, a
contradição embutida em um pretendido “capitalismo ecológico”. O “desenvolvimento urbano
sustentável”, fora de uma otimização da proteção ambiental em benefício do conjunto da
população urbana e de uma democratização da gestão e da fruição do espaço urbano, o que
depreende a crítica do modelo civilizatório capitalista, não passará, sob o ângulo de um
mínimo de resultados significativos em uma escala geográfica e temporal apreciável, de mais
um discurso em última análise inócuo, como aliás o é o próprio Relatório Brundtland.
Afora as críticas, temos que a ideia central do mainstream do desenvolvimento urbano
sustentável é o binômio modernização com sustentabilidade ecológica. É importante dizer que
o desenvolvimento sustentável tem “[...] uma crença inabalável no crescimento econômico
como parte essencial da solução para os próprios problemas ambientais. O próprio Relatório
Brundtland já havia reputado o crescimento econômico como um ‘imperativo estratégico’”
(SOUZA, 2004, p. 146, grifo do autor). Um importante destaque do desenvolvimento urbano
sustentável é a interdisciplinaridade dos trabalhos.
1.1.6 Planejamento comunicativo/colaborativo
O planejamento comunicativo/colaborativo tem como bases filosóficas as ideias de Jügen
Habermas sobre a razão e o agir comunicativo. Segundo essas ideias, é possível chegar a
acordos voluntários em nome da coopera- ção dentro do agir comunicativo. Nessa visão, a
racionalidade e a ética se situam em um contexto comunicacional. É feita uma diferenciação
entre a racionalidade instrumental e a racionalidade comunicativa.
A racionalidade instrumental é voltada para a adequação dos meios aos fins preestabelecidos,
assim, os fins são inquestionáveis, e a linguagem, utilizada

com a finalidade de dominação e cooptação. Já a racionalidade comunicativa é aberta a
críticas, para sustentar ou rejeitar proposições e argumentos espe- cíficos. Assim, intenta-se
chegar a acordos voluntários em nome da coopera- ção. A racionalidade e a ética são inseridas
em um contexto comunicacional, acreditando que a conversação argumentativa pode chegar
ao consenso. É orientada para o entendimento por meio da comunicação. Segundo Souza
(2004, p. 151, grifo do autor),
[...] o propósito da “colaboração” é a construção de canais de diálogo e a superação de
preconceitos entre diferentes grupos de interesse nos marcos de um estilo de administra- ção
pública que encara a realização de uma maior justiça social como a mais alta prioridade, ou
bem a “colaboração” não será mais nada que um sonho de harmonia.
Contudo, o planejamento comunicativo/colaborativo não está isento de críticas. Podemos
destacar que não é qualquer tipo de conflito de interesses que pode ser superado apenas com
a comunicação, como, por exemplo, a contradição de classe. E mais, é irreal acreditar que uma
sociedade pode ser construída exclusivamente a partir do consenso e persuasão. O sonho de
harmonia, que se refere à citação anterior, é também irrealista e pode contribuir para a
formação de uma governança que serve “[...] aos interesses dos grupos dominantes” (SOUZA,
2004, p. 151).
1.1.7 Planejamento rawlsiano
O planejamento rawlsiano refere-se ao filósofo norte-americano John Rawls. Foi fonte de
inspiração à teoria do planejamento rawlsiana de Shean McConnel, especialmente a
concepção da “justiça enquanto fairness” (SOUZA, 2004, p. 152) — ou justiça como equidade
(justice as fairness). Segundo Felipe (1997, p. 101), a expressão justice as fairness em
português pode significar tanto imparcialidade como neutralidade, integridade, honestidade,
decência, consideração, respeito, sinceridade, afabilidade, pureza, beleza, clareza, “jogo
limpo”, desimpedimento e justiça.
Segundo Audard (2011, p. 18, grifo do autor),
A teoria da justiça como equidade buscaria reconciliar ou pacificar as sociedades pluralistas
apresentando os princí- pios de justiça aos quais os cidadãos deveriam se submeter como
sendo “políticos”, quer dizer, não colocando suas crenças pessoais em questão.

Souza (2004, p. 152) afirma que McConnel insistiu que de um ponto de vista ético as
necessidades dos grupos sociais desprivilegiados deveria ser a maior prioridade para os
planejadores urbanos. É importante destacar que Rawls entende autonomia como liberdade
pessoal, e sua concepção de “justiça enquanto fairness” é individualista. A autonomia, então,
é considerada uma maneira de “[...] pensar a razão humana e sua independência com relação
à autoridade e à transcendência em um contexto político democrático” (AUDARD, 2011, p. 19).
Como a concepção justice as fairness de Rawls é individualista, ele foi um opositor ao
utilitarismo, “[...] o qual busca a maximização do bem-estar total sem considerar
apropriadamente o problema da desigualdade (por exemplo, o fato de que uma soma maior
de vantagens pode ser alcançada tendo como custo a exploração e a opressão de grupos
minoritários)” (SOUZA, 2004, p. 152).
Para saber mais
Utilitarismo é uma corrente filosófica que surgiu na Inglaterra no século XVIII. Estabelece que
as práticas das ações, baseadas em princípios éticos, são de acordo com sua utilidade. Antes
de uma ação ser concretizada, deve-se avaliá-la do ponto de vista de seus resultados práticos.
Qualquer atitude apenas deverá ser materializada se o objetivo for dar tranquilidade a grupos
grandes de pessoas. A felicidade, por exemplo, não faz sentido no âmbito individual, mas sim
no aspecto coletivo. É oposto ao egoísmo e às tomadas de ações impulsivas.
Souza (2004, p. 153) tece algumas críticas ao planejamento urbano rawlsiano. Afirma que as
críticas ao liberalismo clássico são fracas e limitadas, que o princípio da diferença é
despossuído de proteção contra a heteronomia estrutural (como divisão de classes em uma
sociedade capitalista), sua teoria justifica certas desigualdades socioeconômicas e que não lida
com a proble- mática da autonomia coletiva.
1.1.8 Planejamento e gestão urbanos social-reformistas
Um planejamento de cunho reformista progrediu na década de 1990, derivado do ideal da
Reforma Urbana (que trabalharemos no tópico 1.3), em nosso país. Segundo Souza (2004, p.
155, grifo do autor), “Aquilo que, antes dos anos 60 e, principalmente, antes dos anos 80, era
chamado de reforma urbana, deveria mais apropriadamente, ser chamado de reforma
urbanística”. Assim, vale a pena distinguir o que o autor entende por reforma urbanística e
reforma urbana.

A primeira diz respeito à remodelação do espaço físico das cidades, como alargamento de ruas
e construção de obras de embelezamento, por exemplo. Já a segunda, Souza (2003, p. 112)
explica que é uma “[...] reforma social e estrutural, com uma muito forte e evidente dimensão
espacial, tendo por objetivo melhorar a qualidade de vida da população, especialmente de
sua parcela mais pobre, e elevar o nível de justiça social”.
O ideário da reforma urbana ganhou força durante a Assembleia Nacio- nal Constituinte de
1987-88, e o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) conseguiu elaborar uma
emenda popular da reforma urbana. Contudo, no texto da Constituição Federal de 1988
restaram apenas dois artigos, que discutiremos adiante. Para Souza (2004, p. 161); essa foi
uma “derrota estraté- gica”, pois na Constituição Federal de 1988, o Plano Diretor (que
estudaremos na Seção 3 desta unidade) foi considerado o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana. Assim,
Diante desse resultado, pareceu restar, como opção, concentrar os esforços em uma tentativa
de converter os planos diretores municipais em meios de promoção da reforma urbana,
mediante a previsão de instrumentos e mecanismos capazes de contribuir para o atingimento
dos objetivos da reforma [urbana] (SOUZA, 2003, p. 120).
Outro importante instrumento que partilha da mesma vocação da reforma urbana é o
orçamento participativo, que estudaremos na Seção 4 desta unidade.
1.1.9 Planejamento e gestão urbanos autonomistas
Souza se debruçou com afinco sobre a questão do planejamento e gestão urbanos
autonomista, tanto que Silva (2004, p. 49) considera essa vertente do planejamento “[...] o
planejamento urbano autonomista de Souza”. Para a elaboração de sua teoria de
planejamento e gestão urbanos autonomista Souza se apoia na ideia de autonomia do filósofo
greco-francês Cornelius Castoriadis, Vamos, primeiro, compreender o que é essa ideia. Para
Castoriadis, as democracias representativas do Ocidente não eram, na verdade, democracias,
mas sim oligarquias liberais. Vale a pena destacar que o filósofo não teceu críticas apenas às
democracias representativas, mas também ao marxismo e ao socialismo, que ele considerava
opressor. Souza (2004, p. 173) afirma que o ponto culminante da obra de Castoriadis foi sua
contribuição para a “refundação” da democracia, o que o filósofo chamava de projeto de
autonomia.

Souza baseia-se na teoria da autonomia de Castoriadis para desenvolver seu pensamento: a
ideia de autonomia é a “[...] ponte por excelência entre a ‘abertura’ necessária e o alcance
prático que o conceito de desenvolvimento precisa possuir. Porém, essa ideia necessita, antes
ser tomada realmente operacional, coisa que Castoriadis abdica de se ocupar” (1997, p. 20,
grifo do autor). O filósofo, segundo Souza (2000b, p. 74, grifo do autor), considera que
[...] as democracias representativas ocidentais são, na realidade, “oligarquias liberais”, as quais
encarnam um gap estrutural entre uma minoria de poderosos (os dirigentes) e uma maioria
de cidadãos ordinários (os dirigidos): esferas decisórias são largamente fechadas à participação
do público, o déficit de accountability [responsabilidade] democrático é gigantesco, a
informação que é trazida ao conhecimento das massas é não raro filtrada e mesmo
manipulada e o Estado garante a reprodução da ordem econômica e política existente por
meio de seu monopó- lio legal da violência.
É importante destacar que o filósofo greco-francês tem como principais inspirações a pólis
grega clássica e a experiência do movimento operário e seu debate sobre a autogestão da
produção pelos trabalhadores. A autonomia engloba dois sentidos inter-relacionados, a
autonomia coletiva, que se refere às instituições e condições materiais, e a autonomia
individual, que depende de circunstâncias individuais e psicológicas, assim como de fatores
políticos e materiais, em que os processos de socialização fazem emergir indivíduos lúcidos,
dotados de autoestima e oponente a tutelas políticas (SOUZA, 2004). Não vamos afirmar que a
perspectiva autonomista busca a elaboração de uma sociedade perfeita e acabada, mas sim
que uma sociedade autônoma significa “[...] ‘apenas’, uma sociedade na qual a separação
institucionalizada entre dirigentes e dirigidos foi abolida, com isso dando-se a oportunidade de
surgimento de uma esfera pública dotada de vitalidade e animada por cidadãos conscientes,
responsáveis e participantes” (SOUZA, 2004, p. 175). Dentro de uma perspectiva autonomista,
a sociedade não está “engessada” por uma le- gislação rígida, mesmo porque as leis não
devem ser universais. Assim como o próprio Castoriadis (1983, p. 32-33, grifos do autor) afirma
que:
[...] pelas próprias razões que Platão apresentava, nunca, nunca mesmo, a questão da justiça
poderia ser resolvida simplesmente pela lei, e muito mesmo por uma lei estabelecida para
sempre. [...] Uma sociedade justa não é uma sociedade que adotou leis justas para sempre.
Uma
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 103 sociedade justa é uma sociedade onde a
questão da jus-
tiça permanece constantemente aberta [...].
As leis devem ser vistas como algo importante para determinada época, ou seja, a legislação
tem de se modificar enquanto modifica-se a sociedade. Assim como afirma o autor, não há leis
justas para sempre!
Um planejamento sob a perspectiva autonomista necessita de uma parcela majoritária da
sociedade civil qualificada e organizada para elaborar propostas e estratégias e lutar para pô-
las em prática, e “Essa luta deverá combinar tanto pressões sobre o Estado (mesmo no caso de
ser ocupado por forças progressistas) quanto ações diretas” (SOUZA, 2004, p. 178).
O planejamento não pode ser pensado apenas como a gestão de “coisas”, como a estrutura
urbanística, mas sim planejar relações sociais! Não deve ser realizado apenas pelos técnicos do
poder público. Não que estes não sejam importantes, mas é necessário que haja a atuação de
técnicos e planejadores “[...] atuando como consultores a serviço da coletividade, dotados de
senso crítico mas sem se imaginar pairando acima dos demais cidadãos” (SOUZA, 2004, p.
179).
Diferentemente das outras formas de planejamento que estudamos, o planejamento
autonomista não trata de transferir a responsabilidade do planejamento ao Estado, mas sim
de uma autogestão da sociedade.
1.2 Educação ambiental e planejamento e gestão urbanos
A Educação Ambiental (E.A.) é de extrema importância para as ações de planejamento e
gestão urbanos ambientais, tanto que o art. 225, §1°, VI da Constituição de 1988 afirma que
para efetividade do direito a todos de um meio ambiente ecologicamente equilibrado a
educação ambiental deve ser promovida em “[...] todos os níveis de ensino e a conscientização
pública para a preservação do meio ambiente” (BRASIL, 2004, p. 130). A educação ambiental é
muito importante caso se desejem cidades ambientalmente equilibradas, pois é fundamental
que a população citadina tenha discernimento das atitudes que devem ser tomadas para a
manutenção de um equilíbrio ambiental urbano. Antunes (2012, p. 327, grifo do autor) destaca
que a educação ambiental:
[...] é um dos mais importantes mecanismos para a prote- ção do meio ambiente, pois não se
pode acreditar — ou mesmo desejar — que o Estado seja capaz de exercer

controle absoluto sobre todas as atividades que, direta ou indiretamente, possam alterar
negativamente a qualidade ambiental. É através da educação ambiental que se faz a
verdadeira aplicação do princípio mais importante do Direito Ambiental: o da prevenção.
Definitivamente, o Estado não é capaz de exercer controle absoluto sobre as atividades
ambientais, dessa forma, a E.A. se insere no contexto social enquanto um instrumento de
grande relevância para a preservação ambiental. Não se pode acreditar que sem a E.A. seja
possível implementar um planejamento urbano ambiental com eficácia. Em primeiro lugar,
devemos levar em conta a importância da E.A. na compreensão dos problemas ambientais da
atual conjuntura, como a questão dos resíduos sólidos urbanos, a ocupação de áreas de
preservação permanente, a poluição atmosférica, a poluição visual, dentre outros. Convém
destacar que
A educação e a formação ambientais foram concebidas desde a Conferência de Tbilisi como
um processo de construção de um saber interdisciplinar e de novos mé- todos holísticos para
analisar os complexos processos socioambientais que surgem da mudança global (UNESCO,
1980). Entretanto, a complexidade e a profundidade destes princípios estão sendo trivializados
e simplifica- dos, reduzindo a educação ambiental a ações de cons- cientização dos cidadãos e
à inserção de ‘componentes’ de capacitação dentro de projetos de gestão ambiental
orientados por critérios de rentabilidade econômica (LEFF, 2001, p. 223, grifo nosso).
De fato, a educação ambiental dever ser trabalhada a partir de uma perspectiva
interdisciplinar e holística e, assim como o autor supracitado critica, há certa banalização dos
princípios da educação ambiental.
Para saber mais
Conferência de Tbilisi
Um dos mais importantes encontros que tratou da E.A foi o de Tbilisi (atual Geórgia), em
outubro de 1977. Conhecida como Conferência Intergovernamental sobre Educação
Ambiental, foi organizada pela Unesco e PNUMA. No documento final foi destacado que a
educação ambiental deve atingir todas as idades, níveis e âmbitos, tanto da educação formal
quanto da não formal e que é uma educação que pode contribuir significativamente para
renovação do processo educativo. Para ler o documento, acesse o site:
<http://www.ambiente.sp.gov.br/wp-content/uploads/cea/Tbilisicompleto.pdf>.

A E.A. é uma articulação e reorientação interdisciplinar, ou seja, a E.A. “[...] não deverá se
constituir em uma disciplina autônoma, mas, ao contrário, deverá ser uma preocupação das
diferentes disciplinas que, em seus diferentes conteúdos, deverão buscar vínculos e liames
entre os diferentes assuntos abordados” (ANTUNES, 2012, p. 333). Mas isso não quer dizer que
a E.A. é um privilégio das salas de aula!
Em projetos de E.A. devem-se levar em consideração as questões do mundo natural e
antrópico, assim como uma contribuição para o desenvolvimento de um espírito de
responsabilidade e solidariedade entre países e regiões. Sobre a educação, Pelicioni (2014, p.
470), com base no Relatório para a Unesco de 1996, afirma que:
[...] as bases da educação são: aprender a aprender, aprender a conhecer, aprender a fazer e
aprender a ser [...]. Aprender a conhecer implica uma cultura geral vasta e o domínio profundo
de um número reduzido de assuntos. Aprender a fazer significa o preparo para a aquisição de
uma profissão, mas também a competên- cia para enfrentar situações quase sempre
imprevisíveis e também a vida em grupo. Aprender a ser exige uma grande capacidade de
discernimento, exige autonomia e responsabilidade pessoal para a realização de um destino
coletivo. Aprender a desenvolver todas as potencialidades: memória, raciocínio, imaginação,
capacidades físicas, sentido estético e facilidade de comunicação os outros, entre outros.
Em âmbito nacional, a Lei Federal n. 9.795/99, que dispõe sobre a educa- ção ambiental (a Lei
está dividida em quatro capítulos que se estendem por 22 artigos) define a E.A. como:
Art. 1o Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a
coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências
voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia
qualidade de vida e sua sustentabilidade (BRASIL, 1999, não paginado).
É importante destacar que a E.A. é um componente essencial e permanente da educação que
deve estar presente em todos os níveis e modalidades de ensino, em caráter formal e não
formal. Entende-se por E.A. formal aquela desenvolvida no âmbito dos currículos das
instituições de ensino. A E.A. não

formal são ações e práticas educativas voltadas à sensibilização da coletividade sobre as
questões ambientais e à sua organização e participação na defesa da qualidade do meio
ambiente (BRASIL, 1999).
No planejamento urbano, é desejável que haja projetos de E.A. formal e não formal. O
primeiro, desenvolvido em todas as instâncias do ensino, público e privado, a partir de
projetos educativos que sensibilizem os estu- dantes quanto à necessidade de preservação
ambiental. É importante levar em consideração que vivemos em uma sociedade
extremamente consumista e predatória e que apenas com mudanças dos hábitos da
população é que poderemos ter uma reversão deste quadro. Ações em estabelecimentos de
ensino que visem à diminuição da produção de resíduos sólidos, cuidados com recursos
hídricos, manutenção da arborização urbana, entre outros, são importantes para mitigar a
problemática ambiental urbana. Quanto ao segundo, vale destacar que “[...] é um processo
integrado e amplo, cujo objetivo é a capacitação dos indivíduos para a ampla compreensão
das diferentes repercussões ambientais das atividades humanas” (ANTUNES, 2012, p. 333).
Para a E.A. não formal, é necessária a difusão de informações relacionadas ao meio ambiente
por intermédio de meios de comunicação em massa. É desejável a participação dos
estabelecimentos de ensino e empresas públicas e privadas nesse processo, a partir da
formulação e execução de programas e atividades de E.A. não formal. Devem-se levar em
conta os aspectos locais, as perspectivas históricas, culturais e sociais do público-alvo, para
que haja concordância com as questões ambientais locais. Logicamente, não há uma “fórmula”
para aplicação da E.A. não formal, devendo a quem cria o projeto de E.A. não formal a
responsabilidade e a perspicácia de implementar méto- dos e metodologias pertinentes ao
local a ser trabalhado e o público-alvo. A importância da E.A. no planejamento e gestão
ambiental é tamanha que não me arrisco a dizer que sem um projeto de E.A. não há eficácia
de programas ambientais, isso porque a população é parte do processo, e se ela não se
identificar como parte integrante do processo, o planejamento e a gestão ambiental podem
não lograr êxitos. O Poder Público não é capaz de, sozinho, implementar um projeto de
planejamento e gestão ambiental que venha a alcançar bons resultados. A participação da
população é fundamental.

Dentre os mais imperativos problemas de nossa sociedade atual, a ques- tão ambiental
merece destaque. Nas cidades os problemas ambientais são muito perceptíveis, assim, a
educação ambiental é essencial para um planejamento urbano que vise diminuir os problemas
ambientais. Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale a incorreta:
a) Para o sucesso de um programa de educação ambiental é necessário investir apenas na
educação ambiental não formal.
b) Não se pode acreditar que sem a educação ambiental seja possível implementar um
planejamento urbano ambiental com eficácia.
c) A educação ambiental deve ser trabalhada de forma interdisciplinar e holística.
d) Aeducaçãoambientalformaldeveserdesenvolvidaemtodasasins- tâncias do ensino, público e
privado.
1.3 Da luta pela reforma urbana à Constituição Federal de 1988
A luta pela reforma urbana inicia-se na década de 1960, durante o governo de João Goulart
(1961-1964), e sua gênese está diretamente ligada ao aumento da problemática urbana em
decorrência da rápida urbanização do período (que estudamos na Seção 2 da Unidade 1). O
marco inicial da história do debate sobre a reforma urbana no Brasil foi o encontro de
Petrópolis-RJ, em 1963, que teve como enfoque central a falta de moradias. As reivindicações
não se ampliaram além do problema do déficit habitacional, por isso, Souza (2004, p. 157)
considera que dos anos de 1960 até meados da década 1980 temos a “pré-história” da
reforma urbana.
O movimento pela reforma agrária é mais popular que o movimento pela reforma urbana.
Assim, vamos distinguir ambos. A luta pela reforma agrária (que inicia-se em 1954) é mais
antiga que a luta pela reforma urbana. Outra distinção a ser feita é que aquele que busca a
terra do campo luta por um meio de produção. Conquistar a terra urbana não possibilita ao
beneficiado que use o solo como meio de subsistência, ou seja, “[...] para o pobre urbano,

diferentemente do agricultor pobre e sem terra, o solo será, via de regra, um substrato
essencial, uma condição para sua existência, mas não um meio de produção” (SOUZA, 2000a,
p. 286). Apenas uma redistribuição fundiária não é suficientemente capaz de promover uma
reforma agrária, assim como apenas o acesso a moradias não é capaz de promover uma
reforma urbana. Vamos, agora, compreender o movimento da reforma urbana e sua
participação na constituinte.
Logo após ter sido fundado, o Movimento Pela Reforma Urbana foi abafado pelo Governo
Militar (1964-1985).
[...] o desenvolvimentismo [...] do regime militar “amor- teceu” a proposta de reforma urbana.
Este amortecimento ocorreu tanto pela “antecipação das necessidades” como pela repressão
aos movimentos populares, impedindo a organização e a movimentação da sociedade civil,
mesmo para reivindicações aparentemente mais simples, como direito de acesso à água, luz,
esgotamento sanitário, saúde, educação etc. (RODRIGUES, 1993, p. 110, grifo do autor).
Entre as décadas de 1960 e 1970 o planejamento realizado em nosso país foi marcado por um
forte tecnocracismo e centralizado nas mãos do Estado. Muitos planos diretores eram
realizados pelo antigo Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) sem que
houvesse por parte dos técnicos um conhecimento das cidades onde seriam implantados os
planos. Esse tecnocracismo foi muito criticado principalmente por aqueles que defendiam os
ideais da reforma urbana. O fato de esses planos diretores serem centralizados e externos à
administração local resultou em um desconhecimento da problemática local, assim, esses
planos acabavam caindo no esquecimento.
Após o período conhecido como “milagre brasileiro” (1967-1973), o país entrou em período de
acentuada crise econômica, agravada na década de 1980. Na década de 1970, durante o
governo Geisel (1974-1979), “[...] associações de moradores se foram multiplicando nas
cidades brasileiras e federações municipais e estaduais de associações de moradores sendo
fundadas ou retiradas do limbo” (SOUZA, 2000a, p. 274). Passou a ser ambicionado “[...] retirar
a cidade do controle dos especialistas, para acabar com o monopólio tecnocrático sobre a
cidade. Em outras palavras, a luta para democratizar a cidade” (VAINER, 2005, p. 137). Com o
abrandamento do regime ditatorial, diversos seguimentos da sociedade brasileira começaram
a se manifestar.

Com o arrefecimento do governo militar, o Movimento pela Reforma Urbana reemerge,
destacando-se no debate político nacional. Durante o período militar, os problemas urbanos
de nosso país aumentaram sobremaneira em decorrência, principalmente, do acelerado
processo de urbanização. Dessa forma, temos que:
No início da década [1980], ocorrem seminários e debates em espaços acadêmicos em torno
da reforma urbana, problematizando, sobretudo, a urbanização brasileira (a partir das noções
de espoliação, segregação, exclusão, desigualdade) e a questão da habitação, retematizada ao
incorporar em seu conceito o acesso aos bens urbanos (MENICUCCI; BRASIL, 2006, p. 17).
A década de 1980 foi muito conturbada em nosso país no que diz respeito à política e à
economia, devido ao desemprego, aumento da pobreza e aumento da concentração de renda.
Foi marcada por graves crises, e por isso chegou a ser chamada de a “década perdida”. Foi
exatamente nesse cenário, de problemas socioeconômicos e aumento da problemática
urbana, que tivemos a constituição efetiva do Movimento pela Reforma Urbana.
Com o fim do período militar e a possibilidade de uma nova Constitui- ção, o Movimento pela
Reforma Urbana se reorganiza. Se anteriormente o Movimento pautava-se no déficit
habitacional, agora as discussões iam além.
Em 1986, a Assembleia Constituinte foi o “catalisador imediato” (SOUZA, 2000a, p. 275) para
os movimentos da reforma urbana e “[...] a emenda popular sobre reforma urbana foi a
terceira em número de assinaturas recolhidas, comprovando a força dos movimentos urbanos
que reivindicavam moradia, saneamento, transporte, urbanização — enfim, o direito à cidade”
(VAINER, 2005, p. 137). Mesmo assim, o número de assinaturas recolhidas foi muito me- nor
que sobre a reforma agrária “[...] ‘apenas’ 133.068 assinaturas, contra mais de um milhão de
eleitores que subscreveram a emenda pela reforma agrária” (GUIMARÃES apud SOUZA, 2000a,
p. 275, grifo do autor).
De qualquer forma, a Constituinte foi de extrema importância para Reforma Urbana e
possibilitou a constituição do Movimento Nacional pela Reforma Ur- bana (MNRU). Mas,
mesmo com toda a expressividade dos movimentos sociais, na Constituição de 1988 restaram
apenas dois minguados artigos referentes à política de desenvolvimento urbano, os arts. 182 e
183. Esses artigos foram reduzidos das propostas originais, mas parte das exigências do
Movimento pela Reforma Urbana foi cumprida, como, por exemplo, as funções sociais da
cidade e o bem-estar dos habitantes. Quanto à relevância dada ao plano

diretor como instrumento básico da política de expansão e desenvolvimento urbana, Souza
(2000a, p. 277) considera que, na Constituição, os defensores da reforma urbana sofreram
uma derrota estratégica com o “enxugamento” sofrido desde a Assembleia Constituinte de
1986. Mesmo tendo o texto minguado, o revés sofrido não foi simplesmente tático, pois a
esquerda, derrotada, pôde se apropriar do planejamento das cidades por meio do Plano
Diretor.
Os Planos Diretores posteriores à Constituição de 1988 chamaremos de Novos Planos
Diretores, pois anteriormente os Planos Diretores não eram elaborados sob a égide do
Movimento da Reforma Urbana. De toda forma, apropriar-se dos Planos Diretores nunca foi
uma reivindicação dos movimentos sociais, “[...] isso jamais tinha sido reivindicação do
MNRU, mas sim uma situação que se instalou na esteira do esvaziamento da emenda popular
na Constituinte e que obrigou as forças pró-reforma urbana a se posicionarem [...]” (SOUZA
2004, p. 163).
Assim, os Planos Diretores passaram a ter uma importância ímpar no planejamento de nossas
cidades. Vamos, mais à frente, detalhar mais sobre o assunto, pois agora vamos estudar o
Estatuto da Cidade.
Você consegue observar a importância dos movimentos sociais na elaboração da legislação
brasileira?
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 111 Seção 2 Estatuto da Cidade

A inserção do capítulo “Da Política Urbana” em nossa Carta Magna foi um grande avanço,
contudo, foi necessária uma lei que regulamentasse os artigos 182 e 183. O projeto tramitou
por mais de dez anos, até que, finalmente, em 10 de julho de 2001, foi aprovada a Lei Federal
n. 10.257: o Estatuto da Cidade. Essa lei estabelece normas de ordem pública e interesse
social, com ênfase na regulação do uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurança, do bem-estar dos cidadãos e a questão do equilíbrio ambiental.
2.1 Estatuto da Cidade: diretrizes gerais
Nas diretrizes gerais do Estatuto da Cidade (arts. 1o, 2o e 3o) é destacado que a política
urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana. Vale a pena lembrar que a função social da cidade já fora tratada na
Constituição, na qual a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências do Plano Diretor.
No Estatuto da Cidade, o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana está baseado na garantia de cidades sustentáveis, gestão democrática por meio da
participação da população, cooperação entre governos, iniciativa privada e demais setores da
sociedade, planejamento voltado a corrigir distorções do crescimento urbano, oferta de
equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados, ordenação e
controle do uso do solo, integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais,
justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização, adequação
dos instrumentos e gastos públicos para privilegiar os investimentos geradores de bem-estar
geral, recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização
de imóveis urbanos, proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e
construído e regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa
renda.
Sobre o princípio da função social da cidade e da propriedade urbana, Oliveira (2001, p. 8)
expõe:
Este princípio assegura que, daqui para frente, a atuação do poder público se dirigirá para o
atendimento das necessidades de todos os cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça
social e ao desenvolvimento das atividades

econômicas, sempre observando as exigências fundamen-
tais de ordenação da cidade contidas no Plano Diretor.
Bem... é possível observar que há uma extensa lista de diretrizes gerais para garantia do
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. E olha que não
descrevemos todas aqui! Pesquise sobre o Estatuto da Cidade e leia todas as diretrizes na
íntegra.
Para saber mais
A expressão “participação popular” aparece diversas vezes no Estatuto da Cidade. Isso
demonstra a importância do papel da população no planejamento e gestão das cidades. Não
há como pensarmos em uma cidade sem pensarmos nas pessoas que fazem a existência da
cidade, ou seja, os cidadãos.
2.2 Zoneamento ambiental
Também chamado de Zoneamento Ecológico-Econômico, está previsto no Estatuto da Cidade
no art. 4o, inc. III, c. Faz parte, de acordo com a referida lei, dos instrumentos de planejamento
municipal. Trata-se de um instrumento que visa realizar delimitações no território das zonas de
interesse ambiental. É importante que toda obra, planos ou atividade públicas ou privadas
estejam atentos às limitações de uso impostas pelo zoneamento. Podemos dizer, tam- bém,
que o zoneamento ambiental visa à manutenção da qualidade ambiental, à proteção do solo,
dos recursos hídricos e conservação da biodiversidade. Segundo Antunes (2012, p. 264):
As principais disputas envolvendo tema ambientais, em sua essência, dizem respeito à
repartição do território de forma a possibilitar diferentes usos concomitantes do espaço
geográfico, seja ele o solo, o espaço aéreo ou as águas. De fato, geralmente, existem
concepções diferentes quanto à utilização de uma parcela do espaço geográ- fico e, na falta
de regras claras que destinam determinada região para um ou vários usos específicos, o
conflito se estabelece de forma inexorável [...]. O zoneamento, nesse contexto, é uma medida
de ordem pública cujo objetivo é arbitrar e definir os usos possíveis, estabelecendo regras
aptas a definir como e quando serão admitidas determinadas intervenções sobre o espaço.

Vale destacar que o zoneamento não é um instrumento exclusivo do Estatuto da Cidade. A Lei
Federal n. 6.938/81, art. 9o, II, prevê o zoneamento ambiental como um dos instrumentos da
Política Nacional do Meio Ambiente. Importa dizer que o Decreto Federal n. 4.297/02
regulamenta o inciso supracitado.
Nas diretrizes gerais do Estatuto da Cidade é enaltecida a função social da cidade e da
propriedade urbana. Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver
incorreta:
a) A função social da cidade já havia sido mencionada na Constituição Federal de 1988.
b) Afunçãosocialdapropriedadeurbanaécumpridaquandoatendeàs exigências do Plano Diretor.
c) A gestão social da cidade e da propriedade urbana depende de atitudes espontâneas dos
proprietários de imóveis, pois é facultado ao proprietário dar o destino que quiser ao solo
urbano.
d) O desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana está baseado na
garantia de cidades sustentáveis.
2.3 Instrumentos da política urbana
São diversos os instrumentos da política urbana previstos no Estatuto da Ci- dade. O art. 4o do
Estatuto destaca que entre os instrumentos temos: os planos nacionais, regionais e estaduais
de ordenação do território, o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas
e microrregiões, o planejamento municipal, institutos tributários e financeiros, institutos
jurídicos e políticos. Vale muito a pena destacar o §3o desse artigo: “Os instrumentos previstos
neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal
devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e
entidades da sociedade civil” (BRASIL, 2001, não paginado). Isso afirma o caráter democrático
do Estatuto da Cidade. Vamos agora estudar os principais instrumentos do Estatuto.

2.3.1 Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Assim como os outros instrumentos que estudaremos, o parcelamento, edi- ficação ou
utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado devem ser
determinados por lei municipal e estar incluso no Plano Diretor. Lembre-se de que esse
assunto já fora discutido na Constituição Federal (art. 182, § 4o, I).
São considerados subutilizados os imóveis cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo
definido no plano diretor ou em legislação dele recorrente. “O critério da subutilização aplica-
se tanto a glebas passíveis de parcelamento — possibilitando ampliar o acesso à terra urbana
para fins de moradia —, quanto à ocupação de lotes com construções para diferentes usos”
(OLIVEIRA, 2001, p. 26-27).
Esse instrumento tem uma ligação estreita com a exigência do cumprimento da função social
da cidade e da propriedade urbana. Sua aplicação pode acarretar aumento da oferta de
imóveis e ocupação de imóveis que estejam em desuso.
2.3.2 Do IPTU progressivo no tempo
O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo tem ligação direta com o
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, pois está previsto, no art. 7o do Estatuto,
que quando do descumprimento das condições do art. 5o (que trata do parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios), o município poderá aplicar o IPTU progressivo no
tempo. Vale lembrar que o IPTU progressivo no tempo já fora contemplado na Constituição
(art. 182, §4o, II): “O IPTU progressivo no tempo nada mais é do que o IPTU normal, só que
tornado progressivo no tempo com uma finalidade punitiva, para coibir a especulação
imobiliária” (SOUZA, 2003, p. 125).
Souza (2004, p. 226) destaca que esse instrumento é “[...] capaz de cola- borar decisivamente
para a tarefa de imprimir maior justiça social a cidades caracterizadas, simultaneamente, por
fortíssimas disparidades socioespaciais e uma especulação imobiliária desenfreada”. Isso é
devido à sua potencialidade de coibição da especulação imobiliária, na qual o aumento
progressivo do tributo municipal incentiva o proprietário do imóvel não edificado,
subutilizado ou não utilizado, a comercializá-lo ou utilizá-lo, ou, em outras palavras “[...] a ideia
central desse instituto é punir com um tributo de valor crescente, ano a ano, os proprietários
de terrenos cuja ociosidade ou mal aproveitamento acarrete prejuízo à população” (OLIVEIRA,
2001, p. 27).

A alíquota a ser aplicada poderá sofrer aumento em cinco anos consecu- tivos, tendo como
limite máximo 15% do valor do imóvel. Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não
seja atendida no prazo de cinco anos, o município manterá a alíquota máxima até que seja
cumprida a referida obriga- ção. Esse instrumento, portanto, tem grande utilidade para coibir a
existência de terrenos não utilizados ou subutilizados, ou seja, os vazios urbanos. Em cidades
de ocupação excessivamente dispersas, pode ser implementado com eficácia. Tem-se, como
objetivo, então:
Induzir a ocupação de áreas já dotadas de infraestrutura e equipamentos, mais aptas para
urbanizar ou povoar, evitando pressão de expansão horizontal na direção de áreas não
servidas de infraestrutura ou frágeis, sob o ponto de vista ambiental. Terrenos ou glebas vazios
dentro da malha urbana são socialmente prejudiciais, tendo em vista que são atendidos por
infraestrutura urbana, implementada por investimentos públicos para atender à população e
não para garantir uma valorização particular (BRASIL, 2001, não paginado).
É importante destacar que a aplicação desse instrumento tende a aumentar a oferta de
imóveis nas áreas centrais, diminuindo a pressão da ocupação nas periferias, sobretudo em
áreas com poucas amenidades. O poder público deve ter clareza de que esse instrumento não
tem o objetivo de aumentar as receitas do município, mas sim promover a ocupação de áreas
estabelecidas de acordo com o Plano Diretor!
Você acha justo aumentar o preço do IPTU para coibir a especulação imobiliária?
O Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo é um importante instrumento
para a coibição da especulação imobiliária. Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e
assinale a alternativa correspondente:

I. O IPTU progressivo no tempo não tem relação com os outros instrumentos do Estatuto da
Cidade.
II. OIPTUprogressivonotempoécapazdeimprimirmaiorjustiça social.
III. O valor máximo do IPTU progressivo no tempo é o valor venal do terreno.
IV. A aplicação do IPTU progressivo no tempo tende a aumentar a oferta de imóveis nas áreas
centrais.
a) I e II
b) II e III
c) III e IV
d) II e IV
2.3.3 Da desapropriação com pagamento em títulos
Esse instrumento está previsto no art. 182, §4o, III, da Constituição de 1988 e no art. 8o do
Estatuto, in verbis: “Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o
Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida
pública”. Os títulos da dívida pública serão resgatados no prazo de até dez anos, e o valor será
baseado no valor da base de cálculo do IPTU.
O poder público municipal provirá o adequado aproveitamento do imóvel em no máximo cinco
anos. Oliveira (2001, p. 28) explica que:
As áreas que chegarem a ser objeto de desapropriação, nesta seqüência de procedimentos,
poderão servir para promoção de transformações na cidade, dentre elas, por exemplo, a
implantação de unidades habitacionais ou a criação de espaços públicos para atividades
culturais, de lazer e de preservação do meio ambiente; bem como a destinação de áreas para
atividades econômicas voltadas à geração de renda e emprego para população pobre.
Vê-se que há uma clara sequência entre os instrumentos trabalhados nos itens 2.3.1, 2.3.2 e
neste.
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 117 2.3.4 Da usucapião especial de imóvel urbano
A usucapião de imóvel urbano já fora tratada no art. 183 da Constituição e, da mesma forma, o
Estatuto definiu que quem possuir por cinco anos ininterruptos e sem oposição uma área ou
edificação de até 250m2, utilizando para moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio,
conquanto que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Vale lembrar que o
texto constitucional vedou a usucapião de imóveis públicos (art. 183, §3o).
O art. 10 do Estatuto trata da usucapião coletiva. Em imóveis de mais de 250m2 ocupados por
população de baixa renda com finalidade de moradia, por cinco anos ininterruptos ou mais,
sem oposição, e que não há a possibilidade de identificar cada possuidor, haverá a
possibilidade de usucapião coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários de
outro imóvel rural ou urbano. Sobre o assunto, Oliveira (2001, p. 29-30) expõe que:
Efetivamente, a usucapião coletiva está voltada para a promoção da justiça e para a redução
das desigualdades sociais. A histórica negação da propriedade para grandes contingentes
populacionais residente em favelas, invasões, vilas e alagados, bem como em loteamentos
clandestinos ou em cortiços pode ser corrigida por este instrumento, cuja meta é o
atendimento das funções sociais da cidade e da propriedade, possibilitando a melhoria das
condições habitacionais dessas populações, tanto em áreas urbanas já consolidadas, como em
áreas de expansão.
A usucapião coletiva será declarada pelo juiz e será atribuída fração ideal de terreno a cada
possuidor, mas frações diferenciadas estão previstas em caso de acordo escrito entre os
condôminos. O condomínio especial é indivisível e não é passível de extinção, a não ser que
haja deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos.
2.3.5 Do direito de superfície
O direito de superfície é um instrumento que permite ao proprietário urbano conceder a
outrem o direito de superfície de seu terreno, mediante escritura pública registrada em
cartório, por tempo determinado ou não, que poderá ser onerosa ou não. Oliveira (2001, p.
30) explica que:
O direito de superfície surge de convenção entre particulares. O proprietário de imóvel
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado poderá atender às exigên-

cias de edificação compulsória estabelecida pelo poder público, firmando contrato com pessoa
interessada em ter o domínio útil daquele terreno, mantendo, contudo, o terreno como sua
propriedade. Os interesses de ambos são fixados mediante contrato, onde as partes
estabelecem obrigações e deveres entre si.
O proprietário do imóvel urbano tem de ter clareza de que ele não tem poder ilimitado sobre
sua posse. Assim, esse instrumento separa a propriedade do solo de seu direito de utilizá-lo,
para que lhe possa ser dada destinação compatível com as exigências urbanísticas (como o
código de obras, leis de parcelamento do solo, normas e leis ambientais). Brasil (2001, não
paginado) explica que “[...] aquilo que se pode fazer sobre ou sob ela [propriedade urbana]
pode ser separado dela e desta forma ser concedido para outro, sem que isto represente a
venda, concessão ou transferência da própria propriedade”, mas a quem usufrui o direito de
superfície responderá integralmente pelos encargos e tributos, salvo disposição contrária
estabelecida em contrato. Assim, tem-se a possibilidade de fazer cumprir a função social da
propriedade urbana.
2.3.6 Do direito de preempção
Preempção pode ser compreendida como preferência de compra. O art. 25 do Estatuto da
Cidade dispõe que o Poder Público Municipal tem preferência para aquisição de imóvel urbano
que venha a ser, porventura, alienado (BRASIL, 2001). Para tanto, deve-se definir a área sobre
a qual incide esse direito “[...] desde que seja para projetos de regularização fundiária,
programas habitacionais de interesse social, reserva fundiária, implantação de equipamentos
comunitários, espaços pú- blicos e de lazer ou áreas de preservação ambiental” (BRASIL, 2001,
não paginado).
A legislação municipal, baseada no Plano Diretor, deverá limitar as áreas em que incidirá o
direito de preempção, que deve ter como objetivo tornar mais fácil a aquisição, por porte do
Poder Público, de áreas que sejam de interesse para a realização de projetos específicos. Esse
instrumento pode ser utilizado, também, para que o Poder Público Municipal aumente sua
reserva fundiária sem que seja necessário adotar medidas drásticas, como desapropriações,
por exemplo (OLIVEIRA, 2001, p. 32). É necessário que esse instrumento seja utilizado com
certa parcimônia, pois:
Temos que considerar o perigo da preempção ser utilizada para favorecer interesses
particulares: um proprietário privado viabilizar a compra de um terreno pela Prefeitura

por um preço acima do valor de mercado. Portanto, é ne- cessário regulamentar o direito de
preempção, introduzir formas transparentes de controle por parte da sociedade dos valores
envolvidos na transação, por exemplo: publi- cação em Diário Oficial, prazo para contestação
destes valores e necessidade de laudo de avaliação independente (BRASIL, 2001, não
paginado).
De todo modo, esse é um importante instrumento que pode ser utilizado visando ao bem
coletivo.
2.3.7 Da outorga onerosa do direito de construir
A outorga onerosa do direito de construir é também chamada de “solo criado”. Antes de
explicarmos do que se trata esse instrumento, é conveniente falarmos um pouco sobre
coeficiente de aproveitamento. Trata-se da relação entre a área construída e a área total do
lote ou gleba. Tomemos como exemplo um terreno de 1.000m2 no qual haja uma construção
de quatro pavimentos, todas com 250m2, de acordo com a soma de todos os pavimentos,
teremos uma área ocupada de 1.000m2, ou seja, temos que o coeficiente de aproveitamento é
igual a 1.
O solo criado, portanto, “[...] é o excesso de construção (piso utilizável) superior ao limite
estabelecido em função do coeficiente único de aproveitamento” (LIRA apud SOUZA, 2004, p.
233). Supondo que se estabeleça como coeficiente de aproveitamento da cidade o valor de 1
(mas esse valor pode ser diferenciado em determinadas áreas da cidade), vamos voltar ao
exemplo anterior. Quatro pavimentos de 250m2 equivalem a uma área de 1.000m2, que era o
tamanho do terreno, certo? A partir da construção do 5o piso estaremos diante do “solo
criado”, que é passível de taxação.
A definição de áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente
de aproveitamento básico, no qual deverá haver contrapartida pelo beneficiário, deverá ser
exposta no Plano Diretor. Constarão, tam- bém no Plano Diretor os limites máximos a serem
atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a
infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área (BRASIL, 2001, não
paginado).
A ideia desse instrumento não é, de forma alguma, criar mais uma fonte de recursos para os
cofres públicos municipais. Temos de levar em consideração que a construção de grandes
edifícios, ou seja, criação de solo, acarreta pressão

sobre a infraestrutura urbana, como água, luz e esgoto. Dessa forma, a intenção é fazer que o
ônus dessa infraestrutura não recaia sobre a população de forma geral. Assim como explica
Souza (2004, p. 235-236):
A importância social do solo criado reside em seu caráter de contraprestação à coletividade
por parte dos beneficiá- rios do processo de verticalização, relacionada tanto a edifícios
comerciais quanto a prédios residenciais. Essa verticalização representa uma sobrecarga sobre
a infraestrutura técnica e social, eventualmente exigindo muitos investimentos púbicos
adicionais [...]. A concessão onerosa do direito de construir constitui uma forma de tentar, via
Estado, capturar para coletividade uma parte da valo- rização imobiliária. Afinal, a
infraestrutura necessária aos empreendimentos relacionados com prédios comerciais ou
residenciais de médio/alto status, sobre os quais incidiria o tributo, é financiada pelo conjunto
de contribuintes; por que não exigir alguma contrapartida em nome da coletividade?
Uma das primeiras vezes que esse instrumento foi utilizado data do ano de 1976, na cidade de
São Paulo, onde se estabeleceu um sistema que assegurasse a todos os proprietários de
terrenos urbanos o direito de construir em uma área proporcional à área do terreno (BRASIL,
2001, não paginado).
Sobre o uso dos recursos provenientes do “solo criado”, Oliveira (2001, p. 33) destaca que:
Os recursos provenientes da adoção da outorga onerosa do direito de construir e de alteração
de uso deverão ser aplicados na construção de unidades habitacionais, regularização e
reserva fundiárias, implantação de equipamentos comunitários, criação e proteção de áreas
verdes ou de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
Dessa forma, temos que esse instrumento visa a um maior controle quanto ao adensamento
urbano, ao mesmo tempo que permite a geração de recursos a serem aplicados em áreas mais
carentes.
2.3.8 Das operações urbanas consorciadas
As operações urbanas consorciadas são definidas no Estatuto da Cidade (art. 32 §1o) como
“[...] conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a
participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com
o objetivo de alcançar em

uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valori- zação
ambiental” (BRASIL, 2001, não paginado).
Dessa forma, são operações que visam uma intervenção urbanística em determinados setores
da cidade. Envolve simultaneamente o redesenho deste setor e a combinação de
investimentos público e privado. “Trata-se, portanto, da reconstrução e redesenho do tecido
urbanístico/econômico/social de um setor específico da cidade, apontado pelo Plano Diretor,
de acordo com os objetivos gerais da política urbana nele definidas” (BRASIL, 2001, não
paginado).
Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas tanto a modifi- cação de índices e
características de parcelamento como o uso e ocupação do solo e de normas de edificação.
Pode também ser prevista a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas
em desacordo com a legisla- ção. A concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam
tecnologias que visam a redução de impactos ambientais também pode ser prevista nas
operações urbanas consorciadas (BRASIL, 2014b, não paginado).
2.3.9 Da transferência do direito de construir
A transferência do direito de construir é também chamada de transferência de potencial
construtivo e é
[...] um instrumento que permite que o proprietário que, por razões específicas de força maior,
impostas por zoneamento ou medidas de preservação do patri- mônio histórico-arquitetônico,
não possa vir a utilizar plenamente o coeficiente de aproveitamento, aliene ou transfira
potencial construtivo a terceiro ou realize, ele mesmo, esse potencial construtivo em outro
imóvel de sua propriedade (SOUZA, 2004, p. 289-290).
Um exemplo é o caso daqueles que possuem imóvel tombado pelo patri- mônio histórico em
zonas com potencial construtivo maior que o utilizado, então, a transferência do direito de
transferir é utilizada como uma espécie de compensação para o proprietário. Portanto, esse
instrumento é concebido de forma a permitir que os proprietários de imóveis a serem
preservados sejam compensados pelo fato de seus imóveis não poderem atingir o coeficiente
ou densidade básica estabelecidos. É um instrumento que pode ser utilizado, tam- bém, em
áreas de interesse ambiental ou, então, para casos de regularização fundiária e programas de
habitação de interesse social. Um exemplo do uso da transferência do direito de construir está
em Brasil (2001, não paginado):

[...] um imóvel a ser preservado, de 100.000 m2 de área de terreno, com coeficiente de
aproveitamento de 0,1, poderia hipoteticamente edificar 10.000 m2. Entretanto, possui
área edificada de apenas 100 m2, podendo transferir o saldo de 9.900 m2. Essa transferência
não poderia ser integral para outro imóvel passível de receber potencial adicional, mas deveria
ser balizada pelo valor de mercado dos imóveis. Assim se esses 9.900 m2 valem na área
preservada US$10,00/m2, num total de US$99.000,00, ao serem transferidos para uma área
de valor US$ 100/m2, acabariam por se reduzir a 990 m2 de área transferível.
Temos, assim, que esse é um importante instrumento para viabilizar a pre- servação de
imóveis de interesse histórico ou ambiental.
Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 123 Seção 3 Plano diretor participativo

O Plano Diretor está contemplado no Estatuto da Cidade pelo Capítulo III, arts. 39 a 42 e “[...] é
lei formal, não podendo ser substituído por decreto ou outro ato administrativo de qualquer
natureza” (ANTUNES, 2012, p. 415). Assim como já nos referimos anteriormente, chamaremos
de velhos planos diretores aqueles anteriores à Constituição de 1988, pois eram elaborados de
forma centralizada no Governo Federal e estavam “[...] vinculados ao planejamento
regulatório clássico, com forte influência [...] do Urbanismo modernista” (SOUZA, 2004, p.
161), enquanto os “novos planos diretores” estão ligados, de alguma forma, ao ideário da
reforma urbana e devem combater a especulação imobiliária e garantir a função social da
cidade e da propriedade urbana.
Para saber mais
Os Planos Diretores anteriores à Constituição de 1988 tinham como conteúdo, na primeira
etapa, o conhecimento geral e preliminar do município, a identificação dos principais
problema. Pos- teriormente, buscavam-se alternativas de intervenção, solução para os
principais problemas e pontos de estrangulamento, os instrumentos legislativos, a demanda
de recursos e os programas setoriais relevantes. Já na etapa final o escopo era a realização dos
planos setoriais ou mesmo anteprojetos, o organismo local de planejamento, a determinação
de projetos, o detalhamento de instrumentos de administração e o orçamento programa.
Os novos Planos Diretores são elaborados de uma forma além do planejamento regulatório
modernista, levando em consideração as contradições do capitalismo e a problemática social.
Passaram a ser democráticos e participativos.
Uma responsabilidade política sem precedentes foi criada para os governos municipais, no
momento que a Consti- tuição Federal definiu-lhes a obrigação de elaborar Planos Diretores,
cuja a missão é nada menos que “assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem estar de seus habitantes”, devendo ainda definir as condições para
que a propriedade urbana atenda sua “função social” (COSTA, 1989, p. 75, grifo do autor).
As ideias de “função social” e “bem-estar” podem até soar um pouco vagas, devido à sua
falta de definições. Contudo, a Constituição Federal, art. 5o, XXIII destaca que a propriedade
deve atender a sua função social e, no art.

182, §2o, que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
expressas no Plano Diretor. Isso já demonstra o quão importante é o Plano Diretor para o
desenvolvimento urbano! Antunes (2012, p. 407), sobre o Plano Diretor, afirma que “[...] ele é
fundamental, pois é quem definirá quando a propriedade privada estiver, ou não, cumprindo
com as suas funções sociais, mediante o atendimento das ‘exigências fundamentais’ de
ordenação da cidade expressas no Plano Diretor”.
O que você entende por função social da cidade e da propriedade urbana? E por bem-estar?
No Estatuto da Cidade, art. 39, é também destacado que a propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no
plano diretor (BRASIL, 2001, não paginado). Importa dizer, também, que o plano é aprovado
por lei municipal.
Uma característica importante do Plano Diretor é que ele deve abranger a área do município
como um todo, ou seja, tanto a área urbana quanto a área rural devem ser contempladas no
plano. Segundo Antunes (2012, p. 415), o Plano Diretor é
O instrumento jurídico mais importante para vida das cidades [...], pois é dele que se originam
todas as diretrizes e normativas para a adequada ocupação do solo urbano. É segundo o
atendimento das normas expressas no Plano Diretor que se pode avaliar se a propriedade
urbana está, ou não, cumprindo com a sua função social tal qual determinado pela Lei
Fundamental da República.
A transparência e a participação popular são outras características. No decorrer da elaboração
do plano é necessário que sejam realizadas audiên- cias públicas e debates com a participação
da população e de associações representativas de diversos segmentos da comunidade, por
isso, o plano é chamado também de Plano Diretor Participativo. Além da participação
popular, é importante destacar que a documentação produzida é pública e que qualquer
interessado pode ter acesso aos documentos e informações produzidas.

O Plano Diretor é uma lei formal, não pode ser substituído por decreto ou outro ato
administrativo de qualquer natureza. É um instrumento utilizado em nosso país
anteriormente ao Estatuto da Cidade. Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale
a alternativa correta:
a) Anteriormente à Constituição de 1988 os Planos Diretores eram elaborados sempre pelas
prefeituras municipais.
b) OsPlanosDiretoresanterioresàConstituiçãoFederalde1988estavam ligados diretamente ao
ideário do Movimento da Reforma Urbana.
c) Os Planos Diretores atuais devem coibir a especulação imobiliária e garantir a função social
da cidade e da propriedade urbana.
d) Os Planos Diretores atuais estão ligados à Constituição de 1988.
Os Planos Diretores são obrigatórios para as cidades com mais de 20 mil habitantes (no caso
do estado de São Paulo, os planos diretores são obrigatórios para todas as cidades), aquelas
integrantes de regiões metropolitanas, onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar os
instrumentos previstos no art. 182, §4o, da Constituição (parcelamento ou edificação
compulsórios; IPTU progressivo no tempo; desapropriação com pagamento mediante títulos
da dívida pública), integrantes de áreas de especial interesse turístico, inseridas na área de
influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional e incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos
ou hidrológicos correlatos (BRASIL, 2001).
O conteúdo mínimo do Plano Diretor pode ser observado nos arts. 42, 42-A e 42-B do Estatuto.
Os arts. 42-A e 42-B foram incluídos no Estatuto da Cidade pela Lei Federal n. 12.608, de 2012
(que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil).
Com os novos Planos Diretores, a população passou a participar da elabora- ção dos planos e
discutir a respeito da implementação dos instrumentos destacados pelo Estatuto da Cidade. É
importante destacar que agora os citadinos têm importância na elaboração dos planos e
temos que levar em consideração que

a cidade é construída por todos e para todos. Uma observação vale a pena ser feita: a elite
sempre participou do planejamento da cidade, pois os poderosos, com destaque aos
promotores imobiliários, sempre participaram diretamente do planejamento da cidade, mas o
que tem-se agora é a possibilidade de toda a população participar do planejamento urbano.
A classe dominante sempre participou seja dos planos diretores seja dos planos e leis de
zoneamento. Quem nunca participou foram — e continuam sendo — as classes dominadas,
ou seja, a maioria. Até agora foram essas classes as grandes ausentes. Portanto, quando se fala
em Plano Diretor Participativo, como sendo uma novidade e se referindo aos planos diretores
do presente, essa ênfase na ‘participação’ só pode se referir à maioria dominada, já que a
maioria dominante sempre participou, embora raramente de forma ostensiva (VILLAÇA, 2005,
p. 50).
Os Planos Diretores são instrumentos que têm possibilidade de mitigar a problemática urbana,
mas não são instrumentos “milagrosos” que extinguirão todas as mazelas do espaço das
cidades. A esquerda, de certa forma, apropriou- -se dos Planos Diretores e dos instrumentos
de planejamento, mas isso não quer dizer que são “[...] simples diversionismos diante da
gloriosa e definitiva missão histórica de ajudar no parto da Revolução, mas sim chances e
trunfos rumo a uma cidade menos desigual” (SOUZA, 1999, p. 17).
Para que seja implementado o Plano Diretor Participativo deve-se, primeiro, identificar e
entender a realidade do município, sua potencialidade, problemas, cultura e contradições, pois
assim como salienta Lefebvre (2001, p. 56, grifo do autor), a cidade é a “projeção da sociedade
sobre um local”, e não devemos entendê-la como a simples soma de partes isoladas, mas sim
como um todo. Dividir a cidade em partes para sua compreensão é necessária, mas deve-se ter
em mente que essas partes são integrantes do todo e somente a partir do todo é que se
reconhecem as partes.
Posterior ao levantamento/diagnóstico da realidade urbana, devem-se elaborar planos de
ações que sejam condizentes com a realidade local, com a participação da população, que
deve, posteriormente, fiscalizar e exigir que os planos sejam implementados.
É também necessário dizer que, depois de implementar o Plano Diretor, não se encerram as
atividades referentes ao plano, pois este deve ser revisado no mínimo a cada dez anos e
realizadas as atualizações necessárias, por meio de audiências municipais. Os planos devem
ser revistos e ajustados!

Os Planos Diretores Participativos são os principais instrumentos de planejamento urbano de
nosso país. Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa incorreta:
a) Dentre os conteúdos mínimos do Plano Diretor temos a delimitação das áreas urbanas onde
poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.
b) OsPlanosDiretoressãoobrigatóriosparaascidadescommaisde20 mil habitantes.
c) Historicamente, temos percebido que os Planos Diretores têm a possibilidade de acabar
com todos os problemas de uma cidade.
d) OsPlanosDiretoresdevemserrevisados,nomínimo,acadadezanos e realizadas as atualizações
necessárias.

Seção 4 Gestão democrática e orçamento
participativo
Se os Planos Diretores Participativos são os instrumentos de planejamento participativos, os
orçamentos participativos são os de gestão participativa. Destaca-se que a gestão participativa
é um ponto crucial para que uma democracia, além da representativa se efetive. O
orçamento participativo “[...] trata- -se, como nome sugere — pelo menos em uma situação
ideal [...], de delegar poder aos próprios cidadãos para, diretamente, decidirem sobre o
destino a ser dado aos investimentos públicos” (SOUZA, 2003, p. 140).
Para saber mais
A democracia participativa vai muito além de simplesmente votar em uma pessoa para que
esta tome decisões em seu nome. A democracia participativa é aquela em que o cidadão faz
parte das decisões, ou seja, há a possibilidade de intervenção direta dos cidadãos na tomada
de de- cisões e das políticas públicas.
Você acredita que hoje é possível, em nível municipal, a estruturação de políticas públicas que
sejam realmente participativas?
No Estatuto da Cidade há uma relação de instrumentos que têm como objetivo garantir a
gestão democrática urbana, como a gestão orçamentária participativa (art. 4o, III, f), na qual,
no âmbito municipal, a gestão orçamentária incluirá a realização de debates, audiências e
consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e
do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal
(art. 44).
Vale a pena destacar que, além dos artigos supracitados, estão previstos como instrumentos
de gestão democrática da cidade: órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional,
estadual e municipal; debates, audiências e consultas públicas; conferências sobre assuntos de
interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de lei
e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 43, I, II, III e IV,
respectivamente).

A população tem a possibilidade legal de participar das decisões políticas de sua cidade. Sobre
os instrumentos do Estatuto da Cidade que tratam da gestão democrática urbana, analise as
alternativas a seguir e assinale a que estiver incorreta:
a) O único instrumento previsto no Estatuto da Cidade para a promoção da gestão
democrática da cidade é o orçamento participativo.
b) A gestão democrática da cidade pode ser garantida por órgãos colegiados de política
urbana.
c) A gestão orçamentária participativa é um instrumento do Estatuto da Cidade.
d) Dentreosinstrumentosutilizadosparaagestãodemocráticadacidade temos os debates,
audiências e consultas públicas.
Já que estamos tratando de um assunto que tem ligação direta coma a democracia, vamos
ver as palavras de Souza (2004, p. 322, grifo do autor) sobre essa questão:
Hoje em dia, democracia tornou-se, para muitos, simplesmente o sinônimo da “democracia”
existente em todos os países autorrotulados como “democráticos”. No entanto, esse é apenas
um tipo de sistema ou regime de- mocrático — o representativo. O outro tipo é a chamada
democracia direta.
Os orçamentos participativos são uma proposta de democracia direta que intenta ser
concreta, não efêmera. É uma experiência que inicia-se no Brasil ainda na década de 1970,
mas “[...] a fase atual de difusão desse tipo de expe- riência no Brasil começa em Porto Alegre,
em 1989” (SOUZA, 2003, p. 140).
Importa dizer que o orçamento participativo é uma forma de gestão que não foi importada, ou
seja, desenvolveu-se primeiramente em nosso país.
O que explica, porém, a dimensão autóctone do planejamento [e gestão] urbano alternativo?
Por um lado, os nossos desafios são, dada a gravidade da problemática social das cidades
brasileiras, diferentes daqueles dos países “desenvolvidos”. As propostas alternativas de maior
visibilidade atualmente, em matéria de planejamento ur-

bano, nos EUA ou na Europa, dizem respeito, acima de tudo, ao planejamento ecológico e ao
desenvolvimento urbano sustentável, não à erradicação de crassas desigualdades ou ao
combate à especulação imobiliária em larga escala, pela simples razão de que esses
fenômenos são muito menos importantes por lá (SOUZA, 2000, p. 284, grifo do autor).
É necessário tecermos algumas considerações sobre o que é a participação popular. Muitas
vezes a participação é realizada sem profundidade, pois é, na verdade, uma “maquiagem” da
participação, na qual os técnicos responsáveis pelo planejamento e gestão das cidades apenas
ouvem o que a população tem a dizer. É um tipo de planejamento e uma gestão muito
tecnocrata, em que o papel do técnico é extremamente valorizado em detrimento da
população. No caso do orçamento participativo a população participa de maneira ativa, tendo
a oportunidade de debater as prioridades dos investimentos públicos. Esse instrumento “[...]
surge como um caminho para a transformação das relações sociedade-governo e para o
alcance de conquistas institucionais que apontam para a afirmação da cogestão dos recursos
públicos” (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 36).
Não estamos, contudo, deixando de reconhecer o papel dos técnicos no planejamento e
gestão, pelo contrário, os técnicos são essenciais. Apenas temos de reconhecer que a
população é capacitada a reconhecer seus problemas e os problemas da cidade. Dessa forma,
é importante que o trabalho dos técnicos seja realizado em conjunto com a população.
É importante destacar que não há uma fórmula ou um receituário para a implantação do
orçamento participativo, dessa forma, cabe a cada município reconhecer sua própria realidade
para aplicar as medidas que condizem com as possibilidades do local.
Mas existe uma característica que é comum a todos [...] Orçamentos Participativos, que define
os contornos dessa inovação democrática como uma política pública generalizável para
administrações municipais: “[...] Uma estrutura e um processo de participação baseados em
três princípios e em um conjunto de instituições que funcionam como mecanismos ou canais
que asseguram a participação no processo decisório do governo municipal. Esses princípios
são (1) participação aberta a todos os cidadãos sem nenhum status especial atribuídos a
qualquer organização, inclusive as comunitárias; (2) combinação da democracia direta e
representativa, cuja
dinâmica institucional concede aos próprios participantes a definição das regras internas e (3)
alocação dos recursos para investimentos baseada na combinação de critérios gerais e
técnicos, ou seja, compatibilidade entre as decisões e regras estabelecidas pelos participantes
e as exigências técnicas e legais da ação governamental, respeitando também os limites
financeiros” (AVRITZER apud SÁNCHEZ, 2001, não paginado, grifo do autor).
Um desafio para a implantação do orçamento participativo é fazer a po- pulação participar.
Vivemos em um país em que há um abismo entre o Poder Público e a população, assim, devem
ser realizados eventos que chamem a atenção das pessoas para a participação. E não deve ser
realizada apenas uma consulta popular, pois, nesse caso, estaríamos diante de, na verdade,
um or- namento participativo.
A participação dos cidadãos nas tomadas de decisões e controle do exer- cício do Poder, por
meio da democracia direta, é uma possibilidade de melhoria das mazelas sociais. Sobre a
participação popular, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver correta:
a) Atualmente, a democracia praticada no Brasil, e em grande parte do mundo, pode ser
considerada uma democracia participativa.
b) A ideia do orçamento participativo nasceu nos Estados Unidos em meados da década de
1970, em decorrência de seus problemas sociais.
c) A democracia participativa ocorre apenas a partir de um forte controle de um Estado
tecnocrata.
d) Nãoháumafórmulaparaaimplantaçãodoorçamentoparticipativo, cabe a cada município
reconhecer sua própria realidade para aplicar as medidas que condizem com as possibilidades
do local.

Fique ligado!
Nesta unidade você aprendeu:
O que é planejamento urbano.
Tipos de planejamento urbano: físico territorial clássico, planejamento sistêmico, perspectivas
“mercadófilas”, desenvolvimento urbano susten- tável, planejamento
comunicativo/colaborativo, planejamento rawlsiano, planejamento e gestão urbanos social-
reformista e planejamento e gestão autonomista.
A importância da Educação Ambiental formal e não formal no planejamento e gestão
urbanos.
O papel dos movimentos sociais e o capítulo “da política urbana” em nossa Constituição
Federal de 1988.
O que é o zoneamento ambiental.
Os instrumentos do Estatuto da Cidade.
Nesta unidade você pôde aprender que planejamento e gestão não são termos sinônimos e
que há diversos tipos de planejamento urbano diferentes. Foi interessante observar o papel
dos movimentos sociais na pro- mulgação de nossa Constituição Federal de 1988,
especialmente no que diz respeito aos arts. 182 e 183. Vimos, também, que o Estatuto da
Cidade regulamentou esses artigos e trabalhamos mais detalhadamente
seus instrumentos.
Você aprendeu que o Plano Diretor é um instrumento de grande impor-
tância para o planejamento participativo das cidades e que o orçamento participativo é um
instrumento de gestão compartilhada entre o poder público e a população.

1. Sobre os tipos de planejamentos, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa
correspondente:
I. O blueprint planning é um tipo de planejamento em que a popu- lação realiza o
planejamento e a gestão do município em total simbiose com o Poder Público.
II. Oplanejamentosistêmicopartedopressupostodequearealidade é estruturada a partir de
múltiplos sistemas.
III. O planejamento “mercadófilo” apregoa que o favorecimento dos interesses dos
empresários gera crescimento econômico e melhora a posição de uma determinada cidade na
competição interurbana.
IV. Oplanejamentocomunicativo/colaborativotemcomobasesfilosófi- cas as ideias de Jügen
Habermas sobre a razão e o agir comunicativo.
a) I e II.
b) II e III.
c) III e IV.
d) II, III e IV.
2. Em face da problemática ambiental global, atualmente discute-se muito sobre o
planejamento urbano ecológico. Sobre esse tipo de planejamento, analise as alternativas a
seguir e assinale a que estiver incorreta:
a) As discussões em torno do desenvolvimento urbano sustentável se iniciam logo após a
publicação do Relatório Brundtland.
b) Odesenvolvimentourbanosustentávelémuitohomogêneoehá apenas uma teoria que versa
sobre o tema, baseada na teoria de John Rawls.
c) As pesquisas que envolvem o desenvolvimento urbano sustentá- vel são, normalmente,
demais empiristas e com baixa densidade teórica.

d) Há a necessidade de uma alteração severa em nossa sociedade para que se alcance o
desenvolvimento urbano sustentável.
3. A Educação Ambiental é fundamental para o desenvolvimento de um projeto de
planejamento urbano ambiental, pois a população envolvida deve ser sensibilizada sobre os
problemas ambientais das cidades e deve saber agir para que esses problemas sejam sanados.
Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa correspondente:
I. A Educação Ambiental é um dos mais importantes mecanismos para a proteção do meio
ambiente.
II. É por meio da educação ambiental que se faz a verdadeira apli- cação do princípio mais
importante do Direito Ambiental: o da prevenção.
III. A educação ambiental não formal é aquela desenvolvida no âm- bito dos currículos das
instituições de ensino públicas e privadas.
IV. A educação ambiental formal é trabalhada por meio de uma disciplina única, pois não tem
caráter interdisciplinar.
Estão corretas apenas: a) I e II.
b) II e III.
c) III e IV.
d) I e IV.
4. Os movimentos sociais urbanos foram muito importantes no período da Constituinte para a
introdução do Capítulo II — “Da Política Ur- bana” (arts. 182 e 183) na Constituição de 1988.
Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver correta.
a) A primeira vez que se fala de reforma urbana no Brasil é somente no decorrer da
Constituinte, no final do ano de 1987.
b) OsdoisartigosdoCapítuloIIdaConstituiçãode1988tiveramo texto preservado do original
elaborado pelos movimentos sociais.

c) A emenda popular sobre reforma urbana foi a terceira em número de assinaturas
recolhidas.
d) OtextodoCapítuloIIdaConstituiçãode1988foicompletamente alterado do original, por isso foi
esquecido pelos movimentos sociais.
5. O Estatuto da Cidade veio regulamentar os arts. 182 e 183 da Cons- tituição Federal de 1988
e estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam a função social da
propriedade urbana e da cidade. Sobre os instrumentos do Estatuto da Cidade, analise as
assertivas a seguir e assinale a alternativa correspondente:
I. O plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios
do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado.
II. OIPTUprogressivonotemponadamaiséqueoIPTUnormal,só que tornado progressivo no
tempo com uma finalidade punitiva, para coibir a especulação imobiliária.
III. Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até 250 m2, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-
lhe- -á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
IV. O direito de preempção confere ao Poder Público Municipal preferência para aquisição de
imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
a) I e II.
b) I, II e III.
c) II, III e IV.
d) Todas estão corretas.
136 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL Referências

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&task=view&id=506&Itemid=0>. Acesso em: 3 jun. 2005.
VILLAÇA, Flávio. As ilusões do Plano Diretor. [s.l.]: [s.n.], 2005. Disponível em: <http://
www.flaviovillaca.arq.br/pdf/ilusao_pd.pdf>. Acesso em: 3 mar. 2014.
Unidade 4
Impactos do processo de urbanização:
a ocupação do
espaço urbano
Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima
Objetivos de aprendizagem: Você será levado a compreender a im- portância da integração do
saneamento no desenvolvimento urbano, além de conhecer aspectos da política nacional de
resíduos sólidos.
Seção 1:
Seção 2:
Impactos do processo de urbanização
Nesta seção, você conhecerá os principais impactos ambientais decorrentes das atividades
humanas e saberá quais as características do meio que influem ou são afetadas pelo processo
de urbanização.
Saúde, saneamento e meio ambiente
Nesta seção, haverá uma discussão sobre os temas saneamento e desenvolvimento urbano e
os impactos decorrentes dessa relação. Serão discutidos, ainda, aspectos referentes à gestão e
ao gerenciamento dos resíduos e a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
140 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL Introdução ao estudo

O Brasil é um país predominantemente urbano, de acordo com dados do Censo 2010 (IBGE,
2010), 84,4% da população vive nas cidades. Essa con- centração de pessoas em áreas urbanas
tem ocasionado diversos problemas, alguns dos quais iremos discutir nesta unidade.
No Brasil, esse crescimento se acentuou a partir da década de 1960 devido ao processo de
industrialização; até então, o percentual de população vivendo em áreas rurais era maior, mas
esse quadro se inverteu na década de 1970.
De acordo com dados do Censo 2010 (IBGE, 2010), os municípios mais populosos concentram
sua população na área urbana. No entanto, essa am- pliação das cidades deveria estar sempre
acompanhada do crescimento da infraestrutura urbana.
Infelizmente, não é o que acontece na maioria das cidades brasileiras, pois o processo de
ocupação ocorre sem a devida disponibilidade da infraestrutura necessária.
O que tem acontecido é uma ação corretiva em que o planejamento busca sanar os problemas
dos assentamentos já estabelecidos O que se vê é que as cidades estão crescendo de forma
desordenada, em desobediência à regulamentação que ordena a ocupação urbana,
principalmente nas áreas periféricas. A situação se agrava quando a ocupação ocorre em áreas
com carência de infraestrutura, tais como inexistência de rede de abastecimento de água,
coleta de esgoto e de resíduos sólidos urbanos, além de falta de sistema de drenagem urbana.
Seção 1 Impactos do processo de urbanização
No Brasil, a apropriação dos recursos naturais pelo homem ocorreu de forma predatória, pois
os ciclos econômicos sempre estiveram vinculados a algum tipo de recurso natural; como
exemplos citam-se o pau-brasil e a cana-de-açúcar.
Para satisfazer suas necessidades, o homem tem provocado modificações no ambiente,
quando utiliza os recursos naturais ou quando causa a poluição. Segundo Mota (2011, p. 66),
as principais alterações provocadas pelas atividades humanas são:
Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 141

Desmatamento.
Movimentos de terra.
Impermeabilização do solo.
Aterramento de rios, riachos lagoas etc.
Modificações nos ecossistemas.
Alterações de caráter global: efeito estufa e destruição da camada de ozônio.
Poluição ambiental.
A ocupação de um ambiente natural, no processo de urbanização, pode ocorrer de diversas
formas, tais como:
Quando da remoção da cobertura vegetal, causando modificações climá- ticas; danos à flora e
à fauna, processo da erosão; aumento do escoamento superficial da água, entre outros.
A execução de movimentos de terra (es- cavações e aterros) altera o escoamento superficial
da água, o que acelera o processo de erosão, além de causar o carreamento de materiais para
os recursos hídricos, causando o assoreamento.
A atividade de construção civil resulta na impermeabilização do solo, que acarreta aumento
do escoamento superficial da água e a redução da recarga dos aquíferos.
A ocupação do solo urbano muitas vezes é feita sem respeitar a drenagem natural das águas, e
executa-se sem critérios o aterramento de margens de rios, riachos e lagoas.
É comum presenciarmos a destruição da mata ciliar e a impermeabilização do solo devido à
ocupação dos terrenos que ficam na margem de recursos hídricos, o que agrava os problemas
de drenagem, de assoreamento e de ocor- rência de inundações.
A preservação dos mananciais de abastecimento humano é uma questão que deve ser
ressaltada, e um dos graves problemas é seu assoreamento, causado pelo volume de
sedimentos resultantes dos processos erosivos, pelos lançamentos de esgotos domésticos e
industriais, além do descarte inadequado dos resíduos sólidos. A urbanização muitas vezes
ocorre de forma a provocar
Para saber mais
Sobre o processo de urbanização recomendo que assista ao vídeo intitulado Entre rios, sobre
a urba- nização de São Paulo.
Disponível em: <http://www. youtube.com/watch?v=Fwh-c ZfWNIc>.

a destruição parcial ou total de ecossistemas causando impactos significativos sobre a fauna e
flora, além de trazer prejuízos às atividades humanas, com danos materiais, sociais e à saúde
das pessoas.
Para Mota (2011 p. 21), as consequências desse processo inadequado de crescimento são
aquelas recorrentes em grandes cidades: condições sanitárias inadequadas; ausência de
serviços indispensáveis à vida das pessoas (transporte público, coleta de resíduos sólidos
urbanos); ocupação de áreas inadequadas; destruição de recursos de valor ecológico; poluição
do meio ambiente; habi- tações em condições precárias de vida.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), o rápido crescimento populacional nas
periferias das grandes cidades, aliado à ineficiência administrativa e ao descaso político das
administrações públicas dos países em desenvolvimento, faz que os serviços básicos
promovidos pelos governos locais fiquem muito aquém do mínimo necessário para o bem-
estar dessas populações marginali- zadas. A ocupação, quando ocorre em encostas, tem
ocasionado problemas de deslizamentos de terra e soterramento, com graves consequências
para a população. Esses desastres ocorrem devido à ocupação inadequada em locais com
declividade acentuada.
Outro agravante do processo de urbanização é o descarte inadequado de resíduos sólidos,
resultando em alterações no meio ambiente, constituindo a poluição.
De acordo com Mota (2011, p. 71), a “[...] poluição ambiental pode ser definida como qualquer
alteração das características de um ambiente (água, ar ou solo) de modo a torná-lo impróprio
ao homem e às formas de vida que normalmente abrigam ou prejudique os usos definidos
para o mesmo”.
O autor ressalta, ainda, que essas modificações no ambiente podem ser causadas pela
presença, lançamento ou liberação, no ambiente, de matéria ou energia, em quantidade ou
intensidade tais que o tornem impróprio. O Quadro 4.1 apresenta os principais impactos
ambientais das atividades humanas.
Quadro 4.1 Principais impactos ambientais das atividades humanas
Atividades
Impactos ambientais
Supressão vegetal
Alterações climáticas
Danos à flora e à fauna
Erosão do solo
Empobrecimento do solo Assoreamento de recursos hídricos Aumento do escoamento da água
Inundações
continua
Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 143 continuação

Movimentos de terra
Alterações na drenagem das águas Erosão do solo
Assoreamento de recursos hídricos
Impermeabilização do solo
Aumento do escoamento das águas Redução da infiltração da água Problemas de drenagem
Inundações
Aterramento de rios, riachos, lagoas etc.
Problemas de drenagem Assoreamento
Inundações
Prejuízos econômicos e sociais
Ocupação de encostas
Problemas de drenagem
Erosão do solo
Deslizamentos de terra/soterramentos Prejuízos econômicos e sociais
Destruição de ecossistemas
Danos à flora e fauna Desfiguração da paisagem Problemas ecológicos
Prejuízos as atividades humanas Danos sociais e econômicos
Emissão de ruídos
Poluição ambiental Prejuízos à saúde humana Danos à fauna e flora Danos materiais
Prejuízos às atividades Danos sociais e econômicos
Emissão de gás carbônico clorofluorcarbonos, metano etc.
Alterações de caráter global
Efeito estufa (aumento da temperatura; elevação do nível dos oceanos; alterações climáticas;
desaparecimento de espécies animais e vegetais)
Destruição da camada de ozônio (aumento da radiação ultravio- leta; riscos à diversidade
genética; danos a saúde humana)
Fonte: Mota (2011, p. 72).
1.1 A ocupação do espaço urbano
Segundo Martine (2007), a maioria dos problemas ambientais mais críticos enfrentados pela
civilização moderna tem suas origens nos padrões de produção e consumo; e que estão
claramente centrados nas áreas urbanas.
A urbanização não resulta apenas em impactos ambientais locais, mas tam- bém pode ter
abrangência regional e global. A exploração intensiva e extensiva dos recursos naturais; a
extração excessiva de recursos energéticos; extração de material para construções em larga
escala e uso indiscriminado de água. Tudo isso contribui para a degradação dos sistemas
naturais e para os danos irreversíveis a funções ecológicas críticas, tais como o ciclo
hidrológico, o ciclo

do carbono e a diversidade biológica, além de conflitos adicionais com os usos rurais de tais
limitados recursos.
Para Sirkis (1999), é importante que haja integração entre a cidade informal e a cidade formal
a partir do famoso conceito segundo o qual se deve “pensar globalmente e agir localmente”;
também faz sentido outra formulação derivativa: “agir localmente para transformar
globalmente”. Para o autor, essa forma de pensar leva o poder local a:
Compreender a necessidade de uma relação equilibrada entre ambiente construído e
ambiente natural.
Ver as cidades como ecossistemas humanos complexos e absolutamente indispensáveis.
Entender que não há antagonismo obrigatório entre construir e preservar. Perceber a relação
holística entre cidade e periferia.
Relacionar a crise social e a crise ambiental, buscando formas de superar ou mitigar ambas,
conjuntamente.
Estimular a participação comunitária na busca de soluções.
Estabelecer regras urbanísticas claras e mecanismos eficientes de controle e monitoramento.
Integrar a cidade informal e formal.
Para Mota (2011), o ambiente urbano é formado por dois sistemas: o sistema
natural, que é composto pelos meios físico e biótico (solo, vegetação, animais, água etc.), e o
sistema antrópico, pelas pessoas e de suas atividades.
Já para Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004, p. 3), o processo de gestão fundamenta-se em
três variáveis:
[...] a diversidade dos recursos extraídos do ambiente natural, a velocidade de extração desses
recursos, que permite ou não a sua reposição, e a forma de disposição e tratamento dos seus
resíduos e efluentes.
Segundo o autor, a maneira de gerir essas variáveis define o grau de impacto do ambiente
urbano sobre o ambiente natural.
Em um ambiente urbano, o homem desenvolve atividades, e para tanto utiliza os recursos do
meio ambiente. São diversas as alterações introduzidas no ambiente pelo homem, porém,
muitas vezes suas ações ocorrem rapidamente e de forma intensa e não permitem que haja a
recuperação normal da natureza, provocando sua degradação.

Para Sobral (1996), um dos fatores que tem dificultado o avanço dos estudos sobre
urbanização e meio ambiente é o fato de que as ações humanas não se resumem a um
conjunto de leis físicas e químicas, como no caso do ambiente natural. O autor ressalta, ainda,
que nas cidades o ser humano é o principal iniciador e operador das alterações ambientais, e
como as mudanças introduzidas pela tecnologia moderna, de um modo geral, são mais
rápidas que as naturais, seus efeitos são frequentemente mais dramáticos.
Para Mota (2011) a cidade pode ser vista como um sistema aberto, que troca materiais e
energia com outros ambientes, para atender às necessidades humanas, resultando na
produção de resíduos que são lançados, gerando problemas ambientais. Por outro lado, parte
do que entra na cidade volta para os ambientes externos na forma de produtos e, algumas
vezes, como resíduos.
Procurar um “equilíbrio relativo” nesse ecossistema é o grande desafio. A questão é como
compartilhar as ações humanas com a conservação dos recursos naturais, ou seja, como
alcançar o desenvolvimento sustentável das cidades.
Ou seja, o processo de urbanização provoca modificações no ambiente, alterando suas
características, por outro lado, o meio ambiente pode exercer influências sobre o processo de
urbanização, o que acontece por meio das características ambientais que podem ser
favoráveis ou não.
As características de um ambiente que estão relacionadas com a urbanização são: as condições
climáticas, o relevo, tipos e formações de solos, os recursos hídricos, a cobertura vegetal e os
ecossistemas.
Portanto, os elementos de orientação do planejamento de uma área urbana devem considerar
as características do meio ambiente, pois poderiam-se identificar os possíveis impactos
ambientais resultantes dos diversos usos do solo.
De acordo com Mota (2011), os elementos que compõem o ambiente natural — clima,
relevo, recursos hídricos, vegetação, fauna, formações geológicas, solos — relacionam-se entre
si, influindo uns sobre os outros. As atividades antrópicas provocam mudanças nessas
características do meio natural, causando, muitas vezes, alterações prejudiciais ao ambiente.
A seguir serão apresentadas características do meio que influem ou são afetadas pelo processo
de urbanização.
1.1.1 Características climáticas
Segundo Mota (2011), entre os fatores climáticos que estão relacionados com a urbanização
citam-se: radiação solar; temperatura; velocidade e direção dos ventos; precipitação; umidade
e camadas atmosféricas.

A depender das condições climáticas de uma determinada região, a tipologia das construções
devem favorecer ou diminuir a incidência do sol.
A temperatura é influenciada pela urbanização, o aumento de áreas impermeabilizadas
absorve mais calor, aumentando a temperatura. O aumento da temperatura nos centros
urbanos forma as conhecidas “ilhas de calor”, que são áreas com temperatura mais elevadas
que as áreas circunvizinhas.
Segundo Xavier et al. (2008 apud MOTA, 2011), não é possível saber a contribuição da própria
cidade para seu aquecimento e daquela proveniente do aquecimento regional, hemisférico e
global. Dessa forma, não seria correto atribuir às atividades exclusivamente do meio urbano a
causa para o aquecimento global. Fazendo uma comparação entre as condições climáticas
entre a área urbana e rural, o autor ressalta que:
A velocidade dos ventos é menor nas cidades que em área rural devido às edificações que
formam barreira a circulação dos ventos;
Nas cidades ocorre maior precipitação pluvial, isto ocorre porque as atividades humanas em
centros urbanos produzem maior número de núcleos de condensação.
Nas áreas urbanas ocorre menor umidade relativa do ar do que nos campos (XAVIER et al.
2008 apud MOTA, 2011, p. 45).
Segundo Philippi Junior (2004), as áreas verdes urbanas, pressionadas pelo crescimento das
cidades, estão cada vez mais raras e menores e, por consequên- cia, cada vez mais valorizadas.
Para o autor, o bem-estar transmitido pelo verde alia aspectos de um microclima mais
agradável, presença de avifauna e beleza da paisagem.
Sabe-se que o desmatamento provoca alterações climáticas, pois a vegetação causa alterações
na temperatura e umidade do ar.
1.1.2 Geomorfologia, geologia e solos
São de grande importância os estudos geomorfológicos e sua relação com as atividades
humanas. As formas de relevo, a topografia, os vales e planícies são aspectos relevantes que
devem ser considerados no planejamento das cidades.
Portanto, as características geomorfológicas e as atividades do uso do solo estão
interrelacionados, ou seja, as características geológicas podem ser favo- ráveis ou apresentar
limitações à ocupação urbana.

A topografia, por exemplo, é uma diretriz para o processo de urbanização; áreas com
declividade acentuado não são consideradas apropriadas para ocu- pação devido aos
problemas de instabilidade e maiores custos com construção e infraestrutura, tais como
abastecimento de água e coleta de esgoto, além da necessidade de movimentação de terra e
outras alterações na natureza, causando impactos ambientais adversos.
A declividade acentuada aumenta o escoamento das águas carreando o solo, podendo causar
a erosão. Esse solo, quando carreado para os recursos hídricos superficiais causa o
assoreamento e altera a qualidade da água.
Outro aspecto a ser considerado em relação às condições topográficas é sua relação com as
características climáticas, pois o posicionamento de determinada área vai influenciar a
incidência do sol, de inundações ou mesmo de inversões de temperatura conhecidas como
“inversão térmica”, podendo contribuir para a poluição do ar.
Como já vimos, o conhecimento das características geotécnicas é muito importante para
orientar o uso do solo em uma área urbana. Dessa forma, é possível identificar as áreas de
riscos, aquelas sujeitas a deslizamentos, ou saber quais terrenos são suscetíveis à erosão ou
mesmo locais com nível do lençol freático elevado, áreas em que a ocupação deve ser evitada.
Como já mencionado, um dos graves problemas do processo de urbaniza- ção é a ocorrência
de erosão, cujas causas são, entre outras: desmatamento; movimentos de terra; alterações no
escoamento das águas e atividades de construção civil.
De acordo com Mota (2011, p. 51), os fatores que influem no processo de erosão do solo são:
Natureza do solo; Cobertura vegetal do solo;
Declividade do terreno (grau e comprometimento do declive);
Ação do homem (usos do solo).
O autor ainda ressalta que, dentre as principais perdas da erosão estão:
Perda de solo, especialmente da camada fértil; Deslizamentos de encostas;
Assoreamento de recursos hídricos;
Aumento da turbidez da água;
Danos à fauna aquática;
Prejuízos sociais e econômicos (MOTA, 2011, p. 53).

O conhecimento das características do solo é indispensável para a execu- ção de fossas em
locais sem rede de coleta de esgoto devido à capacidade de absorção do solo, além da escolha
de áreas para aterros sanitários.
Características hidrológicas.
A água é um elemento indispensável para diversos usos, tais como irrigação
da agricultura, suprimento a indústrias, produção de energia etc.
Sendo assim, é de grande importância que a ocupação do solo urbano ocorra sob a condição
de que a água seja garantida em quantidade e qualidade
necessárias aos diversos usos a que se destina.
De acordo com o autor, chamam-se usos preestabelecidos porque toda a
água disponível para ser utilizada deve estar associada a usos atuais ou futuros, que deverão
estar compatíveis com a sua qualidade, também atual ou futura. A água é utilizada de diversas
formas, tais como: abastecimento público;
abastecimento industrial; preservação da fauna e da flora aquática; atividades agropastoris;
recreação; geração de energia elétrica; navegação; diluição e transporte de efluentes.
Essas fontes são associadas ao tipo de uso e ocupação do solo, e possuem características
específicas quanto aos poluentes que carreia.
Segundo Mota (2011, p. 54), o processo de urbanização pode provocar alterações sensíveis no
ciclo hidrológico, principalmente sob os seguintes aspectos:
Aumento da precipitação;
Diminuição da evapotranspiração, como consequência da redução da vegetação;
Aumento da quantidade de líquido escoado (aumento do “runoff”);
Diminuição da infiltração da água, devido à impermea- bilização e compactação do solo;
Consumo de água superficial e subterrânea, para abastecimento público, usos industriais e
outros; Mudanças no nível do lençol freático, podendo ocorrer redução ou esgotamento do
mesmo;
Maior erosão do solo e consequente aumento do processo de assoreamento das coleções
superficiais de água;
Aumento da ocorrência de enchentes;
Poluição de águas superficiais e subterrâneas.
Um aspecto importante a ser ressaltado é que a urbanização provoca alte- rações na
drenagem das águas pluviais, o que resulta no aumento do volume de água escoada, o que
tem causado graves problemas de drenagem.
Considerando que as alterações no ciclo hidrológico podem causar impactos adversos, a
ocupação do solo deve acontecer de forma a minimizá-los.
1.1.3 Meio biótico
Sabe-se que a vegetação desempenha importante papel, e sua destruição resulta em
mudanças indesejáveis no meio ambiente.
Segundo Mota (2011, p. 59), a cobertura vegetal do solo está relacionada com os seguintes
aspectos ambientais:
Contribui para a retenção e a estabilização dos solos; Previne contra a erosão do solo, pois tem
efeito amor- tecedor da chuva e favorece a infiltração da água, proporcionando menor
escoamento superficial; Integra o ciclo hidrológico, por meio do processo de transpiração;
As margens de cursos d’água, produz sombra que mantém a água na temperatura adequada
às diversas espécies de peixes e de outros organismos aquáticos; Influi no clima, pois interfere
na incidência do sol, velocidade dos ventos e precipitação de águas pluviais; Por meio da
fotossíntese, fornece oxigênio ao meio; Absorve o gás carbônico para evitar o aquecimento
global (efeito estufa);
É fonte de alimentos e matéria-prima;
Está intimamente relacionada com a paisagem, oferecendo aspecto visual agradável;
Constitui ambiente natural para diversas espécies animais;
Pode ser considerada como um meio disperso e ab- sorvente de poluentes atmosféricos, ou
como barreira à propagação de ruídos.
Para Mascaró (1996), a vegetação atua sobre os elementos climáticos em mi- croclimas
urbanos, contribuindo com o controle da radiação solar, temperatura e umidade do ar, ação
dos ventos e da chuva e para amenizar a poluição do ar.
Sabe-se que a ocupação urbana tem como consequência a redução da cobertura vegetal,
porém, se mesmo assim houver a preocupação de ordenar o uso do solo de forma a considerar
as principais características ambientais, os efeitos sobre o meio ambiente serão minimizados.
150 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL 1.1.4 Ecossistemas

Segundo Mota (2011), alguns ecossistemas ou áreas de valor ecológico- -paisagístico têm
influência ou podem ser modificados no processo de urbani- zação. Essas áreas especiais
devem ser consideradas no processo de ocupação urbana, destacando-se:
Rios, riachos, lagoas etc. Manguezais.
Florestas.
Estuários.
Alagados e pântanos.
Áreas de recarga de aquíferos. Ambientes marinhos.
Dunas.
A urbanização provoca grandes alterações em importantes ecossistemas. Segundo Mota
(2011, p. 60), de modo geral as principais modificações nos ecossistemas são:
Cursos d’água e reservatórios são aterrados, assorea- dos, poluídos ou mesmo extintos;
A vegetação natural é substituída por plantas antrópi- cas ou suprimida para ocupação das
áreas por edifi- cações e outros equipamentos urbanos;
Estuários e manguezais têm sido aterrados, desmatados e ocupados de forma indiscriminada;
As dunas sofrem modificações, tais como a remoção da vegetação protetora, ocupação e
impermeabilização retirada de areia;
Áreas de recarga de aquíferos têm sido desmatadas, impermeabilizadas, ocupadas de forma
errada;
Os mares e oceanos são alterados por obras civis, lança- mentos de resíduos e outras
atividades modificadoras.
As alterações ocorridas no ambiente decorrentes das atividades humanas resultam em efeitos
negativos para a própria população.
1.1.5 Meio antrópico
Como já mencionado, o processo de urbanização causa impactos em diversas áreas:
ambiental, social, econômica e cultural. Para Mota (2011, p. 61), entre as características do
meio antrópico que devem ser consideradas estão:

Aspectos demográficos;
Condições sociais e econômicas;
Usos do solo;
Atividades e meios produtivos;
Níveis de educação, saneamento e saúde; Infraestrutura existente;
Comunicação e transporte;
Habitação;
Aspectos culturais;
Patrimônio arqueológico;
Áreas de valor histórico-cultural.
Para saber mais
O crescimento da taxa de urbanização resulta no aumento das necessidades da população,
tais como: alimentação, moradia, fornecimento de energia, serviços de saúde, educação,
abastecimento de água e esgoto sanitário, coleta e disposição final de resíduos sólidos,
equipamentos sociais, entre outros.
Para atender às suas necessidades, o ser humano utiliza-se dos ambientes naturais,
provocando modificações significativas.
A produção de alimentos, a retirada de água, a obtenção de energia e, a extração de matéria-
prima, são atividades modificadoras do ambiente e, muitas vezes, têm de ser realizadas em
áreas exteriores à cidade.
Para atender a essas necessidades são realizadas obras civis tais como habitação, abertura de
vias públicas, construção de indústrias e comércios, execução de redes de energia e
comunicação, entre outras, que modificam a paisagem natural, causando impactos adversos
nas áreas de influência direta e indireta de uma cidade.
Portanto, é importante que as características do meio antrópico sejam relacionadas aos
componentes dos meios físico e biótico, com a finalidade de minimizar os efeitos negativos
para a própria população.
Para Philippi Junior (1993, p. 63), o modelo de desenvolvimento econômico escolhido e
assumido pelo governo brasileiro nas últimas décadas nem sempre esteve associado ao meio
ambiente, provocando os seguintes resultados:
A multiplicação indiscriminada de indústrias, multipli- cação essa que tenha como meta gerar
empregos, sem

considerar, intencionalmente, os problemas ambientais daí originados, cuja solução deveria
ser dada em outra oportunidade;
O predomínio de um descontrolado fluxo migratório levando a esvaziar o espaço rural, que
passa a ser o símbolo do atraso e inchando o ambiente urbano, símbolo do progresso.
Incremento de uma sociedade dita consumista em que impera a força do mercado com regras
que priorizam o “ter” e não o “ser”, a quantidade, não a qualidade de vida ou de qualquer
outro objeto de onde emerge (como que por consequência natural) um novo vo- cábulo, o
“descartável”, neologismo que provoca a geração alucinada de resíduos sólidos de todos os
tipos, tamanhos e matérias.
1. A topografia é uma diretriz para o processo de urbanização. Sobre esse assunto, é CORRETO
afirmar que:
I. Áreas com declividade acentuada não são consideradas apropriadas para ocupação devido
aos problemas de instabilidade.
II. A declividade acentuada aumenta o escoamento das águas carreando o solo, podendo
causar a erosão.
III. O posicionamento de determinada área e suas condições topo- gráficas vão influenciar na
incidência do sol, na incidência de inundações ou mesmo na ocorrência de inversões de
temperatura conhecida como “inversão térmica”.
b) Somente a afirmativa II está correta.
2. O
ciclo hidrológico, principalmente sob os seguintes aspectos:
processo de urbanização pode provocar alterações sensíveis no

I. Aumento da infiltração da água, devido à impermeabilização e à compactação do solo.
II. Aumento do consumo de água superficial e subterrânea, para abastecimento público, usos
industriais e outros.
III. Mudanças no nível do lençol freático, podendo ocorrer redução ou esgotamento do
mesmo.
IV. Maior erosão do solo e consequente aumento do processo de assoreamento das coleções
superficiais de água.
V. Poluição de águas superficiais e subterrâneas.
a) Somente as afirmativas II, III, IV e V estão corretas.
As atividades do homem devem ser realizadas de forma ordenada, pois podem ocasionar
alterações no ambiente, ou seja, podem causar a poluição, afetando a saúde da população.

Seção 2 Saúde, saneamento e meio
ambiente
A questão ambiental exige uma abordagem multidisciplinar em que os conhecimentos devem
estar implicitamente inter-relacionados, devido à necessidade de melhor entendimento das
reações de causa e efeito ao longo de uma escala temporal e espacial que ocorre na natureza.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), a saúde, o saneamento e a saúde pública vêm
sendo sistematicamente negligenciados como instrumentos de planejamento público, o que
exige novas posturas na gestão das políticas pú- blicas, em que a participação popular e o
controle social devem estar presentes.
Para tanto, é necessário conhecer as definições conceituais de saúde, saúde pública,
saneamento e meio ambiente. A Organização Mundial de Saúde (OMS) entende “saúde” como
o completo bem-estar físico, mental e social do indivíduo, e não apenas ausência de doenças.
Ou seja, essa definição remete a uma situação ideal, na qual os diversos fatores contribuem e
interagem para o bem-estar do indivíduo.
A saúde pública é definida como a ciência e a arte de promover, proteger e recuperar a saúde
por meio de medidas de alcance coletivo e de motivação da população (WHO, 1997).
Para Moraes (1993), saneamento é o conjunto de ações e medidas que visam à melhoria da
salubridade ambiental, com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde.
De acordo com Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), as atividades previstas pelo
saneamento compreendem o abastecimento de água, de esgotamento sanitá- rio, a drenagem
urbana, a coleta e destinação final dos resíduos sólidos, o controle de vetores e de
reservatórios de doenças transmissíveis, o saneamento da habitação, a educação em saúde
pública e ambiental, o controle da poluição ambiental, o saneamento dos alimentos, o
saneamento dos locais de trabalho e recreação, o saneamento em situações de emergência e
o saneamento no processo de planejamento territorial, entre outros.
A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei Federal n. 6.938 de 1981, traz
princípios de multidisciplinaridade e mostra o inter-relacionamento existente entre as várias
áreas do conhecimento humano e apresenta importantes definições.

A Lei, em seu art. 3o, define meio ambiente como “[...] o conjunto de con- dições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida
em todas as suas formas”, define degradação da qualidade ambiental como “[...] a alteração
adversa das características do meio ambiente” e a poluição como:
[...] a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem
condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem maté- rias ou
energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (BRASIL, 1981, p. 2).
A referida lei define, ainda, poluidor como “[...] a pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental” (BRASIL, 1981, p. 2).
Você conheceu os conceitos de saúde, saúde pública, saneamento, meio ambiente,
degradação ambiental, poluidor e recursos ambientais. Vamos, agora, entender o inter-
relacionamento entre eles.
2.1 Modificações ambientais e o aparecimento de doenças
Existe um inter-relacionamento complexo entre o homem e o meio ambiente que envolve
condições físicas, químicas, biológicas, sociais, culturais e econômicas, que se altera de um
lugar para outro a depender da geografia, da infraestrutura disponível, da estação do ano,
entre outros fatores.
É indispensável para a melhoria e a manutenção da saúde humana o entendimento das
relações fundamentais entre as condições ecológicas, culturais e de saúde humana visando ao
desenvolvimento socioambiental sustentável.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004, p. 28), algumas mudanças ambientais
perceptíveis, que estão acontecendo em escala global, têm um aspecto significativamente
perigoso para a saúde humana, dentre as quais podem ser destacadas:
O efeito estufa na atmosfera mais baixa, com consequên- cias imprevisíveis para o clima da
terra e toda uma teia de relações de causa-efeito que essa mudança pode ocasionar.

A depleção do ozônio na estratosfera, que pode aumentar as taxas de câncer de pele, a
incidência da catarata e acarretar prováveis modificações no sistema imunológico humano;
esse fato vem sendo, em parte, revertido, por causa do esforço de várias nações na diminuição
da utilização do gás CFC.
A perda de biodiversidade, que ocorre em ritmo acelerado, com o desaparecimento de
espécies e genes úteis à ciência, promovendo o enfraquecimento de vários ecossistemas e
diminuindo a capacidade de sustentação da vida e o provimento de bens e serviços naturais.
A desertificação, a depleção do solo fértil, dos aquí- feros, dos estoques pesqueiros, que
minam a produtividade dos agroecossistemas, como sistemas de produção agrícola.
Muitos dos poluentes químicos, constituídos por agro- tóxicos, efluentes industriais e resíduos
de característi- cas urbanas, possuem efeito global e podem afetar os sistemas neurológico,
imunológico e reprodutivo dos seres vivos.
De acordo com os autores, na escala regional, verificam-se outras mu- danças ambientais que
causam impacto sobre a saúde humana. Para ele, os impactos ambientais sobre a saúde
podem ser descritos como os riscos tradicionais associados ao subdesenvolvimento, como, por
exemplo, a falta de infraestrutura urbana e os riscos modernos associados ao desenvolvimento
não sustentável, como a poluição ambiental).
Devido à complexidade e o inter-relacionamento dos fenômenos naturais e culturais
interagindo espacial e temporalmente, fica difícil a sistematização das mudanças e dos
impactos ambientais associados.
Quadro 4.2 Exemplos de riscos à saúde ambiental por tipo de agente físico
Químico
Biológico
Psicossocial
Mecânico
Barulho (ruído)
Solventes
Animais domésti- cos, domiciliados e silvestres
Falta de reconhecimento pelo trabalho individual
Movimentos repetitivos
Iluminação
Ácidos
Vírus
Baixos salários
Equipamento mal projetado
Radiação
Metais (chumbo, cádmio, mercúrio)
Bactérias Protozoários
Pressão para produzir
Levantamento de peso
continua

Temperatura Pesticidas Insetos Estresse
Fonte: WHO (1997 apud PHILIPPI JUNIOR; ROMÉRO e BRUNA, 2004, p. 29).
Segundo a VIII Conferência Nacional de Saúde de 1986, a saúde da popula- ção, além da
condição de saúde das pessoas, é uma resultante de várias outras condições, como
alimentação, educação, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer,
liberdade, acesso de posse da terra e acesso a ser- viços de saúde, sendo, portanto, difícil sua
valoração nos padrões econômicos normais (PHILIPPI JUNIOR; ROMÉRO; BRUNA, 2004).
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), a saúde ambiental envolve também as
atividades humanas e os fatores que têm impacto nas condições socioeconômicas e
ambientais, com potencial para aumentar doenças, mortes e lesões, especialmente entre
grupos vulneráveis, como populações carentes, mulheres e crianças.
Os autores ressaltam, ainda, que a saúde ambiental tem por finalidade prevenir os riscos à
saúde, com o controle da exposição humana a agentes físicos, químicos, biológicos,
psicossociais e mecânicos.
2.2 O saneamento e o desenvolvimento urbano
A oferta de saneamento básico reduz a incidência de doenças, além de melhorar a qualidade
de vida da população. Cabe ao gestor público municipal implementar ações visando à melhoria
da qualidade de vida das pessoas por meio de ações tais como: preservação de áreas de
manancial de abastecimento humano, melhoria do índice de coleta e tratamento de
esgotamento sanitário, destinação adequada dos resíduos sólidos, controle de vetores e
implantação de rede de drenagem urbana.
Para Martine (2007, p. 45):
[...] o espaço ocupado por localidades urbanas está aumentando mais rapidamente do que a
própria popula- ção urbana. Entre 2000 e 2030, o crescimento esperado
Vibração
Poeiras (asbestos, sílica, madeira)
Esporos/fungos
Tarefas repetitivas e entediantes
Eletricidade
Poluentes do ar/ particulados Fertilizantes
Parasitas

da população urbana mundial é de 72%, enquanto as áreas construídas das cidades com 100
mil habitantes ou mais devem aumentar 175% e até 2030, as cidades do mundo em
desenvolvimento responderão por 80% da população urbana.
O crescimento urbano, quando sem planejamento, resulta em áreas ocupadas de forma
inadequada muitas vezes por serem consideradas áreas de risco, deixando as pessoas sem
segurança. O crescimento da população nas áreas urbanas aumenta a necessidade de oferta
de serviços de saneamento básico, e a falta ou insuficiência desses serviços expõe a população
mais empobrecida a diversos fatores de riscos.
São diversos os efeitos à saúde das pessoas em consequência da escassez de serviços de
saneamento básico, e um dos índices mais evidentes é a taxa de morbimortalidade,
principalmente em crianças com até 5 anos de idade.
Para a busca da melhoria da saúde e do ambiente, é necessária a imple- mentação de ações
que promovam a equidade social por meio da formulação de políticas públicas efetivas de
desenvolvimento urbano visando à melhoria da qualidade de vida da população.
De acordo com dados da Organização Pan-americana da Saúde, estima-se que 24% da carga
mundial de morbidade e 23% de todos os falecimentos podem ser atribuí- dos a fatores
relacionados ao ambiente, sendo que nos países em desenvolvimento a percentagem de
mortalidade atribuível a causas ambientais é de 25% e nos países desenvolvidos de 17%
(ORGANIZAÇÃO..., 2007, p. 220).
As ações implementadas do desenvolvimento urbano estão diretamente relacionadas à
melhoria da saúde pública e da preservação do ambiente.
De acordo com dados do IBGE (2008b), em 2008, apenas 83,9% dos do- micílios brasileiros
localizados em centros urbanos tinham acesso à rede de abastecimento de água. A Tabela 4.1
mostra que existem significativas iniqui- dades sociais nas diferentes regiões do Brasil, em que
no mesmo ano somente 52,5% dos domicílios são atendidos por coleta de esgoto, 20,7%
utilizam fossa séptica e 26,8% não apresentam coleta de esgoto/fossa séptica. A região norte
apresentou os menores índices 58,3% de acesso ao abastecimento de água e 9,5% de acesso a
rede coletora de esgoto.

Tabela 4.1 Domicílios particulares permanentes, por forma de abastecimento de água e
esgotamento sanitário segundo as grandes regiões: 2008
Grandes Regiões
Domicílios particulares permanentes
Forma de abastecimento de água
Esgotamento sanitário
Rede geral
Outra
Rede coletora
Fossa séptica
Outro ou não tinham
Número (1.000 domicí- lios)
Percen- tual (%)
Percen- tual (%)
Número (1.000 domicílios)
Percen- tual (%)
Percen- tual (%)
Percen- tual (%)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
48.296 83,9
2.338 58,3
11.698 78,0
23.243 91,8
7.559 84,1
9.261 16,1
1.672 41,7
3 .296 22,0
2.066 8,2
1.434 15,9
30.208 52,5
380 9,5
4.820 32,1
20.406 80,6
3.004 33,4
11.909 20,7
2.030 50,6
3.432 22,9
2.077 8,2
3.906 43,4
15.441 26,8
1.599 39,9
6.742 45,0
2.827 11,2
2.083 23,2
Centro- -Oeste
3.457
81,3
793
18,7
1.597
37,6
463
10,9
2.190
51,5
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2008b).
Observa-se, pelos resultados apresentados na Tabela 4.1, que ocorrem muitas desigualdades
de oferta dos serviços nas diversas regiões brasileiras, sendo, assim, a equidade na distribuição
dos serviços um grande desafio a se enfrentar.
De acordo com a Lei n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007, p. 1), que estabelece diretrizes nacionais
para o saneamento básico no Brasil, considera-se saneamento básico o conjunto de serviços,
infraestruturas e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações
necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações
prediais e respectivos instrumentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações
operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos
sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e
instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo
doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;

d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e
instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou
retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas
pluviais drenadas nas áreas urbanas.
De acordo com a Organização Pan-Americana de Saúde, saneamento básico é o conjunto de
ações que se executam no âmbito do ecossistema humano para o melhoramento dos serviços
de abastecimento de água, coleta de esgoto, o manejo dos resíduos sólidos, a higiene
domiciliar e o uso industrial da água, em um contexto político, legal e institucional do qual
participam diversos atores do âmbito nacional, regional e local (ORGANIZAÇÃO..., 2007).
Portanto, para alcançar o desenvolvimento urbano sustentável as ações voltadas ao
saneamento devem estar integradas às ações de organização territorial e da preservação
ambiental.
A oferta de saneamento básico melhora as condições de saúde das pessoas principalmente das
menos favorecidas, para as quais geralmente as condições de moradia são precárias e as
condições do entorno são insalubres. De acordo com dados do IDB (2008a), a mortalidade
atribuível a diarreias agudas em crianças menores de 5 anos foi de 3,9% (média nacional),
sendo que a região nordeste foi a mais afetada, com 6,5%, e a região sul apresentou o menor
índice, com 1,5%.
No Brasil, as doenças diarreicas e as parasitoses estão entre as principais causas de morbidade
em menores de 5 anos. A Tabela 4.2 mostra os locais com maior oferta de abastecimento de
água potável e coleta de esgoto e sua correlação com o índice de desenvolvimento humano-
IDH que se apresentam inversamente proporcionais à taxa de mortalidade infantil em menores
de 5 anos.
Tabela 4.2 Países das Américas, agrupamentos por nível de desenvolvimento humano
Haiti 0,47 71,0 34,0 117,0
Países
Nível de desenvolvimento humano
Fornecimento de água potável (%)
Fornecimento de coleta de esgoto (%)
Mortalidade em menores de 5 anos (por 1.000 nascidos vivos)
Honduras, Guatemala
0,665
92,5
64,5
43,0
Belize, República Dominicana
0,751
92,0
52,0
35,5
Argentina, Brasil, Colômbia, Venezuela
0,77
86,4
75,1
26,8
Canadá, Estados Unidos
0,843
96,2
94,7
11,9
Fonte: Organização Pan-Americana da Saúde (2007, p. 226).

A administração pública municipal é a titular pela gestão dos resíduos sóli- dos. Esse assunto
tem sido tema de debate na maioria dos municípios brasileiros, que têm encontrado
dificuldade em atender à legislação, principalmente no que se refere à disposição final
ambientalmente adequada.
De acordo com dados da Pesquisa Nacional sobre Saneamento Básico IBGE (2008a), o Brasil
possui 5.475 municípios, sendo que, destes, 99,4% dispõem de serviços de limpeza urbana ou
coleta de resíduos sólidos urbanos, 53% dei- xam sem coleta mais de 10% de sua população
urbana, 83% não têm nenhum controle sobre a destinação dos resíduos industriais, das
228.413 toneladas de resíduos sólidos urbanos coletadas por dia, 21% são destinados a lixões,
e 73%, a aterros controlados e aterros sanitários, o que denota a necessidade de maior
atenção por parte do estado para essa questão.
De acordo com dados da Organização Pan-Americana da Saúde (2007), existe nos países da
América Latina e Caribe uma alta correlação entre o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
e a geração de resíduos sólidos, ou seja, quanto maior o IDH, maior a geração de resíduos
sólidos.
O Brasil apresenta IDH de 0,73, ocupando a 85a posição no ranking mundial e geração de
resíduos de 0,96 Kg/habitante/dia (BRASIL, 2009).
O Quadro 4.3 apresenta os problemas ambientais e de riscos para a saúde nas etapas do
gerenciamento dos resíduos sólidos.
Quadro 4.3 Problemas ambientais e de saúde associados ao manejo inadequado dos resíduos
sólidos, países da América Latina e Caribe
Fase de manejo de resíduos sólidos
Problema ambiental
Riscos para a saúde
Grupo de população exposta
Geração e armazenamento Inadequados
Perigo ambiental por materiais perigosos ou potencialmente perigosos, de uso diário e
doméstico Proliferação de vetores (insetos, ratos, roedores e organismos patogênicos)
Contaminação de mantimentos
Mau odor
Doenças gastrintestinais Intoxicações de crianças e animais de estimação Dengue
Zoonose
População carente de sistema adequado de armazenamento, coleta ou ambos
continua

Disposição inadequada na
via pública
Proliferação de vetores (insetos, ratos e microrga- nismos patógenos) Contaminação do ar por
queima de
resíduos sólidos Contaminação de águas superficiais Contaminação de mantimentos
Mau odor e deterioriza- ção da paisagem.
Doenças gastrintestinais e
respiratórias
População carente de serviços adequados de coleta
Coleta, transporte, armazenamento em áreas de transferências
Deteriorização da paisagem
Mau odor
Ruídos
Doenças respiratórias, gastrintestinais e derma- tológicas
Doenças e acidentes laborais (problemas ergométricos, de trânsito, acidentes com perfuro- -
cortantes)
População geral Trabalhadores formais e informais do setor de limpeza urbana, incluída a
coleta de
resíduos.
Segregação e reciclagem
Reutilização de embalagens e contêineres de produtos químicos Alimentação do gado bo-
vino o suíno com resíduos orgânicos insalubres Aplicação de composto contaminado no solo
Doenças respiratórias, gastrintestinais
e dermatológicas Doenças e acidentes de trabalho
Doenças crônico-dege- nerativas,
Transtornos mentais, Alcoolismo e uso de drogas
Intoxicações
Segregadores População que adquire produtos em embalagens reutilizadas Consumidores de
carne bovina
e suína de animais criados nos lixões ou com restos orgâ- nicos do lixo
Tratamento e disposição final
Contaminação do solo Contaminação do ar por queima
Contaminação de águas superficiais
e das águas subterrâneas Modificação dos sistemas drenagem de canais e leitos dos rios)
Deterioração da paisagem (incêndios)
Alteração de ecossistemas silvestres.
Doenças infectoconta- giosas e
parasitárias, doenças alérgicas, das vias respi- ratórias, da pele e mucosas; doenças e acidente
de trabalho; doenças crônico degene- rativas; problemas de saúde mental (alcoolismo e
dependência de drogas); dengue; doenças emergentes
População que vive próximo aos locais de disposição final Setores populacionais periurbanos
onde se acumulam ou queimam refugos Trabalhadores formais e informais do setor
Fonte: Organização Pan-Americana da Saúde (2005).

Pelos dados apresentados no Quadro 4.3, observa-se que existe uma asso- ciação direta entre
o gerenciamento adequado dos resíduos sólidos e os efeitos à saúde humana.
As intervenções em saneamento básico podem representar impacto econô- mico na redução
de doenças, refletindo na redução de demanda por tratamento e resultando em aspectos
positivos para o setor da saúde e também para os pacientes.
A Lei Federal n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (BRASIL, 2007), estabelece diretrizes nacionais
para o saneamento básico no Brasil. Dentre os princípios desta lei estão: o princípio da
universalidade, que garante a todos o acesso aos serviços, o princípio da integralidade das
ações, que contempla o conjunto de serviços que integram o saneamento básico, com o
máximo de eficácia das ações e resultados, o princípio da equidade, que enseja que toda a
população tenha acesso aos serviços com o mesmo nível de qualidade, o princípio da
integração para integrar os diferentes setores afins com o saneamento, dentre os quais citam-
se o desenvolvimento urbano, a saúde pública, áreas relacionadas a preservação ambiental.
Políticas públicas voltadas ao desenvolvimento urbano devem integrar diretrizes do
saneamento básico, pois dessa forma busca-se a melhoria da qualidade de vida das pessoas,
contribuindo para a gestão integrada visando ao desenvolvimento sustentável.
Devido ao rápido crescimento do ambiente urbano e à falta de saneamento básico, os
problemas tendem a se agravar, sendo necessário buscar ações de compatibilização e de
integração para o desenvolvimento sustentável das cidades.
A falta de uma ordenação do uso do solo urbano, somada à falta de infraestrutura, tem
provocado diversos impactos negativos à população e ao meio ambiente, como pode ser visto
no Quadro 4.4.
Quadro 4.4 Aspectos e impactos das ações de saneamento em decorrência do
desenvolvimento urbano
continua
Aspectos
Motivo
Impactos
Ocupação irregular em áreas de mananciais de abastecimento
Falta ou deficiência de planejamento e fiscalização
Poluição da água e comprometimento da sustentabilidade hídrica

Ocupação de áreas de risco de encostas e áreas de inundações ribeirinhas
Desastres ambientais
Aumento da carga de poluentes lançados nos rios
Aumento da densidade populacional
Poluição da água e comprometimento da sustentabilidade hídrica
Aumento da impermea- bilização
Inundações e desabastecimento do lençol freático
Aumento das vazões máximas
Diminuição da capacidade de escoamento através de condutos e canais e imper-
meabilização do solo.
Necessidade de aumento da capacidade da rede de galerias pluviais e retenção de águas de
chuva na origem
Incremento da taxa de urbanização
Aumento da densidade populacional.
Aumento da produção de resíduos sólidos e sedimentos.
Redução de área permeável e desmatamento.
Aumento da erosão e prejuízo na sustentabilidade hídrica
Lavagem de ruas, transporte de material sólido e das liga- ções clandestinas de esgoto
cloacal e pluvial.
Deterioração da qualidade da água superficial e subterrânea
Implantação inadequada da infraestrutura urbana
— Obstrução do escoamento por pontes e taludes de estradas
— Redução de seção do escoamento por aterros de pontes e para constru- ções em geral
— Deposição e obstrução de rios, canais e condutos por lixos e sedimentos
— Projetos e obras de drenagem inadequada, com diâmetros que diminuem para jusante
— Drenagem sem esgotamento
Fonte: Do autor (2014).
Com base nas informações contidas no Quadro 4.4, observa-se a necessidade de uma gestão
integral dos serviços que compõem o saneamento por meio da integração entre os sistemas
que o compõem. Vale observar os seguintes aspectos: contaminação dos mananciais
superficiais e subterrâneos por esgotos sanitário e pluvial; contaminação das áreas de
mananciais por depósito clan- destino de resíduos sólidos e operação inadequada de aterros;
ocorrência de inundações afetando o funcionamento do sistema de abastecimento de água e
eficiência do sistema de drenagem urbana e contaminação dos mananciais por

resíduos sólidos jogados pela população na malha urbana e carreados pelas galerias de águas
pluviais (BRASIL, 2005).
A relação entre esgotamento sanitário e sistema de drenagem urbana está nas ligações
clandestinas de esgoto, principalmente de atividades industriais ligadas à rede de galerias de
águas pluviais, causando incômodos à população.
De acordo com Brasil (2005), os principais aspectos que devem ser considerados para a
preservação ambiental são:
Os principais aspectos a serem considerados em relação à drenagem urbana e recuperação
ambiental são: recuperação de cursos de água de áreas degradadas; medidas de controle de
enchentes; identificação de famílias vivendo em áreas de risco socioambiental; mitigação de
riscos de inundação; mitigação de riscos de deslizamento e mitigação de riscos de
desabamento (BRASIL, 2005).
Os principais aspectos a serem considerados em relação à água e esgotamento sanitário são:
universalização do sistema de coleta de esgotos com incentivos para ligações intradomiciliares;
implantação e ampliação de coletores, interceptores e estações de tratamento de esgoto;
universa- lização do sistema de abastecimento de água; implantação ampliação de redes,
reservatórios, elevatórias e reguladores de pressão; gestão eficaz dos recursos naturais,
minimizando as perdas e otimizando a distribuição da água e a qualidade dos efluentes de
esgoto (BRASIL, 2005).
Os principais aspectos a serem considerados em relação ao planejamento e gestão de
resíduos sólidos são: implantação de programa de coleta seletiva de resíduos sólidos;
inventário de geradores de resíduos sólidos; implantação de plano de gerenciamento de
resíduos da cons- trução civil; programa de racionalização da geração e destinação de resíduos,
incluindo os de tratamento de água e esgoto; mecanismos de desenvolvimento limpo (MDL) e
cogeração de energia; implantação de aterros sanitários, estações de transbordo e centrais de
reciclagem; plano de recuperação de lixões e aterros controlados; estudo de tecnologias para
resíduos sólidos e efluentes; integração com programas de interesse social de habitação,
emprego e renda (BRASIL, 2005).
Pelo exposto, observa-se que o funcionamento dos sistemas de resíduos sólidos, esgotamento
sanitário e drenagem urbana estão relacionados, ou seja, a eficiência de um afeta os demais.
Portanto, a gestão integrada dos serviços relacionados ao saneamento básico é essencial para
o desenvolvimento urbano e regional sustentável.

2.3 Gestão e gerenciamento de resíduos sólidos
No Brasil, um dos graves problemas enfrentados pelas administrações municipais é a
crescente geração de resíduos sólidos. Em muitos municípios os resíduos não chegam a ser
coletados, e o destino final para aqueles coletados muitas vezes é o “lixão”. Um fator que tem
agravado essa situação é o acelerado processo de urbanização, o que demanda maior oferta
de serviços e infraestrutura básica necessária para atendimento da população.
O atual padrão de consumo tem contribuído diretamente para o aumento da geração de
resíduos; nossos hábitos e estilos de vida têm nos levado a gerar cada vez mais resíduos.
O setor industrial, por sua vez, não tem demonstrado muita preocupação; para muitos
empresários, o que importa muitas vezes é fazer uma embalagem mais atraente, não
importando com a geração nem a destinação dos seus resíduos.
O gerenciamento dos resíduos sólidos é um grande desafio devido à diversifica- ção em sua
composição, tornando mais complexas as soluções a serem adotadas.
Durante muito tempo, não foi dada a devida importância para a gestão dos resíduos sólidos e,
consequentemente, poucos recursos eram destinados para esse setor, as prioridades sempre
foram o abastecimento de água e a coleta de esgoto.
Entretanto, devido a diversos problemas vinculados ao mau gerenciamento dos resíduos
sólido, esse tema tem feito parte da agenda da gestão pública e tem sido um dos assuntos
mais debatidos na atualidade.
O mau gerenciamento dos resíduos sólidos está relacionado à veiculação de doenças e,
portanto, afeta diretamente a saúde pública devido à contaminação da água, solo e do ar,
além das questões sociais relacionadas aos catadores, especialmente as crianças e famílias que
vivem nos lixões.
Quais ações devem ser tomadas com relação ao gerenciamento dos resíduos sólidos para
minimizar os impactos ambientais?

Para saber mais
Conheça mais sobre a situação dos resíduos sólidos no Brasil lendo as páginas 151 a 210 da
publicação Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008, acessando o link: <http://www.
ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb2008/PNSB_2008.pdf>.
Para saber mais
Conheça os impactos ambientais ocasionados pela má gestão dos resíduos sólidos assistindo
ao vídeo LIXO: impactos ambientais causados pelo lixo, acessando o link:
<http://www.youtube. com/watch?v=WA50m+W7BJI>.
A gestão de resíduos sólidos envolve diversos aspectos, quais sejam: ambientais, sociais,
econômicos, tecnológicos, culturais, políticos e administrativos, e é um conjunto de atitudes,
comportamentos, procedimentos e propósitos que visam melhorar a qualidade de vida da
população.
A ausência ou deficiência do gerenciamento adequado dos resíduos sólidos reflete
diretamente na saúde da população, além de impactar a infraestrutura, ocasionando a
obstrução das redes de galeria de água pluvial, assoreamento dos cursos d'água, incêndios nos
locais de descarte irregular de resíduos, entre outros.
A gestão de resíduos sólidos, quando bem estruturada, e apoiada em di- mensões de
sustentabilidade, pode diminuir e, em alguns casos, até evitar os impactos negativos, elevando
os níveis de qualidade de vida, ou seja, melhoria na saúde pública e no bem-estar social. No
setor público, a boa gestão incide na redução de despesas destinadas à recuperação das áreas
degradadas devido ao descarte inadequado dos resíduos, possibilitando a aplicação desses
mes- mos recursos em outras ações, como a implantação de um programa de coleta seletiva e
o incentivo à pesquisa voltada à recuperação de matérias-primas.
Pode-se afirmar que a gestão dos resíduos sólidos é uma das maneiras mais diretas para
minimizar os impactos ao meio ambiente. Nesse enfoque, o setor empresarial, em especial as
indústrias, precisa voltar sua atenção com base nessa vertente em todo o ciclo de vida de seus
produtos.

O foco da gestão dos resíduos incide em todas as fases de produção, desde a escolha da
matéria-prima, a segregação adequada de acordo com a classi- ficação dos resíduos, seu
acondicionamento em recipientes e locais adequados, a coleta e transporte por empresa
devidamente licenciada, o tratamento e destinação final correta, sem falar nas oportunidades
de aproveitamento dos resíduos, quer seja na reutilização, reciclagem e reaproveitamento dos
resíduos nos processos produtivos.
A gestão adequada dos resíduos sólidos gera bons resultados e pode evitar os passivos
ambientais, e é comum no meio empresarial negócios perderem valor devido à existência dos
passivos ambientais, inviabilizando muitas vezes uma transação, pois esse passivo incide
diretamente no valor de venda de uma empresa ou na comercialização de seus produtos.
Conclui-se que a gestão dos resíduos sólidos pode representar alta rentabilidade para o
empresário. Boas práticas na escolha das técnicas de redução na fonte, na substituição da
matéria-prima, na reutilização e reciclagem no processo produtivo podem trazer reais
benefícios econômicos, além de evitar a exposição do negócio aos riscos dos passivos
ambientais, que podem refletir na desvalorização ou perda total da atividade.
No Brasil, além dessa desvalorização, uma empresa que gerencia de forma inadequada seus
resíduos ou que é detentora de um passivo ambiental pode responder por crime ambiental e
receber altas multas, podendo resultar, inclusive, na prisão do responsável.
Para saber mais
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, parágrafo 3o, estabelece que: “As condutas e
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou
jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os
danos causados” (BRASIL, 1988).
Para saber mais
Aprofunde seu conhecimento: leia o art. 225 da Constituição Federal, acessando o link:
<http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.

A Lei de Crimes Ambientais n. 9.605, de 1998 (BRASIL, 1998), prevê sanções para a prática de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e neste contexto se insere o gerenciamento
inadequado de resíduos sólidos.
Isso significa que o gerenciamento dos re-
síduos, quando inadequado, pode representar
pagamento de multas e sanções penais e ad-
ministrativas. Além disso, quando o mau gerenciamento dos resíduos ocasionar dano ao meio
ambiente, como poluição de corpos hídricos, do solo etc., estes devem ser reparados pelos
responsáveis pelos resíduos. Essa reparação muitas vezes envolve muito mais recursos
financeiros do que a prática da prevenção na gestão dos resíduos sólidos.
Para saber mais
Aprofunde seu conhecimento: en- tenda mais sobre a Lei de Crimes Ambientais acessando o
link: <http://www.planalto.gov.br/cci- vil_03/leis/L9605.htm>.
Por que devemos fazer a associação dos processos produtivos à geração de resíduos, quando
da elaboração dos planos de gerenciamento dos resíduos sólidos?
Para saber mais
A atenção às leis ambientais e seu cumprimento favorece não somente o meio ambiente, mas
tudo aquilo que cerca a atividade, além de resultar em diversos benefícios para a empresa,
principalmente em relação à imagem desta na sociedade.
Os órgãos ambientais estão cada vez mais exigentes em decorrência da res- tritividade da
legislação brasileira, enquanto a sociedade civil se conscientiza e adquire mais conhecimento
acerca das questões ambientais e, por outro lado, força a iniciativa privada a buscar soluções
adequadas e por consequência, investir na correta gestão dos resíduos por ela gerados.
Soma-se ainda a publicação da Política Nacional de Resíduos Sólidos por meio da promulgação
da Lei Federal n. 12.305/2010 e sua regulamentação, dando maior destaque ao tema resíduos
sólidos na conjuntura nacional.
170 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL 2.3.1 Política Nacional de Resíduos Sólidos

Com a finalidade de resguardar o meio ambiente e regulamentar a matéria refe- rente aos
resíduos sólidos, foram criadas diversas leis, dentre as quais destacam-se a Lei Federal n.
11.445, de 2007 (BRASIL, 2007), que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico,
a Lei Federal n. 9.974, de 2000 (BRASIL, 2000), que altera a Lei n. 7.802/1989, a qual dispõe
sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o
armazenamento, a comerciali- zação, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a
exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a
inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, e a Lei n. 9.966, de 2000,
que dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento
de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas.
A interface dessas leis demonstrou a importância de se estabelecer uma legislação específica
quanto à questão dos resíduos sólidos. O que pode ser notado na Lei n. 11.445, de 2007
(BRASIL, 2007), que trata das diretrizes do saneamento básico no Brasil, que ocorreu de certo
modo a integração dos ser- viços de limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos ao
saneamento básico, ou seja, foi considerado um subproduto dele. Tal fator é relevante
também para as outras leis citadas anteriormente, a partir do momento em que a questão dos
resíduos sólidos não é abordada com muita profundidade.
Em 2 de agosto de 2010 foi promulgada a Lei n. 12.305, que institui a Política Nacional de
Resíduos Sólidos, que veio atender aos anseios sociais e à necessidade de um marco
regulatório para a gestão dos resíduos sólidos no cenário atual, tendo como premissa o
desenvolvimento sustentável. Essa lei traz o propósito de viabilizar uma estrutura normativa
federal com vistas a direcionar ações para a solução dos graves problemas enfrentados
atualmente com a gestão dos resíduos sólidos, além de dar uniformidade às leis estaduais e
municipais que disciplinam o assunto, as quais vêm sendo editadas ao longo dos anos para
suprir a lacuna que havia na legislação federal. A PNRS (BRASIL, 2010) estabelece a gestão
integrada dos resíduos sólidos por meio do estabelecimento de princípios, objetivos,
diretrizes de ação, instrumentos econômicos e responsabilidades do poder público e dos
produtores/geradores de resíduos.
Para saber mais
Conheça na íntegra a Lei n. 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento básico, acessando o link: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2007/lei/l11445.htm>.

A PNRS (BRASIL, 2010a) integra a Política Nacional de Meio Ambiente e articula-se com a
Política Nacional de Educação Ambiental, com a Política Fe- deral de Saneamento Básico e com
a lei de consórcios. Nos termos do art. 10 da PNRS (BRASIL, 2010a), cabe ao Distrito Federal e
aos municípios a gestão integrada dos resíduos sólidos gerados nos respectivos territórios, sem
prejuízo das competências de controle e fiscalização dos órgãos federais e estaduais do
Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária
(SNVS), do Sistema Único de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa), bem como da
responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos.
Essa lei altera a lei de crimes ambientais e estabelece as obrigações, objetivos, princípios e
diretrizes relacionadas à gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos em âmbito nacional, a
fim de que se inicie uma maior preocupação com o meio ambiente. O enquadramento da Lei
sobre Crimes Ambientais (Lei n. 9.605, de 1998) na Política Nacional de Resíduos Sólidos
(PNRS) é de grande importância para a ação dos órgãos ambientais competentes, pois
resguarda as possíveis consequências da não responsabilização pelos danos causados devido à
gestão inadequada dos resíduos sólidos.
Neste contexto, cabe às pessoas físicas e jurídicas, de direito público ou privado, que de
forma direta ou indireta estejam envolvidos na gestão dos resíduos sólidos, desenvolvam
ações voltadas à gestão integrada e ao gerenciamento dos resíduos sólidos sob pena de serem
responsabilizadas por seus atos.
Por que a inexistência, insuficiência ou ineficiência do gerenciamento dos resíduos sólidos são
fatores que geram ou ampliam os impactos ambientais?
De acordo com o art. 3o, inc. X e XI da Lei n. 12.305/2010, a definição para gerenciamento de
resíduos sólidos e gestão integrada de resíduos sólidos é:
[...] gerenciamento de resíduos sólidos: conjunto de ações exercidas, direta ou indiretamente,
nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente
adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, de
acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou com plano de
gerenciamento de resíduos sólidos.

[...] gestão integrada de resíduos sólidos: conjunto de ações voltadas para a busca de soluções
para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental,
cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável
(BRASIL, 2010a, p. 1).
Em dezembro de 2010 foi publicado o Decreto Federal n. 7.404 (BRASIL, 2010b), que regula a
Lei n. 12.305/2010 (BRASIL, 2010a), criando instrumentos para que esta seja implementada,
além de instituir o Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos, com a
finalidade de apoiar a estrutu- ração e implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de Logística Reversa. O que denota
que o governo não apenas sancionou a lei, mas está envidando esforços para que a política
seja colocada em prática.
Como já mencionado, a Lei n. 12.305/2010 trata dos diversos aspectos relacionados aos
resíduos sólidos. Vamos conhecê-la melhor.
O Capítulo I da lei trata do objeto e de seu campo de aplicação, resumidos da seguinte forma:
a referida política se constitui em princípios, objetivos e instrumentos, bem como diretrizes
relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, as
responsabilidades dos geradores e do poder público e instrumentos econômicos aplicáveis.
O §1o do art. 1o da lei trata dos destinatários da lei. Saiba quem são: são as pessoas físicas ou
jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis direta ou indiretamente pela geração de
resíduos sólidos e as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao
gerenciamento de resíduos sólidos. Por- tanto, para aplicar a lei, a primeira condição é que
haja geração de resíduos sólidos, e a segunda é que haja o desenvolvimento de ações
relacionadas à gestão integrada e/ou ao gerenciamento de resíduos.
Em seu art. 4o define que
A Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto de princípios, objetivos,
instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em
regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à
gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resí- duos sólidos
(BRASIL, 2010a, p. 1).
O escopo da PNRS mostra-se bastante abrangente, pois estabelece responsabilidades ao
poder público, ao setor empresarial e à coletividade.

No que se refere aos princípios apontados, ressalta-se como novidade o da visão sistêmica na
gestão dos resíduos sólidos, com consideração nas variá- veis ambiental, social, cultural,
econômica, tecnológica e de saúde pública. Esse princípio é de suma importância e exige uma
compreensão da gestão como um todo, a partir de uma análise das dimensões de
sustentabilidade e a interação entre elas.
Outra novidade é o princípio da ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o
fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam às
necessidades humanas e tragam qualidade de vida e redução do impacto ambiental e do
consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação
estimada do planeta. Tal princípio evidencia uma preocupação mundial, que é o consumo
sustentável, porém, ainda é difícil imaginar como esse princípio contribuirá para garantir os
preços competitivos de bens e serviços considerando que estes devem ser regulados pelo
mercado. Pode ser que os acordos setoriais, instrumento previsto na PNRS, venham contribuir
para uma melhor delimitação de padrões mais sustentáveis de produção e consumo.
E, por fim, cabe citar o princípio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos. Esse princípio enfatiza a participação de um conjunto de atores na gestão dos
resíduos e confere atribuições de forma individualizada e encadeada aos agentes envolvidos,
incluindo, entre outros, fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores
e o poder público.
Ressalta-se que o ônus da adequada destinação dos resíduos deve ser repar- tido entre todos
os participantes da cadeia de produção e consumo. Porém, o ônus não é apenas econômico
nem uma obrigação imputável exclusivamente ao fabricante do produto. A responsabilidade
compartilhada deve ser vista como uma obrigação positiva imputável a todos (agentes
públicos e privados e consumidores).
Objetivos da PNRS:
proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resí- duos sólidos, bem como
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;
estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;

adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar
impactos ambientais;
redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos; incentivo à indústria da
reciclagem, visando fomentar o uso de matérias- -primas e insumos derivados de materiais
recicláveis e reciclados; gestão integrada de resíduos sólidos;
articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial,
com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos;
capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos; regularidade, continuidade,
funcionalidade e universalização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de
manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que
assegurem a recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua
sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei n. 11.445, de 2007;
prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: produtos reciclados e
recicláveis;
bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com pa-
drões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto; incentivo ao
desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria
dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a
recuperação e o aproveitamento energético;
estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
A Lei n. 12.305/2010 estabelece prazo de dois anos para que estados e municípios elaborem
seus planos de gestão de resíduos. Uma das principais mudanças, também “impostas” pela
PNRS, é o fim dos lixões, que deve ocorrer até o final de 2014.

A PNRS (BRASIL, 2010b) tem instrumentos distribuídos em 18 incisos do art. 8o, com a
finalidade de viabilizar os objetivos propostos pela lei. Saiba quais são esses instrumentos:
a) b)
os planos de resíduos sólidos;
os inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos;
a coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras ferramentas relacionadas à
implementação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação
de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; o monitoramento e a fiscalização
ambiental, sanitária e agropecuária;
a cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o desenvolvimento
de pesquisas de novos produtos, métodos, processos e tecnologias de gestão, reciclagem,
reutilização, tratamento de resíduos e disposição final ambientalmente adequada de rejeitos;
a pesquisa científica e tecnológica;
a educação ambiental;
os incentivos fiscais, financeiros e creditícios;
o Fundo Nacional do Meio Ambiente e o Fundo Nacional de Desenvol- vimento Científico e
Tecnológico;
o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir);
o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa);
os conselhos de meio ambiente e, no que couber, os de saúde;
os órgãos colegiados municipais destinados ao controle social dos serviços de resíduos sólidos
urbanos;
o Cadastro Nacional de Operadores de Resíduos Perigosos;
os acordos setoriais;
no que couber, os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, entre eles:
os padrões de qualidade ambiental;
o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de
Recursos Ambientais;

c) o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental;
d) a avaliação de impactos ambientais;
e) o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima);
f) o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Com a promulgação da Lei n. 12.305/2010, a principal preocupação dos empresários passou a
ser a forma de cumprimento de um instrumento inovador, a logística reversa. Segundo essa
lei, os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de seis categorias de produtos
(agrotóxicos e suas embalagens; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes e suas
embalagens; lâmpadas fluorescentes; e produtos eletroeletrônicos) passaram a ter a obrigação
de implantar o procedimento para retorno ao processo produtivo de tais produtos pós-
consumo, com a consequente e indispensável destinação ambientalmente adequada dos
rejeitos.
2.3.2 Classificação dos resíduos sólidos com base na Lei n. 12.305/2010
Existem vários tipos de resíduos sólidos, ou seja, foram realizados estudos para a melhor
compreensão e administração dos problemas ambientais em que os pesquisadores
descobriram que era conveniente adotar um critério e separar os tipos de resíduos porque
facilitaria o tratamento e a disposição final. É evidente que está implícita a questão da
responsabilidade do gerador.
A classificação dos resíduos sólidos apresentada pela Lei n. 12.305/2010 se dá quanto à sua
origem e periculosidade:
I — Quanto à origem:
a) resíduos domiciliares: os originários de atividades domésticas em residências urbanas;
b) resíduos de limpeza urbana: os originários da varrição, limpeza de logradouros e vias
públicas e outros serviços de limpeza urbana;
c) resíduos sólidos urbanos: engloba os resíduos domiciliares e os resíduos de limpeza urbana;
d) resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços: os gerados nessas
atividades, excetuados os resíduos de limpeza urbana, resíduos dos serviços públicos de
saneamento básico, resí-
Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 177 duos de serviços de

saúde, resíduos da construção civil e resíduos
de serviços de transportes;
e) resíduos dos serviços públicos de saneamento básico: os gerados nessas atividades,
excetuados resíduos sólidos urbanos;
f) resíduos industriais: os gerados nos processos produtivos e instala- ções industriais;
g) resíduos de serviços de saúde: os gerados nos serviços de saúde, conforme definido em
regulamento ou em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
h) resíduos da construção civil: os gerados nas construções, reformas, reparos e demolições de
obras de construção civil, incluídos os resultantes da preparação e escavação de terrenos para
obras civis;
i) resíduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades agropecuá- rias e silviculturais,
incluídos os relacionados a insumos utilizados nessas atividades;
j) resíduos de serviços de transportes: os originários de portos, aeroportos, terminais
alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens de fronteira;
k) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extra- ção ou beneficiamento
de minérios.
II — quanto à periculosidade:
a) resíduos perigosos: aqueles que, em razão de suas características de inflamabilidade,
corrosividade, reatividade, toxicidade, patoge- nicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e
mutagenicidade, apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de
acordo com lei, regulamento ou norma técnica;
b) resíduos não perigosos: aqueles não enquadrados como resíduos domiciliares.
Dentre os instrumentos da PNRS, encontra-se também o Plano Municipal de Gestão Integrada
de Resíduos Sólidos. A periodicidade de revisão do plano municipal deve estar em
consonância com a vigência do plano plurianual municipal, a fim de se obter a viabilidade
financeira para a execução das ações propostas.
O Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos pode estar inserido no Plano
Municipal de Saneamento Básico, desde que respeitado o

conteúdo mínimo previsto na Lei n. 12.305/2010 (BRASIL, 2010a). Vale lembrar que a Lei da
Política Nacional de Saneamento Básico, Lei n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007), indica a
necessidade de os municípios elaborarem seus Planos de Saneamento, incluindo o
abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de águas pluviais e manejo dos
resíduos sólidos. O art. 13 do Decreto Federal n. 7.217, de 21 de junho de 2010 (BRASIL,
2010b), que regulamenta a Lei Federal n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007), estabelece que os
planos de saneamento básico devem conter prescrições para manejo dos resíduos sólidos
urbanos, em especial dos originários da construção civil e dos serviços de saúde.
O Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, estabelecido pela Lei n.
12.305/2010 (BRASIL, 2010b), tem como finalidade estabelecer os programas e ações que
atendam às demandas da comunidade, a partir de um diagnóstico da situação dos resíduos
sólidos gerados no município.
A Lei n. 12.305/2010, que institui a Política Nacional dos Resíduos Sólidos, traz definições
importantes. Conheça algumas delas no Quadro 4.5:
Quadro 4.5 Algumas definições da Lei n. 12.305/2010
Coleta seletiva
Coleta de resíduos sólidos previamente segregados conforme sua constituição ou
composição
Destinação final ambientalmente adequada
Destinação de resíduos, que inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação
e o aproveitamento energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do
Sisnama, do SNVS e do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas operacionais
específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os
impactos ambientais adversos
Disposição final ambientalmente adequada
Distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas operacionais específicas
de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos
ambientais adversos
Logística reversa
Instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações,
procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao
setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou
outra destinação final ambientalmente adequada
Reciclagem
Processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a al- teração de suas
propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas, com vistas à transformação em insumos ou
novos produtos, observadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos compe-
tentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa
continua

Rejeitos
Resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e
recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não
apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada
Resíduos sólidos
Material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em
sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a
proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e
líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos
ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em
face da melhor tecnologia disponível
Responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos
Conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de
limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos
e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à
qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos
Reutilização
Processo de aproveitamento dos resíduos sólidos sem sua transfor- mação biológica, física ou
físico-química, observadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes
do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa
Fonte: BRASIL (2010), organizado pelo autor.
Para saber mais
Conheça outras definições lendo o art. 3°, do Capítulo II da Lei 12.305/2010, acessando o link:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm>.
Para saber mais
Saiba mais sobre mecanismo de desenvolvimento limpo aplicado aos resíduos sólidos
acessando o link: <http://www.ibam.org.br/media/arquivos/estudos/02-mdl_1.pdf>.
1. Com relação às consequências da falta de saneamento básico, é CORRETO afirmar que:
I. A oferta de saneamento básico reduz a incidência de doenças, além de melhorar a qualidade
de vida da população.

II. O crescimento da população nas áreas urbanas aumenta a necessidade de oferta de
serviços de saneamento básico, a falta ou insuficiência destes serviços expõe a população mais
empobrecida a diversos fatores de riscos.
III. São diversos os efeitos à saúde das pessoas em consequência da escassez de serviços de
saneamento básico; um dos índices mais evidentes é a taxa de morbimortalidade,
principalmente em pessoas acima de 65 anos de idade.
2. São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I. Os planos de resíduos sólidos.
II. Os inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos.
III. A coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras ferramentas relacionadas à
implementação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.
IV. O incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de
associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis.
V. O monitoramento e a fiscalização ambiental, sanitária e agropecuária.

Fique ligado!
Você aprendeu, nesta unidade, que:
O disciplinamento do uso do solo deve ser feito visando à conserva-
ção do meio ambiente; é, portanto, uma medida preventiva contra a poluição.
Precisamos conhecer os mecanismos de ocorrência das diversas modalidades de poluição e
como evitá-las, com a finalidade de aplicar esses conhecimentos no planejamento territorial.
O processo de urbanização provoca vários impactos, os ambientais modificam
significativamente as condições naturais de determinada região, podendo provocar, dentre
outros, inundações, produção de sedimentos e a deterioração da qualidade da água.
A falta de saneamento resulta em efeitos negativos à saúde da população. A política nacional
de resíduos sólidos reúne um conjunto de princípios,
objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações, com vistas à gestão integrada e ao
gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos.
Caro aluno, espero que você tenha gostado dos nossos conteúdos e su- gestões de vídeos e
links. Quero que você fique bem informado sobre os principais aspectos relacionados aos
impactos relacionados ao processo de urbanização. Estou muito feliz por você ter chegado até
aqui. Parabéns!
1. Analise as afirmações sobre saúde e saneamento e complete (V) para as verdadeiras e (F)
para as falsas.
( ) Para a busca da melhoria da saúde e do ambiente, é necessária a implementação de ações
que promovam a equidade social por meio

da formulação de políticas públicas efetivas de desenvolvimento urbano visando à melhoria
da qualidade de vida da população.
( ) Para alcançar o desenvolvimento urbano sustentável, as ações voltadas ao saneamento
devem estar integradas às ações de or- ganização territorial e da preservação ambiental.
( ) A oferta de saneamento básico melhora as condições de saúde das pessoas, principalmente
as menos favorecidas, para as quais geralmente as condições de moradia são precárias e as
condições do entorno são insalubres.
A alternativa CORRETA é:
a) FFF c) VFV e) VVF b) VVV d) FVF
2. De acordo com a lei n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007, p. 1) que estabelece diretrizes nacionais
para o saneamento básico no Brasil, qual é o conjunto de serviços, de infraestruturas e
instalações operacionais que o integram?
3. A Lei Federal n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento básico no Brasil. Dentre os princípios dessa lei estão:
I. O princípio da universalidade, que garante a todos o acesso aos serviços.
II. O princípio da integralidade das ações, em que se contempla o conjunto de serviços que
integram o saneamento básico, com o máximo de eficácia das ações e resultados.
III. O princípio da equidade, que enseja que toda a população tenha acesso aos serviços com o
mesmo nível de qualidade.
IV. O princípio da integração para integrar os diferentes setores afins com o saneamento,
dentre os quais citam-se o desenvolvimento urbano, a saúde pública áreas relacionadas a
preservação ambiental.
a) Somente as afirmativas I, II e V estão corretas. b) Somente as afirmativas II e IV estão
corretas. c) Somente as afirmativas III e IV estão corretas. d) Todas as afirmativas estão
corretas.

4. Com a promulgação da Lei n. 12.305/2010, os fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes de seis categorias de produtos (agrotóxicos e suas embalagens; pilhas e baterias;
pneus; óleos lubrificantes e suas embalagens; lâmpadas fluorescentes; e produtos
eletroeletrônicos) passaram a ter a obrigação de implantação de procedimento para retorno
ao processo produtivo de tais produtos pós-consumo, com a consequente e indispensável
destinação ambientalmente adequada dos rejeitos. Com essa lei, a principal preo- cupação
dos empresários passou a ser a forma de cumprimento de um instrumento inovador,
conhecido por:
a) Logística reversa.
b) Plano de gerenciamento de resíduos sólidos.
c) Licenciamento ambiental.
d) EIA/RIMA.
e) EIV.
5. São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I. proteção da saúde pública e da qualidade ambiental.
II. não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
III. estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços.
IV. adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de
minimizar impactos ambientais.
V. redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos.
VI. incentivo à indústria da reciclagem, visando fomentar o uso de matérias-primas e insumos
derivados de materiais recicláveis e reciclados.
c) Somente as afirmativas III, IV e VI estão corretas. d) Todas as afirmativas estão corretas.
184 PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL Referências

Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 10 out. 2011.
______. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outros providências. Diário
Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 2 set. 1981. Seção 1, p. 16509. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 10 out. 2011.
______. Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 13 fev. 1998. Seção 1, p. 1.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm>. Acesso em: 5 jun.
2014.
______. Lei n. 9.974, de 6 de junho de 2000. Altera Lei n. 7.802, de 11 de julho de
1989, que dispõe sobre a pesquisa, experimentação, produção, embalagem, e rotulagem,
transporte, armazenamento, comercialização, propaganda comercial, utilização, exportação,
destino final dos resíduos, controle, inspeção e fiscalização e dá outras providencias.
Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 7 jun. 2000. Seção 1, p. 1.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9974.htm>. Acesso em: 5 jun.
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Planejamento urbano e ambiental

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As cidades da Antiguidade foram construídas, geralmente, próximo a grandes rios, como os

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É importante diferenciar o urbano grego do mesopotâmico e egípcio. O desenvolvimento da

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Os avanços técnicos e tecnológicos, sobretudo das redes de transporte e comunicação,

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A cidade e a urbanização 29 Seção 2 A urbanização brasileira

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[...] a conjuntura da primeira guerra mundial e da crise de 1929 como favoráveis à

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Figura 1.1 Bacia hidrográfica

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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 65 2.2 Estratégias de

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