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1 A IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO URBANO

Este estudo tem por finalidade refletir acerca da Gestão e Fiscalização de Obras
Públicas Municipais. Para tanto, iniciaremos pela importância do Planejamento Urbano na
Gestão Pública Municipal, sendo este tema um dos maiores problemas enfrentado pelas
metrópoles na atualidade, e que ocorre devido ao fato das cidades não terem sido
projetadas para suportar o crescimento.
O planejamento urbano de uma cidade, também conhecido como Plano Diretor
busca melhorias na qualidade de vida dos habitantes e na criação de uma área urbana,
no desenvolvimento de sua estruturação e apropriação do espaço urbano. Cada cidade
possui o seu planejamento elaborado por órgãos e pessoas envolvidas no assunto. No
entanto, são necessários que os estudos e assuntos abordados saiam do papel e tornem-
se realidade, para que a cidade possa desenvolver com qualidade, e de acordo com o
que foi planejado e definido no seu Plano Diretor.
Destarte, com base nessas perspectivas, objetiva-se estruturar uma análise mais
aprofundada da situação vigente desse contexto.

1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A respeito do planejamento urbano ele é o processo de idealização, criação e

desenvolvimento de soluções que visam melhorar ou revitalizar certos aspectos dentro de
uma determinada área, ou do planejamento de uma nova área urbana em uma
determinada região, tendo como objetivo principal proporcionar aos habitantes uma
melhoria na qualidade de vida (MOTTA, 2004).
O planejamento urbano, segundo um ponto de vista contemporâneo, trabalha
basicamente com os processos de produção, estruturação e apropriação do espaço
urbano. A interpretação destes processos, assim como o grau de alteração de seu
encadeamento, varia de acordo com a posição a ser tomada no processo de
planejamento e principalmente com o poder de atuação do órgão planejador.
Assim, ao estudarmos o tema planejamento urbano na gestão municipal, cabe
uma trajetória sobre o contexto e a complexidade atual da realidade municipal e urbana
em âmbito global e local, partindo da definição de cidades, segundo o pesquisador
Rezende (2006, p.27):

A cidade é um organismo dinâmico e complexo que se caracteriza por

grandes diversidades, múltiplos contrastes e interesses divergentes, gerando
 2

inúmeras dificuldades aos gestores locais, aos munícipes e aos demais

interessados na cidade (stakeholders ou atores sociais)[grifos nossos].

No cerne destes fatos, salienta-se também que estabelecer práticas de

intervenção urbana, pressupõe contemplar e englobar todos os aspectos próprios do
fenômeno urbano e as principais preocupações da vida urbana como: mobilidade urbana;
questões ambientais; desenvolvimento sustentável, qualidade de vida da população e as
profundas desigualdades sociais, e econômicas tanto no âmbito local quando se
contempla as necessidades locais, como também às imposições globais próprias do
contexto atual (SANTOS, 2008, p.5).
Porém, o trabalho de planejamento envolve especialmente o contato com o
processo de produção, estruturação e apropriação do espaço urbano, e não apenas sua
configuração a posteriori. Sob este ponto de vista, os planejadores são responsáveis por
um conflito eterno de natureza eminentemente política, e por este motivo, seu trabalho
não deve ser considerado como neutro. Também precisam prever o futuro e os possíveis
impactos, positivos e negativos, causados por um plano de desenvolvimento urbano, os
quais muitas vezes vão favorecer ou contrariar os interesses econômicos dos grupos
sociais para os quais trabalham.

FIGURA 1 – VAZ, Gabrille. Urbanismo. Disponível em:<http://www.au.pini.com.br/arquitetura-

urbanismo/urbanismo/cau-br-divulga-carta-para-prefeitos-em-prol-do-planejamento-378730-1.aspx >.Acesso
em: 10 ago.2017.

Assim, entendemos que elaborar planejamentos na esfera das políticas públicas

com eficiência, eficácia e efetividade, realizar parcerias com os diversos segmentos da
sociedade e principalmente propiciar a participação social nas etapas de planejamento e
gestão, constitui-se como alguns dos elementos fundamentais para o avanço
 3

democrático, e este fator parece condição necessária. Segundo as afirmações de

Dowbor(1995, p. 4), “as situações complexas e diferenciadas se modificam rapidamente e
exigem sistemas cada vez mais democráticos no atual cenário”.
Dessa forma, o encadeamento destes tópicos pretende demonstrar de uma
maneira lógica, alguns dos aspectos que fazem parte da temática “planejamento urbano”,
e nesse caminhar, compreender como estes têm sua interface na atuação prática do
contexto da gestão urbana, especialmente em se tratando de uma gestão voltada para a
efetividade das políticas públicas.
Esta transformação do Estado aponta para a necessidade de democratizá-lo, com
a adoção de uma gestão estratégica, cooperativa, democrática, participativa e solidária
(CASTELLS, 1998, NOGUEIRA, 1998).

FIGURA 2 – KUFFEL, Ligiane. Dia mundial do urbanismo: a importância do planejamento urbano.

Disponível em:<http://immagine.blog.br/wordpress/dia-mundial-do-urbanismo-a-importancia-do-
planejamento-urbano/>.Acesso em: 10 ago.2017.

No entanto, para melhor compreendermos a temática sob “A importância do

planejamento urbano”, necessário se faz definirmos os vocábulos que estão relacionados
com essa questão, sendo eles: urbano, cidade e urbanismo.
E, assim a partir da compreensão desses termos apresenta-se a teoria de
planejamento, tipos de planejamento, planejamento urbano, competências do
planejamento e gestão.
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1.2CONCEITOS DE CIDADE, URBANO E URBANIZAÇÃO

Desta forma, inicia-se este item, apresentado as definições dos mencionados

termos, iniciando pelo vocábulo “Cidade”, que por meio do Decreto - Lei nº 311 foi
instituída pelo Estado Novo em 1938,definindoa expressão cidade como sendo: “[...] a
área do Distrito Sede, independentemente das relações que se estabelecem no espaço
em questão” (BERNADELLI, 2006).
Se a cidade é definida como sendo a área do distrito sede, logo, o campo é o que
não é cidade. Nesta etapa, com o Decreto Lei nº 311 tem-se a definição de cidade de
forma excludente como sendo tudo o que se refere ao distrito urbano, independente das
relações estabelecidas naquele sítio.
Em outra abordagem teórica tem-se o entendimento de cidade, como sendo a
materialização do urbano, mas também são e devem ser direcionados para as pessoas. É
compreendida como o local de encontro e condicionada à cultura de uma comunidade.
Portanto, a sua origem são as pessoas, e a cidade é a materialização possível do urbano
(BERNADELLI, 2006).
No que se refere ao significado da palavra “Urbano” pode-se afirmar, que tem
origem no latim urbanus e significa “pertencente à cidade”. Urbano é tudo aquilo que está
relacionado com avida na cidade e com os indivíduos que nela habitam, por oposição a
rural, que é relativo ao campo e ao interior de uma comunidade.

FIGURA 3 – BORGES, Jonathas. Quais são os principais impactos urbanos?Disponível

em:<https://descomplica.com.br/blog/geografia/resumo-impactos-urbanos/>.Acesso em: 10 ago.2017.
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Assim, o mundo é urbano, mas nem todas as cidades são urbanizadas,

denominadas como o modo de vida, tudo o que fazemos. Atualmente, o mundo é urbano
com projeção futura de crescimento. As aglomerações são constantes e permanecem nas
principais capitais brasileiras. É também um conjunto de valores, atitudes e
comportamentos, ditos da “cultura urbana”, que define as sociedades industrializadas e
são as áreas construídas, mas também imaginárias e com percepções globais e locais do
que se define como “a vida urbana”.
Urbanização pode significar a expansão física/dimensão, densidade, já a cultura
urbana é a difusão de valores.
Como complemento desta ideia, o termo urbanização, tem dois sentidos distintos,
sendo eles:

a) Concentração espacial de uma população.

b) Cultura urbana (sistema de valores, atitudes e comportamentos).

Esses sentidos estão fundamentados na ideia de correspondência entre certo tipo

técnico de produção (atividade industrial), um sistema de valores (o “modernismo”) e uma
forma específica de organização do espaço, a cidade, na qual traços distintivos são certa
densidade.
Para Castells (2006), a questão urbana está vinculada a um espaço, de produção
social e sistema cultural; entre urbano e rural; sociedade tradicional e sociedade moderna.
O desenvolvimento está ligado à transformação de estrutura social e envolve uma relação
complexa e de dependência. Neste conceito é importante considerarmos que para o autor
o termo urbanização, agrega tanto fatores físicos como o sistema cultural, pois é onde
acontece à produção social e o desenvolvimento está ligado à transformação de estrutura
social (CASTELLS, 2006).
Neste sentido, Secchi (2000), apresenta uma abordagem interessante sobre
superfície terrestre, como sendo um conjunto de signos (geralmente material), por quem
nos precedeu, e se caracteriza por um imenso arquivo de projetos intenções e ações
concretas. Com esta definição podemos entender que superfície terrestre diz respeito a
territórios e cidades, que por sua vez são resultados de um longo processo de seleção
cumulativa. O que nesta discussão fica de relevante, é o imenso arquivo de signos
materiais deixados por nós ou quem nos precedeu é o resultado cumulativo de decisões.
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Neste processo, é fundamental pensarmos no espaço geográfico que para o

professor Milton de Almeida Santos (1980), não pode ser comparado com um container,
mas o definia como sendo: “O espaço é um conjunto de fluxos e fixos”, sendo fluxos as
pessoas e fixos as coisas/objetos. Nesta abordagem, importante mencionarmos que o
pesquisador, já mostrava que não se podia imaginar o espaço geográfico restrito a uma
caixa. Afirmava que o espaço é definido pelos movimentos tanto de pessoas como de
objetos.
E ainda, o espaço deve ser entendido como território e o lugar como um conjunto
indissociável de “sistemas de objetos e ações”. Com essas definições pode-se deduzir
que ao definir espaço nessa perspectiva, agrega-se toda a sua complexidade, inclusive
ressaltando a importância absoluta das relações humanas na tentativa de explicar a
sociedade (SANTOS, 2008).
No que se refere ao vocábulo Urbanização, pode-se dizer que a palavra tem sua
origem nos estudos do engenheiro catalão, Ildefonso Cerdá, responsável pelo projeto de
ampliação de Barcelona na década de 1850. Apesar de jamais ter usado o termo
urbanismo, Cerdá cunhou o termo urbe, por meio da publicação de extensos estudos
sobre as cidades de Barcelona e Madri, dentre eles a publicação de 1867 intitulada em a
“Teoria Geral da Urbanização” que foi resultado de seus estudos anteriores.
Neste sentido, Urbanismo, possui um conceito próximo de planejamento urbano,
sobretudo é identificada a preocupação em organizar a maneira como a própria sociedade
constrói e consome a cidade. Todavia,

[...] é importante destacar que durante o período, do final do século XIX aos
anos 60, foram se configurando duas linhas de Urbanismo; uma que se iniciou
nos planos de melhoramentos [...] em seguida, se ampliaram para o conjunto da
área urbana, para a aglomeração e receberam a denominação, já na década de
70, de Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado (LEME, 1999).
(Não por acaso, os conceitos de urbanismo e planejamento urbano se
confundem, muitas vezes. Enquanto o primeiro identifica-se com o modo de
organização da infraestrutura urbana, o Segundo se alia mais aos sistemas
estruturantes de uma cidade, aí englobando a organização da cidade e a sua
sociedade).
Leme cita que do final do século XIX até os anos 60, o Urbanismo foi sendo
construído em duas vertentes. A primeira originada nos sucessivos planos de
melhoramentos transformados para uma segunda fase que na década de 70
denominou-se, plano diretor de desenvolvimento integrado (LEME, 1999) [grifos
nossos].

Segundo Secchi (2005), o conceito de urbanismo, pode ser definido como sendo:

[...] por Urbanismo entendo não tanto um conjunto de obras, de projetos, de

teorias ou normas associadas a um tema, a uma linguagem e a uma organização
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discursiva; muito menos o entendo como um determinado setor do ensino, mas

ao contrário como um testemunho de um vasto conjunto de práticas, quais
sejam as da contínua e consciente modificação do estado do território e da
cidade (SECCHI, 2005) [grifos nossos].

Além dessas discussões, encontramos as contribuições de Lefebvre (1960), que

em sua visão cidade e urbano possui significados científicos muito próximos. Para o autor
a cidade é vista como objeto e o urbano como fenômeno. Para ele, o urbano é o conjunto
de forças culturais, sociais e econômicas, na qual a expressão física, responsável,
inclusive, para a reprodução desse fenômeno, era a cidade. Essa distinção, puramente
conceitual, é uma forma de tornar claros dois termos usados, por vezes, como sinônimos
(LEFEBVRE, 1960).
A cidade seria nesses termos, o lócus de fluxos financeiros, relações sociais,
políticas, econômicas, e onde ocorre a concentração de bens de reprodução do capital e
da mão-de-obra e o lócus ideal, pela convergência dessas forças, para sua reprodução e
disseminação. Se assim entendidos, cidade e urbano seriam, nessa sequência, os objetos
de trabalho do planejamento urbano (por extensão, o regional também) e do urbanismo
(LEFEBVRE, 1960).
Ainda o mesmo autor, considera que em seus estudos parte da hipótese de que
“a urbanização completa a sociedade”, fundamentado na denominação de que “sociedade
urbana”, é aquela que nasce da industrialização constituída pelo processo que absorve a
produção agrícola (LEFEBVRE, 1960).
Desse modo, as sociedades industrializadas são iguais a sociedades capitalistas.
A sociedade urbana nasce da industrialização. O urbano está relacionado ao modo de
produção (capitalista) e, além disto, todos têm percepções e sensações sobre a cidade e
na ideia do urbano passa também o imaginário das pessoas. Cidade é diferente de
Urbano. A cidade é limitada geograficamente e tem uma materialização física. Segundo o
pesquisador Lefebvre (1960), a sociedade é urbana.
Porém, outro ponto de vista a ser considerado por parte de pesquisadores desta
área, constatou-se que tanto o planejamento urbano quanto o urbanismo, são entendidos
como o estudo do fenômeno urbano em sua dimensão espacial, mas diferem
notadamente no tocante às formas de atuação no espaço urbano.
Desta maneira, o “Urbanismo” trabalha historicamente, com o desenho urbano e o
projeto das cidades, em termos genéricos, sem necessariamente considerar a cidade
como agente dentro de um processo social conflitivo, enquanto que o “Planejamento
Urbano”, antes de agir diretamente no ordenamento físico das cidades, trabalha com os
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processos que a constroem, ainda que indiretamente, sempre atuando no desenho das
cidades.
O Planejamento Urbano é atividade, por excelência, multidisciplinar, enquanto
que o Urbanismo, ao longo da história, se caracterizou como uma área de conhecimento
autônoma, especialmente do ponto de vista profissional.
Porém, os limites entre o Planejamento e o Urbanismo são pouco claros na
prática: intervenções urbanísticas na cidade são comumente tratadas como "obras de
planejamento", enquanto que atividades típicas do planejamento, como a criação de um
plano diretor, são eventualmente tratadas como "obras de urbanismo".
Desta maneira, a história das cidades, ou da urbanização, para ser mais preciso,
ocorre paralelamente com a história do homem em sociedade, embora o estudo da
intervenção do homem na cidade seja mais recente. A partir do momento em que se
considera que o planejamento urbano trabalha basicamente com o conjunto de normas
que regem o uso do espaço urbano, assim como sua produção e apropriação, sua história
seria bastante diversa daquela referente ao desenho das cidades.

1.3 GOVERNANÇA E SUSTENTABILIDADE

O principal desafio dos governos e da administração pública no mundo

contemporâneo é promover o desenvolvimento econômico e social sustentável, num
ambiente de mudanças de paradigmas, que estão impactando de maneira profunda na
sociedade vigente, em especial nas áreas econômicas, sociais, ambientais culturais e
tecnológicas. Este desafio impõe aos governos e às administrações públicas a
necessidade de repensar a questão da governança e do modelo de gestão pública, ao
mesmo tempo em que exige mecanismos inovadores de relacionamento com a
coletividade.

FIGURA 4 – SEBRAE – Inovação e sustentabilidade. Disponível

em:<http://www.sustentabilidades.com.br/>.Acesso em: 31 jul.2017.
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A questão que se levanta não é em relação às teorias que reservam certa

coerência, na intenção pública de ofertar serviços com qualidade. Identifica-se, porém,
algumas práticas que no cerne dos ideais acadêmicos e técnicos, o qual vislumbram
propósitos na perspectiva de atendimento do princípio público do bem coletivo, que por
meio da prática da participação social se enxerga o avanço da democracia e a construção
da boa política, fatores essenciais para contrapor as práticas viciadas e reprodutivas de
interesses parciais.
Considerar igualmente a questão da sustentabilidade1 como fator preponderante e
de pano de fundo, à formulação de políticas públicas, parece ser condição imprescindível
no contexto atual e futuro. A sustentabilidade se impõe como condição essencial para o
estabelecimento de planos institucionais de desenvolvimento urbano, e apresenta
algumas questões reflexivas como:
Somos na atualidade uma sociedade sustentável?
Quais os fatores que estão ligados à sustentabilidade?
E as gerações futuras, o que as esperam?
Frente a tantas indagações, há que se considerar que a atual sociedade urbana é
um conjunto de relações sociais, e que, portanto, este tema não pode ser visto apenas do
ponto de vista ambiental, mas também a partir de um estudo multidisciplinar e multifocal,
e porque não dizer além dos muros da academia permeados por uma visão
transdisciplinar.
Assim, a própria definição e noção de desenvolvimento sustentável pressupõe um
conjunto de aspectos complexos, pois segundo os pesquisadores Coutinho, Macedo
Soares e Silva (2006 p. 766) asseveram que:

A noção de desenvolvimento sustentável integra as propostas do

ecodesenvolvimento e do desenvolvimento endógeno e local, abarcando as
dimensões econômicas, política, tecnológica, ecológica e cultural, constitutivas de
toda sociedade humana. Envolve, portanto, objetivos situados no tripé -
equidade social-conservação ambiental e eficiência econômica [grifos
nossos].

Nesta mesma ótica, outros conceitos que impactam sobre a atividade de

planejamento público, e estão também ligados pelas novas institucionalidades que

1
Segundo Miller (2007, p. 26): Sustentabilidade: é a capacidade dos diversos sistemas da Terra, incluindo
as economias e sistemas culturais humanos de sobreviverem e se adaptarem às condições ambientais em
mudança. Atende às necessidades atuais de sua população em relação a alimentos, água e ar e outros
recursos básicos sem comprometer as gerações futuras [grifos nossos].
 10

envolvem o vínculo governamental e a sociedade, são relacionados ao significado de

governança.

FIGURA5– COUTINHO, Alexandre Vieira. Governança. Disponível

em:<http://areasdeintegracao.blogspot.com.br/2014/08/arquitetura-corporativa-governanca.html>.Acesso
em: 10 ago.2017.

Complementando essa ideia, é relevante refletirmos sobre a distinção do que

significa governabilidade, pois na visão de Matias-Pereira (2009, p.67): “A governabilidade
diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo”.
Ainda, para o mesmo autor, governança significa: “Governança é a capacidade
que determinado governo tem para formular e implantar as suas políticas” (MATIAS-
PEREIRA, 2009, p.67). Esta condição, portanto, tem uma estreita relação com a
formulação e execução de políticas públicas apropriadas às realidades urbanas.
Outros autores, como Coutinho, Macedo Soares e Silva (2006, p. 766), entendem
que a expressão governabilidade diz respeito às condições de legalidade de um
determinado governo para atentarem para as transformações necessárias, enquanto que
governança está relacionada à capacidade de colocar as condições da governabilidade
em ação. Governabilidade e governança dizem respeito à democracia e cidadania, não a
um projeto de poder.
Diante deste contexto, importante sabermos que o termo governança, é originado
do inglês governance, e tem o sentido de regulação social com vistas à governabilidade,
vincula-se à probabilidade normativa de um “bom governo”, no sentido da participação,
eficácia, inovação, confiabilidade, como condições para evitar métodos de pirataria nos
governos, tais como: o clientelismo, favorecimentos imorais, corrupção, dentre outros.
Seria então, no sentido de controlar as políticas do governo, sem ser incriminado
de ingerência no plano político e social, transformar o ato governamental em ação pública,
o ambiente governamental em espaço público, para articulação das ações do governo,
 11

questionando a governança por meio da demarcação do alcance da governabilidade,

imperando aí o consenso controlado (COSTA; CARLEIAL, 2016).
A capacidade de governabilidade resulta da afinidade de legitimidade do Estado e
do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade abrangente
financeira e administrativa de uma organização de praticar políticas. Sem governabilidade
é impossível governança (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Então, governança é o conjunto de normas, persuasão e procedimentos que são
adequados à vida coletiva de determinada sociedade (MATIAS-PEREIRA, 2009).
A democracia é um processo, é um viés que leva uma sociedade cada vez mais
livre e participativa. A transparência da estrutura de poder estatal e o respeito aos
interesses da sociedade são a única segurança de paz social.
Do ponto de vista dos autores, os partidos políticos devem ser responsáveis pela
governabilidade, pois somente assim existirá maior propriedade na governança.
A Governança, portanto, é constituída por um conjunto de novos mecanismos do
poder de controle, que existem para fazer com que uma organização atinja os objetivos
estipulados pelos seus acionistas e demais participantes. Passam a ampliar a concepção
restrita de gestão para a arte de governar, o que significa englobar o processo de
participação (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Pode-se entender ainda que governança se refere a um processo de interação
político-social, na qual se exige uma mudança na atuação pública, uma vez que se faz
necessário reconhecer que os governos não possuem todas as respostas e, neste
sentido, a participação social e a inteligência coletiva, são fatores determinantes em prol
da concepção e implantação das políticas públicas (COSTA; CARLEIAL, 2016).

FIGURA 6– ZAMBONI, Heitor. Princípios básicos de governança. Disponível

em:<https://heitorzamboni.wordpress.com/tag/principios-basicos-de-governanca/..Acesso em: 11 jul.2017.
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Dentro dos conceitos refletidos importantes para esta pesquisa, é também o

conceito de Políticas Públicas, que para Kauchakje (2007, p.61) “[...] são formas de
planejamento governamental que têm o objetivo de coordenar os meios e os recursos do
Estado, e também do setor privado para a realização de ações relevantes e politicamente
determinado”.
Segundo Souza (2006, p.36), outros elementos que compõe o conceito de
políticas públicas, também complementam o conceito, são eles:

A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o

que de fato, faz. A política pública envolve vários atores e níveis de decisão,
embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se
restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes. A
política pública é abrangente e não se limita a leis e regras. A política pública
é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados. A política pública,
embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo [grifos
nossos].

Com isso, pode-se apreender que as definições, tanto de planejamento

governamental quanto de políticas públicas, deixam claro que a implantação de planos
envolve a participação coletiva, e considerar este aspecto implica em refletir sobre a
capacidade de governar e desenvolver estratégias e mecanismos de efetiva participação,
dentro de um contexto atual diverso, conforme acentua Klaus (2007, p. 137):

De que forma e em que medida as novas formas de participação pública,

crescentemente experimentadas por muitos municípios brasileiros nas últimas
décadas, permitem criar canais de comunicação capazes de intermediar e
mitigar os conflitos sociais existentes, contribuir para o aumento da
governabilidade urbana e da legitimidade democrática das decisões políticas
e, finalmente, estimular ações coletivas em prol do desenvolvimento
sustentável [grifos nossos].

Atuar nesta realidade significa uma ação concentrada por parte de governos, e
não resta dúvida que o alcance de uma sociedade justa e sustentável, está intimamente
relacionado ao avanço da democracia, afirmadas na expressão do conceito de Barbosa,
Soeiro e Bustilhos(1998, p. 9):

O conceito de democratização de oportunidades está presente na promoção do

acesso à infraestrutura e aos serviços básicos e sociais, do desenvolvimento de
opções de ocupação e renda e da habitação para o trabalho. Procura-se dar
condições aos indivíduos para participarem da dinamização socioeconômica
local, buscando sua inserção na sociedade e no mercado de trabalho. Como
resultado, espera-se construir condições apropriadas ao resgate da
cidadania e à restauração do papel do Estado junto a estas comunidades.
[grifos nossos].
 13

Na abordagem de governança, o enfoque das políticas públicas de rede enfatiza a

natureza altamente interativa do processo político, como uma visão diferenciada. As
organizações de governo não são o principal agente da política, e os processos e as
atividades de gestão assumem um papel diferente.
Assim, entender o contexto institucional é importante porque, a partir de uma rede
de políticas públicas, a arranjos organizacionais é possível coordenar interações
complexas entre os vários atores envolvidos nos processos políticos (KLIJN, 1998).
Além disso, o próprio conceito de governança se revela complexo na sua
tradução na prática, bem como no âmbito dos resultados, conforme aponta Kissler e
Heidemann (2006):

Deve-se às condições insatisfatórias da modernização praticada até agora o

surgimento e atratividade de um novo modelo: a governança pública(public
governance). Até que ponto trata-se de um novo conceito para regular as relações
de troca entre os setores público e privado, entre Estado, mercado e sociedade? É
particularmente desafiador responder em termos científicos a essa pergunta. O
entendimento que se tem sobre governança pública não é muito claro; Max Weber
diria tratar-se de um conceito sociologicamente “amorfo”. Não existe um conceito
único de governança pública, mas antes uma série de diferentes pontos de partida
para uma nova estruturação das relações entre o Estado e suas instituições nos
níveis federal, estadual e municipal, por um lado, e as organizações privadas, com
e sem fins lucrativos, bem como os atores da sociedade civil (coletivos e
individuais), por outro. Pairam dúvidas não somente sobre as bases de
cooperação entre esses atores, mas também sobre seus resultados. [grifos
nossos].

Assim, determinar tais conceitos é fundamental para compreendermos como esta

temática também apresenta controvérsias e complexidades, diante de uma sociedade que
nos mostra um crescimento econômico e o aumento significativo da população mundial.
Embora seja inevitável o crescimento futuro das cidades, falta um preparo mínimo para a
expansão urbana, uma ineficiente, injusta e insustentável prática, que impõe enormes
custos econômicos e ambientais às sociedades que dificilmente poderão suportar.

1.3.1 Sustentabilidade

Por outro lado, contatamos que o processo histórico da Sustentabilidade é

relativamente novo se comparado ao movimento ambientalista, e este último tem passado
por grandes transformações ao longo dos anos. Mesmo a expressão sustentável, já foi
muito utilizada sem o viés ambiental que tem hoje, como exemplo citamos a expressão
 14

crescimento e economia sustentável. Neste caso, utiliza-se o termo sustentável com o

significado de sustentação, continuidade ou estabilidade.
É somente a partir dos trabalhos desenvolvidos pelo professor Ignacy Sachs
(1986/2002) e também pela Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, que
resultou no relatório Brundtland, intitulado “Nosso Futuro Comum”, em 1987 nos quais o
termo Ecodesenvolvimento ou Desenvolvimento Sustentável começa a ter destaque no
movimento ambientalista, todas as áreas. Falar em Sustentabilidade segundo a Comissão
Mundial: “[...] é usar os recursos de forma racional que permitam manter uma qualidade
de vida no presente preservando os recursos para as gerações futuras” (MATSUNAGA,
2008).
A preocupação central com a questão ambiental era com a produção e a
população. Atribuía-se aos países do terceiro mundo como os responsáveis pelos
problemas ambientais. Com o passar dos anos e dos movimentos de discussão,
especialmente em duas convenções na década de 70, é que se debateu e tratou-se dos
limites do crescimento da população mundial, da produção agrícola, da poluição e,
consequentemente, dos aspectos da exaustão dos recursos naturais e a má produção
tecnológica, ou seja, como poderia se produzir melhor e de forma mais racional
(CARVALHO, 2013).
Segundo Matsunaga (2008), a concepção que hoje se usa para determinar o
termo sustentabilidade, foi originada a partir de vários movimentos relevantes, tais como:

▪ A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (CNUMAH)

em 1972, na cidade de Estocolmo na Suécia - marco internacional da
internacionalização - cria-se o Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA).

▪ Relatório Meados, ou Limites do crescimento publicado pelo Clube de Roma em

1971 ainda hoje discutido, atualizado e estudado, movimento importante.

Desta forma, o vocábulo passa a ser adotado pelo documento das Nações Unidas
em 1987. A Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, com a
participação da primeira-ministra da Noruega, GroHarlemBrundtland, no evento Rio +20
em 2012, publicação do relatório chamado “Nosso futuro comum” (CARVALHO, 2013).
Não podemos deixar de mencionar, a crítica feita na época ao termo
“Desenvolvimento Sustentável”, mais pela palavra “desenvolvimento”, que era vista como
“progresso e crescimento”, ligado ao acúmulo de riqueza de um país, e sua capacidade
 15

de compra. De certa forma, o “Desenvolvimento” tem algumas características que

implicam crescimento, mas isso não significa que ele não possa ocorrer de uma forma
justa, ética, responsável e solidária. Dessa maneira, a expressão desenvolvimento
necessariamente implica em Sustentabilidade e vice-versa, ou seja, não há
desenvolvimento se não houver sustentabilidade.
Segundo Juliana Carvalho (2013), o foco dos problemas ambientais era a
poluição da pobreza, existentes nos países não desenvolvidos chamado de sul e, assim,
segundo a autora, nesse encontro definiram:

[...] que os países do Sul tinham que crescer, pois crescendo eles eliminam a
pobreza, porque ela, sim, é a poluidora. É a geradora de iniquidade social, de
um ambiente totalmente desgastado; ela é a geradora do que chamamos hoje em
dia de poluição da pobreza. É daí que vem essa cobrança por parte dos países
desenvolvidos, essa necessidade de crescimento que até hoje podemos ver na
forma do nosso PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, mas na verdade
a ideia era o desenvolvimento sustentável. A ideia de desenvolvimento
sustentável era o crescimento econômico, a distribuição de riquezas e a
proteção ambiental [grifos nossos].

Com essa ponderação surgiram as questões sobre as formas de consumo, dos

países do norte, ou seja, segundo Carvalho, (2013).

[...] O estilo de vida consumista está realmente relacionado à crise ambiental? À

iniquidade social? Bom, naquela época, a causa da crise ambiental era a pobreza
e as tecnologias poluidoras. E surgiram as soluções, que são válidas até hoje e
muito importantes para quem atua na área.

Com estas questões levantadas o termo sustentabilidade surgiu segundo

Carvalho, (2013) como:

[...] desenvolvimento sustentável e de maneira alguma pode ser dissociado de

economia. Nem pode ser dissociado de consumo, pois consumo é inerente ao ser
humano [...]. [...] Assim, na verdade, a sustentabilidade está intimamente ligada à
economia, à preservação, à justiça social.

Segundo Carvalho, (2013), na década de 90, foi implantado no Brasil quatro

marcos de regulação: as regulamentações ambientais, as políticas de gestão ambiental, e
as certificações e normatizações (SO).
Aliado aos marcos de regulação prevalece à premissa de que:

[...] A ideia de sustentabilidade hoje, no Brasil, é sustentar a indústria, com

tudo que há de mais moderno em termos sociais, ambientais e econômicos.
Houve mudança nas formas produtivas e incorporação de procedimentos
ambientais até então tratados como externalidades. As indústrias tornaram-se
 16

responsáveis pelo seu lixo, pela água que joga fora e, ainda deveriam ser
responsáveis pelo produto que vendem e pelo que acontece com ele depois.
Recentemente houve um grande avanço: a Lei Nacional dos Resíduos Sólidos, em
que teoricamente a indústria é responsável pelos resíduos [grifos nossos].

Nas reflexões teóricas da ANPUR2 verifica-se a preocupação da reflexão

ambiental, articulada à organização territorial, combinadas as emergências das
experiências cotidianas e o meio ambiente, como campo de diferentes representações
sociais. Redefinir meio ambiente implica não só dar-lhe historicidade e trazê-lo para o
campo da política, mas desvendar a configuração da ação do poder.
Assim, transformar esta realidade significa uma ação concentrada por parte de
governos, dentro de uma visão transversal, como também de uma mudança cultural. Mais
uma vez, a questão fundamental consiste em saber quem produz espaço, e para quê e
como essa produção de espaço atinge as relações sociais. A própria definição/noção de
desenvolvimento sustentável pressupõe um conjunto de aspectos complexos, segundo
afirmam Coutinho, Macedo-Soares e Silva (2006 p. 767).
Com estas considerações, também faz parte da agenda de providências,
considerar os aspectos do modo de vida urbano e como isto tem impactado sobre o meio
ambiente, identificada nas seguintes causas: crescimento populacional, desperdício dos
recursos, pobreza, como grande ameaça à saúde humana e ao meio ambiente, falta de
responsabilidade ambiental e ignorância ecológica (MILLER, 2007).
Assim, no conjunto desta realidade, o processo de democratização e a
apresentação organizada dos anseios por parte da sociedade, se constituem também em
mais um desafio principalmente no tocante ao planejamento governamental e na medição
dos resultados face aos propósitos e objetivos estabelecidos em termos de governo.
Neste sentido, a administração por resultados tem sido uma preocupação recente,
e vem com o advento de novos modelos de gestão, que além do foco no cumprimento da
legalidade traz as demandas contemporâneas de responder à sociedade com eficiência,
eficácia e efetividade e dentro de um contexto histórico, Santos (2008, p.70) aborda:

A partir do período do pós-guerra, o estado procurou fortalecer-se por meio do

estabelecimento de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento
econômico e dos serviços públicos. Essa ideia estava baseada no conceito
soberano de Estado-nação, que pregava a extensão de sua proteção à sociedade.
Nesse contexto, a gestão dos serviços públicos desenvolveu-se com estruturas
centralizadas hierarquizadas. Contudo, nos anos 1980, os modelos de gestão –
tanto públicos quanto privados – absorveram a lógica da qualidade da
prestação de serviços voltada para os clientes. [grifos nossos].

2 ANPUR – Associação Nacional de Planejamento Urbano e Regional.

 17

No entanto, são fatores que ao serem considerados, não podem ser vistos
desconexos dos valores, crenças e noções que desenham a cultura de um povo, como
também não pode estar dissociado das influências do pensamento único, da produção e
reprodução de práticas que ainda não permitem a construção de uma sociedade
igualitária, justa e sustentável.
Ao avaliar a administração pública observa-se uma estrutura ainda muito pesada,
conforme análise de Matias-Pereira (2009, p.10):

O exame da literatura sobre a administração pública brasileira na atualidade

nos revela que a sua estrutura atual permanece pesada, burocrática e
centralizada. E mesmo diante dos reflexos provocados pela globalização e pelas
crescentes pressões da sociedade, ela não tem sido capaz de responder
adequadamente, enquanto organização, às demandas e aos desafios da
modernidade [grifos nossos].

Por outro lado, no âmbito institucional e político da administração pública

identificamos atualmente instrumentos que objetivam o alcance de resultados, bem como
a participação popular, que se implantados podem transformar e atuar em cenários
diversos. São exemplos desta realidade: o Plano Diretor Municipal3, Plano Plurianual4, a
Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto das Cidades.

FIGURA 7 – PONTES, Walter. Leis orçamentárias. Disponível

em:<http://slideplayer.com.br/slide/298195/>.Acesso em: 10 ago.2017.

3 Segundo o Ministério das Cidades (2007): O plano diretor municipal de cada atividade deve servir para
incentivar os municípios, a avaliar e implantar todo sistema de planejamento municipal e tem como um dos
aspectos importantes à participação da população.
4 Segundo Garcez e Silveira, (2002, p.36): O Plano Plurianual é um instrumento para planejar o Município

na qual estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública por um prazo de pelo menos
quatro anos. Elaborar esse plano é decidir quais são os investimentos mais importantes para o
desenvolvimento do Município, e com isso permitir mudanças de impacto no sistema de planejamento e
orçamentos federais, assim como na gestão pública.
 18

Além deste aspecto, considerar a capacidade do governo no âmbito da gestão

municipal se constitui, em uma das tarefas mais difíceis frente a estas demandas,
especialmente de uma sociedade que migra para uma comunidade chamada “sociedade
da informação”, sem dúvida é uma transição que modifica práticas urbanas e impõe novos
desafios à administração municipal.
Assim, para realizarmos uma análise mais completa e criteriosa, deve-se
considerar um conjunto de fatores que interferem no planejamento e gestão urbana, por
meio de uma abordagem integrada e visão multifocal.
Dessa forma, fica evidente a importância da questão técnica, porém, não se
constitui no único ingrediente frente à disputa que se trava na esfera pública pela proposta
de ocupação de um espaço público (DANIEL, 2003, p. 61).

1.4O ESTATUTODA CIDADE E DO PLANO DIRETOR

A Lei Federal nº 10.257 de 2001, mais comumente denominada de Estatuto da

Cidade, foi criada para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de
1988, que tratam da política de desenvolvimento urbano e da função social da
propriedade.
O Estatuto da Cidade é uma tentativa de democratizar a gestão das cidades
brasileiras por meio de instrumentos de gestão, dentre os quais podemos destacar o
Plano Diretor, obrigatório para toda a cidade com mais de vinte mil habitantes ou
aglomerados urbanos.
A aplicação destes instrumentos de gestão trazidos pelo Estatuto da Cidade tem
como objetivo a efetivação dos princípios constitucionais de participação popular, ou
gestão democrática da cidade e da garantia da função social da propriedade, que se
constitui na proposição de uma nova interpretação para o princípio individualista do
Código Civil, entre outros princípios que veremos na sequência.
 19

FIGURA 8 – BASTOS, Cawana. Planejamento urbano – Estatuto da cidade. Disponível

em:<https://www.slideshare.net/chawanabastos/planejamento-urbano>.Acesso em: 11 ago.2017.

A questão da função social da propriedade é umas das indagações fundamentais,

trazidas pelo Estatuto da Cidade e também das mais polêmicas. Segundo o documento,
cabe ao Município à promoção e controle do desenvolvimento urbano de acordo com a
legislação urbanística, e a fixação das condições e prazos para o parcelamento,
edificação ou utilização de compulsórios da propriedade.

1.4.1 Plano Diretor

Os primeiros “Planos Diretores”, tem sua origem, ao final do século XIX e no início
do século XX, a partir das necessidades provenientes da industrialização e do
desenvolvimento econômico de grandes centros europeus.
A segunda fase desses planos foi compreendida entre as décadas de 50 e 70, no
contexto do acentuado crescimento demográficos do período, com a incorporação do
pensamento estratégico em realizar o planejamento em uma projeção de 25 a 30 anos.
Nesse período, foi considerado o conceito de dinâmica urbana, tendo em vista o
crescimento demasiado da população, o êxodo rural, as necessidades presentes e
futuras, de moradia, saneamento, transporte, emprego, e outros.
No Brasil, as primeiras práticas de planejamento urbano, foram isoladas e, de
maneira geral, refletiram a iniciativa de governos locais, não conseguindo concretizar uma
política urbana para o país. Inicialmente, foram desenvolvidos apenas para as grandes
cidades.
Até a Constituição Federal de 1988, a articulação em termos de planejamento
urbano, consistia em programas aos quais somente os estados e municípios que tivessem
condições de obter financiamentos para projetos específicos poderiam participar.
 20

O Plano Diretor, no texto constitucional, é definido como sendo: “[...] o instrumento

básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, §1º).
A finalidade de um Plano Diretor é fazer com que a vida urbana seja mais
confortável, aproveitável, segura, além de fornecer um terreno propício ao crescimento
econômico da cidade. Ele inclui quase sempre instalações de transporte público, bem
como áreas de recreação, escolas e facilidades comerciais.
Esse documento legal recomenda como o terreno da cidade deve ser usado. O
documento geralmente divide a comunidade em segmentos separados para casas e
edifícios de apartamentos, comércio, indústria e áreas para instalações públicas. A altura-
limite das estruturas também é delimitada, sendo que geralmente o centro financeiro
possui os maiores limites. Pode-se permitir apenas a construção de pequenas casas em
um dado bairro, enquanto em que outro, permite-se a construção de prédios de
apartamentos e de casas geminadas.
Planos diretores de certas cidades, porém, não impõem restrições quanto ao
limite de altura de qualquer estrutura e/ou zoneamento, em qualquer área da cidade,
como em Houston, Texas e os Estados Unidos.
O Plano Diretor, que é obrigatório para municípios com mais de 20 (vinte) mil
habitantes, vai orientar o crescimento da cidade pelos próximos 16 (dezesseis) anos. Além
disso, a lei dá diretrizes para atualização de outras leis importantes, como a de Zoneamento, a
de Uso e Ocupação do Solo e o Código de Edificações.
Um plano diretor também pode pedir a demolição de prédios em uma
determinada região e regular os tipos de serviços a serem oferecidos dentro de uma
região estabelecida, permitindo, por exemplo, a presença de pequenas indústrias e
estabelecimentos comerciais, mas proibindo grandes indústrias.
Alguns planos podem permitir o desenvolvimento de áreas de uso mistas, com
uma combinação de indústrias, comércio e residências.
Além disso, um plano diretor também sugere meios de melhorar a aparência e a
beleza da comunidade, com a construção de parques, grandes avenidas e centros
cívicos. Outros serviços públicos como a criação ou a expansão do sistema de
saneamento básico e vias públicas, tais como ruas e vias expressas, também podem ser
incluídos.
 21

FIGURA 9 – MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano diretor participativo. Disponível

em:<http://slideplayer.com.br/slide/1700880/>.Acesso em: 11 ago.2017.

Planejadores urbanos, desde o século XIX, preocupam-se muito com a aparência

de uma cidade, embora atualmente preocupam-se mais com problemas econômicos e
sociais. Planos diretores podem incluir também propostas para um melhor crescimento
econômico, educação e assistência social para os necessitados.
Contemplam em suas diretrizes as questões de habitação, meio ambiente,
patrimônio histórico e outros aspectos relacionados com o desenvolvimento das cidades,
na direção da promoção das melhores condições de vida a população. Requer como
premissas a participação social, por meio de associações representativas e a sociedade
em geral no planejamento municipal e, por conseguinte, dos trabalhos de preparação e
implantação do Plano Diretor.
O Plano Diretor apresenta como principais conteúdos:
• A organização do espaço para o desenvolvimento econômico.
• A recuperação das zonas centrais por meio de projetos próprios a realidade de
cada espaço.
• A criação e organização de “subcentros estruturadores” nas regiões da
periferia, conferindo capacitação e em consequência a maior autonomia dos moradores.
• Projetos destinados ao aprimoramento do espaço e redução do consumo de
energia.
• Programas voltados para a preservação ambiental.
• Preservação de áreas verdes com redução da poluição sonora e atmosférica,
planos de coleta e tratamento de resíduos urbanos, dentre outros.
 22

1.4.2 Estatuto das Cidades

Para o melhor entendimento sobre “O Estatuto da Cidade”, torna-se fundamental

compreendermos os movimentos anteriores de discussão sobre os fenômenos sociais
urbanos, que deram origem a Lei Federal nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade, que foi
instituída para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, do
capítulo de Política Urbana.
Os movimentos de “Reforma Urbana” ou denominado também, como de
“Renovação Urbana”, foram expandidos a partir II Guerra Mundial e, neste período foi
intensificado com o propósito de realizar a reposição de áreas do tecido urbano
consolidado, principalmente de centros antigos, bombardeados e deteriorados ou em
decadência e, assim o planejamento urbano passava a se preocupar pela primeira vez,
com as questões de infraestrutura e para melhorar as condições de vida.
No Brasil, por meio do Seminário de Reforma Urbana, em 1963, foram discutidas
e analisadas diretrizes, resultando em um documento que deu origem a proposta de
criação de um órgão responsável pela política urbana, responsável para elaborar o Plano
Nacional Territorial e um Plano Nacional de Habitação.
Em sua redação foi incorporado, medidas estatais, que coloca a Reforma Urbana
como atribuição do governo federal, com responsabilidades para o uso de solo urbano de
forma justa; a ordenação de equipamentos voltados para o planejamento físico das
cidades; e por fim, fornecimento de habitações a todas as famílias, na direção para o
direito de todos.
Na sequência o governo federal criou em 21 de agosto de 1964, a Lei nº 4.380,
que instituiu o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU).
Neste período a meta era alcançar o desenvolvimento nacional e regional, e
promover as reformas institucionais necessárias, por parte dos governos municipais, para
fazer frente aos novos padrões de crescimento econômico.
O termo denominado de Reforma Urbana foi retomado na década de 1980 e esse
movimento, originou a incorporação aos artigos 182 e 183 do capítulo referente à política
urbana na Constituição Federal de 1988.
Assim, o Estatuto da Cidade tem por finalidade apresentar as diretrizes gerais da
política urbana, tais como:

• Garantia do direito a cidades sustentáveis.

• Gestão democrática.
 23

• Ordenação e controle do uso do solo.

• Justa distribuição dos benefícios e recuperação dos investimentos do Poder
Público.

Anterior à instituição do Estatuto da Cidade, a terra urbana tinha por função

atender aos interesses de seu proprietário, e com a instituição dessa lei a terra passa a
representar um benefício da coletividade.
Esta lei tem quatro dimensões fundamentais, quais sejam:

a) Consolida a noção da função social e ambiental da propriedade e da cidade,

como o marco conceitual jurídico-político para o Direito Urbanístico.

b) Regulamenta e cria novos instrumentos urbanísticos para a construção de

uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos Municípios.

c) Aponta processos político-jurídicos para a gestão democrática das cidades.

d) Determina formas para materializar o direito social de moradia com a

proposição de diversos instrumentos jurídicos, sendo alguns exemplos: o
usucapião especial urbano; a concessão de direito real de uso e; a concessão de
uso especial para fins de moradia.

Assim, o Estatuto da Cidade não só consolidou o espaço da competência jurídica

e da ação política municipal pela Constituição Federal de 1988, como também ampliou de
modo significativo à questão da regularização fundiária.

1.4.2.1. Outorga Onerosa (Solo Criado)

Pode-se dizer que a teoria criadora do instrumento de solo criado, englobam

todos os instrumentos de regulação fundiária, e visa o privilégio dos interesses coletivos
sobre os demais.
Segundo Pedro Luiz Baracat (2006), a outorga onerosa ou (solo criado) do direito
de construir, é um dos instrumentos do Estatuto das Cidades que deve constar do Plano
Diretor como importante ferramenta para a preservação ambiental inclusive.
 24

A aplicação deste instrumento faculta ao proprietário de um imóvel localizado em

área de interesse público (histórico, paisagístico, cultural, regularização fundiária), o
direito de construir em outro local.
Como determina o artigo 30 do Estatuto da Cidade que uma lei municipal vá
definir as condições a serem observadas para a implantação da outorga, ou seja, a
fórmula, casos possíveis de isenções e contrapartida dos investidores, Resende e Furtado
(2007) estabeleceram exemplos importantes para a compreensão do instrumento de
outorga onerosa, abaixo especificados:
Exercício
• Terreno – 2.000 m².
• CA básico = 1,5; CA máximo = 4,0.
• Valor do terreno = R$ 100/m².
• Construção pretendida: 6.600 m².
• Pergunta-se:
Que valor a municipalidade deve estabelecer como base para a contrapartida pela
Outorga (OODC)?
OODC – bases de cálculo.
• O valor do terreno está relacionado ao seu potencial construtivo.
• O potencial construtivo adicional requerido vai agregar (mais-) valor ao terreno.
• O novo potencial deve estar parametrizado pelo seu uso no terreno em questão.
• A contrapartida tem como base o benefício econômico alcançado.
 25

FIGURA 10 – RESENDE, Vera;FURTADO,Fernanda. Minicurso 04- implantando a outorga onerosa: do

direito de construir no meu município. Disponível
em:<file:///C:/Users/Anhanguera/Downloads/Curso+oodc+Lincoln%20FERNANDA%20(3).pdf.>Acesso
em:11ago.2017.

1.4.3 Operação Urbana Consorciada

Trata-se de um conjunto de intervenções e medidas oriundas da Prefeitura

Municipal com a participação de moradores, proprietários, usuários permanentes e
investidores privados, mediante lei específica para transformar uma determinada área para
que receba melhorias sociais, ambientais e urbanísticas.

FIGURA 11 – CAVALCANTI, Carolina Baima. Planejamento urbano. – operação urbana consorciada

Disponível em:<http://slideplayer.com.br/slide/1390103/>.Acesso em: 11 ago.2017.
 26

Por sua vez, Baracat (2006) exemplifica que pela cooperação entre o poder
público e a iniciativa privada, uma área destinada a um grande empreendimento pode ser
recuperada ambientalmente mediante a alteração de coeficientes, ficando o empresário
encarregado de medidas compensatórias e mitigadoras como a recuperação de áreas
degradadas de preservação permanente, relocação de famílias nelas residentes, criação
de áreas verdes e outras obras ou serviços no mesmo local do investimento.
Segundo Sandroni (2005), são exemplos de Operação Consorciada os
Certificados de Títulos de Potencial de Construção Adicionais (CEPACs) emitidos pela
prefeitura de São Paulo, e que foram vendidos em leilões eletrônicos na Bolsa de Valores
de Paulo (BOVESPA). Eles dão aos portadores direitos de construção adicional, como
uma área de piso maior e a capacidade de alterar o uso do imóvel. Financeiramente os
CEPACs são a compensação econômica. Um empreendedor dá à administração pública
em troca de novos edifícios direitos. Exemplo deste instrumento se deu em 1995, na
operação urbana de Faria Lima, mas que só começou a operar em 2004, após a
aprovação de 2001 pelo Estatuto da Cidade, que incluiu o CEPAC como instrumento que
poderia ser usado em todo o território do Brasil.
Os CEPACs funcionam tanto como atração pelo investimento privado, como
forma de induzir desenvolvimentos para ajustar as transformações desejadas na política
urbana. Os incentivos, que foram definidos pelas leis específicas, foram estabelecidos no
estatuto da cidade, são modificações de índices e características de uso do solo.
Em termos práticos, os CEPACs fazem parte de uma intervenção em uma grande
área da cidade que exige infraestrutura e melhorias urbanas, como avenidas, drenagem,
casas para pessoas que vivem em favelas, áreas públicas, equipamentos públicos e
outros investimentos. O financiamento deve vir do valor incremental originado em
mudanças no zoneamento. Os proprietários e / ou investidores de lotes localizados dentro
do perímetro urbano, podem apresentar projetos e pagar com CEPACs pelos direitos
adicionais de construir.
A administração pública examina o projeto e analisa se é adequado do ponto de
vista arquitetônico e urbano. Se for aprovado, o próximo passo é estimar o incremento de
valor e como esse valor será compartilhado, entre o proprietário / investidor e o setor
público. Cada operação consorciada possui uma porcentagem específica de participação
do setor público, no valor criado pelos novos coeficientes de zoneamento.
Em algumas situações, como da Operação Consorciada Água Branca, a
participação mínima foi de 60% (sessenta por cento). Já na Operação Consorciada da
 27

Faria Lima, foi de 50% (cinquenta por cento) até 2004, quando o sistema começou a
vender CEPACs (SANDRONI, 2000).
De 1990 a 2002, as administrações de São Paulo propuseram e aprovaramquatro
Operações Consorciadas, sendo elas:

1-Anhangabaú-Centro;
2-Água Branca;
3- Faria Lima e
4- Água Espraiada.

O Plano Diretor de São Paulo de 2002 consolidou estas quatro operações e criou
mais nove: Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacu, Vila
Leopoldina, Vila Sônia, Celso Garcia, Santo Amaro e Tiquatira. Destes e até abril de
2008, apenas a operação consorciada do Rio Verde-Jacu foi aprovada pelo conselho da
cidade.

1.4.4Direito de Preempção

No entanto, Pedro Luiz Baccarat (2008) nos ensina que o direito de preempção é
a preferencia de aquisição pelo poder municipal de um imóvel, que seja objeto de
alienação onerosa entre particulares, para preservação ambiental quando o Município
necessitar de áreas verdes e de lazer, preservação de unidades ambientais, conservação
de patrimônio histórico e cultural.

FIGURA 12 – PREFEITURA DE JUNDIAÍ. Direito de preempção. Disponível

em:<http://planodiretor.jundiai.sp.gov.br/texto-base/do-direito-de-preempcao/>.Acesso em: 11 ago.2017.
 28

O direito de preempção para ser utilizado deve estar baseado na lei do plano
diretor, e posteriormente regulamentado em lei específica que defina os critérios para a sua
efetiva aplicação. Por exemplo, pode-se prever que determinado imóvel ao ser
comercializado deva primeiramente ser oferecido ao poder público.

1.4.5 Lei de uso e ocupação do solo e o código de obras

a)Reflexões Iniciais

A lei de uso e ocupação do solo é parte integrante do plano diretor, e se ocupa da

organização físico-territorial do espaço urbano municipal. Trata-se de uma lei que dispõe
sobre a divisão das áreas urbanas, e estabelece parâmetros de usos no intuito de orientar
e ordenar o desenvolvimento do espaço urbano municipal.
Por zoneamento, entende-se a divisão do território em áreas (zonas) visando
conferir a cada uma, usos e adensamentos diferenciados em função do sistema viário, da
topografia e da infraestrutura existente.
Os demais objetivos da divisão em zonas podem ser elencados da seguinte
forma:

1) Proporcionar meios que garantam qualidade de vida à população, em espaço

urbano adequado e funcional e o planejamento integrado as políticas públicas.

2) Preservar a escala da cidade e de seus valores naturais, culturais e

paisagísticos.

3) Compatibilizar as políticas de incentivos à preservação do Patrimônio Cultural,

Paisagístico e Ambiental.

4) Estabelecer critérios de ocupação e utilização do solo urbano, tendo em vista o

bem estar do cidadão e o cumprimento da função social da propriedade.

5) Estabelecer critérios de ocupação e utilização do solo urbano, tendo em vista o

bem estar do cidadão e o cumprimento da função social da propriedade.

6) Orientar o crescimento da cidade visando minimizar os impactos sobre áreas

ambientalmente frágeis e incentivar o adensamento das áreas já urbanizadas.
 29

7) Integrar o zoneamento, o uso e a ocupação do solo com o Sistema Viário e o

Meio Ambiente.

8) Prever e controlar densidades construídas e de ocupação do solo urbano,

como medida para a gestão do bem público, da oferta de serviços públicos e
da conservação do meio ambiente.

9) Compatibilizar usos e atividades diferenciadas, complementares entre si, tendo

em vista a eficiência do sistema produtivo e a eficácia dos serviços e da
infraestrutura.

b) Definições pertinentes

O artigo 29 da Lei nº 26/09 preconiza sobre os critérios de zoneamento, sendo o

uso da ocupação, e considera-se que o referido uso do solo é uma modalidade de
Utilização de Parcelas do Solo Urbano por certas atividades dentro de uma determinada
zona, podendo esses usos ser definidos como sendo:

I - Permitidos: usos adequados à zona, sem restrições, e que dependem apenas

das licenças de construção e funcionamento;
II - Permissíveis: usos passíveis de serem admitidos nas zonas, desde que
regulamentados pela Administração Municipal, após consulta aos órgãos
competentes, e desde que não contradigam ou interfiram nos usos previstos por
esta Lei;
III - Tolerados: usos atuais, consolidados na vigência da legislação anterior, que
são admitidos na presente; lei;
IV - Proibidos: usos inadequados que, por sua categoria, porte ou natureza, são
nocivos, perigosos, incômodos ou incompatíveis com as finalidades da zona
correspondente [grifos nossos] (BRASIL, 2009).

Porém, no artigo 30, o referido dispositivo legal dispõe que a ocupação do solo é a
maneira como a edificação ocupa o lote, em função das normas e índices urbanísticos
incidentes sobre aquele, que são:

I - Dimensão do Lote ou Fração Mínima: área mínima do lote individual, quando

do parcelamento de uma gleba, ou fração pela qual a área total da gleba deve ser
dividida, com a finalidade de obter as frações ideais a elas aplicáveis.
II- Taxa de Ocupação: percentual expresso pela relação entre a área de projeção
ortogonal da edificação ou edificações e a área total do lote onde se pretende
edificar.
III-Coeficiente de Aproveitamento: valor que deve ser multiplicado pela área do
terreno para se obtiver a área máxima a construir.
IV-Recuos Frontais, Laterais e de Fundos: distância entre o limite extremo da
edificação e cada uma das divisas do lote; os recuos frontais serão medidos a
partir do alinhamento predial, sendo que os demais a partir de linhas paralelas às
divisas do lote, salvo projeções de saliências em edificações, nos casos previstos
em lei.
 30

V- Altura da Edificação: é a dimensão vertical máxima da edificação, expressa

em metros, quando medida de seu ponto mais alto até o nível do terreno, ou em
número de pavimentos a partir do térreo, inclusive (BRASIL, 2009).
VI- Taxa de Impermeabilização: percentual expresso pela relação entre a área
ocupada pelas edificações - estacionamentos, acessos, quadras, piscinas -, ou
seja, área impermeabilizada do lote e a área total do lote.
Parágrafo único. Para efeito do inciso IV, os lotes de esquina deverão observar o
recuo frontal em ambas às frentes, inclusive no pavimento de subsolo, e testada
mínima acrescida na dimensão correspondente ao recuo mínimo frontal. (BRASIL,
2009) [grifos nossos].

Assim, a amplitude do zoneamento abrange todas as atividades exercidas sobre o

solo urbano, em qualquer escala ou nível da iniciativa privada ou pública.
Pode-se dizer de forma singular que a lei de uso do solo insere o zoneamento das
áreas urbanas, a fim de delimitá-las dentro do perímetro urbano e conformadas por um
mapa de macro zoneamento e outro de zoneamento, os quais são partes integrantes da
lei. Assim os mapas demonstram as delimitações das zonas e suas subdivisões, as quais
são definidas de acordo com o uso e com a fragilidade ambiental de cada uma delas.
De forma geral o zoneamento de uma cidade também define as atividades que
são permitidas ou não dentro de uma determinada zona, de acordo com a sua utilização,
assim inclui a classificação de usos admitidos nas diferentes zonas e setores urbanos,
bem como, a especificação dos parâmetros de ocupação do solo urbano.

c)Classificação

Pode-se demonstrar assim um exemplo de delimitação de zonas, discriminado na

sequência, conforme dispõe a Lei nº 045/2011, art.12, capítulo II, zoneamento:

I – Zona de Interesse Turístico (ZIT)

II – Zona Residencial e Comercial (ZRC);
III – Zona de Comércio e de Serviço (ZCS);
IV – Zona Industrial (ZI);
V – Zona Residencial (ZR);
VI – Zona de Expansão Urbana (ZEU);
VII – Zona de Preservação Permanente (APP);
VIII – Área Verde Pública (AVP).
IX – Zona Especial de Interesse Social (ZEIS).

§1º – Zona de Interesse Turístico (ZIT)

A Zona de Interesse Turístico: corresponde às áreas que estimulem as
possibilidades econômicas relacionadas à produção local com interesse turístico,
tornando-se um atrativo para o desenvolvimento turístico sustentável, após a
elaboração do inventário turístico.
§2º – Zona Residencial e Comercial (ZRC)

A Zona Residencial e Comercial incorpora as áreas onde é permitido o uso

residencial, comercial e o uso de serviços, tendo por objetivos:
 31

Nessa zona será permitido o uso residencial e os usos de comércio e serviços que
não gerem poluição sonora ou ambiental, para esse zoneamento os objetivos são:

a) ocupar vazios urbanos, aprimorando a infraestrutura existente;

b) garantir a continuidade do sistema viário e da qualidade de desenho urbano nos
novos loteamentos;
c) garantir a inclusão urbana da população marginalizada;
d) garantir o predomínio do uso habitacional de média densidade;
e) permitir uma diversidade no parcelamento do solo.

§3º – Zona de Comércio e de Serviço (ZCS)

Esta zona permite os usos de caráter comercial e toda e qualquer atividade que se
destaque na área econômica e que estimule as possibilidades econômicas,
caracterizada pela relação de troca, ou atividade caracterizada pelos préstimos de
mão de obra. Também deve aprimorar a infraestrutura existente, com a ocupação
adequada dos parcelamentos e edificações, bem como, priorizar o atendimento de
novos empreendimentos.

§4º – Zona Industrial (ZI)5

Nesta área estão contidas as atividades que resultam na produção de bens pela
transformação de insumos. A Zona Industrial tem por objetivo repartir o solo com
intenção de um melhor desenvolvimento da atividade industrial exercida, como
buscar a diminuição dos impactos negativos ao meio ambiente, tendo por
objetivos:

a) o Poder Público Municipal deve definir incentivos fiscais, de forma a induzir a

ocupação nesta Zona;
b) otimizar o Parque Industrial fomentando a economia local, com a infraestrutura
apropriada e a ocupação adequada dos parcelamentos desta zona;
c) criar anéis verdes com intuito de isolamento assimilando suas respectivas
poluições.
d) priorizar o atendimento de novos empreendimentos.

§5º – Zona Residencial (ZR)

Nesta zona incluímos áreas com edificações destinadas à habitação permanente

ou transitória. Assim será permitido o uso residencial cujos objetivos são
a) ocupar vazios urbanos, aprimrando a infraestrutura existente;
b) garantir a continuidade do sistema viário e da qualidade de desenho urbano nos
novos loteamentos;
c) garantir a inclusão urbana da população marginalizada;
d) garantir o predomínio do uso habitacional de média densidade;
e) permitir uma diversidade no parcelamento do solo.

§6º – Zona de Expansão Urbana (ZEU)

As áreas incluídas nesta zona prestam-se a destinação futura como expansão da
ocupação urbana da cidade e, somente poderá ser parcelada e ocupada, após a
Zona Residencial atingir 80% (oitenta por cento) do total de ocupação definida na
lei.

§7º – Zona de Preservação Permanente (APP)

Nesta zona encontram-se aa Áreas de Preservação Permanentes que

correspondem às áreas de mata nativa e de fundo de vale dos rios localizados

5
PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível
em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>>Acesso em: 10
ago. 2017.
 32

dentro do perímetro urbano, cujas dimensões devem respeitar as legislações

pertinentes, conforme estabelecido no art. 14 desta lei.

§8º – Área Verde Pública (AVP).

Nesta zona situa-se as áreas verdes públicas, que são as áreas destinadas às
atividades recreativas e de lazer destinadas ao uso da população.
Com o objetivo de incrementar a qualidade de vida e oferecer opções de interação
com o meio ambiente por meio de praças, parques, reservas, pedreiras, lagos, rios
e nascentes com ciclovias em áreas que ainda têm uma cobertura vegetal
expressiva, a interação no conjunto oferece maior beleza para a cidade e
qualidade de vida à população, tais usos permitidos para essa zona deverão
respeitar os permitidos pela Resolução n° 369/2006 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA) e está dividida em quatro porções e corresponde às áreas
de melhorias urbanas, ao norte, ao noroeste, outra a sudeste e a sudoeste, nas
quais deverão ser implantados projetos de reurbanização, de integração
educacional e área de lazer, interligadas por ciclovias abrangendo todo o
perímetro urbano proposto com a implantação do Parque Municipal, tendo por
objetivos:

a) proteger e ampliar a cobertura vegetal com o objetivo de incrementar a

qualidade de vida e oferecer opções de interação com o meio ambiente a partir de
praças, parques, reservas, pedreiras, lagos, rios e nascentes - Áreas de
Preservação Permanente (APPs);
b) incentivar o desenvolvimento de áreas de lazer ambiental; com o
desenvolvimento de projeto específico para esta zona, compreendendo projeto
ambiental, definição de equipamentos de lazer e traçado das vias de acesso;
c) apoiar o desenvolvimento de programas visando a educação ambiental,
proteção e reconstituição das estruturas ambientais;
d) proibir o parcelamento do solo;
e) criar mecanismos de compensação que permitam proteger e ampliar a
cobertura vegetal na área urbana;
f) recuperar e manter a qualidade ambiental na área urbana;
g) permitir a construção de equipamentos públicos

§9º – Zona Especial de Interesse Social (ZEIS).

Nesta zona situam-se as áreas que de Interesse Social que visam à promoção da
regularização fundiária, relocação ou remoção da população quando avaliado
como necessário pelo órgão responsável.

d)Tabelas

A ocupação do solo de um Município pode ser resumida de acordo com a tabela

discriminada na sequência:

Tabela 1 - Parâmetros de Ocupação de Solo

 33

Zona Coeficiente de Características de Dimensionamento e Ocupação dos Lotes Recuos Mínimos*

Aproveitamento (m)

Mínimo Básico Máximo Taxa de Taxa de Lote Frente Gabarito Frente Lateral Fundos
Ocupação permeabilidade Mínimo Mínima de (m)
(%) e Mínima (%) (m²) (m) Altura
(m)
ZIT 0,05 1 3 50 30 300 12 10 3 1,5 2
ZR 0,10 1 1,0 50 30 250 10 10 4 1,5 2
ZRC 0,15 1 1,5 50 30 200 10 10 3 1,5 2
ZCS 0,2 1 2,5 80 15 150 06 25 Não 1,5 2
ZS 0,05 1 1 80 15 200 10 10 3 1,5 2
ZI - - - 80 20 1000 20 - 10 - -
APP - - - - - - - - - - -
AVP Estudo de cada caso pelo Executivo
ZEU - - - - - - - - - - -
ZEIS - - - - - - - - - - -

TABELA 1 - PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível

em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>>Acessoem: 10 ago.
2017.

Tabela 2 - Usos Permitidos, Permissíveis, Tolerados e Proibidos

Permitidos Permissíveis Tolerados Proibidos
Estabelecimentos de
Saúde, Templos
Religiosos,
Estabelecimentos
Educacionais.
Comércio Local:
Açougues, Frutarias,
Armazéns, Padarias, Hotéis, Indústrias de:
Mercados, Farmácia, Móveis, Beneficiamento
Armarinho, Papelaria e de Alimentos,
Livraria, Banca de Jornal Serralheria, Oficinas
Residencial Unifamiliar; Todos os usos
e Revistas, Floricultura, Mecânicas, Comércio de
Conjuntos regulamentados
ZR Butiques, Discotecas, Grande Porte, Depósitos
Habitacionais; anteriores a esta
Sapatarias, em Geral, Postos de
Lei
Supermercado. Gasolina,
Equipamentos Indústrias e Depósitos de
Recreativos em Geral, Grande Porte.
tais como Lazer e Cultura
Institucional
Pequenas Indústrias
Domésticas e Artesanais:
Doces, Cerâmica, Ateliê
de Costura, Couro,
Perfume, Bijuterias e
Joias em geral.
 34

Permitidos Permissíveis Tolerados Proibidos

Residencial Unifamiliar;
Conjuntos
Habitacionais;
Comércio Local como:
Açougues, Frutarias,
Armazéns, Padarias,
Mercados, Farmácia,
Armarinho, Papelaria e Hotéis, Indústrias de:
Livraria, Banca de Móveis, Beneficiamento
Jornal e Revistas, de Alimentos,
Floricultura, Butiques, Serralheria, Oficinas
Todos os usos
Discotecas, Sapatarias, Mecânicas, Comércio de
regulamentados
ZRC Supermercado. Grande Porte, Depósitos
anteriores a esta
Equipamentos em Geral, Postos de
Lei
Recreativos em Geral, Gasolina
tais como Lazer e Indústrias, Depósitos de
Cultura Grande Porte.
Institucional
Pequenas Indústrias
Domésticas e
Artesanais: Doces,
Cerâmica, Ateliê de
Costura, Couro,
Perfume, Bijuterias e
Joias em geral.
Serviço Local e Central:
Bancos e Agências
Financeiras, Pousadas
e Pensões, Serviços
Técnicos Profissionais,
Restaurantes, Bares,
Lanchonetes e
Similares, Agências de
Turismo, Estúdios
Todos os usos
Fotográficos, Agências
regulamentados
ZCS Lotéricas, Agências
anteriores a esta
Funerárias, Agências
Lei
Públicas em Geral.
Institucional
Pequenas Indústrias
Domésticas e
Artesanais: Doces,
Cerâmica, Ateliê de
Costura, Couro,
Perfume, Bijuterias e
Joias em geral
Todos os usos
Indústria de Grande regulamentados
ZI Indústria de Médio Porte. Todos os demais.
Porte. anteriores a esta
Lei
Serviço Local e Central:
Bancos e Agências
Hotéis, Pousadas
Financeiras, Pensões,
Agências de Turismo,
Serviços Técnicos
Restaurantes, Bares, Todos os usos
Profissionais, Estúdios
Lanchonetes e regulamentados
ZIT Fotográficos, Agências Indústria de Médio Porte.
similares, Comércio de anteriores a esta
Lotéricas, Agências
Grande, Médio e Lei
Públicas em Geral.
Pequeno Porte.
Institucional
Pequenas Indústrias
Domésticas e Artesanais:
 35

Permitidos Permissíveis Tolerados Proibidos

Doces, Cerâmica, Ateliê
de Costura, Couro,
Perfume, Bijuterias e
Joias em Geral.
APP Nenhuma Edificação será Permitida nesta Zona
Estabelecimentos Todos os usos
Educacionais, regulamentados
AVP Todos os demais
Atividades Ligadas ao anteriores a esta
Lazer e Recreação. Lei
Uso Liberado para Todos os usos
Habitação Unifamiliar regulamentados
ZEU Todos os demais.
somente com Parecer anteriores a esta
do Órgão Competente. Lei

TABELA 2- PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível

em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>>Acesso em: 10
ago. 2017.

e)Modelo de Mapa Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo Urbano da Sede

FIGURA 13 - PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMITAL. Lei nº 045/2011. Disponível

em:<http://www.palmital.pr.gov.br/portal/uploads/db8f435ec0e935ca4855c6f348c1eea1.pdf>Acesso em: 10
ago. 2017.

1.5O CÓDIGO DE OBRAS

Muitas vezes ao iniciar um projeto, precisamos consultar o Código de Obras do

Município, para saber o que é permitido ou não, construir em determinada região.
O Código de Obras é um conjunto de leis que permite a administração municipal,
controlar e fiscalizar o espaço construído e seu entorno.
 36

Ou seja, é no Código de Obras que estão definidos os conceitos básicos que

garantem o conforto ambiental, segurança, conservação de energia, salubridade e
acessibilidade, atualmente com grande foco nas pessoas portadoras de necessidades
especiais ou mobilidade reduzida, com o objetivo de permitir uma melhor qualidade de
vida para as pessoas, seja na área urbana ou rural do Município.
Ele é de extrema importância para que escolas, pontos comerciais e instituições
ligadas à saúde, por exemplo, garantam a acessibilidade universal e descarte correto de
resíduos, ou para que grandes edifícios garantam a ventilação e insolação em todos os
cômodos, além de redução de ruídos de uma unidade para outra.

FIGURA 14 – MACHADO, Gisele. Revista Apartes nº 17. Por dentro das edificações. Disponível
em:<http://www.camara.sp.gov.br/apartes/revista-apartes/numero-17/por-dentro-das-edificacoes/>. Acesso
em: 12 ago.2017.

Conforme definição do IBAM6,o Código de Obras e Edificação do Município

estabelece normas que disciplinam a atividade construtiva, quais sejam: a elaboração de
projetos e execução de obras e instalações, em seus aspectos técnicos estruturais e
funcionais para todas as zonas urbanas definidas na Lei Municipal do Perímetro Urbano.
Assim, o Município cumpre o seu papel de implantar a política urbana com
impacto direto na qualidade do ambiente urbano.
O Instituto Brasileiro de Administração Municipal (2017) ressalta que o código é o
campo de interesse de beneficiários diretos, especialmente projetistas, técnicos,
construtores e demais usuários que lidam diariamente com processos de elaboração de
projetos, licenciamentos e regularidade de edificações.

6
IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Pública.
 37

O Código de Obras e Edificações varia de acordo com cada Município e possui

as normas técnicas para qualquer tipo de construção. Ali também estão definidos
os procedimentos para aprovação dos projetos, licenças para execução das obras,
metodologia para fiscalização da execução destas obras e aplicação de eventuais
penalidades no caso de descumprimento da lei.
Na prática o Código de Obras e Edificações integra os cuidados que devemos ter
tanto com a legislação urbana municipal, quanto com as normas já estabelecidas por
outros órgãos públicos ou reguladores em relação à construção civil, e deve ser estudado
juntamente com as leis do Plano Diretor do Município que englobam aspectos como Taxa
de Ocupação e Coeficiente de Aproveitamento do lote, essenciais para a correta
concepção de um projeto.

FIGURA 15 – MOREIRA, Maria Thereza Carvalho. Código de obras e edificações. Disponível

em:<http://solucoesri.com.br/2017/06/23/desafios-e-beneficios-do-novo-coe/>.Acesso em: 11 jul.2017.

1.5.1Principais Tópicos do Código de Obras

A seguir apresenta-se um exemplo de sumário da Lei do Código de Obras

comentado a cada capítulo:

TÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Neste capítulo serão abordadas situações gerais de construção e reforma

definidos critérios de habitação de interesse social, bem como, orientação para
atendimento às normas de acessibilidade.
 38

CAPÍTULO I

DOS DIREITOS E RESPONSABILIDADES DO MUNICÍPIO

Neste espaço são expostas as amplitudes dos direitos e responsabilidades do

poder público municipal, do proprietário e dos profissionais de engenharia e arquitetura,
bem como, das condições gerais para concessão de alvarás e licenças.

SEÇÃO I – Do Proprietário
SEÇÃO II – Do Responsável Técnico

TÍTULO II
DAS DISPOSIÇÕES ADMINISTRATIVAS E TÉCNICAS
Neste capítulo são expostas as condições gerais para concessão de alvarás e
licenças.

CAPÍTULO I
DO ALVARÁ PARA CONSTRUÇÃO E DEMOLIÇÃO
SEÇÃO I – Da Consulta Prévia
SEÇÃO II – Da Concessão de Licença
SEÇÃO III – Do Certificado de Vistoria de Conclusão de Obra ou Habite- se
SEÇÃO IV – Do Certificado de Alteração de Uso
SEÇÃO V – Do Alinhamento e Nivelamento

CAPÍTULO II
Neste capítulo são expostas as condições gerais para a elaboração de projetos.
DOS PROJETOS
SEÇÃO I – Do Projeto Arquitetônico
SEÇÃO II – Do Projeto Estrutural
SEÇÃO III – Do Projeto de Instalações Elétricas e de Telefonia
SEÇÃO IV – Do Projeto de Instalações Hidrossanitárias
SEÇÃO V – Do Projeto de Instalações de Gás
SEÇÃO VI – Do Projeto de Instalações de Proteção e Combate e Incêndio

TÍTULO III
DA EXECUÇÃO DAS OBRAS
 39

Neste capítulo são expostas as condições gerais para execução de obras por
etapas construtivas.
CAPÍTULO I
DO CANTEIRO DE OBRAS

CAPÍTULO II
DAS CONDIÇÕES GERAIS RELATIVAS A EDIFICAÇÕES
SEÇÃO I – Das Escavações e Aterros
SEÇÃO II – Do Terreno e das Fundações
SEÇÃO III – Das Paredes e dos Pisos
SEÇÃO IV – Das Coberturas
SEÇÃO V – Dos Vãos De Passagens e das Portas
SEÇÃO VI – Dos Corredores, Escadas ou Rampas
SEÇÃO VII – Das Fachadas e dos Corpos em Balanço
SEÇÃO VIII – Das Disposições para Conforto Ambiental
SEÇÃO IX – Dos Pés-Direitos
SEÇÃO X – Das Áreas de Estacionamento de Veículos
SEÇÃO XI – Das Áreas de Recreação
SEÇÃO XII – Dos Passeios e Muros

CAPÍTULO III
DAS INSTALAÇÕES EM GERAL
SEÇÃO I – Das Instalações de Águas Pluviais
SEÇÃO II – Da Implantação dos Mecanismos de Contenção de Cheias
SEÇÃO III – Das Instalações Para Antenas
SEÇÃO IV – Das Instalações de Para-Raios
SEÇÃO V – Das Instalações de Proteção Contra Incêndio
SEÇÃO VI – Das Instalações Telefônicas
SEÇÃO VII – Das Instalações de Elevadores
SEÇÃO VIII – Das Instalações Para Depósito de Lixo
CAPÍTULO IV
DAS EDIFICAÇÕES
SEÇÃO I – Das Edificações Residenciais
Subseção I - Dos Edifícios Multifamiliares
Subseção II - Das Residências Geminadas
 40

Subseção III - Das Habitações de Interesse Social

Subseção IV - Das Residências Transversais ao Alinhamento Predial
Subseção V - Das Residências Paralelas ao Alinhamento Predial
Subseção V - Das Residências em Condomínio Horizontal
SEÇÃO II – Das Edificações Comerciais e Serviços
Subseção I - Das Habitações Transitórias
Subseção II - Dos Depósitos e dos Almoxarifados
Subseção III - Dos Locais de Preparo e Consumo de alimentos de Uso Coletivo
Subseção IV - Dos Postos de Abastecimento de Combustíveis e Serviços Para Veículos
SEÇÃO III – Das Edificações Industriais
SEÇÃO IV – Das Edificações para Fins Especiais
Subseção I - Dos Estabelecimentos de Ensino e Creche
Subseção II - Dos Estabelecimentos Hospitalares e Congêneres
Subseção III - Dos Locais de Reunião, Cultos e de Espetáculos
SEÇÃO V – Das Edificações Mistas
SEÇÃO VI – Das Instalações Complementares
Subseção I - Das Passagens Cobertas
Subseção II - Das Chaminés
Subseção III - Das Pérgulas
Subseção IV - Das Portarias, das Guaritas e das Bilheterias
Subseção V - Dos Sótãos
Subseção VI - Dos Subsolos e dos Porões
Subseção VII - Das Edículas
Subseção VIII - Das Piscinas

CAPÍTULO V
DAS EDIFICAÇÕES DE ANTENAS DE TRANSMISSÃO DE RADIO, TELEVISÃO,
TELEFONIA E ANTENAS DE TRANSMISSÃO DE RADIAÇÃO ELETROMAGNÉTICA

TÍTULO IV

Neste capítulo são expostos os procedimentos administrativos de fiscalização,

penalidades, procedimentos de recursos e efeitos das decisões.
DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I
DA FISCALIZAÇÃO
 41

CAPÍTULO II
DO AUTO DE INFRAÇÃO
CAPÍTULO III
DAS SANÇÕES
SEÇÃO I – Do Embargo Da Obra
SEÇÃO II – Das Multas
SEÇÃO III – Da Interdição
SEÇÃO IV – Da Demolição
SEÇÃO V – Da Apreensão de Material
CAPÍTULO IV
DA DEFESA DO AUTUADO
CAPÍTULO V
DO RECURSO
SEÇÃO I – Dos efeitos das Decisões

TÍTULO V
Neste capítulo são expostas as disposições para a construção de
estacionamentos, parâmetros de edificações, formulários e demais parâmetros
construtivos.

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

ANEXO I – áreas para estacionamento

ANEXO II – parâmetros para construções residenciais
ANEXO III – parâmetros para áreas comuns de edificações multifamiliares
ANEXO IV – parâmetros para edificações comerciais
ANEXO V – passeios públicos
ANEXO VI – projeção para corpos em balanço
ANEXO VII – fluxograma para consulta prévia para execução
ANEXO VIII -modelo de consulta prévia
ANEXO IX – Modelo de Alvará para Execução de Obras / Serviços
ANEXO X – Modelo de Certificado de Conclusão de Obra – HABITE-SE
ANEXO XI - Glossário.
 42

1.6 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E LEI DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA

A Constituição Federal de 1988 foi à primeira carta que destinou um capítulo à

Política de Desenvolvimento Urbano, no artigo 21, inciso XX, instituindo o direito à União
de definir as diretrizes do desenvolvimento urbano, e entre outras, destacamos a
oportunidade de acesso à propriedade urbana e à moradia, com a justa distribuição dos
benefícios e ônus do processo de urbanização.
Propõe a correção das distorções da valorização urbana. Com isso, criamos
condições para a regularização fundiária e urbanização específica das áreas ocupadas
pela população de baixa renda.
Assim, entende-se que a Regularização Fundiária é a posse da terra legitimada,
em primeira instancia, é um fator importante para a segurança dos moradores. A
propriedade advinda da regularização fundiária efetivará o direito de permanência e
consolidará o assentamento, regularizando a situação de todos.
Em verdade o processo de regularização fundiária no Brasil é moroso de
burocrático. É preciso que as organizações envolvidas estejam engajadas e que
reconheçam a necessidade de legitimação deste direito.
Defensorias Públicas, Universidades, Poder Público Municipal e Associações de
Moradores, em consonância com os processos inerentes a cartórios responsáveis e ao
Poder Judiciário deve em conjunto, promover um processo adequado que culmine em um
modelo de urbanização que vá além do simples plano, que promova mais do que
simplesmente a posse da terra, mas a legitimação da comunidade.
Como exemplo de processo de regularização fundiária que vem ocorrendo no Rio
de Janeiro, temos a experiência da Favela da Rocinha. Desde 2003, a Favela da Rocinha
vive um processo de regularização fundiária coordenada pela Fundação Bento Rubião,
primeiramente em parceria com a Pastoral de Favelas da Arquidiocese do Rio de Janeiro
e lideranças comunitárias, mais tarde com o apoio do Ministério das Cidades e do
Ministério da Justiça e, mais recentemente, com a Secretaria Municipal de Habitação
(SOARES et al., 2014, p. 249).
 43

FIGURA 16 – CARVALHO, Celso Santos. Regularização fundiária urbana. Disponível

em:<http://slideplayer.com.br/slide/1674357/>.Acesso em: 11 ago. 2017.

Neste sentido, Gasparini (2002) conceitua a política urbana como sendo um

conjunto de intervenções municipais legais e materiais de intervenção no espaço urbano,
com a intenção de ordenar o pleno funcionamento da função social da cidade e da
propriedade urbana.
Inúmeros instrumentos de ordem urbanística que apontam para a consolidação do
direito a cidade são garantidos pelo Estatuto da Cidade. A regularização de parcelas
urbanas informais torna-se peça fundamental para a justiça social e o resgate da
cidadania. O direito social à moradia digna dos ocupantes de assentamentos precários é
reconhecido pela ordem jurídica, porém, os processos longos e o peso burocrático
distanciam a perspectiva de titulação dos moradores. (SOARES et al., 2014)
Por outro lado, Flávio Villaça (2005) destaca que a participação da população na
elaboração dos planos diretores é meramente proforma, pois se restringe a grupos não
representativos do total da população.
Dessa forma, um programa de urbanização que tenha a efetiva participação dos
moradores irá reconhecer o assentamento em seus lotes, de acordo com esse
diagnóstico e em consonância com o projeto de intervenção.
De acordo com os desdobramentos do plano pode haver realocações de
moradias ou redesenho de alguns lotes, mas em princípio o desenho urbano consolidado
é mantido. Casos específicos podem direcionar novas construções ou eventuais
demolições para criação de ambientes mais favoráveis à habitabilidade. Considerando
que todo o processo é sempre participativo e que os planos serão incansavelmente
 44

debatidos pelo conjunto da comunidade, o que se espera é que poucas realocações

sejam feitas e as que forem para lugares próximos ao lote original.
Mas, segundo Ribeiro (2003), o Estatuto da Cidade contém dois modelos de
política urbana, sendo o primeiro, denominado de redistributivo, uma vez que visa
capturar parte da renda real gerada pela expansão urbana, para financiar a urbanização
de outras áreas de forma a transformar a cidade num tecido mais igualitário.
O segundo modelo é o distributivo, na medida em que reserva recursos do erário
para aplicar diretamente em áreas carentes de urbanização, que necessitem de
regularização fundiária.
Ainda, defende-se que as diretrizes do Estatuto da Cidade sejam incorporadas
nos planos diretores das cidades no intuito, entre outros, de geração de recursos para
aplicação em infraestrutura e serviços, atendendo às demandas da população por
regularização fundiária e urbanização de favelas (BARACAT, 2008).
A garantia do Direito à Moradia, apesar de fundamentada como direito humano
em normas internacionais, e incluída no ordenamento jurídico brasileiro, como direito
social pela Ementa Constitucional nº 26, de 2000, ainda esbarra em obstáculos de ordem
política e administrativa.
Os resultados inconsistentes de políticas inadequadas de regularização fundiária
em assentamentos informais demonstram que a garantia da moradia digna para todos os
cidadãos ainda é um grande desafio no Brasil. (SOARES et al., 2014, p. 247).
No entanto, o Ministério das Cidades (2015) mostra que cerca de 40%(quarenta
por cento) das famílias urbanas não tem uma propriedade ou qualquer documento legal
de reconhecimento da posse dos terrenos onde mora, decorrentes de uma urbanização
acelerada, desordenada e injusta, onde os pobres não tiveram reconhecido o seu direito à
moradia e ocuparam na prática seu espaço na cidade, construindo suas casas em
terrenos vazios, áreas de risco (áreas vulneráveis) ou edifícios abandonados, como se
demonstra nas figuras a seguir.
 45

FIGURA 17- CARVALHO, Celso Santos. Regularização fundiária urbana. Disponível

em:<http://slideplayer.com.br/slide/1674357/>.Acesso em: 11 jul.2017.

Seguramente, esta é uma situação de injustiça e de ilegalidade para os mais

pobres e traz prejuízos para toda a sociedade, portanto, a Constituição Federal de 1988
em seu artigo nº 183 garante ao possuidor de imóvel urbano de até 250m2(duzentos e
cinquenta metros quadrados) que não tem outro imóvel, e que ainda não foi beneficiada
pelo instrumento legal, a aquisição da propriedade, mediante processo de usucapião
urbano.
Porém, observamos que vivemos na atualidade em cidades fragmentadas,
cidades em que o planejamento urbano não tem por diretriz o direito à cidade como um
direito de todos os cidadãos.
Dizer que não há planejamento urbano nestas cidades é um raciocínio ingênuo,
porém, as intenções desses planos nos levam a crer que o lucro imobiliário e a estrutura
fundiária é que os desenham e esta realidade acaba por beneficiar uma parcela pequena
de toda a população.
A legislação brasileira possui inúmeros mecanismos que podem ser aplicados na
defesa de cidades mais democráticas, porém, eles precisam de regulamentação das leis
municipais e da iniciativa dos poderes constituídos em aplicá-los.
O Estatuto da Cidade é muito claro ao afirmar o direito de todos os cidadãos a
uma cidade sustentável em que as funções sociais da cidade e da propriedade devem ser
norteadores da política urbana.
 46

1.6.1 Usucapião Urbana

FIGURA 18 – DOMINGUES, João. Você sabia que é possível perder o seu imóvel por abandono?
Disponível em: <https://www.rodriguesedomingues.adv.br/single-post/2016/12/20/Voc%C3%AA-sabia-que-
%C3%A9-poss%C3%ADvel-perder-seu>. Acesso em: 11 ago.2017.

O Estatuto da Cidade propõe a regularização fundiária de imóveis privados

ocupados por moradia popular, mediante a utilização do instrumento da usucapião urbano
(artigos 9º e 14), introduzindo várias normas que buscam superar entraves burocráticos e
econômicos, que dificultariam o reconhecimento efetivo do direito concedido. Portanto,
garante, por exemplo, a gratuidade de todos os atos realizados na justiça e no cartório de
registro de imóveis, incluindo a assistência judiciária aos beneficiários. Tal situação
viabiliza a proposição de ações coletivas da usucapião urbano, orientando que:

A rigor regularização fundiária é o processo de intervenção pública, no aspecto

jurídico, físico e social, que visa legalizar a permanência de populações moradoras
de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação
implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da
cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária (ALFONSIN, 2005,
p.24).

O instrumento de usucapião urbano refere-se apenas à dimensão jurídica da

regularização, o mesmo autor aponta ainda, que existe uma imensa defasagem entre o
número de famílias beneficiárias dos direitos e o número de famílias à margem do
processo. Cabe ainda ressaltar, que existem várias razões para explicar a situação
mencionada anteriormente.
Os Municípios não conseguem atuar simultaneamente em favelas, loteamentos,
áreas privadas e públicas, face à setorialização da administração pública, rigidez da
legislação dos registros de imóveis, estrutura dos cartórios, cultura conservadora do poder
 47

judiciário, descontinuidade dos programas do Município e a inerente dificuldade de

estruturar processo de usucapião individual em ocupações coletivas.
Segundo o Estatuto da Cidade, a defesa de permanência nos assentamentos em
contraposição à política de desfavelamento até então praticada, gerou as demandas por
regularização e urbanização, surgindo na década de 80 os primeiros programas de
regularização. Em 1983, foi criado o PROFAVELA7 em Belo Horizonte e o PREZEIS8 em
Recife, na sequência o Rio de Janeiro criou um núcleo de loteamentos, e em Diadema foi
implantado um processo de regularização e urbanização de mais de 170 (cento e setenta)
favelas, beneficiando quase 100 (cem) mil pessoas.
No caso da regularização de Diadema, foram iniciadas de modo simultâneo ações
na área jurídica e na área urbanística, que ao seu final produziram a Concessão do Direito
Real de Uso, (CDRU). A CDRU consolidou-se como Lei Municipal em 1985, na qual se
aplicou pela primeira vez o referido instrumento.
Segundo o Ministério das Cidades, as políticas de titulação de terras passaram a
ser incorporadas como instrumentos de combate à pobreza, e de intervenção no espaço
urbano. Uma vez que a população de baixa renda passa a ser proprietária da terra,
começam a ter a segurança para atuar no sistema legal usufruindo de crédito formal para
investir em suas casas e em atividades geradoras de renda. Apesar disto há o alerta
ministerial para as regularizações a fim de que não gerem processos de gentrificação9. Ou
seja, processo de regularização de áreas invadidas com a expulsão dos moradores
originais.
Outro perigo alertado é o de as regularizações alimentarem uma máquina de
produção da exclusão territorial, na medida em que os mais pobres “resolvem” seu
problema de moradia, e só depois buscam a titulação de propriedade. Nesta situação
todos perde majoritariamente a cidade de forma geral onde são agravados os problemas
ambientais e de ocupação do solo.
Portanto, o Ministério das Cidades recomenda que a política de regularização não
possa acontecer de forma isolada, ao contrário, em conjunto com políticas de
investimentos em infraestrutura de serviços urbanos e políticas habitacionais voltadas
para a reforma urbana.

7 PROFAVELA- Programa Municipal de Regularização de Favelas.

8 PREZEIS - Planos de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social - representa o
aprimoramento dos parâmetros urbanísticos e dos mecanismos e procedimentos de gestão.
9Gentrificação - pode ser entendida como o processo de mudança imobiliária, nos perfis residenciais e

padrões culturais, seja de um bairro, região ou cidade. Esse processo envolve necessariamente a troca de
um grupo por outro com maior poder aquisitivo em um determinado espaço, e que passa a ser visto como
mais qualificado que o outro (MARTINS, 2014).
 48

1.6.2 Lei de Assistência Técnica

No cerne da política de regularização fundiária faz parte a Lei nº 11.888 de 24 de

dezembro de 2008, conhecida como lei de assistência técnica, a qual assegura as
famílias com renda até 03 (três) salários mínimos, assistência técnica gratuita para
construção de moradia de interesse social. Esta medida abrange todos os profissionais
das áreas de arquitetura, urbanismo e engenharia para o projeto e acompanhamento das
obras e serviços.

FIGURA 19 – PROJETO DE EXTENSÃO ARQUITETURA E COMUNIDADE. Lei de assistência técnica

gratuita. Disponível em:<https://arquiteturaecomunidade.wordpress.com/producao-discente/salao-de-
extensao-feevale-2011-2/lei-de-assistencia-tecnica-gratuita>.Acesso em: 11 jul.2017.

Assim, essa lei visa além de assegurar o direito à habitação, otimizar e qualificar o
uso racional do espaço edificado e seu entorno, bem como, o dos recursos humanos,
técnicos e econômicos dos recursos empregados no projeto e construção da edificação.
Igualmente vislumbra formalizar o processo de edificação perante o Município, bem como,
evitar a ocupação de áreas de risco e de interesse ambiental.
A Lei de Assistência Técnica define que cabe aos Municípios a seleção dos
beneficiários, mediante a participação de órgãos colegiados com representação paritária
entre o poder público e a sociedade civil.
A contratação de profissionais terá o apoio das entidades de classe, mediante
convênio entre o ente público e o dos profissionais. Os recursos para ressarcir os serviços
de assistência técnica vieram de fundos federais direcionados à habitação de interesse
social, com a gestão da Caixa Econômica Federal.
 49

1.6.3Direito de Superfície

O artigo nº 21 do Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/2001, assegura ao

proprietário urbano, o direito de superfície de seu terreno por tempo indeterminado.
Trata-se de uma inovação do direito brasileiro, que cria uma separação entre a
propriedade do terreno e o direito de usar a superfície do mesmo. Interessante para fins
de regularização fundiária, que permite ao poder público manter a propriedade do terreno,
considerado de interesse social, e conceder ao morador o direito de construir a sua
moradia, podendo comercializá-la sobre determinadas condições. Como mantém a
propriedade do terreno, poderá o poder público impedir determinadas transações, que
como exemplo, alterar a destinação original do imóvel.

1.7 POSTURAS URBANAS

O termo posturas possui várias definições e significados, no interesse deste

estudo, mas podemos defini-lo como sendo: o preceito municipal escrito, que obriga os
munícipes a cumprirem certos deveres de ordem pública.
Segundo Faria (2006), alguns juristas observam que a expressão ordem pública
tem definição vaga e ampla, e se modifica no tempo e no espaço, sendo mais fácil a sua
percepção na vida social. Constituir-se-ia assim pelas condições mínimas necessárias a
uma conveniente vida social, a saber: segurança pública, salubridade pública e
tranquilidade pública.
É consenso, que a ordem pública se materializa pelo convívio social pacífico e
harmônico, pautado pelo interesse público, pela estabilidade das instituições e pela
observância dos direitos individuais e coletivos.
Define-se que as posturas municipais são o regramento emanado das câmaras
municipais, que obrigam ao cumprimento de certos deveres de ordem pública (SANTOS,
2010).

1.7.1Código de Posturas no Brasil

Segundo Faria (2006) o Código de Posturas tem sua origem na época do Brasil
Colonial, quando os pequenos povoados e vilas, apesar de todo o poder centralizador das
Capitanias Hereditárias, assumiram por iniciativa própria, funções importantes de
governo, entre elas o estabelecimento de regras e normas, seguindo padrões éticos,
 50

morais e culturais da época, que facilitassem a convivência dos habitantes de um mesmo

local.
O autor relata que, em 1824, com a proclamação da independência, surge a
Constituição Imperial, citando textualmente como competência das Câmaras de
Vereadores: “Especialmente o exercício de suas funções municipais, formação de suas
posturas policiais, aplicação de suas rendas e todas as suas particulares e úteis
atribuições”.
Faria (2006) constatou que a partir de 1831, os códigos de posturas começaram a
perder importância e sofrer processo de esvaziamento, incrementados pelo fato de que os
problemas decorrentes da urbanização acentuada, principalmente a partir da segunda
metade do século, levaram à necessidade de se abrir o leque da legislação urbana, a fim
de se responder adequadamente às novas solicitações criadas.
Porém, com a Constituição Federal de 1988, o Município voltou a ter um papel de
destaque dentro da estrutura política nacional. Cada vez mais competências são
atribuídas a eles. Com isso recuperou-se o significado e a importância das posturas
municipais.
Desta forma, segundo Faria, pode-se definir que as posturas municipais
compreendem um instrumento jurídico, constituído por um conjunto de normas que
regulam a utilização do espaço e o bem-estar público, sendo o Município o principal órgão
mantenedor do nível de qualidade da vida urbana.

1.7.2 Principais Tópicos do Código de Posturas

A seguir apresenta-se um exemplo de sumário da lei do código de posturas

comentado a cada capítulo:

CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES E DEFINIÇÕES PRELIMINARES
CAPÍTULO II
DAS NORMAS ADMINISTRATIVAS
SEÇÃO I
Das Infrações e Penas
SEÇÃO II
Da Apreensão de Bens
 51

SEÇÃO III
Da Responsabilidade das Penas
SEÇÃO IV
Do Processo de Execução das Penalidades
SUBSEÇÃO I
Da Notificação Preliminar
SUBSEÇÃO II
Do Auto de Infração
SUBSEÇÃO III
Da Defesa
SUBSEÇÃO IV
Do Julgamento da Defesa e Execução das Decisões
CAPÍTULO III
DA SEGURANÇA PÚBLICA
SEÇÃO I
Das Disposições Gerais
SEÇÃO II
Do Trânsito Público
SEÇÃO III
Das Obras e Serviços Executados nos Logradouros Públicos
SEÇÃO IV
Dos Inflamáveis e Explosivos
SEÇÃO V
Do Transporte de Cargas Perigosas
SEÇÃO VI
Das Obras de Transformação Ambiental, Exploração Mineral e Terraplanagem
CAPÍTULO IV
DA HIGIENE PÚBLICA
SEÇÃO I
Das Disposições Gerais
SEÇÃO II
Da Higiene das Vias e Logradouros Públicos
SEÇÃO III
Da Limpeza e Desobstrução dos Cursos D’água, Valas e Valetas
SEÇÃO IV
 52

Da Higiene dos Terrenos e das Edificações

SEÇÃO V
Da Higiene da Alimentação
SEÇÃO VI
Da Higiene dos Estabelecimentos em Geral
SUBSEÇÃO I
Da Higiene dos Hotéis, Motéis, Pensões, Restaurantes, Casas de Lanches, Cafés,
Supermercados, Padarias, Confeitarias e Estabelecimentos Similares
SUBSEÇÃO II
Da Higiene dos Salões de Barbeiros, Cabeleireiros e Estabelecimentos Similares
SUBSEÇÃO III
Da Higiene dos Abatedouros, Frigoríficos, Casas de Carne e Peixarias
SEÇÃO VII
Da Higiene das Piscinas
SEÇÃO VIII
Da Higiene dos Estabelecimentos de Saúde
SEÇÃO IX
Da Coleta de Lixo
SEÇÃO X
Do Controle da Água e do Sistema de Eliminação de Dejetos
CAPÍTULO V
DA ORDEM PÚBLICA
SEÇÃO I
Das Disposições Gerais
SEÇÃO II
Do Funcionamento do Comércio, da Indústria e dos Prestadores de Serviços
SUBSEÇÃO I
Do Licenciamento dos Estabelecimentos Industriais, Comerciais e Prestadores de
Serviços
SEÇÃO III
Do Comércio Ambulante e do Artesanato
SEÇÃO IV
Dos Estabelecimentos Agrícolas, Industriais e Comerciais Localizados na Área Rural
SEÇÃO V
Dos Divertimentos Públicos
 53

SEÇÃO VI
Do Horário de Funcionamento
SEÇÃO VII
Das Medidas Referentes aos Animais
SEÇÃO VIII
Do Uso e Ocupação dos Logradouros Públicos
SUBESEÇÃO I
Das Disposições Gerais
SUBSEÇÃO II
Dos Passeios, Muros, Cercas e Muralhas de Sustentação
SUBSEÇÃO III
Da Ocupação dos Logradouros por Mesas e Cadeiras
SUBSEÇÃO IV
Dos Toldos
CAPÍTULO VI
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

1.8 GESTÃO AMBIENTAL

A evolução histórica das questões ambientais repercute desde a Revolução

Industrial, que iniciou no século XVIII, na Inglaterra. Foi um marco importante na
intensificação dos problemas ambientais, que logo atingiu vários espaços no planeta,
promovendo o crescimento econômico e as perspectivas de riqueza com prosperidade e
qualidade de vida, acompanhadas de um grande uso de energia e de recursos naturais,
provocando em demasia a degradação ambiental.
Vários problemas ambientais vieram com a urbanização em decorrência da
Revolução Industrial, tais como: concentração populacional; consumo excessivo de
recursos renováveis e não renováveis; contaminação das águas, solo e ar,
desmatamentos, dentre outros.
Vale ressaltar, que como a Inglaterra foi pioneira na Revolução Industrial a
matéria prima utilizada pelas fábricas era o carvão mineral, como principal fonte de
energia para movimentar as máquinas, pois este país possuía grandes reservas deste em
seu subsolo. Contudo, a queima deste combustível fóssil emite grandes quantidades de
gases tóxicos, intensificando o efeito estufa e causando a chuva ácida.
 54

Frente a essa realidade, as consequências dessa poluição começaram a serem

denunciadas de forma intensiva por meio de documentos oficiais, livros, reportagens e
outros meios de comunicação, desta forma, os líderes políticos de diversos países
iniciaram a discussão sobre como lidar e reverter os problemas ambientais que já atingia
todo o mundo.
Assim, a primeira grande conferência realizada no mundo relacionada ás
questões ambientais, foi a Conferência de Estocolmo, na Suécia em 1972. Vinte anos
após essa reunião de chefes de estado, em 1992 foi realizado no Rio de Janeiro a
Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente e desenvolvimento, também
conhecida com Eco-92. Neste evento, metas mundiais foram estabelecidas para a
diminuição das emissões de carbono na atmosfera além de alguns documentos como a
Carta da Terra e a Agenda 21. Com o intuito de renovar e acompanhar os compromissos
estabelecidos no evento Eco-92, que foi realizada novamente no Rio de Janeiro, a
Conferência Rio+20 no ano de 2012. Os temas principais dessa conferência foram: A
economia verde e o desenvolvimento sustentável.

FIGURA 20–FIGUEIREDO S/A. Gestão ambiental. Disponível

em:<http://www.figueiredoavare.com.br/site/assobens-gestao-ambiental.htm>.Acesso em: 16 ago.2017.

Para cumprir com os acordos estabelecidos e também para acompanhar as

mudanças tecnológicas das indústrias e empresas, profissionais especializados para
atender a novas demandas foram surgindo. Nesse contexto, pesquisas e estudos foram
nascendo e se ampliando devido à crescente demanda, por parte dos ecologistas,
empresas e legisladores, por políticas que alinhem a visão ambientalista à exploração
racional dos recursos naturais.
Mas, afinal, o que é a Gestão Ambiental?
É uma área de conhecimento e trabalho que visa planejar e aplicar ações
ambientalmente corretas em conjunto com as pessoas e empresas. Seu principal objetivo
é pesquisar, pensar, idealizar e colocar em prática atividades humanas e empresariais
que utilizem de maneira racional os recursos naturais do no planeta.
 55

Assim, é preciso primeiramente compreender como funciona a natureza e a sua

importância, para entendermos o mundo em que vivemos.
Sendo assim, explica-se que a natureza tem um princípio muito explícito de
sobrevivência, cabendo à geração atual assegurar aos seus sucessores as mesmas
condições ambientais, que receberam de seus antepassados. Com isto devem manter as
condições necessárias para a sobrevivência do meio ambiente.
Desta forma, fica estabelecido o conceito de sustentabilidade quando se fala em
ambientes naturais, significa que as trocas, as interrelações, a construção dos ambientes
propícios, os pequenos detalhes que permitem a milhares de formas de vida, desde
microrganismos até os mamíferos, se sustentarem sucessivamente, geracionalmente.

FIGURA 21-PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL. Desenvolvimento

sustentável. Disponível em:<http://www.pucrs.br/eventos/unidades/8o-simposio-brasil-alemanha/>.Acesso
em: 12 ago.2017.

Quais são os principais objetivos da Gestão Ambiental?

• Uso de recursos naturais de forma racional.

• Aplicação de métodos que visem à manutenção da biodiversidade.
• Adoção de sistemas de reciclagem de resíduos sólidos.
• Utilização sustentável de recursos naturais.
• Tratamento e reutilização da água e outros recursos naturais dentro do processo
produtivo.
• Criação de produtos que provoquem o mínimo possível de impacto ambiental.
• Uso de sistemas que garantam a não poluição ambiental. Exemplo: sistema
carbono zero.
• Treinamento de funcionários para que conheçam o sistema de sustentabilidade
da empresa, sua importância e formas de colaboração.
 56

• Criação de programas de pós-consumo para retirar do meio ambiente os

produtos, ou partes deles, que possam contaminar o solo, rios, dentre outros.
Exemplo: recolhimento e tratamento de pneus usados, pilhas, baterias de
telefones celulares, peças de computador, dentre outros.

Neste sentido, o Brasil elaborou uma legislação muito rica, do ponto de vista
ambiental, porque, são as primeiras leis que levantam questionamentos de interesse
público, acima das questões do interesse privado.
Relata-se ainda, que em 1965, o Código Florestal Brasileiro deliberava sobre o
interesse coletivo, a conveniências de todos os cidadãos está acima do direito da
propriedade. Não é à toa que demorou um pouco, porque essa lei irritava quem era dono
de terra. Dizia que aquilo que interessava ao povo estava acima daquilo que interessava
ao fazendeiro.
No entanto, com a edição da Lei nº 6.938/81 o país passou a ter formalmente uma
Política Nacional do Meio Ambiente, uma espécie de marco legal para todas as políticas
públicas de meio ambiente, a serem desenvolvidas pelos entes federativos.
Anteriormente, a esse fato cada Estado ou Município tinha autonomia para eleger
as suas diretrizes políticas em relação ao meio ambiente de forma independente, embora
na prática poucos realmente demonstrassem interesse pela temática.
Em 1988 foi aprovada a Constituição Federal vigente, um documento
extremamente importante que preconiza no caput do art. 225: “Todos têm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as futuras gerações” (BRASIL, 1988) [grifos nossos].
Dessa forma, estabeleceu-se o instrumento legal da Política Nacional do Meio
Ambiente que tem como objetivo, tornar efetivo o direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, como prevê o princípio matriz contido na Carta Magna/88. E
por meio ambiente ecologicamente equilibrado se entende a qualidade ambiental
propícia à vida das presentes e das futuras gerações.
Como mencionamos anteriormente, a urbanização foi um dos mais importantes
subprodutos da Revolução Industrial, e criou um ambiente sem precedentes nas cidades.
Por volta de 1850, havia mais cidadãos britânicos morando em cidades do que no campo,
e quase um terço da população total vivia em cidades com mais de 50.000 (cinquenta mil)
habitantes. Essas cidades eram cobertas de fumaça e impregnadas de imundice, e os
 57

serviços públicos básicos como o abastecimento de água, esgoto sanitários, espaços

abertos, dentre outros, não acompanhavam a migração maciça de pessoas (DIAS, 2006).
No começo deste processo histórico, a configuração territorial era simplesmente o
conjunto dos complexos naturais. À medida que a história se desdobrou, a configuração
territorial é dada pelas obras dos homens: estradas, plantações, casas, depósitos, portos,
fábricas, cidades, dentre outros (SANTOS, 1988).
Refletindo sobre esta perspectiva, podemos observar em termos de área
territorial, no mundo atual, e a preservação do meio ambiente, no qual o espaço rural é
bem mais amplo do que o espaço urbano. Isso ocorre porque o primeiro exige um maior
espaço para as práticas nele desenvolvidas, como a agropecuária (espaço agrário), o
extrativismo mineral e vegetal, além da delimitação de áreas de preservação ambiental e
florestas em geral. No entanto, em termos populacionais e em atividades produtivas no
contexto econômico e capitalista, a cidade, atualmente, vem se sobrepondo ao campo.
Para tanto, observe o gráfico na sequência.

GRÁFICO 1 - Crescimento da população mundial segundo a ONU. Os dados pós-2010 são apenas
projeções. Disponível em:>http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u28717.shtml>.Acesso em: 12
ago.2017.

Podemos perceber, com a leitura desse gráfico, que, pela primeira vez na história,
a humanidade está se tornando majoritariamente urbana. Os dados após 2010 são
apenas estimativas, mas revelam que a tendência desse processo é se intensificar nas
décadas subsequentes. Note também, que a velocidade com que a urbanização acontece
é cada vez maior, deixando a curva que representa a população urbana cada vez mais
acentuada.
Em geral, o que se observa, portanto, é a industrialização funcionando como um
motor para a urbanização das sociedades. Em seguida, ampliam-se as divisões
econômicas e produtivas, com o campo produzindo matérias-primas, e as cidades
 58

produzindo mercadorias industrializadas e realizando atividades características do setor

terciário. Esse processo é acompanhado por um elevado êxodo rural, com a formação de
grandes metrópoles e, em alguns casos, até de megacidades, com populações que
superam os 10 (dez) milhões de habitantes.

1.9 IMPLANTAÇÃO DA GESTÃO

O fato de o Brasil ter sediado a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento - Rio 92 contribuiu para reforçar e disseminar a consciência
ambiental no país (GEO BRASIL, 2002), trazendo importantes discussões acerca da
globalização dos problemas ambientais no âmbito das políticas públicas.
Após os acontecimentos citados anteriormente, o homem entra num processo de
sensibilização ambiental e o contingente de pessoas preocupadas com o meio ambiente,
que já é significativo, tende a crescer ainda mais à medida que as populações se dão
conta de que estes problemas não só afetam a qualidade de vida atual, mas
comprometem a sobrevivência do próprio homem.
A partir desses eventos significativos, um conjunto de ações dos setores
governamental, empresarial e da sociedade, foi empreendido no sentido de fomentar um
novo modelo de gestão focado no desenvolvimento sustentável.
Assim, o processo de descentralização da gestão ambiental que já estava
presente na esfera estadual, estendeu-se ao âmbito municipal. Entendemos que o
Município é a instância mais adequada para resolver os problemas ambientais, visto que
todo impacto ambiental é, antes de tudo, local, o que fortalece o slogan ambientalista
“pensar globalmente, agir localmente”.
Com a implantação da Política Nacional de Meio Ambiente, os Municípios
passaram a desempenhar um importante papel na defesa do meio ambiente, reforçado na
Constituição da República/88, que reconheceu o Município como ente federativo, que
pode e deve legislar sobre assuntos de interesse local, portanto tomando para si decisões
em defesa do patrimônio natural e cultural, e consequentemente, proporcionando bem-
estar aos cidadãos. Para a efetividade esperada é necessário que os Municípios estejam
estruturados e capacitados para o enfrentamento dos conflitos gerados por diversos
interesses. Como consequência desse processo, o Município passou a integrar o Sistema
Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), cumprindo o dever de promover o equilíbrio
ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser assegurado e
protegido.
 59

Tendo em vista o uso coletivo e observando as normas e os padrões federais da

matéria, poderá elaborar diretrizes que tratem da forma como se dará a fiscalização e a
preservação em seu território.
É importante ressaltarmos que os problemas ambientais que afligem a maioria
dos Municípios brasileiros repercutem diretamente na saúde pública e na qualidade de
vida da população local. Como exemplo, podemos citar a ausência de saneamento
básico, coleta e destinação final dos resíduos sólidos urbanos.
Para os Municípios, a descentralização traz uma perspectiva de maior efetividade
na aplicação dos recursos ambientais, em nível local, devido à proximidade para aferir os
impactos decorrentes da degradação ambiental, bem como valorizar e aproveitar o saber
ambiental das comunidades locais, que, por muitas vezes, indicam o caminho a ser
percorrido, tornando-se fundamental para a gestão ambiental dos governos municipais.
Segundo Souza (2003, p. 8):

No processo de descentralização da gestão ambiental devem ser trabalhadas

ações que visem à integração dos aspectos ambientais, incluam a
participação social e analisem o impacto ambiental resultante das atividades,
evitando-se a adoção de procedimentos que possam desencadear o efeito da
fragmentação tanto em nível institucional, científico e ambiental [grifos nossos].

Pensar a descentralização da gestão ambiental nos remete a uma reflexão sobre

a importância da articulação institucional, na qual a interação entre governo e sociedade
deve ser uma constante. Enveredar esforços para que não haja fragmentação da gestão
ambiental, deve ser também uma premissa básica para tratar os assuntos relacionados
ao meio ambiente. Como forma de amenizar possíveis fragmentações da gestão
ambiental, é que houve a incorporação pelos diversos setores que atuam nos assuntos
relacionados ao meio ambiente dos conceitos de interdisciplinaridade e transversalidade.
A Interdisciplinaridade é entendida como a interrelação dos meios físicos,
aspectos bióticos e antrópicos, enquanto a transversalidade permeia as diversas áreas do
planejamento governamental.
Contudo, ainda não existe uma organização ecológica e política que satisfaça a
tomada de decisões no campo ambiental. Para esclarecer pode-se citar o licenciamento,
que vem sendo tratado de forma isolada e não com uma visão sistêmica que busca a
integração, principalmente entre os governos federal, estadual e municipal, fato que gera
desconforto entre os entes federativos.
Vale ressaltar que ações estão sendo estruturadas a exemplo das comissões
técnicas tripartites. Para garantir a participação da sociedade nas deliberações acerca dos
 60

caminhos almejados para o desenvolvimento sustentável, os Conselhos de Meio

Ambiente Nacional, Estaduais e Municipais, têm-se apresentado como a forma mais
difundida de participação. Os conselhos têm caráter deliberativo, sendo a instância
máxima das decisões ambientais. A participação da comunidade torna-se de fundamental
importância no processo de tomada de decisões do modelo de desenvolvimento desejado
para o seu Município.
Para tanto, é necessário estabelecer políticas públicas com programas de
educação ambiental formal e informal, aliados a um processo de comunicação ambiental
que garanta o acesso às informações, visando a uma maior compreensão dos assuntos
de meio ambiente.
Assim, a comunidade poderá auxiliar nas tomadas de decisões e contribuir para
melhoria do nível profissional e de participação e, ainda, na melhoria da qualidade
ambiental e das condições de vida da população.
A representação dos Municípios no Conselho Nacional de Meio Ambiente se dá
por meio da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente (ANAMMA). A
ANAMMA é uma instituição que representa os municípios nos assuntos relacionados ao
meio ambiente e desempenha importante papel ao fomentar a criação de órgãos
ambientais municipais e apoiar as estruturações institucional, legal e operacional
(PHILIPPI JÚNIOR et al., 1999, p. 13).
Assim, a gestão ambiental começa com esse processo, estruturando os
Conselhos Municipais de forma descentralizada, iniciando pela periferia, em comitês que
contribuam para se constituírem em um Conselho, virar ao contrário, olhar da periferia
para o centro, e assim, fortalecer politicamente as administrações.
Por sua vez, o Sistema Municipal de Meio Ambiente (SISMUMA), tem como órgão
superior o Conselho Municipal de Meio Ambiente, cujo presidente é sempre o Secretário
da pasta. Geralmente integram os SISMUMAs, os Conselhos Municipais de Meio
Ambiente, os Códigos Municipais de Meio Ambiente e os Fundos de Meio Ambiente.
Os objetivos dos Sistemas são: propor políticas públicas, normas e diretrizes;
acompanhar a execução da política de meio ambiente e, ainda, desempenhar o poder de
polícia administrativa.
 61

FIGURA 22-GOVERNO DO AMAPÁ. Descentralização da gestão ambiental. Disponível

em:<http://slideplayer.com.br/slide/1693838/>.Acesso em: 12 ago.2017.

Desta forma, faz-se necessário aprimorar a relação entre a cidadania ambiental

emergente e as empresas, discutindo os efeitos da ampliação do debate ecológico na
tomada de posição das pessoas e as organizações não governamentais.
Oliveira et al, diz que os sistemas de gestão ambiental (SGAs10) têm sido uma
das alternativas utilizadas pelas empresas para alcançarem estes objetivos. Eles exigem,
em geral, a formalização dos procedimentos operacionais, instituem o seu monitoramento
e incentivam a melhoria contínua, possibilitando a redução da emissão de resíduos e o
menor consumo de recursos naturais.
A nova formatação das relações empresariais tem demandado que as
organizações sejam cada vez mais socialmente responsáveis e os SGAs têm sido uma
das mais frequentes alternativas adotadas para este fim.

10.3 VERIFICAÇÃO DA GESTÃO

Após a implantação segue a fase de verificação, na qual se constatará até que

ponto o desempenho do SGA foi o esperado e onde foi insuficiente, nessa etapa na qual
se realizam auditorias. As auditorias são revisões estruturadas dos vários elementos do
SGA, que indicam se os procedimentos e as práticas previstas foram corretamente
implantados e identificam as não conformidades. As auditorias ajudam a organização

10
SGA-Sistema de Gestão Ambiental que corresponde a um conjunto interrelacionado de políticas, práticas
e procedimentos organizacionais, técnicos e administrativos de uma empresa que objetiva obter
melhor desempenho ambiental, bem como, controle e redução dos seus impactos ambientais.
 62

perceber se está no caminho adequado, e na direção correta para de atingir os objetivos e

metas definidos, como demonstra a figura a seguir.

FIGURA 23 - CAGNA, Carlos Eduardo. O que é um SGA e qual a importância para sua empresa.
Disponível em: https://ecohospedagem.com/o-que-e-um-sga-e-qual-a-importancia-de-implementa-lo-em-
sua-empresa/. Acesso em: 10 ago.2017.

10.4 GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA

Segundo José Silva Quintas (2006)11, os trabalhadores de órgãos de gestão

ambiental (prefeituras, órgãos estaduais e municipais de meio ambiente e o Ibama) e
militantes de entidades da sociedade civil, que atuam na área (ONGs ambientalistas,
movimentos sociais, associações comunitárias, entidades de classes dentre outros.),
costumam tomar conhecimento diariamente de agressões e ameaças ao meio ambiente.
De várias formas chegam denúncias e informações de desmatamentos ilegais,
aterramento de manguezais, derramamento de óleo no mar, pesca predatória, tráfico de
animais silvestres, lixões, lançamento de esgotos doméstico e industrial sem tratamento
no mar e nos rios, destruição das nascentes, e funcionamento de empreendimentos
potencialmente poluidores sem licença ambiental e outras ocorrências, que põem em

11
QUINTAS, José Silva. Introdução à gestão ambiental pública. Disponível
em:<http://www.icmbio.gov.br/educacaoambiental/images/stories/biblioteca/educacao_ambiental/. Acesso
em: 10 julho 2017.
 63

risco a integridade dos ecossistemas e interferem negativamente na qualidade de vida

das populações afetadas.
Quintas (2006) nos explica que o poder público é o principal responsável pela
proteção ambiental no Brasil, por meio de suas diferentes esferas, pode intervir no
processo, de modo a evitar que os interesses de determinados atores sociais
(madeireiros, empresários de construção civil, industriais, agricultores, moradores, dentre
outros) provoquem alterações no meio ambiente que ponham em risco a qualidade de
vida da população afetada.
Gestão ambiental pública, portanto, é vista como o processo de mediação de
interesses e conflitos (potenciais ou explícitos) entre atores sociais que agem sobre os
meios físico-natural e construído, objetivando garantir o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, conforme determina a Constituição Federal de 1988.
Quintas (2006) explica como mediador principal deste processo, o poder público é
detentor de poderes e obrigações estabelecidos na legislação, que lhe permitem
promover desde o ordenamento e controle do uso dos recursos ambientais, incluindo a
criação de incentivos fiscais na área ambiental, até a reparação e a prisão de indivíduos
pelo dano ambiental.
Neste sentido, o poder público estabelece padrões de qualidade ambiental, avalia
impactos ambientais, licencia e revisa atividades efetiva e potencialmente poluidoras,
disciplina a ocupação do território e o uso de recursos naturais, cria e gerencia áreas
protegidas, obriga a recuperação do dano ambiental pelo agente causador, promove o
monitoramento, a fiscalização, a pesquisa, a educação ambiental e outras ações
necessárias ao cumprimento da sua função mediadora.

10.5 CONCEITOS RELEVANTES DA ÁREA

Terrenos de Marinha – São considerados terrenos de marinha:

a) os terrenos em uma profundidade de 33 metros medidos horizontalmente, para

a parte da terra, da posição da linha de preamar médio de 1831, situados no
continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça
sentir a influência das marés;
b) os terrenos em uma profundidade de 33 metros medidos horizontalmente, para
parte da terra, da posição da linha de preamar do médio de 1831, que contornam
as ilhas situadas nas zonas onde se faça sentir a influência das marés (definição
legal, ver MOREIRA, 1990).
 64

Bens da União – São bens da União (art. 20 da Constituição Federal de 1988):

I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei;
III – os lagos, os rios e quaisquer corrente de água em terrenos de seu domínio,
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se
estendem a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais;
I V – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas
no art. 26, II;
V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
V I – o mar territorial;
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII – os potenciais de energia hidráulica;
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Recursos Ambientais– “atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os

estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera”.
Definição legal estabelecida no art. 3º da Lei nº 6.938, de 31/08/81. Nota-se que aqueles
elementos do meio físico-natural que possuem valor de uso e/ou de troca, atribuídos
pelos seres humanos, passam a ser denominados de recursos.

Biosfera– “a fina camada de cobertura do planeta que contém e sustenta a vida. Alguns
autores distinguem a biosfera (vida), a hidrosfera (água), a atmosfera e litosfera (rocha,
crosta terrestre).” (UICN/PNUMA/WWF, 1991). Para uma descrição mais completa dos
quatro sistemas que compõem o que se denomina meio físico-natural ou meio ambiente
terrestre, consultar OLIVEIRA, 1996.

Biodiversidade ou Diversidade Biológica – a variedade dos seres vivos em todas as

formas, níveis e combinações. Inclui: diversidade de ecossistemas, diversidade de
espécies e diversidade genética.

Ecossistemas –
[...] é o sistema aberto que inclui emcerta área, todos os fatores físicos e
biológicos (elementos bióticos e abióticos) do ambiente e suas interações, o que
resulta em uma diversidade biótica com estrutura trófica claramente definida e na
troca de energia e matéria entre esses fatores (MORAIS, 1990).

Meio Físico-Natural – no texto, é o conjunto de recursos naturais renováveis e não

renováveis, ou seja, os recursos ambientais.
 65

Sociedade Civil–
[...] é a esfera das relações entre indivíduos, entre grupos, entre classes sociais
que se desenvolvem à margem das relações de poder que caracterizam as
instituições estatais. Em outras palavras, sociedade civil é representada como o
terreno dos conflitos econômicos, ideológicos, sociais e religiosos que o Estado
tem ao seu encargo resolver, intervindo como mediador ou suprimindo-os...
(BOBBIO, MATTEUCCI & PASQUINO, 1992).

Estado –
[...] é o conjunto organizado das instituições políticas, jurídicas, policiais,
administrativas, econômicas etc., sob um governo autônomo e ocupando um
território próprio e independente. Diferentemente de governo (conjunto das
pessoas às quais a sociedade civil delega direta ou indiretamente o poder de
dirigir o Estado). (JAPIASSU & MARCONDES, 1991).

No caso do Brasil, a Constituição Federal de 1988 define que,

[...] a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados
e Municípios e do Distrito Federal, constitui um Estado democrático de direito e
tem como fundamento:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
I V – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
(art. 1º da Constituição da República Federativa do Brasil).

Movimentos Sociais (e comportamentos coletivos) – “constituem tentativas fundadas

num conjunto de valores comuns, destinados a definir as formas de ação social e influir
nos seus resultados” (BOBBIO, MATTEUCCI; PASQUINO, 1992).

SISNAMA– segundo a lei que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente,

[...] os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos

Territórios e dos Municípios, bem como as Fundações instituídas pelo Poder
Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental,
constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:
I – Órgão Superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o
Presidente da República, na formulação da Política Nacional e nas diretrizes
governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;
II – Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente –
Conama, com a finalidade de assessorar, estudar e propor diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar no âmbito
de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;
III – Órgão Central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de planejar,
coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal,a política nacional e as
diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
I V – Órgão Executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão
federal, a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
V – Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da Administração
Pública Federal, Direta ou Indireta, bem como as Fundações instituídas pelo Poder
 66

Público, cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade

ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais;
V I – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais, responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização das atividades
capazes de provocar degradação ambiental;
VII – Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo
controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.

Reserva Legal –

[...] é a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a

de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais,
à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da
biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas (inciso III do §20 do
art. 1º da Medida Provisória n0 2.166-67, de 24/08/01, que altera a Lei n0
4.771/65, o chamado Código Florestal).

Incentivos Fiscais – recompensas oferecidas pelos Governos (Federal, Estadual e

Municipal), geralmente pela dispensa ou abatimento nos impostos, ou oferta de bônus
para estimular alguma atividade econômica de seu interesse. Na área ambiental, os mais
conhecidos são: aumento, pelo Governo Estadual, da percentagem de destinação do
Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) às Prefeituras,
proporcionalmente ao índice de seu território, transformado em área protegida. É o
chamado ICMS verde.

Isenção do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) para área reconhecida
como Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)... (art. 11 do Decreto Federal nº
1.922, de 5/6/1996).

RPPN – “é área de domínio privado a ser especialmente protegida, por iniciativa de seu
proprietário, mediante reconhecimento do Poder Público por ser considerada de relevante
importância pela sua biodiversidade, ou pelo seu aspecto paisagístico, ou ainda por suas
características ambientais que justifiquem ações de recuperação”. (Art. 1º do Decreto
Federal nº 1.992). De acordo com a Lei n0 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), a RPPN é uma categoria de Unidade de
Conservação do “Grupo de Unidades de Uso Sustentável”. Ver também neste glossário
Áreas Protegidas.

Padrões de Qualidade Ambiental – “condições limitantes da qualidade ambiental,

muitas vezes, expressas em termos numéricos, usualmente estabelecidos por lei e sobre
jurisdição específica, para proteção da saúde e do bem estar dos homens” (MOREIRA,
1990). No Brasil, o CONAMA é o órgão que estabelece padrões de qualidade ambiental
com validade para todo o território nacional.
Sobre este assunto o Conama baixou as seguintes resoluções:
 67

• nº 20, de 18/06/1986, estabelece a classificação das águas doces, salobras e

salinas;
• nº 003, de 28/06/1990, estabelece padrões de qualidade do ar; e
•nº 008, de 16/12/1990, estabelece os limites máximos de emissão de poluentes
do ar.

No caso da água para consumo humano, a Portaria do Ministério da Saúde nº

1.469/GM, de 29/12/2000 (DOU de 02/04/01), fixa a “Norma de Qualidade da Água para
Consumo Humano”.

IMPACTO AMBIENTAL – considera-se impacto ambiental qualquer alteração das

propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer
forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;
III – a biota;
IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V – a qualidade dos recursos ambientais.
(art. 1º da Resolução Conama nº 001/86)

BIOTA – “todas as espécies de plantas e animais existentes dentro de uma determinada

área” (MOREIRA, 1990).

AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL (AIA) – É um instrumento de política ambiental

que toma a forma geral de um processo concebido para assegurar que se faça uma
tentativa sistemática e conscienciosa de avaliar as consequências ambientais da escolha
entre as várias opções que se podem apresentar aos responsáveis pela tomada de
decisão. (WANDESFORDE, Smith, 1979 apud MOREIRA, 1990).

LICENCIAMENTO AMBIENTAL – procedimento administrativo pelo qual o órgão

ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas
técnicas aplicáveis ao caso (Resolução Conama nº 237/97).
De acordo com o art. 2º da Resolução Conama nº 001/86, dependerá de
elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental
– Rima, a ser submetido à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em
caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais
como:

I – Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;

II – Ferrovias;
III – Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
 68

IV – Aeroportos, conforme definidos pelo inciso I, art. 48, do Decreto-Lei nº 32, de

18.11.66;
V – Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos
sanitários;
VI – Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230 Kv;
VII – Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem
para fins hidrelétricos, acima de 10 MW, de saneamento ou irrigação, abertura de
canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d’água,
abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;
VIII – Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX –Extração de minérios, inclusive os da classe II, definidas no Código de
Mineração;
X – Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou
perigosos;
XI – Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia
primária, acima de 10 MW;
XII – Complexo e unidades industriais e agroindustriais (petroquímicos,
siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo em
recursos hídricos);
XIII – Distritos industriais e zonas estritamente industriais – ZEI;
XIV – Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100
hectares, ou menor, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou
de importância do ponto de vista ambiental;
XV – Projetos urbanísticos, acima de 100 ha ou em áreas consideradas de
relevante interesse ambiental, a critério da SEMA e dos órgãos municipais e
estaduais competentes;
XVI – Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez
toneladas por dia.

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL – Um dos elementos do processo de avaliação de

impacto ambiental. Trata-se da execução por equipe multidisciplinar das tarefas técnicas
e científicas destinadas a analisar, sistematicamente, as consequências da implantação
de um projeto no meio ambiente, por meio de métodos de AIA e técnicas de previsão dos
impactos ambientais.

O estudo realiza-se sob a orientação da autoridade ambiental responsável pelo

licenciamento do projeto em questão, que, por meio de instruções técnicas específicas, ou
termos de referência, indica a abrangência do estudo e os fatores ambientais a serem
considerados detalhadamente.

O estudo de impacto ambiental compreende, no mínimo: a descrição do projeto e suas

alternativas, nas etapas de planejamento, construção, operação e, quando for o caso,
desativação; a delimitação e o diagnóstico ambiental da área de influência; a
identificação, a medição e a valoração dos impactos; a comparação das alternativas e a
previsão de situação ambiental futura, nos casos de adoção de cada uma das
alternativas, inclusive no caso de não se executar o projeto; a identificação das medidas
mitigadoras e do programa de monitoragem dos impactos; a preparação do relatório de
impacto ambiental – Rima (MOREIRA, 1990).
 69

2 DRENAGEM URBANA

O crescimento urbano nas cidades brasileiras tem provocado impactos

significativos na população e no meio ambiente. Estes impactos vêm deteriorando a
qualidade de vida da população, devido ao aumento da frequência e do nível das
inundações, prejudicando a qualidade da água, e aumento da presença de materiais
sólidos no escoamento pluvial. Estes problemas são desencadeados principalmente pela
forma como as cidades se desenvolvem, como: a falta de planejamento, controle do uso
do solo, ocupação de áreas de risco e sistemas de drenagem inadequados.
Entende-se por drenagem urbana o conjunto de medidas que tem como objetivo
minimizar os riscos que a população está sujeita, diminuindo os prejuízos causados por
inundações e, na medida do possível, possibilitar o desenvolvimento urbano de forma
harmônica, articulada e sustentável. Ou seja, a drenagem nada mais é do que o
gerenciamento da água da chuva que escoa no meio urbano.
Isto ocorre devido à impermeabilização crescente das bacias hidrográficas, e a
ocupação inadequada das regiões ribeirinhas aos cursos d’água. Além disso, a
inexistência de Planos Diretores de Drenagem Urbana, que procura equacionar os
problemas de drenagem sob o ponto de vista da bacia hidrográfica, a falta de
mecanismos legais e administrativos eficientes, que permitam uma correta gestão das
consequências do processo de urbanização sobre as enchentes urbanas, e a concepção
inadequada da maioria dos projetos de drenagem urbana, contribuem para o
agravamento do problema.
Assim, com o aumento da população, principalmente em polos regionais de
crescimento, e a expansão irregular da periferia tem produzido impactos significativos na
infraestrutura de recursos hídricos. E um dos principais impactos que tem ocorrido na
drenagem urbana, é a forma de aumento da frequência e magnitude das inundações e
consequentemente a degradação ambiental.

2.1 CONCEITOS GERAIS – SISTEMA DE DRENAGEM URBANA

O sistema de drenagem faz parte do conjunto de melhoramentos públicos

existentes em uma área urbana, assim como as redes de água, de esgotos sanitários, de
cabos elétricos e telefônicos, além da iluminação pública, pavimentação de ruas, guias e
passeios, parques, áreas de lazer, e outros.
 70

Em relação aos outros melhoramentos urbanos, o sistema de drenagem tem uma

particularidade: o escoamento das águas das tormentas sempre ocorrerá independente
de existir ou não sistema de drenagem adequado.
Segundo o Centro de Hidráulica da Prefeitura de São Paulo (2015) conceitua o
vocábulo “Drenagem”, como sendo um problema de destinação de espaço. O volume de
água presente em um determinado instante numa área urbana não pode ser comprimido
ou diminuído. É uma demanda de espaço que deve ser considerada no processo de
planejamento.
Se o armazenamento natural é reduzido pela urbanização ou outros usos do solo
sem as adequadas medidas compensatórias, as águas das cheias buscarão outros
espaços para seu trânsito, podendo atingir inevitavelmente locais em que isso não seja
desejável As medidas de controle de poluição são parte essencial num plano de
drenagem.
A qualidade desse sistema é que determinará se os benefícios ou prejuízos à
população serão maiores ou menores. Outra característica, de certo modo única, do
sistema de drenagem é a sua solicitação não permanente, isto é durante e após a
ocorrência de tormentas, contrastando com outros melhoramentos públicos que são
essencialmente de uso contínuo.
O sistema tradicional de drenagem urbana deve ser considerado como composto
por dois sistemas distintos que devem ser planejados e projetados sob critérios
diferenciados, são eles: o Sistema Inicial de Drenagem e o Sistema de Macrodrenagem.

2.1.1 O Sistema Inicial de Drenagem ou de Microdrenagem

O Sistema Inicial de Drenagem ou de Microdrenagem ou, ainda, Coletor de Águas

Pluviais, é aquele composto pelos pavimentos das ruas, guias e sarjetas, bocas de lobo,
rede de galerias de águas pluviais e, também, canais de pequenas dimensões.
Esse sistema é dimensionado para o escoamento de vazões de 02 (dois) a 10
(dez) anos de período de retorno. Quando bem projetado, e com manutenção adequada,
praticamente elimina as inconveniências ou as interrupções das atividades urbanas que
advém das inundações e das interferências de enxurradas.
 71

2.1.2 Aspectos de Macrodrenagem

O Sistema de Macrodrenagem é constituído, em geral, por canais, abertos ou de

contorno fechado, de maiores dimensões, projetados para vazões de 25 (vinte e cinco) a
100 (cem) anos de período de retorno. Do seu funcionamento adequado depende a
prevenção ou minimização dos danos às propriedades, dos danos à saúde e perdas de
vida das populações atingidas, seja em consequência direta das águas, seja por doenças
de veiculação hídrica.
Esses sistemas encaixam-se no contexto do controle do escoamento superficial
direto, tendo tradicionalmente como base o enfoque orientado para o aumento da
condutividade hidráulica do sistema de drenagem.
As tendências modernas desse controle, que já vêm amplamente aplicadas ou
preconizadas internacionalmente, passam a dar ênfase ao enfoque orientado para o
armazenamento das águas por estruturas de detenção ou retenção. Esse enfoque é mais
indicado a áreas urbanas ainda em desenvolvimento, podendo ser utilizado também em
áreas de urbanização mais consolidadas desde que existam locais (superficiais ou
subterrâneas) adequados para a implantação dos citados armazenamentos. Este conceito
não dispensa, contudo, a suplementação por sistemas de micro e macrodrenagem.

2.1.3 Objetivos – programas de drenagem urbana

Dentro do contexto de desenvolvimento global de uma região, os programas de

drenagem urbana devem ser orientados, de maneira geral, pelos seguintes objetivos
principais:

1 ) reduzir a exposição da população e das propriedades ao risco de inundações;

2 ) reduzir sistematicamente o nível de danos causados pelas inundações;
3 ) preservar as várzeas não urbanizadas numa condição que minimize as
interferências com o escoamento das vazões de cheias, com a sua capacidade de
armazenamento, com os ecossistemas aquáticos e terrestres de especial
importância e com a interface entre as águas superficiais e subterrâneas;
4 ) assegurar que as medidas corretivas sejam compatíveis com as metas e
objetivos globais da região;
5 ) minimizar os problemas de erosão e sedimentação;
6 ) proteger a qualidade ambiental e o bem-estar social;
 72

7 ) promover a utilização das várzeas para atividades de lazer e contemplação.

Assim, para que aconteça o gerenciamento adequado da drenagem urbana é

indispensável o conhecimento da área, o seu monitoramento, o planejamento das ações
visando minimização dos impactos, e principalmente da participação e motivação da
população envolvida.

2.2 PLANO DIRETOR DE DRENAGEM URBANA (PDDU)

O Brasil apresentou um dos maiores índices mundiais de êxodo rural durante o

século XX. Como reflexo desse fenômeno, cidades brasileiras foram marcadas com um
desenvolvimento intenso, sob o ponto de vista temporal, e muito dinâmico.
No início do século XIX, o país tinha uma população essencialmente rural,
atualmente, 84% (oitenta e quatro por cento) da população vive em áreas urbanas. A
alteração dessa matriz acelerou o processo de desenvolvimento de diversas cidades, e a
criação de algumas áreas metropolitanas durante o século XX. Esse desenvolvimento
intenso e dinâmico trouxe problemas econômicos, territoriais e principalmente ambientais
para as cidades.
Diante desse quadro, foram criadas algumas ferramentas de gestão com o
objetivo de planejar, diagnosticar e propor soluções para os problemas e as divergências
nas cidades. Um desses instrumentos é o Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU).
Segundo Tucci (2007), um plano diretor de drenagem urbana serve para:
- planejar a distribuição da água no tempo e no espaço na tendência da ocupação
urbana, a fim de compatibilizar o desenvolvimento urbano com a infraestrutura de modo a
evitar prejuízos econômicos e sociais;
- controlar as ocupações de áreas de risco de inundação por meio de restrições
nas áreas de alto risco;
- convivência com inundações nas áreas de baixo risco;
- portanto, o PDDU deve ser um componente do Plano Diretor do Município.
A falha em agregar a drenagem no processo de planejamento resulta em projetos
muito dispendiosos, (BRAGA, 2004).
A urbanização caótica e o uso inadequado do solo provocam a redução dos
espaços naturais de armazenamento da chuva, a qual exigirá outros espaços para
ocupar. Ao longo do tempo tenta-se resolver o problema das enchentes com canalizações
 73

que aumentam a velocidade do escoamento. Isto tem o efeito de transferir para jusante o
problema dos espaços naturais, ocasionando cheias onde antes não existia (CANHOLI,
2014).
Este cenário demonstra a importância do planejamento integrado incorporando a
drenagem, e a determinação de critérios que orientem os projetos de drenagem. Tais
critérios devem visar o dimensionamento do volume de chuva para os projetos de
engenharia, com o estabelecimento do tempo de recorrência e da intensidade da chuva,
vazões de pico, áreas de acumulação e reservatórios de detenção.
Porém, nos países em desenvolvimento e no Brasil os planos não foram
colocados em prática seja por dificuldades políticas pela pressão por urbanização, seja
por razões econômicas devido à ausência de recursos financeiros.
Convém salientar ainda, que os planos de drenagem urbana fogem as fronteiras
municipais e possuem um caráter regional, pois medidas tomadas em um Município
podem impactar em outro, portanto, é necessário elaborar e aprovar o plano em uma
organização pública de gestão regional.
Assim, o principal objetivo do Plano Diretor de Drenagem Urbana é criar os
mecanismos de gestão da infraestrutura urbana, relacionados com o escoamento das
águas pluviais, dos rios e arroios em áreas urbanas. Este planejamento visa evitar perdas
econômicas, melhorar as condições de saneamento e qualidade do meio ambiente da
cidade, dentro de princípios econômicos, sociais e ambientais definidos pelo Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CAMPOS, 2004).
Ainda, no que diz respeito aos princípios seguidos durante a elaboração do
PDDU, podemos salientar alguns dos principais, como o controle da vazão máxima a
jusante produzida por novos desenvolvimentos, a qual não pode aumentar em razão dos
mesmos; a consideração da bacia como um todo ao se elaborar o planejamento e
controle dos impactos existentes; integração do horizonte de planejamento ao Plano
Diretor Urbano da cidade e, por fim, a avaliação integrada do controle dos efluentes com o
controle de esgoto sanitário e de resíduos sólidos (TUCCI, 2003).

2.2.1 Objetivos do Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU)

Os objetivos de um PDDU consistem principalmente em criar mecanismos de

gestão da infraestrutura urbana, voltadas para as questões de escoamento superficial e
de águas pluviais. O foco principal é melhorar a qualidade de vida da população,
 74

garantindo condições melhores de saúde, evitando a veiculação de doenças pela água

contaminada, evitando despesas desnecessárias, riscos aos patrimônios públicos e
privado, melhorando assim, o ambiente urbano como um todo.
Esses mecanismos incluem medidas estruturais e não estruturais para controle de
inundações geradas por novos empreendimentos, por exemplo. Uma medida não
estrutural recentemente implantada na cidade de São Paulo foi a Lei das Piscininhas (Lei
Municipal nº 13.276/02) que visa diminuir os impactos das inundações na cidade.
Quanto às medidas estruturais, pode-se citar a utilização de reservatórios de
retenção e de detenção de modo a amortizar o pico de vazão decorrente das chuvas.

2.2.2Etapas para elaboração do PDDU

As etapas para a elaboração de um PDDU são:

Etapa 1 – Concepção: levantamento dos dados existentes. Inicialmente, faz-se o

levantamento dos dados, englobando coleta de campo, diagnóstico e legislação
pertinente.

Etapa 2 – Medidas: diagnóstico da situação atual. A partir do diagnóstico, na etapa de

concepção do plano, algumas medidas de caráter mais urgente já podem ser
implantadas, enquanto o plano passa por um processo de detalhamento e aprovação.

Etapa 3 – Produtos: proposições para ampliação e melhoria do sistema. Após a definição

das medidas de curto, médio e longo prazo, são trabalhados os produtos necessários à
sua implantação: detalhamento dos planos de ação, planos de obras, legislação
pertinente, manuais, dentre outros.

Etapa – 4 Programas: plano de ações e sistemas de supervisão e controle. Nessa etapa,

tem-se o programa de longo prazo, constando do que não foi contemplado no plano: o
monitoramento, a coleta de dados adicionais e estudos adicionais. E para isto é preciso
os planos de desenvolvimento urbano para se definir o cenário futuro da bacia a ser
considerada.
 75

2.3 SISTEMA DE DRENAGEM URBANA SUSTENTÁVEL

Os sistemas de drenagem sustentável baseiam-se em três premissas, a

quantidade, a qualidade e a amenidade/biodiversidade. Implantados com sucesso em
vários países vem aos poucos, substituindo os sistemas tradicionais.
Caracterizam-se por interferir minimamente na hidrologia local, não alterando a
vazão, provendo a recarga dos aquíferos, contribuindo para manter os habitats naturais,
reduzir poluentes, atuar como zona de amortecimento em situações de derramamento de
contaminantes e agregando valor estético à paisagem urbana.
Nestes sistemas, o controle da quantidade baseia-se na infiltração,
detenção/retenção, transporte e captação de águas. O controle de qualidade baseia-se na
sedimentação, adsorção, filtração, biodegradação, precipitação, assimilação, fotólise,
nitrificação e volatilização de componentes.
Segundo Canholi (2013), as obras de detenção das águas de chuvas constituem
o conceito mais importante e inovador na drenagem urbana. A finalidade destas obras é
reduzir o pico de cheia obtida pelo armazenamento de parte do volume escoado. Muitas
vezes estas obras estão associadas a outros empreendimentos, como espaços de lazer e
prática de esportes, além de proporcionar meios para melhorar a qualidade da água que
escoa.
Por sua vez, Urbonas e Stahre (1990) classificam as obras de contenção em duas
modalidades: Contenção na Fonte e Contenção a Jusante.
As obras de contenção na fonte preocupam-se em garantir a não alteração das
condições hidrológicas originais de uma bacia após a sua ocupação. Ou seja, mediante
ações multidisciplinares visam reduzir o volume escoado da água da chuva, manter o
tempo de concentração da bacia, manter ou reduzir as velocidades de escoamento,
manter a qualidade da água da chuva e utilizar a água da chuva.
Para conseguir a implantação e manutenção deste sistema é preciso, sobretudo,
romper com o ciclo de cultura de desperdício, que vigora na atual geração no Brasil. É
fundamental que as escolas iniciem um processo de conscientização da importância, de
se conservar a água de chuva com qualidade.
De forma geral a contenção na fonte é caracterizada por obras de pequeno porte
como reservatórios, poços e filtros com a finalidade de reter por algum tempo ou mesmo
promover a infiltração da água da chuva ao lençol freático. Porém a vantagem
fundamental do sistema de detenção na fonte é a de minimizar a descarga a jusante.
 76

2.4 ASPECTOS DE MICRODRENAGEM

Ao tratarmos as águas do escoamento superficial direto de uma área urbana

como recurso, ou quando se cogitar a utilização de bacias de detenção, deve ser dada
atenção aos aspectos da qualidade dessas águas. Estes, por sua vez, estão relacionados
com as práticas de limpeza das ruas, coleta e remoção de lixos e detritos urbanos, ligação
clandestina de esgotos na rede de galerias, coleta e tratamento de esgoto e
regulamentação do movimento de terras em áreas de desenvolvimento, tendo em vista o
controle de erosão e, consequente, carga de sedimentos.
O controle da poluição das águas é essencial para que sejam alcançados os
benefícios potenciais que podem oferecer os cursos d'água urbanos e suas várzeas.
Medidas Estruturais propostas pela Prefeitura de São Paulo como:

- Aumento da capacidade de escoamento das calhas.

- Diques marginais ou anulares - melhoria das calhas (aumento da seção
transversal, desobstruções e retificações).
- Canalização (melhoria da calha e revestimento, substituição da calha por
galeria / canal, canal de desvio).
- Redução das vazões de Reservatórios nos cursos d'água principais cheias
- Medidas para controle do escoamento superficial direto: Medidas para
detenção das águas pluviais Medidas locais (armazenamento em telhados,
cisternas, bacias de detenção em parques, dentre outras).
- Medidas fora do local (armazenamento em leitos secos ou em reservatórios
implantados em pequenos cursos d'água).
- Medidas para infiltração das águas pluviais Medidas locais (poços,
trincheiras, bacias de infiltração, escoamento dirigido para terrenos
gramados, dentre outros).
- Medidas Não Estruturais
- Regulamentação do uso e ocupação do solo (principalmente em fundo de
vale).
- Proteção contra inundações (medidas de proteção individual das
edificações em áreas de risco).
- Seguro contra inundações.
- Sistemas de alerta, ações de defesa civil, relocações.
 77

2.5 A COLETA DE ÁGUAS PLUVIAIS

A adequada coleta das águas da chuva evita o aparecimento de cheias e

inundações em áreas urbanas.
Para tanto, existem medidas de controle das águas pluviais, que se classificam
em estruturais e não estruturais: as estruturais são as obras de engenharia que visam à
correção ou prevenção de enchentes.
Já, as coletas não estruturais são ações institucionais de controle do uso e
ocupação do solo, de sistemas de alerta e de conscientização para a manutenção dos
dispositivos de drenagem que ao longo do tempo são efetivadas e que podem reduzir
significativamente o custo das intervenções públicas na gestão da drenagem urbana.
As obras de engenharia de controle podem ser de aceleração do escoamento:
canalização e dragagem, de retardamento: bacias de acumulação e de desvio: túneis e
canais de derivação.
Por outro lado, as ações públicas de disciplina no uso do solo são altamente
recomendáveis sob vários aspectos, políticos, sociais e econômicos. Além dessas
medidas é imprescindível implantar um sistema de alerta de cheias, educação ambiental,
controle de poluição e erosão, além de sistemas de proteção individual como diques e
comportas quando for o caso.
Estudos e técnicas têm sido desenvolvidos para a avaliação superficial de
pavimentos asfálticos em rodovias. Alguns desses trabalhos, após consolidados,
passaram a ser recomendados pelos órgãos competentes, estabelecendo-se assim
índices de qualidade para a caracterização de vias pavimentadas (APS et al, 2008).

2.5 ENGENHARIA DA PAISAGEM

Segundo a visão de Mascaró (2008), os sistemas tradicionais de drenagem estão

sendo questionados pelo seu alto custo ambiental, riachos erodidos, inundações,
deterioração da qualidade da água.
Os sistemas de eliminação das águas residuais não estão baseados num enfoque
ecológico para a solução da eutroficação das massas de águas, e dos recursos naturais
desperdiçados.
 78

A engenharia da paisagem procura maneiras de conformar espaços urbanos

abertos mais baratos, e de maior valor social que os tradicionais, oferecendo novas bases
práticas sobre as quais se podem atuar.
A construção de parques e jardins em antigas pedreiras e em outras áreas
igualmente degradadas é uma ação, que pode ser chamada de paisagismo da inclusão
urbana. A perda de solo por erosão em áreas urbanas também pode ser minimizada em
um correto uso das infraestruturas dos espaços urbanos abertos.
Com o crescimento das cidades e a necessidade de materiais para infraestrutura
há extração de materiais da natureza em grande escala, e o consequente aumento de
áreas degradadas. A única solução viável é criar mediante um paisagismo ambiental
adequado, novas áreas urbanas com o que se denomina paisagismo de inclusão urbana,
(MASCARÓ, 2008).
Ainda, segundo o mesmo autor, um dos aspectos mais importantes da mudança
no mundo é a velocidade com que ela é feita.
Para o solo a velocidade é fundamental porque o seu processo de formação é
lento. Por isso, nas escalas do estilo de vida humana a perda de terreno por erosão pode
ser considerada irreversível, uma vez que o tempo é curto e a tarefa é grande.
Quando se trata de conservar a paisagem e seus recursos é imprescindível
reservar áreas de preservação ecológica, especialmente para a detenção da água da
chuva. Preservar os topos dos morros é essencial para a recarga dos lençóis freáticos
com água de melhor qualidade. Restingas e dunas junto com suas florestas são áreas de
preservação permanente pelo Código Florestal.

2.6 A DRENAGEM URBANA PARA EVITAR EROSÕES

A erosão do solo pode ser de forma significa diminuída com a redução do

escoamento superficial, com isso há o enriquecimento do solo e o aumento de sua
porosidade, fatores que favorecem a infiltração da água.
O combate à erosão pode ocorrer pela redução do declive mediante o uso de
terraços ou mediante a cobertura vegetal pelas árvores folhosas e gramíneas, elementos
que dificultam o escoamento direto das águas.
Segundo a Suderhsa (2011), os processos erosivos são condicionados
basicamente por alterações do meio ambiente, provocadas pelo uso do solo nas suas
 79

várias formas, desde o desmatamento e a agricultura, até obras urbanas e viárias, que, de
alguma forma, propiciam a concentração das águas de escoamento superficial.
O fenômeno de erosão vem acarretando, por meio da degradação dos solos e,
por consequência, das águas, um pesado ônus à sociedade, pois além de danos
ambientais irreversíveis, produzem também prejuízos econômicos e sociais, diminuindo a
produtividade agrícola, provocando a redução da produção de energia elétrica e do
volume de água para abastecimento urbano devido ao assoreamento de reservatórios,
além de uma série de transtornos aos demais setores produtivos da economia.

2.6.1 Erosão Urbana

Para prevenção da erosão em solo urbano, já foram recomendadas normas para

seu uso, por meio da SUCEAM2112, restringindo a utilização das áreas mais susceptíveis
ou vulneráveis ao fenômeno erosivo, impedindo o crescimento urbano em áreas críticas.
Entretanto, algumas cidades que haviam se recuperado da devastação das
voçorocas na sua área urbana, atualmente não tem os devidos cuidados com ocupações
clandestinas, e mesmo com o desmatamento dos resíduos de áreas florestais, fato este
vem colocando em risco a infraestrutura urbana, na iminência de deflagrar novo surto
erosivo.
Para o combate à erosão em áreas urbanas, as prefeituras municipais devem
estar atentas às suas infraestruturas, ou seja, a pavimentação das vias e ruas, a
construção de calçadas, a canalização e construção de bocas de lobo, para a captação
das águas pluviais.
É fundamental o estabelecimento de políticas visando o ordenamento do
crescimento das cidades ou de núcleos urbanos. É imprescindível a observância, pelas
prefeituras municipais, da legislação vigente referente ao uso e manejo racionais do solo
e à preservação dos recursos naturais. Também deve existir uma definição da legislação
sobre o uso do solo urbano, incluindo aspectos urbanísticos, controle e prevenção dos
processos erosivos, definição de limites para ocupação e expansão do perímetro urbano,
disciplinando, sobretudo, os loteamentos.
Essa função cabe, principalmente, aos Planos Diretores Municipais (poder público
municipal com mais de 20.000(vinte mil) habitantes ou em regiões metropolitanas). Em
Municípios menores, deverá ser objeto de preocupação da administração municipal que,

12 Superintendência do Controle da Erosão e Saneamento Ambiental-SUCEAM nº 21.

 80

de alguma forma, deve incorporar estas preocupações ao seu planejamento, mediante

legislação de uso e ocupação do solo urbano.
Segundo a Suderhsa (2011), o controle da erosão rural requer um tratamento
multisetorial integrado, isto é, envolver o problema da conservação dos solos com um
conjunto de variáveis, entre elas, as geoclimáticas e as pedológicas, além de questões
relacionadas à própria atividade agrícola, como o uso de defensivos, manejo de solos e
mecanização das lavouras.
Muitas vezes, para o sucesso do empreendimento necessita-se de uma
reestruturação espacial, considerando quatro grandes atividades produtivas, a saber:
cultura permanente, cultura temporária, pecuária e reflorestamento. Cabe destacar que
esses grupos diferenciam-se por suas demandas ecológicas e características em termos
de tecnologia.

2.7DIRETRIZES DE PROJETOS DE MICRO E MACRO DRENAGEM

Segundo Martins (2011), o entendimento de que a drenagem faz parte do

ambiente urbano, e que a urbanização é inimiga da sustentabilidade da bacia passou a
integrar a literatura sobre o assunto nos últimos 30(trinta) anos, quando os técnicos e
pesquisadores compreenderam que o antigo conceito higienista não produzia o resultado
esperado.
A ocupação desordenada das várzeas eliminou as naturais áreas de
armazenamento e escoamento, mostrando que administrar o problema de drenagem
consiste em resolver um problema de alocação de espaço (volume).
A limitada disponibilidade hídrica em algumas bacias para atendimento de todas
as demandas humanas, também nos ensina que o controle da poluição faz parte do
problema, denominado “drenagem”, já que esta é um vetor para a condução e dispersão
de poluentes no meio hídrico.
Ainda, o mesmo autor reforça que como é praticamente impossível uma
intervenção urbana de algum porte sem impactos sobre o meio hídrico, aprendeu-se
finalmente que as técnicas compensatórias deverão fazer parte de nova forma de se
planejar e administrar as cidades.
Eventos extremos como os grandes desastres de New Orleans (USA) em 2005 e
no Rio de Janeiro em 2011 mostraram que dificilmente o emprego do termo “combater
 81

cheias” ou “acabar com as inundações” poderá continuar sendo empregado, devendo ser
substituídos pelo conceito de redução dos riscos para padrões aceitáveis.
Portanto, Scarati (2013) constatou que as falhas dos sistemas de drenagem nas
bacias urbanas, manifestadas pela falta de espaço para escoamento das águas no
período de cheias e todas as suas decorrências, não podem ser imputadas à mãe
natureza, e sim ao uso do solo e ao desrespeito aos princípios da dinâmica fluvial que
rege o comportamento dos cursos d‘agua naturais.
E preconiza que se deve considerar também, que não existe formação técnica
específica para capacitação de gestor urbano em drenagem e, mesmo naqueles
currículos mais ligados ao tema, à engenheira civil e ambiental, a discussão formativa é
ainda incipiente e restrita aos aperfeiçoamentos e especializações, o que limita muito sua
institucionalização prática.
Não esquece o autor que também do lado legal e administrativo o paradigma é a
ausência de fontes de investimento e custeio para a gestão da drenagem, tanto no âmbito
dos Municípios como das unidades da federação, além da falta de conectividade entre os
organismos de regulação de uso do solo, operacionalização dos sistemas de saneamento
e transportes.
Segundo afirma Martins (2012), a gestão de drenagem urbana compreende um
conjunto de técnicas e ações que pode ser resumido no conceito dos 03 (três)P:
planejamento, procedimento e preparo.
O planejamento inclui atividades como a elaboração dos Planos Diretores, Projeto
e implantação de sistemas de redução de risco e exige o uso maciço de todo o elenco de
medidas com controle em relação à qualidade e à quantidade.
Os procedimentos de gestão da drenagem urbana contam com o
acompanhamento da eficácia das ações, isto levou à introdução de novas medidas como
o uso de dispositivos para incremento de infiltração e aproveitamento das estruturas de
detenção existentes para retenção de detritos e possível melhoria da qualidade das
águas.
 82

Outros procedimentos compreendem a operação e manutenção dos sistemas

estruturais implantados, a execução do monitoramento, previsão de eventos e
antecipação de extremos e a adoção de medidas de sustentação, como campanhas de
conscientização, capacitação e fortalecimento da máquina institucional encarregada do
setor.

Segundo Martins (2012), o uso dos planos de infiltração, valas ou trincheiras de

infiltração, bacias de percolação e os mais populares dispositivos hidráulicos permeáveis
como jardins de chuva e pavimentos permeáveis, precisam ter seu uso incentivado de
forma ativa, antes por intermédio de medidas afirmativas e no segundo momento, por
meio da obrigatoriedade.
 83

2.7.1 O Preparo

Segundo Martins (2012), o último dos 3P´s, o preparo compreende a organização

para resposta às emergências relacionadas ao sistema de drenagem urbana. Este
conceito passou a ser discutido juntamente com o de planejamento após o evento do
furacão denominado “Katrina”, que atingiu a cidade de Nova Orleans em 2005 e dos
escorregamentos, que vitimaram quase mil pessoas no Estado do Rio de Janeiro, durante
o evento crítico de janeiro de 2011.
A resposta a essas emergências exige antecipação e treinamento apropriado em
diversos setores. Os planos de ação emergencial já são exigidos atualmente para os
grandes empreendimentos, como barragens, usinas nucleares e grandes indústrias que
tem potencial de causar danos a áreas e populações, e devem integrar em breve os
instrumentos de gestão da drenagem.
O mesmo autor indica que o PAE13 deve indicar ainda com precisão e
confiabilidade, a cadeia de comunicação e decisão a ser seguida quando do
estabelecimento de uma emergência, e a forma como esta comunicação deverá ser feita,

13 PAE – Plano de Ação de Emergência.

 84

levando-se em conta os diversos órgãos intervenientes nestes processos, como a Defesa

Civil, as agências reguladoras, hospitais e dentre outros.

2.8 PRINCÍPIOS DO CONTROLE DA DRENAGEM URBANA

Os princípios a seguir caracterizados visam evitar os problemas decorrentes de

drenagem urbana. Estes pressupostos são essenciais para o bom desenvolvimento de
um programa consistente de drenagem urbana, os quais seguem:

1-Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU) faz parte do Plano de Desenvolvimento

Urbano e Ambiental (PDDUA) da cidade. A drenagem faz parte da infraestrutura urbana,
portanto, o Plano Diretor de Drenagem Urbana deve ser planejado em conjunto com os
outros sistemas, principalmente o plano de controle ambiental, esgotamento sanitário,
disposição de material sólido e tráfego.

2-O escoamento durante os eventos chuvosos não pode ser ampliado pela ocupação da
bacia, tanto num simples loteamento, como nas obras de macrodrenagem existentes no
ambiente urbano. Isto se aplica a um simples aterro urbano, como a construção de
pontes, rodovias, e à implantação dos espaços urbanos. O princípio é de que cada
usuário urbano não deve ampliar a cheia natural.

3- Plano de controle da drenagem urbana deve contemplar as bacias hidrográficas, sobre

as quais a urbanização se desenvolve. As medidas não podem reduzir o impacto de uma
área em detrimento de outra, ou seja, os impactos de quaisquer medidas não devem ser
transferidos. Caso isso ocorra, deve-se prever uma medida mitigadora.

4- O Plano de controle da drenagem urbana deve prever a minimização do impacto

ambiental, devido ao escoamento pluvial por meio da compatibilização com o
planejamento do saneamento ambiental, controle do material sólido e a redução da carga
poluente nas águas pluviais.

5-O Plano Diretor de Drenagem Urbana, na sua regulamentação, deve contemplar o

planejamento das áreas a serem desenvolvidas, e a densificação das áreas atualmente
loteadas. Depois que a bacia, ou parte dela, já estiver ocupada, dificilmente o poder
público terá condições de responsabilizar aqueles que estiverem ampliando a cheia.
Portanto, se a ação pública não for realizada preventivamente, por meio do
 85

gerenciamento, as consequências econômicas e sociais futuras serão muito maiores para

todo o Município.

6- Nas áreas ribeirinhas, o controle de inundações é realizado por meio de medidas

estruturais e não-estruturais, que dificilmente estão dissociadas. As medidas estruturais
envolvem grande quantidade de recursos, e resolvem somente problemas específicos e
localizados. Isso não significa que esse tipo de medida seja totalmente descartável. A
política de controle de inundações, certamente, poderá chegar às soluções estruturais
para alguns locais, mas dentro da visão de conjunto de toda a bacia, onde estas sejam
racionalmente integradas com outras medidas preventivas (não-estruturais) e
compatibilizadas com o esperado desenvolvimento urbano.

7- O controle deve ser realizado considerando a bacia como um todo e não em trechos
isolados.

8- O controle permanente: o controle de enchentes é um processo permanente; não basta

que sejam estabelecidos regulamentos e que sejam construídas obras de proteção; é
necessário estar atento às potenciais violações da legislação e na expansão da ocupação
do solo de áreas de risco. Portanto, recomenda-se que:

• Nenhum espaço de risco seja desapropriado se não houver uma imediata

ocupação pública que evite a sua invasão.
• A comunidade tenha uma participação nos anseios, nos planos, na sua
execução e na contínua obediência das medidas de controle de enchentes.

9 - O custo da implantação das medidas estruturais e da operação e manutenção da

drenagem urbana devem ser transferidos aos proprietários dos lotes, proporcionalmente a
sua área impermeável, que é a geradora de volume adicional, com relação às condições
naturais.

10-O conjunto destes princípios trata o controle do escoamento urbano na fonte,

distribuindo as medidas de controle para aqueles que produzem o aumento do
escoamento e a contaminação das águas pluviais.

11- É essencial uma gestão eficiente na manutenção de drenagem e na fiscalização da

regulamentação.
 86

2.9 SOLUÇÕES DE DRENAGEM EM CURITIBA

2.9.1 Execução de Canal Paralelo do Rio Iguaçu

87
 88

2.10 SOLUÇÕES DE DRENAGEM EM PIRAQUARA-PR

Segundo registros apresentados pelo Jornal Tribuna do Paraná (2006), confirmam

que as obras de macrodrenagem do Jardim Guarituba em Piraquara no Paraná, foram
iniciadas nesta segunda-feira, dia 31 de julho de 2006 pelo Governo do Estado. Com essa
ação 42 (quarenta e dois) mil moradores do bairro ficarão praticamente livres das cheias e
dos alagamentos que ocorrem na região, pois era uma área proveniente de várzea do Rio
 89

Irai. Ainda com essa operação, será preservado o maior centro de abastecimento de água
de Curitiba e da Região Metropolitana (TRIBUNA DO PARANÁ, 2006).
O Jardim Guarituba é uma das maiores ocupações irregulares do Paraná. As
obras no valor de R$ 2,9 milhões foram financiadas pela Secretaria do Desenvolvimento
Urbano (SEDU), e pelo Serviço Social Autônomo PARANACIDADE14, com recursos do
Fundo de Desenvolvimento Urbano (FDU):“É o projeto Novo Guarituba, que contempla,
além da macrodrenagem, a regularização fundiária, um sistema de esgoto, a relocação de
famílias que vivem em áreas de risco, a ampliação da rede de energia elétrica, a
pavimentação de ruas e a construção de creche”, disse o responsável Forte Netto (2006)

2.10.1 Soluções

Os trabalhos de macrodrenagem pluvial para saneamento, controle de cheias e

proteção dos mananciais da área ficarão prontos em 270 (duzentos e setenta) dias, e
compreendem a construção de um canal (1.746 metros de extensão) paralelo à Rodovia
PR-415, de um interceptor (tubulação que passará sob o canal extravasor) de 4.665
metros de tubos de concreto, de coletores, galerias, bueiros, caixas separadoras e bacias
de detenção.
As obras vão impedir que a água das chuvas, escoada por valetas, se misture à
água captada na bacia do “Altíssimo Iguaçu”. Na região do Guarituba está localizada uma
Unidade Territorial de Planejamento (UTP) por onde passam os rios Iraí, Itaqui e
Piraquara, que seguem até as Estações de Tratamento da Sanepar em Maria Antonieta e
na BR-277.
Com a macrodrenagem será possível à regularização e a diminuição das cheias,
promovendo o saneamento e a preservação ambiental e transformando o local numa área
seca e agradável para morar. Estão em andamento os trabalhos de relocação das
famílias do Guarituba, que vivem em áreas de risco ambiental.
As 800 (oitocentas) famílias que se encontram nessa situação serão relocadas
dentro do próprio Guarituba. Com o Direito de Morar, as 12 (doze) mil famílias que vivem
no bairro Guarituba têm segurança de que são donas de seus lotes, além das

14O PARANACIDADE tem como missão institucional, fomentar e executar atividades e serviços não
exclusivos do Estado, relacionados necessariamente ao desenvolvimento regional, urbano e institucional
dos Municípios e a administração de recursos e de fundos financeiros públicos, destinados ao
desenvolvimento urbano (Art.2º do Estatuto).
 90

intervenções que lhes garantem mais dignidade e cidadania, princípios que norteiam a
atuação do Governo do Paraná (AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DO PARANÁ, 2006).

Na sequência, apresentaremos vários materiais pertinentes a essa operação.

1-MAPA DE MACRO-DRENAGEM DA REGIÃO DE CURITIBA DETALHE PIRAQUARA

 91

2-ESQUEMA EM PLANTA DE MACRO-DRENAGEM NA REGIÃO DE PIRAQUARA

3-PLANTA DE SITUAÇÃO CANAL PARALELO

 92

4-PROJETO DE MACRO-DRENAGEM DO GUARITUBA

4.1 Execução de Obras de Macrodrenagem e Controle de Enchentes do Jardim

Guarituba, no Município de Piraquara, contemplando a construção de:

a)Canal Paralelo à PR 415 para escoamento das águas de cheias na área do Jardim
Guarituba, com formato da seção transversal em trapézio com as margens protegidas
com grama e colchão reno (são pedras envolvidas por caixas de arame e depois
concretadas) - com 1.746,00 m de extensão (35.000,00 m3 de escavação).

b) Interceptor constituído por tubulação para desvio das águas servidas de estiagem -
com 4.665,00 m de tubos de concreto (ø 0,80m e ø 1,20m).

c) Sifão invertido para transpor as águas servidas de estiagem, constituído de dois poços
de queda interligados por tubulação medindo 54,00 m de tubos de concreto ø 1,50m, que
passa por baixo do canal extravasor.

d) Bacias de detenção, composta de área escavada a montante com 37.000,00 m3 de

volume, destinada a amortecer o pico de cheia e reduzir a vazão de saída para o canal
paralelo.

e) Caixas separadoras compostas pela associação de caixas de queda e alas de bueiro,

que permitem a separação de águas servidas e o lançamento adequado nos coletores,
perfazendo um volume de 400,00 m3 de concreto.

f) Travessias sob as ruas Betonex e Avenida Philadelfia medindo 42,00 m compostas por
bueiros de seção retangular dupla de concreto armado.

g) Galeria de tubos de concreto para transposição da Rua nº 35 medindo 108,00 m de

bueiros celulares de concreto e 60,00 e Placas de Comunicação Visual.
 93

5-PROJETO DO CANAL

6-PLANTA MACRODRENAGEM GUARITUBA

 94

7-SIFÃO INVERTIDO

8-DRENAGEM GERAL EM PLANTA

 95

9-RELATÓRIO FOTOGRÁFICO

MUNICÍPIO: PIRAQUARA PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA:28/08/2006

FOTO 1 _ CANAL PARALELO

FOTO 2 _ BACIA DE ACUMULAÇÃO

 96

MUNICÍPIO: PIRAQUARA PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA:28/08/2006

FOTO 3 _BACIA DE ACUMULAÇÃO

FOTO 4_BACIA DE ACUMULAÇÃO

 97

MUNICÍPIO: PIRAQUARA PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA:31/01/2006

FOTO 5_TRAVESSIA DUPLA EM CONCRETO

FOTO 6_EXECUÇÃO DE TRAVESSIA EM CONCRETO

 98

10 SOLUÇÕES DE DRENAGEM EM CAMPO LARGO

10.1 LOCALIZAÇÃO DA BACIA DE DRENAGEM DO RIO ITAQUI

11PLANTA DE LOCALIZAÇÃO
 99

12 PROJETO DE CANALIZAÇÃO DE AFLUENTE EM TRECHO URBANO

Execução de Macrodrenagem urbana com a implantação de canal de

regularização do córrego da Avenida dos Expedicionários, contendo trechos de seções
variadas em concreto pré-moldado e em gabião.
O projeto é composto por trechos com: canal de ligação, canal principal, tomada
d’água, poço de captação, galerias de águas pluviais, emissário, bueiros simples e
duplos, dissipador de energia, serviços de urbanização e proteção (incluindo serviços de
demolições, relocação de postes e redes, demolição e reconstrução de pavimento.
Execução de: muro palito, caixas, poços, revestimentos, paisagismo, serviços diversos, e
demais itens e especificações constantes no projeto), perfazendo uma extensão de 1.660
metros.

13 RELATÓRIO FOTOGRÁFICO

MUNICÍPIO: CAMPO LARGO PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira DATA: 31/01/2006

FOTO 1 _ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

 100

FOTO 2 _AV. FRITZ ERWIN SCHIMIDT

MUNICÍPIO: CAMPO LARGO PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA:31/01/2006

FOTO 3_ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

 101

FOTO 4 _ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

MUNICÍPIO: CAMPO LARGO PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA: 31/01/2006

FOTO 5_ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

 102

MUNICÍPIO: CAMPO LARGO PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA: 31/01/2006

FOTO 6_ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

FOTO 7 _ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

 103

UNICÍPIO: CAMPO LARGO PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA:31/01/2006

FOTO 8_ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

FOTO 9 _ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

 104

MUNICÍPIO: CAMPO LARGO PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira DATA: 31/01/2006

FOTO 10_ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

FOTO 11 _ AV. DOS EXPEDICIONÁRIOS

 105

14 SOLUÇÕES DE DRENAGEM NO LITORAL DO ESTADO

DESCRIÇÃO: Urbanização da Orla de Guaratuba, Avenida Atlântica, 13.103,50 m2,

incluindo os serviços preliminares, drenagem, execução de ciclovia, pista de rolamento,
paisagismo e urbanismo, sinalização de trânsito e serviços complementares.

15 PROJETO GERAL DA RECUPERAÇÃO DA ORLA

15.1 RAMO CENTRAL

15.2 RAMO INICIAL

 106

15.3 RAMO FINAL

 107

16 RELATÓRIO FOTOGRÁFICO

MUNICÍPIO: GUARATUBA PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira DATA:
28/08/2006

FOTO 1_ GABIÃO

FOTO 2_GABIÃO
 108

MUNICÍPIO: GUARATUBA PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA:28/08/2006

FOTO 3_GABIÃO

FOTO 4_ESCAVAÇÃO PARA O GABIÃO

 109

MUNICÍPIO: GUARATUBA PROJETO: DRENAGEM

PROGRAMA: TÉCNICO: Luiz Antonio Xavier da Silveira
DATA: 31/01/2006

FOTO 5_GABIÃO GEOTEXTIL

FOTO 6_EXECUÇÃO DA ESCAVAÇÃO

 110

3 SANEAMENTO: ÁGUA E ESGOTOS

Segundo Neri (2007) o Brasil vive atualmente, a realidade das cidades europeias
do século XIX quando se olha o saneamento básico. O desordenamento urbano no caso
brasileiro surpreende mais do na Índia, pelo fato de termos mais renda e um estado maior
que o deles. Estas deveriam ser condições para se evitar o caos nas cidades. O mesmo
autor relata ainda, que a falta de saneamento básico é a causa primeira de mortes e
doenças de mulheres grávidas e bebês.
Neri (2007) sustenta que a saúde funciona como um canal condutor dos efeitos
da falta de saneamento, sobre outros aspectos da vida humana como a educação e a
renda. Assim, o autor elabora um esquema que mostra bem, os impactos da falta de
saneamento para a saúde:

GRÁFICO 2–KALUAN, Bernardo. Impactos sociais da falta de saneamento. Disponível

em:<https://www.freetheessence.com.br/sustentabilidade/na-rua/saneamento-basico/>Acesso em: 12
ago.2017.

FIGURA 24 – KALUAN, Bernardo. Impactos sociais da falta de saneamento. Disponível

em:<https://www.freetheessence.com.br/sustentabilidade/na-rua/saneamento-basico/>Acesso em: 12
ago.2017.
 111

Várias pesquisas confirmam que a principal causa de ausência nas escolas são
as doenças, sendo que a presença de saneamento na cidade gera redução das
abstinências no trabalho e nas escolas.
Segundo Motta (2014), o setor de saneamento do Brasil sofreu grandes
modificações nas últimas quatro décadas. A primeira foi com a criação do PLANASA15que
abandonou o sistema municipalista, e por meio das empresas estaduais de saneamento
aumenta a cobertura de água urbana e de rede de esgotos.
Os efeitos do ambiente hiperinflacionário dos anos 1980 e a ausência de
incentivos à eficiência geraram, por outro lado, um alto grau de inadimplência das
empresas estaduais, culminando com a falência do sistema. Com o fim do BNH no início
dos anos 1990, o setor tentou várias formas de aparato institucional para planejamento e
regulação que nunca conseguiram ter continuidade e eficácia, mudando-se desde o
Ministério do Planejamento até o atual Ministério das Cidades.
Motta (2014) explica que em termos de investimentos ensaiou-se, com a
estabilidade macroeconômica iniciada em 1994, uma retomada dos investimentos e de
alinhamento tarifário que foi drasticamente interrompida com a crise fiscal pós-1998.
De um patamar de 0,35% do PIB Municipal, os investimentos caíram para 0,25%.
O setor continua sem um quadro regulatório e institucional. Desde 2001 existe um projeto
de Lei PL 4.14716 no Congresso Nacional que ainda enfrenta controvérsias em suas
questões básicas, tais como: poder concedente e o papel do setor privado, portanto, com
muita dificuldade de aprovação. O projeto prevê a manutenção das empresas estaduais
nas grandes regiões metropolitanas. Atualmente mais de 80% (oitenta por cento) da
população brasileira é servida por empresas estaduais. O restante ainda é coberto por
empresas municipais e algumas intermunicipais.

3.1 SISTEMAS DE TRATAMENTO DE ESGOTOS

O saldo atual dos resultados das quatro últimas décadas foi expressivo em termos
de cobertura de água na área urbana (90%) e com quase 60% de acesso à rede de
esgoto. Os sistemas de esgotos podem ser classificados em: individual e coletivos.
Na maior parte das áreas urbanas do Brasil, os sistemas são individuais e
compostos de tratamentos domésticos de edificações unifamiliares. Esse sistema pode

15PLANASA-Plano Nacional de Saneamento.

16LARA, Maria do Carmo Gestão Pública - A defesa de uma política nacional de saneamento. Disponível
em:https://www.almg.gov.br/export/sites/default/consulte/publicacoes_assembleia/periodicas/revistas/arquiv
os/pdfs/31pdf>.Acesso em: 24 ago.2017.
 112

ser satisfatório em áreas de baixa densidade, com solo de permeabilidade e com

profundidade do lençol freático adequados. No entanto, convém salientar que o sistema
individual pode ocasionar contaminações no caso de extravasamento e de ligações
clandestinas.
Os sistemas de esgotos coletivos são divididos em unitário e separador absoluto.
No sistema unitário as águas da chuva são coletadas em conjunto com as águas
residuais e encaminhadas para tratamento. Ocorre que em épocas de chuvas intensas, o
sistema não possui capacidade de tratar todo o volume coletado ocasionando poluição
dos corpos receptores.
No sistema separador as águas pluviais são isoladas das residuais. É o sistema
utilizado no Brasil, tem a vantagem da desconcentração do lançamento, da utilização de
diâmetros reduzidos e consequentemente de custos reduzidos. Uma cidade ou uma área
da cidade pode possuir uma combinação destes sistemas de modo simultâneo,
especialmente no caso de ligações clandestinas de esgotos nas galerias de águas
pluviais. Todavia, essa cobertura de serviços não conseguiu mitigar os efeitos
distributivos, e continua concentrada nas regiões e nas classes de renda mais ricas.

3.2 HISTÓRICO

Os investimentos das empresas estaduais medidos por habitantes declinaram no

fim da década passada, em mais de 50% (cinquenta por cento). A privatização dessas
empresas não ocorreu, e o setor privado ficou restrito às concessões municipais, que
mostraram uma capacidade de investimento muito maior nas empresas privadas que nas
públicas.
Todavia, a indefinição na aprovação do marco regulatório do setor estancou a
expansão do capital privado. Mais ainda, a disputa pelo poder concedente também
restringiu as inversões nas empresas estaduais que dependem de renovação de
contratos de concessão de Municípios.
Associado a esse quadro de baixo investimento, o desempenho financeiro e
produtivo das empresas compromete também, a eficiência das inversões que acabam
sendo realizadas. A despeito de exercerem as tarifas mais altas, as empresas regionais,
quando comparadas com as empresas municipais, apresentam um nível de lucratividade
21% (vinte e um por cento) menor, com maiores salários médios e altas perdas de
distribuição e de inadimplência.
 113

Em suma, geram muito menos produção por real gasto, embora tenham uma
contribuição maior de recursos “não-onerosos” para seus investimentos. Além disso,
oferecem menor cobertura de coleta de esgoto. Embora ainda cobrindo só 3% (três por
cento) da população brasileira e concentradas na esfera municipal, as empresas privadas
apresentam um desempenho financeiro mais favorável com menores índices de perdas
de distribuição e de inadimplência que as incumbentes públicas.
Em termos de eficiência, ambas parecem gerar um nível equivalente de produção
por real gasto, e atuam com tarifas muito próximas. Essas evidências sugerem que as
empresas públicas estejam sendo ineficientes e, portanto, dissipando as economias de
escala que justificariam sua abrangência regional.

3.3 COLETA

Segundo Neri (2007), também revela que as empresas privadas têm sido mais
dinâmicas nos seus investimentos sem excessos tarifários, além de serem muito mais
saudáveis financeiramente. A experiência brasileira na área de saneamento revela que:

• A indefinição no marco regulatório inibe a expansão do capital privado e,

possivelmente, também as inversões públicas quando as concessões estão
expirando.

• As empresas privadas, ainda em pequeno número, estão na média investindo

mais que as públicas sem cometer abusos tarifários.

• Não existem evidências de melhor desempenho tanto financeiro como produtivo

das empresas regionais sobre as municipais para justificar economicamente, com
base em dados pretéritos, a abrangência regional dos serviços.

Em suma, as questões que atualmente impedem a evolução do marco regulatório

do setor de saneamento no Brasil, não encontram respaldo quando analisamos a
evolução do setor. Isto não quer dizer que as empresas privadas serão sempre mais
eficientes que as públicas, e que não haja economia de escala significativa e incentivo
abuso tarifários. O que essas evidências estão sugerindo é que, mesmo na ausência de
marco regulatório, as poucas concessões às empresas privadas, além das pressões dos
seus acionistas, são passíveis de penalização do poder concedente municipal e, assim,
conseguem atuar de forma mais eficiente e dinâmica.
Já as empresas públicas, na ausência desse marco, continuam desprovidas de
incentivos à eficiência e, portanto, dissipam o seu potencial de economias e aplicam
 114

tarifas mais elevadas. A própria definição/noção de desenvolvimento sustentável

pressupõe um conjunto de aspectos complexos, segundo Coutinho; Macedo-Soares; Silva
(2006, p. 766), apud Neri:

A noção de desenvolvimento sustentável integra as propostas do

ecodesenvolvimento e do desenvolvimento endógeno e local, abarcando as
dimensões econômicas, política, tecnológica, ecológica e cultural, constitutivas de
toda sociedade humana. Envolve, portanto, objetivos situados no tripé equidade
social-conservação ambiental-eficiência econômica [grifos nossos].

3.4 TIPOS DE TRATAMENTO

Segundo a Sabesp17, para tratar o esgoto são realizados diversos procedimentos

diferentes, um para cada tipo de situação ou necessidade. Na ordem os procedimentos
são:
Reator Anaeróbio de Fluxo Ascendente (RAFA) – É um reator fechado. Com
tratamento biológico que ocorre por processo anaeróbio, isto é, sem oxigênio. A
decomposição da matéria orgânica é feita por micro-organismos presentes na parte de
lodo.
O esgoto sai da parte de baixo do reator e passa pela camada de lodo que atua
como um filtro. A eficiência atinge de 65% (sessenta e cinco por cento) a 75% (setenta e
cinco por cento) e, por isso, é necessário um tratamento complementar que pode ser feito
através da lagoa facultativa. É um mecanismo compacto e de fácil operação.
Lagoa facultativa – Tem de 1,5 (um e meio) a 3 (três) metros de profundidade. O
termo "facultativo" refere-se à mistura de condições aeróbias e anaeróbias (com e sem
oxigenação). Em lagoas facultativas, as condições aeróbias são mantidas nas camadas
superiores das águas, enquanto as condições anaeróbias predominam em camadas
próximas ao fundo da lagoa.
Embora parte do oxigênio necessário para manter as camadas superiores
aeróbias seja fornecida pelo ambiente externo, a maior parte vem da fotossíntese das
algas, que crescem naturalmente em águas com grandes quantidades de nutrientes e
energia da luz solar.
As bactérias que vivem nas lagoas utilizam o oxigênio produzido pelas algas para
oxidar a matéria orgânica. Um dos produtos finais desse processo é o gás carbônico, que
é utilizado pelas algas na sua fotossíntese.
17
SABESP- é a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
 115

Este tipo de tratamento reduz grande parte do lodo, e é ideal para comunidades
pequenas, normalmente situadas no Interior do Estado.
Lagoa anaeróbia – Neste caso, as lagoas são profundas, entre 3 (três) e 5
(cinco) metros, para reduzir a penetração de luz nas camadas inferiores. Além disso, é
lançada uma grande carga de matéria orgânica, para que o oxigênio consumido seja
várias vezes maiores, que o produzido.
O tratamento ocorre em duas etapas. Na primeira, as moléculas da matéria
orgânica são quebradas e transformadas em estruturas mais simples. Já na segunda, a
matéria orgânica é convertida em metano, gás carbônico e água.
Lagoa aerada – O processo necessita de oxigênio e a profundidade das lagoas
varia de 2,5 a 4,0 metros. Os aeradores servem para garantir oxigênio no meio e manter
os sólidos bem separados do líquido (em suspensão). A qualidade do esgoto que vem da
lagoa aerada não é adequada para lançamento direto, pelo fato de conter uma grande
quantidade de sólidos. Por isso, são geralmente seguidas por outras, quando a separação
dessas partículas pode ocorrer.
Baias e valas de infiltração – Trata-se de um tratamento complementar que
consiste na passagem do esgoto por um filtro instalado no solo, formado por pedregulho e
areia.
Flotação – É um processo físico-químico, no qual uma substância coagulante
ajuda na formação de flocos de sujeira. Com isso, as partículas ficam mais concentradas
e fáceis de serem removidas. Para ajudar no tratamento, a água é pressurizada,
formando bolhas que atraem as partículas, fazendo com que elas flutuem na superfície. O
lodo formado é enviado a uma estação de tratamento de esgotos.
Lagoa de maturação – São lagoas de baixa profundidade, entre 0,5 a 2,5
metros, que possibilitam a complementação de qualquer outro sistema de tratamento de
esgotos. Ela faz a remoção de bactérias e vírus de forma mais eficiente devido à
incidência da luz solar, já que a radiação ultravioleta atua como um processo de
desinfecção.

3.5 ÁGUA DE REUSO

A reutilização ou o reuso de água ou o uso de águas residuárias não é um

conceito novo, e tem sido praticado em todo o mundo há muitos anos.
 116

Existem relatos de sua prática na Grécia Antiga, com a disposição de esgotos e

sua utilização na irrigação. No entanto, a demanda crescente por água tem feito do reuso
planejado da água um tema atual e de grande importância.
Neste sentido, deve-se considerar o reuso de água como parte de uma atividade
mais abrangente que é o uso racional ou eficiente da água, o qual compreende também o
controle de perdas e desperdícios, e a minimização da produção de efluentes e do
consumo de água.
Dentro dessa ótica, os esgotos tratados têm um papel fundamental no
planejamento e na gestão sustentável dos recursos hídricos, como um substituto para o
uso de águas destinadas a fins agrícolas e de irrigação, entre outros. Ao liberar as fontes
de água de boa qualidade para abastecimento público e outros usos prioritários, o uso de
esgotos contribui para a conservação dos recursos e acrescenta uma dimensão
econômica ao planejamento dos recursos hídricos.
O reuso reduz a demanda sobre os mananciais de água devido à substituição da
água potável por uma água de qualidade inferior. Essa prática, atualmente muito
discutida, posta em evidência e já utilizada em alguns países é baseada no conceito de
substituição de mananciais. Tal substituição é possível em função da qualidade requerida
para um uso específico.
Dessa forma, grandes volumes de água potável podem ser poupados pelo reuso
quando se utiliza água de qualidade inferior (geralmente efluentes pós-tratados) para
atendimento das finalidades que podem prescindir desse recurso dentro dos padrões
potáveis.

3.6 TIPOS DE REUSO

A reutilização de água pode ser direta ou indireta, decorrente de ações

planejadas ou não:

Reuso indireto não planejado da água: ocorre quando a água, utilizada em alguma
atividade humana, é descarregada no meio ambiente e novamente utilizada a
jusante, em sua forma diluída, de maneira não intencional e não controlada.
Caminhando até o ponto de captação para o novo usuário, a mesma está sujeita
às ações naturais do ciclo hidrológico (diluição, autodepuração).
 117

3.7 REUSO INDIRETO PLANEJADO DA ÁGUA

Ocorre quando os efluentes, depois de tratados, são descarregados de forma

planejada nos corpos de águas superficiais ou subterrâneas, para ser utilizada a jusante,
de maneira controlada, no atendimento de algum uso benéfico.
O reuso indireto planejado da água pressupõe que exista também um controle
sobre as eventuais novas descargas de efluentes no caminho, garantindo assim que o
efluente tratado estará sujeito apenas a misturas com outros efluentes que também
atendam ao requisito de qualidade do reuso objetivado.
Ocorre quando os efluentes, depois de tratados, são encaminhados diretamente
de seu ponto de descarga até o local do reuso, não sendo descarregados no meio
ambiente. É o caso com maior ocorrência, destinando-se a uso em indústria ou irrigação.

3.8 APLICAÇÕES DA ÁGUA RECICLADA

Irrigação paisagística: parques, cemitérios, campos de golfe, faixas de domínio de

autoestradas, campus universitários, cinturões verdes, gramados residenciais.

Irrigação de campos para cultivos: plantio de forrageiras, plantas fibrosas e de

grãos, plantas alimentícias, viveiros de plantas ornamentais, proteção contra geadas.

Usos industriais: refrigeração, alimentação de caldeiras, água de processamento.

Recarga de aquíferos: recarga de aquíferos potáveis, controle de intrusão

marinha, controle de recalques de subsolo.

Usos urbanos não potáveis: irrigação paisagística, combate ao fogo, descarga de

vasos sanitários, sistemas de ar condicionado, lavagem de veículos, lavagem de ruas e
pontos de ônibus, dentre outros.

Finalidades ambientais: aumento de vazão em cursos de água, aplicação em

pântanos, terras alagadas, indústrias de pesca.

Usos diversos: aquicultura, construções, controle de poeira, dessedentação de

animais.
 118

3.9 APROVEITAMENTO DE ÁGUAS DE CHUVA

As águas de chuva são encaradas pela legislação brasileira hoje em dia, como
esgoto, pois ela usualmente vai dos telhados, e dos pisos para as bocas de lobo aonde,
como “solvente universal”, vai carreando todo tipo de impurezas, dissolvidas, suspensas,
ou simplesmente arrastadas mecanicamente, para um córrego que vai acabar
desaguando num rio, que por sua vez, vai acabar suprindo uma captação para
Tratamento de Água Potável. Claro que essa água sofreu um processo natural de diluição
e autodepuração, ao longo de seu percurso hídrico, nem sempre suficiente para
realmente depurá-la.
Uma pesquisa da Universidade da Malásia (2010) deixou claro que após o início
da chuva, somente as primeiras águas carregam ácidos, microrganismos, e outros
poluentes atmosféricos, sendo que normalmente pouco tempo após a mesma já adquire
características de água destilada, podendo ser coletada em reservatórios fechados.
Para o uso humano, inclusive como água potável, deve sofrer evidentemente
filtração e cloração, o que pode ser feito com equipamento barato e simples, tipo Clorador
Embrapa ou Clorador tipo Venturi automático.
Em resumo, a água de chuva sofre uma destilação natural muito eficiente e
gratuita. Esta utilização é especialmente indicada para o ambiente rural, chácaras,
condomínios e indústrias. O custo baixo da água nas cidades, pelo menos para
residências, inviabiliza qualquer aproveitamento econômico da água de chuva para beber.
Já para Indústrias, onde a água é bem mais cara, é usualmente viável sim esse uso.
O Semiárido Nordestino tem projetos onde à competência e persistência,
combatem o usual imobilismo do ser humano, com a construção de cisternas para água
de beber para seus habitantes.

3.10 SISTEMA DE TRATAMENTO DE ÁGUA

As estações de tratamento de água (ETAs) da SABESP funcionam como

verdadeiras fábricas para produzir água potável. Das 237 (duzentas e trinta e sete)
estações: 28 (vinte e oito) abastecem a Região Metropolitana de São Paulo, e as outras
209 fornecem água aos Municípios do interior e litoral do Estado.
Atualmente, são tratados mais de 111 (cento e onze) mil litros de água por
segundo. É um número bem expressivo, mas que ainda pode aumentar. Projetos de
extensão e melhorias dos sistemas de abastecimento estão em andamento.
 119

FIGURA 25 - SABESP. Tratamento de água. Disponível

em:<http://site.sabesp.com.br/uploads/file/asabesp_doctos/Tratamento_Agua_Impressao.pdf>.Acesso em:
12 ago. 2017.

O processo convencional de tratamento de água é dividido em fases. Em cada

uma delas existe um rígido controle de dosagem de produtos químicos e
acompanhamento dos padrões de qualidade.
As etapas são:

Pré-cloração – Primeiro, o cloro é adicionado assim que a água chega à estação. Isso
facilita a retirada de matéria orgânica e metais.

Pré-alcalinização – Depois do cloro, a água recebe cal ou soda, que servem para ajustar
o pH* aos valores exigidos nas fases seguintes do tratamento.
Fator pH –O índice pH refere-se à água ser um ácido, uma base, ou nenhum deles
(neutra). Um pH de 7 é neutro; um pH abaixo de 7 é ácido e um pH acima de 7 é básico
ou alcalino. Para o consumo humano, recomenda-se um pH entre 6,0 e 9,5.

Coagulação – Nesta fase, é adicionado sulfato de alumínio, cloreto férrico ou outro

coagulante, seguido de uma agitação violenta da água. Assim, as partículas de sujeira
ficam eletricamente desestabilizadas e mais fáceis de agregar.

Floculação – Após a coagulação, há uma mistura lenta da água, que serve para provocar
a formação de flocos com as partículas.

Decantação – Neste processo, a água passa por grandes tanques para separar os flocos
de sujeira formados na etapa anterior.

Filtração – Logo depois, a água atravessa tanques formados porpedras, areia e carvão
antracito. Eles são responsáveis por reter a sujeira que restou da fase de decantação.

Pós-alcalinização – Em seguida, é feita a correção final do pH da água, para evitar a

corrosão ou incrustação das tubulações.
 120

Desinfecção – É feita uma última adição de cloro no líquido antes de sua saída da
Estação de Tratamento. Ela garante que a água fornecida chegue isenta de bactérias e
vírus até a casa do consumidor.

Fluoretação – O flúor também é adicionado à agua. A substância ajuda a prevenir cáries.

FIGURA 26 - SABESP. Tratamento de água. Disponível

em:<http://site.sabesp.com.br/uploads/file/asabesp_doctos/Tratamento_Agua_Impressao.pdf>.Acesso em:
12 ago. 2017.

3.11 O PROCESSO DE TRATAMENTO DE ÁGUA

O processo consiste na captação de água não tratada de alguma fonte, no caso

da foto a seguir, é uma represa, e torná-la própria ao consumo da população.

FIGURA 27 - FERNANDES, Gustavo. Separação de misturas e o tratamento de água. Disponível

em:<http://soumaisenem.com.br/quimica/aspectos-macroscopicos/separacao-de-misturas-e-o-tratamento-
de-agua>. Acesso em: 12 ago.2017.

• Adição inicial de cloro: tem por objetivo realizar um processo de oxidação de

metais presentes na água como ferro e manganês.
 121

• Adição de sulfato de alumínio: realiza o processo de coagulação, ou seja, de

aglomeração de partículas menores para posterior floculação.
• Floculação: processo de aglomeração de flocos que facilita a decantação.
• Decantação: é realizada no 3º tanque eliminando as impurezas mais pesadas.
• Filtração: utiliza camadas de areia, carvão e cascalho para eliminar as impurezas
menores.
• Adição final de cloro: utilizada como ação bactericida.
• Adição de flúor: auxilia o combate a cárie.

FIGURA 28 - FERNANDES, Gustavo. Separação de misturas e o tratamento de água. Disponível

em:<http://soumaisenem.com.br/quimica/aspectos-macroscopicos/separacao-de-misturas-e-o-tratamento-
de-agua>. Acesso em: 12 ago.2017.

3.12 HISTÓRICODO SANEAMENTO NO BRASIL

O primeiro indício de saneamento no Brasil ocorreu em 1561, quando Estácio de

Sá mandou escavar no Rio de Janeiro o primeiro poço para abastecer a cidade. Em 1673,
deu-se início do primeiro aqueduto do país, que ficou pronto em 1723, transportando
águas do rio Carioca em direção ao Chafariz, atualmente o aqueduto é conhecido como
os Arcos da Lapa. Em 1746, foram inauguradas linhas adutoras para os conventos de
Santa Tereza, e na Luz, Em São Paulo. Na capital paulista, o primeiro chafariz foi
construído em 1744 e em 1842, havia cinco chafarizes na cidade. No período colonial,
 122

ações de saneamento eram feitas de forma individual, resumindo-se à drenagem de

terrenos e instalação de chafarizes.
No final do século XIX, ocorreu a organização dos serviços de saneamento e as
províncias entregaram as concessões às companhias estrangeiras, principalmente
inglesas. O governo de São Paulo construiu o primeiro sistema de abastecimento de água
encanada, entre 1857 e 1877, após assinar contrato com a empresa Achilles Martin
D´Éstudens. Em Porto Alegre, o sistema de abastecimento de água encanada foi
concluído em 1861, e o do Rio de Janeiro em 1876, por Antônio Gabrielli. Com o uso do
decantador Dortmund, o sistema do Rio de Janeiro se tornou pioneiro na inauguração em
nível mundial de uma Estação de Tratamento de Água (ETA), com seis filtros rápidos de
pressão ar/água.
Com a péssima qualidade dos serviços prestados pelas companhias estrangeiras,
o Brasil estatizou o serviço de saneamento no início do século XX. A partir dos anos 1940,
se iniciou a comercialização dos serviços de saneamento. Surgem então as autarquias e
mecanismos de financiamento para o abastecimento de água, com influência do Serviço
Especial de Saúde Pública (SESP), hoje denominada Fundação Nacional de Saúde
(FUNASA).

Em 13 de outubro de 1969, o Decreto Lei 949, autorizou que o Banco Nacional de

Habitação (BNH) a aplicar nas operações de financiamento para o saneamento, além de
seus próprios recursos, os do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
Em 1971, foi instituído o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), onde foram
consolidados os valores que surgiram nos anos de 1950, autonomia e autossustentação,
por meio das tarifas e financiamentos baseados em recursos retornáveis. As decisões
passaram a ser concentradas, com imposições das companhias estaduais sobre os
serviços municipais, e uma separação das instituições que cuidavam da saúde e as que
planejavam saneamento.
Com a falência da PLANASA e a extinção do BNH, o setor de saneamento viveu
um vazio institucional. Em 1991, a Câmara Federal iniciou debates com a tramitação do
PLC 199, que dispunha sobre a politica nacional de saneamento. Após quatro anos de
discussões foi vetado integralmente o PLC 199, sob a justificativa do governo federal de
que era incompatível com a Lei das Concessões. Em 1995, a Lei de Concessão nº 8.987
regulamentou o artigo 175 da Constituição Federal, que previu a concessão de serviços
públicos e autorizou a outorga desses serviços. Foram tentadas estratégias de
privatização com outros Projetos de Lei para o saneamento, como o PLS 266 que
 123

buscava transferir a titularidade dos serviços para o Estado, com um inter-relacionamento

entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O PL 4.147/2001 foi mais uma tentativa de tomar dos Municípios a titularidade
dos serviços de saneamento. Todos os projetos foram negados no Congresso Nacional
por iniciativa do movimento municipalista brasileiro, que batalhou pelo arquivamento
definitivo de tais propostas. Em 2004, a Lei da PPP (Parceria Público-Privada), nº 11.079,
definiu regras gerais para licitar e contratar parcerias público-privadas por parte dos
governos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais, permitindo que fossem
realizadas as primeiras concessões para companhias privadas.
A resolução nº 518 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e do
Ministério da Saúde, estabeleceu padrões da potalidade da água para o consumo
humano, iniciando a formação do marco legal do setor de saneamento no Brasil.
Em 2005, a Lei de Consórcio Público nº 11.107 definiu as condições para que a
União, Estados, Distrito Federal e Municípios estabelecessem consórcios públicos, para
desenvolver projetos de interesse comum. Após intensa luta dos Municípios pela
titularidade dos serviços de saneamento, no dia 05 de janeiro de 2007, foi sancionada a
Lei Federal nº 11.445, chamada de Lei Nacional do Saneamento Básico (LNSB), que teve
vigência a partir de 22 de fevereiro do mesmo ano, estabelecendo as diretrizes nacionais
para o saneamento básico no Brasil, determinando que a União elabore o Plano Nacional
de Saneamento Básico (PNSB).
Para usufruir dos benefícios estabelecidos por lei, os Municípios devem elaborar
seus planos municipais definindo horizontes de universalização da prestação de serviços.
A Lei Federal nº 11.445 esclareceu e deu encaminhamento a várias questões que
não estavam cobertas pela legislação até então, definindo diretrizes nacionais para a
prestação de serviços de água e esgoto, fixando os direitos e obrigações da União de
manter, estabelecendo regulação, inspecionando e planejando políticas para o setor. A lei
determinou a criação de entidade reguladora específica em cada instância governamental
e estabeleceu objetivos para o planejamento municipal de saneamento e criou
mecanismos legais e políticos de pressão para atingir metas.
Após a aprovação do marco regulatório, em complemento a Lei nº 11.445, os
municípios passaram a se estruturar como poder concedente. Desde então, tem sido
crescente a participação de empresas privadas no setor de saneamento, chegando em
2014 com pouco mais de 10% (dez por cento) do setor e a expectativa da ABCON
(Associação das Concessionárias Privadas de Água e Esgoto) é de que a iniciativa
 124

privada atinja 30% do setor até o final de 2017, quando o marco regulatório completará 10
anos.

3.13 MANANCIAIS

Declaração Universal dos Direitos da Água

Art. 1º - A água faz parte do patrimônio do planeta. Cada continente, cada povo,
cada nação, cada região, cada cidade, cada cidadão é plenamente responsável
aos olhos de todos.
Art. 2º - A água é a seiva do nosso planeta. Ela é a condição essencial de vida de
todo ser vegetal, animal ou humano. Sem ela não poderíamos conceber como são
a atmosfera, o clima, a vegetação, a cultura ou a agricultura. O direito à água é um
dos direitos fundamentais do ser humano: o direito à vida, tal qual é estipulado do
Art. 3 º da Declaração dos Direitos do Homem.
Art. 3º - Os recursos naturais de transformação da água em água potável são
lentos, frágeis e muito limitados. Assim sendo, a água devem ser manipulada com
racionalidade, precaução e parcimônia.
Art. 4º - O equilíbrio e o futuro do nosso planeta dependem da preservação da
água e de seus ciclos. Estes devem permanecer intactos e funcionando
normalmente para garantir a continuidade da vida sobre a Terra. Este equilíbrio
depende, em particular, da preservação dos mares e oceanos, por onde os ciclos
começam.
Art. 5º - A água não é somente uma herança dos nossos predecessores; ela é,
sobretudo, um empréstimo aos nossos sucessores. Sua proteção constitui uma
necessidade vital, assim como uma obrigação moral do homem para com as
gerações presentes e futuras.
Art. 6º - A água não é uma doação gratuita da natureza; ela tem um valor
econômico: precisa-se saber que ela é, algumas vezes, rara e dispendiosa e que
pode muito bem escassear em qualquer região do mundo.
Art. 7º - A água não deve ser desperdiçada, nem poluída, nem envenenada. De
maneira geral, sua utilização deve ser feita com consciência e discernimento para
que não se chegue a uma situação de esgotamento ou de deterioração da
qualidade das reservas atualmente disponíveis.
Art. 8º - A utilização da água implica no respeito à lei. Sua proteção constitui uma
obrigação jurídica para todo homem ou grupo social que a utiliza. Esta questão
não deve ser ignorada nem pelo homem nem pelo Estado.
Art. 9º - A gestão da água impõe um equilíbrio entre os imperativos de sua
proteção e as necessidades de ordem econômica, sanitária e social.
Art. 10º - O planejamento da gestão da água deve levar em conta a solidariedade
e o consenso em razão de sua distribuição desigual sobre a Terra.

3.14TRATAMENTO

Para que a água doce, proveniente de rios, lagos e poços, seja consumível é
necessário que seja pura, algo nem sempre garantido a partir de sua fonte natural. Por
 125

esse motivo, os processos de Tratamento de Água foram desenvolvidos pelo ser

humano, para a purificação da água destinada ao consumo humano.
O Tratamento de Água é um conjunto de procedimentos físicos e químicos,
aplicados à água para livrá-la de qualquer tipo de contaminação, evitando a transmissão
de doenças. Esse tratamento é normalmente realizado nas chamadas Estações de
Tratamento de Água (ETA), cumprindo as seguintes etapas:

• Captação: primeiramente a água é captada na sua forma natural (bruta) em

mananciais (nascentes de rios) ou poços subterrâneos e direcionados por meio de
enormes tubulações para as ETAs.
• Coagulação - a ETA é composta por vários tanques. No primeiro deles, a água
recebe uma determina quantidade de sulfato de alumínio. Esta substância serve
para aglomerar (juntar) as partículas sólidas que se encontram na água como, por
exemplo, a argila.
• Floculação – após a coagulação, a água é encaminhada a tanques de concreto
que a colocam em movimento. Com isso, as partículas sólidas se aglutinam em
flocos maiores.
• Decantação – a seguir, a água é distribuída em outros tanques, onde repousa por
determinado tempo. Por ação da gravidade, os flocos com as impurezas e
partículas ficam depositados no fundo dos tanques, separando-se da água.
• Filtração – já decantada, a água passa por filtros formados por carvão, areia e
pedras. Nessa etapa, impurezas minúsculas ficam retidas nos filtros, concluindo a
limpeza física da água.
• Desinfecção – a adição de elementos químicos é necessária para desinfetar a
água que está, até então, fisicamente limpa. Nessa etapa se aplicamo cloro ou
ozônio para eliminar microorganismos causadores de doenças.
• Fluoretação – de acordo com padrões da Organização Mundial da Saúde (OMS),
à água desinfetada é acrescentado flúor, elemento que ajuda a prevenir a
formação de cárie dentária em crianças.
• Correção de PH – finalmente é aplicada na água certa quantidade de cal hidratada
ou carbonato de sódio. Esse procedimento serve para corrigir a alcalinidade da
água (PH), preservando a rede de encanamento que irá distribuí-la de futuras
corrosões.
 126

3.15 DISTRIBUIÇÃO

O Brasil é um país que possui muita água doce, porém, há uma má distribuição
territorial do recurso.
São conhecidos os números da distribuição da água no mundo. Apenas 3% (três
por cento) de todos os recursos hídricos existentes no planeta são de água doce própria
para consumo.
Para dificultar ainda mais a situação, desse total de água doce existente, a maior
parte encontra-se nas geleiras e no lençol freático. Por sorte, o Brasil possui a maior
reserva mundial de água potável, aproximadamente 12% (doze por cento) do montante
total, o que não necessariamente livra o país de sofrer com a falta desse importante
recurso natural.
Uma das grandes questões referentes à problemática da água no Brasil está na
localização geográfica, da disponibilidade desse elemento. A distribuição da água no
Brasil é naturalmente desigual, de modo que justamente as áreas menos povoadas do
país é que concentram a maior parte dos recursos hídricos. Na tabela a seguir, a relação
entre densidade demográfica e a disponibilidade de água entre as diversas regiões do
país.

TABELA 3 – IBGE /Agência Nacional das Águas. Densidade demográfica e a disponibilidade de água.
Disponível em:http://mundoeducacao.bol.uol.com.br/geografia/distribuicao-agua-no-brasil.htm>.Acesso em:
15 ago. 2017.

A região Norte, que possui uma densidade de apenas 4,12 habitantes para cada
quilômetro quadrado, concentra quase 70% (setenta por cento) de todos os recursos
hídricos disponíveis no Brasil. A maior parte desses recursos encontra-se nos rios da
Bacia do Amazonas e, principalmente, no Aquífero Alter do Chão, exclusivo dessa região
 127

e com um volume de água superior ao Aquífero Guarani, que se distribui entre as demais
áreas (exceto o Nordeste).

A região nordestina, por outro lado, conta com uma densidade de 34,15 pessoas
para cada quilômetro quadrado, ao passo em que detém apenas 3,3% de todos os
recursos hídricos do país, o que seria mais do que suficiente se houvesse políticas
públicas de combate à seca nessa área. Vale lembrar, que apenas uma parte do Nordeste
– a região do Polígono das Secas – é que eventualmente sofre com a falta d'água, e não
a região nordestina como um todo.
A região Centro-Oeste apresenta um melhor equilíbrio. Sua densidade
demográfica apresenta uma média de 8,75 habitantes para cada quilômetro quadrado, e
sua população total representa pouco mais que 6% do total da população brasileira. A
região possui aproximadamente de 15,7% dos recursos hídricos do país, relativamente
bem distribuídos em seu interior, embora o Pantanal mato-grossense detenha a maior
parte.
Já o Sudeste conta com apenas 6% dos recursos hídricos do país e uma
densidade demográfica superior aos 86 habitantes para cada quilômetro quadrado, média
que se acentua muito nas áreas das grandes cidades, principalmente Rio de Janeiro, São
Paulo e Belo Horizonte. A capital paulista é a que mais vem sofrendo com a seca que se
iniciou no ano de 2014, embora as raízes do problema de baixa nos reservatórios sejam
anteriores. Há, inclusive, uma disputa política muito forte entre Rio e São Paulo
envolvendo a transposição do Rio Paraíba do Sul.
A região Sul do Brasil, por sua vez, apresenta um desequilíbrio menor, porém não
menos preocupante. Com uma densidade demográfica de 48,58 habitantes por quilômetro
quadrado e aproximadamente 15% da população brasileira, os sulistas detêm
aproximadamente 6,5% da água potável do país.
Em geral, o que podemos observar é que, apesar da má distribuição da água no
território brasileiro, mesmo as áreas com menor disponibilidade de água podem ser
corretamente abastecidas se existirem planejamentos e ações públicas de interesse
social. Além disso, a conservação de rios, mananciais e também das reservas florestais é
de fundamental importância para a preservação desse estratégico e vital recurso natural.
A causa da escassez de água no Nordeste reside, primeiramente, na baixa
pluviosidade e irregularidade das chuvas da região, além de uma estrutura geológica que
não permite acumular de maneira satisfatória água no subsolo, o que, de certa forma,
interfere inclusive no volume de água dos rios. Contudo, para além de questões
 128

geográficas, sabe-se que a escassez de água no semiárido nordestino tem um histórico

de promessas políticas não cumpridas e é um problema que necessita de resposta
urgente e prioritária.
Incorporado a esse contexto, há papéis diferentes a serem desempenhados pelas
prefeituras, Estados, Governo Federal e pelos cidadãos. Como exemplo da temática de
distribuição de água no Brasil tem-se dois exemplos atuais:

3.16 TRANSPOSIÇÃO DO RIO SÃO FRANCISCO

O Projeto de Integração do Rio São Francisco com as Bacias do Nordeste

Setentrional, empreendido pelo governo Lula, sobretudo pelo Ministério da Integração
Nacional, da maneira que está sendo proposto é um equívoco, segundo Rodrigues
(2005). A mesma autora pondera que o projeto localiza-se em área de clima semiárido,
com pequena precipitação pluviométrica e temperatura elevada.
A transposição de rios, córregos de uma bacia hidrográfica localizada em clima
semiárido, provocará consequências que não estão sendo analisadas.
O que ocasionará se “furar” a bacia do Rio São Francisco?
As análises consideram todas as possibilidades que a interferência na natureza
provocaria na região? Analisa-se a complexidade socioespacial?
Trata-se, na verdade, de um macro sistema de engenharia, onde o espaço é
pensado de forma geométrica e não geográfica, ou seja, calcula-se a vazão para uma
possível retirada, 3,5% da vazão total do Rio São Francisco, a capacidade das estações
de bombeamento, a extensão dos aquedutos, o diâmetro dos túneis, e pouco, ou nada, se
estuda sobre a complexidade socioespacial da região, sobre os impactos sociais.
Afinal, de que adiantaria levar água para uma região onde a concentração
fundiária é, ainda, o principal obstáculo a ser transposto?
De que adiantaria levar água para uma região onde as pessoas não têm terra?
E por último, quem usará essa água? O problema fundamental é a cerca das
propriedades, ou a seca?
 129

FIGURA 29 – RODRIGUES, Arlete Moisés. Transposição do Rio São Francisco. Disponível

em:http://www.meioambientenews.com.br/conteudo.ler.php?q[1%7Cconteudo.idcategoria]=55&id=90>.Aces
so em: 15 ago.2017.

São 477(quatrocentos e setenta e sete) quilômetros de canais, com túneis e

reservatórios para bombeamento da água. Mas, como acontece com a maioria das obras
brasileiras, a transposição do São Francisco também atrasou — e ficou mais cara.
Inicialmente, a previsão era de que seria inaugurada em 2012 por R$ 4,7 bilhões.
Ao longo do caminho, o projeto prevê a construção de nove estações de
bombeamento de água. Irregularidades e indícios de superfaturamento identificados pelo
Tribunal de Contas da União (TCU) também fazem parte do empreendimento, que,
segundo o ministro da Integração Nacional, Francisco Teixeira, estará 75% pronto até o
fim de 2016.

3.17 HIDRELÉTRICA DE BELO MONTE

O projeto prevê a construção de uma barragem principal no Rio Turvão

formando o Reservatório do Xingu, no Estado do Pará. A partir deste reservatório, parte
da água seria desviada por um canal de derivação de 20 km de comprimento e 200 m de
largura para um reservatório intermediário, localizado a aproximadamente 50 km de
Altamira.
A área total dos reservatórios é de 516 km². A área a ser alagada é apenas parte
desse total, pois este inclui a calha atual do Rio Xingu. Projeto foi iniciado em 1975 e o
governo assinou o contrato de execução em 2011, previsto para entrar em operação em
2015, só será concluído em 2019.
 130

Há opiniões conflitantes sobre a construção da usina. As organizações sociais

têm convicção de que o projeto tem graves problemas e lacunas na sua formação.
O movimento contrário à obra, encabeçado por ambientalistas e acadêmicos,
defende que a construção da hidrelétrica irá provocar a alteração do regime de
escoamento do rio, com redução do fluxo de água, afetando a flora e fauna locais e
introduzindo diversos impactos socioeconômicos. Um estudo formado por quarenta
especialistas e 230 páginas, defende que a usina não é viável dos pontos de vista social e
ambiental.
Outro fator que pesa nas argumentações contra a construção é que a obra irá
inundar permanentemente os igarapés Altamira e Ambé, que cortam a cidade de Altamira,
e parte da área rural de Vitória do Xingu. A vazão da água à jusante do barramento do rio
em Volta Grande do Xingu será reduzida e o transporte fluvial até o Rio Bacajá, um dos
afluentes da margem direita do Xingu será interrompido.
Atualmente, este é o único meio de transporte para comunidades ribeirinhas e
indígenas chegarem até Altamira, onde encontram médicos, dentistas e fazem seus
negócios, como a venda de peixes e castanhas.
A alteração da vazão do rio, segundo os especialistas, altera todo o ciclo
ecológico da região afetado que está condicionada ao regime de seca e cheia. A obra irá
gerar regimes hidrológicos distintos para o rio. A região permanentemente alagada deverá
impactar na vida de árvores, cujas raízes irão apodrecer. Estas árvores são à base da
dieta de muitos peixes.
Além disto, muitos peixes fazem a desova no regime de cheias, portanto, estima-
se que na região seca haverá a redução nas espécies de peixes, impactando na pesca
como atividade econômica e de subsistência de povos indígenas e ribeirinhos da região.
De resto, as análises sobre o Estudo de Impacto Ambiental de Belo Monte feitas
pelo Painel de Especialistas, que reúne pesquisadores e pesquisadoras de renomadas
universidades do país, apontam que a construção da hidrelétrica vai implicar um caos
social que seria causado pela migração de mais de 100 mil pessoas para a região e pelo
deslocamento forçado de mais de 20 mil pessoas.
Tais impactos, segundo o Painel, são acrescidos pela subestimação da população
atingida e pela subestimação da área diretamente afetada.
 131

3.18 CRISE HÍDRICA EM SÃO PAULO

O enfrentamento de uma crise hídrica, dependendo da abrangência e da

profundidade, exige planejamento não apenas da companhia de água e saneamento, mas
também de diversas instituições, particularmente das prefeituras e das entidades gestoras
de recursos hídricos. É preciso que haja ação coordenada para mitigar os efeitos da seca,
principalmente sobre os mais desprotegidos, sem pretensão de que a sociedade possa
funcionar normalmente enquanto os estoques de água nos mananciais se mantiverem
anormalmente baixos.
O enfrentamento de uma crise hídrica, dependendo da abrangência e da
profundidade, exige planejamento não apenas da companhia de água e saneamento, mas
também de diversas instituições, particularmente das prefeituras e das entidades gestoras
de recursos hídricos. É preciso que haja ação coordenada para mitigar os efeitos da seca,
principalmente sobre os mais desprotegidos, sem pretensão de que a sociedade possa
funcionar normalmente enquanto os estoques de água nos mananciais se mantiverem
anormalmente baixos.
Por essa razão, foi criado o Comitê de Crise Hídrica no Âmbito da Região
Metropolitana de São Paulo. Pouco antes da eclosão da crise, havia sido concluído o
Plano Diretor de Aproveitamento de Recursos Hídricos para a Macrometrópole Paulista
(Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos do Estado de São Paulo, 2013).
De acordo com o Plano, em 2008 a população da Macrometrópole somava 31
milhões de habitantes. Captava-se nos rios e lagos 109 m3/s de água bruta (sem
tratamento) para abastecimento das cidades (49%), 70 m3/s para uso industrial (31%) e
44 m3/s (20%) para irrigação. É preciso não confundir água bruta com água tratada. Por
exemplo, a indústria consome 31% da água bruta e apenas 3% da água tratada,
produzida pela Sabesp.
Anualmente, são realizadas uma avaliação dos cenários de utilização do Sistema
Cantareira e a simulação do comportamento esperado do manancial, incluídas a análise
da pluviometria, da afluência e das curvas de demanda para o Sistema, e a observação
das regras operativas determinadas pela outorga. No período do ano hidrológico
(outubro/13 a fevereiro/14) ocorreram 444 mm de chuvas na região do Cantareira, quando
a média é de 995 mm (-55 %). Mesmo com a dissipação do fenômeno anteriormente
citado em meados de fevereiro/14, a condição climatológica ao longo de 2014 continuou
crítica, com as precipitações pluviométricas muito abaixo das médias. Consequentemente
 132

os reservatórios continuaram a esvaziar.

FIGURA 30 – SABESP. Vazões anuais afluentes ao Sistema Cantareira (m³/s) – 1930 a 2014.
Disponível em:<http://site.sabesp.com.br/site/uploads/file/crisehidrica/chess_crise_hidrica.pdf>.Acesso
em: 15 ago. 2017.

A seguir, apresenta-se um detalhamento das alternativas utilizadas para

enfrentamento da crise hídrica:

• Rodízios:

Os rodízios de abastecimento são interrupções planejadas no fornecimento de

água à população, baseadas em regras que alternam períodos com e sem abastecimento,
com o objetivo de reduzir a vazão disponibilizada para a população e, consequentemente,
a retirada de água do manancial.
O rodízio apresenta as seguintes vantagens:

• Redução do consumo per capita é compulsória;

• A parcela da população que não economizaria água voluntariamente é forçada
a economizar;
• A região do Sistema Cantareira fica dividida em blocos, possibilitando novos
avanços dos outros sistemas em sua área de influência.

Por outro lado, apresenta as seguintes desvantagens:

• Riscos sanitários;
 133

• Aumento dos riscos de vazamentos nas redes que deixa uma “herança” nas
tubulações após o final do rodizio, com grande impacto no aumento das
perdas;
• Necessidade de criação de contingência para os serviços essenciais;
• Regiões mais distantes e altas podem ficar dias sem receber água pelo
eventual risco de descontrole na operação do rodízio, causado, por exemplo, por
ocorrências de falta de energia, vazamentos, altas temperaturas, entre outros, podendo
aumentar o grau de desconforto para a população e, consequentemente gerar graves
perturbações sociais.
Como estratégia a Sabesp adotou a Gestão de Consumo dos Clientes.

(Programa de Bônus)
 134

FIGURA 31 – SABESP. Adesão ao programa na RMSP. Disponível

em:<http://site.sabesp.com.br/site/uploads/file/crisehidrica/chess_crise_hidrica.pdf>.Acesso em: 15 ago.
2017.

3.18.1 Transferência de água tratada de outros Sistemas Produtores

FIGURA 32 – SABESP. Evolução do avanço dos sistemas. Disponível

em:<http://site.sabesp.com.br/site/uploads/file/crisehidrica/chess_crise_hidrica.pdf>.Acesso em: 15 ago.
2017.

3.19 PREVENÇÃO DE DOENÇAS TRANSMITIDAS PELA ÁGUA

A falta de água potável e de esgoto tratado facilita a transmissão de doenças que,

calcula-se, provocam cerca de 30 mil mortes diariamente no mundo. A maioria delas
acontece entre crianças, principalmente as de classes mais pobres, que morrem
desidratadas, vítimas de diarreia causadas por micróbios.
 135

No Brasil, infelizmente mais de 3 (três) milhões de famílias não recebem água

tratada e um número de casas duas vezes e meia maior que esse não tem esgoto. Isso é
muito grave. Estima-se que o acesso à água limpa e ao esgoto reduziria em pelo menos
um quinto a mortalidade infantil.
Para evitar doenças transmitidas pela água devemos tomar os seguintes
cuidados:

- Proteger os açudes e poços utilizados para o abastecimento;

- Tratar a água eliminando micróbios e impurezas nocivas à saúde humana;
- Filtrar e ferver a água;
- Não lavar alimentos que serão consumidos crus com água não tratada como
verduras, frutas e hortaliças.

As principais doenças transmitidas pela água são:

- Diarreia infecciosa
- Cólera
- Leptospirose
- Hepatite
- Esquistossomose

3.20 DENGUE

A Dengue é classificada como uma virose, ou seja, uma enfermidade causada por
vírus. O vírus é transmitido para uma pessoa saudável através da picada da fêmea
contaminada do mosquito Aedes Aegypti.
Esta doença pode se manifestar de duas maneiras: a dengue clássica e a dengue
hemorrágica.

A) Dengue Clássica
Os sintomas são mais leves. O doente tem febre alta, dores de cabeça, nas
costas e na região atrás dos olhos. A febre começa a baixar a partir do quinto dia e os
sintomas, a partir do décimo dia. Na forma clássica, dificilmente ocorrem complicações,
porém alguns doentes podem apresentar quadros de hemorragias leves na boca e
também no nariz.
 136

B)Dengue hemorrágica

Ocorre quando a pessoa pega a doença por uma segunda vez.

Neste caso a enfermidade apresenta-se de forma mais grave. Nos cinco dias
iniciais, os sintomas são semelhantes ao do tipo clássico. Contudo, a partir do quinto dia,
alguns doentes podem apresentar hemorragias (sangramentos) em vários órgãos do
corpo e choque circulatório. Podem ocorrer também vômitos, tontura, dificuldades de
respiração, dores abdominais fortes e contínuas e presença de sangue nas fezes. Não
acontecendo um acompanhamento médico e tratamento adequado, a pessoa doente
pode falecer.
É no verão que esta doença faz um número maior de vítimas, pois o mosquito
transmissor encontra excelentes condições de reprodução. Nesta época do ano, as
temperaturas altas e o alto índice pluviométrico (grande quantidade de chuvas),
aumentam e melhoram o habitat ideal para a reprodução do Aedes Aegypti: a água
parada. Lata, pneus velhos, vasos de plantas, caixas d’água e outros locais deste tipo são
usados para fêmea deste inseto depositar seus ovos. Outro fator que torna os grandes
centros urbanos locais preferidos deste tipo de inseto é a grande quantidade de seu
principal alimento: o sangue humano.
Como não existem formas de acabar totalmente com o mosquito, a única maneira
de combater a doença é por fim aos locais onde a fêmea se reproduz.
No caso da dengue clássica, não há um tratamento específico. Os sintomas são
tratados e recomenda-se descanso e alimentação baseada em frutas, legumes e líquidos.
Os doentes não podem tomar analgésicos ou antitérmicos com base de ácido
acetil-salicílico (Aspirina, AAS, Melhoral, Doril, dentre outros), pois estes favorecem o
surgimento e desenvolvimento de hemorragias no organismo.
No caso mais grave, a hemorrágica, deve haver um rigoroso acompanhamento
médico em função dos possíveis casos de agravamento, com perdas de sangue e até
mesmo choque circulatório.
O ovo de Aedes Aegypti pode permanecer vivo em ambiente seco por quase um
ano. Se neste período ele entrar em contato com água, poderá nascer uma larva e, logo
em seguida, o mosquito.
A dengue não passa de pessoa para pessoa, nem mesmo por meio de frutas,
legumes, outros alimentos ou uso de objetos.
 137

A melhor estratégia para combater a doença é atacar na origem do problema: o

nascedouro dos mosquitos.
• Os transmissores da dengue, principalmente o Aedes Aegypti, proliferam-se
dentro ou nas proximidades de habitações (casas, apartamentos, hotéis, dentre
outros) em qualquer coleção de água limpa (caixas d'água, cisternas, latas,
pneus, cacos de vidro, vasos de plantas).
• As bromélias, que acumulam água na parte central (aquário), também
podem servir como criadouros. A transmissão da dengue é mais comum em cidades.
Também pode ocorrer em áreas rurais, mas é incomum em locais com altitudes
superiores a 1200 (um mil e duzentos) metros.
• Use tela protetora em janelas e portas, principalmente em residências
próximas a lagos, rios e represas.
• Lave os pratos de plantas e xaxins com um pano ou bucha, para eliminar
completamente os ovos dos mosquitos.
• Troque a água por areia molhada nos pratinhos.
• Limpe as calhas e as lajes das casas.
• Lave bebedouros de aves e animais com uma escova ou bucha. Troque a
água pelo menos uma vez por semana.
• Guarde as garrafas vazias de cabeça para baixo.
• Jogar no lixo copos descartáveis, tampinhas de garrafas, latas e tudo o que
acumula água. Mas atenção: o lixo deve ficar o tempo todo fechado.
• Não deixe a água, mesmo limpa, ficar parada em qualquer tipo de recipiente
como: garrafas, pneus, pratos de vasos de plantas e xaxim, bacias, copinhos
descartáveis, dentre outros.
• Mantenha sempre fechados: caixas d'água, cisternas, tambores, poços,
piscinas e outros depósitos de água.
Tomando esses cuidados básicos, reduz-se drasticamente a chance de o
mosquito se reproduzir.
 138

FIGURA 33 – AMARO, Adriano.Projeto de combate ao aedes aegypti. Disponível em:

<http://cupira.pe.gov.br/2016/02/governo-municipal-desenvolve-projeto-de-combate-ao-aedes-
aegypti/>.Acesso em: 15 ago.2017.

3.21 RISCOS URBANOS E PREVENÇÃO DE DESASTRES

A ocupação desordenada e a falta de fiscalização dos órgãos públicos são as

causas principais dos deslizamentos de terra no país. A resolução dessas questões
reduziria, e muito, o número de mortes e de prejuízos aos cofres públicos, já que nem
sempre há solução técnica viável para ocupação segura em determinadas áreas. Ainda
assim, em alguns casos de encostas urbanas densamente ocupadas, um plano eficiente
de contenção, que depende essencialmente de vontade política e de recursos, é o
primeiro passo para evitar tragédias anunciadas.
Na decisão por uma ou outra técnica construtiva, o tipo de solo, as condições
climáticas, as habitações no local e uma série de outras variáveis são determinantes. Por
isso, nem sempre uma solução empregada em uma cidade funciona para outra região,
ainda que, superficialmente, ambas tenham as mesmas características. Muitas vezes,
diversas soluções são utilizadas em paralelo.
Antes de se utilizar qualquer técnica é necessária uma análise ampla das causas
para os deslizamentos. Por exemplo, em Campos do Jordão foi identificado que a
drenagem era o fator de desestabilização. Já em Santos (SP) a estabilização de encostas
foi mediante a construção de muros de arrimo de concreto ciclópico, valer dizer que estas
soluções são precedidas por um planejamento macro da situação de risco. Algumas
técnicas podem ser indicadas:
Dentre as técnicas de contenção, algumas fazem parte da própria drenagem da
água, que escoa superficialmente pela encosta. Pode-se utilizar canaletas em tábuas,
 139

calhas em vigas de madeira e dissipadores de energia em madeira, além de escadas

hidráulicas em alvenaria.
Com relação ao sistema viário, podemos construir muros em alvenaria e, às
margens dos rios, instalar gabiões de pedra. Além de fazer obras de drenagem e escadas
hidráulicas, também em áreas consideradas de menos risco para evitar novos
deslizamentos, deve-se impedir a ocupação ou reocupação de áreas e a erosão
superficial fazendo o replantio de árvores, nativas e não nativas adequadas às áreas de
risco muito alto, fator que contribui para melhorar a drenagem local.

3.22 TIPOS DE CONTEÇÃO

a)Cortinas Atirantadas

São muros robustos feitos principalmente com concreto e que, em paralelo,

exigem intervenções no solo para dar sustentação à obra. As cortinas ancoradas são
usadas quando o espaço disponível é restrito e a instalação da ancoragem ativa (tirantes)
não irá interferir em outras estruturas. "Esta solução pode ser utilizada em cortes ao longo
da encosta e, por ser uma estrutura leve, pode ser usada à meia-encosta", explica o
professor da Escola Politécnica de Engenharia da Universidade de São Paulo (POLI-
USP), Fernando Medeiros Marinho (2015).
Vale lembrar que a cortina atirantada é um método de ancoragem que se apoia
no interior do solo. Por isso, é imprescindível aprofundar os tirantes até que fiquem fora
da zona de movimentação. Do contrário, a estrutura é carregada em caso de
deslizamento. Por isso, embora seja citada pelos especialistas como uma estrutura de
contenção em áreas urbanas, é preciso observar as condições do terreno para sua
execução.
As desvantagens ainda são o alto custo e o prazo (longo) de execução. "Uma
obra como essa pode chegar a R$ 150 ou R$ 200 mil. No caso de contenção de áreas
urbanas, muitas vezes a região e o perfil das casas não justificam esse tipo de
intervenção, sendo uma solução mais simples e barata para as prefeituras removerem as
pessoas que ali vivem para áreas de menor risco", explica o pesquisador científico do
Instituto Geológico, Rodolfo Moreda Mendes (2016).
 140

FIGURA 34 - BURGARDT, Lilian.Contenção de encostas em áreas de risco. Disponível

em:<http://infraestruturaurbana.pini.com.br/solucoes-tecnicas/2/artigo213006-2.aspx>.Acesso em: 15
ago.2017.

b)Contenções com solo grampeado

Na contenção com solo grampeado, a ancoragem é feita em toda a extensão do

chumbador e não apenas no nicho final. A superfície é recoberta com uma tela metálica e
revestida com concreto projetado.
O sistema oferece rapidez executiva, fácil acesso em áreas reduzidas e
densamente ocupadas, além de permitir facilidade de adaptação a geometrias variáveis.
A aplicação do sistema permite a contenção de taludes por meio da instalação de uma
ancoragem passiva, ou seja, que só atua quando o terreno se movimenta. O talude a ser
estabilizado não precisa sofrer significativas alterações de geometria.
É uma solução associada a cortes na encosta, embora possa ser utilizado em
aterros instáveis. A técnica é menos dispendiosa que a cortina atirantada e aplicável
apenas em solos firmes; do contrário, a terra pode escorrer por entre os grampos.
Pode ser empregada em diversas situações, principalmente em taludes ou
escavações íngremes em solos, sendo um meio mais econômico quando comparado com
sistemas de contenção atirantados.
 141

FIGURA 35 - BURGARDT, Lilian.Contenção de encostas em áreas de risco. Disponível

em:<http://infraestruturaurbana.pini.com.br/solucoes-tecnicas/2/artigo213006-2.aspx>.Acesso em: 15
ago.2017.

c)Contenções com Solo Reforçado

O reforço do solo para contenção pode ser traduzido como a introdução de um ou

mais elementos (como mantas geotêxteis, malhas de aço, fitas metálicas, calda de
cimento, dentre outros) ao maciço de solos com a finalidade de aumentar sua resistência
à tração ou compressão.
As estruturas de contenção com solo reforçado com geossintéticos (maciço
formado por mantas geotêxteis ou geogrelhas intercaladas com camadas de aterro
compactado) funcionam como estruturas de contenção convencional. Cabe aos
elementos geossintéticos, além do confinamento do solo junto à face externa, resistir aos
esforços de tração desenvolvidos no maciço. Quando existe a possibilidade de
terraplenagem no local, o uso de solo reforçado pode ser uma solução que une aspectos
associados ao aprimoramento de espaço e grande flexibilidade paisagística. O material a
ser utilizado no reaterro deve atender a determinadas especificações técnicas.

FIGURA 36 - BURGARDT, Lilian. Contenção de encostas em áreas de risco. Disponível

em:<http://infraestruturaurbana.pini.com.br/solucoes-tecnicas/2/artigo213006-2.aspx>.Acesso em: 15
ago.2017.
 142

d)Muro de arrimo

Estruturas corridas de contenção que devem garantir a estabilidade da encosta

apenas pelo seu peso próprio, os muros de arrimo são construídos em alvenaria (tijolos
ou pedras), em concreto (simples, armado ou ciclópico) ou ainda de materiais alternativos
como solo-cimento ensacado ou "bolsacreto".
Podem ser executados de forma parcelada, em escavações verticais com largura
não superior a 1,5 m, evitando comprometer a estabilidade do terreno, e devem ser
aplicadas em áreas com boa capacidade de suporte.
Empregados para conter desníveis pequenos ou médios, geralmente inferiores a
5 m, os muros de arrimo são recomendados nos casos em que se dispõe de espaço para
acomodar sua seção transversal (geralmente da ordem de 40% da altura a ser arrimada).
"São estruturas desprovidas de sustentação na base que tendem a aumentar o empuxo,
ou seja, o peso da terra sobre o muro, por isso não servem para grandes contenções",
explica Mendes, do Instituto Geológico. O professor do IPT reforça que em qualquer
estrutura de arrimo "é imprescindível que haja uma boa obra de drenagem que se
comunique com o solo por detrás do muro".

FIGURA 37 - BURGARDT, Lilian.Contenção de encostas em áreas de risco. Disponível

em:<http://infraestruturaurbana.pini.com.br/solucoes-tecnicas/2/artigo213006-2.aspx>.Acesso em: 15
ago.2017.

4 GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS NOS MUNICÍPIOS

4.1 PONDERAÇÕES INICIAIS

No Brasil, a geração de Resíduos Sólidos Urbanos vem crescendo de forma

constante, sendo destinados na maioria dos municípios brasileiros (50,8%) em
vazadouros a céu aberto (lixões).
 143

Portanto, o presente estudo tem por objetivo fazer uma reflexão sobre os fatores
que afetam a oposição a aterros sanitários, identificar mecanismos econômicos
compensatórios que atualmente estão sendo utilizados no Brasil, e propor novos
mecanismos para reduzir a oposição a este tipo de infraestrutura.
A revisão de literatura mostra de forma enfática que além da compensação
econômica, outras estratégias importantes para reduzir a oposição aos aterros sanitários
são: compreender a percepção das comunidades potencialmente afetadas, comunicar os
riscos e abrir espaços para participação da mesma no planejamento e processo decisório.

4.2 FATORES RELACIONADOS À OPOSIÇÃO A ATERROS SANITÁRIOS

Vários estudos foram realizados para compreender os fatores que afetam a

aceitabilidade de projetos, com efeitos negativos a população que os acolhe. O efeito de
oposição aos aterros sanitários é também conhecido na literatura internacional como
efeito "Not in MyBackyard" - NIMBY, ou seja, "Não no Meu Quintal" (POL et al., 2002).
Segundo Kemp (1992) a oposição a instalações não desejáveis é uma reação
normal, uma resposta à forma como uma política ou uma proposta de planejamento é
conduzida. A reação de oposição a uma proposta e ao processo de como algo é decidida,
uma manifestação da forma ineficaz de participação do público, principalmente quando o
público é convidado a participar apenas quando as principais decisões já foram tomadas
(KEMP, 1992).
Existem várias formas de se classificar os fatores que afetam a oposição a aterros
sanitários, uma delas é dividi-los em fatores "privados" e "sociais" (LOBER, 1993;
CAVATASSI, 2003). Determinantes privados são aquelas que são puramente
relacionados a interesses individuais. Em contraste, os determinantes sociais referem-se
aqueles realizados pelo indivíduo sobre o impacto em toda a comunidade.
Outra forma de classificar as causas de rejeição aos aterros sanitários é em: a)
impactos no ambiente físico, b) impactos psicológicos e sociais, c) impactos econômicos
(POL et al, 2006).
Os impactos no ambiente físico estão diretamente relacionados ao efeito da
distância. A localização de aterros sanitários é um fator importante, devido terem impacto
social, econômico e ambiental (MONTAÑO et al, 2012).
A distância dos aterros sanitários está relacionada à percepção de risco ou de
perigo devido à facilidade. Há uma preocupação dos indivíduos com redução do seu bem-
estar. Tal preocupação com o risco é fortemente influenciada não só pela natureza física
 144

do risco, mas também a percepção de risco da população afetada (SLOVIC, 1987;

LOBER; GREEN, 1994).
Os impactos psicológicos e sociais estão relacionado com a percepção social do
risco, a alta complexidade do processo de atribuição de causas, e a percepção de
desigualdade na distribuição desigual do risco. Apesar de a instalação poder beneficiar a
comunidade ou região como um todo, em muitos casos, a distribuição desigual do risco é
muitas vezes percebida como uma injustiça. Mesmo cidadãos que não são diretamente
afetados por projetos ambientais podem adotar posições políticas públicas que refletem
as preocupações coletivas. Como apontam Green eCowden (1992), o autointeresse é
mais poderoso predito de comportamento, do que um indicador da opinião pública.
Os impactos econômicos podem levar a oposição aos aterros, como a
desvalorização dos imóveis próximos aos aterros sanitários. Estudos mostram que há
uma diminuição no valor que as pessoas estavam dispostas a pagar por imóveis próximos
às instalações consideradas “indesejadas" (BOUVIER et al, 2000; NARINE, 2012).
Alguns outros fatores relacionados aos impactos econômicos são o tamanho da
família, por exemplo, números de dependentes, casa própria, tempo de residência e de
renda foram encontrados em estudos anteriores e influenciam fortemente atitudes sobre
riscos ambientais (PORTNEY, 1991).

4.3ESTRATÉGIAS PARA FACILITAR A IMPLANTAÇÃO DE ATERROS SANITÁRIOS

4.3.1 Compreender a percepção da comunidade

Um dos pré-requisitos fundamentais para aumentar a aceitabilidade dos aterros é

compreender como uma comunidade ou município percebe um aterro sanitário, e as
possíveis razões pelas quais as comunidades são contra certos projetos.
Segundo Gallagheret et al (2005), a familiaridade e consulta por parte das
autoridades são sempre importantes para a implantação de aterros, mesmo depois que
um aterro sanitário já esteja em operação por alguns anos.
Portanto, o processo de tomada deve tomar como base as informações
produzidas por meio de métodos científicos, que se determinem a base/natureza/origem
em que se sustenta a oposição e o quanto generalizado esta oposição é dentro de uma
comunidade (HUNTER; LEYDEN, 1995).
Ao compreender melhor a oposição pública, os tomadores de decisão podem
estar em uma posição melhor para responder a estas preocupações (BENFORD,
 145

MOORE, WILLIAMS, 1993). Compreender a forma como a população local entende as

ameaças e percepções de risco de forma permite antecipar suas reações potenciais
(TAKAHASHI; DEAR, 1997).
Os grupos de oposição são muitas vezes bem sucedidos em desafiar a
informação científica, sobre os riscos que são fornecidos durante o processo de alocação
de facilidades, questionando dados, metodologia e aspectos técnicos dos planos de
trabalhos (KEARNEY; SMITH, 1994).
O conhecimento geral do público é importante porque afeta a condição em que o
público vai tomar medidas para apoiar ou não, as políticas públicas destinadas a melhorar
a qualidade do meio ambiente (JOHNSON; SCICCHITANO, 2012).
Compreender as percepções podem ajudar os planejadores a entender que tipo
de informação é necessário aos opositores, quem deverá apresentá-la, e como o público
utilizaria e interpretaria essas informações (SHIVELY, 2007).

4.3.2 Comunicação de riscos

Uma segunda estratégia apontada na literatura especializada para reduzir a

oposição aos aterros sanitários é a comunicação de riscos (LOBER; GREEN, 1994).
Abordagens contemporâneas à avaliação do risco enfatizam a importância de se
considerar não só os riscos científicos formais de um problema de instalação de
implantação, mas também os riscos socialmente percebidos daqueles susceptíveis de
serem afetados por uma instalação (KASPERSONet al., 1992). A percepção de riscos
pode ser influenciada pela forma ou modo como riscos são comunicados às partes
afetadas (PORTNEY, 1991).
A comunicação pode ser feito por meio de um "simples" fornecimento de
informações sobre os riscos de forma singela. Tal comunicação deve ser entendida como
um círculo virtuoso de comunicação entre fontes confiáveis de informações e o público
afetado (PORTNEY, 1991; BELSTEN, 1996).
Para fomentar o consenso, é importante que as pessoas envolvidas na
comunicação de risco se proponham a criar um ambiente em que o diálogo sobre os
riscos potenciais possa ocorrer. Programas de comunicação de risco devem abordar não
só questões de riscos técnicos, mas também os riscos associados à redução nos valores
dos imóveis e os impactos na qualidade de vida (KASPERSON; GOLDING; TULER
1992).
 146

Drew e colaboradores (2004) argumentam que a transparência da informação é

essencial, e o uso de tecnologia de comunicação baseada em computação pode ser um
meio eficaz de comunicação, para apontar os riscos de impactos de projetos não
desejáveis.
Portanto, uma atenção especial deve ser dada à comunicação dos riscos para
evitar a oposição fundada na desconfiança da população, na suspeita dos setores
públicos e na percepção dos tomadores de decisão (SHEPHERD; BOWLER, 1997).

4.3.3 Participação Social

Muitas vezes não basta apenas se comunicar com a comunidade, é necessário

também envolvê-la no processo de planejamento e tomada de decisões.
Um estudo feito no Canadá por Khun e Ballard (1998) mostra que casos
baseados em critérios ‘top-down’, geraram sofrem forte rejeição social, enquanto casos
baseados nos princípios da descentralização da tomada de decisão, e com forte
participação pública, tiveram sucesso e não registraram efeito NIMBY18.
Estes autores argumentam que um afastamento da comunidade no processo de
tomada de decisão, pode ter consequências catastróficas para um projeto.
Uma abordagem meramente baseada em uma racionalidade técnica, como foi o
caso de Ontário e British Columbia, no Canadá, pode levar o projeto a ser barrado, ou até
uma infraestrutura já instalada a ser fechada.
Embora nesses dois casos os processos tentasse garantir a segurança humana
por meio da segurança ambiental, procurou-se encontrar o'' melhor'' lugar do ponto de
vista ambiental e informar o público uma vez que se tivesse sido encontrado.
Os autores argumentam que é importante que se estabeleça junto com a
comunidade procedimentos de localização de aterros. Se as pessoas aceitarem as regras
de alocação do projeto elas estarão menos propensas a se opor a infraestrutura
(FREY,OBERHOLZER-GEE;EICHENBERGER 1996).

18O lixo é altamente impactante e sua eliminação é um problema que deve ser resolvido, mas tem alto
custo, apresenta um gravimétrico que dificulta soluções padrões. Além disso, enfrenta o desinteresse da
população e do governo. Como componente da difícil gestão territorial do lixo, ocorre entre as populações
afetadas na chamada síndrome de NIMBY, que são as diversas formas como a sociedade repulsa o
recebimento de lixo de terceiros em seu território. Surge como solução, a aplicação do princípio da
proximidade para os resíduos sólidos urbanos.
 147

4.3.5 Compensação econômica

Como mencionado anteriormente, a implantação de aterros sanitários pode levar

a impactos econômicos, tais como a desvalorização de propriedades próximas aos
aterros, o que pode levar à rejeição da população local à sua implementação em um
determinado local (HITE et al., 2001). Estima-se que o valor dos imóveis próximos a
aterros sanitários em operação seja reduzido em até 4% (quatro por cento)
(MCCLELLANDet al, 1990), podendo chegar a 6% (seis por cento) (BOUVIERet al.,
2000).
Medidas de compensação podem ser adotadas para minimizar as perdas de bem-
estar da população, as quais deveriam incorporar além das perdas reais no valor das
propriedades, a diminuição da esperança média de vida por se morar próximo ao aterro.
Em termos econômicos, a compensação monetária funciona se o montante da
compensação for grande o suficiente, para compensar as externalidades negativas da
instalação proposta (FREY, OBERHOLZER-GEE; EICHENBERGER 1996). Uma
alternativa de compensação direta são os subsídios tributários a propriedades rurais e
financiamento de escolas e estradas locais (BACOT; BOWEN; FITZGERALD, 1994).
Outros meios de compensação têm sido propostos para tratar a desvalorização
de propriedade. Um método que tem sido usado para lidar com os impactos de
desvalorização de propriedades é a garantia de valor de propriedade, que pode ter o
efeito de mitigar a oposição durante o processo de implantação (ZEISS; ATWATER,
1989).
Outro método é a criação de um seguro de compensação similar ao proposto por
Fischel (2001), que reembolsaria os proprietários que venham a ter seus valores
reduzidos, ou a não aumentar o valor de acordo com a vizinhança ou com o índice de
preços regional.
No entanto, a estratégia de compensação pode não ser viável em certos casos,
devido ao ambiente político em que as decisões de planejamento e implantação são
tomadas. Neste ambiente, os princípios morais desempenham um papel importante e,
portanto, incentivos monetários são frequentemente subestimados (FREY,
OBERHOLZER-GEE; EICHENBERGER 1996).
Porém, alguns autores chamam a atenção pelo fato de que em certas situações, a
compensação pode ser percebida como um suborno e pode realmente fortalecer a
oposição local (FREY et al, 1996).
 148

4.3.6 Critérios para avaliação de mecanismos de compensação econômica

Baseado na revisão de literatura é proposto05 (cinco) critérios, para avaliar os

mecanismos de compensação econômica para aterros sanitários compartilhados: 1)
participação e controle social, 2) Geração de renda e empregos no município sede, 3)
valorização das propriedades ao redor do aterro, 4) benefícios a população diretamente
afetada, 5) uso de recursos públicos.

4.3.6.1 Participação e controle social

Um dos critérios mais importantes para prevenir o surgimento de oposição aos

aterros sanitários durante sua implantação é o envolvimento da população afetada, desde
o início do processo de elaboração da problemática dos resíduos sólidos até a busca de
locais para os aterros sanitários.
É importante que haja uma plataforma aberta que permita a população afetada se
manter informada e poder expressar suas preocupações, oferecer sugestões e opiniões.
Portanto, é importante que os mecanismos de compensação econômica criem
espaço para participação e controle social. Neste sentido, é desejável a maximização da
participação social durante todo o processo de planejamento e implantação dos aterros
sanitários.

4.3.6.2Geração de renda e empregos diretos no município sede

Outro aspecto importante bastante reconhecido e valorizado pelos representantes

políticos e pela população é a capacidade de um empreendimento contribuir para geração
de empregos e renda. Neste trabalho a criação de empregos e renda ao Município sede,
é considerada um aspecto desejável.
Quanto maior o número de empregos e renda gerado no município sede, mais
eficiente será o mecanismo de compensação para prevenir e minimizar o efeito NYMB.

4.3.6.3Valorização das propriedades próximas aos aterros

Uma das razões que levam ao efeito NYMB é a desvalorização econômica das
propriedades próximas aos aterros sanitários. Na literatura se sugere que o efeito NYMB
pode ser minimizado por meio da minimização ou compensação dessa desvalorização.
 149

Portanto faz-se necessário avaliar a capacidade dos mecanismos de compensar a

depreciação das propriedades próximas ao aterro sanitário.

4.3.6.4Benefícios sociais diretos a população local diretamente afetada

Além de oferecer garantias de que riscos relacionados aos aterros sanitários

serão minimizados, tais como odor e risco de explosão, é importante também que haja
uma compensação ou benefícios diretos a população local afetada.
Esse critério se diferencia do critério anterior uma vez que se aqui se está
interessado em benefícios aos moradores locais que não são necessariamente
proprietários do terreno e ou moradia. Portanto, se avaliará se os mecanismos de
compensação oferecem benefícios à população local afetada. Quanto mais benefícios
melhor será o mecanismo de compensação.

4.3.6.5Uso de recursos públicos e necessidade de processos burocrático fiscalização

A dependência de recursos públicos para o funcionamento dos mecanismos de

compensação econômica além de consumir recursos escassos que poderiam ser
alocados para outros investimentos, também submete o mecanismo a decisões políticas,
e, portanto, deixa seu funcionamento vulnerável a situação do relacionamento político
entre os municípios que compartilham o aterro.
Além disso, o uso de recursos públicos cria necessidade de uma série de
processos burocráticos, tais como: licitações, que gera custos extras para o
funcionamento do mecanismo, e cria a necessidade de fiscalização interna e externa do
seu funcionamento, como, por exemplo, pelo Tribunal de Contas.

4.3.6.6 Políticas compensatórias no Brasil

A ideia de compensação financeira por danos ambientais é apoiada no princípio

poluidor-pagador, que no Brasil é regulamentado pela Lei nº 6.938 de 1981.
Esse princípio impõe ao poluidor e predador a obrigação de recuperar ou
indenizar pelos danos causados.
 150

Em um estudo feito pelo IPEA19, Motta e Sayago (1998) fazem uma proposta de
instrumentos econômicos para redução do lixo urbano. Neste estudo os autores
apresentam alguns instrumentos econômicos usados ao redor do mundo.
Em um estudo posterior, Motta (2006) apresenta alguns dos instrumentos usados
no Brasil, dentre eles se destaca a cobrança pelo uso da água em bacias hidrográficas,
tarifa de esgoto industrial baseado no conteúdo de poluentes, compensação financeira
devido à exploração dos recursos naturais, compensação fiscal por área de preservação e
taxas florestais (MOTTA, 2006).
De acordo com Amaral (2001), os instrumentos de gestão ambiental podem ter
base em quatro tipos principais de estratégias: comando e controle; econômica;
autorregulação e, macropolíticas com interface ambiental.
Neste estudo, focamos nas estratégias econômicas. A estratégia econômica visa
beneficiar o agente impactante, que reduz os impactos ou vai punir aquele que causa
impactos negativos. Essa estratégia pode ocorrer por meio de três formas de ação.
A primeira forma de ação de compensação econômica é por meio de
transferências fiscais, que funcionam como recompensa financeira pela introdução de
práticas ambientalmente mais corretas, como por exemplo, controle ou tecnologias mais
limpas. Alguns exemplos dessa forma de compensação são: subsídios ajuda fiscal,
sistema de consignação, incentivo financeiro por conformidade.
Outra forma de compensação é cobrar algum pagamento por uma unidade de
poluição (exemplo: por tonelada de resíduo) gerada, ou impacto negativo, com o objetivo
de forçar o agente impactante a buscar mecanismos de redução dos mesmos (AMARAL,
2001).
Outra forma de compensação econômica é por meio da criação de mercados que
permite a compra e venda de direitos de poluição, como, por exemplo, os mecanismos de
comercialização de créditos de carbono.
A Política Nacional de Meio Ambiente em particular utiliza cinco instrumentos: 1)
Licenciamento, 2) Incentivos econômicos (ex: Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA);
financiamentos por meio do BNDES para grandes projetos); 3) Inibições econômicas
Impostos ecológicos (ICMS, Taxa de Reposição Florestal); 4) Punição (ex: Lei dos Crimes
Ambientais, Código Florestal); e 5) Conservação (exemplo: Sistema Nacional de
Unidades de Conservação).

19 IPEA- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

 151

Existem outros tipos de instrumentos políticos não econômicos para gestão

ambiental para influenciar comportamento social, como por exemplo, aqueles baseados
da responsabilidade do próprio agente impactante e controle, pelas forças de mercado
(exemplo: pressão da opinião pública sobre o agente impactante; pressão exercida por
companhias de seguro; consumismo ambiental; acesso privilegiado a financiamento).
Outro exemplo de instrumento privado de gestão ambiental é o ISO 14.000, porém neste
estudo focamos apenas nos mecanismos de compensação financeira e econômica.

4.3.6.7 Compensação econômica para aterros sanitários compartilhados no Paraná

No Paraná foi aprovada uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC), que

determina o pagamento mensal de compensação financeira, aos municípios que
abriguem aterros sanitários na Região Metropolitana. Essa PEC acrescenta dois
parágrafos ao artigo 26 da Constituição do Estado, determinando que os municípios
mediante a norma estadual, possuem restrições ao desenvolvimento socioeconômico e
limitações ambientais ou urbanísticas, em virtude de receberem resíduos sólidos
metropolitanos têm direito à compensação financeira.
Uma limitação importante desta legislação estadual de compensação financeira é
que se limitam as concessionárias de serviços públicos, cuja atividade se beneficie das
restrições em uma proporção de 10% do valor da tonelada de lixo depositada.
No Estado do Paraná, visando facilitar a implantação da Política Nacional de
Resíduos Sólidos (PNRS), foi elaborado no Estado um Plano de Regionalização da
Gestão Integrada de Resíduos Sólidos. Esse plano teve um papel importante ao ampliar a
discussão no Estado sobre a importância da Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
(GIRS) e estabelecer diretrizes para a elaboração e implantação dos planos regionais.
Um dos principais resultados do plano foi à divisão do Estado do Paraná em 20
regiões, sendo que em cada região a GIRS deveria ser feita por consórcios públicos
intermunicipais. Hoje no Paraná, 8,5% dos municípios fazem parte de alguma forma de
compartilhamento de aterro sanitário para disposição final de resíduos. (SEMA, 2013).
A entrevista com representantes das prefeituras paranaenses com aterros
sanitários compartilhados realizados neste estudo mostra que, dos 15 (quinze) aterros
sanitários compartilhados identificados, apenas em 03 (três) tem algum tipo de
compensação financeira ao município sede.
 152

A forma predominante de compensação é uma taxa diferenciada de R$ por

tonelada. No caso do CIAS de Pontal do Paraná - Matinhos, o município de Pontal do
Paraná tem um desconto de 10% do valor pago na taxa de R$/tonelada pelo município.
No caso do aterro sanitário privado localizado no município de Assaí, o município
contrata o serviço de coleta de lixo, mas não paga a taxa de destinação final e em adição
ganha o serviço de coleta seletiva como forma de compensar a localização do aterro no
município. A tabela 1 mostra do levantamento. O resultado mostra que em apenas 17%
dos aterros sanitários compartilhados existe compensação financeira.

4.4 ICMS ECOLÓGICO

Outra forma indireta de compensação financeira é por meio do chamado ICMS

Ecológico. O “ICMS Ecológico” prevê o repasse de uma parcela do ICMS arrecadado
pelos Estados, fosse destinada a preservação ambiental. O ICMS Ecológico funciona
como um incentivo para os municípios investirem na preservação ambiental, e serve
como uma fonte de renda importante para muitos deles atuando, desta forma, como um
grande instrumento de fomento ao desenvolvimento sustentável.
O Paraná foi o primeiro estado brasileiro a instituir o ICMS Ecológico como uma
forma de compensar os municípios pela restrição de uso do solo em locais protegidos,
uma vez que algumas atividades econômicas são restritas ou mesmo proibidas em
determinados locais a fim de garantir sua preservação, felizmente, se mostrou um ótimo
meio de incentivar os municípios a criar ou defender a criação de mais áreas de
preservação e a melhorar a qualidade das áreas já protegidas com o intuito de aumentar
a arrecadação.
Vários estudos mostram o impacto positivo do ICMS Ecológico na Gestão de
Resíduos Sólidos em vários estados como em Minas Gerais (PRADO FILHO; SOBREIRA,
2007).
Prado Filho e Sobreira (2007) mostram que o incentivo em Minas Gerais do ICMS
Ecológico, traz importantes benefícios ambientais aos municípios, embora ainda seja
reduzido o número dos contemplados por esse fomento à gestão dos resíduos sólidos
urbanos. No Estado do Paraná o ICMS ecológico é uma forma indireta de compensação
financeira aos municípios com, uma vez que a existência de aterros sanitários é dos
critérios para o calculo do valor repassado aos municípios.
 153

4.5 O MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO

Outro mecanismo de compensação financeira bastante utilizada nos países em

desenvolvimento, como o Brasil, é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo
de Kyoto (SILVA, 2009).
Como demostrado por Rovere et al. (2005) esse mecanismo apresenta um
potencial de geração de créditos de carbono no curto e médio prazo, constituindo-se
numa oportunidade para promover o desenvolvimento municipal através do apoio a uma
gestão mais adequada dos resíduos sólidos urbanos.

4.6 AVALIAÇÃO DOS MECANISMOS COMPENSATÓRIOS EM USO E SUGESTÕES DE

NOVOS MECANISMOS

Começamos essa secção com uma avaliação dos mecanismos identificados. Os

resultados são sumarizados no quadro a seguir. Em relação à participação e controle
social, valorização das propriedades e benefícios diretos a população local afetada todos
os mecanismos foram classificados como baixa.
Em relação à participação e controle social os mecanismos não tem uma
plataforma que possibilite a participação da população no funcionamento do mecanismo.
Os benefícios aos proprietários e moradores são indiretos, e, portanto, são classificados
como baixo para todos os mecanismos identificados.
Em relação ao uso de recursos públicos, todos os mecanismos com exceção do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo usam recursos públicos, e, portanto estão sujeitos
a processos burocráticos e a fiscalização externa por órgãos públicos. .
Em relação à geração de emprego e renda, estamos interessados em saber se os
mecanismos em uso geram emprego e renda além daqueles gerados diretamente pelo
aterro compartilhado.
De certa forma todos os mecanismos gera uma transferência de renda aos
municípios sede, e de certa forma esses recursos extras (ou deixado de gastar como no
caso da taxa diferenciada) são gastos em um ou outro empreendimento público, e,
portanto, serão classificados como médio.
Em geral a análise mostra que os benefícios gerados pelos mecanismos
atualmente em uso, quando existentes são em sua maioria indiretos, ou seja, não
beneficiam diretamente a população afetada.
 154

Os recursos são repassados para a prefeitura municipal que então decide de

forma participativa o não como os recursos serão gastos.
A análise aponta a deficiência em termos de garantir a participação e controle
social, e mais benefícios diretos aos proprietários e população local.
Faz-se necessário, também, mecanismos mais independentes de recursos
públicos.
Diante destes resultados faremos a seguir algumas propostas de mecanismos
alternativos que visam suprir essas deficiências.
Por sua vez, os mecanismos compensatórios propostos tem um potencial de
beneficiar mais diretamente a população afetada, por meio da revalorização da
propriedade, implantação de infraestrutura de interesse social e o uso do biogás.

Quadro 1: Avaliação de mecanismos de compensação econômica em uso no Brasil.

Mecanismo Geração direta Valorização Benefícios Uso de

de emprego e das sociais a recursos
rendas para propriedades população públicos
população diretamente
afetada afetada
ICMS ecológico X X X X
Crédito subsidiado X X X X
Mecanismo de XXX X X X
Desenvolvimento
Limpo

Taxa diferenciada X X X XX
R$/ton

4.7 PROPOSTA DE NOVOS MECANISMOS COMPENSATÓRIOS AOS ATERROS

SANITÁRIOS

Baseado nos levantamentos realizados sobre os instrumentos compensatórios em

uso no Brasil e no Estado do Paraná se propõe novos mecanismos que possam
complementá-los.
Tais propostas devem ser comprovadas empiricamente.
 155

4.8 CRIAÇÃO DE DISTRITO INDUSTRIAL DE INDÚSTRIAS DE RECICLAGEM AO

REDOR DOS ATERROS SANITÁRIOS

Uma alternativa de compensação econômica indireta seria apoiar a instalação de

empresas relacionadas à indústria da reciclagem, nas áreas ao redor dos aterros
sanitários. Tal iniciativa poderia trazer ao município benefícios diretos e indiretos.
Do ponto de vista econômico e social, tal iniciativa promoveria a criação de
emprego e renda. A ideia é criar no médio e longo prazo contribuir á formação de um polo
industrial de reciclagem na região.
Esta iniciativa seria também uma forma indireta de compensação de uma
potencial desvalorização dos imóveis ao redor dos aterros sanitários. Isso que diminuiriam
o efeito de oposição por parte da comunidade local e do município à implantação dos
aterros no local.
Outra vantagem desta iniciativa seria a consolidação de mercado de recicláveis
viabilizando a reciclagem de produtos de menor rentabilidade devido a custos de
transporte.
Tal iniciativa seria um importante estímulo para que empresas da indústria de
reciclagem se instalem no local, e gerem emprego e renda no município sede do aterro
sanitário. Indiretamente tal iniciativa traria economias de escala e escopo para as
indústrias por compartilharem a mesma infraestrutura para reciclar vários produtos.
Por exemplo, esta prática poderia reduzir custos com transporte do material,
estimulando a consolidação de um mercado local de produtos recicláveis.
Para tanto, se poderia estabeleceria um raio em torno do aterro sanitário que
determina uma área prioritária para indústrias de reciclagem. A implantação destes
distritos requer uma visão de longo prazo, exigindo que tal iniciativa seja considerada já
durante o processo de localização de áreas de implantação do aterro.
O estímulo de tais indústrias faz parte da Política Estadual do Estado do Paraná,
publicada no Plano de Regionalização da Gestão Integrada de Resíduos Sólidos -
PRGIRS.
A viabilidade desta iniciativa requer incentivos fiscais e tributários para a
produção, como, por exemplo, o abatimento do Imposto de Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS). Outras formas de estimular a implantação deste tipo de indústria ao
redor dos aterros sanitários são subsídios como fornecimento de terreno e crédito com
taxas de juros subsidiadas.
 156

4.9 O USO DO BIOGÁS

Outra forma de estimular a aceitação dos aterros é permitir o uso do biogás pelo
município que abrigam essas estruturas. Hoje, os créditos de carbono provenientes da
mitigação de gases do efeito estufa, é uma forma significativa de compensação financeira.
O uso do biogás e créditos de carbono pode significar uma renda adicional
considerável aos municípios sede, de forma a estimular a sua implantação.

4.10COMPENSAR AS COMUNIDADES COM MELHORIA DA INFRAESTRUTURA

LOCAL

Conforme refletido anteriormente, inevitavelmente os aterros sanitários, por

melhor operado que seja, tem impactos sobre as comunidades locais, tais como a
desvalorização de imóveis, transito de caminhões, odor, dentre outros.
Uma forma de compensar tais inconvenientes é a instalação de uma infraestrutura
compensatória, tais como: escolas, postos de saúde, e melhoria das vias locais de
acesso.
Analisando os mecanismos compensatórios aqui propostos com os critérios
apresentados anteriormente, vemos que esses mecanismos têm um potencial de
beneficiar mais diretamente a população afetada por meio da revalorização da
propriedade, implementação de infraestrutura de interesse social e o uso do biogás
(Quadro 2).

Quadro 2: Avaliação dos mecanismos de compensação econômica propostos no artigo.

Mecanismo Geração direta Valorização Benefícios Uso de

de emprego e das sociais a recursos
rendas para propriedades população públicos
população diretamente
afetada afetada
Distritos XXX XXX X X
industriais de
reciclagem
Uso do Biogás XX X XXX X
Infraestrutura XX XXX XXX X
social
 157

4.11 REFLEXÕES FINAIS

O cerne deste estudo foi identificar e avaliar os mecanismos de compensação

econômica apresentados na literatura, e os mecanismos atualmente utilizados no Estado
do Paraná, propondo novos mecanismos.
O estudo mostrou que os principais mecanismos utilizados no Brasil e no Estado
do Paraná são: 1) transferência fiscal (ex: ICMS ecológico), 2) crédito subsidiado para
aterros compartilhados, 3) Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Kyoto
e 4) uma taxa diferenciada por tonelada de resíduo.
Observamos ainda, que nenhum mecanismo consegue atender a todos os
critérios propostos, o que nos leva a sugerir a necessidade de combinar mais de um
mecanismo. Em geral esses mecanismos oferecem compensação entre entidades
governamentais e não diretamente as populações afetadas.
Diante desse resultado propomos mecanismos que também beneficiem
diretamente aos proprietários e população afetada.
Independente do mecanismo adotado um aspecto importante que deve ser
considerado, é a participação e controle da sociedade no planejamento e funcionamento
do mecanismo.
Nenhum dos mecanismos em uso e propostos garante a participação em controle
social. Esse aspecto depende mais da gestão do mecanismo do que a forma de
compensação.
Devido a grande importância da participação e controle social, enfatizamos que
tanto o planejamento como o funcionamento dos mecanismos de compensação devem
levar em consideração a sociedade e população afetada.
Para complementar esses mecanismos propomos neste estudo alguns novos
mecanismos.
Dentre eles destacamos a criação de distritos industriais de reciclagem, o uso do
biogás e a implantação de infraestrutura social na região afetada com, por exemplo,
creches, escolas, unidades de saúde.

5 POLÍTICA HABITACIONAL

5.1PONDERAÇÕES INICIAIS
 158

A Constituição Federal de 1988 considera a habitação um direito do indivíduo,

assim para dar fim a esta assertiva, foi proposta uma nova Política Nacional de Habitação
com o objetivo de conferir acesso à moradia digna a todos os segmentos da população,
especialmente os de baixa renda.

FIGURA 38 – PORTAL BRASIL. Política habitacional. Disponível em:

<http://www.brasil.gov.br/old/copy_of_imagens/pac/investimentos/por-acoes/social-urbana/poli.>Acesso
em: 11 ago.2017.

Assim, é componente da Política Nacional de Habitação, a integração com o

desenvolvimento urbano, para atingir os seus fins se valerá do SNH-Sistema Nacional de
Habitação, do Sistema de Informação e Monitoração, bem como, o Plano Nacional de
Habitação.

5.2 OS RECURSOS FINANCEIROS

Para viabilizar a política de habitação, o Ministério das Cidades deverá

estabelecer linhas de financiamento e programas a serem detalhados e consolidados em
Planos Municipais, respeitando-se as diferenças entre os entes federativos.
 159

Os recursos para bancar a política, terão como fonte o fundo nacional de

interesse social (FNHIS), fundo de garantia do tempo de serviço (FGTS) e o fundo do
amparo ao trabalhador (FAT).
Segundo o Ministério das Cidades, a estratégia de implantação do Sistema
Nacional de Habitação para levantar recursos junto ao mercado de capitais, deve-se
proporcionar a competitividade aos Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRI) diante
das taxas oferecidas pelo mercado, em especial aos investidores institucionais. O
Subsistema contará com um Fundo de Liquidez desses CRI, destinado a assegurar a
recompra desses papéis junto aos investidores privados. Os bancos poderão financiar
diretamente a produção por meio de incorporadores e construtoras ou diretamente às
pessoas físicas.
Com o objetivo de gerar novos contratos de financiamento, os bancos poderão
ainda realizar operações de crédito com companhias hipotecárias, e essas operações
deverão ser consideradas no cômputo dos investimentos exigidos em habitação.
Os bancos e as companhias hipotecárias, por sua vez, poderão negociar seus
créditos com Companhias Securitizadoras, as quais, com lastro nos créditos adquiridos,
emitirão CRI a serem adquiridos pelos bancos e por investidores institucionais e privados.
Outra questão importante é a revisão da carga tributária incidente no mercado
secundário e na cadeia produtiva.
Além disso, para ampliar o investimento privado e reduzir o custo do
financiamento de mercado, as medidas traduzidas na Lei 10.931/04 – Lei do Patrimônio
de Afetação – irão permitir o aperfeiçoamento do instituto do patrimônio de afetação; a
obrigatoriedade do pagamento do incontroverso; a inserção no Código Civil da
modalidade de alienação fiduciária como garantia de operações no âmbito do SFI; e a
aceleração na dedução do Fundo de Compensação da Variação Salarial (FCVS) no
cálculo do direcionamento de recursos ao financiamento habitacional pelas entidades do
SBPE.
Integram este subsistema, além dos bancos múltiplos e as companhias
hipotecárias, as seguintes entidades:

5.3 PROJEÇÕES PARA O DEFICIT

Segundo o Ministério das Cidades, o déficit habitacional urbano apurado em 2000

era de 5,5 milhões de domicílios e que, projetado para 2003, foi para 5,9 milhões e de
 160

12,45 milhões de domicílios em 2023, o equacionamento deste déficit em 20 anos

significa a necessidade de 622 mil atendimentos ao ano.
Estimando-se um custo médio de R$ 20 mil por atendimento, os investimentos
anuais são da ordem de R$ 12,44 bilhões. É importante registrar que a concentração do
déficit nas camadas de mais baixa renda, obriga que parte expressiva deste investimento
seja de caráter não oneroso.

5.4 A EXECUÇÃO DA POLÍTICA

Segundo o Ministério das Cidades (2003), as companhias de seguros terão papel

estratégico no novo modelo, pois representarão a capacidade de integrar o Sistema
Nacional de Habitação ao mercado de capitais, ampliando, dessa forma, os recursos
disponíveis para o financiamento.
O governo deverá patrocinar a desoneração de custos fiscais e tributários, como
instrumento de estímulo ao fomento do mercado secundário.
As receitas tributárias originárias da produção ampliada serão significativamente
maiores que as hoje obtidas com a carga incidente sobre os níveis (sabidamente
limitados) de atividade do mercado imobiliário, fazendo com que os acréscimos de
dinamismo proporcionados pelas novas modalidades de captação de recursos para o
financiamento mais do que compensem as desonerações tributárias introduzidas como
estímulo.
As cooperativas de crédito habitacional: as Cooperativas de Crédito Habitacional
(CCH) poderão reunir cooperados, captar recursos para a produção de empreendimentos
e conceder financiamentos.
Poderão, ainda, dispor da modalidade de financiamento coletivo e, com isso,
entre outros empreendimentos que seriam viabilizados por essa modalidade, estariam
relacionados à aquisição e reabilitação de edificações coletivas deterioradas e a
manutenção de parques habitacionais.

6 TRANSPORTE URBANO

6.1OBSERVAÇÕES PRELIMINARES

Um dos direitos fundamentais das pessoas é o de ir e vir.

 161

No entanto, segundo Vladimir Fernandes Maciel (2009), boa parte das metrópoles
brasileiras não tem conseguido viabilizar esse direito de forma satisfatória.
A mobilidade das metrópoles, com exceção de algumas regiões metropolitanas,
aplica-se quase uniformemente. São Paulo e Rio de Janeiro, por suas dimensões,
mostram-se como os piores casos no Brasil, nesse segmento.

FIGURA 39 – MELO, Mayara Almeida. A mobilidade precisa de diversidade. Disponível

em:<http://euqueropassarnovestibular.blogspot.com.br/2015/10/redacao-modelo-mobilidade-
urbana.>.Acesso em: 11 jul.2017.

O mesmo autor indica que, as metrópoles brasileiras cresceram muito rápido no

período de 1930 a 1980. Elas expressavam a mudança intensa pela qual passou a
economia brasileira, deixando de ser agrária exportadora para industrializada. A mudança
da matriz econômica caracterizou-se por intenso movimento migratório campo-cidade. O
Brasil agrário torna-se o Brasil urbano.
Por outro lado, e para agravar a situação viária das cidades, o Brasil adotou um
modelo de desenvolvimento baseado na indústria automobilística.
A produção de automóveis envolve a expansão e a consolidação de diversos
setores econômicos (produção de insumos, combustível, desenvolvimento do mercado de
crédito e financiamento). Sobretudo, o automóvel individual foi prioridade dos
investimentos em mobilidade urbana (e em boa parte dos casos ainda é).
Segundo Maciel (2009), túneis, vias expressas e investimentos correlatos
superaram aqueles dedicados aos diferentes modais. Mesmo no modal rodoviário, do
 162

ponto de vista de espaço ocupado nas vias públicas, o transporte individual teve
prioridade, na maioria das vezes, em detrimento do coletivo.

6.2 RESPONSABILIDADE GOVERNAMENTAL

As ações do Ministério dos Transportes abrangem a formulação, coordenação e

supervisão das políticas nacionais para o setor, a participação no planejamento
estratégico, à elaboração de diretrizes para a sua implantação e a definição das
prioridades dos programas de investimentos.
Para que o órgão execute suas competências e possa desenvolver programas e
projetos, as ações e programas agem como ferramentas que auxiliam a pasta e os órgãos
vinculados para as tomadas de decisão que definirão as ações do sistema de transportes
do país. Atualmente as intervenções de transporte significativas são apoiadas
financeiramente pelo Ministério e Agências de Fomento Internacional.

6.3 COMPONENTES DO SISTEMA DE TRANSPORTES

Segundo Pereira et al (2013) no sistema de transportes as partes componentes

são as vias, os veículos, os terminais que se interagem de modo a promover
deslocamento espacial de pessoas e mercadorias.
Por via, entende-se o local pelo qual transitaram os veículos, que por sua vez, são
os elementos que promovem o transporte e sendo o terminal o local destinando para a
realização da carga e descarga e armazenamento de mercadorias (KAWAMOTO, 2002).

FIGURA 40 - PEREIRA, Djalma Martins. Fluxograma do Sistema de Transporte Fonte: Kawamoto,

2002. Disponível em:<http://www.ebah.com.br/content/ABAAAgUt4AD/apostila-sistemas-2013..Acesso
em: 10 jul. 2017.
 163

6.4 MATRIZ DE TRANSPORTE BRASILEIRA

Os gráficos anteriormente citados confirmam a predominância do modal rodoviário

sobre os demais, portanto, cabe ao país esforços em todas as áreas para equilibrar a
utilização de todos os meios de transporte, tendo isto, como um objetivo à longo prazo,
mas que necessita de ações imediatas.
Especialmente o Brasil que encontra facilidades para fortalecer a sua
infraestrutura de transportes, pois em aspectos como topografia, condições fluviais,
condições climáticas, tecnologia, matérias prima, recursos para investimentos, é um país
privilegiado que necessita urgente de novas lideranças voltadas para o desenvolvimento
deste setor.
Maciel (2009) propõe que uma alternativa para o transporte urbano das grandes
metrópoles, mas pode servir para qualquer cidade em menor escala, que não seja uma
única política de investimentos a assumir o papel de salvadora da pátria, mas um leque
de alternativas complementares que busquem a intermodalidade dos transportes.
Desta forma, entende o pesquisador que é preciso administrar os serviços de
transportes público em três etapas, da seguinte forma: em primeiro plano definir rotas
essenciais, coberturas, extensão e frequência dos serviços, faixas exclusivas/corredores
 164

de ônibus, prioridade nos cruzamentos a fim de conferir, maior rapidez nos trajetos,
confiabilidade e qualidade ao serviço.
O segundo grupo pode ser rotulado como investimentos na infraestrutura e nos
meios de transporte coletivo. Ampliação da cobertura de trens urbanos, implantação de
transporte leve sobre trilhos, transporte rápido sobre pneus (Bus Rapid Transit, na
denominação em inglês), meios de transporte com maior qualidade e conforto (acesso
fácil, ar condicionado, espaço, dentre outros.).
No terceiro momento, Maciel (2009) propõe uma atuação nas relações do
transporte com o uso do solo. Acionar medidas de políticas públicas que incentivem
através de subsídios a adoção de transporte coletivo e desincentivem por meio de tributos
o uso maciço do automóvel individual.
Para minimizar as taxas de congestionamento propõe (pedágios urbanos), bem
como, descontos no imposto territorial para habitação popular em áreas centrais, como
forma de diminuir trajetos.
A majoração do imposto sobre a propriedade de automóveis e sobre o consumo
de gasolina são exemplos de políticas possíveis, que contribuem para a maior utilização
do transporte coletivo.

6.5SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO DE CURITIBA - UM EXEMPLO

Segundo o site Biocidade20 do Município de Curitiba, muito antes do mundo se

preocupar com o aquecimento global, Curitiba já tinha sido planejada para reduzir as
emissões de carbono oferecendo às pessoas um sistema de transporte a um só tempo
confortável, rápido, eficiente e econômico: o ônibus.
A implantação do Sistema de Transporte Coletivo começou no início dos anos
1970, quando os Eixos Norte e Sul receberam canaletas exclusivas para o Ônibus
Expresso, especialmente projetado para o Sistema, que começou a rodar em 1974.
As ruas paralelas, à esquerda e à direita dos Eixos, converteram-se em Vias de
Tráfego Rápido, com mão única em sentidos opostos (Centro-Bairro e Bairro-Centro). E,
ladeando as canaletas, também com mão única em sentidos diferentes, as Vias de
Tráfego Lento.
Foram criados terminais de integração para receber os ônibus alimentadores dos
bairros mais distantes completaram a integração do sistema. Por toda extensão dos Eixos

20
Programa Biocidade – Prefeitura da Cidade de Curitiba – disponível em:<
http://www.biocidade.curitiba.pr.gov.br/indexpt.html>.Acesso em: 20 ago.2017.
 165

do Expresso, perto das moradias, surgiram lojas de comércio e serviços que, antes, só se
encontravam no centro da cidade. Solucionavam-se, enfim, vários problemas de uma só
vez.
Menos automóveis nas ruas, trânsito mais organizado, menos poluição. Mais
conforto, mais rapidez e mais economia para o usuário. Aos poucos, os curitibanos
descobriam que era bom morar perto do caminho dos ônibus. Com uma direção definida,
a cidade cresceu ao longo dos Eixos do Sistema de Transporte Coletivo.

FIGURA 41- PREFEITURA DE CURITIBA. Sistema de transporte coletivo de Curitiba. Disponível

em:<http://www.biocidade.curitiba.pr.gov.br/biocity/33.html>.Acesso em: 10 jul. 2017.

6.6 MOBILIDADE E ACESSIBILIDADE URBANA

Segundo o Ministério das Cidades, a mobilidade tem uma importância

fundamental para o desenvolvimento humano, tendo em vista que há uma correlação
direta entre a qualidade de vida e a qualidade dos deslocamentos. Constitui-se em
elemento básico para todas as atividades humanas. Se for eficiente é um fator
determinante para o desenvolvimento econômico. Ela tem uma função preponderante na
inclusão social e na apropriação da cidade, e de todos os serviços urbanos. As cidades
brasileiras vivem um momento de crise da mobilidade urbana, que exige uma mudança de
forma mais radical do que outras políticas setoriais.
Busca-se uma alteração no atual modelo de mobilidade, integrando-o aos
instrumentos de gestão urbanística, subordinando-se aos princípios da sustentabilidade
ambiental e voltando-se decisivamente para a inclusão social. Não se pode mais trabalhar
isoladamente, o trânsito, o planejamento e a regulação do transporte coletivo, a logística
de distribuição das mercadorias, a construção da infraestrutura viária, das calçadas e
 166

assim por diante. Em seu lugar, deve-se adotar uma visão sistêmica sobre toda a
movimentação de bens e de pessoas, envolvendo todos os modos e todos os elementos
que produzem as necessidades destes deslocamentos.

6.7 MOBILIDADE E CIDADES SUSTENTÁVEIS

Sob esta ótica o Ministério das Cidades preconiza dez princípios para a
elaboração dos Planos de Mobilidade, a saber:

1-Diminuir a necessidade de viagens motorizadas.

2- Repensar o desenho urbano.
3-Repensar a circulação de veículos.
4-Desenvolver os meios não motorizados de transporte.
5-Reconhecer a importância do deslocamento dos pedestres.
6-Reduzir os impactos ambientais da mobilidade urbana.
7-Propiciar mobilidade às pessoas com deficiência e restrição de mobilidade.
8-Priorizar o transporte público coletivo.
9-Promover a integração dos diversos modos de transporte e
10- Estruturar a gestão local.

Cabe destacar, que todo o sistema de planejamento da mobilidade deve pensar

um modo de integrar os princípios anteriormente apontados, com isto, então para diminuir
o número de viagens é necessário promover a descentralização de toda a oferta de
serviços públicos e privados no ambiente da cidade.
Ao rever o sistema viário como forma de garantir melhor segurança, qualidade de
vida a qual atrelada a uma circulação orgânica das pessoas, chega-se à revisão do
desenho da cidade. Ao colocar num patamar de equidade os meios de circulação
(motorizados e não motorizados), os automóveis passarão gradativamente a não ter a
primazia do modo de circulação.
Isso abre um espaço importante para a integração da bicicleta aos meios de
transporte e todos os benefícios que dela decorrem (ambientais e de saúde). Ao prever a
revitalização dos logradouros e praças, cabe ao poder público projetar obras onde há
circulação de pessoas com deficiência seja contempladas, bem como, os pedestres em
geral ganhem condições adequadas de caminhar. Para a materialização dos princípios,
deve-se qualificar a gestão local investindo na formação de pessoas e em tecnologia.
 167

Assim, destaca o Ministério das Cidades que se torna cada vez mais evidente que
o transporte motorizado apesar de suas vantagens, resulta em impactos ambientais
negativos, como a poluição sonora e atmosférica, derivada da primazia no uso de
combustíveis fósseis como fonte energética, bem como de outros insumos que geram
grande quantidade de resíduos, como pneus, óleos e graxas.
Não há solução possível dentro do padrão de expansão atual, com os custos
cada vez mais crescentes de infraestrutura para os transportes motorizados, o que
compromete boa parte dos orçamentos municipais.

6.8 CONDICIONANTES DA MOBLIDADE

Segundo conceito do Ministério das Cidades, nas pesquisas de Origem/Destino, o

índice de mobilidade é a medida do número médio de viagens que as pessoas realizam
em um dia típico, por qualquer modo e para qualquer finalidade. Em oposição a ele, o
índice de imobilidade mostra a porcentagem de pessoas que, também em um dia típico,
não realizam nenhuma viagem, comparadas com a população total de um determinado
universo.
Assim, pode-se definir mobilidade como sendo a facilidade de deslocamento de
pessoas e bens no espaço urbano. Tais deslocamentos são feitos por meio de veículos,
vias e toda a infraestrutura (vias, calçadas, dentre outras.) “É o resultado da interação
entre os deslocamentos de pessoas e bens com a cidade”. (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2004c, p. 13), isto nos remete à condicionante de sustentabilidade.
Por sua vez,

[...] a sustentabilidade, para a mobilidade urbana, é uma extensão do conceito

utilizado na área ambiental, dada pela “capacidade de fazer as viagens
necessárias para a realização de seus direitos básicos de cidadão, com o menor
gasto de energia possível e menor impacto no meio ambiente, tornando-a
ecologicamente sustentável”. (BOARETO, 2003, p. 49).

A mobilidade urbana para a construção de cidades sustentáveis será então,

produto de políticas que proporcionem o acesso amplo e democrático ao espaço urbano,
priorizem os modos coletivos e não motorizados de transporte, ou seja, um sistema de
transporte sustentável deve eliminar ao máximo a separação espacial e promover a
inclusão social.
 168

Segundo o Ministério das Cidades o conceito de Acessibilidade no Brasil, essa

definição se associa mais diretamente às pessoas com deficiência. Acessibilidade
significa então a condição do indivíduo se movimentar, locomover e atingir um destino
desejado, “dentro de suas capacidades individuais”, isto é, realizar qualquer
movimentação ou deslocamento por seus próprios meios, com total autonomia e em
condições seguras, mesmo que para isso precise se utilizar de objetos e aparelhos
específicos.
Para que os sistemas de transporte sejam plenamente acessíveis, são
necessárias ações sobre o ambiente construído (calçadas, pontos de parada dos ônibus,
estações e outros), sobre os veículos e até sobre elementos de identificação dos serviços,
no caso para facilitar a sua utilização por pessoas com deficiências visuais. Muitas dessas
necessidades podem ser resolvidas apenas com uma especificação adequada na fase de
projeto (aplicação dos princípios do desenho universal3), outras demandam investimentos
significativos.
Outro aspecto condicionante à mobilidade diz respeito à circulação, a qual pode
ser caracterizada como o exercício da mobilidade mediante o próprio esforço pessoal (a
pé ou de bicicleta) ou por meio de meios motorizados de posse ou uso pessoal, ou
providos por terceiros, por meio de serviços oferecidos. Em todas as situações, a sua
manifestação efetiva se dá na infraestrutura urbana, como salienta o Ministério das
Cidades.
O mesmo organismo propõe que a gestão de mobilidade aconteça de forma
democrática por meio das normas definidas pelo Estado em nome do interesse coletivo. A
gestão pública da mobilidade deve contemplar a participação da sociedade. Atualmente
ela acontece mediante a Conferência Nacional das Cidades e respectivos Conselhos.

6.9 MOBILIDADE URBANA

As cidades que no início do século XX não passavam de agrupamento de ruas

tortuosas, passaram a receber investimentos que remodelaram por completo a
infraestrutura tornando-se centros desenvolvidos, e que hoje concentram mais de 80%
(oitenta por cento) da população brasileira, cujo ciclo continua até os dias atuais.
O Ministério das Cidades constata que a intensa urbanização gerou situações de
acentuada interdependência entre cidades, onde os limites municipais se tornaram uma
mera formalidade, incompatíveis com as relações econômicas, sociais e culturais que
acontecem na vida real. Em alguns casos, o grau de conurbação é tão intenso que a
 169

delimitação de territórios é apenas político-administrativa com continuidade do tecido

urbano e das características socioeconômicas.

FIGURA 42 – BLOG TEM AQUI PERTO. Mobilidade urbana. Disponível

em:<http://www.temaquiperto.com.br/site/blog/mobilidade/acessibilidade-x-mobilidade-2/>.Acesso em: 11
jul.2017.

No que se refere à competência de serviços de transporte público, cabe aos

Municípios à gestão da rede dentro de seu perímetro, aos estados vias as intermunicipais
e à União as vias interestaduais. Porém, permanece com os municípios a
responsabilidade pela gestão da circulação como um todo dentro do seu território,
atuando na coordenação das outras instâncias de governo e na coordenação de todos os
serviços.
O Ministério das Cidades(2017) ressalta que os problemas e as necessidades
dos municípios, no que se refere à política de mobilidade urbana, se manifestam de forma
diferenciada: para as cidades-polo, os principais problemas são a saturação e o
congestionamento dos sistemas de transporte (sistema viário e de transporte público), as
deseconomias urbanas, e as externalidades negativas decorrentes do excesso de oferta;
para as cidades periféricas, destacam-se a precariedade ou ausência da infraestrutura, a
falta de oferta de transporte público, o elevado custo e o tempo excessivo gasto nos
deslocamentos.

6.10 MOBILIDADE RURAL

Em que pese mais de 80 % (oitenta por cento) da população brasileira vivendo

nas cidades, existe uma demanda histórica nos Municípios, muito forte por conservação
 170

em manutenção de estradas rurais, seja para o transporte de passageiros ou para o

transporte de cargas.
Segundo o Ministério das Cidades, é importante que os municípios tenham um
planejamento de curto, médio e longo prazo para a mobilidade na zona rural, detectando
os problemas mais graves com antecedência e buscando soluções para os seus
problemas. No que se refere à infraestrutura viária e de transportes, o planejamento da
mobilidade deve prever diretrizes para o desenvolvimento sustentável, proteção
ambiental, e ampliação do atendimento à população residente.
Desta forma, o mesmo órgão recomenda que se faça um cadastro de todas as
estradas vicinais do Município coletando informações sobre as características das vias
para elaboração de estudos e mapas georeferenciados para suporte do planejamento
acima indicado. Ainda é preciso conhecer o perfil do deslocamento de pessoas e as
cargas, a fim de se estabelecer um critério de intervenções na infraestrutura de transporte
dentro de um planejamento para o desenvolvimento sustentado das áreas rurais.

6.11 CAPTAÇÃO E GESTÃO DE PROJETOS

Constitui atribuição dos Municípios e objetivo principal da maioria das

administrações, a promoção do desenvolvimento urbano e a geração de renda para
viabilizar a criação de empregos, e a consequente movimentação da atividade econômica.
Ocorre que as receitas oriundas de tributos e taxas são insuficientes para atingir o
objetivo anteriormente mencionado.
Portanto, para qualquer administração pública municipal torna-se imprescindível a
captação de recursos externos a fim de garantir o desenvolvimento urbano. Assim, o
Município dispõe de um amplo cardápio de possíveis linhas de financiamento de públicos
e privados, bem como, de recursos não reembolsáveis das esferas do governo federal e
estadual.
Desta forma, este estudo apresenta alguns exemplos das diversas fontes de
recursos disponíveis. A destacar os programas de Desenvolvimento Urbano do Ministério
das Cidades, da Caixa Econômica Federal e de Fomento Paraná. Na realidade são linhas
de atuação das esferas federal e estadual para a cooperação junto ao Município, com a
finalidade de implantar a política de desenvolvimento urbano.
 171

6.12 MINISTÉRIO DAS CIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

O Ministério das Cidades priorizou o apoio ao planejamento territorial urbano e à

política fundiária dos municípios.
Para cumprir sua missão, a SNDU (Secretaria Nacional de Desenvolvimento
Urbano) conta com seis áreas de atuação: apoio à elaboração de Planos Diretores,
regularização fundiária, reabilitação de áreas centrais, prevenção e contenção de riscos
associados a assentamentos precários, acessibilidade e conflitos fundiários urbanos.
Para participar dos programas visando captar recursos para projetos,
anteriormente relacionados, deve-se acessar o site21 correspondente para mais
informações.

6.13 CAIXA ECONÔMICA FEDERAL

A Caixa Econômica possui um amplo projeto de Apoio ao Poder Público e

diversas são as opções ao Poder Público, a seguir listamos alguns exemplos:

▪ Cadastro Único: Um instrumento de mapeamento e identificação das famílias de

baixa renda, para retratar a situação socioeconômica da população brasileira.

▪ Fundos de Governo: Soluções para a gestão de recursos e fundos

governamentais para o poder público, inclusive aquisição financeira governamental
visando ações de saneamento urbano.

▪ Arrecadação de Concessionárias e Tributos: Auxílio aos serviços públicos com

seus custos operacionais e suas receitas.

▪ Capital de Giro para o Setor Público: A linha de crédito que incentiva o

desenvolvimento do país.

▪ Cobrança de Dívida Ativa: Serviço Caixa para auxiliar a gestão pública com
segurança.

21 MINISTÉRIO DAS CIDADES – Projetos. Disponível em:< http://www.cidades.gov.br/desenvolvimento-

urbano/acoes-e-programas-snapu>.Acesso em: 20 ago. 2017.
 172

▪ GovConta Caixa: Todas as contas da sua administração organizadas em uma só

conta.

▪ Crédito Especial para Setor Público: Linhas de crédito especiais para o setor
público.

▪ Débito Direto Autorizado: Todas as suas contas em um só lugar: na internet.

▪ Folha de Pagamento: Auxílio à realização do pagamento dos servidores públicos

de forma simples e direta.

▪ Poupança e Investimentos: Auxílio a investimentos.

▪ Pagamento a Fornecedor: Facilitação para cumprir os compromissos financeiros.

▪ PMAT: Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos

Setores Sociais Básicos.

▪ PNAFM: Apoio técnico e financeiro para modernizar a gestão administrativa e fiscal

do seu município.

▪ Previdência para Estados e Municípios: Apoio ao sistema previdenciário de

estados e municípios mais moderno e eficiente.

▪ Sala das Prefeituras: Valorizando os municípios brasileiros.

▪ SINAPI: Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil.

▪ SISTN: Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação.

6.14 AGÊNCIA DE FOMENTO DO ESTADO DO PARANÁ

O Governo do Paraná criou o Sistema de Financiamento aos Municípios – SFM

com a finalidade de colocar à disposição dos municípios paranaenses orientação técnica
e recursos financeiros, para estimular a melhoria da infraestrutura e da qualidade dos
 173

serviços públicos, promovendo a redução das desigualdades sociais e regionais e

melhorando a qualidade de vida da população paranaense.
O SFM sistema é baseado em um tripé composto pela Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Urbano (SEDU), responsável por estabelecer as diretrizes da política
estadual de desenvolvimento urbano, tendo seu ente vinculado, o Serviço Social
Autônomo PARANACIDADE, como agente técnico operacional, e a Fomento Paraná,
como agente financeiro, responsável por contratar os financiamentos com os municípios.

FIGURA 43 – BANCO FOMENTO PARANÁ. Crédito solidário. Disponível

em:<https://pt.slideshare.net/Cambara_Empreendedora/crdito-solidrio-microcrdito>.Acesso em 11. jul. 2017.

Trata-se de um sistema de financiamento e assistência técnica, destinado a

apoiar o desenvolvimento municipal e regional, para disponibilizar linhas de crédito a
municípios e consórcios municipais, com a finalidade de atender à demanda por serviços
básicos, infraestrutura, bens públicos e fortalecimento institucional.
Projetos voltados à melhoria da qualidade de vida da população, tais como:
pavimentação de vias, construção de barracões industriais, terminais rodoviários, centros
comunitários, creches, escolas, postos de bombeiros, gestão de resíduos sólidos e ainda
projetos de modernização administrativa, planos diretores, entre outros.
 174

FIGURA 44 – BANCO FOMENTO PARANÁ. Crédito solidário. Disponível

em:<https://pt.slideshare.net/Cambara_Empreendedora/crdito-solidrio-microcrdito>.Acesso em 11. jul. 2017.

6.15 GESTÃO DE PROJETOS

A arte de gerenciar teve anteriormente muito de empirismo, porém, as técnicas

administrativas e de empreendedorismo evoluíram e formam um arcabouço tecnológico
bastante amplo.
Atualmente a gestão de projetos dispõe de ferramentas tecnológicas que deixam
pouco espaço para o improviso. Portanto, entre as muitas possibilidades, este estudo,
discrimina uma a uma a título de exemplo. Normalmente, um projeto possui as fases de
Planejamento, Execução, Monitoramento e Controle e Encerramento.

FIGURA 45 – GESTÃO DE PROJETOS. Ferramentas estratégicas. Disponível

em:<https://www.prolucroconsultoria.com.br/blog/gestao-de-projetos-com-ferramenta-estrategica-para-
pequenas-empresas/>.Acesso em: 11 jul.2017.

Assim conforme disposto no siteprojectbuilder, podemos detalhar as fases da

seguinte maneira:

a) PLANEJAMENTO

Antes de partirmos para o planejamento, deve haver consentimento da

organização sobre os esforços que serão empregados para a realização do projeto,
concordando que gerarão bons resultados. Dada à autorização, inicia-se o planejamento.
Por isso, nesta fase há um nível de detalhamento muito maior, ao contrário da
visão geral que satisfaz a iniciação.
 175

O objetivo aqui é estruturar um plano consistente que leve o programa ao

sucesso. Os documentos que contemplam essa fase são a Estrutura Analítica de Projeto
(EAP), o cronograma da proposta, o plano de gerenciamento de riscos, outro de
comunicações, mais um de qualidade e assim por diante.

b) EXECUÇÃO

Durante a fase de execução, a atenção passa a voltar-se para o exercício do que

foi planejado. O intuito é, portanto, realizar as atividades da melhor forma possível, de
acordo com o que foi estimado no plano. É comum que, nesta fase, ocorram mudanças,
como solicitações de alteração no escopo (tanto do ponto de vista do cliente como da
organização que realiza o projeto), mas se foi feito um bom planejamento não há com o
que se preocupar. Guarde o seguinte: a palavra-chave da execução é qualidade!
Por isso, o gerente de projetos precisar se atentar não só para seguir os
processos, mas para melhorar continuamente, atendendo aos padrões acordados.

c) MONITORAMENTO E CONTROLE

O monitoramento e o controle ocorrem paralelamente à execução, constituindo-se

na forma de garantir que o que está sendo feito é compatível com o planejado.
Nesse momento, ocorre a validação dos avanços. Assim, dependendo do
progresso de determinada atividade, um desvio qualquer pode requerer, por exemplo,
uma intervenção. No entanto, apesar de ocorrerem concomitantemente com a execução,
o monitoramento e o controle partem da premissa de que indicadores já foram
determinados e que metas foram devidamente estabelecidas na fase de planejamento.
Ou seja, esta etapa lida apenas com a aferição do desempenho e do progresso em
contraste com o plano.

d) ENCERRAMENTO

Engana-se quem pensa que o fato de o projeto estar concluído resulta na

eliminação de esforços de gerenciamento.
Muito pelo contrário, na finalização surgem etapas que devem ser realizadas com
o objetivo de oficializar a conclusão da pauta, e agregar informações relevantes para
 176

empreendimentos futuros. Entre as atividades que encerram um projeto, podemos

destacar a assinatura do termo de aceite (documento que permite o encerramento da
proposta, isentando a empresa de responsabilidade futuras), e o registro das lições
aprendidas (que nada mais é que a documentação das experiências relevantes que
contribuirão para futuros planejamentos similares).

7 A PAVIMENTAÇÃO URBANA

7.1PONDERAÇÕES PRELIMINARES

Neste capítulo, abordaremos alguns aspectos fundamentais para as obras de

pavimentação urbana, como a drenagem, o gerenciamento, a avaliação, e a fiscalização.
O sucesso das obras de pavimentação depende em grande medida da correta
observação dos itens acima mencionados. Relegados muitas vezes a um segundo plano
os procedimentos de avaliação e gerência são estratégicos para o planejamento e para a
execução da pavimentação urbana.

7.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE GERENCIAMENTO DO PAVIMENTO

Dentro do acelerado processo de urbanização por que passam as cidades

brasileiras, tem se notado a necessidade de aplicação de novas tecnologias nos diversos
campos da Engenharia Civil, dentre eles, a Pavimentação Urbana.
A área de planejamento e monitoramento vem se destacando como um
importante instrumento, para o gerenciamento de obras de pavimentação urbana.
Dada a escassez de recursos financeiros, faz-se necessário otimizar gastos a fim
de gerar maximização de benefícios para os segmentos mais necessitados da sociedade.
Na área pavimentação a otimização de recursos possui importância vital, pois é
um dos setores da economia onde ocorrem mais desperdícios sob todos os aspectos.
Sob este ângulo, o processo de planejamento e controle deve ter evolução continuada,
(PITTA et al 1998).
O processo de conscientização para o planejamento tende a ocorrer mais
acentuadamente na iniciativa privada, junto às empresas construtoras. Porém, existem
setores governamentais que já despertaram para a importância de se criar uma cultura de
planejamento e controle de obras.
Segundo Lucas (2002) os projetos de construção, executados na economia
 177

global, enfrentam riscos nunca antes experimentados na Indústria da Construção Civil.

Devido à existência de riscos, sobretudo em projetos envolvendo agentes internacionais,
há a necessidade da supervisão e gerência de projetos associada a um sistema de
informática que produza o suporte requerido para o controle das atividades.
Essa prática pode vir a ter um papel importante para a execução de obras, com
qualidade técnica especificada em projeto, bem como, o cumprimento dos prazos e
cronogramas de projeto e com menor custo possível.
A manutenção da infraestrutura existente é vital e tema complexo que requer
milhões de dólares a cada ano. Um sistema de gerenciamento é uma ferramenta básica
para ajudar a tomada de decisão, mantendo um nível aceitável de serviço para o público,
por meio de sistematização e procedimentos de coordenação, (ZHANMIN et al, 2002).
Um dos principais problemas com os sistemas de gerenciamento de infraestrutura
é que para cada tipo de infraestrutura é utilizado um sistema de gerenciamento individual.
Por exemplo, embora pavimentos e pontes sejam ambos, tipos de infraestrutura de
transporte, existem sistemas de gerenciamento separados para cada um. Se este
conceito for ampliado, para gerenciar todos os tipos de infraestrutura em uma cidade, o
número de sistemas de gerenciamento aumentará proporcionalmente de acordo com a
infraestrutura. De fato, o problema não é o número de sistemas diferentes, mas a falta de
comunicação entre tais sistemas (ZHANMIN et al, 2002).
Neste sentido, torna-se fundamental o desenvolvimento de sistemas integrados
para o gerenciamento da infraestrutura urbana. Um exemplo disto é o UrbanIntegrated
Management System (UIMS), criado no Center for TransportationResearch, da
Universidade do Texas, em Austin, o qual integra os sistemas de gerenciamento de
pontes e pavimentos em um único pacote. O software desenvolvido é um programa de
fácil operação e tira grande vantagem da tecnologia de interface de uso gráfico. Um índice
de prioridade combinado foi desenvolvido para comparar pavimento e ponte na mesma
escala. No desenvolvimento deste índice, as variáveis que são comuns a pavimentos e
pontes foram usadas incluindo: tráfego, condição, extensão e idade (ZHANMIN et al,
2002).

7.3 REFLEXÕES SOBRE AVALIAÇÃO DO PAVIMENTO

Estudos e técnicas têm sido desenvolvidos para a avaliação superficial de

pavimentos asfálticos em rodovias. Alguns desses trabalhos, após consolidados,
passaram a ser recomendados pelos órgãos competentes, estabelecendo-se assim
 178

índices de qualidade para a caracterização de vias pavimentadas (APS et al, 1998). A

mesma autora aponta que o mesmo não ocorre no âmbito municipal, excetuando-se
algumas cidades estrangeiras.
Sabendo-se que uma das grandes dificuldades dos técnicos da área de
pavimentação urbana é a tomada de decisão, quanto às vias prioritárias que serão
contempladas no programa de manutenção, permitindo otimizar recursos com
maximização de benefícios para a população, foi criado o método IGG (Índice de
Gravidade Global).
Este método foi normatizado pelo Departamento de Estradas de Rodagem
(DNER), por meio do procedimento n 008/1994 e fixa as condições exigíveis na
avaliação da superfície de pavimentos flexíveis e semirrígidos para inventário e
classificação de ocorrências aparentes e deformações permanentes nas trilhas de roda.
O Índice de Gravidade Global deve ser calculado por trechos homogêneos com
extensão máxima de 1 (um) km.
Este procedimento deve ser utilizado nas seguintes situações:

a) Quando se desejar um parâmetro definidor das condições operacionais da

superfície do pavimento, bem como, um inventário de ocorrências e suas prováveis
causas, possibilitando uma avaliação com mais detalhes;

b) Como uma etapa preliminar, para julgamento da necessidade de ser feita uma
avaliação estrutural do pavimento e como um complemento desta avaliação.

Os procedimentos de execução estão detalhados na norma DNER-PRO 008/94 e

basicamente são compostos pelas seguintes etapas:

a) localização das superfícies de avaliação;

b) demarcação das superfícies de avaliação;
c) medidas das flechas;
d) inventário das ocorrências, defeitos e caracterização da secção de
terraplenagem na estação de avaliação;
e) cálculo das frequências absolutas relativas ao número de ocorrências de
defeitos (fr);
f) cálculo do Índice de Gravidade Individual (IGI) de todas as ocorrências por
meio da fórmula IGI= frx fp; onde fpé o fator de ponderação especificado na
norma DNER-PRO 008/94;
g) cálculo do IGG pela fórmula IGG= ∑ IGI;
 179

Com a finalidade de conferir ao pavimento inventariado um conceito que retrate o

grau de conservação, são definidos, na tabela abaixo, conceitos correlacionados com
faixas de valores de IGG.

7.3.1 Limites de IGG X Grau de Conservação Do Pavimento

CONCEITOS LIMITES DE IGG

Bom 0- 20
Regular 20- 80
Mau 80- 150
Péssimo 150- 500

7.4 CONSIDERAÇÕES SOBRE DRENAGEM

Segundo a CETESB22, o acelerado processo de urbanização ocorrido nas últimas

três décadas, notadamente nos países em desenvolvimento, dentre os quais o Brasil, é o
principal fator responsável pelo agravamento dos problemas relacionados às inundações
nas cidades, aumentando a frequência e os níveis das cheias. Isto ocorre devido à
impermeabilização crescente das bacias hidrográficas, e a ocupação inadequada das
regiões ribeirinhas aos cursos d’água.
Além disso, a inexistência de Planos Diretores de Drenagem Urbana, que
procurem equacionar os problemas de drenagem sob o ponto de vista da bacia
hidrográfica, a falta de mecanismos legais e administrativos eficientes, que permitam uma
correta gestão das consequências do processo de urbanização sobre as enchentes
urbanas e a concepção inadequada da maioria dos projetos de drenagem urbana,
contribuem para o agravamento do problema.
Segundo o centro de hidráulica da Prefeitura de São Paulo “Drenagem é um
problema de destinação de espaço”.
O volume de água presente em um dado instante numa área urbana não pode ser
comprimido ou diminuído. É uma demanda de espaço que deve ser considerada no
processo de planejamento. Se o armazenamento natural é reduzido pela urbanização ou
outros usos do solo sem as adequadas medidas compensatórias, as águas das cheias

22 CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.

 180

buscarão outros espaços para seu trânsito, podendo atingir inevitavelmente locais em que
isso não seja desejável.
As medidas de controle de poluição são parte essencial num plano de drenagem
Ao se tratar as águas do escoamento superficial direto de uma área urbana como
recurso, ou quando se cogitar a utilização de bacias de detenção, deve ser dada atenção
aos aspectos da qualidade dessas águas. Estes, por sua vez, estão relacionados com as
práticas de limpeza das ruas, coleta e remoção de lixos e detritos urbanos, ligação
clandestina de esgotos na rede de galerias, coleta e tratamento de esgoto e
regulamentação do movimento de terras em áreas de desenvolvimento, tendo em vista o
controle de erosão e, consequente, carga de sedimentos.
O controle da poluição das águas é essencial para que sejam alcançados os
benefícios potenciais que podem oferecer os cursos d'água urbanos e suas várzeas.

a)Medidas Estruturais propostas pela Prefeitura de São Paulo:

• Aumento da capacidade de escoamento das calhas.

• Diques marginais ou anulares; Melhoria das calhas (aumento da seção
transversal, desobstruções e retificações) Canalização (melhoria da calha e
revestimento, substituição da calha por galeria / canal, canal de desvio).
• Redução das vazões de Reservatórios nos cursos d'água principais cheias
Medidas para controle do escoamento superficial direto:
• Medidas para detenção das águas pluviais.
• Medidas locais (armazenamento em telhados, cisternas, bacias de
detenção em parques, dentre outros).
• Medidas fora do local (armazenamento em leitos secos ou em reservatórios
implantados em pequenos cursos d'água).
• Medidas para infiltração das águas pluviais.
• Medidas locais (poços, trincheiras, bacias de infiltração, escoamento
dirigido para terrenos gramados, dentre outros).

b)Medidas Não Estruturais

• Regulamentação do uso e ocupação do solo (principalmente em fundo de

vale).
 181

• Proteção contra inundações (medidas de proteção individual das

edificações em áreas de risco).
• Seguro contra inundações Sistemas de alerta, ações de defesa civil,
realocações.

7.5 CONSIDERAÇÕES SOBRE LICITAÇÕES E CONTRATOS LEGISLAÇÃO

▪ CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
▪ LEI FEDERAL nº 8.666/93.
▪ PPA, LDO e LOA.
▪ LEI FEDERAL nº 101/2000 – LRF.
▪ RESOLUÇÕES CONFEA E CONAMA.
▪ LEIS/RESOLUÇÕES CONFEA.
▪ Lei nº 5.194/66 - Regula profissões de engenheiro, arquiteto...
▪ Lei nº 6.494/77 – Institui a Anotação de Responsabilidade Técnica – ART.
▪ Res. nº 425/98 – CONFEA – Dispõe sobre a ART.
▪ Res. nº 361/91 – CONFEA - Dispõe sobre projeto básico.
▪ RESOLUÇÕES CONAMA.
▪ Res. N 01/86 – relaciona obras que precisam de RIMA.
▪ Res. Nº 237/97 – Dispõe sobre a revisão de procedimentos e critérios utilizados
pelo Sistema de Licenciamento Ambiental.

7.5.1 Obras Públicas

▪ Apresentam valores elevados quando comparadas com obras do setor

privado;
▪ É frequente a contratação de obras mal planejadas, tanto técnica como
financeiramente;
▪ Iniciam-se sem a previsão da totalidade dos recursos necessários;
▪ Excesso de mudança em relação ao pactuado;
▪ Aumento exagerado de quantitativos previstos;
▪ Elevado número de obras inacabadas.
▪ Principal constatação referente às Obras Públicas:
▪ Negligência e descaso quanto à legislação;
 182

▪ Aplicável na licitação de obras e serviços, bem como às normas técnicas e

conhecimentos de engenharia;
▪ Por parte da Administração Pública;
▪ Por parte da iniciativa privada;
▪ Resultado
✓ Insucesso nos empreendimentos públicos
✓ Desperdício de dinheiro público
✓ Obras inacabadas e de má qualidade;
▪ Desvalorização do profissional de Engenharia.

7.5.1.1 Questões pertinentes

Para melhor compreendermos esse segmento, elaboramos algumas questões

orientadoras, quais sejam:

1. Quais são as falhas mais comuns no planejamento e julgamento das licitações

que impactam na execução do contrato?

• Falta de estudos preliminares e falhas técnicas quando elaborados.

• Não previsão de recursos orçamentários.
• Deficiências no projeto básico e orçamento.
• Ausência de especificações técnicas.
• Não elaboração do projeto executivo.

2. Quais as principais consequências da falta de planejamento da obra pública?

• Projetos básicos inadequados.

• Escopo mal detalhado e dificuldade na administração contratual.
• Excesso de aditivos decorrentes do mau planejamento.
• Atrasos de pagamento das faturas.
• Obras inacabadas.
 183

3. O que deve conter o instrumento de convocação da licitação (edital)?

• Os elementos que defina claramente qual é a obra ou

• Os serviços a serem executados, sua localização, bem como, as regras, as exigências
e os requisitos necessários para habilitar os concorrentes (art. 40, da Lei Federal
8.666/93).

4. Quais são os principais pré-requisitos para construção de Obras Públicas?

Conforme preconiza o art. 7º, § 2º - As obras e os serviços somente poderão ser licitados
quando:
• I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para
exame dos interessados em participar do processo licitatório;
• II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os
seus custos unitários;
• III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro
em curso, de acordo com o respectivo cronograma.

7.5.2 FLUXOGRAMA DE PLANEJAMENTO EXECUÇÃO E MANUTENÇÃO DE

PAVIMENTOS URBANOS
Subleito

LEGENDA
t

AnáliseSolo

SUGESTÕES
Reforço
Materiais
Critérios Técnicos

Sub-base
ÁREA PESQUISA
Base

Revestimento
Esforços

Tráfego
Ante- Estudo Manutenção
Esforços

Tensões
Revestimento proje- Das Projetos Construção e
to Alterna- Operação
Deformações tivas

Repetições
Acompanha-
Critérios IndicadoresEconômicos Mento
Econômicos Análise Performance
De
Custos
Critérios Questionário Ambiental
Ambientais Manutenção

Critérios Contribuição Melhoria

Reabilitação
Financeiros
Recape

Critérios
Urbanísticos Parecer Urbanístico

Macro Condicionantes Estudo de caso

Elementos
 184

7.6 CONSIDERAÇÕES SOBRE FISCALIZAÇÃO DE OBRAS DE PAVIMENTAÇÃO

Segundo Pessoa Júnior (2024), o Engenheiro Fiscal deve assumir uma postura
proativa durante todo o processo de execução da obra. Neste sentido deve permanecer
atento a todos os fatos ocorridos durante a mesma, de modo a antecipar-se aos possíveis
problemas e procurar solucioná-los a fim de evitar o menor número de conflitos.
Desta forma, deve ter atenção especial com atingimento de propriedades,
desapropriações, relocação de postes e redes elétricas, existência de redes de água e de
infraestrutura no leito das vias. Deve ter atenção com as restrições ao trânsito nas vias a
serem pavimentadas e sua relação com os moradores.
Conforme o mesmo autor, o engenheiro fiscal deve ter pleno conhecimento de tudo
o que será executado na obra. Deve ser um ator ativo durante a construção e não um
mero observador dos acontecimentos.
Portanto, ele deve ter acesso a todos os projetos disponíveis e ciência prévia sobre
qualquer alteração ou adaptação que se pretende realizar ao tempo da execução dos
serviços. Enfim, o Engenheiro Fiscal deve procurar conduzir ativamente o andamento dos
serviços de forma célere e assegurando sua qualidade, custos mínimos e menor
transtorno possível à população, garante o autor supracitado.

a)Controle Pluviométrico

Na pavimentação urbana, o controle das condições climáticas de cada dia deve

ser registrado no livro diário de obras. Tal instrumento é peça chave na análise dos dias
parados ou sem movimentação, e servirá como balizamento para a verificação dos dias
efetivamente trabalhados.

b)Inspeção de Máquinas e Equipamentos

O engenheiro deve assegurar que toda a relação de equipamentos mínimos

descriminados no edital, esteja à disposição para a execução da obra. Caso haja
deficiências neste sentido, há fortes possibilidades do não cumprimento ao cronograma.
Recomenda-se que o engenheiro fiscal solicite a empreiteira um cronograma por itens de
serviço, não se limitando às etapas da obra, como terraplenagem, drenagem, dentre
outras.
 185

De posse dessa peça de planejamento, o fiscal poderá exigir que a empreiteira

mantivesse mobilizados os equipamentos em quantidade suficiente para a execução dos
serviços de acordo com o cronograma.

c)Controle Geométrico

Devem ser verificados quais os elementos topográficos que são necessários ao

desenvolvimento dos serviços. A partir da consulta ao projeto geométrico são definidos os
itens que devem ser levantados topograficamente. O levantamento mínimo, no caso de
obras de recuperação, consiste de um estaqueamento feito à trena nas bordas cujos
pontos servem como referencias para os serviços a serem executados. Nestes casos a
verificação das espessuras é determinada pela medição direta e pela utilização de sondas
rotativas.

d)Controle do Cronograma Físico Financeiro

Sugere-se fortemente que todos os serviços constantes na planilha sejam

discriminados em um cronograma. Desta forma, será possível observar uma série de
detalhes e das possíveis deficiências de planejamento da empresa contratada. O registro
fotográfico diário é imprescindível para a verificação do andamento dos serviços de
pavimentação. Recomenda-se o arquivo de fotos diárias para o registro histórico da
evolução das etapas físicas e financeiras da pavimentação.

e)Controle Tecnológico

O engenheiro fiscal, segundo Pessoa Júnior, deve inspecionar de perto o controle

tecnológico dos serviços executados. Para isso devem lhe ser assegurados não somente
os resultados, mais o acompanhamento direto da execução dos mesmos observando-se a
amostragem prevista em norma. Deve assegurar os interesses da Administração Pública,
especialmente os princípios de qualidade, economicidade e celeridade.

f)Controle da Estabilidade do Pavimento

Nesta fase o Engenheiro deve proceder ao teste de carga a fim de verificar a

estabilidade das camadas que compõe o pavimento e/ou teste deflectométrico para
 186

corroborar a verificação da estabilidade do pavimento face às solicitações severas

durante a vida útil determinada no projeto.

7.7 DIRETRIZES DE PROJETO

A maioria dos órgãos governamentais possuem normas e diretrizes mínimas para a

elaboração de projetos de pavimentação urbana. Tais diretrizes contem os itens
essenciais que devem compor um projeto de modo a permitir ser o projeto um instrumento
balizador em todas as etapas da obra de pavimentação.
Assim sendo, selecionou algumas consideradas componentes básicas de projeto
executivo, listadas abaixo:

1. Quanto ao material de revestimento a ser empregado:

1.1 Serão aceitos projetos de pavimentação de vias urbanas que contenham
especificações de revestimentos da seguinte forma:
- CBUQ (Concreto Betuminoso Usinado à Quente);
- PMF (Pré-misturado a frio) e TST (Tratamento Superficial Triplo);
- concreto de cimento Portland;
- blocos de concreto intertravado;
- blocos de concreto sextavado;
- pedras poliédricas;
- paralelepípedo.

2 Quanto à localização das vias:

- Vias novas a serem implantadas ou terem a caixa ampliada deverão estar

localizadas em áreas integradas de domínio do Município, comprovadas por meio de
Cópia da Matrícula do Registro de Imóveis atualizada do terreno em nome do Município,
ou Termo de Imissão de Posse emitido pelo Poder Judiciário, ou Declaração de
Concordância do Proprietário, acompanhado de cópia do Decreto Municipal de
Desapropriação do Imóvel e da Escritura de Compromisso de Compra e Venda. O projeto
proposto deverá atender às leis municipais de parcelamento do solo urbano e do sistema
viário.
- As vias deverão estar localizadas no perímetro urbano ou em zona de expansão
urbana, compatível com a sua hierarquia ou classificação e suas tipologias, conforme
 187

previsto no Plano Diretor do município e comprovadas por meio da apresentação de

Planta de Situação com indicação do perímetro urbano (por meio da base cartográfica
urbana digital) e Planta de Localização (por meio da base cartográfica urbana digital) com
registro das coordenadas UTM por trecho de via.

3 Quanto à urbanização das vias:

- Deverá ser prevista a implantação de calçadas com largura de no mínimo 1,50 m,

caso a caixa da via permita e faixa permeável (grama) na área excedente, definidos em
Projeto de Paisagismo.
- Em passeios com largura total superior a 2,50m, deverá ser implantada arborização
com mudas adaptadas às condições do solo, clima e local, e plantadas em média a cada
15m.
- Em casos de remoção de vegetação (corte isolado de espécies nativas acima de 5
exemplares; no caso da espécie estar na Lista Vermelha de Espécies Ameaçadas de
Extinção; no caso da espécie estar localizada em Área de Preservação Permanente) ou
em casos de terraplenagem com volume superior a 100m3 será necessária a
apresentação de Autorização Ambiental
- Os passeios deverão prever reforço nas áreas de entrada e saída de veículos
garantindo a sua integridade ao longo de sua constante utilização.
- Caso a legislação do Município preveja, implantar ciclovia/ ciclofaixa/ bicicletário ou
apoio, respeitando as Diretrizes e Propostas do Plano Diretor.
- O passeio deverá prever a implantação de proteção com grades, posteamentos,
cerca viva ou outro, onde haja grande movimentação de pessoas e/ou tráfego intenso de
veículos, respeitando a acessibilidade e a visibilidade nos cruzamentos.
- Quando da presença de saídas de águas pluviais diretamente nas calçadas
existentes, deverá ser providenciada a ligação destas à rede de drenagem a ser
construída, assim como, os dispositivos de drenagem deverão ser previstos evitando o
escoamento superficial das águas para os lotes lindeiros.
- Se possível, prever remansos na parada de ônibus e, de preferência, desalinhar a
localização das mesmas, em caso de mão dupla.
 188

4. Quanto às recomendações técnicas para o projeto de pavimentação:

- O projeto deverá ser compatível com a geomorfologia local, tendo como referências
o Laudo de sondagem do solo no trecho a ser pavimentado e Laudo do Índice de Suporte
do Sub-Leito (CBR ou penetrômetro dinâmico de ponta cônica), no caso de pavimentos
rígidos e flexíveis (asfálticos).
- O projeto deverá ser calculado para um volume de tráfego e carga para um período
de no mínimo 10 (dez) anos.
- As redes de galerias de águas pluviais deverão ser projetadas ao longo da via e
deverão ser ligadas com as existentes de maneira a garantir a compatibilidade entre as
mesmas.
- Prever dissipadores de energia quando as águas pluviais captadas tiverem vazão
superior à capacidade de recepção no ponto de lançamento final ou forem lançadas em
área suscetível de erosão. Deverá ser apresentada outorga do Instituto das Águas do
Paraná, exceto quando as redes de galerias de águas pluviais tiverem diâmetro de até
0,80 m e cujo lançamento final em corpo de água se faça com uma vazão de até 1,5 m³/s.
- As vias deverão ser devidamente sinalizadas através de sinalização horizontal e
vertical, atendendo a Lei Federal nº 9.503/97 e 10.098/00 e a NBR 9050/04.
- Deverá ser prevista a implantação de faixa de segurança para travessia de
pedestres e, se for o caso, redutores de velocidade em frente a equipamentos públicos,
assim como, sinalização para regulamentação de estacionamento de carga e descarga e
de embarque e desembarque em função do tipo de uso.

Outras recomendações:

- Deverá ser solicitado às concessionárias de serviços públicos (Copel, Sanepar...)

documento informando a não previsão de obras de implantação ou expansão de rede
subterrâneas nos locais a serem pavimentados, por um período de no mínimo 3( três)
anos.
- Deverá ser solicitada a autorização do DNIT, DER/PR e/ou concessionárias para à
realização da obra quando as vias estiverem sujeitas à fiscalização / operação dessas
entidades.
 189

7.8 QUANTO À DOCUMENTAÇÃO TÉCNICA A SER APRESENTADA

7.8.1 Projetos a serem apresentados

1. Laudo de Sondagem do Solo, compreendendo: croqui indicando furos, no mínimo,

a cada 200 metros e nos pontos críticos (solos moles, rocha, dentre outros), classificação
do solo das camadas existentes e determinação do nível da água.
2. Projeto de Pavimentação – deverão constar no mínimo os seguintes itens:
• Dimensionamento do Pavimento - estudo de volume de tráfego e memória de
cálculo, no caso de pavimento asfáltico e de concreto;
• Justificativa das espessuras das camadas, no caso de calçamentos;
• Projeto de Terraplanagem: indicando volumes de corte e aterro;
• Projeto Geométrico: apresentando planta e perfil longitudinal do eixo, escala 1:100
- vertical e 1:1000 – horizontal (por meio da base cartográfica urbana digital);
• Projeto de Detalhes por via: seção transversal, indicando camadas do pavimento,
declividade, largura da pista de rolamento, e detalhe do meio-fio e sarjeta;
• Projeto de Interseções: apresentando detalhe dos cruzamentos das vias e
especificando raio de curvatura (por meio da base cartográfica urbana digital);
• Detalhe das Áreas de Estacionamento, se necessário; e,
• Projetos de Sinalização Horizontal e Vertical (e Semafórico, se necessário)
3. Projeto de Drenagem – deverão constar no mínimo os seguintes itens:
• Estudo de vazões das bacias de contribuição;
• Memória de cálculo da vazão;
• Traçado das galerias, incluindo emissário final, com indicação de comprimento,
diâmetro, declividade e vazão;
• Perfil longitudinal, com indicação do volume de escavação;
• Detalhes de poços de visita, bocas de lobo e caixas de ligação;
• Detalhe dos dissipadores de energia, se necessário; e
• Indicação de escoamento superficial através das cotas do terreno (por meio da
base cartográfica urbana digital).
4. Projeto de Paisagismo – deverão constar no mínimo os seguintes itens:
• Projeto dos Passeios apresentado por via, contendo: seção transversal, indicando
largura e tipo de revestimento da calçada e largura da área permeável; seção
longitudinal, indicando declividade, guias rebaixadas, acessos aos deficientes
físicos e locação das árvores;
 190

• Projeto de Arborização: insumos de plantio, designação das espécies vegetais a

serem implantadas e detalhamento dos equipamentos de tutoramento e proteção;
e,
• Projeto do Equipamento Urbano – se previsto.

OBSERVAÇÕES:

▪ O projeto básico (art. 6º, inciso IX, da Lei Federal n° 8.666/1993) deverá ser
elaborado conforme Orientação Técnica OT-IBR 001/2006 do Instituto Brasileiro de
Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP (ver Instrução Normativa Nº 001/2011 do
Serviço Social Autônomo PARANACIDADE);
▪ O projeto básico deverá vir acompanhado dos arts. dos projetos de pavimentação,
drenagem, paisagismo e sinalização e de orçamento (art. 1º da Lei Federal n°
6.496, de 07 de dezembro de 1.977, e arts. 13 e 17 da Lei Federal n° 5.194, de 24
de dezembro de 1966).
▪ Deverá ser entregue 01 cópia, em papel, da versão final dos projetos básicos
(executivos), encadernada em formato A4 e em meio digital (extensões DWG, PLT,
DOC e XLS).

7.8.2Além da documentação acima descrita, deverão ser apresentados, juntamente com

os projetos, os seguintes documentos:

- Parecer Urbanístico (incluindo fotos) preenchido em visita ao local, para

levantamento da situação existente.
- Cópia da Ata da Reunião de aceitação da execução do projeto e do pagamento da
contribuição de melhoria pelos proprietários lindeiros.
- Memoriais Descritivos, incluindo o método executivo.
- Caderno de Encargos – especificações técnicas de serviços e relação de testes de
materiais e execução.
- Orçamento estimativo (custo de investimento e custos de operação, administração
e manutenção - OAM) de, no mínimo, 03 soluções técnicas.
- Mapa com identificação dos lotes ocupados e vagos (por meio da base cartográfica
urbana digital e do cadastro técnico imobiliário urbano).
 191

- Levantamento do número de unidades imobiliárias dos lotes ocupados e

identificação dos respectivos proprietários (com base no cadastro técnico imobiliário
urbano).
- Planilhas de Avaliação Econômica para cada uma das soluções técnicas
propostas.
- Orçamento final - global e por rua ou trecho - com especificação de serviços e
quantidades, e composição de custos unitários (art. 7º, § 1º,inc. II, da Lei Federal n°.
8.666/1993).
- Cronograma Físico-Financeiro (arts. 7º, § 2º, inciso III; art. 40, XIV, “b” e art. 55,
inciso IV, da Lei Federal n° 8.666/1993 e art. 63 da Lei Federal n° 4.320, de 17 de março
de 1964).
- Cópia do Capítulo da Contribuição de Melhoria do Código Tributário Municipal.

8 A RECUPERAÇÃO DO PAVIMENTO ASFÁLTICO URBANO

8.1 OBJETIVO PREPONDERANTE

O objetivo principal da pavimentação é garantir a trafegabilidade em qualquer

época do ano e condições climáticas, e proporcionar aos usuários conforto ao rolamento e
segurança.
Uma vez que o solo natural não é suficientemente resistente para suportar a
repetição de cargas de roda sem sofrer deformações significativas, torna-se necessária a
construção de uma estrutura, denominada pavimento, que é construída sobre o subleito
para suportar as cargas dos veículos de forma a distribuir as solicitações às suas diversas
camadas e ao subleito, limitando as tensões e as deformações de forma a garantir um
desempenho adequado da via, por um longo período de tempo (CRONEY, 1977),

8.2 PAVIMENTAÇÃO URBANA – SEÇÃO TRANSVERSAL TÍPICA

O emprego de uma melhor tecnologia de pavimentos em Municípios de pequeno

e médio porte, praticamente não se generalizou nas últimas décadas pelo fato de muitas
prefeituras não disporem de serviços de engenharia eficientes, e das técnicas não
convencionais serem pouco difundidas em âmbito nacional, além é claro da sempre falta
de recursos financeiros das mesmas.
 192

Na maioria dos casos, a qualidade dos serviços fica restrita à experiência e ao

zelo dos encarregados das obras na condução dos serviços, isto é, dos verdadeiros
artífices que em grande parte das prefeituras estão se aposentando e num futuro muito
breve essa mão de obra qualificada ao longo dos anos como funcionários públicos vai
fazer muita falta.
Em prefeituras maiores como das capitais, por exemplo, em muitos casos, o
controle tecnológico das obras é mais eficiente tendo em vista contratação de empresas
de consultorias que realizam trabalhos de supervisão/fiscalização aplicando-se em muitos
casos técnicas rodoviárias adaptadas garantindo assim uma melhor qualidade dos
serviços executados.

8.3 CONTEXTO HISTÓRICO – REFLEXÕES INICIAIS

Sendo assim, a necessidade de cursos de treinamentos como o caso do

presente, buscam transmitir conhecimentos visando garantir qualidade nos serviços com
aplicações de técnicas compatíveis com os recursos de cada prefeitura.
Além disso, é necessário também treinamento prático de operadores de
equipamentos hoje cada vez mais modernos, e que demandam melhor conhecimento de
quem vai operá-los, diferente do que ocorria há vinte anos, por exemplo.

ESTATÍSTICAS...
MALHA RODOVIÁRIA DOBRASIL

BRASIL BRASIL
Ano
Federal Estadual Total N.Pavimentada Pavimentada
2001 70.549,30 197.262,80 267.812,10 133.681,20 134.130,90
2002 70.990,10 197.262,80 268.252,90 132.706,00 135.546,90
2003 71.788,60 196.360,60 268.149,20 125.455,70 142.693,50
2004 72.710,00 208.339,90 281.049,90 124.740,30 156.309,60
2005 72.817,40 219.970,10 292.787,50 128.176,20 164.611,30
2006 73.009,00 219.970,10 292.979,10 128.382,50 164.596,60
2007 74.074,40 220.051,90 294.126,30 126.829,70 167.296,60
2008 74.940,20 219.998,50 294.938,70 127.086,40 167.852,30
2009 75.694,40 219.998,50 295.692,90 127.225,30 168.467,60
2010 76.195,80 219.998,50 296.194,30 127.295,00 168.899,30
2011 76.590,40 219.998,50 296.588,90 126.583,40 170.005,50
2012 77.529,90 222.175,50 299.705,40 124.142,30 175.563,10
2013 78.507,20 222.175,50 300.682,70 123.910,70 176.772,00
2014 77.205,10 222.175,50 299.380,60 124.129,20 175.251,40

FONTE: DNIT. Disponível em:<http://www.dnit.gov.br/>.Acesso em: 15 ago. 2017.

 193

ESTADO DOPARANÁ
Ano
N.Pavimentada Pavimentada
2001 2.098,60 11.729,90
2002 2.110,60 11.729,90
2003 2.413,80 13.452,10
2004 2.413,80 13.452,10
2005 2.413,80 13.452,70
2006 2.413,80 13.457,80
2007 2.280,50 13.555,80
2008 1.698,10 12.543,50
2009 1.699,40 12.539,80
2010 1.781,70 12.828,00
2011 1.800,00 12.892,40
2012 1.800,00 12.990,20
2013 1.781,90 13.012,70
2014 1.781,90 13.016,80
FONTE: DNIT. Disponível em:<http://www.dnit.gov.br/>.Acesso em: 15 ago. 2017.

MALHA RODOVIÁRIA DO ESTADO DO PARANÁ

14,00
EXTENSÃO (km x 1000)

12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
N.Pavimentada 2,10 2,11 2,41 2,41 2,41 2,41 2,28 1,70 1,70 1,78 1,80 1,80 1,78 1,78
Pavimentada 11,73 11,73 13,45 13,45 13,45 13,46 13,56 12,54 12,54 12,83 12,89 12,99 13,01 13,02
ANOS

N.Pavimentada Pavimentada

FONTE: DNIT. Disponível em:<http://www.dnit.gov.br/>.Acesso em: 15 ago. 2017.

A malha rodoviária conforme os quadros anteriormente descritos estão de certa

forma bem contabilizada, mas e a urbana, alguém poderia sugerir algum palpite?
Dificilmente vai se encontrar uma estatística segura da extensão da malha urbana
no Brasil, afinal são mais ou menos 5.000(cinco mil) Municípios!
Nos pavimentos rodoviários em função do carregamento do tráfego ser bem maior
que nos pavimentos urbanos, dois fenômenos causam as patologias mais relevantes, a
deformação permanente das trilhas de roda e a fadiga que é o trincamento do concreto
asfáltico, ou seja, com a solicitação do tráfego pesado, vão aparecer em algum tempo da
vida útil previsto.
Nos pavimentos urbanos as deformações de trilha de roda não são relevantes
como nos rodoviários, diferentemente das trincas que fatalmente aparece devido não só à
 194

solicitação do tráfego, mas também pelo envelhecimento do ligante asfáltico devido às

intempéries, ou seja, água da chuva e sol, combinação que afeta os revestimentos
asfálticos em geral ao longo do tempo.
A recuperação dessas patologias é fundamental tendo em vista que defeitos de
superfícies acentuam as irregularidades que provocam desconforto ao rolamento, ou seja,
reclamações dos usuários. Além disso, desgaste dos veículos que aumenta os custos de
manutenção, principalmente dos ônibus, impactando nos custos das tarifas que
atualmente são motivos de protestos nas ruas das cidades, gerando intranquilidade com
surgimento de greves com prejuízos incalculáveis a todos.
A situação da pavimentação urbana no Brasil de uma maneira geral não é boa na
maioria das cidades. Os custos são altos e na maioria dos casos as prefeituras não
contam com recursos suficientes para atendimento aos problemas inerentes da sua rede
pavimentada municipal.
Em reportagem datada de 30/10/2015 do jornal Gazeta do Povo/Curitiba (PR), o
asfalto, recapeamento e outras obras relacionadas às vias públicas são a prioridade do
curitibano na hora de pensar o orçamento do Município.
A demanda aparece na frente de outras como: trânsito, saúde, meio ambiente e
educação nas consultas públicas abertas pela prefeitura – presencialmente, nas nove
regionais, e por canais interativos – para a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA)
de 2015. Quase 25% dos 06 (seis) mil cidadãos ouvidos, defendem as vias como a
primeira prioridade na aplicação de recursos municipais.
Apesar disso, a prefeitura não prevê um programa específico de asfaltamento no
orçamento do próximo ano, ou seja, 2015. Na proposta enviada à Câmara Municipal, há
previsão de pavimentação alternativa, implantação de ciclovias, obras de asfaltamento e
manutenção, que somam R$ 140 milhões. O montante representa menos de 2% do total
do orçamento, mas cerca de 20% da verba destinada a investimentos.

8.4 RECUPERAÇÃO DE PATOLOGIAS EM PAVIMENTO ASFÁLTICO (CONT.)

A prefeitura de Curitiba informou que, embora não haja um programa específico,

existe um planejamento anual e regular para obras de implantação de asfalto,
recuperação e manutenção de ruas, em cumprimento à aplicação dos recursos do
orçamento e das metas estabelecidas na Lei Orçamentária Anual (LOA). "Nestes 22
meses da atual administração, a Secretaria Municipal de Obras Públicas já investiu mais
 195

de R$ 180 milhões em pavimentação e revitalização de vias", informou a administração

municipal.
A prefeitura deu ainda dados da malha viária de Curitiba, que é composta por
4.650 quilômetros, dividida em 32,18% com pavimentação asfáltica, 59,46% com
Pavimentação de antipó e 8,36% pavimentada com outros materiais (saibro,
paralelepípedo e pedra).
Curitiba tem o 4º maior orçamento do país, com mais de 50% dos recursos
provenientes de tributos municipais. São cerca de R$ 7,8 bilhões. Se o 3º IDH entre as
capitais do país está nessa situação, dá para imaginar o resto...

8.4.1 Recuperação de Patologias em Pavimentos Asfálticos (cont.)

a)Os problemas mais comuns encontrados na pavimentação urbana.

 196

As imagens mostram por si, mas os problemas maiores são as trincas, panelas,
deformações permanentes nas paradas e nos corredores de ônibus, nos paralelepípedos
e nos pavimentos antipó de baixa qualidade onde se gastam fortunas na tentativa de
manter o desempenho do pavimento, sem resultados, e por aí vai!

8.4.2 Selagem de Trincas

No Brasil infelizmente não existe a cultura da manutenção. O importante é

inaugurar a obra, depois é que vem os problemas, como mantê-las? A selagem de trincas
é uma técnica que aplicada na hora certa pode prevenir danos maiores aos revestimentos
asfálticos. Nas rodovias a sua aplicação já vem desde longa data e incluída nos serviços
de conservação preventiva periódica. O seu custo é pequeno em função do benefício que
traz.
Nos pavimentos urbanos pouco se vê como medida de prevenção. Uma trinca
selada não vai permitir a infiltração d’água retardando assim o fenômeno da propagação
das mesmas, causa maior das panelas, podendo economizar milhões se fosse mais
utilizado.
.
 197

Seção transversal típica de uma trinca isolada selada. Execução em rodovia,

emulsão asfáltica RR- 1C aplicada manualmente e enchimento com areia formando um
mastique, que impermeabiliza e, ao mesmo tempo, que flexibiliza a trinca existente.
Nos serviços executados nota-se que se trata de um serviço preventivo e não
corretivo.

8.4.3 Tapa Buraco

Os pavimentos asfálticos de maneira geral fadigam provocando trincamentos

devido principalmente, à solicitação do tráfego como causa principal e como causa
secundárias as intempéries (sol e chuva).
O início da fadiga se dá pelo aparecimento de trinca longitudinal curta no sentido
do tráfego e sempre de cima para baixo. Essa trinca vai aumentando de tamanho e logo
em seguida vai aparecendo as trincas transversais. Uma selagem preventiva pode
retardar o fenômeno da interligação das mesmas. Caso não se execute como o passar do
tempo, o trincamento interliga-se tomando forma de couro de jacaré, inicialmente de baixa
severidade, mas como o passar do tempo agrava-se, principalmente com o aparecimento
de erosões das bordas. A partir daí o revestimento asfáltico perde sua característica
principal que é a elasticidade e assume característica plástica.
Se nada for feito o fendilhamento fatalmente vai se agravar com o descolamento
das pequenas placas, que se formam aparecendo daí as panelas ou buracos que
provocam transtornos e prejuízos imensuráveis no que se refere à insegurança viária,
custo de manutenção dos veículos, dentre outros.
A partir daí torna-se necessário à intervenção denominada tapa-buraco que na
conservação é chamada de corretiva rotineira. Em determinados casos a não correção do
 198

mesmo pode levar a um processo que vai necessitar grandes investimentos na

reabilitação, tendo em vista a demanda até de reconstrução das camadas inferiores
devido às infiltrações d’águas, que sem dúvida vão ocorrer aumentando-se assim os
prejuízos.
A técnica consiste em requadrar a área afetada, deixando-se as arestas vivas, ou
seja, com paredes de contato totalmente verticalizadas no intuito de aumentar a aderência
com as interfaces do revestimento não afetado e também minimizar a irregularidade
dessa interface que aparece mesmo com o tapa-buraco sendo executado dentro das
técnicas recomendáveis. Se requadramentos não forem executados de forma correta os
problemas voltam a aparecer no curto e médio prazo.

a)Modo incorreto de execução

Caminhão kit tapa-buraco,

ideal para esse tipo de
serviço, principalmente
nas ruas de cidades.

b)Modo correto de execução

 199

8.4.4 Remendo Profundo

Os pavimentos asfálticos além de sofrerem fadiga, ou seja, trincamento ao longo

do tempo sob ação do tráfego, pode sofrer também deformações permanentes.
No caso de uma deformação permanente acentuada devido à ruptura das
camadas inferiores do pavimento pode-se inclusive atingir o subleito, não adiantando
executar somente tapa-buraco no revestimento. Serão necessários serviços de maior
monta desde a fundação (subleito) passando pelas camadas intermediárias (sub- base e
base) até o revestimento asfáltico. Todos terão que ser substituídos. Os custos dessa
operação são onerosos.
Para isso é necessário recortar toda a estrutura danificada e executar o que se
denomina remendo profundo. Nos pavimentos urbanos essas deformações plásticas
acontecem em menor escala do que nas rodovias onde aparecem os famosos
“borrachudos”, principalmente nas seções dos cortes, onde o confinamento da água é
mais relevante.
No caso dos pavimentos urbanos é comum rupturas de grande porte nas paradas
de ônibus já que os mesmos são confinados na chamada caixa de pavimento, sem
grandes possibilidades de drenos rasos de pavimento. A boa técnica recomenda um
recorte às vezes maior do que a área problemática tendo em vista necessidade de
trabalhar na recomposição de compactação do subleito e também das camadas
intermediárias que em muitos casos os equipamentos portáteis não são tão eficazes para
garantir uma boa qualidade nos trabalhos.
Remendo profundo, portanto, pode ser definido como sendo uma porção do
pavimento onde o material original foi removido e substituído por outro material (similar ou
diferente) sendo considerada falha grave.

1-Execução em ruas de cidades 2-Execução em ruas de cidades

 200

3-Execução em rodovias

Outra situação de remendo profundo muito comum nas cidades é a escavação de

valas para implantação de infraestrutura tais como: canalizações para redes de água, gás,
telefone e outras mais. A recomposição é problema sério tendo em vista que a execução
às vezes é dificultada pela pequena largura da vala onde compactadores manuais não
conseguem ter a mesma eficiência dos rolos compactadores convencionais.
Em muitos casos causam irregularidades no pavimento.
Muitas prefeituras exigem que a substituição das camadas intermediárias seja
substituída por uma mesma com utilização do concreto de cimento Portland do tipo magro
e uma espessura maior de revestimento asfáltico do existente, mas mesmo assim as
interfaces acabam sendo problemáticas.

8.5 FRESAGEM

A origem do termo fresagem remonta à técnica de desbaste ou corte de metais,

ou outras peças, por intermédio de uma engrenagem motora constituída de um cortador
giratório de ângulos diversos, ou de várias freses, em movimento giratório contínuo
gerando o termo “millingmachine”, aplicado aos equipamentos de fresagem de parte de
uma estrutura em questão.
A fresagem direcionada à restauração de pavimentos teve origem de dois tipos de
equipamento e processos específicos para tal: “coldmillingmachine”, que efetua o
desbaste da estrutura por meio simples abrasivo e processo a quente que utiliza o pré-
aquecimento da estrutura para facilitar o “desbaste” da mesma.
Sendo assim a fresagem de um pavimento pode ser realizada na temperatura
ambiente sem pré-aquecimento sendo o único tipo de aquecimento, apesar de
 201

desprezível no processo, refere-se à energia liberada pelo impacto dos dentes de corte no
pavimento durante o processo de fresagem.
Neste tipo de fresagem, ocorre a quebra de parte dos agregados na profundidade
de corte e, consequentemente, na alteração da curva granulométrica do material
existente.
Na fresagem a quente, utilizada mais no processo de reciclagem “in situ” a
quente, é efetuado o pré-aquecimento do revestimento e, nesse caso, a fresagem é
similar, porém é uma escarificação como forma de desbaste da camada, pois a mesma
oferece pouca resistência ao corte pelo fato da estrutura estar aquecida.
A técnica de fresagem também pode ser aplicada em pavimentos de cimento
Portland, no desbaste de espessuras delgadas, para a regularização em pistas de
concreto ou galpões industriais para posterior aplicação de novo revestimento.
Em pavimentos urbanos tem sido utilizada a técnica de fresagem a frio na
substituição do concreto asfáltico já fadigado pelo uso contínuo, evitando-se assim onde
recomposições (recapeamentos) que em muitos casos obstruem a drenagem das guias
dos meios-fios, além de diminuir alturas livres de viadutos aumentando a insegurança
viária.

FIGURA 46 - SILVA, Paulo Rogério Veiga. Fresadoras. Disponível

em:<https://www.linkedin.com/pulse/manuten%C3%A7%C3%A3o-de-pavimentos-e-
caracter%C3%ADstic>.Acesso em: 20 ago.2017.
 202

a)Tipo de Fresadoras

1-Fresagem numa para de ônibus já fatigado. 2-Fresagem numa avenida com

revestimento.

3-Fresagem de corredor de ônibus 4-Fresagem de trilha de roda deformada.

biarticulado com revestimento já fadigado .

5- Espalhamento com vibroacabadora 6-Compactação do novo material substituído.

do novo revestimento.
 203

8.6 PLACAS DE CONTRATO

O chamado pavimento rígido é constituído por placas de concreto de cimento

Portland não armadas ou eventualmente com armadura sem função estrutural que
desempenha simultaneamente as funções de base e revestimento.
O cimento pode ser:

• CP -I (Portland comum – NBR 5732)

• CP - II (Portland composto – NBR 11578)
• CP - III (Portland alto-forno – NBR 5735)
• CP - IV (Portland pozolânico – NBR 5736)

a)Materiais:
Agregados graúdos e miúdos (NBR 7211)
Propriedades da água a ser utilizada na mistura:

pH Entre 5 e 8
matéria orgânica, expressa em oxigênio consumido 3 mg/ℓ
resíduo sólido 5000 mg/ℓ
sulfatos, expressos em íons SO4 600 mg/ℓ
cloretos, expressos em íons C1 1000 mg/ℓ
açúcar 5 mg/ℓ

Aditivos (NBR – 11768):

• Plastificante – redutor de água;
• Superplastificante e retardador de pega; e
• Incorporador de ar.

b)Materiais:

• Aço para barras de transferência Aço CA -25 (NBR – 7481)

• Aço para barras de ligação Aço CA – 50 (NBR 7481)
• Telas soldadas nas armaduras de combate à fissuração (NBR – 7481)
 204

1- Barras de transferência. 2 - Barras de ligação.

3-Telas soldadas.

c)Características principais:

• Resistência à tração na flexão (NBR-5738) (Fctm,k) corpos de prova prismáticos; e

• Resistência à compressão simples (NBR – 5739) (Fck) corpos de prova cilíndricos.

Valores tem que ser definidos em projeto de engenharia para dimensionamento

de placas de concreto de cimento Portland.

d)Características executivas:

• Consumo de cimento ≥ 320 kg/cm3;

• Relação água/cimento ≤ 0,50 ℓ/kg;
• Abatimento (NBR NM – 47) deve ser de 70 mm ± 10 mm;
• Dimensão máxima do agregado não deve exceder a 1/3 da espessura da placa ou
50 mm, obedecendo ao menor valor;
• Teor de ar (NBR – 11686) ≤ 0,5%; e
• Exsudação (NBR NM 102 ) ≤ 1,5%
 205

Imagens dos corredores de ônibus biarticulados de Curitiba implantados com

placas de concreto, como forma de garantir resistências às deformações permanentes do
concreto asfáltico, que gradativamente vem sendo substituídos por placas de concreto.
 206

Corredor de ônibus biarticulados da Avenida Anhanguera em Goiânia, de leste a

oeste da cidade. O concreto asfáltico existente não resiste aos esforços tangenciais do
tráfego intenso em função principalmente, das frenagens que provocam cisalhamentos na
mistura asfáltica, principalmente quando a temperatura é alta, o que é bastante comum
naquela cidade.
O ideal seria substituir por pavimento rígido tendo em vista constantes
intervenções sem resultados.

8.7 OUTRAS TECNOLOGIAS DE RECUPERAÇÃO

Além das técnicas descritas anteriormente outras também podem ser aplicadas,
como por exemplo, a reciclagem de pavimento.
Essa técnica consiste no total aproveitamento dos materiais existentes
praticamente sem perdas e com adição de aglomerantes químicos como cimento Portland
e ligantes asfálticos modificados com polímeros. Isso vem sendo aplicada em rodovias
brasileiras há tempos como solução de muitos projetos de recuperação de pavimentos
danificados pelo tráfego intenso de veículos de carga.
Na pavimentação urbana ainda é pouca aplicada, mas com estudos geotécnicos
bem definidos pode-se muito bem aplicá-la buscando garantir qualidade e redução de
custos.

8.8OS CUIDADOS COM A QUALIDADE E EXECUÇÃO

A execução dos serviços de recuperação dos pavimentos exige que a firma

empreiteira executante tenha uma equipe bem treinada e experiente, tanto o pessoal de
usina bem como o de campo, já que esse tipo de trabalho exige esmero e qualidade
principalmente no que se refere aos aspectos operacionais muito mais difíceis do que os
pavimentos rodoviários.
Nas cidades as dificuldades são enormes devido às interferências de serviços
públicos, como por exemplo, redes de água e esgoto, redes de iluminação e comunicação
e muitas outras.
Mas um dos grandes entraves é a própria população. Todos querem melhorias,
mas ninguém quer ser incomodado na execução das mesmas.
 207

Conflitos são frequentes e os profissionais envolvidos, têm que enfrentar de forma

a se evitar a situações insolúveis.
Bom senso é a palavra-chave nessa questão.
Existem técnicas de controle da qualidade nos serviços de recuperação de
pavimentos rodoviários que podem perfeitamente ser aplicados em pavimentos urbanos.
É só fazer algumas adaptações no sentido da busca de uma melhor garantia de
qualidade.
Os recursos públicos são escassos e boas técnicas podem ajudar em muito.

8.9 CONTROLE TECNOLÓGICO E GEOMÉTRICO

No campo o controle tecnológico do subleito e das camadas intermediárias (sub-

bases e bases) no que se refere principalmente à geotecnia, o principal parâmetro é a
verificação da densidade in situ (ensaio do frasco de areia) no intuito de se obter o grau
de compactação que é o valor da densidade de campo sobre a densidade de laboratório
que tem que ser no mínimo igual, ou seja, 100%.

1-Granulometria 2-Equivalente de areia

3-Abrasão Los Angeles 4- Método do frasco de areia

 208

É muito importante ter-se um laboratório de pavimentação. O subleito deve ser

estudado no que se refere às suas características em relação ao comportamento com
água (ensaios de limite de liquidez e limite de plasticidade), além dos ensaios de
compactação (PROCTOR) e de resistência (ISC/CBR).
Para as camadas intermediárias são necessários também ensaios de
caracterização do material pétreo e areias.
Muitas prefeituras não dispõem de laboratórios de controle. É conveniente sempre
se exigir das firmas empreiteiras contratadas, mesmo aquelas de menor porte,
equipamentos mínimos de controle. Em pavimentação não se pode “tocar de ouvido”.
No caso dos revestimentos asfálticos a quantidade de ensaios é muito maior.
No caso do concreto asfáltico o controle da densificação é muito relevante, mas
outros ensaios são necessários como, por exemplo, os materiais pétreos (granulometria,
resistência ao intemperismo, abrasividade, dureza e a forma do grão e areias de rio
quando aplicada) (granulometria e equivalente de areia e os materiais asfálticos
(consistência, viscosidade e adesividade) e das misturas asfálticas (densificação)).

1-Granulometria. 2-Equivalente de areia.

4-Los Angeles Abrasão.

3-Ensaio de durabilidade –
resistência ao intemperismo.
 209

5-Viscosidade do ligante asfáltico – 6-Consistência do ligante asfáltico – Penetração.

Viscosímetro Saybolt-Furol.

7-Ensaio de adesividade do ligante 8- Ensaio de densidade da mistura asfáltica-

asfáltico com a pedra. sonda rotativa para retirada de corpos de prova.

No que se referem ao controle geométrico dois parâmetros são importantes:

• largura da plataforma; e
• espessuras das camadas constituintes do pavimento .

Importante salientar que os órgãos rodoviários têm em suas especificações de

serviços que permitem tolerâncias, normalmente para em até +10% na largura e na
espessura mais ou menos 2%.
No caso das prefeituras em função do próprio número delas cada caso é um caso.
É muito importante no edital de licitação para contratação das obras deixarem bem claro.
Não é pecado seguir normas rodoviárias. O pecado é a omissão de informações.
 210

9 A CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS

A Lei nº 8.666/1993 define em seu art. 6º, inciso I, que uma obra “é toda
construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação realizada por execução direta
ou indireta”.
Obra Pública é toda aquela que é custeada com recursos públicos e que tem por
objetivo principal o interesse público. Portanto, deve merecer toda a atenção e controle
para que atenda totalmente a sua finalidade.
A contratação de obras públicas se faz por meio de contrato administrativo,
mediante processo licitatório na forma da Lei nº 8.666/1993 e suas alterações.
O processo licitatório deve ser instaurado de forma a contemplar as exigências
legais, tendo por base um projeto básico bem elaborado, muito embora a execução
contratual dependa das características e peculiaridades do objeto licitado.
Vê-se no acompanhamento realizado pelo Controle Interno, uma participação
obrigatória e necessária, com vistas a diminuir os riscos de descumprimento de cláusulas
contratuais acarretando problemas para a administração e má qualidade das obras.

9.1 QUESTÕES PERTINENTES

Para melhor compreensão da temática a ser estudada, elaboramos um

questionário privilegiando o conteúdo acerca da Licitação, como segue:

1)O que é Licitação?

É um procedimento administrativo que, por meio de regras previamente

estabelecidas, se destina a satisfazer uma necessidade pública mediante uma dada
contratação.

2) Quem deve licitar?

Órgãos integrantes da Administração Direta,como:

• Autarquias.
• Fundações Públicas.
• Empresas Públicas.
 211

• Sociedades de Economia Mista.

• Fundos especiais.
• Demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.

3)O que licitar?

• Compra de bens.
• Execução de obras.
• Prestação de serviços.
• Alienações e locações.

4)Por que Licitar?

Há três razões principais:

1. Garantir o direito de acesso ao contrato a qualquer interessado que preencha

os requisitos exigidos;
2. Obter a proposta mais vantajosa para a Administração Pública.
3. Lei n.º 8.666/93, Art. 3º: “A licitação destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para
a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável
[…]” (inserção promovida pela Lei nº 12.349/10).

9.2PRINCÍPIOS JURÍDICOS

A licitação vem para concretizar valores importantes, conformadores do Estado

democrático e republicano.
Estes valores estão representados pelos princípios jurídicos correlacionados ao
tema.
Tanto a Constituição Federal/88 quanto as demais leis que regulamentam a
matéria trazem, expressa ou implicitamente, princípios de observância obrigatória em
sede de licitações.
 212

9.2.1 Alguns dos Princípios Licitatórios (previstos na Constituição Federal/88 e na Lei nº

8.666/93):

• Princípio da Legalidade - vincula os licitantes e a Administração Pública aos

princípios e regras legais (leis, decretos, portarias, edital, entre outros).

• Princípio da Isonomia – ofertar um tratamento igual a todos os interessados.

Privilegia a competição e, por consequência, a economicidade. Apresenta total
afinidade com o Princípio da Impessoalidade, por meio do qual não há espaço
para preferências subjetivas, devendo todas as decisões ser pautadas em critérios
objetivos.

• Princípio da Publicidade - Qualquer interessado pode ter acesso às licitações

públicas. Os atos praticados pelos administradores no procedimento licitatório
devem ser públicos.

• Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório - A Administração e o

licitante estão obrigados a obedecerem às regras do edital. Depois de publicado o
edital e aberta à licitação, os procedimentos deverão seguir as previsões do
instrumento convocatório. Está intimamente ligado ao Princípio do Julgamento
Objetivo, pelo qual a escolha do vencedor da licitação deve ocorrer pelos critérios
do edital.

• Princípio da Celeridade – O conceito de contratação vantajosa não pode

prescindir de considerar o tempo que se leva até que se chegue nesta contratação.
Assim, é importante simplificar a atuação da comissão ou pregoeiro, buscando
resolver tudo o que for possível na sessão de licitação, sem que seja necessário
paralisá-la.

• Princípio da Competitividade – quanto mais acirrada a competição, melhores

serão as condições da contratação. Por isso o condutor do certame licitatório deve
atuar de modo a incrementar a competitividade.
 213

a) DISCIPLINA LEGAL DAS LICITAÇÕES PÚBLICAS

• Art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal;

• Lei nº 8.666/93 – Lei de Licitações e Contratos Administrativos;
• Lei nº 10.520/02 – Lei do Pregão;
• Lei Estadual nº 15.608/07 (Lei de Licitação e Contratos do Estado do Paraná);
• LC nº 123/07 – estabelece favorecimento às ME e EPP;
• Outros diplomas legais conforme o contratante ou atividade a ser contratada.

b)OBRIGATORIEDADE DA LICITAÇÃO (ART. 37, INC. XXI, CF/88)

[...] XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,

compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública
que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica, indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações [grifos nossos].

c)A LICITAÇÃO É OBRIGATÓRIA!

Além da própria Constituição Federal, o art. 2º da Lei nº 8.666/93 estabelece que:

As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões,

permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com
terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as
hipóteses previstas nesta lei[grifos nossos].

d)QUANDO A LICITAÇÃO NÃO É OBRIGATÓRIA

Trata-se das contratações diretas. Aquelas que não necessitam ser precedidas de
uma licitação.
O Tribunal de Contas da União (TCU) nos explica o que é contratação direta:

Contratação direta é aquela realizada sem licitação, em situações excepcionais,

expressamente previstas em lei. Deve o gestor público ser cauteloso ao se decidir
pela contratação direta, haja vista a Lei nº 8.666/1993 considerar ilícito penal
dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses consideradas legais.
 214

e)EXCEÇÕES À OBRIGATORIEDADE (CONTRATATAÇÃO DIRETA)

1. Inexigibilidade, art. 25 da Lei nº 8.666/93 – situações em que não é possível licitar.

2. Dispensa, art. 24 da Lei nº 8.666/93 – situações em que a licitação pode ser realizada,
mas é inconveniente ao interesse público.

f) MODALIDADES DE LICITAÇÃO

Art. 22 da Lei nº 8.666/93:

1. Concorrência.
2. Tomada de Preços.
3. Convite.
4. Concurso.
5. Leilão.
Art. 1º da Lei nº 10.520/02:
6. Pregão.

1. Concorrência:

Para obras e serviços de engenharia – acima de R$ 1.500.000,00.

Para compras e serviços – acima de R$ 650.000,00.
Realizada entre quaisquer interessados que comprovem, em habilitação
preliminar, possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital.
Publicado o edital, deve-se aguardar 30 ou 45 dias (conforme incisos I e II do art.
21 da Lei nº 8.666/93) para o recebimento das propostas.

2. Tomada de Preços:

Para obras e serviços de engenharia – até R$ 1.500.000,00.

Para compras e serviços – até R$ 650.000,00.
Realizada entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas
as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas.
 215

Publicado o edital, deve-se aguardar 15 ou 30 dias (conforme incisos II e III do art.

21 da Lei nº 8.666/93) para o recebimento das propostas.

3. Convite:

Para obras e serviços de engenharia – até R$ 150.000,00.

Para compras e serviços – até R$ 80.000,00.
É a modalidade mais simples da Lei nº 8.666/93.
Realizada entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou
não, escolhidos e convidados em número mínimo de 03(três) pela unidade
administrativa.
O convite será estendido aos demais cadastrados, na correspondente
especialidade, que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas da
apresentação da proposta.
Entre a publicação do convite e a abertura da licitação deve ser observado o prazo
de 05 dias úteis.

4. Concurso:

Realizado para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a

instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores (exemplo: a escolha do projeto
arquitetônico para o futuro Centro Judiciário de Curitiba).

5. Leilão:

Realizado entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis

inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados,
ou para a alienação de bens imóveis (adquiridos em procedimentos judiciais ou
mediante dação em pagamento), a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao
valor da avaliação.

6. Pregão:

Não há limites de valor para utilização do pregão.

 216

Sua incidência é determinada pela natureza do objeto a ser contratado: utiliza-

se a modalidade se o bem ou serviço a serem contratados forem classificados como
comuns.
Entre a publicação do edital e a abertura da licitação, deve ser observado o prazo
de 8 dias úteis.
No pregão, previu-se a inversão de fases: primeiro analisa-se o preço para depois
se analisar a habilitação, e esta, só do vencedor.
Há possibilidade de reduzir os preços propostos (mutabilidade das propostas)
Só há uma etapa recursal ao final do procedimento. Para interpor recurso tem que
estar presente na sessão e deve existir motivação.

Pregão eletrônico:

É o mesmo pregão presencial, só que realizado no ambiente da internet. Por isso,

algumas pequenas alterações foram feitas nas regras a fim de viabilizar sua utilização.
Em vez de se encontrarem num local físico, pregoeiro e licitantes se reúnem numa
“sala virtual”.
Assim, participantes do Brasil inteiro podem se juntar à licitação sem que seja
necessário estarem presentes no local em que se realiza o certame. Isto sem dúvida
amplia muito a competição.
Utiliza-se um portal eletrônico23 para “hospedar” a licitação (exemplo: portal
www.licitacoes-e.com.br do Banco do Brasil), conforme demonstramos com as figuras a
seguir:

23
BANCO DO BRASIL. Licitações. Disponível em:< http://www.licitacoes-e.com.br/aop/pesquisar-
licitacao.aop?opcao=preencherPesquisar.Acesso em: 20 ago. 2017.
 217

9.3 TIPOS DE LICITAÇÃO

O art. 45, § 1º, da Lei nº 8.666/93 estabelece os tipos de licitação(que servem de

critério de julgamento para a escolha da melhor proposta):

I – menor preço (Importante! Não há discussão acerca de qualidade como critério

de seleção da proposta, pois esta já está definida a partir das especificações
técnicas constantes do edital);
II – melhor técnica (serviços de natureza intelectual: projetos, estudos técnicos,
engenharia consultiva, dentre outros.);
III – técnica e preço (serviços e produtos que admitam variação de qualidade em
seus aspectos técnicos, como equipamentos de informática de alta performance,
por exemplo);
IV – maior lance ou oferta (alienação de bens ou concessão de direito real de
uso) [grifos nossos].

9.3.1 Comissão Permanente de Licitação

Lei Estadual nº 15.608/07 (mesma disciplina da Lei nº 8.666/93, mas apresentada

de forma resumida):

Art. 30. A inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento, as

propostas e a habilitação dos licitantes serão processadas e julgadas por
comissão permanente ou especialmente designada.
§ 1º No caso de convite, a comissão de licitação poderá, excepcionalmente, nas
pequenas unidades administrativas e em caso de exiguidade de pessoal
disponível, ser substituída por servidor formalmente designado pela autoridade
competente.
§ 2º São competentes para designar as comissões de licitação, homologar o
julgamento e adjudicar o objeto ao licitante vencedor, os titulares máximos dos
Poderes, dos órgãos autônomos, das Secretarias de Estado e das entidades
integrantes da Administração.
§ 3º As comissões de licitação, permanentes ou especiais, serão compostas por,
no mínimo, 03 (três) membros, sendo pelo menos dois deles servidores
efetivos pertencentes ao quadro permanente do órgão da Administração
responsável pela licitação [grifos nossos].
 218

9.3.2 Comissão Permanente de Licitação

§ 5º A investidura dos membros das comissões permanentes não excederá a

01(um) ano, vedada a recondução da totalidade de seus membros para a mesma
comissão no período subsequente.
§ 6º Os membros da comissão de licitação responderão solidariamente
portodos os atos praticados pela comissão, salvo se houver posição individual
divergente que deverá ser fundamentada e registrada na ata da reunião na qual
tiver sido tomada a decisão [grifos nossos].

9.3.3 Pregoeiro

No Pregão não há comissão de licitação. Há um pregoeiro – responsável único

pela licitação – e sua equipe de apoio.
O pregoeiro decide sozinho, não precisa da concordância da equipe de apoio
para tomar decisões.
É o responsável pela condução da fase externa do pregão; é quem recebe as
propostas e os lances, analisa sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a
habilitação; declara o vencedor da licitação, adjudicando-lhe o objeto (se não houver
recurso); conduz os trabalhos da equipe de apoio; analisa os recursos.
O pregoeiro pode ser designado sem limitações temporais para esta designação –
diferentemente das comissões de licitação que devem ser renovadas ano a ano.
Joel de Menezes Niebuhr (2010) explica:

[...] o pregoeiro agrega praticamente as mesmas funções da comissão de

licitação, tal qual disposta na Lei nº 8.666/93, no que tange às demais
modalidades. A função dele – insista-se – é pôr em prática o edital, conduzindo a
fase externa da licitação, recebendo documentos e propostas, procedendo ao
julgamento, à classificação das propostas, à habilitação, recebendo os recursos e,
se não os houver, adjudicando o objeto licitado ao vencedor.

9.3.4Procedimento da Licitação – Fases Interna e Externa da Licitação

FASE INTERNA: atos preparatórios da licitação

• requisição/definição do objeto.
• indicação dos recursos financeiros.
• avaliação do impacto econômico-financeiro da contratação.
• autorização da autoridade competente/abertura do processo administrativo.
 219

• elaboração do ato convocatório (edital).

• análise jurídica (parecer).
• preparação da publicação.

9.3.4.1 Fases - Interna e Externa da Licitação

FASE EXTERNA

• publicação do edital;
• esclarecimentos e eventuais impugnações ao instrumento convocatório;
• sessão pública de abertura;
• etapa recursal;
• adjudicação do objeto /revogação ou anulação da licitação/homologação do
resultado.

9.3.5 Obras Públicas

Obra púbica é considerada toda construção, toda reforma, fabricação,

recuperação ou ampliação de bem público. Ela pode ser realizada de forma direta,
quando a obra é feita pelo próprio órgão ou entidade da Administração, por seus próprios
meios, ou de forma indireta, quando a obra é contratada com terceiros por meio de
licitação.
Neste caso, são autorizados diversos regimes de contratação:

• empreitada por preço global: quando se contrata a execução da obra ou

do serviço por preço certo e total;
• empreitada por preço unitário: quando se contrata a execução da obra ou
do serviço por preço certo de unidades determinadas;
• tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço
certo, com ou sem fornecimento de materiais;
 220

• empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua

integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e
instalações necessárias.

9.3.5.1 Etapas para realização da obra pública:

a)Preliminar à licitação:
• Identificação das necessidades.
• Estudos de viabilidade.
• Anteprojeto.

b)Fase interna da licitação:

• Projeto básico.
• Projeto executivo.
• Reserva de recursos orçamentários.
• Elaboração do edital de licitação.

c)Etapas para realização da obra pública:

- Fase externa da licitação:

• Publicação do edital.
• Abertura da licitação.

d)Fase contratual:
• Assinatura do contrato.
• Fiscalização da obra.
• Recebimento da obra.

e)Alguns procedimentos destacados:

• Estudo de viabilidade

Objetiva eleger o empreendimento que melhor responda ao programa de

necessidades, sob os aspectos técnico, ambiental e socioeconômico.
 221

No aspecto técnico, devem ser avaliadas as alternativas para a implantação do

projeto.
A avaliação ambiental envolve o exame preliminar do impacto ambiental do
empreendimento, de forma a promover a perfeita adequação da obra com o meio
ambiente.
A análise socioeconômica, por sua vez, inclui o exame das melhorias e possíveis
malefícios advindos da implantação da obra.
Durante esta etapa, deve ser promovida a avaliação expedita do custo de cada
possível alternativa. Uma das maneiras para isso é multiplicar o custo por metro
quadrado, obtido em revistas especializadas em função do tipo de obra, pela estimativa
da área equivalente de construção, calculada de acordo com a NBR 12.721/1993 da
Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).
Obtém-se, assim, uma ordem de grandeza do orçamento referente a cada
empreendimento, para se estimar a dotação orçamentária necessária.
Nessa etapa, ainda não é possível a definição precisa dos custos envolvidos na
realização da obra, mas é preciso obter uma noção adequada destes valores.
Concluídos estes estudos deve-se elaborar um relatório para ser utilizado na
preparação do anteprojeto.

• Anteprojeto

O anteprojeto deve ser elaborado no caso de obras de maior porte e consiste na

representação técnica da opção aprovada na etapa anterior. Deve apresentar os
principais elementos como: plantas baixas, cortes e fachadas de arquitetura, da estrutura
e das instalações em geral do empreendimento, além de determinar o padrão de
acabamento e o custo médio.
O anteprojeto não é suficiente para licitar, pois ele não possui elementos para a
perfeita caracterização da obra, pela ausência de alguns estudos que somente serão
conduzidos nas próximas fases.
Ele apenas possibilita melhor definição e conhecimento do empreendimento, bem
como o estabelecimento das diretrizes a serem seguidas quando da contratação do
projeto básico.

• Projeto básico

É o elemento mais importante na execução de obra pública.

 222

As falhas em sua definição ou constituição podem dificultar a obtenção do

resultado almejado pela Administração Pública.
O projeto básico deve ser elaborado anteriormente à licitação, e receber a
aprovação formal da autoridade competente. Ele deve abranger toda a obra e possuir os
requisitos estabelecidos pela lei das Licitações:

• Possuir os elementos necessários e suficientes para definir e caracterizar o

objeto a ser contratado;
• Ter nível de precisão adequado;
• Ser elaborado com base nos estudos técnicos preliminares que assegurem
aviabilidade técnica, e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento;
• Possibilitar a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos executivos e
do prazo de execução.
• A lei de Licitações (nº 8.666/93) determina ainda que o projeto básico
estabeleça:
• A identificação clara de todos os elementos constitutivos do empreendimento;
• As soluções técnicas globais e localizadas;
• A identificação e especificações de todos os serviços, materiais e equipamentos
a incorporar à obra;
• Orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos
de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

Se o projeto básico for mal elaborado, a futura execução estará sujeita a

problemas significativos, tais como:

• Falta de efetividade ou alta relação custo/benefício do empreendimento, devido

à inexistência de estudo de viabilidade adequado;
• Alterações de especificações técnicas, em razão da falta de estudos geotécnicos
ou ambientais adequados;
• Utilização de materiais inadequados, por deficiências das especificações;
• Alterações contratuais em função da insuficiência ou inadequação das plantas e
especificações técnicas, envolvendo negociação de preços.
 223

Essas consequências podem acabar por frustrar o procedimento licitatório, dadas

as diferenças entre o objeto licitado e o que será efetivamente executado, e levar à
responsabilização daqueles que aprovaram o projeto básico que se apresentou
inadequado.

• Quem elabora o projeto básico?

O projeto básico de uma licitação pode ser elaborado pelo próprio órgão.
Nesse caso, deverá ser designado um responsável técnico a ele vinculado, com
inscrição no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) estadual ou no
Conselho de Arquitetura e Urbanismo estadual (CAU), que efetuará o registro das
Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) ou Registro de Responsabilidade
Técnica (RRTs), respectivamente, referentes aos projetos.
No caso de o órgão não dispor de corpo técnico especializado, ele deverá fazer
uma licitação específica, para contratar uma empresa para elaborar o projeto básico.
O edital para contratação desse projeto deverá conter, entre outros requisitos, o
orçamento estimado dos custos dos projetos e o seu cronograma de elaboração.
Concluído o projeto, os orçamentos e estimativas de custos para a execução da
obra, a relação de desenhos e os demais documentos gráficos deverão ser
encaminhados ao órgão licitante para exame e aprovação, sempre acompanhados de
memória de cálculo e justificativas.

• Licenciamento ambiental

Quando da elaboração do projeto básico, é necessário verificar se o

empreendimento necessita de licenciamento ambiental, conforme dispõem as resoluções
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) nº 001/1986 e nº 237/1997 e da Lei
nº 6.938/1981. Se precisar, deve-se elaborar Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e
Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), como partes integrantes do Projeto Básico.
O Anexo 01 referente à Resolução nº 237/1997 do CONAMA lista as atividades
ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental. Enquanto o art. 2º da
Resolução nº 001/1986 do citado Conselho Nacional do Meio Ambiente, define as
atividades modificadoras do meio ambiente que dependem da elaboração e aprovação de
estudo de impacto ambiental e relatório de impacto ambiental para seu licenciamento.
 224

No caso de a licença ambiental ser exigida, deve-se observar a necessidade de ser

obtida:

• Licença Prévia (previamente à licitação);

• Licença de Instalação (antes do início da execução da obra);
• Licença de Operação (antes do início de funcionamento do empreendimento).

• Especificações técnicas

As especificações técnicas são representadas por um documento que caracteriza

os materiais, equipamentos e serviços a serem utilizados na obra, visando a desempenho
técnico determinado. Deverão ser elaboradas em conformidade com normas técnicas e
práticas específicas, de modo a abranger todos os materiais, equipamentos e serviços
previstos no projeto.
As especificações técnicas não poderão reproduzir catálogos de determinado
fornecedor ou fabricante, de modo a permitir alternativas de fornecimento. Quando de sua
elaboração, devem ser definidas as condições de aceitação de produto similar, para não
restringir a uma única marca aceitável.

• Especificação de Bens/Serviços

Este é um dos momentos mais cruciais de todo o processo licitatório!

Se a especificação for insuficiente, o licitante terá dificuldade de entender o edital
e poderá trazer proposta incompatível com a necessidade da Administração Pública.
Se a especificação for demasiadamente detalhada, os órgãos de controle
perquirirão da legalidade do procedimento, pois a competitividade poderá ter sido
prejudicada.

• Especificação De Bens/Serviços

Para bem especificar, primeiramente, precisamos conhecer o objeto ou

estabelecer contato com quem o conheça.
Neste objetivo devemos compreender qual será sua serventia, e onde ele será
utilizado, quais são as suas características intrínsecas, que defeitos costumam
apresentar, saber se há variabilidade no material em que é produzido, dentre outros.
 225

Outra fonte de consulta são os manuais de especificações técnicas dos

fabricantes.
Neste momento, do procedimento é de fundamental importância a participação dos
interessados diretos no objeto da futura contratação, pois eles é que poderão, de fato,
esclarecer se a especificação está de acordo com a expectativa.

9.4 OBRAS PÚBLICAS

• Especificação de Bens/Serviços

Os manuais especializados no tema sugerem a adoção da seguinte medida para

aferir se a especificação está correta:
“Para sabermos se há precisão na descrição do objeto, sugerimos a resposta a três
perguntas”. São elas:

• Há possibilidade de aquisição de objeto de baixa qualidade com a especificação

dada?
• Há possibilidade de competição entre fornecedores com a especificação dada ao
objeto?
• Há um nivelamento na pesquisa de preços, apontando uniformidade quanto ao
produto pretendido e confiabilidade quanto ao valor praticado24?

• Especificação de Bens/Serviços

Se um objeto admitir uma especificação mais detalhada e outra mais concisa a

opção deverá ser pela mais detalhada.
É o que diz Marçal Justen Filho (2013, p.380):

A descrição do ‘objeto da licitação’ contida no edital não pode deixar margem a

qualquer dúvida nem admite complementação a posteriori. Entre a opção de uma
descrição sucinta e uma descrição minuciosa, não pode haver dúvida para a
Administração Pública: tem de escolher a descrição completa e minuciosa.
Certamente, a descrição deve ser clara. No caso, ‘sucinto’ não é sinônimo de
‘obscuro’. Se a descrição do objeto da licitação não for completa e perfeita, haverá
nulidade, nos termos adiante apontados.

24
(Termo de Referência em Pregão, ed. NP: Curitiba, 2010, p. 12)
 226

• Especificação de Bens/Serviços

Súmula 177 do Tribunal de Contas da União:

A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da

competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os
licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o
conhecimento, pelos concorrentes potenciais, das condições básicas da licitação,
constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade
demandada em uma das especificações mínimas e essenciais à definição do
objeto do pregão.

• Especificação de Bens/Serviços

1. Dando cumprimento ao despacho de fls., por meio do qual Vossa Excelência

determinou a audiência dos licitantes interessados, na forma do art. 49, § 3º, da
Lei nº 8.666/93, a Comissão Permanente de Licitações colheu declarações dos
representantes legais de ambas as empresas (fls.), em face das quais firmou
convicção confirmatória da impressão que se desenhava a fls., no sentido de que
houve graves e insuperáveis omissões na especificação de vários dos itens
integrantes do objeto do certame, de modo a inviabilizar a competição, fosse
pela impossibilidade de identificar o produto desejado, ou pela cotação de
preços atribuídos a produtos alheiados das necessidades do serviço.

2. Consoante avançado na quota de fls., tal quadro, agora inequivocamente

caracterizado pela manifestação dos próprios concorrentes, evidencia a presença
de vícios que abalam, sem emenda, a legalidade do torneio, por ostensiva
violação dos arts. 14 e 15, § 7º, da Lei regente da matéria, atraindo juízo
administrativo de reprovação que impõe o desfazimento do processo desde o
seu início, posto que a Administração não enunciou, com a clareza e
precisão que a lei exige, o objeto da licitação [...].
(Processo administrativo TJ/RJ n° 7.556/93)[grifos nossos]

• Especificação de Bens/Serviços

Acórdão 808/2003 – Plenário do TCU:

[...] ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão

do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo relator, em: 9.2.determinar à
Secretaria de Estado da Educação e Cultura da Paraíba que nas próximas
licitações que venha a realizar, envolvendo recursos públicos federais: (...) 9.2.2.
observe, relativamente à especificação do objeto licitado, o disposto nos arts. 3º,
14 e 40, inciso I, da Lei nº 8.666/93, evitando detalhamento excessivo e
desnecessário dos bens, que possam restringir a competitividade e a
isonomia do certame;” [grifos nossos].

• Especificação De Bens/Serviços

Exemplo 1:
 227

Item – mangueira – especificação: mangueira para esguicho d’água com 50

(cinquenta) metros de comprimento.
Exemplo 2:
Mangueira de plástico com 50 (cinquenta) metros de comprimento,
confeccionadas com camadas internas e externas de PVC flexível e camada intermediária
com reforço de malha (fio) de poliéster trançado, com espessura mínima de 2,20 mm e
diâmetro interno de ½” (meia polegada), resistentes à pressão de até 6 bar,
acompanhando o produto esguicho (tipo revólver) de plástico resistente (polipropileno) e
bico para torneira em metal (1/2 x ¾), ambos já colocados na mangueira e fixados com
abraçadeira de metal (rosca sem fim), embaladas unitariamente em plástico resistente,
fechado, constando nome do produto, matéria-prima, medidas, prazo de validade, nome,
endereço, telefone e CNPJ do fabricante.
Deverão ser entregues acondicionadas em caixas de papelão ou em fardos de
plástico reforçado, fechados, com no máximo 04 (quatro) unidades.

• Orçamento detalhado

O orçamento-base de uma licitação tem como objetivo servir de paradigma para a

Administração Pública fixar os critérios de aceitabilidade de preços – total e unitários no
edital, sendo a principal referência para a análise das propostas das empresas
participantes na fase externa do certame licitatório.
Na elaboração do orçamento detalhado de uma obra, é preciso:

• Conhecer os serviços necessários para a exata execução da obra, que

constam dos projetos, memoriais descritivos e especificações técnicas;
• Levantar com precisão os quantitativos desses serviços;
• Calcular o custo unitário dos serviços (SINAPI e SICRO);
• Calcular o custo direto da obra (quantitativo X custo unitário);
• Estimar as despesas indiretas e a remuneração da construtora (BDI).

• Taxa de benefício e despesas indiretas

Para a obtenção do preço final estimado para o empreendimento, é preciso

aplicar sobre o custo direto total da obra a taxa de Benefício e Despesas Indiretas (BDI ou
 228

LDI). Essa taxa contempla a remuneração da empresa construtora e suas despesas

indiretas, isto é, a garantia, risco e seguros, despesas financeiras, administração central e
tributos. Ela é um percentual que, aplicado sobre o custo da obra, eleva-o ao preço final
dos serviços.
Seu valor deve ser avaliado para cada caso específico, dado que seus
componentes variam em função do local, tipo de obra e sua própria composição.
Composição do BDI - exemplo:

• Cronograma físico-financeiro

Na composição do projeto básico, deve constar também o cronograma físico-

financeiro com as despesas mensais previstas para serem incorridas ao longo da
execução da obra ou serviço. Esse cronograma auxiliará na estimativa dos recursos
orçamentários necessários ao longo de cada exercício financeiro.
Após o início das obras, sempre que o prazo e as respectivas etapas de execução
forem alterados, há a necessidade de se adequar o cronograma físico-financeiro, de
modo que esse sempre reflita as condições reais do empreendimento.

• Responsabilidade Técnica

A Lei nº 5.194/1966 estabelece que os estudos, plantas, projetos, laudos ou

qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer público, quer
particular, somente poderão ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes
e só terão valor jurídico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo
com esta lei.
Além disso, para caracterizar o vínculo entre os autores dos projetos – básico e
executivo – e o contratante, deve ser providenciada a Anotação de Responsabilidade
Técnica (ART) ou o Registro de Responsabilidade Técnica (RRT).
O TCU já se manifestou pela necessidade de que o órgão contratante: “[...] colha a
assinatura dos responsáveis por cada etapa do projeto básico (caderno de
especificações, de encargos, plantas, orçamentos, dentre outros) [...], como forma de
evidenciar autorias e atribuir responsabilidades”.
 229

• Projeto Executivo

Após a elaboração do projeto básico, a Administração deve providenciar o projeto

executivo, que apresentará os elementos necessários à realização do empreendimento
com nível máximo de detalhamento de todas as suas etapas.
Para a execução desse projeto, deve-se ter pleno conhecimento da área em que
a obra será executada, e de todos os fatores específicos necessários à atividade de
execução.
A Lei nº 8.666/1993 estabelece que o projeto executivo seja elaborado após a
conclusão do projeto básico e previamente à execução da obra, mas, excepcionalmente,
permite que ele seja desenvolvido concomitantemente à realização do empreendimento.
Nesse caso, deve haver a autorização expressa da Administração Pública.
É importante salientar, entretanto, que, caso a Administração Pública decida licitar
com utilização do projeto básico, esse deve corresponder exatamente ao que determina o
art. 6º, inciso IX, da Lei das Licitações.
Deve ser, portanto, completo, adequado e suficiente para permitir a elaboração
das propostas das empresas interessadas no certame licitatório e a escolha da proposta
mais vantajosa para a Administração Pública.
.

10 OS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

10.1 CONSIDERAÇÕES ESSENCIAIS

Considera-se contrato administrativo todo e qualquer ajuste entre órgãos ou

entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades
para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, sejam qual for a
denominação utilizada.
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua
execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e
responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta
a que se vinculam.
 230

• Cláusulas obrigatórias no contrato administrativo

O art. 55 da Lei nº 8.666/1993 relaciona as cláusulas obrigatórias em todos os

contratos administrativos.
O contrato deve mencionar os nomes das partes e de seus representantes, a
finalidade, o ato que autorizou sua lavratura, o número do processo da licitação, dispensa
ou inexigibilidade, e a sujeição das partes às normas da Lei nº 8.666/1993 e às cláusulas
contratuais.

• Obrigações da contratada

Durante a execução de serviços e obras, cumprirá à contratada a execução das

seguintes medidas:

• providenciar junto ao CREA as ARTs ou junto ao CAU os RRTs referentes ao

objeto do contrato e especialidades pertinentes, nos termos da Lei nº 6.496/1977;
• obter junto à Prefeitura Municipal o alvará de construção e, se necessário, o
alvará de demolição, na forma das disposições em vigor;
• efetuar o pagamento de todos os tributos e obrigações fiscais incidentes ou que
vierem a incidir sobre o objeto do contrato, até o recebimento definitivo pelo
contratante dos serviços e obras;
• manter no local dos serviços e obras instalações, funcionários e equipamentos em
número, qualificação e especificação adequados ao cumprimento do contrato;
• submeter à aprovação da fiscalização, até cinco dias após o início dos trabalhos,
o plano de execução e o cronograma detalhado dos serviços e obras, elaborados
em conformidade com o cronograma do contrato e técnicas adequadas de
planejamento, bem como eventuais ajustes;
• submeter à aprovação da fiscalização os protótipos ou amostras dos materiais e
equipamentos a serem aplicados nos serviços e obras objeto do contrato;
• realizar, por meio de laboratórios previamente aprovados pela fiscalização e sob
suas custas, os testes, ensaios, exames e provas necessárias ao controle de
qualidade dos materiais, serviços e equipamentos a serem aplicados nos
trabalhos.
 231

• Alterações contratuais

Os contratos administrativos poderão ser alterados – ou aditados – nos seguintes

casos:

• unilateralmente pela Administração Pública;

• quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor
adequação técnica aos seus objetivos;
• quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo
ou diminuição quantitativa de seu objeto;
• por acordo das partes;
• quando for conveniente a substituição da garantia de execução;
• quando for necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço,
bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
• quando for necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de
circunstâncias supervenientes;
• para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração
da obra, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato. Na hipótese da ocorrência de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém,
de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do
objeto ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe,
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual;
• no caso de meros reajustes decorrentes de correção monetária prevista no
contrato, não há necessidade de termos aditivos, bastando o registro do fato nos
autos do processo de licitação.

Alterações de projeto, especificações técnicas, cronograma físico-financeiro e

planilhas orçamentárias deverão ser justificadas por escrito e previamente autorizadas
pela autoridade competente para celebrar o contrato. No caso de alterações de
especificações técnicas, é preciso atentar para a manutenção da qualidade, garantia e
desempenho requeridos inicialmente para os materiais a serem empregados.
 232

• Acréscimos e supressões

O contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os

acréscimos e supressões que se fizerem necessários nas obras ou serviços até 25% do
valor inicial do contrato e, no caso particular de reforma de edifício ou equipamento, até o
limite de 50%, apenas para os seus acréscimos. As supressões resultantes de acordo
celebrados entre os contratantes poderão exceder esses limites.
Os acréscimos e supressões poderão acarretar aumento ou diminuição do prazo
de execução da obra.
Acréscimos de serviços deve ser objeto de aditivos ao contrato pelos mesmos
preços unitários da planilha orçamentária apresentada na licitação. A Administração
Pública deve atentar, porém, para alterações propostas pelo contratado, pois estas
podem objetivar a diminuição de serviços cotados a preços muito baixos e/ou o aumento
de serviços cotados a preços muito altos.
Essa modalidade de “jogo de preços” geralmente torna o contrato muito oneroso,
com indícios de sobrepreço. É necessária cuidadosa análise das justificativas
apresentadas pelo contratado, para verificar sua coerência e consistência.
Conforme a jurisprudência do TCU, para efeito de observância aos limites de
alterações contratuais previstos no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993, as reduções ou
supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o
conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o
valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e
sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no
dispositivo legal.

• Tempestividade dos aditivos

Conforme estabelecem os art. 62 e 63 da Lei n.º 4.320/1964, somente podem ser

efetuados pagamento de serviços após a comprovação de sua efetiva entrega ou
prestação por parte da contratada, tendo por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo.
Portanto, no caso de alteração nos serviços contratados, o pagamento pela
execução dos novos serviços somente pode ser efetuado após a realização do aditivo
contratual. Em caso contrário, será considerada antecipação de pagamento.
 233

• Atrasos na execução do contrato

O atraso injustificado na execução do contrato sujeita o contratado à multa de

mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato. Essa multa não
impede que a administração rescinda unilateralmente o contrato e aplique outras sanções
previstas no art. 87 da Lei nº 8.666/1993.

• Sanções

Pela inexecução total ou parcial do contrato, a Administração Pública poderá

aplicar ao contratado as seguintes sanções, garantida a prévia defesa:
• advertência;
• multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
• suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar
com a Administração, por prazo não superior a dois anos;
• declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja
promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade,
que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos
prejuízos resultantes.

• Rescisão do contrato e sanções administrativas

A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão, com as

consequências contratuais e as previstas em lei ou regulamento. Constituem principais
motivos para a rescisão de um contrato administrativo, entre outros previstos nos arts. 77,
78 e 79 da Lei nº 8.666/1993:

• o descumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais,

• especificações técnicas, projetos ou prazos;
• a lentidão do seu cumprimento, levando à comprovação pela Administração da
impossibilidade de conclusão da obra, serviço ou fornecimento nos prazos
estipulados;
• a paralisação da obra, serviço ou fornecimento sem justa causa e sem prévia
comunicação à Administração;
• o desatendimento das determinações regulares da fiscalização;
 234

• razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento,

justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a
que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que
se refere o contrato;
• a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, impeditivo da execução do
contrato, regularmente comprovado.

• Subcontratação

A subcontratação é o instrumento utilizado pela empresa contratada para

repassar parte dos serviços a ela incumbidos, para empresa com maior especialização
técnica em determinado assunto ou que trabalhe com custos inferiores aos seus.
A subcontratação de partes da obra, serviço ou fornecimento não prejudica as
responsabilidades legais e contratuais da empresa vencedora da licitação, e deve ser
realizada até o limite admitido pela Administração72 em cada caso particular.
Toda subcontratação deve ser autorizada expressamente pela Administração. A
subcontratação total ou parcial do objeto da licitação não admitida no edital e no contrato
constitui motivo para rescisão do contrato.
A subcontratação, entretanto, não deve ser usada para burlar as regras da
licitação. Em razão disso, o TCU determinou que: as empresas subcontratadas também
devem comprovar, perante a autarquia, que estão em situação regular fiscal e
previdenciária e que entre seus diretores, responsáveis técnicos ou sócios não constam
funcionários, empregados ou ocupantes de cargo comissionado no órgão contratante.
Por sua vez, a sub-rogação do contrato não é permitida, conforme entendimento
do TCU: em contratos administrativos, é ilegal e inconstitucional a sub-rogação da figura
da contratada ou a divisão das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma
solidária, por contrariar os princípios constitucionais da moralidade e da eficiência (art. 37,
caput, da Constituição Federal), o princípio da supremacia do interesse público, o dever
geral de licitar (art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal/88) e os arts. 2º, 72 e 78, inciso
VI, da Lei 8.666/93).
 235

• Medições

O edital de licitação deve prever os limites para pagamento de instalação, e

mobilização que serão obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas,
etapas ou tarefas, bem como as condições de pagamento, com previsão, entre outros
elementos, do cronograma de desembolso máximo por período, em conformidade com
a disponibilidade de recursos financeiros.
Somente poderão ser considerados para efeito de medição e pagamento os
serviços e obras efetivamente executados pelo contratado e aprovados pela fiscalização,
respeitada a rigorosa correspondência com o projeto e as modificações expressa e
previamente aprovadas pelo contratante.
A medição de serviços e obras será baseada em relatórios periódicos elaborados
pelo contratado, onde estão registrados os levantamentos, cálculos e gráficos necessários
à discriminação e determinação das quantidades dos serviços efetivamente executados.
A discriminação e quantificação dos serviços e obras considerados na medição
deverão respeitar rigorosamente as planilhas de orçamento anexas ao contrato, inclusive
critérios de medição e pagamento.
O contratante efetuará os pagamentos das faturas emitidas pelo contratado com
base nas medições de serviços aprovadas pela fiscalização, obedecidas as condições
estabelecidas no contrato.

• Documentação as built

Ao final da construção do empreendimento, é importante que a Administração

receba a documentação que retrate fielmente o que foi construído.
Essa documentação é conhecida como as built– que significa “como construído”e
deve incluir todas as plantas, memoriais e especificações, com detalhes do que foi
executado e quais insumos foram utilizados nessa execução.
A exigência para entrega do builtdeve constar do edital de licitação.
 236

• Fiscalização

É a atividade que deve ser realizada de modo sistemático pelo contratante e seus
prepostos, com a finalidade de verificar o cumprimento das disposições contratuais,
técnicas e administrativas em todos os seus aspectos.
O contratante manterá, desde o inicio dos serviços até o recebimento definitivo,
profissional ou equipe de fiscalização constituída de profissionais habilitados, os quais
deverão ter experiência técnica necessária ao acompanhamento e controle dos serviços
relacionados com o tipo de obra que está sendo executada.
Os fiscais poderão ser servidores do órgão da Administração ou pessoas
contratadas para esse fim. No caso da contratação da fiscalização, supervisão ou
gerenciamento da execução da obra, essas atividades podem ser incluídas no edital de
elaboração do projeto básico.
A empresa contratada para execução da obra deve facilitar por todos os meios ao
seu alcance, a ação da fiscalização, permitir o amplo acesso aos serviços em execução e
atender prontamente às solicitações que lhe forem dirigidas.

• Recebimento da obra

Após a execução do contrato, a obra será recebida provisoriamente pelo

responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado,
assinado pelas partes, no prazo de até quinze dias da comunicação escrita do contratado
de que a obra foi encerrada.
Após o recebimento provisório, o servidor ou comissão designada pela autoridade
competente, receberá definitivamente a obra, mediante termo circunstanciado, assinado
pelas partes, após o decurso de prazo de observação hábil, ou vistoria que comprove a
adequação do objeto aos termos contratuais.
O contratado fica obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às
suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios,
defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.
Previamente ao recebimento da obra, a empresa responsável por sua execução
deve providenciar as ligações definitivas das utilidades previstas no projeto – água,
esgoto, gás, energia elétrica e telefone.
É de sua responsabilidade o agendamento, junto aos órgãos federais, estaduais e
municipais e concessionárias de serviços públicos, de vistoria com vistas à obtenção de
 237

licenças e regularização dos serviços e obras concluídos – Habite-se, Licença Ambiental

de Operação, dentre outros.
Conforme estipulado no edital de licitação e no contrato, o contratado deverá
entregar o as builtda obra, a fim de subsidiar futuras intervenções a título de manutenção
ou reformas.
A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra ou serviço executado em
desacordo com o contrato e com a legislação pertinente.

11A FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

11.1 FUNDAMENTO LEGAL - OBRIGATORIEDADE – ART. 58, INC. III, C/C ART. 67 DA
LEI 8.666/93

A determinação legal decorre do artigo 67 da Lei 8.666/93. O artigo 58, inciso III
docitado diploma legal, assegura a Administração a prerrogativa de fiscalizar os contratos.
A execução do contrato será acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração, designado por meio de indicação do Secretário da Pasta em cada
processo administrativo de contratação.
O fiscal deverá adotar as providências necessárias ao fiel cumprimento do ajuste,
tendo por parâmetro os resultados previstos no contrato.
As decisões e providências que ultrapassar a sua competência deverão ser
encaminhadas a seus superiores hierárquicos, em tempohábil, para a adoção das
medidas convenientes.

a)Afinal, por que fiscalizar contratos administrativos?

Tal questionamento pode ser suficientemente respondido se nos reportarmos a

um exemplo trazido por Maryberg Braga Neto (2006)um breve relato de sua experiência
no serviço público:

Em um prédio de determinado órgão, foi verificada a desativação de quatro

andares, que passaram a ser ocupados por órgão diverso do contratante, mas
cujos serviços de limpeza continuaram a ser pagos indevidamente. A Contratada
recebia sem prestar os serviços. O órgão que passou a ocupar os andares
contratou outra empresa limpadora e passou a pagar pelos serviços de limpeza.
Portanto, o pagamento do mesmo local era ilegalmente pago duas vezes por
órgãos e para empresas diferentes (TCU, 2006).
 238

O acompanhamento e fiscalização do contrato é um instrumento poderoso que o

gestor dispõe para a defesa do interesse público. É dever de a Administração Pública
acompanhar e fiscalizar o contrato para verificar o cumprimento das disposições
contratuais, técnicas e administrativas, em todos os seus aspectos.
São inúmeras as decisões que corroboram a relevância de fiscalizar a execução
dos contratos, dentre essas destacamos na sequência:

“Deve a Administração acompanhar a execução do contrato, e de seus aditivos,

atentando para qualidade, as medições e os pagamentos das obras”. (Decisão TCU
1069/2001 Plenária).

Designe formalmente para acompanhar e fiscalizar a execução de todo e qualquer

contrato firmado, representante da Administração, o qual deverá anotar em
registro próprio todas asocorrências relativas ao contrato, bem como adotar
medidas com vistas à regularização das falhas ou defeitos observados, em
cumprimento ao que dispõe o art. 67, caput e seus parágrafos, da Lei nº
8.666/93(Acórdão TCU 1412/2004 Segunda Câmara).

“Proceda à designação de representante da Administração para fins de acompanhamento

e fiscalização da execução de seus contratos, conforme capitulado no art. 67 da Lei nº
8.666/1993, no art. 6° do Decreto nº 2.271/97 e no item 06 da IN/MARE Nº 18/97."
(Acórdão TCU 595/2001 Segunda Câmara).

Isto se justifica porque a etapa de execução do contrato é uma das mais

complexas enfrentadas pela Administração, podendo surgir aí irregularidades e
ilegalidades que justificam uma série de providências extrajudiciais, e judiciais contra a
Administração contratante, o contratado e próprio agente fiscalizador do contrato.
É na implantação das medidas administrativas na fase de execução que a
Administração Pública apresenta vícios e imperfeições, pois na fase precedente
(licitação), há disputa e, de certa forma, os próprios concorrentes se fiscalizam, evitando
irregularidades.

11.2 DA DESIGNAÇÃO DO FISCAL

O agente fiscalizador (ou comissão fiscalizadora) do contrato é o servidor da

Administração Pública, a quem incumbe o dever de acompanhar a execução do contrato.
(ver artigo 67, caput, Lei Federal n° 8.666/93).
 239

A designação do fiscal recairá sobre o titular da unidade que tenha conhecimento

técnico do objeto do contrato. A Lei nº 8.666/93 atribui ao fiscal autoridade para
acompanhar sistematicamente o desenvolvimento do contrato, o que lhe possibilita
corrigir, no âmbito da sua esfera de ação e no tempo certo, eventuais irregularidades ou
distorções existentes.
Sua designação pode estar prevista no próprio instrumento contratual ou
formalizada em termo próprio.

a)Quem é o agente fiscalizador?

O fiscal é o representante da administração para acompanhar a execução do

contrato. Deve agir preventivamente, observando se a contratada dá cumprimento às
regras previstas no instrumento contratual, buscando alcançar os resultados esperados
no ajuste e trazer benefícios e economia para a Administração.
O acompanhamento pelo fiscal do contrato, não divide, nem tampouco retira do
contratado (particular) suas obrigações. O acompanhamento do agente fiscalizador se
presta a situar a Administração quanto à correta execução do contrato pelo
contratado, permitindo que seja exigido deste a implantação objeto no prazo, entre
outras tarefas.
A função do fiscal de contratos é de ser um facilitador para o administrador
público, pois permite que seja acompanhado de perto o respeito aos direitos das partes e
o cumprimento das obrigações de contratante e contratado.

OBS: O art. 67 da Lei 8.666/93 determina que a execução do contrato seja acompanhada
e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, sendo
ainda permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição.

11.3 PERFIL DO FISCAL

A Lei nº 8.666/93 não faz referência expressa ao perfil do fiscal do contrato.

Todavia, em face da relevância do encargo, é importante que o servidor designado seja
dotado de certas qualificações, tais como:
 240

a) Gozar de boa reputação ético-profissional;

b) Possuir conhecimentos específicos do objeto a ser fiscalizado;
c) Não estar, preferencialmente, respondendo a processo de sindicância ou
processo administrativo disciplinar;
d) Não possuir em seus registros funcionais punições em decorrência da prática
de atos lesivos ao patrimônio público, em qualquer esfera do governo;
e) Não haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao Tribunal de
Contas da União ou junto a Tribunais de Contas de Estados, do Distrito Federal
ou de Municípios;
f) Não haver sido condenado em processo criminal por crimes contra a
Administração Pública, capitulados no Título XI, Capítulo I, do Código Penal
Brasileiro;
g) Ser, preferencialmente, servidor de carreira.

a)Quais as atribuições do agente fiscalizador?

O fiscal do contrato deve acompanhar a fiel execução do contrato observando o

cumprimento das condições do ajuste e do Projeto Básico, estabelecendo com o
contratado um canal de comunicação, emitindo notificações para correção de rotinas ou
qualquer inadimplemento verificado, se negando a receber serviços e notas fiscais em
desacordo com o praticado e avençado.
Deverá anotar em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a
execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou
defeitos observados (art.67, § 1º, da Lei nº 8.666/93).
Deverá comunicar e solicitar ao seu superior hierárquico as decisões e
providências que ultrapassarem sua competência em tempo hábil para a adoção das
medidas cabíveis (exemplo: prorrogação, aditamento, aplicação de penalidade, dentre
outros).
A eficiência de um contrato está diretamente relacionada com o acompanhamento
de sua execução. O fiscal do contrato tem grande responsabilidade pelos seus resultados,
devendo observar o cumprimento, pela contratada, das regras técnicas, científicas ou
artísticas previstas no instrumento contratual.
Conforme preconiza o art. 66 da Lei nº 8.666/93, o contrato deverá ser executado
fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas estabelecidas e as normas constantes
 241

da citada lei, respondendo cada qual pelas consequências de sua inexecução total ou
parcial.
Adiante, estão relacionadas algumas das atribuições inerentes ao fiscal de
contratos:

a) Acompanhar a execução dos serviços, verificando a correta utilização dos materiais,

equipamentos, contingente em quantidades suficientes para que seja mantida a qualidade
dos mesmos;

b) Solicitar, quando for o caso, ou pedir a substituição dos serviços por inadequação ou
vícios que apresentem; efetuar glosas de medição por serviços mal executados ou não
executados;

c) Sugerir a aplicação de penalidades ao contratado em face do inadimplemento das

obrigações;

d) Controlar o prazo de vigência do instrumento contratual sob sua responsabilidade;

e) Verificar se a entrega de materiais, execução de obras ou a prestação de serviços

serão cumpridas integral ou parceladamente;

f) Anotar em formulário próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do

contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos
observados, conforme modelo sugerido no banco de formulários;

g) Atestar as notas fiscais e encaminhá-las à unidade competente para pagamento, se

estas não precisarem de nenhum saneamento;

h) Comunicar à unidade competente, formalmente, irregularidades cometidas, passíveis

de sofrer penalidade, após os contatos prévios com a contratada;

i) Recomendar, se for o caso, quando do término da vigência do contrato, a liberação da

garantia contratual em favor da contratada formalmente;

j) Receber, provisória e definitivamente, as aquisições, obras ou serviços sob sua

responsabilidade, mediante termo circunstanciado, quando não for designada Comissão
de Recebimento ou outro servidor;

k) Comunicar à unidade competente eventuais atrasos nos prazos de entrega e/ou

execução do objeto, bem como os pedidos de prorrogação, se for o caso;

l) Zelar pela fiel execução da obra, sobretudo no que concerne à qualidade dos materiais
utilizados e dos serviços prestados;
 242

m) Acompanhar o cumprimento, pela contratada, do cronograma físico-financeiro;

n) Receber as etapas de obra mediante medições precisas e de acordo com as regras

contratuais;

o) Apresentar, mensalmente ou quando solicitado, relatório circunstanciado de

acompanhamento de execução da obra;

p) Manter, no local da obra, Livro-diário, e registrar todas as ocorrências relevantes;

q) Encaminhar pedido de alteração em projeto, serviço ou de acréscimos (quantitativos e

qualitativos) ao contrato, acompanhadas das devidas justificativas e observadas as
disposições do artigo 65 da Lei nº. 8.666/1993;

r) Estabelecer prazo para correção de eventuais pendências na execução do contrato e

informar à autoridade competente ocorrências que possam gerar dificuldades à conclusão
da obra ou em relação a terceiros;

s) Encaminhar à autoridade competente, eventuais pedidos de modificações no

cronograma físico-financeiro, substituições de materiais e equipamentos, formulados pela
contratada;

t) Cientificar à autoridade competente, com antecedência mínima de sessenta dias, da

possibilidade de não conclusão do objeto na data aprazada, com as devidas justificativas;

u) Realizar, juntamente com a contratada, as medições dos serviços nas datas

estabelecidas, antes de atestar as respectivas notas fiscais.

Para tanto, deve:

a) Conhecer detalhadamente o contrato e as cláusulas nele estabelecidas, sanando

qualquer dúvida com os demais setores responsáveis pela Administração para o fiel
cumprimento do contrato;

b) Conhecer a descrição dos serviços a serem executados (prazos, locais, material a ser
empregado/trabalhado, dentre outros);

c) Assegurar-se da efetiva e eficaz execução dos serviços dentro do estabelecido no

contrato (especificações técnicas, normas), solicitando de imediato a correção dos
vícios/imperfeições/ deficiências/omissões, porventura encontradas;

d) Avaliar a qualidade dos serviços executados;

e) Emitir atestados de avaliação dos serviços prestados (certidões ou atestados);

f) Emitir atestado de realização do serviço (parcial ou total);

 243

g) Registrar as ocorrências durante o período de prestação de serviços e cumprimento de

obrigações;

h) Controlar a medição dos serviços executados, aprovando a medição dos serviços

efetivamente realizados;

i) Atestar a fatura;

b)O agente fiscalizador pode recusar-se ao encargo?

A Administração Pública incumbe, por lei, nomear funcionário para o exercício da

tarefa de acompanhar e fiscalizar a execução do contrato, bem como do recebimento do
objeto do contrato. Deriva daí a obrigatoriedade legal de ser indicado um servidor para o
exercício da missão de bem acompanhar e fiscalizar um contrato firmado pela
Administração com o particular. Também deriva dessa nomeação a responsabilidade
conferida ao agente, que poderá ensejar inclusive responsabilidades de ordem
administrativa, civil e penal.
Ninguém quer correr risco e é natural que servidores questionem a legitimidade
do encargo, muitas vezes alegando que não prestou concurso para ser fiscal de contrato.
Ledo engano: as designações advindas da Administração Pública, em decorrência de
dispositivo legal, não conferem ao servidor atribuição que não estava prevista por ocasião
do concurso de ingresso ao cargo.
São deveres de o funcionário cumprir as ordens superiores, exceto quando forem
manifestamente ilegais. O raciocínio empregado para a designação de fiscal de contrato é
o mesmo aplicável para o caso de nomeações para comissões sindicantes, estando
também incumbido de realizar este mister. Trata-se de obrigação adicional, indicada entre
os compromissos dos agentes públicos, não havendo, portanto, possibilidade de ser
recusado o encargo.
A recusa somente poderá ocorrer, segundo a doutrina, nas seguintes hipóteses:

a) quando for impedido ou suspeito o agente (por ser parente, cônjuge, companheiro, ou
por amigo íntimo ou inimigo, por ter recebido presentes, ter relação de débito ou crédito
com o contratado ou qualquer outro tipo de interesse, direto ou indireto, plenamente
justificado);
 244

b) por não deter conhecimento técnico específico e, em solicitando capacitação para

tanto, esta lhe for negada;

c) quando a lei ou o objeto do contrato o exigir.

11.4 O GESTOR E O FISCAL DO CONTRATO

Durante a vigência do contrato, cabe à Administração Pública acompanhar a sua

execução, zelando para que o contratado observe ou realize tudo o que foi pactuado.
Normalmente, o acompanhamento é feito por um fiscal indicado pela
Administração. Importante não se confundir gestão com fiscalização do contrato. A gestão
é o serviço geral de gerenciamento de todos os contratos; a fiscalização é pontual.
Na gestão, cuida-se, por exemplo, do reequilíbrio econômico-financeiro, dos
incidentes relativos a pagamentos, de questões ligadas à documentação, ao controle de
prazos de vencimento, de prorrogação etc. É um serviço administrativo propriamente dito,
que pode ser exercido por uma pessoa ou por um setor. Já a fiscalização é exercida
necessariamente por um representante da Administração, especialmente designado,
como preceitua a lei, que cuidará pontualmente de cada contrato.
O gestor e o fiscal do contrato devem ser nomeados expressamente, o anexo III
deste manual disponibiliza o modelo da nomeação do gestor e do fiscal do contrato que
será assinado pelo Secretário da Pasta gestora no momento da assinatura do contrato,
devendo dar ciência expressamente ao gestor e ao fiscal e juntar a documentação nos
autos do protocolado administrativo.
Cabe àquele que acompanha e fiscaliza a execução do contrato:

a) Orientar: estabelecer diretrizes, dar e receber informações sobre a execução do

contrato;

b) Fiscalizar: verificar o material utilizado e a forma de execução do objeto do contrato,

confirmar o cumprimento das obrigações;

c) Interditar: paralisar a execução do contrato por estar em desacordo com o pactuado;

d) Intervir: assumir a execução do contrato;

 245

e) Informar: os agentes fiscalizadores do contrato, titular ou suplente que devem

comunicar à Diretoria Administrativa as irregularidades detectadas, de acordo com o grau
de repercussão no contrato, bem como noticiar os casos de afastamento em virtude de
férias, licenças ou outros motivos, para que o substituto possa assumir a gestão do
contrato, evitando prejuízos, interrupções, suspensão das atividades de fiscalização.

OBS: A execução está a cargo do contratado, que por ela deve responder, inteira e
pessoalmente, já que o ajuste foi celebrado em razão de sua pessoa.

11.4.1Algumas recomendações importantes aos fiscais e gestores de contrato sobre as

obrigações e responsabilidades da contratada

A Lei nº 8.666/93 assim dispõe sobre algumas obrigações da contratada durante

a execução contratual:

Art. 68. O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local
da obra ou serviço, para representá-lo na execução do contrato.
Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou
substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se
verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais
empregados.
Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à
Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do
contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o
acompanhamento pelo órgão interessado[grifos nossos].

O Fiscal do Contrato deverá observar as obrigações e responsabilidades da

contratada, conforme contratualmente estabelecido, entre as quais:

a) Designar por escrito, no início do contrato e manter durante a vigência contratual,

preposto com poderes resolução de quaisquer ocorrências no local dos serviços,
sobretudo nos casos de contratação de serviços de limpeza, conservação, vigilância e
obras;

b) Executar o objeto do contrato de acordo com as cláusulas constantes do contrato e

com qualidade estabelecida nas especificações técnicas;
 246

c) Manter os empregados envolvidos na prestação de serviços em número necessário e

suficiente e devidamente uniformizado e portando crachás de identificação, quando
previsto no edital;

O Fiscal do Contrato deve ficar atento ainda para não permitir, admitir, possibilitar
ou dar causa a atos que ensejem a caracterização de vínculo empregatício, fato este que
pode ocorrer se presentes os seguintes pressupostos: habitualidade, subordinação;
prestação de contas; controle de frequência; supervisão direta sobre os empregados da
contratada e aplicação de sanção ou penalidade administrativa ou funcional diretamente.
A intervenção da contratante na operacionalização da execução se justifica se
houver paralisação dos serviços pela Contratada, que possa acarretar prejuízos para a
Administração, com comprometimento de interesses públicos. Por isso, a necessidade de
utilizar mecanismos de controle sobre a execução do contrato de prestação de serviços,
por meio de fiscalização dos registros controlados por supervisor da empresa contratada.

11.4.2Medições e Faturamento

A medição dos serviços constitui a aferição do que foi efetivamente realizado em

determinado período e também a comparação desse dado com o teor da fatura do
contratado.
Consiste, em linhas gerais, na verificação realizada, através de procedimentos
técnicos e de instrumentos apropriados, das quantidades de obras ou de serviços
efetivamente executados em cada etapa de um contrato, e consequentemente de sua
adequação às especificações técnicas e as normas que regem o assunto.
O contratado deverá apresentar relatório, que poderá ser parcial ou geral,
(dependendo do que for previsto no edital, projeto básico e/ou contrato), sobre o serviço
ou fornecimento efetuado, cabendo ao fiscal do contrato atestar os serviços prestados ou
o fornecimento realizado no período.
Ultimada esta fase, o fiscal do contrato deverá:

a) Informar à contratada do que foi efetivamente aceito e do que pode ser corrigido e/ou
aquela parte que resta cumprir;

b) Se, eventualmente, houver alguma pendência, cabe a ele, juntamente com a

contratada, definir o que está faltando, como e quando deve ser reparada essa
 247

inadimplência, concedendo-lhe prazo, formalmente (ver modelo de notificação), devendo

tal fato ser comunicado à Administração Superior.

c) Se a contratada cumprir efetivamente sua obrigação, o fiscal deverá fazer constar a

devida informação de que a pendência foi cumprida, fato que poderá respaldar a emissão
de fatura específica ao objeto pendente. Nem sempre a contratada pode reparar uma falta
ocorrida. Muitas vezes, não há como proceder à reposição. Por exemplo, se em um
contrato de limpeza que se caracteriza pela execução de atividades periódicas, houver
falhas por parte da contratada, não há como reparar a inadimplência.
Por outro lado, existem casos excepcionalíssimos que poderá haver a entrega do objeto
fora do prazo se forem apresentadas justificativas tempestivamente, e se estas forem
acolhidas, fato que poderá afastar a possibilidade de punição da contratada.

a)Os atestados podem ser emitidos parcialmente ou só podem ser emitidos em caráter
definitivo?

Durante a vigência contratual, além da fiscalização quanto ao cumprimento das

obrigações contratuais, a contratante deverá avaliar a qualidade dos serviços prestados,
mediante mecanismos que atestem periodicamente o andamento da execução dos
serviços. A avaliação dos serviços deve, sempre que possível, ser feita também pelos
usuários, para verificar se os termos contratados são adequados e se estão sendo
cumpridos. Após a avaliação dos serviços prestados, atestando a qualidade dos
serviços executados, a Administração deverá emitir Atestado de Realização dos
Serviços – Parcial ou Definitivo (final).

b)Os Atestados de Realização dos Serviços Parciais

Podem ser emitidos concomitantemente à aprovação da medição mensal dos

serviços, atestando a nota de qualidade dos serviços prestados.

c) O Atestado de Realização dos Serviços Definitivo

Pode ser emitido ao término da vigência contratual, e servirá, também para

liberação da garantia contratual. Ressalta-se que a liberação da fatura de prestação de
 248

serviços sem a devida avaliação em edição dos serviços prestados, mesmo registradas
as ocorrências de descumprimento contratual, e o não desconto dos valores relativos que
poderiam resultar em glosas, constitui omissão por parte do fiscal.

11.5 PAGAMENTOS DAS FATURAS

As condições de pagamento serão aquelas constantes do contrato, devendo ser

observada tramitação adequada para liberação, em tempo hábil para pagamento pela
Secretaria das Finanças (SMF).
A documentação que permite a liberação do pagamento à contratada é composta
de notas fiscais/faturas, medições aprovadas pelo gestor, cópias de guias de recolhimento
de encargos e comprovação/atestado de realização dos serviços.

NOTA: Constitui-se como obrigação e responsabilidade da contratada o recolhimento dos

encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do
contrato e apresentar, por ocasião da entrega da fatura, os respectivos comprovantes de
pagamento/recolhimento à Contratante.

11.6 A RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PELOS ENCARGOS

TRABALHISTAS DECORRENTES DA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS
TERCEIRIZADOS

Em 24 de novembro de 2010, o Supremo Tribunal Federal declarou a

constitucionalidade do artigo 71, §1º, da Lei nº 8.666/93. O dispositivo prevê que a
inadimplência de empresas contratadas pelo Poder Público em relação a encargos
trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere para a Administração Pública a
responsabilidade por seu pagamento, nem pode onerar o objeto do contrato ou restringir a
regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o registro de imóveis.
A decisão foi tomada no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade
nº 16, em face do Enunciado nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho que, no item IV,
responsabiliza subsidiariamente a Administração Pública direta e indireta pelos débitos
trabalhistas, quando contrata serviço de terceiro. O enunciado tem servido de fundamento
para que empregados de empresas terceirizadas que prestam serviços a entes públicos
tenham satisfeitos os seus créditos trabalhistas em caso de inadimplência da empresa
contratada.
 249

Enunciado nº 331, TST - Contrato de Prestação de Serviços – Legalidade:

I. A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o

vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho
temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).
II. A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera
vínculo de emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta ou
fundacional (art. 37, II, da CF/1988).

III. Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de

vigilância (Lei nº 7.102, de 20-06-1983), de conservação e limpeza, bem como a
de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que
inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.

IV. O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,

implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas
obrigações, inclusivequanto aos órgãos da administração direta, das autarquias,
das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia
mista, desde que hajam participado da relação processual e constem também do
título executivo judicial (art. 71 da Lei nº 8.666, de 21.06.1993).

Na ocasião, o presidente do Supremo, ministro Cezar Peluso, ressaltou que o

resultado do julgamento “não impedirá o TST de reconhecer a responsabilidade
com base nos fatos de cada causa”. Houve consenso entre os ministros no sentido
de que o TST não poderá generalizar os casos e terá que investigar com mais
rigor se a inadimplência tem como causa principal a falha ou a falta de fiscalização
pelo órgão público contratante.

Assim, tendo em vista o pronunciamento do Supremo, os ministros do Tribunal

Pleno do TST alteraram o texto do enunciado. Por unanimidade, o item IV ficou com a
seguinte redação:

IV- O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,

implica a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços quanto àquelas
obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do
título executivo judicial.

Por maioria de votos, o TST ainda acrescentou o item V à Súmula nº 331:

V- Os entes integrantes da administração pública direta e indireta respondem

subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua
conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/93,
especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e
legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade
não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela
empresa regularmente contratada.

E, à unanimidade, o Pleno aprovou também o item VI que prevê:

VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as
verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral.

Assim, denota-se que a decisão do STF manteve a responsabilidade subsidiária

da Administração, entretanto, apurando-se esta na medida da fiscalização exercida dentro
 250

do contrato, colocando a atividade de fiscalização em patamar importantíssimo a fim de

evitar tais responsabilizações.

11.6.1 Responsabilidade Solidária com Relação aos Encargos Previdenciários

A contratante dos serviços antecipa o recolhimento da contribuição devida pela

empresa contratada, nas hipóteses previstas na legislação. Este valor equivale a onze por
cento do valor bruto da nota fiscal, fatura ou recibo de prestação de serviços. O valor
retido deverá ser destacado na nota fiscal, fatura ou recibo de prestação de serviços,
sendo compensado quando do recolhimento das contribuições destinadas à seguridade
social devida sobre a folha de pagamento dos segurados.
O contratado deverá elaborar uma folha de pagamento Guia de Recolhimento do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, Informações à Previdência Social e Guia da
Previdência Social, distintas para cada estabelecimento ou obra de construção civil da
empresa contratante do serviço.
A contratante deverá exigir cópias dessa documentação quando da quitação da
nota fiscal ou fatura.
Em se verificando omissão de sua parte no cumprimento dessa obrigação é que
poderão ser também responsabilizadas determinadas pessoas, físicas ou jurídicas, de
alguma forma relacionada ao fato gerador do tributo, os chamados responsáveis
solidários. Nesse caso, o débito poderá ser cobrado de qualquer desses sujeitos, o
devedor originário ou o responsável solidário, não podendo este se furtar à cobrança sob
a alegação de que deve ser acionado primeiro aquele. Não há benefício de ordem.

12 O SETOR DE ENGENHARIA NOS MUNICÍPIOS

O Setor de Engenharia ou Planejamento tem participação importantíssima na

elaboração do Plano Plurianual, considerando que os programas são constituídos de
unidades quantitativas e financeiras.
Não é conveniente que se incluam no Plano Plurianual as obras que não
possuam projetos adequados ao plano de governo, sem a definição das metas a serem
atingidos, o número de pessoas que serão beneficiadas, definição do cronograma de
desembolso e o período necessário para sua realização, sendo que este último item vai
determinar se a obra integra ou não, o Plano Plurianual.
 251

Sem prejuízo das atribuições estabelecidas na Lei de Estrutura Organizacional do

Município, recomenda-se ao Setor de Engenharia adoção dos seguintes procedimentos,
na prática de suas atividades:

1. Identificação do projeto e adequação ao plano de governo.

2. Metas a serem atingidas e o número de pessoas beneficiadas.
3. Plano de aplicação dos recursos financeiros, demonstrando a fonte pagadora,
recursos próprios ou de transferências por meio de convênios.
4. Elaboração do cronograma de desembolso adequado ao quadro de cotas.
5. Previsão de início e fim da execução do objeto e de cada fase programada.
6. Comprovação de que os recursos próprios para execução se encontram
assegurados.
7. Demonstração da previsão orçamentária na LOA, bem como saldo para
realização da obra.
8. Realizar levantamentos preliminares, dentre eles, os topográficos, as
sondagens e prospecção do subsolo, o estudo de impacto ambiental e os
relatórios de impacto ao meio ambiente.
9. Solicitar à Contabilidade Geral que elabora a estimativa do impacto
orçamentário-financeiro da despesa, no caso de requer.
10. Solicitar da Secretaria de Fazenda ou órgão equivalente à expedição de
certidão de que a despesa tem adequação a LOA e compatibilidade com o PPA
e LDO.
11. Depois de iniciadas as obras, o setor de engenharia deverá manter arquivo
atualizado contendo:
• Ficha de registro de obras e serviços de engenharia;
• Ordem de serviço;
• Ato de designação do responsável ou comissão para fiscalização e
acompanhamento da obra ou serviço de engenharia;
• Anotação de responsabilidade técnica junto ao Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia – ART – CREA – relativo aos projetos;
• Boletins de medição, levantamentos e execução da obra ou serviço de
engenharia;
• Diário da obra;
• Termo de recebimento provisório da obra ou serviço de engenharia;
 252

• Termo de recebimento definitivo da obra ou serviço de engenharia;

• Comprovantes dos materiais empregados, conforme prescrições das normas
técnicas da ABNT;
12. Projetos das obras a serem executadas pela municipalidade composto de:
projeto básico, arquitetônico, serviços de sondagens, cálculo estrutural.
13. Projeto de terraplenagem e implantação.
14. Projeto de instalações elétricas.
15. Projeto de instalações hidráulicas e especiais.
16. Projetos de serviços complementares.
17. Estudos de impacto ambiental.
18. Demais controles para o bom funcionamento do setor(especificar).

12.1 ORIENTAÇÃO ESPECÍFICA AOS FISCAIS DE OBRAS E SERVIÇOS DE

ENGENHARIA: ALGUMAS OBSERVAÇÕES SOBRE MEDIÇÕES E RECEBIMENTO DA
OBRA

a) Somente poderão ser considerados para efeito de medição e pagamentos serviços e

obras efetivamente executados pelo contratado e aprovados pela fiscalização, respeitada
a rigorosa correspondência com o projeto e as modificações expressa e previamente
aprovadas pelo contratante;

b) A medição de serviços e obras será baseada em relatórios periódicos elaborados pelo

contratado, registrando os levantamentos, cálculos e gráficos necessários a discriminação
e determinação das quantidades dos serviços efetivamente executados;

c) A discriminação e quantificação dos serviços e obras considerados na medição

deverão respeitar rigorosamente as planilhas de orçamento anexas ao contrato, inclusive
critérios de medição e pagamento;

d) O contratante efetuará os pagamentos das faturas emitidas pelo contratado com base
nas medições de serviços aprovadas pela fiscalização, obedecidas as condições
estabelecidas no contrato;

e) Após a execução do contrato, a obra será recebida provisoriamente pelo responsável,

mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, no prazo de ate 15 (quinze) dias
da comunicação escrita do contratado de que a obra foi encerrada. Após o recebimento
provisório, o servidor, ou comissão designada pela autoridade competente, receberá
definitivamente a obra, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o
decurso de prazo de observação hábil, ou vistoria que comprove a adequação do objeto
 253

aos termos contratuais, ficando o contratado obrigado a reparar, corrigir, remover,

reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em
que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais
empregados;

f) O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e

segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do
contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pela avença, a coisa recebida em
virtude de contrato comutativo pode ser enjeitada por vícios ou defeitos ocultos, que a
tornem imprópria ao uso a que é designada ou lhe diminuam o valor. Nos contratos de
empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de materiais e
execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e segurança
do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo. Quando o vício, por sua
natureza, só puder ser conhecido mais tarde, o prazo contar-se-á do momento em que
dele tiver ciência, até o prazo máximo de cento e oitenta dias, em se tratando de bens
móveis; e de um ano, para os imóveis (art. 441, Vícios Redibitórios Código Civil);

g) Devem ser observadas, também no recebimento da obra, as legislações municipais no

que se refere à obtenção do habite-se e das ligações definitivas de água, luz, esgoto, gás,
telefone etc. Deverão ainda ser providenciadas junto aos órgãos federais, estaduais e
municipais e concessionárias de serviços públicos, a vistoria e a regularização dos
serviços e obras concluídos;

h) A administração rejeitará, no todo ou em parte, obra ou serviço executados em

desacordo com o contrato e com legislação pertinente.

12.2 OUTROS CUIDADOS IMPORTANTES QUE O FISCAL DE OBRAS E SERVIÇOS

DE ENGENHARIA DEVE TOMAR NO TOCANTE ÀS MEDIÇÕES E PAGAMENTOS, SOB
PENA DE CARACTERIZAÇÃO DE IRREGULARIDADES:

a) Recomendação de pagamento de serviços não efetivamente executados;

b) Recomendação de serviços executados, porém não aprovados pela fiscalização;
c) Pagamento de serviços relativos a contrato de supervisão, apesar de a obra estar
paralisada;
d) Falta de comprovação e conferência pela fiscalização de serviços executados;
e) Divergências entre as medições atestadas e os valores efetivamente pagos;
f) Medições e pagamentos sendo executados com critérios divergentes com os
estipulados no edital de licitação e contrato;
g) Inconsistências e incoerências nos relatórios de fiscalização;
h) Superfaturamento.
 254

12.3OUTRAS RECOMENDAÇÕES E CUIDADOS QUE DEVEM SER TOMADOS EM

RELAÇÃO À CELEBRAÇÃO EADMINISTRAÇÃO DE CONTRATOS QUE TENHAM
COMO OBJETO OBRAS DE ENGENHARIA

a) Divergência entre a descrição do objeto no contrato e a constante no edital de licitação;

b) Ausência de aditivos contratuais contemplando eventuais alterações de projeto ou
cronograma físico financeiro;
c) Não justificativa de acréscimo ou supressões de serviços em desacordo com o disposto
no caput art. 65 da Lei nº 8.666/93;
d) Extrapolação, quanto aos acréscimos ou supressões de serviços dos limites definidos
no §1º do art.65 da Lei nº 8.666/93;
e) Alterações sem justificativas coerentes e consistentes, de quantitativos de serviços
cotados a preços muito baixos e aumentando quantitativos de serviços cotados a preços
muito altos, gerando sobrepreço e superfaturamento;
f) Acréscimo de serviços contratados por preços unitários diferentes da planilha
orçamentária apresentada na licitação, em desacordo com o disposto no §1º do art. 65 da
Lei nº 8.666/93, bem como acréscimo de serviços cujos preços unitários são
contemplados na planilha original, porém acima dos praticados no mercado;
g) Execução de serviços não previstos no contrato original e em seus termos aditivos;
h) Subcontratação não admitida no edital e no contrato;
i) Contrato encerrado com objeto inconcluso;
j) Prorrogação de prazo sem justificativa.

12.4 INFORMAÇÕES QUE DEVEM SER OBSERVADAS NO PROJETO BÁSICO

1. DESCRIÇÃO DO PROJETO
• Descrição concisa e objetiva.

2. JUSTIFICATIVA
• Motivação.

3. DAS CONDIÇÕES NECESSÁRIAS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

• Quantidade de mão de obra envolvida.
• Locais de prestação dos serviços.
• Qualidade da empresa (atestados e documentações específicas necessárias).
• Fardamento.
• Garantias contratuais.
 255

4. DA EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS

• Forma de execução (o que e como fazer?)
• Etapas de execução.

5. VIGÊNCIA DO CONTRATO
• Incluir previsão de prorrogação.

6. CRITÉRIOS DE REAJUSTE
• Critérios diferenciados Montante A: variação salarial Montante B: índices.

7. OBRIGAÇÕES DA CONTRATADA
• Incluir tudo que possa vir a responsabilizar a empresa em caso de descumprimento
de obrigação.

8. OBRIGAÇÕES DA CONTRATANTE
• Incluir tudo que possa vir a responsabilizar a empresa em caso de descumprimento
de Obrigação.

9. DAS PENALIDADES
• Definição dos casos de descumprimento.
• Definição do percentual para descumprimento total.
• Forma de aplicação das multas.
• Demais penalidades.
• Casos de rescisão.

10. PLANILHA DE CUSTOS, de acordo com o que será incluída no Edital.

13A FISCALIZAÇÃO DAS OBRAS PÚBLICAS

13.1IRREGULARIDADES MAIS COMUNS - DEFICIÊNCIAS NO PROJETO BÁSICO

Na fiscalização das obras públicas, muitas irregularidades diferentes são

encontradas.
Todavia, dentre elas, o quesito mais encontrado aponta para falhas no Termo de
Referência das licitações.
Isto quando existe; pois na maioria dos casos, tratando-se de obras contratadas
pelos Municípios, sequer foi elaborado o Termo de Referência.
 256

Como já foi tratado anteriormente, o Termo de Referência é item indispensável

para o processo licitatório, eis que aponta e detalha as características técnicas do objeto a
ser contratado.
Faz parte deste documento os seguintes itens:

1) OBJETO
1. A presente licitação tem como objeto a contratação de empresa de engenharia
especializada em serviços de projeto de DATACENTER (reforma e infraestrutura para
ambientes).

2) DA FORMA E PRAZO DE PAGAMENTO

1. O valor máximo admitido é de R$ XXXXXX

3) PRAZOS, LOCAIS E CONDIÇÕES DE ENTREGA

1. A entrega dos itens propostos deverá ocorrer em até 20 (VINTE) dias a partir da
solicitação do Contratante;
2. O recebimento, a verificação e a inspeção visual dos itens serão feitas por um técnico
da Coordenadoria de Tecnologia da Informação e da engenharia do Contratante;
3. O recebimento dos itens será formalizado por meio de um Termo de Recebimento
Provisório, emitido pela Contratante, com prazo de validade de 7 (sete) dias úteis, findo o
qual, em sendo aprovados, emitir-se-á Termo de Recebimento Definitivo.
4. Na nota fiscal-fatura relativa à entrega, entre outras informações deverão constar:
referência explícita e acorde com o Contrato Administrativo decorrente deste processo
licitatório; descrição mais completa possível dos itens; quantidades; preços unitários e
número de série de cada item ofertado.

4) DA PROPOSTA

1. Deverá demonstrar a compatibilidade dos itens ofertados e o atendimento integral dos

requisitos mínimos especificados na “Tabela de Características Técnicas Mínimas
Obrigatórias” (Anexo I), constando para cada item ofertado, descrição de marca, modelo e
características técnicas detalhadas.
2. Será feita a verificação da compatibilidade dos recursos e das capacidades, facilidades
operacionais informados na proposta para cada item ofertado com base nas informações
 257

dos catálogos, folhetos, manuais técnicos ou semelhantes produzidos pelo fabricante,

documentos estes que deverão ser anexados a proposta.
3. Deverá apresentar atestado(s) de responsabilidade técnica de todos os projetos
envolvidos, passado por pessoa jurídica de direito público ou privado, com indicação do
cargo e função do responsável pela emissão, comprovando aptidão para o desempenho
de atividade pertinente, os quais deverão ser apresentados na forma de cópia autenticada
(preferencialmente) ou cópia acompanhada dos originais, conforme abaixo:
4. Prova de inscrição ou registro da PROPONENTE sujeitas à inscrição no CREA,
comprovando que seu(s) responsável (is) técnico(s) está com as anuidades em dia. (Art.
69 da lei 5.194, de 24/12/66, e Resolução nº 266 do CREA, de 15/12/79) e que comprove
atividade relacionada com o objeto.
5. Comprovação da PROPONENTE de possuir em seu quadro, na data prevista para
entrega das propostas, profissionais detentores de atestado de responsabilidade técnica,
devidamente certificado pelo CREA ou CAU, por meio de CERTIDÃO DE ACERVO
TÉCNICO – CAT, por execução de serviços de natureza conforme objeto do presente
termo de referência;
6. O vínculo dos responsáveis técnicos com a empresa PROPONENTE poderá ser
demonstrado por meio de uma das seguintes formas: registro em carteira profissional,
ficha do empregado ou contrato de trabalho por tempo determinado, conforme item
6.11.3.
7. Certidão de Registro de Pessoa Física dos profissionais junto ao CAU ou ao CREA
para fins de licitação;
8. Conforme Resolução do CONFEA nº 413, de 27 de junho de 1997, com comprovação
que o engenheiro responsável pela empresa perante o CREA, conforme resolução do
CREA – CEEE – NF 02 – DEZ/93 REV: 00 (ou revisão posterior) tem as seguintes
atribuições:
1. Engenheiro Eletricista com atribuições dos artigos 8° e 9° da Resolução n° 218, de
29/06/1973.
2. Engenheiro Civil com atribuições do artigo 7º da Resolução n° 218, de 29/06/1973.
3. Engenheiro Mecânico com atribuições do artigo 12º da Resolução n°218, de
29/06/1973.
4. É vetada a subcontratação do objeto do contrato, devendo ser comprovado o vinculo
do funcionário certificado com a empresa.
5. A comprovação de vinculo empregaticio deverá ser por meio de:
 258

1. Sócio – cópia autenticada do contrato social ou estatuto social, devidamente registrado

no órgão competente;
2. Diretor – cópia autenticada do contrato social ou estatuto social, devidamente
registrado no órgão competente;
3. Engenheiro – cópia autenticada de contrato de trabalho por tempo determinado, ou da
ficha ou livro de registro de empregado registrada na DRT, ou ainda, cópia autenticada da
Carteira de Trabalho e Previdencia Social, cujo profissional deverá ser integrante como
responsável técnico da empresa Proponente.
4. Empregado – cópia autenticada da ficha ou livro de registro de empregado registrada
na DRT, ou ainda, cópia autenticada da Carteira de Trabalho e Previdencia Social.
9. Atestado de Visita Técnica, expedido pela Coordenadoria de Tecnologia da Informação
do Contratante, comprovando que a licitante, por intermédio de um de seus responsáveis
técnicos, tomou conhecimento de todas as informações necessárias, incluindo as
condições relativas a esta licitação, podendo ser realizada até 2 (dois) dias úteis antes da
data prevista para a abertura da licitação.

ANEXO I

CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS MÍNIMAS OBRIGATÓRIAS

1 Quadro de quantitativos e orçamento preliminar (a serem analisados em projeto objeto

deste Termo de Referência):

ITEM DESCRIÇÃO QUANT UN Valor Total

TOTAL

2 Descrição das etapas do Projeto

Apresentamos a seguir as especificações básicas dos serviços que poderão ser

executados e a forma de executá-los, não invalidando, porém, que de acordo com
situações específicas, sejam utilizadas, com prévia aprovação pelo contratante.
 259

2.1Os serviços prestados deverão, obrigatoriamente, obedecer à sequência descrita

abaixo:

a)Elaboração de Projeto Executivo: Elaborado a partir de dados levantados no local de

implantação do DataCenter e dos itens apresentados no Anexo I como base, mas não se
restringindo apenas a eles. Os produtos apresentados devem contemplar projeto de
engenharia e/ou arquitetura da reforma civil da sala, bem como instalações de prevenção
de incêndio e pânico; projeto elétrico e de lógica contemplando a infraestrutura necessária
e os equipamentos necessários para o funcionamento do DataCenter; projeto de ar-
condicionado elaborado por engenheiro mecânico;
b) Cronograma de Execução: Elaborado a partir dos projetos previstos;
c) Execução do Projeto: Conforme condições contratuais;
d) Elaboração de Memorial descritivo: descrição dos serviços e equipamentos
necessários para a execução do DataCenter;
e) Elaboração de Cronograma e de Orçamento: elaborado a partir dos serviços
contemplados em projeto e memorial descritivo.

3 Descrição Geral dos Serviços

3.1 Os prazos para obtenção dos dados, fornecimento dos projetos, orçamentos e
execução dos serviços serão:
3.1.1 Projetos Executivos e cronograma de obras: 05 (cinco) dias após a assinatura do
contrato.
3.1.2 Execução do Projeto: 20 (dias) dias após a assinatura do contrato.

4 Serviços de instalação em geral

4.1 Os serviços de instalação em geral consistem basicamente nas seguintes

atividades:

• Todas as dimensões deverão ser verificadas nos locais indicados para as obras,
sendo os projetos em anexo informações orientativas.
• Os projetos e lista de materiais são complementares aos demais documentos
integrantes deste conjunto de informações. Portanto, todo o fornecimento deverá
 260

ser resultado de todos os documentos integrantes do processo de compra do

proprietário da obra;
• Elaboração e atualização de projetos;
• Todos os materiais empregados deverão ser novos, não sendo aceitos materiais
reutilizados de qualquer espécie.
• Todos os materiais deverão atender as normas técnicas brasileiras (ABNT) de
fabricação e segurança e na falta destas, deverão ser aplicadas normas técnicas
internacionais semelhantes.

4.2 Projeto Arquitetônico

• O projeto deve contemplar:

• Desmontagens de paredes e tetos;
• Aberturas e fechamentos de paredes e tetos para passagens de
infraestrutura;
• Construção de paredes, montagem de porta tipo corta-fogo;
• A porta corta-fogo deverá ser dotada de abertura externa com barra tipo
antipânico e fechadura eletromagnética integrada com controle de acesso;
• Montagem de piso elevado;
• Pinturas e acabamentos em geral.
• Atualizar a documentação da rede (as-built).

4.3 Projeto de Ar-Condicionado

O projeto deve contemplar:

• Desmontagem de aparelho de ar condicionado existente, incluindo retiradas

de instalações do mesmo;
• Montagem de aparelho de ar condicionado em parede, composto por
evaporadora e condicionador remoto;
• Montagem de evaporador de ar condicionado de precisão, sendo do tipo
intermediário ao conjunto de racks, com as capacidades indicadas. Deverá
 261

estar incluso a montagem de condensador remoto conforme recomendações

do fabricante;
• O ar condicionado de precisão deverá ser dotado de sensor de presença de
água a ser instalado sob o piso elevado;
• Execução de rede frigorígena conforme especificações do fabricante;
• Execução de instalações elétricas e de comando do ar condicionado
conforme especificações do fabricante;
• Aberturas e fechamentos de paredes e tetos para passagens de
infraestrutura.

4.4 Projeto Elétrico

O projeto deve contemplar:

• Desmontagem de instalações elétricas existentes, com retiradas de

infraestruturas, circuitos, luminárias, tomadas e interruptores, dentre outros;
• Execução de alimentador com origem na subestação, onde deverá ser
provido disjuntor de proteção com capacidade de 125 amperes e capacidade
de curto-circuito mínimo de 10 kA;
• O alimentador deverá atender todas as cargas previstas, através do quadro
de distribuição geral denominado Painel de Energia Emergencial, ficando a
critério do proprietário da obra incluir futuramente gerador exclusivo
(portanto o gerador não está previsto neste objeto de fornecimento);
• Montagem de quadro de distribuição de energia denominado Painel de
Energia Emergencial junto à subestação de energia;
• Execução de ramal alimentador com origem no Painel de Energia
Emergencial para alimentar o Painel de Energia Estabilizado no local
indicado;
• A partir do Painel de Energia Estabilizado deverá ser executada
infraestrutura para circuitos de alimentação de iluminação, tomadas,
equipamentos e racks;
• Execução de circuitos de energia para as cargas previstas;
• Instalação de pontos de força conforme capacidade de corrente requerida
pelas cargas. Aquelas que são existentes deverão ser verificadas no local e
 262

aquelas cargas / equipamentos a serem fornecidas pelo construtor deverão

atender ao dimensionamento definido pelas características do mesmo;
• Montagem de luminárias de sobrepor, comandadas por interruptor junto a
entrada da porta;
• Montagem de luminárias de emergência tipo bloco autônomo com baterias
internas inclusas;
• Execução de malha de aterramento para o sistema elétrico previsto que
deverá atender as normas, não sendo permitido um conjunto de hastes de
terra menor que 4 e solidamente interligadas por cabo de cobre nu, seção de
50 mm² e conectadas por solda exotérmica. Também deverá ser previsto
ponto de abertura da malha de terra para conector de medição. A resistência
de terra não poderá ser menor que 10 ohms em qualquer época do ano.
• Montagem de UPS (No Break) com capacidade mínima de 30 kVA, tensão
de entrada de 220/127 Volts e saída de 220/127 Volts, frequência de 60
Hertz, tendo banco de baterias integrados e com gerenciamento remoto
padrão Ethernet TCP/IP;
• Testes de instalações elétricas, compostas por verificação de capacidades
de potência, resistência e continuidade.

4.5 Projeto de lógica e comunicação:

O projeto deve contemplar:

• Desmontagens de instalações e infraestrutura existente;

• Montagens de racks conforme indicados, sendo padrão 19 polegadas, altura
útil de 42U, largura externa conforme indicados, dotados e portas frontais,
traseiras com perfuração, portas traseiras bipartidas;
• Montagens de patchpanelcategoria 6, voicepanels e distribuidor de fibras
óticas;
• Montagem de tomadas nos racks, tipo PDU;
• Montagem de organizadores de cabos padrão 19 polegadas;
• Todos os equipamentos ativos existentes deverão ser instalados em caráter
definitivo nos racks dimensionados. Tais montagens deverão ser realizadas
 263

por técnicos credenciados dos fabricantes e supervisionados pelo

proprietário das obras;
• Deverão ser lançados circuitos de comunicação de rede em categoria 6,
bem como todos os elementos que compõem sua ativação;
• O construtor deverá prever todos os acessórios necessários para a ativação
da rede prevista entre eles patch cords e cordões óticos;
• Toda a rede de comunicação deverá ser certificada com a emissão de
relatórios.

4.6 Projeto de Prevenção contra Incêndio e Pânico, de Acesso e Monitoramento

Remoto:

O projeto deve contemplar:

• Desmontagens de instalações e infraestrutura existente;

• Montagem de central de detecção contra incêndio, tipo endereçável também
os seus periféricos, contendo internamente bateria e demais acessórios;
• Montagem de infraestrutura para o sistema de detecção composto por
central, acionador manual, sirene audiovisual e detectores;
• Montagem de câmera de CFTV, padrão Ethernet TCP/IP, alimentação tipo
PoE, incluindo o circuito de comunicação com origem no rack;
• Montagem de controle de acesso tipo biométrico, padrão Ethernet TCP/IP,
integrado com fechadura eletromagnética da porta corta-fogo. Deverá ser
instalado botão de acionamento da fechadura eletromagnética de saída do
ambiente;
• Configuração de todo o conjunto de monitoração a ser acessado
remotamente pelo proprietário da obra;
• Testes de operação e funcionalidades de acordo com as especificações dos
respectivos fabricantes.

4.7 Entrega Final

• Deverão compor no relatório final de entrega os projetos, memoriais,

quantitativos e orçamentos, RRT’se ART’s dos profissionais projetistas;
 264

5 Projeto Executivo

5.1 Deverá seguir preferencialmente o projeto conforme Anexo II - Plantas Baixas

como modelo de referência.

6 ANEXO II /PLANTAS

Detalhamento do conteúdo do projeto (ex. projeto pavimentação)

Apresentar como anexo

• Laudo de Sondagem do Solo, compreendendo: croqui indicando furos, no mínimo, a

cada 200 metros e nos pontos críticos (solos moles, rocha, dentre outros.), classificação
do solo das camadas existentes e determinação do nível da água.
• Carta resposta das concessionárias indicando a não implantação de serviços que irão
destruir o pavimento nos próximos 5 anos.
• Ensaios/resultados analisados de CBR, estudo de tráfego indicativo do nº N.
Deverão constar no mínimo os seguintes itens:
• Dimensionamento do Pavimento - memória de cálculo, no caso de pavimento asfáltico
e de concreto;
• Justificativa das espessuras das camadas, no caso de calçamentos;
• Projeto de Terraplanagem: indicando volumes de corte e aterro e seções transversais a
cada 20 metros, indicando greide atual e projetado;
• Projeto Geométrico: apresentando planta e perfil longitudinal do eixo, escala 1:100 -
vertical e 1:1000 – horizontal (por meio da base cartográfica urbana digital,);
• Projeto de Detalhes por via: seção transversal, indicando camadas do pavimento,
declividade, largura da pista de rolamento, e detalhe do meio-fio e sarjeta;
• Projeto de Interseções: apresentando detalhe dos cruzamentos das vias e
especificando raio de curvatura (por meio da base cartográfica urbana digital);
• Detalhe das Áreas de Estacionamento, se necessário;
• Projetos de Sinalização Horizontal e Vertical (e Semafórico, se necessário)
3. Projeto de Drenagem – deverão constar no mínimo os seguintes itens:
• Estudo de vazões das bacias de contribuição;
• Memória de cálculo da vazão;
 265

• Traçado das galerias, incluindo emissário final, com indicação de comprimento,

diâmetro, declividade e vazão;
• Perfil longitudinal, com indicação das tubulações e respectivas cotas;
• Detalhes de elementos de captação e inspeção: (poços de visita, bocas de lobo/ leão e
caixas de ligação);
• Detalhe dos dissipadores de energia, se necessário;
• Indicação de escoamento superficial através das cotas do terreno (por meio da base
cartográfica urbana digital)
4. Projeto de Paisagismo – deverão constar no mínimo os seguintes itens:
• Projeto dos Passeios apresentado por via, contendo: seção transversal, indicando
largura e tipo de revestimento da calçada e largura da área permeável; seção longitudinal,
indicando declividade, guias rebaixadas, acessos aos deficientes físicos e locação das
árvores;
• Projeto de sinalização de trânsito.
• Projeto dos muros de arrimo (arquitetônico e estrutural), contenções, guarda corpos e
passarelas (quando necessário)
• Projeto de Arborização: insumos de plantio, designação das espécies vegetais a serem
implantadas e detalhamento dos equipamentos de tutoramento e proteção; e,
• Projeto do Equipamento Urbano – se previsto.
• Projeto de Interferências:
Indicação de todos os obstáculos existentes abaixo do subleito que interfiram na
construção das camadas estruturais do pavimento, ex. (redes adutoras de água, fibras
óticas, cabos de eletricidade, tubulações de águas pluviais e de esgotos, ramais de
alimentação de água para edificações, dentre outros.)
Indicação de todos os obstáculos que impeçam a implantação de seção transversal
projetada acima do revestimento, ex. (postes de iluminação, postes de rede aérea da
iluminação, muros, calçadas, meio fios, edificações (indicar a necessidade de
desapropriações)).
• Memorial descritivo, especificações de serviço, arts. e planilha de orçamento global e
por rua( modelo indicado pelo contratante).
• Projetos (arquitetônico/estrutural/detalhes de drenagem) de obras de arte, quando
necessário.
• Cronograma de obra detalhado por item e subitem.
Detalhamento do conteúdo do projeto (ex. projeto saúde)
1. Documento de aprovação da SETP com identificação da demanda
 266

2. Cópia da Matricula do Registro de Imóveis atualizada do terreno em nome do

Município, ou Termo de Imissão de Posse emitido pelo Poder Judiciário, ou, Declaração
de
Concordância do proprietário, acompanhado de cópia do Decreto Municipal de
Desapropriação do Imóvel e da Escritura de Compromisso de Compra e Venda
3. Planta de Situação com indicação do perímetro urbano (por meio da base cartográfica
urbana digital, se existente e atualizada)
4. Planta de Localização (por meio da base cartográfica urbana digital, se existente e
atualizada)
5. Parecer Urbanístico (incluindo fotos) preenchido pelo analista do CONTRATANTE em
visita ao local para levantamento da situação existente.
6. Questionário Ambiental preenchido pelo projetista
7. Laudo de Sondagem do Solo e do Nível de Água (mínimo de 3 furos até 400 m2 e, para
área superior, 1 furo adicional a cada 200 m2).
8. Laudo Analítico da Qualidade da Água, se utilizada fonte individual de abastecimento.
9. Laudo referente à Taxa de Absorção do Solo
10. Planialtimetria do Terreno (escala 1:500, no mínimo).
11. Projeto Arquitetônico
• Implantação - contemplando acessibilidade, insolação, ventilação, entre outros;
• Planta baixa;
• Cortes;
• Elevações;
• Detalhes; e
• Paisagismo
12. Projetos Complementares, devidamente aprovados pelos órgãos competentes da
Prefeitura Municipal, bombeiros e concessionárias, Estrutural;
• Hidrosanitário – incluindo fossa séptica, se necessário e os dispositivos de drenagem
de águas pluviais;
• Elétrico, lógico e telefônico;
• Prevenção contra incêndio – incluindo pára-raio, se necessário.
13. Questionário Específico de Fossa Séptica, caso não exista rede de esgoto.
14. Relação de Mobiliário e Equipamentos - com respectivo lay-out (especificações,
detalhamentos e respectivos orçamentos, no caso de financiamento pelo Programa).
15. Memoriais Descritivos, incluindo o método executivo.
 267

16. Cadernos de Encargos – com especificações técnicas de serviços.

17. Orçamento - com especificação de serviços, quantidades e composição de custos
unitários.
18. Cronograma Físico-Financeiro.
19. Planilha de Custo Anual de Operação, Administração e Manutenção – OAM.
20. Declaração do Município assegurando a coleta e disposição adequada de resíduos
sólidos domésticos.
21. Documento que comprove a fonte de recursos para aquisição de mobiliário e
equipamentos.

OBS: Cada projeto deverá vir acompanhado com a respectiva ART25.

Deverão ser entregues 2 (duas) cópias em papel da versão final dos projetos
executivos, em escala 1:50, encadernada em formato A4
Os projetos deverão ser entregues também em meio digital (extensões DWG e
PLT).
Para a avaliação ambiental serão utilizadas as informações constantes no parecer
urbanístico, questionário ambiental e outras intrínsecas ao rol de projetos e os
documentos solicitados acima.

Procedimentos do Fiscal do Projeto (Engenheiro/Arquiteto):

• Conferir produtos produzidos.

• Verificar concordância Termo de Referência e Normas Técnicas.
• Conferir o projeto “in loco” checar detalhes.
• Liberar pagamento final, itens do projeto forem atendidos.

Procedimentos do Fiscal da Obra (Engenheiro/Arquiteto):

• Postura proativa durante todo o processo de execução da obra;

• Permanecer atento a todos os fatos ocorridos durante todo o processo/obra;

ART – Anotações de Responsabilidade Técnica é um documento obrigatório, que deve ser apresentado
25

por profissionais de engenharia, arquitetura, agronomia, geologia, meteorologia e geografia em qualquer

contrato escrito ou verbal de serviço ou obra nestas respectivas áreas, conforme determina a Lei Federal
no. 6.496/77 e a Resolução no. 425/98 do CONFEA (Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia) (ABNT, 2016).
 268

• Anteciparos possíveis problemas e procurar solucioná-los;

• Evitar o menor número de conflitos;
• Ter pleno conhecimento de tudo o que será executado na obra;
• Ator ativo durante a construção e não um mero observador dos acontecimentos;
• Ter acesso a todos os projetos disponíveis;
• Ciência prévia sobre qualquer alteração ou adaptação, e,
• Assegurar sua qualidade, custos mínimos e menor transtorno possível à
população.

a)Controle Pluviométrico
• Controledas condições climáticas do dia a dia no registro no livro diário de obras,
dias efetivamente trabalhados.

b)Inspeção de Máquinas e Equipamentos

• Assegurarrelação de equipamentos mínimos.

c)Controle Geométrico
• Levantamento mínimo.
• Estaqueamento feito à trena nas bordas.
• Verificação das espessurasmedição direta e pela utilização de sondas rotativas.

d)Controle Tecnológico
• Assegurarresultados testes acompanhamento direto da execução.
• Assegurarinteresses da Administração Pública.
• Princípios de qualidade, economicidade e celeridade.
• Analisar e conferir os serviços produzidos e verificar sua concordância com o
Termo de Referência e Normas Técnicas.

e)Demais procedimentos
• Excel – Com a proposta de preços e o cronograma em mão, deve-se montar a
planilha em Excel, com os itens novos da cartilha de serviços, tomando muito
cuidado para fazer a equivalência adequada entre os itens velhos com os novos,
 269

deve-se obedecer exatamente a mesma sequência e o mesmo número de itens e

subitens da proposta vencedora.

f)Licitação

O superfaturamento ocorre quando a planilha base está com preços irreais acima
do que o mercado está praticando, isto pode ocorrer por imperícia ou por dolo. O
superfaturamento é facilmente verificado pela discrepância das grandezas e pela falta de
informações. Normalmente o superfaturamento ocorre quando os projetos não estão
detalhados suficientemente.
Também se configura superfaturamento de proposta a cotação irreal muito acima
do preço base de 01(um) ou mais itens embora no global a proposta seja vencedora.
Muitas vezes, trata-se de uma armadilha da empreiteira que visa talvez um aditivo
com base nos itens superfaturados ou muito comum a empresa, por exemplo, superfatura
a drenagem ou serviços iniciais, executa, recebe e abandona a obra.
Para coibir essa prática, alguns editais estabelecem para as principais etapas da
obra, faixas de variação em porcentagem (relacionadas aos valores de projeto) que
indicam quanto vale cada etapa.

g)Licitação Restringida

Informativo Tribunal de contas da União

As exigências da fase de habilitação técnica devem assegurar
proporcionalidade entre o objeto do certame e a experiência exigida dos
licitantes, sendo desarrazoado exigir comprovação de capacidade em
quantitativos superiores aos do objeto da licitação.
Acórdão 93/2015-Plenário, TC 032.357/2014-1, relator Ministro Augusto
Nardes, 28.1.2015.
O fiscal do contrato tem o dever de conhecer os limites e as regras
para alterações contratuais definidos na Lei de Licitações, e, por
conseguinte, a obrigação de notificar seus superiores sobre a necessidade
de realizar o devido aditivo contratual, evitando a atestação da execução
de itens não previstos no ajuste, sob pena de ser-lhe aplicada a multa do
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92[grifos nossos].
 270

h)Conluio entre Proponentes

A apresentação de propostas em conluio (ou a concertação de propostas) ocorre

quando os proponentes, em lugar de competirem, como seria de se esperar, conspiram
secretamente para aumentar os preços ou baixar a qualidade.
Conluios retiram recursos dos adquirentes e contribuintes, diminuem a confiança
do público no processo competitivo, e enfraquecem os benefícios de um mercado
competitivo.
Os concorrentes definem quem vai apresentar a proposta para ser adjudicada por
meio de um processo licitatório. Um objetivo comum numa conspiração de concertação de
propostas é o aumento do valor da proposta vencedora e, consequentemente, do lucro
dos proponentes escolhidos.
Os esquemas de cartel em licitações frequentemente incluem mecanismos de
partilha, e distribuição entre os conspiradores dos lucros adicionais obtidos por meio da
contratação por preço final mais elevado.

• Estratégias
• Esquema de propostas rotativas (ou “rodízio”);
• Propostas Fictícias ou de Cobertura.
• Supressão de propostas.
• Divisão do Mercado.

i)Cenário onde o conluio pode acontecer

• Pequeno número de empresas.
• Nível reduzido ou nulo de entradas no mercado.
• Condições do mercado com demanda do setor público, períodos de incerteza e
crise.
• Associações de classe.
• Propostas Recorrentes/Licitações frequentes.
• Produtos ou serviços idênticos ou simples.
• Nível reduzido ou nulo de alternativas.
• Nível reduzido ou nulo de inovação tecnológica.
 271

j)Reduzir os riscos de conluio entre concorrentes

• Levar em consideração tendências recentes do setor que possam afetar a

competitividade na contratação.
• Informação sobre os fornecedores potenciais, os seus produtos, preços e custos.
Se possível, comparar preços praticados.
• Recolher informação sobre alterações recentes de preços.
• Recolher informação sobre contratações anteriores paraobras semelhantes.
• Estabelecer uma colaboração com outros adquirentes do setor público, ex. DER
e PARANACIDADE.
• Recorrer ao apoio de consultores externos para se estimarem preços e custos,
garantir que estes assinem acordos de confidencialidade.

k)Maximizar a participação

• Evitar restrições supérfluas que possam reduzir o número de concorrentes

qualificados.
• Garantias monetárias cujos valores sejam impostos a um nível que permita atingir
o objetivo.

l)Reduzir os custos de preparação da proposta

• Conceder prazos adequados para as empresas prepararem e apresentarem as

suas propostas.
• Sempre que possível, permitir propostas por lotes.

m)Reduzir a comunicação entre concorrentes

• Evitar-se juntar potenciais fornecedores em encontros

• Limitar tanto quanto possível a comunicação entre os concorrentes
• Considerar o tipo de informação deve ser disponibilizado aos concorrentes
• Aumentar a consciência dos funcionários públicos quanto aos riscos de conluio
entre concorrentes
 272

• Implantar programas de formação contínua dos funcionários

• Utilizar mecanismos, tal como o sistema de denúncia de esquemas de conluio.

n)Consideração final para evitar conluios em obras públicas: excelência no

orçamento base

O orçamento-base de uma licitação tem como objetivo servir de paradigma para a

Administração Pública fixar os critérios de aceitabilidade de preços – total e unitários – no
edital, sendo a principal referência para a análise das propostas das empresas
participantes na fase externa do certame licitatório.
Na elaboração do orçamento detalhado de uma obra, é preciso:
• conhecer os serviços necessários para a exata execução da obra, que constam
dos projetos, memoriais descritivos e especificações técnicas;
• levantar com precisão os quantitativos desses serviços;
• calcular o custo unitário dos serviços;
• calcular o custo direto da obra;
• estimar os custos indiretos e o lucro da construtora. Os custos diretos e a taxa
de Benefício e Despesas Indiretas (BDI).

o)Alterações Contratuais

Tribunal de Contas da União-2013

Os contratos administrativos poderão ser alterados ou aditados nos seguintes
casos:

• unilateralmente pela Administração:

• quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor
adequação técnica aos seus objetivos;
• quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto;
• por acordo das partes;
• quando for conveniente a substituição da garantia de execução;
• quando for necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço,
bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
 273

• quando for necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de

circunstâncias supervenientes;
• para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa
remuneração da obra, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico
financeiro inicial do contrato, na hipótese da ocorrência de fatos imprevisíveis, ou
previsíveis porém, de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos
da execução do objeto ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual;
• no caso de meros reajustes decorrentes de correção monetária prevista no
contrato, não há necessidade de termos aditivos, bastando o registro do fato nos
autos do processo de licitação.

Alterações de projeto, especificações técnicas, cronograma físico-financeiro e

planilhas orçamentárias deverão ser justificadas por escrito e previamente autorizadas
pela autoridade competente para celebrar o contrato. No caso de alterações de
especificações técnicas, é preciso atentar para a manutenção da qualidade, garantia e
desempenho requeridos inicialmente para os materiais a serem empregados.

p)Acréscimos e Supressões

O contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os

acréscimos e supressões que se fizerem necessários nas obras ou serviços até 25% do
valor inicial do contrato e, no caso particular de reforma de edifício ou equipamento, até o
limite de 50%, apenas para os seus acréscimos. As supressões resultantes de acordo
celebrados entre os contratantes poderão exceder esses limites.
Art. 65 da Lei nº 8.666/1993.
Os acréscimos e supressões poderão acarretar aumento ou diminuição do prazo
de execução da obra.
Acréscimos de serviços deve ser objeto de aditivos ao contrato pelos mesmos
preços unitários da planilha orçamentária apresentada na licitação68. A Administração
Pública deve atentar, porém, para alterações propostas pelo contratado, pois estas
podem objetivar a diminuição de serviços cotados a preços muito baixos e/ou o aumento
de serviços cotados a preços muito altos.
 274

Essa modalidade de “jogo de preços” geralmente torna o contrato muito oneroso,

com indícios de sobrepreço. É necessária cuidadosa análise das justificativas
apresentadas pelo contratado, para verificar sua coerência e consistência.
Conforme recente julgado do TCU, para efeito de observância aos limites de
alterações contratuais previstos no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993, as reduções ou
supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o
conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o
valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e
sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no
dispositivo legal.

q)Outros tipos de irregularidades

• o descumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais,

especificações técnicas, projetos ou prazos;
• a lentidão do seu cumprimento, levando à comprovação pela Administração da
impossibilidade de conclusão da obra, serviço ou fornecimento nos prazos
estipulados;
• a paralisação da obra, serviço ou fornecimento sem justa causa e sem prévia
comunicação à Administração;
• o desatendimento das determinações regulares da fiscalização;
• razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificado
e determinado pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está
subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere
o contrato;
• a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, impeditivo da execução do
contrato, regularmente comprovado.

3 CONCEITO DE FISCALIZAÇÃO TÉCNICA

Fiscalização éuma atividade que deve ser realizada de modo sistemático pelo
contratante e seus prepostos, com a finalidade de verificar o cumprimento das
disposições contratuais, técnicas e administrativas em todos os seus aspectos.

4 ORIENTAÇÕES ESSENCIAIS
 275

a)O acompanhamento da obra

Fazer-se presente no local da execução do contrato diariamente.

b)Diário de obras

Registrar todas as ocorrências, tais como: faltas, atrasos, má execução dos

serviços, dentre outros, por parte dos empregados da contratada, em livro ou sistema
próprio.
Todas as anotações referentes ao contrato devem estar agrupadas em um
documento (livro, arquivo digital, ficha dentre outros) e ao final da contratação deve fazer
parte dos arquivos juntamente com o processo de contratação.

c)Medições

Somente poderão ser considerados para efeito de medição e pagamento os

serviços e obras, efetivamente executados pelo contratado e aprovados pela fiscalização,
respeitada a rigorosa correspondência com o projeto e as modificações expressa e
previamente aprovadas pelo contratante.
A medição de serviços e obras será baseada em relatórios periódicos elaborados
pelo contratado, onde estão registrados os levantamentos, cálculos e gráficos necessários
à discriminação e determinação das quantidades dos serviços efetivamente executados.
A discriminação e quantificação dos serviços e obras considerados na medição
deverão respeitar rigorosamente as planilhas de orçamento anexas ao contrato, inclusive
critérios de medição e pagamento.

d)Pagamentos/Antecipação

O pagamento será efetuado em moeda brasileira corrente, até 10 (dez) dias após
a entrega do objeto contratado e a apresentação correta da nota fiscal/fatura dos serviços
prestados e documentos pertinentes.
O faturamento deverá ser protocolado, em 01 (uma) via (original), no protocolo
geral na sede da............ e deverá conter: Nota fiscal/fatura, com o nome dos serviços
prestados, número da licitação e do contrato, sem rasura e/ou entrelinhas e devidamente
certificada pelo ...........
 276

e) Prazos e Etapas

O atraso injustificado na execução do contrato sujeita o contratado à multa de

mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato. Essa multa não
impede que a administração rescinda unilateralmente o contrato e aplique outras sanções
previstas no art. 87 da Lei nº 8.666/1993.

f) Qualidade de Execução

Responsabilidade da Fiscalização.

g) Aplicação de penalidades à contratada - responsabilidades e responsabilizações

São obrigações da CONTRATADA:

1) assegurar o fornecimento, cumprindo fielmente a forma disposta no Edital , Termo de

Referência e demais documentos pertinentes;
2) cumprir com os encargos trabalhistas, previdenciários, sociais e tributários de sua
responsabilidade;
3) manter durante toda a execução do contrato as condições indispensáveis à sua
qualificação e habilitação;
4) fazer reserva de hospedagem em hotéis, nacionais e internacionais, conforme
solicitado pelo XXXXXXXXX;
5) incluir na hospedagem alimentação conforme solicitado pelo XXXXXXXXXX, podendo
ser café da manhã, meia pensão ou pensão completa, conforme a necessidade da
viagem;
6) aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se
fizerem necessárias, em até 25% (vinte e cinco por cento) do valor do contrato;
7) não ceder, no todo ou em parte, sem autorização prévia e expressa do XXXXXXXXXX,
os direitos e obrigações decorrentes deste contrato;
8) arcar com despesas decorrentes da execução do presente contrato;
9) informar à CONTRATANTE o nome do funcionário responsável pelo atendimento do
XXXXXXXXXXXX;
10)disponibilizar um funcionário responsável e seus respectivos contatos, em casos de
necessidade de atendimento fora do horário comercial.
 277

À CONTRATADA serão aplicadas penalidades/multas pelo XXXXXXXXXXX a serem

apuradas na forma, a saber:
g) multa de 0,4% (quatro décimos por cento) do valor contratual nos casos de mora e
exigível juntamente com o cumprimento das obrigações contratuais por dia consecutivo
de atraso em relação à data prevista para o fornecimento.
h) multa de 10% (dez por cento) do valor contratual quando por ação, omissão ou
negligência, a CONTRATADA infringir qualquer das demais obrigações contratuais.
i) multa de 20% (vinte por cento) do valor contratual quando a CONTRATADA ceder o
contrato, no todo ou em parte, a pessoa física ou jurídica, sem autorização do
XXXXXXXXXXX;
j) multa de 20% (vinte por cento) do valor contratual quando ocorrer rescisão do contrato
por inexecução total ou parcial, ou por atraso do fornecimento por período igual ou
superior a 30 (trinta) dias, sem manifestação da CONTRATADA ou justificativa aceita pelo
XXXXXXXXXXXXX;
k) suspensão do direito de participar em licitações/contratos junto ao XXXXXXXXXXXX
quando, por culpa da CONTRATADA, ocorrer a suspensão ou a rescisão administrativa;
l) declaração de inidoneidade para participar de licitações e contratar junto ao
XXXXXXXXXXXX, em conformidade com a gravidade da infração cometida pela
CONTRATADA, na ocorrência de qualquer dos casos de rescisão administrativa por culpa
da mesma.

13 TEMAS PRÓPRIOS AOS ENGENHEIROS E ARQUITETOS MUNICIPAIS

13.1 IMPEDIMENTOS FUNCIONAIS

Existem alguns impedimentos por segregação de função, que poderão advir

sobre a atuação dos Engenheiros e Arquitetos da área pública, com acúmulo de função,
como por exemplo, de:

a) Controlador interno
b) Membro da comissão de licitações (que tenha seu projeto - art. 9º lei 8.666/93)
c) Vereador (se aprovar projetos do Executivo)
 278

E, de mesma forma, temos que os Engenheiros e Arquitetos não poderão

participar de Comissões ou outras Funções de Confiança, que sejam incompatíveis com a
atribuição precípua de sua atuação como parecerista ou autor de projetos.
Ressaltando também, que por força de ética profissional, por previsão nos
estatutos locais, e até por probidade administrativa, engenheiros e arquitetos que sejam
servidores públicos não podem analisar e/ou aprovar projetos de engenharia de sua
autoria. Vide artigo sobre, no AVA.

13.2 EXERCÍCIO DA PROFISSÃO

A Lei Federal nº 5.194/66, que reconhece e regulamenta o exercício das

profissões de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-Agrônomo, assegura:

Art. 2º - O exercício, no País, da profissão de engenheiro, arquiteto ou engenheiro-

agrônomo, observadas as condições de capacidade e demais exigências legais, é
assegurado:
a) aos que possuam, devidamente registrado, diploma de faculdade ou escola
superior de Engenharia, Arquitetura ou Agronomia, oficiais ou reconhecidas,
existentes no País;
b) aos que possuam, devidamente revalidado e registrado no País, diploma de
faculdade ou escola estrangeira de ensino superior de Engenharia, Arquitetura ou
Agronomia, bem como os que tenham esse exercício amparado por convênios
internacionais de intercâmbio;
c) aos estrangeiros contratados que, a critério dos Conselhos Federal e Regionais
de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, considerados a escassez de
profissionais de determinada especialidade e o interesse nacional, tenham seus
títulos registrados temporariamente.”

E declara que serão consideradas como exercício ilegal da Profissão, as

seguintes atividades:

Art. 6º...
a) a pessoa física ou jurídica que realizar atos ou prestar serviços, públicos ou
privados, reservados aos profissionais de que trata esta Lei e que não possua
registro nos Conselhos Regionais:
b) o profissional que se incumbir de atividades estranhas às atribuições
discriminadas em seu registro;
c) o profissional que emprestar seu nome a pessoas, firmas, organizações ou
empresas executoras de obras e serviços sem sua real participação nos trabalhos
delas;
d) o profissional que, suspenso de seu exercício, continue em atividade;
e) a firma, organização ou sociedade que, na qualidade de pessoa jurídica,
exercer atribuições reservadas aos profissionais da Engenharia, da Arquitetura e
da Agronomia, com infringência do disposto no parágrafo único do Art. 8º desta
Lei.
 279

Apontando como principais atividades desses profissionais:

Art. 7º [...]
a) desempenho de cargos, funções e comissões em entidades estatais,
paraestatais, autárquicas e de economia mista e privada;
b) planejamento ou projeto, em geral, de regiões, zonas, cidades, obras,
estruturas, transportes, explorações de recursos naturais e desenvolvimento da
produção industrial e agropecuária;
c) estudos, projetos, análises, avaliações, vistorias, perícias, pareceres e
divulgação técnica;
d) ensino, pesquisa, experimentação e ensaios;
e) fiscalização de obras e serviços técnicos;
f) direção de obras e serviços técnicos;
g) execução de obras e serviços técnicos;
h) produção técnica especializada, industrial ou agropecuária.

Esclarecendo que:

Art. 7º[...]

Parágrafo único - Os engenheiros, arquitetos e engenheiros-agrônomos poderão

exercer qualquer outra atividade que, por sua natureza, se inclua no âmbito de
suas profissões.

E deixando claro que os órgãos públicos também se submetem ás regras de

vincular esses profissionais em suas atividades que lhes disser respeito:

Art. 8º[...]

Parágrafo único - As pessoas jurídicas e organizações estatais só poderão exercer as

atividades discriminadas no Art. 7º, com exceção das contidas na alínea "a", com a
participação efetiva e autoria declarada de profissional legalmente habilitado e registrado pelo
Conselho Regional, assegurados os direitos que esta Lei lhe confere.

[...]

Art. 12 - Na União, nos Estados e nos Municípios, nas entidades autárquicas, paraestatais e de
economia mista, os cargos e funções que exijam conhecimentos de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia, relacionados conforme o disposto na alínea "g" do Art. 27, somente poderão ser
exercidos por profissionais habilitados de acordo com esta Lei.

13.3 TEMPO INTEGRAL E DEDICAÇÃO EXCLUSIVA

Em primeiro, faz-se necessário distinguir as siglas separadamente:

a) T.I. – tempo integral, significa que o servidor estará à disposição do gestor

integralmente, descabendo, portanto, o pagamento de horas extras.
 280

b) D.E. – dedicação exclusiva, significa que o servidor não exercerá outro cargo,
emprego ou função pública ou privada, dedicando-se integralmente às atividades
vinculadas na origem.
Há uma corrente doutrinária que entende possível a existência de D.E., que não
ultrapasse o tempo do expediente do servidor.
Por isto, o ideal é que a legislação previsora do instituto defina os limites da D.E.
De ressaltar que ambas são espécies de gratificação (e, não, função gratificada),
pois o servidor é remunerado pela situação formada e não exatamente por outra função
que assuma.
E, em razão da característica dos cargos comissionados, e por ordem do inciso
XII, do art. 37, da Constituição Federal/88, os servidores neles nomeados não poderão
receber nenhuma dessas gratificações.

13.4 JORNADA E EXPEDIENTE

A jornada dos servidores municipais deverá ser definida em lei local, não podendo
ultrapassar às 44 horas semanais e 8 diárias (ou 6, quando de turnos ininterruptos)
limitadas na Constituição Federal (art. 7º, XIII e XIV).
Segundo as decisões predominantes no Poder Judiciário, as jornadas reduzidas
indicadas por leis regulamentadoras de profissões específicas não são aplicáveis aos
servidores municipais, pois eles são submetidos à legislação local, com fundamento na
autonomia municipal (art. 30, I, da CF) e pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, da
CF/88).
Todavia, caso a caso, é possível verificar se a atividade clama por redução de
jornada, por segurança ou proteção à saúde do servidor.
De toda maneira, vale destacar que o gestor possui certa discricionariedade
(liberdade de decidir) para fixar o cumprimento da jornada.
E a escolha do expediente de cada servidor deverá obedecer aos princípios
aplicáveis, em especial impessoalidade, moralidade e razoabilidade.
Podendo ser tratado de forma normal (padrão de horários) ou especial
(expediente diferenciado), desde que razoável e justificadamente.
 281

1.23.1 – Acúmulo – mais de08(oito) horas por dia

DECISÃO: ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes da Quinta

Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de
votos, em dar parcial provimento à apelação interposta por MARLI RICHARDZ
PAULI, para conceder parcialmente a segurança e reconhecer o seu direito a
acumular os cargos de Auxiliar de Saúde Bucal e Técnica de Saúde Bucal.
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO DE
CARGOS PÚBLICOS.PROFISSIONAL DA SAÚDE. REQUISITOS DO ART.37,
INCISO XVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PREENCHIDOS.
COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS VERIFICADA. ILEGALIDADE DO ATO
PROIBITIVO.PRETENSÃO DE RECEBIMENTO DE VENCIMENTOS DESDE A
IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. 1. No
caso da acumulação remunerada de cargos públicos, a Constituição Federal não
traz nenhuma restrição quanto ao número total de horas diárias ou semanais a
serem suportados pelo profissional, nos termos da regra do art. 37, inciso XVI, da
Constituição da República de 1988.2. Quando ainda não houver sido nomeado e
empossado o funcionário público, este não tem direito a receber os vencimentos
retroativos à prolação definitiva da sentença.RECURSO PARCIALMENTE
PROVIDO.In TJPR - Processo: 1021945-5 - Relator(a): Nilson Mizuta - 5ª Câmara
Cível - Julgamento: 11/06/2013

DECISÃO: ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível

do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em
conhecer e negar provimento ao presente recurso de agravo de instrumento, nos
termos do voto da Desembargadora Relatora. EMENTA: AGRAVO DE
INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO C/C DANO
MORAL C/C PEDIDO DE LIMINAR DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE.
INSURGÊNCIA CONTRA A DECISÃO QUE INDEFERIU O PEDIDO DE
ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA PARA SUSPENDER PROCESSO
ADMINISTRATIVO RESULTOU NA EXONERAÇÃO DO CARGO DE AUXILIAR
DE ENFERMAGEM, EM RAZÃO DA ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS.
IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO. INCOMPATIBILIDADE DE
HORÁRIOS.CARGA HORÁRIA QUE ULTRAPASSARIA 70 (SETENTA) HORAS
SEMANAIS. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS DO ART. 273 DO CPC. NÃO
DEMONSTRAÇÃO DA VEROSSIMILHANÇA DAS ALEGAÇÕES E DO FUNDADO
RECEIO DE DANO IRREPARÁVEL. PRECEDENTES. DECISÃO MANTIDA.
RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.In TJPR - Processo: 1103254-3 -
Relator(a): Lélia SamardãGiacomet - Órgão Julgador: 4ª Câmara Cível -
Julgamento: 03/12/2013

1.23.2 – Ampliação da Jornada

In TCEPR - PROCESSO Nº: 465320/10

ASSUNTO: CONSULTA
ENTIDADE: MUNICÍPIO DE BARBOSA FERRAZ
INTERESSADO: ARQUIMEDES GASPAROTTO
RELATOR: CONSELHEIRO ARTAGÃO DE MATTOS LEÃO
ACÓRDÃO Nº 439/11 - Tribunal Pleno
“Ementa: Consulta. Observados os requisitos do art. 169
da Constituição Federal, lei ordinária de iniciativa do
Chefe do Poder Executivo pode aumentar a carga
horária semanal e proporcionalmente a remuneração dos
servidores afetados pela medida. A nova retribuição será
 282

considerada para o cálculo de aposentadoria, nos termos

do art. 1º, da Lei Federal nº 10.887/2002 c/c o art. 40, §§
1º, 3º e 17 da Constituição Federal.”

1.23.3 – Jornadas especiais (telefonista)

Assim, os funcionários deverão se submeter ao Estatuto dos Servidores Públicos

do Paraná (Lei 6.174/70), sendo possível a Administração estabelecer a carga
horária de trabalho, respeitando o limite máximo legal, não havendo que se falar
em sujeição à CLT.
Quanto ao Decreto 4.345/2005 que aumentou a carga horária a ser laborada pela
recorrente, esta Corte tem se manifestado reiteradamente pela sua aplicabilidade,
não havendo que se falar em ilegalidade no tocante à exigência do cumprimento
da jornada de trabalho de 40 horas semanais.
In TJPR – APEL. CÍVEL Nº 973816-9 - RELATOR: Doutor Fábio André Santos
Muniz - 04 de dezembro de 2012.

1.23.4 – Jornadas especiais (técnicos de laboratório)

Os Técnicos de Laboratório não possuem legislação federal específica que

determine jornada de trabalho diferenciada, como ocorre com outros profissionais
da área da saúde.2. Sendo servidores estatutários estão submetidos às regras do
estatuto respectivo - de acordo com as Leis Estaduais nº 6.174/70 e nº 13.666/02 -
sujeitando-se, portanto, a jornada de 8 horas diárias, totalizando 40 horas
semanais.
In TJPR - Processo: 1027410-1 – Relator (a): Nilson Mizuta – Julgador: 5ª Câmara
Cível - Julgamento: 08/10/2013.

1.23.5 – Jornadas especiais (assistentes sociais)

DECISÃO: ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível

do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em negar
provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. EMENTA: APELAÇÃO
CÍVEL - OBRIGAÇÃO DE FAZER - ASSISTENTES SOCIAIS - PRETENSÃO DE
REDUÇÃO DE JORNADA DE TRABALHO PARA 30 HORAS SEMANAIS -
INTELIGÊNCIA DA LEI FEDERAL Nº 12.317/2010 - INVIABILIDADE -
LEGISLAÇÃO FEDERAL APLICÁVEL ÀS RELAÇÕES DE TRABALHO DE
ÂMBITO PRIVADO - SERVIDORAS PÚBLICAS COM VÍNCULO ESTATUTÁRIO -
MUNICÍPIO QUE POSSUI AUTONOMIA PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA -
ESTATUTO MUNICIPAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE PREVÊ JORNADA
SEMANAL DE 40 HORAS - SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA CORRETA -
APELO DESPROVIDO.
In TJPR - Processo: 1042906-8 –Relator(a): Paulo Roberto Hapner - Julgador: 5ª
Câmara Cível - Julgamento: 27/08/2013
 283

1.23.6 – Jornadas especiais (engenheiros e arquitetos)

A lei referida, portanto, pode, sim, vincular Estados e Municípios, desde, contudo,
que a relação mantida por esses entes federativos com os profissionais de que ela
cogita seja trabalhista, isto é, contratual, regida pelo Direito do Trabalho.

Quando os estados e Municípios, dando concreção ao disposto no art. 18 da

Constituição Federal exercitam a sua autonomia e fixam, para presidir as suas
relações com os seus prestadores de serviços permanentes, o regime institucional
- com suporte no art. 39, também das Constituição Federal - não se submetem às
regras destinadas a compor o conteúdo mínimo dos contratos de trabalho,
editadas pela União com espeque no art. 22, I, da Constituição federal.”
In TJ/PR – Processo 216013-8 – Relator Luiz Antônio Barry – 10.09.2004

13.5 EXPEDIENTE

Na regra geral, a jornada de trabalho dos servidores municipais é de 40(quarenta)

horas semanais (segunda a sexta-feira).
O expediente de cada um deverá ser cumprido, a princípio, nos períodos de
funcionamento do setor a que o servidor estiver vinculado.
Porém, na aplicação prática poderão surgir dúvidas, em razão de algumas
peculiaridades.
Aqui, veremos as peculiaridades dos engenheiros que atuam no Poder Público
Municipal.
Em muitos municípios, o Executivo concursou engenheiros e arquitetos com
jornada menor que às 40(quarenta) horas de praxe (10; 20 ou 30 horas semanais).
Geralmente, nem na lei nem no concurso respectivo, constou a distribuição
dessas horas ao longo da semana.
Por isto, compete ao próprio Poder Público baixar ato regulamentando a questão,
eis que possui o poder discricionário para tanto.
Veja esse julgado do Tribunal de Justiça do Paraná:

A alteração da jornada de trabalho está sujeita à discricionariedade da

Administração Pública, a quem incumbe avaliar a situação, atendendo os critérios
de oportunidade e conveniência, com certa margem de liberdade, levando em
consideração as circunstâncias concretas do caso e o interesse público.
(jurisprudência do STJ). Deve, contudo, ser usada com parcimônia e de acordo
com os princípios da moralidade pública, da razoabilidade e da proporcionalidade,
sob pena de desvirtuamento.
In TJ/PR - Apelação Cível 1095321-2 – Iporã – Relator Desembargador Leonel
Cunha – 15.10.2013
 284

Igualmente, acontece no caso dos Estatutários, vale verificaro Regime Jurídico

Único (Estatuto dos Servidores) de seu Município, eis que normalmente o assunto é
tratado lá.
Vejamos um exemplo aleatório de previsão:

Art. 21 – O ocupante de cargo de provimento efetivo e ou isolado, integrante do

sistema de carreira, fica sujeito à jornada normal de trabalho não superior a oito
horas diárias e quarenta e quatro horas semanais, facultada a compensação de
horário e redução de jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho
ou devido à exigência legal do cargo.

Desta maneira, e considerando que a lei criadora do cargo previu jornada menor
20 (vinte) horas, temos que neste caso, poderá ocorrer a fixação de escalamento
diferenciado de expediente, nos moldes em que o gestor entender conveniente para a
municipalidade.
Com isso, poderá ser para cumprimento das 20(vinte) horas em 5(cinco) dias de 4
(quatro)horas cada; com maior carga num dia e menor em outro; ou jornada maior em um
dia e nenhuma em outro, dentre outros.
Desde que se cumpra a jornada legal durante a semana, e que atenda as
peculiaridades do cargo...
Aliás, considerando que esses cargos realizam atividades que podem ser
desenvolvidas online, vemos até a possibilidade de cumprimento da jornada em regime
de sobreaviso (ausente, mas à disposição).
No entanto, em obediência aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade,
tal possibilidade de cumprimento por prontidão, não poderá ser mais de 20% (vinte por
cento) da jornada.
Quanto ao Ato para essa regulamentação, poderá ser Decreto ou até Portaria,
conforme indicação do Regime Jurídico Único ou CLT.
Quanto aos engenheiros ou arquitetos ocupantes de cargos comissionados, é de
se informar que os únicos diferenciais são:
Independentemente da fixação de expediente, deverão estar disponíveis ao
gestor em tempo integral, pela característica e natureza dos cargos comissionados, sem
acréscimo de horas extras.
No caso dos assessores, podem também facultar-lhes o atendimento direto à
autoridade, com comparecimento apenas nos momentos de expediente do nomeante.
Mas isto, de igual forma, deverá ser regulamentado formalmente.
Mas de toda forma, se submetem a relatar suas atividades.
 285

13.6 PISO E EQUIPARAÇÃO SALARIAL

13.6.1 Piso

Por regra, o piso dos servidores públicos deve ser fixado por lei local, não
podendo ser inferior ao salário mínimo nacional (art. 5º, inciso IV, da CF/88).
A jurisprudência é pacífica no reconhecimento da não aplicabilidade das leis
federais, que determinam piso salarial para certas categorias profissionais.
A lei federal nº 5.194/66, que trata da profissão de engenheiros e arquitetos,
aponta o piso salarial desses profissionais, nos seguintes termos: “Art. 82 - As
remunerações iniciais dos engenheiros, arquitetos e engenheiros-agrônomos, qualquer
que seja a fonte pagadora, não poderão ser inferiores a 6 (seis) vezes o salário mínimo da
respectiva região”.
Aliás, o congresso Nacional já havia editado a Lei nº 4.950-A/66 apontando piso
salarial para esses profissionais.
E quanto à previsão em salários mínimos, o TST consolidou que não fere o
preceito constitucional contrário à vinculação (art. 37, inciso XIII).
Deixando claro que o que não pode é exigir reajustes com base na correção do
salário mínimo.
E aplica o piso legal para todos os celetistas, inclusive, do poder público.
Todavia, a justiça diz que não se aplica aos servidores públicos estatutários pois
estes, dependem de lei específica de cada ente federativo (União, Estado, Distrito
Federal, ou Município), com iniciativa privativa de cada Poder (Executivo, Legislativo ou
Judiciário).

ENGENHEIROS. DIFERENÇA SALARIAL. PISO SALARIAL PROFISSIONAL. LEI

Nº 4.950-A/66. VINCULAÇÃO AO SALÁRIO MÍNIMO. POSSIBILIDADE. Não se
há falar em incompatibilidade das disposições da Lei n.º 4.950-A/66 com o
disposto no artigo 37, inciso XIII , da CF , porquanto as empresas públicas,
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Pública indireta,
ao contratarem sob o regime celetista, sujeitam-se às mesmas obrigações das
empresas da iniciativa privada, devendo cumprir a legislação trabalhista, incluindo,
in casu, a lei federal que estipula o salário mínimo profissional dos engenheiros.

Aliás, com raríssimas exceções, como é o exemplo da Lei Federal nº

11.738/2008, que fixou o piso salarial do magistério, a qual, segundo o STF (Adin 4.167),
é autoaplicável.
 286

Com isso, após a data do julgamento pela Corte Maior (27 de abril de 2011), os
Municípios se obrigaram a pagar no mínimo o valor indicado pela lei, com as atualizações
anuais apontadas pelo MEC.

13.6.2 Teto

Por ordem do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal/88, o teto salarial
(vencimentos, subsídios, pensões, proventos...) dos agentes públicos (servidores e
equiparados, vereadores e vice-prefeitos) nos 5.570 Municípios existentes no Brasil
atualmente, é o subsídio do Prefeito.
Vejamos o dispositivo:

[...] a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e

empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos
membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos
e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o
subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do
Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e
Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do
Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por
cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do
Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;[grifos
nossos]..

13.6.3 Equiparação

Por determinação do art. 37, inciso XIII, da CF/88, a vinculação e equiparação são
proibidas:

Art. 37...
[...]
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias
para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;[...]

Ou seja:

A princípio, não é possível atrelar um cargo ao outro, para efeitos de remuneração

(composição completa do “salário”).
 287

Com isso, a regra geral aponta que cada cargo é independente na carreira,
podendo receber acréscimos diferenciados.
Todavia, a evolução doutrinária e jurisprudencial, no estudo global da Carta
Magna brasileira, concluiu que em situações específicas os demais dispositivos e
princípios constitucionais autorizam, excepcionalmente, a equiparação.
Aliás, de acordo com o ensino do respeitado doutrinador constitucional José
Afonso da Silva, em sua obra “Comentário Contextual à Constituição”, publicada pela
Malheiros Editores, em 2005, p. 341-342, quando se trata de cargos empregos e funções
públicas, é possível aplicar 3 (três) tipos distintos de comparação remuneratória, quais
sejam:

a) Isonomia – igualdade de espécies remuneratórias entre cargos de atribuições iguais

ou assemelhadas, no mesmo poder.
Exemplo:Engenheiro, arquiteto, assessor técnico, projetista, dentre outros, do mesmo
poder.

b) Equiparação – comparação de cargos de denominação e atribuições diversas,

considerando-os iguais para fins de se lhes conferir os mesmos vencimentos, no mesmo
poder. Exemplos: Engenheiro, arquiteto, médicos, odontólogos, enfermeiros, procurador,
dentre outros.

Paridade – tipo especial de isonomia, que indica igualdade de vencimentos atribuídos a

cargos de atribuições iguais ou assemelhadas, pertencentes a quadros de Poderes
diferentes. Exemplo: Engenheiros do Executivo e Engenheiros do Legislativo.

Na busca pelo reconhecimento desses institutos, várias categorias de servidores

públicos já adentraram ao Judiciário em busca de solução (equiparação, isonomia e/ou
paridade).
Inclusive, engenheiros e arquitetos públicos.
As reivindicações e respectivas alegações ocorrem em diversos sentidos, mas
geralmente a intenção é comparar os vencimentos de certa categoria a outra que se acha
equivalente, em algum Poder Público ou até na iniciativa privada.
Mas em qualquer desses tipos, quando analisa um pedido, o Judiciário se
manifesta com 2 (dois) tratamentos diferentes:
 288

a) Inexiste lei local para embasar o pedido – não acata, mediante o argumento de
que a ele não compete intervir na remuneração dos servidores dos demais
poderes, pelos princípios da independência (art. 2º da CF/88) e da legalidade
(art. 37, caput).

b) Existe lei local para embasamento – interpreta a lei no caso concreto, podendo
determinar a equiparação.

Como exemplo, indicamos o caso do Município de Campo Mourão, que o TCE/PR

negou o reconhecimento da isonomia, por falta de previsão em lei local:

PROCESSO Nº: 690977/14

ASSUNTO: CONSULTA
ENTIDADE: CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPO MOURÃO
INTERESSADO: PEDRO ROGERIO LOURENÇO NESPOLO
RELATOR: CONSELHEIRO IVENS ZSCHOERPER LINHARES
ACÓRDÃO Nº 7796/14 - Tribunal Pleno

Conclui-se, com isso, e em resposta à indagação inicial, que a concessão de

progressão funcional aos servidores ocupantes de mandatos classistas, assim
como de quaisquer outros direitos e vantagens que impliquem em aumento de
vencimentos de servidores públicos, depende de autorização expressa na
legislação local aplicável a cada ente público ao qual estejam vinculados (CF, art.
37, X e XIII).
Outrossim, considerando-se a vedação à atuação administrativa sem prévia
autorização legal, imposta pelo princípio da legalidade administrativa (CF, arts. 5,
II, e 37, caput), silente a lei a respeito, ou nela existindo vedação expressa, não é
possível a concessão do benefício.
3. Pelo exposto, VOTO no sentido de que a presente consulta seja conhecida e,
no mérito, respondida nos seguintes termos: “pela impossibilidade de concessão
de progressão funcional a servidores ocupantes de mandatos classistas, assim
como da extensão de quaisquer outros direitos e vantagens que impliquem em
aumento de vencimentos de servidores públicos, sob fundamento de isonomia,
sem a edição de lei específica.

E julgado do TJ/PR negando equiparação entre Advogados do Executivo e do

Legislativo, de Maringá, por falta de previsão em lei local:

Processo: 578053-4 (Acórdão)

Segredo de Justiça: Não
Relator(a): Vilma Régia Ramos de Rezende
Órgão Julgador: 1ª Câmara Cível
Comarca: Maringá
Data do Julgamento: 17/11/2009 15:23:00
Fonte/Data da Publicação: DJ:
304 12/01/2010
“ACORDAM os Julgadores integrantes da Primeira Câmara
Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por
unanimidade de votos, em conhecer da Apelação e, no
 289

mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos da

fundamentação. EMENTA: ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO
CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE READEQUAÇÃO DE
VENCIMENTOS CUMULADA COM OBRIGAÇÃO DE
FAZER E COBRANÇA DE DIFERENÇAS SALARIAIS.
SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PLEITO DE PARIDADE
DE VENCIMENTOS DE PROCURADORES MUNICIPAIS
COM ASSESSORES DA CÂMARA MUNICIPAL. AUMENTO
DE VENCIMENTOS QUE SÓ PODE SER CONCEDIDO
POR LEI ESPECÍFICA. ARTIGOS 37, X, E 39, § 1º, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULA Nº 339 DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REDUÇÃO DA
JORNADA DE TRABALHO PARA 20 (VINTE) HORAS
SEMANAIS. ART. 20 DA LEI 8.906/94 QUE NÃO PODE
SER APLICADO A SERVIDORES MUNICIPAIS. ART. 4º DA
LEI Nº 9.527/1997. 1. A paridade de vencimentos
(usualmente chamada de equiparação salarial) relacionada
aos servidores públicos depende de norma específica que
concretize o ditame do art. 39, §1º, da Constituição Federal,
consoante o disposto na Súmula n° 339 do STF. 2. O art. 20
da Lei nº 8.906/94 é inaplicável aos servidores públicos,
consoante dispõe o art. 4º da Lei nº 9.527/97. RECURSO
CONHECIDO E DESPROVIDO.”

E decisão favorável do TJ/PR, do Município de Toledo, na qual os advogados do

Executivo requereram paridade com os advogados do Legislativo, com base em previsão
da Lei Orgânica local:

Acordam os integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do

Paraná, por unanimidade de votos, conhecer do recurso e no mérito, dar-lhe
provimento para julgar procedentes os pedidos deduzidos pelos autores,
determinando que o Município de Toledo promova a equiparação paritária salarial
entre os advogados do Poder Executivo Municipal e os assessores jurídicos do
Poder Legislativo Municipal, desde a edição da Lei Municipal nº 1.964/2007,
promovendo o pagamento das diferenças do que foi pago a menos, inclusive com
reflexos, a serem apurado na forma do art. 475-B do Código de Processo Civil, e
que deverão ser corrigidos pelo INPC/IBGE a partir de cada vencimento
remuneratório que deixou de ser pago, até a citação válida, quando então a
correção deverá ser calculada pelos índices oficiais de remuneração básica e juros
aplicados à caderneta de poupança, de acordo com o art. 1º-F, da Lei nº 9.494/97,
alterado pela Lei nº 11.960/2009, condenando ainda o apelado ao pagamento das
custas processuais e honorários advocatícios fixados em R$ 1.000,00 e que serão
corrigidos pelo INPC/IBGE a partir da sua fixação até o trânsito em julgado,
quando passarão a incidir os índices oficiais de remuneração básica e juros
aplicados à caderneta de poupança (art. 1º-F, da Lei nº 9.494/1997, com redação
da Lei nº 11.960/2009), até o efetivo pagamento, não havendo incidência de juros
de mora no período da graça constitucional.

Aliás, com base nessa previsão da Lei Orgânica de lá, o Sindicato dos Servidores
Municipais de Toledo está reivindicando o reconhecimento de isonomia paritária para
diversos cargos que alega serem assemelhados e que no Legislativo o valor dos
vencimentos é maior (auxiliares de serviços gerais, zelador, contador, dentre outros).
 290

No TJ/PR estão ganhando o direito; os processos estão em grau de recursos

(STJ e STF).
Lembrando que o reconhecimento da equiparação (em si, por isonomia ou
paritária) pelo Poder Judiciário só ocorre em relação aos vencimentos e, não, sobre a
remuneração.
É que esta é formada por direitos e benefícios independentes e peculiares, para
os quais, em tratamento individualizado, pode até ocorrer o reconhecimento do direito
indenizatório, mas não a equiparação para fins remuneratórios na carreira.
Até porque, como dito antes, o inciso XIII do art. 37, da Constituição Federal/88,
proíbe equiparação sobre remuneração.

14 TEMAS RELEVANTES

14.1 PAGAMENTO DA ANUIDADE PROFISSIONAL

Até por ordem da Lei nº 5.194/66, que regulamentou a profissão de engenheiros e

arquitetos, a atuação e/ou responsabilidade técnica pela área exige, dentre outras coisas,
a regular inscrição ante o órgão de classe: CREA.

Vejamos:

Art. 2º O exercício, no País, da profissão de engenheiro, arquiteto ou engenheiro-

agrônomo, observadas as condições de capacidade e demais exigências legais, é
assegurado:
[...]
Parágrafo único. O exercício das atividades de engenheiro, arquiteto e
engenheiro-agrônomo é garantido, obedecidos os limites das respectivas licenças
e excluídas as expedidas, a título precário, até a publicação desta Lei, aos que,
nesta data, estejam registrados nos Conselhos.

E depois de inúmeras discussões sobre o assunto, tanto o Poder Judiciário

quanto as Cortes de Contas, definiram pela proibição dessa despesa ser paga pela
Administração Pública, concluindo que tal encargo financeiro é do profissional, com seus
recursos próprios.
 291

14.2 FOLGA NO DIA DO ANIVERSÁRIO DO SERVIDOR

ACORDAM os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de

Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em julgar procedente o
pedido formulado na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar
a inconstitucionalidade da Lei nº 674, de 14.06.2002, do Município de Paula
Freitas nos termos do presente voto. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL QUE CONCEDE FOLGA
REMUNERADA A SERVIDOR NO DIA DE SEU ANIVERSÁRIO - INICIATIVA DA
CÂMARA DE VEREADORES - COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO - OFENSA AOS ART. 61, § 1º, II, A DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA E AO ART. 66, I DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ -
VÍCIO FORMAL INSANÁVEL - INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA -
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. In Processo: 132488-3 (Acórdão) -
Relator(a): Mendonça de Anunciação - Órgão Especial - Comarca: União da
Vitória - Data do Julgamento: 03/10/2003.

14.3BANCO DE HORAS

EMENTA: CONSULTA - SOBRE A INSTITUIÇÃO DE BANCO DE HORAS -

REGIME ESTATUTÁRIO NO MUNICÍPIO - POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA
PRÉVIO ESTUDO ACERCA DA NECESSIDADE E VIABILIDADE, ALÉM DE
REGULAMENTAÇÃO POR LEI ESPECÍFICA. RELATÓRIO.

In Acórdão 895/2006 do Tribunal Pleno DO TCEPR - Decisão proferida em

29/06/2006, publicado no AOTC nº 57/2006, publicada na Revista do TCE-PR nº
158, sobre o processo 313208/2005, a respeito de BANCO DE HORAS; Origem:
Câmara Municipal de Mallet; Interessado: Presidente da Câmara Municipal;
Relator: Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães.

14.4 BOLSA DE ESTUDOS

In TCEPR - PROCESSO Nº: 329478/09

ASSUNTO: DENÚNCIA
ENTIDADE: CÂMARA MUNICIPAL DE FLORESTA
INTERESSADO: ROGERIO PEREIRA MENDES
ADVOGADO: ALCENIR ANTONIO BARETTA (OAB/PR 46241), JOSÉ BUZATO
(OAB/PR 6480)
RELATOR: CONSELHEIRO CORREGEDOR-GERAL NESTOR BAPTISTA
ACÓRDÃO Nº 4136/12 - Tribunal Pleno
Denúncia – Poder Legislativo – Contratações – Irregularidades
- 1. Pós-graduação – Pagamento – Inexistência de Autorização legislativa –
2. Serviços jurídicos – Existência de cargo de advogado no quadro, não
preenchido – Procedência, para o fim de recomendar que seja criada lei prevendo
a possibilidade de pagamento de cursos de aperfeiçoamento para os servidores,
com a devida regulamentação, e para aplicar a multa prevista no artigo 87, V, “a”,
da Lei Orgânica, ao Sr. Moisés Dias, em razão da contratação de assessoria
jurídica após a edição do Prejulgado nº 6.
 292

14.5 CRECHE PARA OS FILHOS

In TCEPR - Publicado no AOTC Nº 200 de 22/05/2009

ACÓRDÃO Nº 474/09 - Tribunal Pleno
PROCESSO N º : 144354/09
ORIGEM : GOVERNO DO ESTADO DO PARANA
INTERESSADO : ROBERTO REQUIÃO DE MELLO E SILVA
ASSUNTO : CONSULTA
RELATOR : CONSELHEIRO NESTOR BAPTISTA
Consulta. Educação Infantil. Repasses de recursos financeiros a entidades
privadas. Creche exclusivamente para Servidores: direito a assistência,
contemplado na CF, CE e Lei 6174/90. Prestação de contas ao TCE por parte da
entidade. Pela possibilidade de repasses, condicionada regulamentação. Prazo de
até um ano para adoção de providências, sem prejuízo à assistência em
andamento.

14.6 PENSÃO HOMOAFETIVA

In TCEPR - Publicado no AOTC Nº 221 de 16/10/2009

ACÓRDÃO Nº 1707/09 - Primeira Câmara
PROCESSO Nº 281293/08
ORIGEM : INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES DO
MUNICÍPIO DE CURITIBA
INTERESSADO : ADIR RODRIGUES FERREIRA
ASSUNTO : PENSÃO
RELATOR : AUDITOR IVENS ZSCHOERPER LINHARES
“Pensão municipal por morte. União homoafetiva. Decisão favorável desta Corte
em consulta sobre o assunto. Pela legalidade e registro do ato.”

14.7 PLANOS DE SAÚDE E ODONTOLÓGICOS

In TCEPR - PROCESSO 483691/11

Nº:
ASSUNTO: CONSULTA
ENTIDADE: CÂMARA MUNICIPAL DE
FOZ DO IGUAÇU
INTERESSADO: EDILIO JOÃO
DALL´AGNOL
RELATOR: CONSELHEIRO HERMAS
EURIDES BRANDÃO

Possibilidade de contratação de operadoras privadas de plano de saúde, sempre

com a previsão de contribuição do empregador e do servidor e/ou a concessão de
auxílio saúde na modalidade de ressarcimento parcial, para beneficiar os agentes
públicos vinculados à municipalidade – excluídos os agentes políticos –, desde
que observadas as seguintes condições:
- previsão em lei de iniciativa do Poder Executivo Municipal, por meio da inclusão
de previsão específica no Regime Jurídico Único Municipal, acessível para todos
os servidores públicos municipais;
- prévia dotação orçamentária;
- autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias;
 293

- licitação prévia para contratar com empresas privadas;

- adesão e contribuição voluntárias por parte dos servidores; e
- observância dos limites de despesas com pessoal dos poderes integrantes do
Município, definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Constituição da
República.

14.8 ASSÉDIO MORAL

In TJRS - Nº 70028218865
2009/Cível

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL NO.

2.887/2008, DE LAVRAS DO SUL. PROIBIÇÃO DE PRÁTICA DE ASSÉDIO
MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. LEI DE
INICIATIVA DO LEGISLATIVO – VÍCIO. INGERÊNCIA DE UM PODER EM
ATIVIDADES PRIVATIVAS DE OUTRO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA
INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES E AOS ARTIGOS 8º, 10,
60, II, "B" E "D", DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME.

14.9 NEPOTISMO

Súmula vinculante 13, de 21.08.08, do STF:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento,
para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
In STF - Data de Aprovação: Sessão Plenária de 21/08/2008 Fonte de Publicação
DJe nº 162/2008, p. 1, em 29/8/2008.DO de 29/8/2008, p. 1.

14.10 “FICHA LIMPA” MUNICIPAL

DECISÃO: ACORDAM os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do

Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em julgar
improcedente a ação. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI Nº 1219/2012, DO MUNICÍPIO DE VITTORINO.ESTABELECIMENTO DE
VEDAÇÃO DE NOMEAÇÃO DE "FICHA SUJA" PARA CARGOS DE
PROVIMENTO EM COMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, NOS CASOS
QUE ESPECIFICA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDE FORMAL POR
USURPAÇÃO DE INICIATIVA DO PREFEITO MUNICIPAL, AFRONTANDO O
DISPOSTO NO ART. 66, II DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.PREPONDERÂNCIA
DO PRINCÍPIO 2 MORALIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO JULGADA
IMPROCEDENTE.- Não obstante a existência de expressa previsão constitucional
sobre a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para editar leis que
disponham sobre servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico e
provimento de cargos (art. 66, II, da Constituição Estaduais CE), a matéria tratada
na lei impugnada está em harmonia com o princípio da moralidade,
expressamente consagrado no art.27, caput, CE.- Por estar a lei hostilizada em
 294

perfeita sintonia com o princípio da moralidade, expressamente previsto na

Constituição Estadual, não pode prevalecer o "escudo da reserva de iniciativa"
como óbice a que a Administração Pública observe o princípio da moralidade, que
deve prevalecer sobre o da iniciativa privativa.
In TJPR - Processo: 988883-3 - Relator(a): Jesus Sarrão - Julgador: Órgão
Especial - Julgamento: 01/04/2013

14.11O ÓRGÃO PÚBLICO A QUE ESTÁ VINCULADO, NEGOCIAR COM O

ENGENHEIRO/ARQUITETO, OU SEUS PARENTES

A Lei Federal nº 8.666/93 prevê no art. 9º, inciso III, que o órgão licitador não
poderá negociar com servidor ou dirigente de seu corpo próprio.
E segundo as mais recentes interpretações com origem na Súmula 13 do
Supremo Tribunal Federal, caracteriza nepotismo a Administração Pública negociar com
parente de até terceiro grau, de servidores envolvidos no processo.
Esse envolvimento abrange além da pessoa física, o parente que for sócio ou
membro da diretoria de pessoa jurídica.

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