Livro Bolsafamilia Vol1 PDF

Governo Federal
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Vice-presidente da Repblica
Jos Alencar Gomes da Silva
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de
Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secretari a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Secretrio Executivo do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate
Fome
Rmulo Paes de Sousa
Secretria Nacional de Renda de Cidadania
Lcia Maria Modesto Pereira
Secretria Nacional de Assistncia Social
Maria Luza Amaral Rizzotti
Secretria de Avaliao e Gesto
da Informao
Luziele Maria de Souza Tapajs
Secretrio Nacional de Segurana
Alimentar
Crispim Moreira
Secretrio de Articulao Institucional
e Parcerias
Ronaldo Coutinho Garcia
Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
Ministra Marcia Helena Carvalho Lopes
Bolsa Famlia 2003-2010:
avanos e desaos
Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Bolsa famlia 2003-2010 : avanos e desaos /
organizadores: Jorge Abraho de Castro, Lcia Modesto.
Braslia : Ipea, 2010.
2 v. (344p.)
ISBN 978-85-7811-078-9
1.Bolsa Famlia. 2.Programas Sociais. 3.Distribuio de
Renda. 4. Programas Governamentais. 5. Brasil. I. Castro,
Jorge Abraho de. II. Modesto, Lcia. III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 361.60981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos.
Ficha tcnica
(Diretor de Estudos e Polticas Sociais Ipea)
Lcia Modesto
(Secretria Nacional de Renda de Cidadania MDS)
SUMRIO
APRESENTAO IPEA .................................................................................. 7
APRESENTAO MDS ............................................................................... 11
INTRODUO ............................................................................................ 15
SEO I
PROGRAMA BOLSA FAMLIA PERSPECTIVAS CONCEITUAIS
CAPTULO 1
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL
E POSSIBILIDADES FUTURAS ................................................................................ 25
Sergei Soares, Natlia Styro
CAPTULO 2
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A PROTEO SOCIAL NO BRASIL ...................... 57
Tereza Cristina Cotta, Luis Henrique Paiva
CAPTULO 3
O PROGRAMA BOLSA FAMLA E O COMBATE POBREZA:
RECONFIGURANDO A PROTEO SOCIAL NO BRASIL? ...................................... 101
Luciana Jaccoud
CAPTULO 4
SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: SUA CONTRIBUIO
NA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA ................................................................... 137
Maria Luiza Amaral Rizzotti, Aid Canado Almeida, Simone Aparecida Albuquerque
CAPTULO 5
AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ................................ 151
Cludia Baddini Curralero, Ana Amlia da Silva, Daniel de Aquino Ximenes, Ana
Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos, Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino,
Kathleen Sousa Oliveira, Ana Carolina Feldenheimer da Silva, Eduardo Augusto
Fernandes Nilson
SEO II
CARACTERIZAO DA POPULAO DE BAIXA RENDA
CAPTULO 6
SOBRE AS UTILIDADES DO CADASTRO NICO .................................................... 179
Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Rosane Silva Pinto de Mendona
CAPTULO 7
USOS, POTENCIALIDADES E LIMITAES DO CADASTRO NICO NO SUBSDIO
S POLTICAS SOCIAIS PARA A POPULAO DE BAIXA RENDA .......................... 213
Simone de Arajo Ges Assis, Jhonatan Ferreira
CAPTULO 8
PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ............................. 249
Rogrio Nagamine Costanzi, Flvio Fagundes
CAPTULO 9
PRECARIEDADE LABORAL E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA ............................... 271
Alexandre R. Leichsenring
CAPTULO 10
VOLATILIDADE DE RENDA E A COBERTURA DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA .................................................................................................. 301
Sergei Soares
CAPTULO 11
DESAFIOS PARA A INCLUSO PRODUTIVA DAS FAMLIAS VULNERVEIS:
UMA ANLISE EXPLORATRIA ........................................................................... 315
Jorge Abraho de Castro, Natlia Styro, Jos Aparecido Ribeiro, Sergei Soares
NOTAS BIOGRFICAS .............................................................................. 333
APRESENTAO
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
O processo de democratizao do Brasil promoveu, a partir da promulgao
da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma importante reforma do sis-
tema de proteo social no pas. A CF/88, ao instituir o primeiro programa
assistencial de garantia de renda, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
bem como ao equiparar os benefcios urbanos e rurais, alm de fxar em um
salrio mnimo o valor-base dos benefcios previdencirios, forneceu uma
arquitetura institucional bsica para as polticas de garantia de renda do pas.
O grande avano do BPC decorreu do fato de estar desvinculado de um cri-
trio distributivo, reconhecendo a necessidade de amparar pessoas (no caso,
idosos e pessoas com defcincia) que no poderiam, no mbito do mercado
de trabalho, buscar uma renda de sobrevivncia. Aps o importante marco que
representou a adoo do seguro-desemprego em 1986 , portanto, a CF/88
avanava na criao de mecanismos extramercado de garantia de renda para
os cidados. Ademais, a CF/88 avanou na incorporao do trabalhador da
agricultura familiar Previdncia.
Em 2000 foram implementados os primeiros programas federais de trans-
ferncia de renda. A criao do Programa Bolsa Famlia (PBF) tem origem na
unifcao de outros programas no contributivos, a saber: Bolsa Escola, Carto
Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa Alimentao, todos criados no perodo 2001-
2003. Ao se constituir o Programa Bolsa Famlia, no apenas se racionalizou o
provimento de um mecanismo de transferncia de renda na sociedade brasileira,
como tambm se consolidou uma forma de benefcio no vinculado aos riscos
inerentes s futuaes do mercado de trabalho, uma forma de enfrentar o pro-
blema da pobreza para parcela da populao trabalhadora ou no. Os critrios
de elegibilidade do PBF dependiam da condio de renda das famlias e, entre
as condicionalidades para sua permanncia no programa, estava o cumprimento
de certas tarefas relacionadas frequncia escolar e aos cuidados com a sade
de seus membros. Em suma, o PBF revelou-se importante mecanismo que se
soma a outros, inclusive de natureza jurdica diferente, como o prprio BPC de
distribuio de renda exterior aos mecanismos de mercado.
Em dezembro de 2009, o PBF representava 12.370.915 benefcios, de
um total de 42.581.308 benefcios concedidos pelos diversos programas fede-
rais de garantia de renda. Em nmero de benefciados era superado apenas
pela Previdncia Social dos trabalhadores do setor privado, sob o Regime
Geral da Previdncia Social.
Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desaos 8
Desde a consolidao do PBF, instalou-se um amplo debate acerca de seu
potencial para reduzir a pobreza e promover queda na desigualdade de renda
existente no Brasil. Inmeros estudos mostram que a ampliao do programa e
a vinculao de outras transferncias de renda ao salrio mnimo tiveram efeito
importante tanto na reduo da pobreza quanto na queda da desigualdade. Alis,
parece inegvel o seu papel de reduzir ou virtualmente eliminar a pobreza no
Brasil nos prximos anos, notadamente se sua ulterior ampliao acontecer em
ambiente de continuidade do processo de gerao de empregos formais em ritmo
acelerado, como vem ocorrendo na economia brasileira desde 2004 com breve
interrupo no primeiro semestre de 2009 em consequncia da crise internacio-
nal, logo superada pela retomada da atividade econmica no mesmo ano.
Os detratores do PBF normalmente invocam, alm de argumentos
tico-morais
1
conhecidos e muito antigos, os riscos relacionados aos custos
do programa. Tambm nesse aspecto, este livro fornece importante contri-
buio ao mostrar segundo dados de 2008 que pouco se alteraram nos
meses mais recentes que o custo do PBF representa apenas 0,38% do PIB
e cerca de apenas 3% do total de gastos com benefcios previdencirios e
assistenciais do pas. Um custo muito baixo para o nvel de coeso social
que promove e tambm para os efeitos benficos que gera na atividade eco-
nmica das localidades em que sua incidncia maior. Basta lembrar que o
referido aumento do emprego formal ocorrido desde 2004 foi ainda maior
nas cidades de porte pequeno e mdio e nas regies mais pobres do pas.
A leitura atenta desta obra, portanto, mostra claramente a importncia do
PBF para o papel estratgico assumido pelo Estado brasileiro nos anos recentes,
no sentido de promover um adensamento da matriz de garantia de renda no
pas. Ademais, a interpretao dos dados apresentados e analisados nesta obra
revela a importncia dessa estratgia de ampliao e consolidao de mecanismos
de garantia de renda para a promoo de um ciclo de crescimento econmico
sustentado, baseado no fortalecimento do mercado interno, e que inclui como
ponto-chave a melhoria dos perfs distributivos da sociedade brasileira.
Dados desta obra ilustram a ampliao do papel dos mecanismos de garan-
tia de renda no pas: em 1981 (PNAD), a renda do trabalho representava 85%
da renda total, enquanto as aposentadorias e penses representavam 9,5%. Em
2008 (PNAD), a participao da renda do trabalho havia cado para 76% e a de
aposentadorias e penses j atingia 18%. Em perodo mais recente, os benefcios
no contributivos entre os quais se inclui o PBF tambm tiveram importante
1. De todo modo, importante destacar que o argumento do desincentivo procura de trabalho no se aplica ao
caso do PBF, uma vez que a maioria de seus benefcios pago a famlias que incluem integrantes no mercado de
trabalho exercendo funes remuneradas. O critrio para o acesso ao programa de insucincia de renda familiar.
Apresentao
9
impacto sobre a renda domiciliar per capita. Como o presente trabalho demons-
tra, entre 1981 e 1995, a renda familiar per capita teve crescimento real de cerca
de 1,4% ao ano. Este resultado s no foi melhor pois, neste perodo, a economia
brasileira enfrentou a crise da dvida externa, infao crescente e persistente e
aumento do desemprego este ltimo efeito ocorreu notadamente a partir dos
anos 1990. No perodo de 1995 a 2003, apesar da relativa estabilidade da infa-
o, a economia brasileira exibiu crescimento modesto, que acabou promovendo
variao mdia real negativa da renda domiciliar per capita de cerca de 1% ao ano.
Aps 2003, porm, a conjugao da retomada do crescimento econmico com a
expanso dos programas de transferncia de renda e de aumento real expressivo
do salrio mnimo
2
promoveu signifcativa expanso (5% reais ao ano) da renda
domiciliar per capita. Nesse contexto, instaurou-se um debate acerca do potencial
distributivo do crescimento econmico com base no mercado interno com a
gerao de postos formais no mercado de trabalho e tambm dos programas de
transferncia de renda, entre os quais se inclui o PBF.
Por fm, importante sublinhar que o presente livro expresso da intensa
troca entre o Ipea e o MDS.Desde a criao do ministrio, o Ipea participou de
variadas e qualifcadas discusses no sentido de subsidiar o desenho dos progra-
mas, em especial do Bolsa Famlia.Nesses fruns, os tcnicos do instituto pude-
ram enriquecer seu arsenal terico e tcnico, mediante observao e participao
no dia a dia das decises de um programa que afeta milhes de pessoas. Esta obra
vem coroar a frutfera relao para ambos os rgos.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
2. Os benefcios do PBF no esto vinculados ao valor do salrio mnimo, o qual, por sua vez, incide nos valores do BPC
da Loas; de todo modo, o PBF foi contemplado com dois importantes reajustes de seus valores, um em 2006 e outro
em julho de 2009 este ltimo como parte de um rol de medidas contracclicas adotado para enfrentar o cenrio da
crise mundial que reverberava no pas
APRESENTAO
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
A publicao do livro Bolsa Famlia 2003-2010, Avanos e Desafos, fruto de uma
parceria do MDS com o Ipea, representa um momento relevante para o pro-
grama e para o debate social no Brasil. Comemorando sete anos de sua criao, o
Bolsa Famlia tem grandes resultados a apresentar ao pas. Contribuiu de forma
efetiva para o combate fome e pobreza e para a melhoria das condies de
vida da populao brasileira. A expressiva infuncia do programa na trajetria
de reduo dos indicadores de pobreza e de desigualdade de renda que marcou
o pas a partir de 2003 tem sido amplamente observada. Iniciativa que integra a
estratgia Fome Zero, o Bolsa Famlia tem participao importante na diminui-
o da desnutrio infantil e no desenvolvimento adequado de nossas crianas.
Como parte da poltica de assistncia social, tem realizado a identifcao das
famlias em situao de vulnerabilidade e o atendimento por meio dos servios
socioassistenciais. Em sua estratgia de integrao com as polticas de sade e de
educao, o programa tem propiciado a ampliao do acesso dos grupos mais
pobres da sociedade brasileira a esses direitos sociais bsicos. Tem ainda aportado
contribuio ao desenvolvimento econmico de inmeros municpios no pas,
dinamizado mercados e incentivado a produo local.
Mas o Bolsa Famlia tem outras realizaes a comemorar nestes sete anos de
existncia. Os resultados positivos que o programa tem alcanado so fruto de um
grande esforo de gesto e, podemos mesmo dizer, de uma forma nova de fazer
poltica pblica. Tambm nesse campo, importantes avanos devem ser registra-
dos. A opo de implementar o programa de forma descentralizada foi acom-
panhada de permanente mobilizao em prol do aperfeioamento da gesto nos
trs entes federados e dos instrumentos de integrao e coordenao. A informa-
o, o monitoramento e a avaliao sistemtica foram tratados como ferramentas
estruturantes da gesto, propiciando aprimoramento no processo decisrio e nas
etapas de implementao. O aperfeioamento do Cadastro nico, cujo sistema
hoje est em sua stima verso, no apenas uma demonstrao desse esforo em
direo melhoria da gesto, mas de identifcao e reconhecimento das famlias
vulnerveis em favor de sua ampla incluso nas polticas sociais. O investimento
na capacitao dos gestores e operadores do programa foi priorizado, assim como
foram realizados esforos contnuos na melhoria da comunicao com os usurios.
A intersetorialidade, princpio cuja implementao apresenta tantas difculdades
na prtica da gesto das polticas pblicas, tambm pode encontrar expressivo
avano em torno do Bolsa Famlia. Ao longo dos ltimos anos, importantes
instrumentos foram construdos visando integrar o acompanhamento dos bene-
fcirios da transferncia de renda pela assistncia social, sade e educao e,
assim, ampliar o desenvolvimento e a qualidade de vida das famlias.
Todo esse avano foi efetivado com o objetivo claro de fortalecer a nossa pro-
teo social e ampliar a cobertura e a efetividade de nossa seguridade social. De fato,
o Bolsa Famlia permitiu a concretude na luta contra a fome ao instituir a garantia
de renda determinada pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) e pela Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS) e prevista como uma das iniciativas integran-
tes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. O programa efetiva
a garantia do acesso das famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza aos
direitos sociais no campo da assistncia social, da sade e tambm da educao.
Contudo, se estamos falando de uma trajetria em que so expressivos
os avanos, tambm estamos falando de um campo onde os desafos so per-
manentes. Mais que operar uma transferncia condicionada de renda, o Bolsa
Famlia integra um esforo do governo e da sociedade de enfrentar as difceis
condies de vida de uma parcela ainda importante da populao brasileira.
Entre 2003 e 2009, conseguimos reduzir em 27.9 milhes o nmero de pessoas
pobres no Brasil e melhorar as condies de vida daqueles que continuam na
pobreza. Mas ainda so milhes de brasileiros a viver com uma renda inferior a
de salrio mnimo. E o enfrentamento dessa situao deve permanecer como
um objetivo prioritrio da nao.
O esforo para resgatar a enorme dvida social do pas tem sido grande e
dever continuar a ser. A histrica ausncia do Estado e o limitado investimento
no aprimoramento das suas polticas sociais se refetiram no apenas na insu-
fciente oferta dos servios em face das demandas da populao, mas tambm
no que diz respeito qualidade e natureza desses servios. A perspectiva da
promoo da dignidade, da autonomia e do protagonismo dos segmentos mais
vulnerveis da sociedade, agora resgatada, esteve largamente ausente das preocu-
paes do Estado nacional. O descompromisso do Estado no se referia somente
oferta de servios sociais, mas garantia dos direitos mais bsicos da pessoa,
como o caso do direito alimentao. nesse sentido que podemos afrmar que
o reconhecimento da responsabilidade pblica, no que diz respeito aos direitos
fundamentais, o maior avano que temos alcanado nesta primeira dcada do
sculo XXI, para o qual a contribuio do Bolsa Famlia foi basilar.
Nestes sete anos, efetivamos o aporte de uma renda mnima s famlias brasilei-
ras cujo acesso aos bens fundamentais estavam comprometidos. Mas alm do esforo
em prol da universalizao da cobertura, o Bolsa Famlia tambm cumpriu um papel
de maior relevncia ao dar visibilidade a essas famlias. Este foi o principal papel
do Cadastro nico: tornar as famlias pobres brasileiras visveis em cada territrio.
Apresentao
13
Com o Cadastro nico, cada um dos municpios brasileiros pode conhecer as fam-
lias e identifcar suas vulnerabilidades, contando com um instrumento de planeja-
mento para a promoo das polticas pblicas e do desenvolvimento social.
Cabe ainda lembrar que a operacionalizao das condicionalidades permitiu
um segundo passo na garantia de acesso aos direitos fundamentais e de melhoria
das condies de vida e das oportunidades das famlias benefcirias. As condi-
cionalidades tm permitido, ao contrrio do que receavam alguns, a ampliao
do patamar de proteo e de compromisso do poder pblico. E os resultados
das pesquisas e avaliaes realizadas nos ltimos anos tm mostrado a relevncia
desse instrumento, quando acompanhado, como o caso, de uma estrutura de
atendimento das famlias e de efetiva oferta das polticas sociais. Nesse sentido,
a deciso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
assim como dos estados e municpios, para a consolidao do Sistema nico
de Assistncia Social (Suas), tem signifcado grande avano. O Suas ampliou a
capacidade das polticas pblicas de priorizar a ateno s famlias vulnerveis e s
famlias benefcirias do Bolsa Famlia.
Todos esses avanos do aperfeioamento do Cadastro nico ao acom-
panhamento das condicionalidades e implementao do Suas dotam o pas
de novas perspectivas para dar continuidade ao enfrentamento da pobreza e da
extrema pobreza no Brasil. Mas o desafo social que temos pela frente no se
reduz ao aperfeioamento dos instrumentos de gesto e de integrao das polti-
cas sociais. Ele demanda o adensamento de nossa refexo sobre a ao realizada,
sobre os conceitos e as perspectivas que a abrigam e sobre suas possibilidades
futuras diante da trajetria percorrida. E, nesse sentido, a parceria com o Ipea
motivo de alegria. Reunindo tcnicos, pesquisadores e especialistas do MDS, do
Ipea e de outras instituies de ensino e pesquisa no pas, temos a oportunidade
mpar de apresentar contribuies que certamente qualifcaro o debate, permiti-
ro maior clareza sobre opes de aperfeioamento e dotaro de novos insumos a
tomada de decises. O debate democrtico e qualifcado pressuposto da gesto
efciente e da interveno pblica comprometida. E disso que precisamos para
continuar transformando a realidade social brasileira na perspectiva da universa-
lizao dos direitos da cidadania.
Mrcia Lopes
Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome
* Secretria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
** Diretor de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
INTRODUO
Lucia Modesto
*
**
Em 2010, o Programa Bolsa Famlia (PBF) completa sete anos de existncia. Para
comemorar o aniversrio desta iniciativa, que representa um marco na trajetria
da proteo social no Brasil, o Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome
(MDS) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) frmaram parceria
para publicar o livro Bolsa Famlia 2003-2010: Avanos e Desafos.
Nesses sete anos, o Bolsa Famlia se expandiu, tornando-se um dos progra-
mas sociais de maior cobertura na rede de proteo social brasileira. Saltou-se de
3,6 milhes de famlias benefcirias, em 2003, para 12,7 milhes de famlias
benefcirias em agosto de 2010. Um quarto da populao brasileira, nos dias
de hoje, recebe as transferncias do Programa. A expanso veio acompanhada
por aperfeioamentos no desenho do Programa sendo o mais importante a
criao do Benefcio Varivel vinculado ao Adolescente, o BVJ, criado para os que
impactos do Bolsa Famlia (especialmente na educao das crianas e adolescen-
tes) fossem estendidos aos jovens benefcirios com idade de 16 e 17 anos.
Desde 2003, uma extensa agenda de aperfeioamento operacional foi
cumprida. O Bolsa Famlia foi criado com o foco na famlia. Por isso, permitiu
superar a pulverizao oramentria e administrativa que caracterizava os diversos
programas de transferncia de renda ento existentes, ao direcionar as aes para
todo o grupo familiar e no mais para cada um de seus integrantes de forma
isolada. Um dos mais importantes desafos na integrao desses programas foi a
construo de um Cadastro nico que fosse operado com procedimentos e regras
claras. O Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro
nico), a partir de 2005, passa por um extenso esforo de depurao dos dados
at ento existentes, assim como por um amplo processo de cadastramento de
novas famlias orientado pelas estimativas de populao pobre para cada muni-
cpio. Esse processo, que contou com orientao e apoio fnanceiro do Governo
Federal, foi em grande medida realizado pelos municpios, parceiros com papel
importantssimo na execuo do Programa. Tambm a partir de 2005, o modelo
de gesto descentralizada do Bolsa Famlia foi aperfeioado, com a formalizao
da adeso dos entes federados ao Programa e ao Cadastro nico, e a criao de
um mecanismo para fortalecer a articulao entre o Governo Federal, os Estados
e os municpios: o ndice de Gesto Descentralizada Municipal (IGD-M) e o
ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGD-E).
O acompanhamento das condicionalidades tambm teve um salto de quali-
dade nesse perodo. As condicionalidades em educao, sade e assistncia social
do ao Programa um carter intersetorial e exigem articulao estreita entre diferen-
tes Ministrios, Secretarias de Estado e Secretarias municipais. A construo de pro-
cedimentos, normatizao e defnio claras de papis permitiu o reforo da atuao
intersetorial, possibilitando que o Bolsa Famlia registre hoje os maiores nveis de
acompanhamento de condicionalidades da curta histria das transferncias condi-
cionadas de renda no Brasil. Sabe-se, hoje, quantas famlias de baixa renda enfrentam
difculdades para ter acesso a servios de educao e sade. Temos informao sobre
aquelas que, tendo acesso a esses servios, enfrentam outras difculdades a ponto de
no conseguir, por exemplo, manter seus flhos na escola. E, com as aes de acom-
panhamento familiar realizadas por meio da rede da assistncia social, comeamos a
visualizar de perto essas famlias que apresentam maior vulnerabilidade.
Finalmente, ao longo desses anos, o Programa foi examinado, criticado e
avaliado em diversos nveis, externa e internamente. Muitos dos avanos apresen-
tados pelo Bolsa Famlia ao longo desse perodo esto diretamente relacionados
ao seu constante escrutnio. As avaliaes de impacto, com o tempo, mostraram
resultados positivos. Constatou-se que o Programa era efetivo na reduo dos
indicadores de pobreza e de desigualdade de renda; que no produzia incentivos
inadequados sobre a oferta de trabalho; que aumentava a freqncia e a aprovao
escolar, elevava os nveis de vacinao no perodo apropriado e reduzia a desnutri-
o infantil; e que melhorava o acompanhamento mdico das mulheres grvidas.
Em 2010, sete anos aps a instituio do Bolsa Famlia, chegado o tempo
de fazer um balano sobre os avanos obtidos e os desafos que permanecem.
O objetivo deste livro precisamente este. Nas sees que o compem, busca-se
avaliar o modelo de interveno do Programa e as especifcidades do seu desenho;
examinar o pblico benefcirio, a maneira como as famlias vivem, suas caracte-
rsticas, sua participao no mercado de trabalho e suas possibilidades de incluso
social. Trata-se tambm de apresentar as avaliaes de impacto, que procuram
isolar o efeito do Bolsa Famlia na melhoria das condies de vida que a popula-
o de baixa renda experimentou nos ltimos anos. Trata-se de avaliar o Programa
por uma perspectiva comparada, a partir de outras experincias bem sucedidas e,
fnalmente, de apontar caminhos futuros para seu desenvolvimento.
A primeira seo rene artigos que apresentam diferentes pontos de vista sobre
o Bolsa Famlia e avaliaes sobre pontos especfcos do seu desenho. O modelo de
transferncia de renda condicionada (TRCs), no qual o Bolsa Famlia se baseia, ainda
Introduo
17
suscita controvrsia entre os atores que discutem a proteo social no Brasil. Este
modelo de interveno surgiu nos anos 1990 e foi implantado em diversos pases
da Amrica Latina e Caribe. Contudo, os programas desse tipo assumiram feies
prprias em cada contexto nacional. No caso do Brasil, o modelo PTRC chega aps
a promulgao da Constituio de 1988, que, por meio do conceito de seguridade
social, consagra a perspectiva de direitos. A partir de 2003, com a criao do Bolsa
Famlia, essa perspectiva se incorpora ao modelo PTRC, que passa a fazer parte da
vertente no contributiva do sistema de proteo social.
A primeira seo aberta com o texto O Programa Bolsa Famlia: desenho
institucional e possibilidades futuras, de Serguei Soares e Natlia Satyro. Temos
aqui a apresentao do desenho, da estratgia de implementao e dos impactos
produzidos pelo PBF, seguida de consideraes sobre seu futuro. Para os autores,
o Bolsa Famlia um programa de natureza hbrida, que combina elementos de
diferentes modelos de transferncia e que, por isso, no se encaixa em nenhum
dos tipos de programas de transferncia de renda condicionada conhecidos inter-
nacionalmente. Estaramos criando um novo modelo ou, como querem os auto-
res, nos aproximando de uma encruzilhada, na qual seria necessrio resolver as
contradies e ambigidades contidas em seu desenho?
Os antecedentes do Programa, os desafos de sua implementao e sua
atual confgurao tambm so tratados no trabalho O Programa Bolsa Fam-
lia e a proteo social no Brasil, de Tereza Cristina Cotta e Luis Henrique Paiva.
Os autores partem dessa discusso para indagar sobre os prximos passos do PBF,
diferenciando propostas de aperfeioamento do modelo vigente de propostas de
mudana do tipo de interveno. A seo fnal do texto discute os desafos que
se colocam para a consolidao do sistema de proteo social no Brasil, conside-
rando a vertente contributiva, a vertente no contributiva e a relao entre elas.
O papel do Bolsa Famlia no sistema de proteo social brasileiro tambm
uma questo enfrentada por Luciana Jaccoud, no artigo O Programa Bolsa Famlia e
o combate pobreza: reconfgurando a proteo social no Brasil?. A autora procura res-
gatar elementos do debate recente sobre a proteo social no contexto brasileiro e dos
pases desenvolvidos, enfatizando os limites e difculdades advindos do emprego da
pobreza como categoria organizadora da proteo social. Em pases desiguais como o
Brasil, seria preciso contar com polticas sociais diversifcadas e complementares e o
mrito do Bolsa Famlia nesse contexto seria garantir um patamar de renda mnima
para um amplo segmento da populao, alm de se integrar s polticas de promoo
de igualdade, equidade e oportunidades, como as polticas de educao e sade.
O texto Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social
brasileira, de Simone Albuquerque, Aid Almeida e Maria Luiza Rizotti, analisa o
papel das polticas setoriais que atuam no campo da proteo social, em especial
da assistncia social, evidenciando a necessidade se estabelecer modelos de gesto
capazes de articular benefcios e servios. Segundo as autoras, este enfoque permite
entender a indivisibilidade das aes destinadas a atender e prevenir situaes de
vulnerabilidade e risco social e os programas de transferncia de renda em vigor
hoje no Brasil. O texto discute ainda aspectos da vulnerabilidade social que devem
ser considerados na estruturao da rede de servios, os pressupostos de gesto que
balizam o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e a proposta de integrao
dos servios e benefcios da proteo socioassistencial.
Tambm voltado para o exame do desenho do Programa, o artigo As con-
dicionalidades do Programa Bolsa Famlia, assinado por membros das equipes
gestoras do PBF no MDS, no Ministrio da Educao (MEC) e no Ministrio
da Sade (MS), discute as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF),
demonstrando como elas contribuem para o acesso s polticas de sade e educa-
o e para a superao da pobreza, por meio da atuao de uma rede intersetorial
constituda para essa fnalidade. Para tanto, o artigo divide-se em quatro partes:
a primeira trata da estruturao da rede de acompanhamento das condicionali-
dades no mbito da gesto do PBF. A segunda e a terceira partes descrevem, res-
pectivamente, o acompanhamento das condicionalidades de educao e de sade
e a melhoria de indicadores educacionais e de sade das famlias includas no
Programa. Por fm apresentam-se, nas consideraes fnais, refexes a respeito do
PBF como parte de uma estratgia para integrao de polticas sociais no Brasil.
A segunda seo volta-se para as utilidades do Cadastro nico e o exame das
famlias cadastradas e das famlias benefcirias. Os diversos artigos que a compem
baseiam-se ou nos dados do Cadastro nico ou nos dados de pesquisas amostrais.
Abre a seo o artigo Sobre as utilidades do Cadastro nico, de Ricardo Paes
de Barros, Mirela de Carvalho e Rosane Mendona. Os autores partem das prin-
cipais caractersticas do Cadastro nico, a saber, seu carter quase censitrio; o
fato de ser um cadastro e, portanto, conter nome e endereo dos cadastrados;
e o fato de trazer diversas outras informaes sobre as pessoas e famlias, alm
da informao sobre renda. Na sequncia, associam a essas caractersticas uma
srie de possibilidades de uso, como a seleo para polticas sociais (para alm
do prprio Bolsa Famlia), o diagnstico individuais e coletivos das intervenes
sociais, a construo de indicadores de condies de vida, entre outros. Temos
aqui, portanto, um rico panorama dos possveis uso das informaes disponibili-
zadas pelo Cadastro nico.
O trabalho de Simone Assis e Jhonatan Ferreira (Usos, potencialidades e limi-
taes do Cadastro nico no subsdio s polticas sociais para a populao de baixa
renda) tambm apresenta o objetivo de avaliar a utilidade do Cadastro nico
como instrumento para polticas sociais voltadas para a populao de baixa
Introduo
19
renda. Assis e Ferreira utilizam uma srie de estratgias para essa avaliao, entre
elas a comparao do Cadastro nico com a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios Pnad/IBGE e o batimento de informaes com outros registros do
Governo Federal. Os autores concluem que o Cadastro nico uma fonte crucial
de informaes das famlias de baixa renda e que seu uso, ao lado de pesquisas
amostrais e outros registros administrativos, fundamental para a nova gerao
de polticas sociais no Brasil.
Quem so as famlias benefcirias, onde vivem, qual a sua renda e em
quanto ela aumenta graas ao pagamento de benefcios? Essas so algumas ques-
tes presentes no artigo Perfl dos Benefcirios do Programa Bolsa Famlia, de
Rogrio Costanzi e Flvio Fagundes. O trabalho faz, com base nos dados do
Cadastro nico, uma anlise descritiva dos domiclios benefcirios, dos mem-
bros das famlias benefcirias e do responsvel legal pela famlia, alm de avaliar o
impacto dos benefcios na renda das famlias. Embora os domiclios benefcirios
continuem com menor acesso a servios de utilidade pblica que os demais domi-
clios e que a escolaridade dos responsveis legais ainda seja muito baixa (quase
80% deles no possui educao fundamental completa), o artigo afrma que j
foram obtidos resultados signifcativos na melhora desses indicadores. Os autores
acreditam que esses progressos devero levar o Programa, no futuro prximo, a
empregar um enfoque menos estrito da pobreza, ou seja, a atender segmentos
populacionais com renda no limiar entre pobreza e no pobreza
O texto Precariedade Laboral e o Programa Bolsa Famlia, de Alexandre Lei-
chsenring, acompanha a trajetria que os inscritos no Cadastro nico tiveram no
mercado formal de trabalho entre 2004 e 2007. Embora a participao de inscritos
e de benefcirios no mercado formal tenha aumentado nesse perodo, ela perma-
nece muito baixa (chegou a 5,8% em 2007). Alm disso, o tempo mediano de
permanncia no emprego para benefcirios de apenas 11,3 meses, revelando uma
insero at certo ponto precria mesmo no mercado formal. Revelam-se acertadas,
portanto, as regras do Programa que permitem certa variao de renda dos benefci-
rios sem que haja corte de benefcios. Para esse grupo, a existncia de rendimentos
provenientes do mercado formal ainda no garantia de um fuxo estvel de renda.
Tema correlato tratado por Sergei Soares, no captulo Volatilidade de
Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia. Seu artigo volta-se para o tema
da instabilidade de rendimentos da populao pobre. O autor se baseia no painel
da Pesquisa Mensal de Emprego/PME para mostrar que a volatilidade de renda
dos mais pobres faz com que a pobreza, medida longitudinalmente (isso , ao
longo de um determinado perodo de tempo), seja bastante superior pobreza
medida transversalmente (em um ponto especfco do tempo). O trabalho de
Soares foi marcante na trajetria do Programa, j que teve infuncia direta na
expanso do seu pblico alvo, ocorrida em 2009.
Fecha a segunda seo o artigo Desafos para a Incluso Produtiva das Fam-
lias Vulnerveis, de Jorge Abraho, Natlia Styro, Jos Aparecido Ribeiro e Sergei
Soares, que se baseia nos dados da Pnad/IBGE para caracterizar a populao de
baixa renda, pblico do Cadastro nico. A partir da avaliao da situao dessa
populao no mercado de trabalho, da sua estrutura familiar, do seu nvel de
instruo, os autores sugerem um conjunto de estratgias que poderiam ser utili-
zadas para fomentar sua incluso produtiva. O artigo conclui com consideraes
sobre a poltica de educao infantil, a poltica de apoio agricultura familiar, e as
polticas de emprego e fscalizao, com destaque para o carter necessariamente
intersetorial que elas precisaro assumir para serem bem sucedidas no atendi-
mento desse pblico.
A terceira seo busca avaliar o Programa Bolsa Famlia em diversas dimen-
ses. H uma extensa agenda de avaliao dos programas de transferncia condi-
cionada de renda em todos os pases onde esto implantados e com o Programa
brasileiro no diferente. O objetivo primeiro do Bolsa Famlia a reduo da
pobreza e da desigualdade, razo pela qual a avaliao desses temas chamem, de
incio, mais ateno.
Esse exatamente o objetivo do trabalho de Sergei Soares, Pedro Souza,
Rafael Osrio e Fernando Gaiger Silveira, Os Impactos do Benefcio do Programa
Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza. A partir dos recm divulgados
dados da Pnad/IBGE 2009, os autores buscam medir quanto da queda da pobreza
e da desigualdade de rendimentos ocorrida no passado recente pode ser atribuda
ao Bolsa Famlia. O Programa tem uma despesa global baixa (de apenas 0,4%
do PIB) e seus benefcios podem ser considerados modestos (o valor mdio das
transferncias por famlia de R$ 95/ms). Mesmo assim, as transferncias do
Bolsa respondem por 16% da reduo da desigualdade de renda ocorrida entre
1999 e 2009, por 1/3 da queda da extrema pobreza e por outros 16% da queda
da pobreza no mesmo perodo. O fato de o Programa estar, de fato, atingindo seu
pblico-alvo, as famlias mais pobres, explica seus impactos signifcativos sobre a
desigualdade e a pobreza.
Outros elementos do desenho do Bolsa Famlia tambm receberam a
ateno dos pesquisadores, como o caso das condicionalidades em educao
e sade. Raul Silveira Neto, no artigo Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre
a Freqncia Escola se vale dos dados da Pnad/IBGE 2004 e da metodologia
do propensity score matching para sugerir que o Programa tem um impacto de
2,9 pontos percentuais na freqncia escola das crianas (entre 7 e 14 anos).
Os impactos tendem a ser maiores nas reas rurais (em relao s urbanas) e
na Regio Nordeste (em comparao com o Sudeste).
Introduo
21
Esses resultados so compatveis com os encontrados pela 2 rodada da Ava-
liao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF II), descritos no trabalho A
Importncia da Avaliao no contexto do Bolsa Famlia, de Luziele Tapajs, Jnia
Quiroga, Rovane Ritzi e Marcel Taga. O texto descreve a agenda de avaliao
desenvolvida nos ltimos anos pela Secretaria de Avaliao e Gesto de Informao
Sagi, do MDS, com nfase nas avaliaes do Bolsa Famlia, em especial a Ava-
liao de Impacto. A 2 rodada, concluda recentemente, encontrou no apenas
impacto positivo do Programa na freqncia escola de crianas entre 6 e 17 anos
(+ 4,4 pontos percentuais), mas tambm impacto na sua aprovao escolar (+6,0
pontos percentuais). As crianas do Bolsa Famlia so, em mdia, mais bem nutri-
das e recebem mais a vacinao em dia. Alm disso, suas mes fazem mais consul-
tas de pr-natal quando comparadas ao grupo de no benefcirias. Parece haver,
portanto, um bom argumento em defesa das condicionalidades do Programa.
Efeitos no desejveis de transferncias governamentais sobre a oferta de
trabalho so um tpico freqente em avaliaes de programas assistenciais. Com
freqncia, argumenta-se que a existncia de transferncias poderia levar os benef-
cirios a deixar o trabalho ou a recusar uma nova ocupao. Vrios levantamentos
foram feitos a esse respeito e nenhum sugeriu que o Bolsa Famlia pudesse causar
algum efeito preguia nos benefcirios. O artigo de Clarissa Gondim Teixeira,
Anlise da Heterogeneidade do Programa Bolsa Famlia na Oferta de Trabalho dos
Homens e das Mulheres, tambm chega a essa concluso. Trabalhando com os dados
da Pnad/IBGE 2006, a autora sugere haver uma tendncia de que os benefcirios
estejam um pouco mais ocupados que no benefcirios, mas que o nmero de horas
trabalhadas na semana seja um pouco menor para os primeiros. Essa reduo mais
signifcativa para mulheres que trabalham no mercado informal. Como o mercado
informal mais fexvel, as mulheres tendem a substituir uma pequena parte das
horas semanais trabalhadas por um maior tempo gasto com afazeres domsticos.
Dois artigos sobre o grau em que o Programa atinge seu pblico-alvo fecham
a terceira seo. O primeiro deles, A focalizao do Programa Bolsa Famlia em
perspectiva comparada, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Samuel
Franco, busca avaliar a focalizao do Bolsa em relao a outras experincias
internacionais e em relao a outros programas de transferncia de renda, espe-
cialmente os mais tradicionais, voltados para trabalhadores do segmento formal.
As concluses so de que o Programa Bolsa Famlia representou uma melhoria
de focalizao em relao apresentada pelos programas que lhe deram origem,
que o Programa apresenta nvel de focalizao compatvel com as experincias de
transferncia de renda chilena e mexicana (embora inferior ao encontrado na expe-
rincia panamenha) e, fnalmente, que o Bolsa chega aos mais pobres com muito
mais efccia que os programas de transferncia voltados ao pblico formalizado.
O segundo artigo, A Importncia das Cotas para a Focalizao do Programa
Bolsa Famlia, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco e
Rosane Mendona, busca avaliar em que medida um aspecto especfco do dese-
nho do Programa (a saber, a existncia de estimativas de famlias pobres em nvel
municipal) colabora para o bom nvel de focalizao nos mais pobres que o Bolsa
Famlia apresenta. Os autores sugerem que a existncia dessas estimativas que,
de alguma forma, limitam a livre expanso do Programa nos municpios garante
um considervel ganho de focalizao nas famlias mais pobres. Como veremos
na terceira seo deste livro, garantir que o Bolsa Famlia de fato atenda s fam-
lias com renda at R$ 140 fundamental para assegurar os impactos do Programa
sobre pobreza e a desigualdade.
A quarta seo do livro volta-se para as experincias internacionais.
Os programas de transferncia condicionada de renda tornaram-se uma experin-
cia disseminada e bem sucedida na Amrica Latina e Caribe. Embora os programas
em operao em vrios pases compartilhem alguns princpios, h uma variedade
de desenhos e procedimentos operacionais que possibilitam um rico aprendizado.
O texto Para onde caminham os programas de transferncia condicionada?
As experincias comparadas do Brasil, Mxico, Chile e Uruguai, de Fbio Veras,
abre a seo trazendo uma breve descrio dos programas existentes nesses
pases, que, embora apresentem objetivos e caractersticas comuns, foram
implementados e evoluram de formas bastantes distintas. Tais diferenas
devem-se nfase dada em cada um dos objetivos dos programas, bem como
maneira pela qual estes programas se relacionam ou se posicionam no sis-
tema de proteo social no qual se estabeleceram. Na concluso, o autor
identifica aspectos centrais para que o Programa Bolsa Famlia tenha uma
institucionalidade mais clara no futuro prximo.
A segunda colaborao desta seo feita por Mercedes Gonzlez de la
Rocha, com o artigo Pobreza, Progressa y Oportunidades: uma mirada de relativo
largo plazo. A autora, que fez parte da histria dos programas de transferncia de
renda condicionada mexicanos, contextualiza o surgimento do Progressa e sua
evoluo at o Oportunidades, sua confgurao atual. Em seguida, apresenta
alguns macro-indicadores relativos evoluo da pobreza, ao custo real da cesta
bsica de alimentao, evoluo do nvel educacional e cobertura do sistema
de seguridade e proteo social. Por fm, apresenta os resultados de avaliaes de
impacto conduzidas em parceria com Agustin Escobar, de 1999 a 2008. Para a
autora, o Programa Oportunidades alcanou resultados excepcionais, tanto em
comparao a outras polticas sociais mexicanas quanto a experincias interna-
cionais. O maior desafo seria impulsionar um crescimento inclusivo capaz de
proporcionar oportunidades aos jovens.
Introduo
23
Finalmente, Chile Solidario, de Osvaldo Larraaga, descreve o programa
implementado naquele pas. O Chile Solidario prioriza o desenvolvimento das
capacidades das famlias e o acesso aos programas e benefcios sociais existen-
tes, conferindo papel secundrio transferncia de recursos monetrios. O texto
apresenta a intitucionalidade do programa, o contexto em que foi criado, uma
breve caracterizao dos benefcirios e nmeros relativos ao seu fnanciamento.
Com base nos resultados de avaliaes de impacto, o autor apresenta xitos e
desafos do Programa, com a ressalva de que os dados disponveis no permitem
uma avaliao defnitiva da efetividade do programa.
A seo fnal do livro rene artigos que discutem a futuro do Bolsa Famlia.
Apesar do amplo reconhecimento da contribuio do Programa para a reduo
da pobreza e da desigualdade no Brasil, ainda no h consenso sobre os prxi-
mos passos a serem dados para assegurar essas conquistas e avanar ainda mais.
Por isso, foram chamados a contribuir para a concluso do livro atores-chave na
discusso recente sobre o PBF e a proteo social no Brasil.
No artigo O Programa Bolsa Famlia e seu potencial como poltica de Estado,
Amlia Cohn comea apresentando a trajetria da proteo social no Brasil aps
a promulgao da Constituio de 1988, concentrando-se nos acontecimentos
dos anos 1990. Na seo seguinte, a autora recupera o processo de implantao
do PBF, particularmente no que diz respeito aos debates entre atores de dentro
e fora do governo sobre a concepo que fundamentaria o Programa. Na ltima
seo do texto, a autora indaga sobre as condies para que o Bolsa Famlia realize
seu potencial como poltica de Estado. Uma delas seria fomentar a articulao
do Programa com outras iniciativas capazes de induzir o desenvolvimento nos
territrios, de acordo com suas vocaes econmicas e necessidades especfcas.
A outra seria fortalecer a autonomia do PBF em relao a outras polticas seto-
riais, garantindo-se ao mesmo tempo o respeito condio cidad do benefcirio
e mantendo-se o foco na importncia de prover segurana de renda aos segmentos
mais vulnerveis da populao.
O trabalho de Jos Graziano da Silva e Lucas Tavares, Sobre o futuro do Bolsa
Famlia, busca avaliar as alternativas futuras para o Programa a partir da experin-
cia de outros pases latino-americanos com programas de transferncia condicio-
nada, bem como da prpria trajetria brasileira. Os autores avaliam, ento, duas
possibilidades para o Bolsa: sua transformao em um programa de renda mnima
ou seu aperfeioamento, mantendo-o como um programa de transferncia de
renda integrado Estratgia Fome Zero.
Em Bolsa Famlia: um programa com futuro(S), Aldaza Sposati analisa os limi-
tes e possibilidades do modelo do Programa e aponta possibilidades para ir alm dele.
A autora questiona se o Bolsa Famlia j atingiu seu teto, isto , se j ocorreu o
esgotamento dos seus objetivos e das possibilidades da matriz gentica do modelo do
Programa. Em caso positivo, ser preciso decidir entre os trs futuros que se dese-
nham para o Bolsa Famlia: a reproduo do modelo do Programa em maior escala,
a introduo de aperfeioamentos e correes nesse modelo, levando-o ao mximo
de sua capacidade, ou a mutao do modelo brasileiro de transferncia de renda em
direo a uma renda bsica e universal para as crianas e adolescentes brasileiros.
O texto Perspectivas para o Programa Bolsa Famlia e o Sistema de Garantia
de Renda Brasileiro, de Ana Cleusa Serra Mesquita, Luciana de Barros Jaccoud e
Maria Paula Gomes dos Santos, prope-se a tratar dos benefcios monetrios no
mbito do sistema de garantia de renda da seguridade social brasileira. O objetivo
discutir as funes, os pblicos e as relaes entre esses benefcios, identifcando
as lacunas de cobertura ainda existentes. Ao discutir os desafos colocados nesse
campo, o texto procura resgatar o dilogo da poltica social com o mercado de tra-
balho, bem como com um projeto nacional de desenvolvimento, alm de explo-
rar perspectivas para a evoluo do campo institucional da garantia de renda.
A concluso aponta cenrios para a consolidao do sistema de garantia de renda
no mbito da proteo social brasileira e defende a estratgia de desenvolvimento
com equidade, com destaque para o papel das polticas sociais.
Fecha o segundo volume o texto de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carva-
lho e Rosane Mendona, Dimensionando o Programa Bolsa Famlia, que apresenta
um conjunto de critrios que poderia ser adotado para dimensionar o oramento,
o tamanho da populao atendida e a generosidade dos benefcios do PBF.
A proposta dos autores transferir renda aos 20% mais pobres, e, em particular,
aos 10% mais pobres, de tal forma que a proporo da renda nacional apropriada
por esse grupo se aproxime da proporo tpica apropriada em pases com renda
per capita similar brasileira. Essa regra geral decorre do entendimento de que
o PBF deve empregar o conceito de conceito de pobreza relativa. Desse ponto
de vista, a fnalidade do Programa seria eliminar o excesso de desigualdade em
relao a pases de nvel de desenvolvimento similar. Caberia sociedade decidir
qual deve ser a porcentagem da renda apropriada pelos 10% e pelos 20% mais
pobres, ou seja, qual o hiato de desigualdade a ser reduzido pelo Bolsa Famlia.
O leitor encontrar, nos dois volumes que compem esta publicao, um vasto
e aprofundado material sobre o Bolsa Famlia. So vises distintas em relao ao seu
papel e seus objetivos, que sustentaram o intenso debate em torno do Programa nes-
tes ltimos anos. Esses trabalhos contribuiro para um maior conhecimento sobre a
histria do Programa, seu desenho atual e seus impactos sobre as famlias benefcirias.
Este livro tambm oferece elementos importantes para a discusso sobre o
futuro do Programa nos prximos anos. Que os bem sucedidos sete anos do Pro-
grama possam gerar um rico debate e slidas diretrizes para seu futuro e inspirar
a discusso sobre a gesto de polticas publicas na rea social.
SEO I
PROGRAMA BOLSA FAMLIA
PERSPECTIVAS CONCEITUAIS
CAPTULO 1
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL E
POSSIBILIDADES FUTURAS
*
Sergei Soares
**
Natlia Styro
***
1 INTRODUO
1.1 Breve histria do Programa Bolsa Famlia (PBF)
Embora o Programa Bolsa Famlia (PBF) tenha surgido apenas em 2003, sua criao
consequncia de uma trajetria particular em polticas de proteo social seguida
pelo Brasil nos ltimos 40 anos, em especial aps a Constituio Federal do Brasil, de
1988 (CF/88). Esta trajetria tem elementos em comum com outros pases latino-
americanos, mas tambm conta com outros que so prprios ao nosso pas.
O objetivo desta seo traar um resumo da histria da proteo social
no Brasil com um olhar voltado para a criao do PBF. Isso porque resumir em
poucas pginas a histria recente da proteo social no Brasil em geral tarefa
demasiadamente complexa para este texto.
1.2 Preliminares
Tal como a maior parte dos pases latino-americanos, o Brasil consolidou inicial-
mente um sistema de proteo social contributivo e excludente. Adaptando modelos
de sociedades que no compartilhavam a nossa histria, o Estado Novo nos legou
um arranjo que, apesar de representar o primeiro esforo de criao de um sistema de
proteo social, tambm reproduzia as desigualdades da nossa sociedade. Era um sis-
tema urbano, contributivo, formal e predominantemente branco. Grande parte dos
nossos vizinhos latino-americanos seguiu caminho semelhante, copiando modelos
europeus para sociedades que tinham apenas recentemente sado da escravido negra
ou da servido indgena, caracterizadas pela excluso da imensa maioria.
*
Os autores agradecem a Letcia Bartholo, Fernando Gaiger Silveira, Fernanda Pereira de Paula, Camile Sahb Mesquita,
Cleyton Domingues de Moura e Tatiana Feitosa de Britto por informaes sem as quais teria sido impossvel produzir
este texto. Agradecem, tambm, a Fabio Veras Soares e Luis Henrique da Silva de Paiva e, novamente, a Camile Sahb
Mesquita e Letcia Bartholo, por comentrios cujo valor no pode ser calculado. claro que erros, omisses e opinies
controversas so de responsabilidade exclusiva dos autores.
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
***
Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Para as populaes no contempladas nessa proteo social, majoritariamente
negras ou indgenas, acenava-se com a incluso futura mediante sua incorporao
progressiva ao mercado de trabalho formal. Por um perodo no ps-guerra foi
possvel sustentar esse projeto, mas o saldo nas ltimas dcadas do sculo passado
mostra que apenas na Argentina e Uruguai grande parte da fora de trabalho
chegou prxima da incorporao no mercado formal e da consequente proteo
social. Mesmo nesses pases, o assalariamento total no chegou ao campo ou a
grupos demogrfcos fora do paradigma contributivo, como as mes solteiras.
No Brasil, o primeiro passo em direo a um paradigma inclusivo veio com
a criao da previdncia rural, em 1971, e a consequente quebra da relao entre
contribuio e benefcio. Reconhecer o trabalho em atividades agrcolas, quase
que totalmente informais, para alm da importncia do benefcio em si para
milhes de trabalhadores agrcolas, propiciou um desacoplamento entre contri-
buio e benefcio, abrindo espao para a introduo da dimenso das necessi-
dades no sistema de proteo social. Alm disso, abriu um novo paradigma no
processo de construo da proteo social brasileira, a solidariedade.
Entretanto, foi a partir da CF/88 que se consolidaram novos e importan-
tes aspectos para a construo de um novo sistema brasileiro de proteo social.
A CF/88 elevou o status da assistncia social ao das outras polticas sociais que
formam a espinha dorsal das polticas sociais: educao, sade e previdncia.
Na medida em que a CF/88 reconheceu o direito aposentadoria no integral-
mente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar,
garantindo transferncia de solidariedade, ela tambm, por defnio, comeou a
criar um sistema de polticas sociais redistributivas, ainda que com muitas lacu-
nas. Adiciona-se, tambm, a garantia do direito de acesso a servios por parte de
populaes necessitadas. Por fm, a CF/88 cria o direito a uma renda de solida-
riedade para idosos e portadores de defcincia em situao de extrema pobreza: o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
A criao do BPC trouxe o reconhecimento explcito da existncia da
pobreza como risco social, pelo menos quando combinado com outros riscos.
O BPC outorga um salrio mnimo a pessoas impedidas de trabalhar por idade
ou defcincia fsica ou mental cuja renda familiar per capita for inferior a um
quarto de um salrio mnimo. Ou seja, o risco social de pobreza passou a existir,
pelo menos quando relacionado com outros riscos sociais que tornavam o indiv-
duo no apto para o trabalho, como a idade avanada ou a defcincia.
A Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993, em seu primeiro artigo, versa
sobre a necessidade de prover mnimos sociais para garantir necessidades bsicas
e, em 2004, a Poltica Nacional de Assistncia Social muda o foco dos pbli-
cos para as seguranas: de acolhida, de convivncia, de desenvolvimento de
O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional e possibilidades futuras
29
autonomia, de sobrevivncia a riscos circunstanciais e de renda. nesse contexto
que criado o PBF, que vem reforando a ideia de transferncia de solidariedade
na medida em que tambm no contributivo e visa quelas famlias que no
contam com renda sufciente para sobreviver.
O prximo passo nessa construo ocorreu nos anos 1990, com a aprovao
pelo Senado, em dezembro de 1991, do Projeto de Lei n
o
2.561, de autoria do
senador Eduardo Suplicy, propondo a instituio de um Programa de Garantia de
Renda Mnima (PGRM), sob a forma de imposto de renda negativo. Segundo o
projeto, todos os brasileiros com 25 anos ou mais e rendimentos mensais inferio-
res a Cr$ 45.000,00 (R$ 158,45 valor atualizado
1
) teriam direito a uma renda
mnima vital igual a 30% da diferena entre seus rendimentos e o limite de Cr$
45.0000,00. Note que o projeto versa sobre renda individual e no sobre renda
familiar per capita. A lei original nunca foi votada pela Cmara e, em 2004, um
substitutivo bem mais vago, a Lei n
o
10.835, foi sancionado pelo presidente Lula.
Contudo, o arcabouo conceitual estava completo para a criao de um elemento
novo no sistema de proteo social, que dependia apenas da condio de pobreza
dos indivduos. Instalava-se no Congresso Nacional, pela primeira vez, a preten-
so de criar um sistema de proteo baseada na solidariedade nacional. A partir
desse momento, o debate poltico j no mais podia ignorar tal possibilidade.
1.3 Os Programas de Transferncia de Renda Condicionada (PTRC)
Apesar de o arcabouo conceitual desenvolvido no incio dos anos 1990 apontar
para PGRM, o que foi implementado no Brasil foram programas de transfe-
rncia de renda condicionada (PTRC). A principal diferena que, enquanto o
nico critrio para os PGRM a renda, os PTRC exigem uma contrapartida dos
benefcirios, em geral, que se engajem em aes em benefcio deles mesmos e de
suas famlias. H na literatura quem considere esta uma diferena fundamental e
h quem considere um pequeno detalhe operacional. Em qualquer caso, toda a
histria posterior ao projeto do senador Suplicy foi centrada nos PTRC.
Tudo comeou em 1995. Naquele ano, trs experincias locais de renda
mnima apareceram simultaneamente no Brasil: o Programa de Garantia de
Renda Familiar Mnima, em Campinas, que teve incio em maro de 1995;
o Bolsa Familiar para Educao, no Distrito Federal, que teve incio em maio de
1995; e o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima, de Ribeiro Preto,
que teve incio em dezembro de 1995 (SOUZA; FONSECA, 1997; SILVA
et al., 2004). Todos os trs programas limitavam-se a famlias com crianas
menores de 14 anos e eram PTRC, exigindo contrapartida dos seus benefci-
rios. Em Braslia, a linha de elegibilidade era de R$ 60,00 (R$ 160,19 valor
1. Janeiro de 2007.
atualizado) e o benefcio era de um salrio mnimo por famlia. Em Campinas,
a linha era de R$ 35,00 (R$ 93,44 valor atualizado) e o benefcio mdio era
de R$ 117,00 (R$ 312,36 valor atualizado). Todos os trs programas exigiam
das famlias contrapartidas educacionais.
No ano seguinte, 1996, foi criado o primeiro PTRC Federal, o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Este era altamente focalizado nas crianas
de 7 a 15 anos que trabalhavam, ou estavam sob risco de trabalhar, em atividades
perigosas, insalubres ou degradantes, tais como o cultivo de cana-de-acar ou
carvoarias. O benefcio era uma bolsa de R$ 25,00 para crianas em reas rurais.
Posteriormente, foi expandido para reas urbanas, com um benefcio de R$ 40,00
por criana. Esses valores, se corrigidos pela infao de 1996 a 2009, atualmente
seriam R$ 58,18 e R$ 93,08, respectivamente. No entanto, como nunca foram
corrigidos, continuaram valendo R$ 25,00 e R$ 40,00. As contrapartidas do Peti
eram que as crianas menores de 16 anos no trabalhassem e tivessem 75% de fre-
quncia escolar no ano. O rgo responsvel pelo Peti era a Secretaria de Estado
da Assistncia Social (Seas).
Nos anos que se seguiram, o pas assistiu a uma exploso de programas ins-
pirados principalmente no programa de Braslia. Nos anos 1997 e 1998, Belm,
Belo Horizonte, Boa Vista, Catanduva, Ferraz de Vasconcelos, Franca, Guaratin-
guet, Guariba, Goinia, Jaboticabal, Jundia, Mundo Novo, Limeira, Osasco,
Ourinhos, Paracatu, Piracicaba, Presidente Prudente, Santo Andr, So Francisco
do Conde, So Jos do Conde, So Jos dos Campos, So Lus, Tocantins e Vit-
ria (LAVINAS, 1998) criaram algum tipo de PTRC.
O segundo PTRC federal no Brasil foi o Bolsa Escola Federal, criado em
2001
2
e tambm claramente inspirado no programa de Braslia. A contrapartida
consistia na frequncia mnima anual escola de 85% para crianas de 6 a 15
anos. O benefcio era concedido a famlias cuja renda per capita se situava abaixo
de R$ 90,00 e o valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana, com um teto de
R$ 45,00 por famlia. O Ministrio da Educao respondia pelo programa.
Um pouco depois do Bolsa Escola, foi criado o Bolsa Alimentao, cujas
contrapartidas eram: aleitamento materno, exames pr-natais para gestantes e
vacinao das crianas. O valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana entre 0 e 6
anos, com teto de R$ 45,00 por famlia. O programa estava a cargo do Minist-
rio da Sade. Em 2003, foi criado um quarto programa, o Carto Alimentao.
Tratava-se de uma transferncia de R$ 50,00 para famlias cuja renda per capita
no alcanava meio salrio mnimo. Os recursos deveriam ser usados exclusiva-
mente na compra de alimentos.
2. Houve, por curto perodo de tempo, uma tentativa do governo federal de complementar os programas municipais e
estaduais Lei n
o
9.533, de 1997 , mas isso nunca foi signicativo.
31
A situao dos programas de transferncia de renda condicionada em 2003
era simples: o caos. Cada programa federal tinha sua agncia executora e a coor-
denao entre elas era mnima. Os sistemas de informao desses quatro progra-
mas eram separados e no se comunicavam, de modo que uma famlia poderia
receber todos os quatro, enquanto outra, vivendo em condies iguais, poderia
no receber transferncia alguma. Os valores dos benefcios e critrios de incluso
variavam entre programas, de modo que o governo federal estava fazendo trans-
ferncias distintas para famlias em situaes semelhantes, justifcando-as com
praticamente os mesmos argumentos. Como nenhum dos programas cobria
todo o territrio nacional, havia ainda os programas estaduais e municipais. Se a
coordenao entre os programas federais era difcil, com os programas municipais
e estaduais era totalmente inexistente. O que existia no se parecia, mesmo remo-
tamente, com um sistema de proteo social. Era um emaranhado de iniciativas
isoladas, com objetivos diferentes, porm sobrepostos, e para pblicos diferentes,
mas tambm sobrepostos. Nenhum desses programas era universal ou sequer
tinha a pretenso de vir a ser. Nenhum cobria todo o territrio nacional.
No entanto, todos os programas federais, estaduais e municipais reconhe-
ciam a pobreza como risco social e tinham como pblico-alvo indivduos de
domiclios pobres, embora segundo linhas de pobreza diferentes. A revoluo
conceitual estava completa, mas faltava uma boa reforma gerencial.
Em outubro de 2003, o governo federal criou o Programa Bolsa Famlia,
3

cujo objetivo primordial era organizar os quatro programas em apenas um.
O PBF tambm incorporou o Vale-Gs, uma transferncia sem contrapartida,
mas tambm incorporada por outro ministrio com seus prprios critrios e valo-
res de benefcio. Para realizar a unifcao, o PBF se benefciou da existncia do
Cadastro nico, que vinha sendo aperfeioado e expandido de forma lenta desde
sua criao, em 2001,
4
e cujo objetivo era integrar as informaes sobre os bene-
fcirios dos programas federais. Estava criado, assim, o Programa Bolsa Famlia.
5

2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO
Aps a fuso de outubro de 2003, a confgurao do PBF tem permanecido mais
ou menos a mesma. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o
rgo responsvel pelo programa. Cabe SENARC estabelecer normas para a
execuo do programa, defnir valores de benefcio, estabelecer o dilogo com
3. Medida Provisria n
o
132, de 20 de outubro de 2003.
4. Decreto n
o
6.135, de 26 de junho de 2007. (Revogados: Decreto n
o
3.877, de 24 de julho de 2001, e o decreto de
24 de outubro de 2001).
5. Lei n
o
10.836, de 9 de janeiro de 2004, e Decreto n
o
5.209, de 17 de setembro de 2004.
os municpios, defnir e acompanhar contrapartidas, estabelecer metas e, conse-
quentemente, propor o oramento anual do PBF, defnir quotas por municpio,
estabelecer parcerias com os estados e com outros rgos do governo federal,
acompanhar o andamento do programa em geral e fazer avaliaes regulares
do PBF.
6
A SENARC tambm estabelece os critrios de quem recebe e quanto
recebe e defne o questionrio do Cadastro nico e os critrios para suspenso
e corte dos benefcios, entre vrias outras defnies de parmetros operacionais.
Em suma, a SENARC tem a regncia do PBF e toma todas as principais decises
relativas ao programa.
A Caixa Econmica Federal o rgo operador e pagador. Cabe Caixa
receber e processar as informaes que compem o Cadastro nico levantadas
pelos municpios, calcular a renda familiar per capita de acordo com os critrios
estabelecidos pela SENARC e, por consequncia, calcular quanto deve receber
cada famlia, emitir os cartes magnticos para pagamento e, fnalmente, pagar
o benefcio mensalmente. O papel da Caixa bastante grande, na medida em
que no apenas o rgo pagador, mas tambm quem processa as informaes.
Isso limita a interveno de qualquer gestor, seja este federal ou municipal, na
seleo efetiva dos benefcirios. claro que a Caixa processa as informaes
de acordo com critrios estabelecidos pela SENARC, mas relevante que a
Caixa faa o processamento e no a SENARC. H, tambm, grupos demogr-
fcos especfcos, tais como moradores de rua, remanescentes de quilombo ou
indgenas cuja concesso de bolsas no depende do processo de anlise do
cadastro e defnida diretamente pela SENARC, passando frente de outras
famlias elegveis mas estes perfazem uma minoria e ainda devem ingressar
no PBF por meio do cadastro.
A base de informaes do PBF o Cadastro nico, mas o cadastro vai alm
do PBF propriamente dito e hoje fonte de informaes para diversos programas
focalizados, conforme ser visto adiante na discusso dos programas complemen-
tares. O cadastro importante porque se trata de um censo, embora imperfeito
e incompleto, da populao pobre do pas. Cabe aos municpios cadastrar as
famlias pobres usando o questionrio padro defnido pela SENARC e fazer
relatrios de acompanhamento das contrapartidas.
O PBF no um direito. Ao contrrio, se encontra explicitamente condicio-
nado s possibilidades oramentrias. A lei que cria o PBF declara que: O Poder
Executivo dever compatibilizar a quantidade de benefcirios do Programa Bolsa
Famlia com as dotaes oramentrias existentes (Lei n
o
10.836, de 9 de Janeiro
de 2004, artigo 6, pargrafo nico).
6. Cabe Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), tambm do MDS, fazer avaliaes de impacto de
maior flego.
33
Ao contrrio de uma aposentadoria, de um seguro-desemprego ou do paga-
mento de um ttulo da dvida pblica, o PBF um programa de oramento
defnido. Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a
receber o benefcio, pelo menos at que haja um crdito suplementar.
O PBF, no entanto, conta com critrios para a concesso e estes critrios
no defnem apenas uma fla. Os critrios so pblicos e defnem famlias
como elegveis ou no, o que gera conceitos estranhos aos programas de ora-
mento fxo, como populao elegvel no coberta. Se algum tem flhos e
vive com renda inferior a R$ 120,00 per capita, elegvel para receber o PBF
e, se no recebe, um elegvel no coberto. Alguns autores, como Medeiros
(2008), Britto e Soares (2007), chegam a caracterizar o benefcio do PBF
como um quase direito.
Quase direito ou no, quando um programa caracterizado por um
oramento defnido e custos claros, a defnio de metas passa a ser necessria.
Se no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual.
A criao do PBF, em 2003, se deu concomitantemente com a primeira meta, de
11,2 milhes de famlias.
Por razes operacionais e oramentrias, decidiu-se aumentar o
nmero de beneficirios gradualmente at atingir a meta de 11 milhes.
Isso ocorreu no final de 2006. Durante os anos de 2007 e 2008, no houve
aumento na cobertura do PBF, sendo que novas famlias entraram apenas
como resultado da sada de outras famlias. O PBF, com 11 milhes de
domiclios, uma das maiores polticas sociais brasileiras em nmero de
beneficirios. superado em nmero de beneficirios apenas pelo Sistema
nico de Sade (SUS), que, a princpio, cobre toda a populao brasileira,
pela educao pblica, com 52 milhes de alunos, e pela previdncia social,
com 21 milhes de benefcios concedidos.
TABELA 1
Tamanho do Programa Bolsa Famlia
Critrio 2004 2006 2008
Nmero de famlias (Cadnico) (milhes) 9,0 11,1 11,3
Nmero de famlias (PNAD) (milhes) 6,3 9,0 n.d.
Percentual de famlias (PNAD) 12,5 16,8 n.d.
Percentual da renda das famlias (PNAD) 0,49 0,69 n.d.
Gasto com benefcios (em R$ milhes) 3.792 7.525 10.607
Percentual do PIB (Sia/Sidor) 0,30 0,35 0,37
Fonte: PNAD, Sagi/MDS Matriz de Informao Social.
Em termos oramentrios, no entanto, o PBF relativamente pequeno e
responde por algo em torno de 0,3% do PIB. A tabela 1 mostra o tamanho do
PBF de acordo com vrias dimenses.
2.1 Os benefcios
Desde sua criao, o PBF tem se caracterizado por um benefcio composto
e duas linhas de pobreza (elegibilidade). As linhas se referem sempre renda
familiar per capita, que a soma de todas as rendas de todos os membros
da famlia dividida pelo nmero de membros. A famlia defnida como:
unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivduos que com ela
possuam laos de parentesco ou de afnidade, que forme um grupo doms-
tico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantm pela contribuio de seus
membros (Lei n
o
10.836). A defnio de famlia relevante e constitui uma
das principais diferenas entre o PBF e o BPC, outro programa de transfern-
cia de renda com foco na pobreza.
7
As famlias cuja renda per capita for superior linha de pobreza extrema,
mas inferior linha de pobreza (no extrema), fazem jus a um benefcio
varivel, que depende do nmero de crianas com idade de zero a 14, at
um mximo de trs crianas por famlia. As famlias cuja renda per capita for
inferior linha de pobreza extrema tm direito a um benefcio fixo, inde-
pendentemente do nmero de pessoas na famlia, alm de terem tambm
direito ao mesmo benefcio varivel que as famlias cuja renda cai entre as
linhas de pobreza e pobreza extrema. Desde julho de 2008, h tambm um
segundo benefcio varivel, associado ao nmero de membros adolescentes
na faixa de 15 a 16 anos que residam na famlia, at um mximo de dois
adolescentes. O benefcio pago me de famlia e, na ausncia desta, a
outro membro, como o pai. H um nmero muito pequeno de casais no
qual o pai receptor.
No h qualquer regra de indexao formal para os benefcios do PBF, mas
quando os valores foram corrigidos, de acordo com os decretos acima, o foram
com base no ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), do IBGE, que
mede a infao da cesta de consumo de famlias cuja renda situa-se entre um e
oito salrios mnimos. H quem defenda que seria desejvel usar a infao de
alimentos ou calcular um ndice especfco para as pessoas mais pobres, mas at o
momento tem-se usado o INPC.
7. A renda familiar per capita do PBF virtualmente idntica renda domiciliar per capita nas pesquisas domiciliares,
e as duas so usadas como sinnimo.
35
TABELA 2
Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia
Data Janeiro de 2004 Julho de 2007 Junho de 2008
Legislao Lei n
o
10.836 Decreto n
o
6.157 Lei n
o
11.692 e Decreto n
o
6.491
Linha de pobreza extrema R$ 50,00 R$ 60,00 R$ 60,00
Linha de pobreza R$ 100,00 R$ 120,00 R$ 120,00
Benefcio varivel R$ 15,00 (0 a 14) R$ 18,00 (0 a 14)
R$ 20,00 (0 a 15) e R$ 30,00
(16 e 17)
Benefcio xo R$ 50,00 R$ 58,00 R$ 62,00
Fonte: SENARC/MDS.
Desde 2004, o benefcio concedido, em princpio, por um perodo de dois
anos. Isso quer dizer que se espera que os agentes municipais do PBF revisitem as
famlias, ou de outra forma atualizem o cadastro, a cada dois anos para verifcar
se suas condies de vida mudaram ou permanecem as mesmas. Na prtica, nem
todos os municpios mantm esse grau de agilidade e h famlias benefcirias no
PBF que no recebem visitas do agente social h muito tempo.
Alm das visitas peridicas, h tambm crescente verifcao do status das
famlias em bases de dados de fontes de renda formais: as bases do BPC e do
restante da Seguridade e a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). As pri-
meiras duas apontam se algum na famlia recebe um benefcio previdencirio ou
assistencial e a segunda, se algum membro passou a ser empregado no mercado
formal. A verifcao com a base de benefcios do BPC comeou no ano passado
e a verifcao com o restante da seguridade comea este ano.
Se algum na famlia passa a receber um benefcio previdencirio ou assisten-
cial ou um salrio no setor formal e essa nova renda eleva a renda per capita da fam-
lia acima dos limites do PBF, tanto a prpria famlia quanto o municpio no qual
ela reside so informados da nova situao. Um ms aps o envio dos dois comuni-
cados, o benefcio bloqueado.
8
Se o cadastro for atualizado e as novas informaes
apontarem que a famlia deveria continuar recebendo, a despeito da nova renda, o
benefcio ser desbloqueado. Caso contrrio, o benefcio ser cancelado.
O problema com esse mtodo que tanto os registros da seguridade
quanto principalmente a Rais tornam-se disponveis com algum atraso. A Rais
coletada apenas anualmente e, at os dados estarem disponveis, possvel
que at dois anos tenham se passado. Uma possibilidade seria consultar outros
registros administrativos mensais como a guia de recolhimento do FGTS e
Informaes Previdncia Social (GFIP) e o Cadastro Geral de Empregados
8. O nico cruzamento que leva retirada imediata da famlia com o Sistema de Controle de bitos (Sisobi), para
domiclios unipessoais cujos benecirios esto falecidos.
e Desempregados (CAGED). Em 2008, 445 mil famlias tiveram benefcios
cancelados e outros 622 mil benefcios foram bloqueados para investigao.
Finalmente, h um nmero surpreendente de famlias que pedem a sus-
penso do benefcio devido ao fato de terem melhorado de vida. Segundo o Sis-
tema de Benefcios ao Cidado, 44 mil famlias pediram para sair do PBF por
conta prpria. No entanto, esse nmero provavelmente uma subestimativa, na
medida em que muitos gestores vinculam os pedidos ao fato de o valor da renda
per capita ser superior estabelecida pelo programa. No deixa de ser verdade,
mas a varivel que aponta a honestidade da famlia perdida no processo.
2.2 As contrapartidas
Um dos pontos mais contenciosos do PBF o acompanhamento das contra-
partidas exigidas das famlias. Para receber o benefcio, as famlias devem enviar
seus flhos escola e, com relao sade, fazer exame pr-natal e acompanha-
mento nutricional e de sade, alm de manter as vacinas em dia (Lei n
o
10.836).
H um grande nmero de autores que defendem que essas medidas so to ou
mais importantes que o benefcio em si. Esta vertente da literatura sobre PTRC
enfatiza o carter condicionado dos programas. O Bolsa Famlia seria, de acordo
com essa viso, um programa de incentivo ao capital humano das famlias mais
pobres. Na imprensa e na arena poltica, os que se alinham com essa viso cobram
incessantemente da SENARC maior empenho no acompanhamento das contra-
partidas e at a criao de novas contrapartidas.
O programa mexicano Progresa/Oportunidades um exemplo de PTRC
explicitamente desenhado para aumentar a transmisso intergeracional de capital
humano. No se fala em portas de sada, uma vez que claro que as famlias
devem receber o benefcio por uma gerao, at que as crianas de hoje sejam
adultos de amanh com alto capital humano, ou pelo menos com o mnimo
garantido. O tempo entre visitas de seis anos, e no de dois, como no Brasil
(YASCHINE; DVILA, 2008).
H outra vertente, para a qual o PBF , antes de tudo, proteo social.
Ao colocar contrapartidas excessivas, a funo proteo social se enfraquece na
medida em que sero provavelmente as famlias mais vulnerveis as que no
conseguiro cumprir exigncias mais rigorosas. H outro argumento, ligado ao
direito, que as critica de modo ainda mais forte: se o PBF se transformar em
direito, ento nenhuma contrapartida deve ser cobrada.
O governo brasileiro, que inicialmente manteve uma distncia prudente
dos dois extremos, tem transitado desde 2006 em direo cobrana cada vez
mais dura das contrapartidas. No houve criao de novas exigncias ao longo
do tempo e, em termos relativos, poucas famlias foram desligadas do PBF por
37
descumprimento. Contudo, h um aumento na intensidade de seu acompanha-
mento. Logicamente, esse aumento na fscalizao leva a um endurecimento,
embora uma pequena parcela dos cancelamentos se deva a essa forte cobrana.
As exigncias mais cobradas dos benefcirios so aquelas que todos ns deve-
ramos e temos obrigao legal de cumprir. O capitulo 3 da CF/88 estabelece que a
educao dever do Estado e da famlia e que o ensino fundamental obrigatrio.
As contrapartidas de sade no so obrigaes legais per se, mas so aes fortemente
recomendadas pela poltica de sade a todos os cidados, qualquer que seja sua renda
ou classe social. As contrapartidas de sade tambm no tm acompanhamento to
prximo quanto as de educao, embora a taxa de acompanhamento tenha subido
de 7% das famlias no primeiro semestre de 2005 para 59% no segundo de 2008.
Sendo obrigatrias ou no, o cumprimento dessas contrapartidas por parte
das famlias que vivem em situao de extrema vulnerabilidade social e de renda
no to simples quanto o para as famlias menos vulnerveis. So famlias
cujo vnculo com a formalidade e a institucionalidade mais frgil. Vivem longe
das escolas e dos postos de sade. Frequentemente vivem alm do alcance dos
Correios. Supe-se, portanto, que o Estado deva entrar cumprindo seu dever
constitucional de criar condies para que as famlias faam a parte que lhes cabe.
Houve, como j foi colocado, melhoria no sistema de cobrana por parte do
Estado. At setembro de 2006, no havia cobrana efetiva, mas desde outubro de
2006 o MDS, o MEC e o Ministrio da Sade iniciaram a implementao de um
sistema de verifcao crescentemente sofsticado e efcaz. Como mostra a tabela
3, a taxa de acompanhamento das contrapartidas educacionais vem aumentando
de 62% das crianas em 2006 at quase 85% no fnal de 2008. A verifcao das
contrapartidas na sade tambm tem sido crescente: de meros 6% das famlias no
primeiro semestre de 2005 at quase 60% no segundo semestre de 2008.
TABELA 3
Acompanhamento das contrapartidas
Educao Sade
Em mil crianas (%) Em mil famlias (%)
2005 1
o
semestre 362 6,8
2005 2
o
semestre 1.883 36,0
2006 1
o
semestre 2.919 43,1
2006 2
o
semestre 9.569 62,8 3.454 40,3
2007 1
o
semestre 11.993 78,9 4.782 51,1
2007 2
o
semestre 13.170 84,7 5.166 54,6
2008 1
o
semestre 13.040 84,9 6.084 62,7
2008 2
o
semestre 12.748 84,8 5.718 63,6
Fontes: Sistema de Acompanhamento da Frequncia Escolar do PBF e Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN).
Elaborao: Deges/SENARC/MDS.
O monitoramento das contrapartidas do PBF um esforo complexo e
bem-montado feito por trs reas diferentes nos trs nveis federativos do Brasil.
As contrapartidas educacionais so consolidadas pelo MEC e as da sade, pelo
Ministrio da Sade. O MDS, por sua vez, faz a cobrana aos benefcirios.
A cobrana das contrapartidas educacionais feita pelas secretarias municipais
de educao e consolidada pelo MEC. Usando o Cadastro nico, o MDS gera uma
lista de crianas, indexada pelo Nmero de Informao Social (NIS) e o cdigo da
escola constante do ltimo registro do cadastro. O MEC, ento, distribui esta lista
para as secretarias municipais de educao. As escolas cujos diretores tm acesso
internet recebem da secretaria uma senha para preencher a frequncia das crianas
cujas famlias recebem benefcios diretamente. As demais recebem formulrios de
papel cuja consolidao feita pela secretaria municipal de educao. As respostas
das escolas estaduais tambm so consolidadas pelas secretarias municipais. O pro-
cesso repetido cinco vezes por ano, uma vez a cada dois meses, salvo no perodo
de frias escolares.
H um grande nmero de crianas cujo status escolar muda, seja porque tro-
cam de escola seja porque passam de ano. Cabe s secretarias municipais encon-
trar essas crianas e o fazem de modo admirvel. Aproximadamente 85% das
crianas esto com o acompanhamento da frequncia escolar em dia. Ao fnal de
cada ciclo bimensal de acompanhamento de frequncia, os dados so repassados
pelo MEC ao MDS.
O acompanhamento das contrapartidas de sade coordenado pelo Minis-
trio da Sade e feito pelas secretarias municipais de sade. A taxa de resposta
um pouco inferior taxa de resposta educacional, devido oferta um pouco
menor dos servios de sade cujo acesso constitui a contrapartida do PBF. O ciclo
da sade tambm de seis e no dois meses.
O que o MDS faz com a informao que recebe depende do motivo de
descumprimento das contrapartidas. Se, por exemplo, uma criana deixa de fre-
quentar a escola porque quebrou a perna, porque a ponte que d acesso escola
caiu ou por outro motivo justifcvel, a frequncia baixa informada juntamente
com o motivo e o MDS no toma nenhuma providncia, porque nenhuma pro-
vidncia cabvel. J se o motivo desconhecido ou no justifcvel, so enviados
tanto uma carta quanto um aviso a ser lido na tela do terminal bancrio quando
da retirada do benefcio. Essas comunicaes avisam quais as crianas cuja frequ-
ncia est abaixo de 85% sem justifcativa.
Se aps o aviso, a frequncia da criana continuar abaixo de 85% e no
houver justifcativa na prxima rodada, dois meses depois outra carta ser
enviada e outro aviso eletrnico postado e o benefcio ser temporariamente
bloqueado. Quando a famlia tentar sacar o benefcio, haver uma mensagem
39
na tela informando que no podem sacar o benefcio devido ao descumpri-
mento de contrapartidas. O valor bloqueado, no entanto, poder ser sacado
no ms seguinte.
Se a criana continuar com frequncia abaixo de 85% na terceira rodada de
verifcao, alm de nova rodada de avisos, o benefcio ser suspenso por um ms.
Desta vez o benefcio no sacado no poder ser sacado posteriormente.
Na quarta rodada haver uma suspenso por dois meses e na quinta rodada
i.e., aps um ano de descumprimento das contrapartidas o benefcio ser fnalmente
cancelado e outra famlia receber a bolsa.
Se o motivo do descumprimento for caso de polcia explorao sexual,
abusos de diversos tipos , a medida cabvel o acionamento dos servios sociais
ou policiais. No entanto, ainda no h acompanhamento por parte do MDS do
que de fato feito nesses casos.
Finalmente, cabe dizer que o descumprimento de contrapartidas de sade
leva s mesmas consequncias que o descumprimento das contrapartidas edu-
cacionais e as duas so cobradas conjuntamente ou seja, uma famlia com o
benefcio suspenso pode fazer o esforo de garantir a frequncia dos flhos e ser
surpreendida pelo cancelamento do benefcio por descumprimento dos exames
pr-natais, por exemplo. A tabela 4 mostra quantas famlias at hoje passaram por
cada um dos passos descritos acima.
TABELA 4
Famlias alvos de avisos ou sanes
Ao Nmero de famlias Porcentagem (%)
Advertncia 2.092.394 100,0
Bloqueio 765.011 36,6
Primeira suspenso 339.205 16,2
Segunda suspenso 149.439 7,1
Cancelamento 93.231 4,5
Fontes: Deges/SENARC/MDS.
Apesar do claro endurecimento da cobrana por parte da SENARC com
relao s contrapartidas, apenas 4,5% das famlias que em algum momento no
cumpriram com as contrapartidas foram desligadas do programa por seu descum-
primento. Trata-se de algo em torno de 4% das 2,5 milhes de famlias desligadas
por todas as razes at o fnal de 2008. No entanto, para quem tem uma viso
de proteo social do PBF, as medidas tomadas so draconianas. Finalmente, o
monitoramento das contrapartidas faz parte do ndice de Gesto Descentrali-
zada, a ser explicado a seguir.
2.3 Relao com os municpios e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD)
Os municpios tm vrios papis fundamentais no PBF. O papel mais impor-
tante que so responsveis pela identifcao das famlias a serem benef-
ciadas mediante o recolhimento das informaes que compem o cadastro,
o que quer dizer que, em ltima instncia, so os agentes municipais que
decidem quem ser ou no potencial benefcirio de uma bolsa famlia, na
medida em que toda a informao que a Caixa processa ou a SENARC analisa
coletada pelo agente municipal. So tambm responsveis pelo acompanha-
mento das contrapartidas, alm de serem os responsveis diretos pela oferta
de boa parte dos servios de educao e sade necessrios para que as famlias
possam cumprir suas contrapartidas. Trata-se de um papel estratgico e, sem
municpios empenhados e com boa gesto, o prprio funcionamento do PBF
seria comprometido.
Esse desenho descentralizado contrasta com o desenho de outros PTRC,
como o Progresa, cujas estratgias de focalizao no acompanhamento de contra-
partidas so bem mais centralizadas. Veremos adiante que ambas estratgias pro-
duzem resultados mais ou menos equivalentes em termos de focalizao, embora
a estratgia brasileira seja muito mais barata, uma vez que conta com a estrutura
administrativa preexistente dos municpios brasileiros.
Apesar dessa estrutura preexistente ser uma das chaves do sucesso do PBF,
as relaes entre Unio e municpios no Brasil nunca foram fceis. Aps alguma
confuso inicial com relao s responsabilidades dos municpios e do governo
federal, em maio de 2005 o governo federal passou a frmar Termos de Adeso
com cada municpio para clarifcar o papel de cada um, incluindo a defnio de
qual agente municipal responde pelo programa.
Em 2006, o governo federal foi um pouco mais ousado e passou a apoiar
fnanceiramente a estrutura administrativa dos municpios, mediante repasse
defnido por frmula para as prefeituras. A frmula deste apoio fnanceiro
simples: um valor mximo de R$ 2,50 por famlia benefciria do PBF, sendo
que as 200 primeiras famlias de um municpio qualquer so remuneradas
em dobro (LINDERT et al., 2007). Esse valor mximo ento multiplicado
pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD), que consiste na mdia simples
de quatro porcentagens: i) a porcentagem das famlias com renda de at meio
salrio mnimo no Cadastro nico, com informaes coerentes e completas;
ii) a porcentagem das famlias com renda de at meio salrio mnimo no
Cadastro nico, cuja ltima visita ou atualizao foi h menos de dois anos;
iii) a porcentagem das crianas benefcirias com informao sobre contra-
partidas educacionais completa; e iv) a porcentagem das famlias benefcirias
com informao sobre contrapartidas de sade completa.
41
O IGD a mdia simples dessas quatro porcentagens. O valor mdio no
ponderado do IGD situa-se em torno de 74% e a mediana da distribuio 75%,
o que quer dizer que muitos municpios perdem recursos por no ter cadastro ou
acompanhamento de contrapartidas de boa qualidade.
A composio do IGD no escapa do debate em torno das contrapartidas.
Note que metade do IGD diz respeito ao cadastro e, portanto, focalizao e
cobertura do programa, e a outra metade diz respeito ao acompanhamento das
contrapartidas. Para os que consideram que o PBF essencialmente proteo
social, o peso dado verifcao das contrapartidas (50%) excessivo. Para os
que outorgam ao PBF um papel importante no incentivo ao capital humano, a
composio do IGD adequada e refete o fato de a funo de acumulao de
capital humano no PBF ser to importante quanto a funo de proteo social.
Finalmente, os ministrios setoriais tm um papel importante na verifcao
das contrapartidas. As secretarias municipais de sade e educao dos municpios
no prestam contas diretamente ao MDS e sim s suas respectivas contrapartes no
governo federal, os ministrios de Sade e Educao. Esses ministrios, por sua
vez, repassam as informaes ao MDS. Isso facilita a integrao do PBF com as
polticas educacionais e de sade e evita as crticas, frequentemente feitas a pro-
gramas mais centralizados como o Progresa, de que estaria criando uma poltica
social paralela margem dos ministrios e secretarias da sade e educao. um
arranjo complexo, mas necessrio em um pas fortemente federativo.
2.4 Portas de sada ou programas complementares?
Outro ponto contencioso do PBF so as portas de sada. Se a falta de empenho, a
falta de esperana no futuro ou de expectativas pouco ambiciosas so importantes
causas da pobreza de uma famlia, ento um programa como o PBF pode ter
efeitos de longo prazo negativos. Ao acostumar as pessoas a viver da caridade do
Estado, o PBF as levaria a empenhar-se menos na superao da pobreza pelos seus
prprios meios e levaria ao aprofundamento, no longo prazo, da prpria pobreza
no pas. Uma medida extrema, coerente com esta viso, seria estabelecer limites
mximos de permanncia no PBF, tais como os que so previstos no seguro-
desemprego. Alguns PTRC, como o Chile Solidario, preveem, pelo menos teo-
ricamente, um tempo mximo de permanncia no programa, em geral de trs
anos.
9
Embora esse prazo no seja cumprido mo de ferro pelo menos no
Chile , a flosofa que embasa esse tipo de limite que o programa no passaria
de uma ajuda temporria a famlias que esto passando difculdades, com a ideia
de que essas famlias iro rapidamente se emancipar do programa.
9. importante no confundir o Chile Solidrio com a poltica de transferncia de renda no Chile. Aquele pas conta
com outros programas, como o Subsidio nico Familiar (SUF) e a Pensin Bsica Solidaria, que so direitos garantidos
a todas as famlias pobres no Chile.
Uma medida menos extrema seria incumbir os gestores do programa com
a busca por portas de sada. Ou seja, no se exige que as famlias encontrem as
portas de sada e, sim, que a poltica social o faa. Novamente, o Chile Solidario
um bom exemplo. Considervel esforo gasto com acompanhamento psicos-
social das famlias e prestao de assessoria para que elas possam acessar polticas
de intermediao de mo de obra, de formao profssional e de microcrdito,
entre outras. Mais uma vez, coerente com a ideia de que a causa da pobreza se
encontra em caractersticas das famlias, que podem e devem ser mudadas pela
poltica pblica.
Note que portas de sada ou tempo mximo de permanncia no so exata-
mente compatveis com uma viso de acumulao de capital humano dos PTRC,
uma vez que isso requer que as famlias tenham apoio do programa pelo tempo
uma ou duas dcadas necessrio para ver suas crianas terminaram sua forma-
o. Tanto assim que o PTRC mais claramente identifcado com a melhoria do
capital humano o Progresa/Oportunidades no prev nada que se aproxime
de um tempo mximo de permanncia. Ao contrrio, a frmula de elegibilidade
do Progresa/Oportunidades difculta que famlias saiam do programa.
A posio contrria que a pobreza causada seja por problemas estrutu-
rais da prpria economia e sociedade do pas, seja por caractersticas das famlias
que as polticas pblicas no so capazes de mudar, pelo menos no curto prazo.
Exemplo da primeira viso seria um padro de insero da economia do pas na
economia global subordinado que gera pobreza ou um padro de desenvolvi-
mento regional que condena certas reas ao atraso; exemplo da segunda seria que
s famlias faltam capital social, capital humano ou redes sociais para conseguir
uma boa insero no mercado de trabalho. A consequncia de qualquer uma das
duas vises que a busca por portas de sada uma tarefa sem chances de sucesso
em grande escala.
A posio do governo federal brasileiro rejeitar a busca pelas portas de
sada, mas ao mesmo tempo deixar a porta entreaberta para polticas sociais que
busquem auxiliar as famlias benefcirias a sarem da condio de pobreza. Isso
se faz mediante os programas complementares, que focalizam polticas de treina-
mento, de microcrdito ou de outro tipo nas famlias benefcirias do PBF. Em
princpio, cabe Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias (SAIP) do
MDS articular com outros ministrios a execuo de programas complementares.
Alguns exemplos de programas complementares so: o Programa Brasil Alfabeti-
zado, o ProJovem, o Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia
Solidria, o Programa Nacional da Agricultura Familiar, Programas de Microcr-
dito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social de Energia Eltrica e o Programa Luz
para Todos (para uma lista completa, ver http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
programas_complementares). Embora nenhum destes programas tenha sido
43
desenvolvido explicitamente para os benefcirios do PBF, todos usam o Cadastro
nico para dar algum tipo de tratamento preferencial, seja aos benefcirios do
PBF, seja aos inscritos no cadastro em geral. At agora, o nico programa dese-
nhado explicitamente para os benefcirios do PBF tem sido o Plano Setorial de
Qualifcao (PLANSEQ) que visa formar benefcirios do PBF para o setor de
construo civil, mas at este executado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego
e no pelo MDS.
2.5 Cobertura e focalizao
A focalizao tema fundamental para todos os programas de garantia de renda
mnima ou programas de transferncia de renda ondicionada no universais.
Afnal, se o pas est selecionando os mais pobres para receber um benefcio,
muito importante que sejam selecionados, de fato, os mais pobres. A cobertura
igualmente importante. Para ter um impacto relevante sobre a pobreza, desi-
gualdade ou bem-estar, necessrio que se cubra uma grande porcentagem das
pessoas pobres.
A cobertura do PBF no comeou do zero. Quando o programa foi criado,
em 2003, j havia cerca de dez milhes de famlias recebendo os programas rema-
nescentes. Se forem excludos os 6,7 milhes de benefcirios do Auxlio-Gs, um
programa cujo valor era realmente muito baixo, com muita sobreposio com os
outros programas, alm de ter caractersticas essencialmente diferentes do PBF, a
tabela 5 mostra que, em janeiro de 2004, havia 4,2 milhes de benefcirios do
Bolsa Escola, Bolsa Alimentao ou Carto Alimentao, alm de 3,6 milhes de
benefcirios do PBF. Havia, tambm, em torno de um milho de benefcirios do
Peti, mas devido a caractersticas do programa, em particular uma jornada escolar
ampliada para que as crianas no voltassem a trabalhar, a integrao do Peti com
o PBF comeou apenas no fnal de 2005.
TABELA 5
Cobertura dos PTRC em janeiro de 2004
Programa Benecirios em 1
o
/2004
Bolsa Escola Federal 3.601.217
Bolsa Alimentao 327.321
Carto Alimentao 346.300
Bolsa Famlia 3.615.861
Fonte: Sagi/MDS Matriz de Informao Social.
Finalmente, havia uma meta de 11 milhes de famlias benefcirias a ser
atingida. Nos trs anos que seguiram fuso, a cobertura do PBF aumentou
continuamente at o fnal de 2006, quando a meta dos 11 milhes foi fnalmente
atingida. Em 2007 e 2008, no houve mudana no total de benefcirios. Houve
nesses dois anos fortes evidncias de subcobertura grave do PBF, a principal das
quais era a existncia de 2,5 milhes de famlias cadastradas e elegveis, mas que
no recebiam o benefcio. Outro indcio foi a reduo na renda dos 5% mais
pobres em 2007, justamente um ano no qual a economia ia de vento em popa.
No entanto, foram dois anos de crescimento da renda e reduo da pobreza e no
havia maiores preocupaes com o aumento da cobertura.
Em janeiro deste ano, em parte devido s evidncias persistentes de subco-
bertura, em parte devido aos impactos da crise internacional, o governo federal
decidiu aumentar paulatinamente no decorrer de 2009 a cobertura do PBF para
13,7 milhes, atingindo esta meta no fnal de 2009.
TABELA 6
Nmero de famlias cobertas pelos PTRC de 2004 a 2008, no incluindo benefcios
bloqueados e suspensos
Ano Bolsa Famlia Outros
2004 6,571,839 3,204,193
2005 8,700,445 1,891,616
2006 10,965,810 71,091
2007 11,043,076 28,282
2008 10,557,996 14,867
Fonte: Sagi/MDS Matriz de Informao Social.
Quando se considera a focalizao e sua interao com a cobertura, a hist-
ria se torna mais complexa. Uma ferramenta padro para avaliar a focalizao de
uma transferncia de renda a curva de incidncia e o nmero que a caracteriza,
o coefciente de incidncia (grfco 1). Para desenhar uma curva de incidncia,
deve-se: i) ordenar a populao pela renda lquida, excluindo os benefcios do
prprio PBF; ii) no eixo horizontal, acumular a populao ordenada pela renda;
e iii) no eixo vertical, acumular os recursos transferidos pelo PBF e progra-
mas remanescentes.
A razo para utilizar a renda lquida da transferncia e no a total que o
critrio para receber um benefcio social a renda familiar descontado esse bene-
fcio. Ou seja, preciso saber qual o nvel de pobreza de uma famlia quando
ela NO conta com a transferncia governamental em questo. Caso contrrio,
haveria uma contradio na concesso do prprio benefcio. Como os registros
administrativos (Cadastro nico) sofrem de diversas limitaes, a focalizao do
PBF deve ser medida usando a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD). A partir da PNAD, h duas tcnicas para o clculo da renda lquida
do benefcio do PBF. A primeira a utilizao do suplemento sobre programas
45
de transferncia de renda e a segunda o uso de valores tpicos para identifcar a
renda oriunda do PBF. O uso do suplemento mais preciso, mas o mesmo pode
ser usado apenas em 2004 e 2006, os anos nos quais este foi a campo.
10
Como este
trabalho procura a maior preciso possvel, a tcnica do suplemento ser usada.
GRFICO 1
Curvas de incidncia do Programa Bolsa Famlia em 2004 e 2006
Fonte: Soares et al. (2008).
O grfco 1 mostra que houve pequena piora na focalizao do PBF de 2004
para 2006. Se a hiptese de rendimentos decrescentes se aplica aos programas
de transferncia de renda, com o considervel aumento na cobertura, isso era
esperado, no se constituindo resultado negativo per se. Se o Coefciente de Inci-
dncia do PBF em 2006 (0,568) comparado com ltimos nmeros disponveis
para os programas Progresa/Oportunidades, no Mxico (0,56), e Chile Solidrio
(0,57), verifca-se que os valores so muito prximos. Ou seja, a focalizao PBF
est a par dos melhores padres internacionais.
10. Veja Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para detalhes do segundo.
TABELA 7
Famlias benecirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia
2004 No elegvel Elegvel (%) Total (%)
No recebe 77,9 9,6 87,5
Recebe 5,3 7,2 12,5
Total 83,2 16,8 100,0
Entre os que recebem o benefcio 42,5 57,5 100,0
2006 No elegvel Elegvel Total
No recebe 76,6 6,6 83,2
Recebe 8,3 8,5 16,8
Total 84,9 15,1 100,0
Entre os que recebem o benefcio 49,2 50,8 100,0
Outra forma de avaliar a focalizao das transferncias de renda verifcar
a proporo de famlias ou de pessoas que atendem estritamente aos critrios de
elegibilidade. A tabela 7 mostra que em 2004 e 2006, respectivamente, 42,5%
e 49,2% das famlias que recebiam o PBF tinham uma renda per capita lquida
da transferncia acima do critrio de elegibilidade ento vigente para o programa
(ver tabela 2 para critrio de elegibilidade).
GRFICO 2
Pessoas benecirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia, segundo centsimo de renda
47
O grfco 2 mostra as mesmas categorias, mas a unidade de anlise so as
pessoas e no as famlias. O eixo horizontal mostra o centsimo de renda e o
eixo vertical, duas coberturas: a ideal (linha azul slida) e uma mdia mvel da
cobertura observada (linha vermelha tracejada). Os nmeros azuis representam
as propores da populao brasileira que esto na categoria na qual deveriam
estar: pessoas em famlias no elegveis que no recebem e pessoas em famlias
elegveis que recebem uma bolsa famlia. J os nmeros vermelhos mostram os
erros de incluso indevida pessoas em famlias no elegveis recebendo uma
bolsa famlia e de excluso indevida pessoas em famlias elegveis que deve-
riam estar recebendo, mas no recebem.
A curva vermelha tracejada mostra que quanto mais pobres as pessoas, mais
recebem o benefcio, o que coerente com as curvas e coefcientes de incidncia
do PBF. No entanto, h considervel erro de focalizao prximo da linha de
elegibilidade. Quase metade das famlias que recebe o PBF no atendia aos crit-
rios de entrada no programa. Trata-se de um nmero bastante elevado que entra
em aparente contradio com os bons resultados dos coefcientes de incidncia.
Qual a explicao?
H trs possveis explicaes para esse elevado erro de focalizao: i) frau-
des; ii) erros na medida da renda, os principais dos quais seriam erros na capta-
o da renda pelos agentes municipais do PBF e erros na projeo populacional;
e iii) volatilidade de renda. de conhecimento geral que as fraudes existem.
Elas benefciam, por exemplo, parentes e amigos de polticos eleitos ou cabos
eleitorais que claramente no tm direito de receber o benefcio. No entanto, o
nmero de casos de fraude levantado situa-se em algumas centenas, o que, em
comparao aos 11 milhes de benefcios, insignifcante.
Erros na captao da renda e volatilidade de renda devem ser bem mais
relevantes. As famlias prximas, mas acima, da linha de elegibilidade do PBF
tm incentivos claros para subdeclarar sua renda. Alm disso, alguns assistentes
sociais podem identifcar uma famlia como pobre, mesmo esta no cumprindo
formalmente as exigncias para entrar no programa, e decidir fazer uma estima-
tiva para baixo da renda familiar. Talvez a explicao mais importante seja que
as pessoas em geral, e as pessoas mais pobres em particular, frequentemente no
sabem qual sua renda mensal. Um vendedor ambulante pode saber exatamente
quanto vendeu no dia, mas calcular o lucro lquido do ms bem mais difcil.
Ao contrrio da fraude explcita, difcil estimar qual a prevalncia desse
tipo de erro de focalizao. Isso porque ele se confunde com a insegurana, ou
volatilidade, da renda de famlias pobres. O fato ocorre porque a renda infor-
mada na PNAD refere-se a apenas um ms do ano e no traduz com preciso a
condio socioeconmica das famlias. Alm de no saber exatamente quanto
faturou no ms, o nosso vendedor ambulante fatura quantidades diferentes, pos-
sivelmente muito diferentes, a cada ms. Como uma pessoa que cai abaixo da
linha de pobreza tem direito a uma bolsa famlia por dois anos antes da prxima
verifcao, o nmero de benefcirios do PBF ser muito maior que o estimado
em uma pesquisa transversal com a PNAD.
Como em uma pesquisa transversal o erro de reportagem da renda e a vola-
tilidade de renda se confundem, difcil fazer uma estimativa precisa de quanto
maior o nmero de benefcirios deveria ser que as estimativas feitas na PNAD.
No h dvida, contudo, de que a volatilidade de renda explica boa parte dos 2,5
milhes de famlias elegveis no atendidas pelo PBF.
2.6 O cadastro, o papel da Caixa e a gesto de informao
A Caixa claramente tem um importante papel na gesto e operao do PBF.
A Caixa no apenas o agente pagador, como tambm opera o SUS e o Sistema
de Benefcios, provavelmente os dois principais sistemas do PBF. H outros sis-
temas, como o de verifcao de condicionalidades, que no so operados pela
Caixa, mas no so to centrais para o programa quanto o cadastro e o sistema de
benefcios. Assim, a Caixa no apenas paga os benefcios, mas tambm recebe as
informaes coletadas pelos municpios e gera, de acordo com regras estabelecidas
pelo MDS, a lista de benefcirios e folha de pagamento. Acreditamos que a Caixa
operar tais sistemas no seja o arranjo ideal, na medida em que o MDS no tem
controle direto das informaes do banco. Essa opinio, entretanto, no neces-
sariamente consensual entre analistas e gestores do programa.
Apesar do arranjo atual no ser ideal, no h dvida de que hoje a SENARC
detm muito mais controle das informaes cruciais para o PBF e de que essas
informaes so de qualidade melhor que as do passado recente. O Sistema do
Cadastro nico, de incio, era inadequado do ponto de vista da manipulao
de suas informaes para fns gerenciais e analticos, o que levou a difculdades
importantes na conduo do programa. provvel que essa inadequao tenha
se dado tanto pelo pouco tempo disponvel para desenvolvimento do sistema
quanto pela relativa inexperincia da Caixa em administrar bases de dados espe-
cfcas da rea social. As verses mais novas do Cadastro nico apresentaram
melhorias signifcativas, com crescente participao dos tcnicos do MDS no
desenho do sistema.
Apesar das ainda presentes limitaes do sistema da Caixa, o Cadastro
nico um bom cadastro de pessoas pobres, embora tenha diversas falhas que
so inerentes a um cadastro com alimentao descentralizada. H vis de seleo
na medida em que alguns municpios tm maior competncia ou empenho para
manter um bom cadastro que outros, o que implica que se deve ter muito cuidado
49
ao usar o cadastro para comparaes intermunicipais. O Cadnico incompleto
porque existem famlias pobres que nunca foram cadastradas, fato que visvel
na PNAD. Alm do mais, o IGD mostra que algo em torno de 20% das famlias
tm informaes incompletas ou incoerentes e outros 20% no so entrevistadas
h mais de dois anos.
No entanto, o cadastro conta com um bom questionrio e principalmente,
uma adeso massiva de milhares de agentes municipais, que nele acreditam e
que fazem o mximo possvel para que tenha as melhores e mais atualizadas
informaes possveis. Poderamos afrmar que 20% de famlias com informaes
incompletas ou incoerentes quer dizer que 80% das famlias no cadastro contam
com informaes completas e coerentes. No Cadastro nico, foi a primeira vez
em que se coletou informao sobre grande parte das famlias no Brasil, o que vai
alm de um nome e de um nmero. Trata-se de um empreendimento admirvel
que abre um canal de comunicao entre o Estado e a populao mais pobre.
Ou seja, enquanto cadastro de pobres, o Cadastro nico admiravelmente bom.
3 CONCLUSO: O FUTURO
Como se pode discernir a partir das primeiras pginas deste trabalho, houve
muita mudana nos PTRC at meados da presente dcada. Nos ltimos anos, no
entanto, no houve grandes mudanas conceituais nem de desenho e quase toda
a ateno do MDS foi dada a pequenas, porm importantes, melhorias geren-
ciais. possvel que at o fnal do governo Lula esta situao permanea assim,
e que novas mudanas conceituais ou de desenho do PBF ocorram apenas no
prximo governo.
O PBF hoje um programa de extrema importncia no panorama das pol-
ticas sociais no Brasil. Tem um nmero de benefcirios comparvel ao das grandes
polticas como as de sade e educao pblicas e a previdncia social, que perfazem
a espinha dorsal da poltica social brasileira. Pode-se pensar que o PBF cumpriu
importante papel nessa primeira fase. So conhecidos os impactos do PBF na
reduo da pobreza, na diminuio da desigualdade de renda, na maior frequncia
escolar e na garantia de que as crianas benefcirias no se submetam ao trabalho
infantil como antes. Contudo, dado o que foi mostrado no decorrer deste texto, o
PBF deve se transformar a partir de agora. O PBF no um programa de gerao
de oportunidades, como o Chile Solidario; no exatamente um programa de
incentivo acumulao do capital humano, como o Progresa/Oportunidades; e
tambm no um programa claramente de proteo social, como o Plan de Asis-
tencia Nacional a la Emergencia Social (Panes) uruguaio ou o PGRM de 1991.
No momento, ele uma espcie de estranho no ninho, de difcil classifcao no
universo da poltica social. Se o problema fosse apenas de classifcao, a soluo
seria meramente mud-la. Mas o problema mais profundo: na medida em que
a concepo do PBF permanece sem clareza, aprofundam-se as contradies no
prprio programa, o que acaba frustrando todos os trs objetivos.
Cada escolha tomada leva a distintas decorrncias operacionais. Dessa def-
nio conceitual mais geral sero derivadas as respostas para as diversas perguntas
que assolam o PBF. As contrapartidas devem ser duramente cobradas ou devem
ser um detalhe menor? O PBF deve permanecer como um programa de ora-
mento defnido ou deve se transformar em direito? Se for proteo social, deve
ser mais integrado com outras partes do sistema de proteo social, como o PBC,
as aposentadorias e penses do INSS e o seguro-desemprego? Deve haver tempo
mximo de permanncia? O foco deve se aproximar dos programas de gerao de
oportunidades, os que buscam as portas de sada? Hoje, o PBF um programa
ainda hbrido cuja natureza no clara e no mdio prazo ter que sofrer alguma
modifcao de desenho e se assumir como uma coisa ou outra.
Para ajudar a refetir sobre essas trs diferentes concepes de PTRC
podem ser citadas experincias de vrios pases representantes de cada uma
dessas abordagens, atenhamo-nos em trs casos polares (SOARES; BRITTO,
2007). O primeiro so os programas cujo objetivo primordial o corte da
transmisso intergeracional da pobreza mediante o incentivo acumulao de
capital humano. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrana das
contrapartidas. A verdadeira funo da transferncia ser um meio para viabi-
lizar a formao da prxima gerao. A porta de sada a formao da prxima
gerao e a sada de uma famlia, antes disso, colide com o objetivo do prprio
programa. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com os
sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital
humano, como as de educao ou sade. O melhor exemplo o Progresa/
Oportunidades mexicano.
O segundo caso so os programas cujo objetivo uma assistncia tempo-
rria a famlias pobres acoplada gerao de oportunidades. So o equivalente a
uma UTI da pobreza: a transferncia de renda so as transfuses de sangue que
mantm o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o
curam, a mdio prazo, da doena da pobreza. Nesses casos, as portas de sada tm
papel primordial e necessrio que os programas estejam intimamente acopla-
dos oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito,
desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo capacitar a famlia para
que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de perma-
nncia fazem todo sentido para no gerar incentivos adversos. Este talvez seja o
desenho mais comum de PTRC na Amrica Latina, sendo que o Chile Solidario
foi seu primeiro exemplo.
51
Finalmente, h os PTRC que so assumidamente de proteo social.
O objetivo primordial dotar os pobres de renda para que estes possam viver com
menos agrura e angstia enquanto no encontram os caminhos para melhorar de
vida. Nesses casos, considera-se que as crianas so especialmente vulnerveis, o que
explica frmulas que lhes outorgam benefcios e a exigncia de contrapartidas edu-
cacionais e de sade. Se o PTRC de proteo social deve ser pensado como poltica
permanente, portanto, o prazo de permanncia enquanto durar a necessidade da
famlia. Diferentemente da abordagem anterior, aqui a busca por portas de sada
mediante gerao de oportunidades se faz em outras polticas, preferencialmente
em outros ministrios. O melhor exemplo o Panes uruguaio. Ir nesta direo equi-
vale ir novamente rumo a um PGRM, como no projeto do senador Suplicy (1991).
Ento, quo vadis Bolsa Famlia? A discusso acadmica e poltica no Brasil
tem, em grande medida, ignorado o modelo mexicano. Tempos de permanncia
intencionalmente longos, cobrana frrea de contrapartidas e o fm ou limitao dos
programas complementares no um receiturio lido ou ouvido no Brasil. No nosso
pas, os dois paradigmas que duelam por supremacia so o modelo de assistncia
temporria acoplado gerao de oportunidades e o modelo de proteo social.
Quais so as consequncias de cada um desses desenhos? H diversos pon-
tos que precisam ser esclarecidos.Alguns so operacionais, como a relao da
SENARC com a Caixa Econmica Federal e do Cadastro nico com o Cadastro
de Informaes Sociais (CNIS). Outros so conceituais, como a relao com o
BPC, a transformao em direito, as polticas de gerao de oportunidades e a
cobrana das contrapartidas. No entanto, os pontos operacionais dependem dos
conceituais e vice-versa. No possvel fazer um divrcio entre a gesto de uma
poltica e o conceito que se tem da mesma.
3.1 O cadastro e o papel da Caixa
Embora em qualquer modelo o papel da Caixa deva ser redimensionado, natu-
ral que o banco tenha um papel maior no modelo de assistncia temporria aco-
plada gerao de oportunidades. Isso porque a chave do sucesso nesse modelo
o acoplamento do benefcio s aes de gerao de oportunidades. E a prpria
Caixa o agente operador de grande parte das aes de gerao de oportunidades.
Se o objetivo for gerar oportunidades, ento, no que se refere ao cadastro,
o principal desafo ser uma fonte de informaes, tanto gerencial quanto para
avaliao de impactos para os programas complementares. O fato de o cadastro
ser um cadastro de pobres, e no de cidados, no um problema na medida em
que no h a inteno de fuso do PBF com o sistema de proteo social maior.
Dito de outro modo, as interaes de programas complementares so horizontais,
mas sempre para o mesmo pblico de pobres.
Dado que os programas de gerao de oportunidades no Brasil tm uma
longa e gloriosa histria de fracasso, a avaliao de impactos com grupos de
controle vlidos se possvel, experimentais fundamental para o sucesso do
modelo. A gerao de oportunidades, ao contrrio da proteo social, no uma
rea que conta com bons modelos de como desenhar intervenes, embora conte
com muitos modelos de como no fazer. Isso quer dizer que haver necessaria-
mente muita experimentao com forte avaliao at chegar a modelos efcazes
para aes de gerao de oportunidades.
Em suma, o sistema de informaes ideal para renda condicionada, em uma
perspectiva de gerao de oportunidades, algo parecido com o que existe hoje,
embora com um sistema de informtica melhorado e um enfoque de avaliao de
impacto mais forte.
Se o modelo for o de proteo social, ento o papel da Caixa deveria real-
mente ser reduzido ao de agente pagador. Nada que a Caixa faz hoje, a no ser
pagar o benefcio, relevante do ponto de vista da proteo social. Os programas
complementares continuariam relativamente marginais como hoje ou passariam
a ser ainda mais marginais, o que faz com que o papel da Caixa como agente
operador de boa parte desses programas no seja to relevante para o PBF.
Se o PBF transformar-se em um programa de garantia de renda mnima,
incorporando-se plenamente ao sistema de proteo social hoje existente, o
Cadastro nico, que hoje um cadastro de pobres, tambm deve incorporar-
se ao sistema de informaes para a proteo social hoje existente. Se o PBF
for em direo renda mnima focalizada, o que se busca um cadastro com
interaes verticais nas quais os cidados de todas as faixas de renda seriam
acompanhados. Ou seja, o Cadastro nico deve ser uma etapa intermediria
na construo de um cadastro de cidados, ou, na nomenclatura existente, do
Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Nesse modelo, o prprio
desenho de gesto do Cadastro nico teria que ser repensado para que se inte-
grasse cada vez mais ao CNIS.
Eventualmente, haver tambm interaes horizontais: o CNIS dever jun-
tar, com um nico identifcador, informaes do PGRM, da seguridade social e
registros trabalhistas. Parte dessa construo j comeou: tanto o Cadastro nico
quanto os registros da sade e da educao usam o Nmero de Informaes
Sociais (NIS) em um de seus diversos desdobramentos (NIT, PIS, PASEP).
3.2 A relao com o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Se o PBF se transformar em garantia de renda mnima, surge imediatamente o
problema de um pas que tem duas polticas de garantia de renda mnima, com
linhas de elegibilidade, sistema de informaes, valor de benefcio e conceito de
53
famlia diferentes e confitantes. J hoje um pouco difcil justifcar a existncia
de dois benefcios com to pouca coordenao no mesmo ministrio. Se o PBF
passar a ser direito, fcar mais difcil ainda.
Se PBF se transformar em direito, contudo, a coordenao no dever ser
um problema maior. H uma diferena conceitual bsica relevante entre o PBF
como direito e o BPC (que j direito). Enquanto o primeiro complementao
de renda, o segundo substituio de renda. O BPC pensado para quem no
deveria estar trabalhando e o PBF pensado para quem poderia trabalhar se
vivesse em um pas no qual a demanda por trabalho fosse adequada. Isso quer
dizer que o fato de os benefcios serem diferentes no traz maiores problemas
conceituais ou operacionais.
J o conceito de famlia e as linhas de elegibilidade podem ser facilmente
ajustados, principalmente agora que um quarto de um salrio mnimo e R$ 120,00
esto relativamente prximos. Promover uma fuso dos conceitos de famlia e linhas
de elegibilidade faria com que o BPC e o PBF se tornassem um nico PGRM, com
o mesmo conceito de famlia e as mesmas linhas de elegibilidade, mas com duas
vertentes: substituio e complementao de renda.
J se o caminho a ser trilhado for o da renda condicionada como gerao
de oportunidades, ento no h razo para aproximar-se do BPC. O PBF teria
como foco a gerao de oportunidades e o BPC a garantia de renda mnima para
defcientes e idosos, como hoje.
3.3 As contrapartidas
H razes para cobrar contrapartida das famlias tanto do PBF como gerador de
oportunidades quanto do PBF como garantidor de renda mnima. No entanto,
se o PBF for pensado como gerao de oportunidades, ele deveria se acoplar a
polticas e programas para a rea de trabalho e renda. A ideia central que, por
meio de programas de treinamento e de gerao de emprego, as famlias saiam da
pobreza gerando sua prs saiam da pobreza gerando sua prro, de intermediame
existente, arte deste programas n ser ainda mais marginais pria renda. Portanto,
se o objetivo gerar oportunidades, ento as contrapartidas podem e devem ser
ampliadas e duramente cobradas, uma vez que as famlias incapazes de cumpri-
las tambm sero incapazes de encontrar as portas de sada, pelo menos no se
seguirem a estratgia do programa.
J se o PBF for visto como garantia de renda mnima focalizada ou mesmo
de proteo social, o conjunto das contrapartidas deve ser mantido o menor
possvel e focado na garantia da transmisso da proteo social s famlias para
suas crianas e outros indivduos vulnerveis. Isso porque se o conjunto de con-
trapartidas for muito extenso, sero justamente as famlias mais vulnerveis as
incapazes de cumprir com as contrapartidas, frustrando o objetivo de proteo
social do programa. O mesmo se aplica dureza das cobranas. Se a cobrana
no for branda, sero as famlias mais vulnerveis as desligadas do programa.
No que no haja necessidade das contrapartidas, mas h que se entender que
exatamente em funo do alto grau de vulnerabilidade social que muitas famlias
no conseguem atender s exigncias. Portanto, devem ser encontradas formas de
prestar uma assistncia ainda maior e no alij-las do processo de resgate social.
Enfm, esperamos ter mostrado que o Bolsa Famlia uma poltica revolu-
cionria em termos de poltica social no Brasil. Embora tenha sido produto de
importante trajetria nas polticas sociais, o PBF revolucionou a proteo social no
Brasil. Os impactos do PBF foram relevantes no combate desigualdade e a algu-
mas medidas de pobreza e no se encontraram impactos negativos do programa.
No entanto, o PBF um programa cuja natureza hbrida requer, a mdio
prazo, defnio do seu carter essencial. Entretanto, importante ressaltar que
um programa de gerao de oportunidades para os pobres difere substantiva e
signifcativamente de um outro de garantia de renda mnima. Caractersticas
fundamentais para o sucesso de um levaro frustrao dos objetivos do outro,
necessariamente. Cabe ao processo poltico a deciso do que o Brasil precisa, mas
importante que se saiba que h uma escolha a ser feita.
55
REFERNCIAS
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www.ipc-undp.org/pub/IPCPovertyInFocus15.pdf>.
CAPTULO 2
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A PROTEO SOCIAL NO BRASIL
Tereza Cristina Cotta
*
Luis Henrique Paiva
**
1 ANTECEDENTES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O PBF foi criado em 2003 a partir de diversos programas de transferncia de
renda institudos na segunda metade do governo Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002). O fato de ter se originado de programas preexistentes torna o PBF
uma interveno marcada pela dependncia da trajetria (PIERSON, 2000), con-
ceito que se refere a situaes em que as escolhas de poltica anteriores tm grande
infuncia no desenho da nova interveno. Nesse sentido, o PBF um programa
que nasce carregando diversos tipos de heranas.
Uma delas o modelo de transferncia de renda condicionada, conhecido
na literatura como Conditioned Cash Transfer (CCT), expresso que, no Brasil,
foi traduzida para Programas de Transferncia de Renda Condicionada (PTRC).
Os PTRC surgiram nos anos 1990 a partir de uma perspectiva de proteo social
conhecida como paradigma de desenvolvimento humano
1
(COTTA, 2009).
Com base no trabalho de Amartya Sen (2000), tal paradigma coloca o indivduo
no centro do processo de desenvolvimento e sustenta que tal processo desenca-
deado pelo concurso de diversos tipos de liberdades, que, por sua vez, dependem
da aquisio de diversos tipos de capacidades.
2
Para Sen (2000), o desenvolvi-
mento um processo de transformao econmica, poltica e social que faculta a
cada pessoa a oportunidade de realizar seu potencial como ser humano. Contudo,
para que isso ocorra, preciso que as necessidades bsicas
3
individuais tenham
sido atendidas. Os PTRC correspondem ao modelo de interveno que promove
o alcance desses dois objetivos: suprir as necessidades das pessoas por meio de
* Gestora governamental, secretria nacional adjunta de Renda de Cidadania da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
** Gestor governamental, assessor da SENARC/MDS.
1. A esse respeito, ver Cotta (2009), especialmente o captulo 3.
2. De acordo com Sen (2000), o padro de vida das pessoas resulta da combinao entre o que elas podem realizar e
os meios dos quais dispem para isso. O conceito de funcionamentos (functionings) designa as realizaes possveis, e o
conceito de capacidades (capabilities) designa os meios para alcan-las, como a renda e a posse de mercadorias. O con-
ceito de bem-estar corresponde ao padro de vida de uma dada populao, medido por suas realizaes e capacidades.
3. Segundo Sen (2000), a pobreza humana uma situao de insatisfao das necessidades bsicas individuais, que abran-
gem um conjunto de bens e servios essenciais, como renda, sade, educao, abrigo, vesturio, nutrio e gua limpa.
transferncias de renda, e desenvolver suas capacidades por meio do investimento
em capital humano (BECKER, 1964), que, na prtica, se traduz na induo do
acesso aos servios de educao e sade.
O Mxico foi o primeiro pas a implantar o modelo PTRC na Am-
rica Latina e Caribe, com o Programa de Educacin, Salud y Alimentacin
(Progresa), de 2000, que em 2002 passa a se chamar Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades (Oportunidades). No Brasil, as primeiras iniciativas
do governo federal associadas ao modelo PTRC datam de 2000.
4
O incio do
segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foi marcado pela
proliferao desse tipo de interveno. Em 2002, havia sete programas de trans-
ferncia de renda em funcionamento: Programa Bolsa Escola, Programa Bolsa
Alimentao, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Programa Bolsa
Renda, Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Local e Humano, Bolsa
Qualifcao e Auxlio Gs.
5

Contudo, a proliferao dos programas de transferncia de renda no governo
federal teve consequncias indesejveis. A principal delas foi a sobreposio de tais
programas: vrios setores de atuao estatal tinham sua prpria transferncia de
renda, com objetivos, critrios de elegibilidade e regras de operao especfcas.
Esse alto grau de fragmentao institucional, por sua vez, provocava outro pro-
blema: cada programa atendia a um pblico diferente, ainda que parcialmente
sobreposto. Em consequncia, a cobertura da populao pobre do pas era limi-
tada, tanto em nmero de pessoas atendidas quanto de territrios contemplados.
Alm disso, entre 1990 e 2000, ainda era muito forte na esfera federal a ideia da
focalizao
6
das transferncias diretas de renda, no sentido do direcionamento
desse tipo de interveno apenas aos mais pobres entre os pobres.
4. Segundo Suplicy (2002), em 1995 e 1996, j havia projetos de lei na Cmara Federal e no Senado, propondo pro-
gramas de renda mnima associada educao. Esses projetos teriam inspirado a Lei n
o
9.533, de 10 de dezembro
de 1997, autorizando o governo federal a subsidiar 50% dos gastos dos municpios com programas de renda mnima
associados a aes socioeducativas. Em 1999, poucos municpios haviam criado programas desse tipo e os que os
criaram concediam benefcios muito baixos populao.
5. O Programa de Garantia de Renda Mnima vinculado educao (Bolsa Escola) foi criado pela Lei n
o
10.219, de
11 de abril de 2001 (Lei Jos Roberto Magalhes Teixeira); o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada sade
(Bolsa Alimentao) foi institudo pela Medida Provisria n
o
206-1, de 6 de setembro de 2001; o Programa de Erradi-
cao do Trabalho Infantil (Peti) regido pela Portaria MPAS/SEAS n
o
458, de 4 de outubro de 2001; o Programa Bolsa
Renda foi criado pela Medida Provisria n
o
2.2.03, de 8 de agosto de 2001 e convertido na Lei n
o
10.548, de 14 de
maio de 2002; o Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano foi criado em 2001 como parte do
Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil; o Programa Bolsa Qualicao foi criado pela
Medida Provisria n
o
1.726, de 3 de novembro de 1998; e o Programa Auxlio-Gs foi institudo pelo Decreto n
o
2, de
24 de janeiro de 2002.
6. Fonseca (2008) diferencia a concepo substitutiva da concepo complementar de focalizao. A primeira cor-
responde ideia de progressividade, segundo a qual os segmentos da populao em situao mais precria devem
ter prioridade de acesso s prestaes sociais, e a segunda ideia de seletividade, segundo a qual apenas esses
segmentos devem ter acesso proteo social estatal, restando aos demais a proviso de bem-estar por meio do
mercado e/ou da famlia. A autora acredita que a noo de focalizao complementar permite superar a oposio
entre seletivismo e universalismo.
O Programa Bolsa Famlia e a Proteo Social no Brasil
59
Associada defesa da transitoriedade das transferncias de renda, que teriam
carter emergencial, a ideia de focalizao evidenciava a fora do paradigma do mrito
naquele contexto. De acordo com tal paradigma, a proviso de bem-estar por outros
meios alm da insero no mercado de trabalho ou de capitais vista com extrema
suspeio. Nesse sentido, a proliferao dos programas federais de transferncia de
renda nos anos 2000 pode parecer paradoxal. Contudo, o emprego do modelo PTRC
solucionou tal paradoxo, pois investimento no capital humano dos segmentos mais
pobres legitimava, ainda que parcialmente, a elevao de seu patamar de renda via
transferncias governamentais. Pode-se dizer que os PTRC promoveram a conciliao
entre o paradigma do mrito e o paradigma dos direitos socioassistenciais.
7

O boom dos programas de transferncia de renda no segundo governo
FHC tambm gerou problemas operacionais, como a multiplicidade de bases
de dados para identifcao e seleo dos benefcirios dos programas. No havia
como saber se a mesma pessoa estava acumulando benefcios, o que, obviamente,
levava a um uso pouco racional dos recursos pblicos destinados aos programas
de transferncia de renda. A instituio do Cadastro nico de Programas Sociais
do Governo Federal, em 2001,
8
mostra que o governo federal estava ciente do
problema. No entanto, o Cadastro nico s foi implantado de fato no primeiro
governo Lula. No incio de 2005, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome iniciou um processo de diagnstico da qualidade dos registros
cadastrais, seguido de uma ampla mobilizao dos estados e municpios para atu-
alizao e complementao desses registros e incluso de mais famlias de baixa
renda nessa base de dados. Hoje, o Cadastro nico rene informaes sobre as
caractersticas socioeconmicas de mais de 20 milhes de famlias brasileiras.
A instituio do Programa Bolsa Famlia (PBF), em outubro de 2003,
9
repre-
senta uma ruptura com o paradigma de proteo social ento vigente. O PBF unifca
o pblico-alvo, os critrios de elegibilidade e a estrutura de gesto dos programas
de transferncia de renda ento existentes.
10
No entanto, o programa inovou prin-
cipalmente ao estabelecer a meta de atender ao universo da populao em condi-
o de pobreza, feito sem precedentes na histria da assistncia social no Brasil.
Outro aspecto importante foi a opo pelo modelo PTRC no processo de unifcao
7. Para a caracterizao das vises de proteo social no Brasil, ver Cotta (2009, captulo 4).
8. Criado pelo Decreto n
o
3.877, de 24 de julho de 2001 e regulamentado pelo Decreto n
o
6.135, de 26 de junho
de 2007.
9. O desenho do PBF foi denido pela Lei n
o
10.836, de 9 de janeiro de 2004 e pelo Decreto n
o
5.209, de 17 de se-
tembro de 2004. Em um primeiro momento, o Bolsa Famlia se concentra na faixa etria de 0 a 15 anos, mas, a partir
de 2008, com a criao do benefcio varivel jovem, passa a atender tambm a populao de 16 e 17 anos, por meio
de alterao produzida pela Lei n
o
11.692/2008.
10. O PBF foi lanado em outubro de 2003, reunindo os seguintes programas: Carto Alimentao, Bolsa Escola
(PBES), Bolsa Alimentao (PBAL) e Auxlio-Gs. Criado em fevereiro de 2003, o Programa Nacional de Acesso Ali-
mentao (PNAA) ou Carto Alimentao (Lei n
o
10.689, de 13 de junho de 2003) era um programa de transferncia
de renda do tipo Cupom Alimentao, inspirado no programa Food Stamps norte-americano.
das transferncias de renda federais.
11
Em consequncia, os benefcios fnanceiros
do programa foram vinculados a um conjunto de condicionalidades em educao e
sade a serem cumpridas pelas famlias atendidas.
As condicionalidades diferenciam os PTRC de outros tipos de transferncias de
renda governamentais. Originalmente, elas constituem um sistema de induo que
busca afetar o comportamento dos membros adultos das famlias vulnerveis, por meio
da associao de um prmio fnanceiro a decises consideradas socialmente timas,
como o investimento na sade e educao das prximas geraes. Nesse sentido, elas
estabelecem um elo causal entre as transferncias no presente e a emancipao futura
das crianas e jovens das famlias atendidas, via melhoria do seu nvel educacional.
Por meio desse mecanismo, os PTRC contribuiriam para reduzir progressivamente o
contingente de pessoas atendidas por programas assistenciais uma qualidade para
aqueles que acreditam que programas desse tipo tm de ser temporrios.
A adoo do modelo PTRC no primeiro ano de governo do presidente Lula, que,
desde a campanha eleitoral, havia se comprometido com uma agenda progressista na
rea social, provocou resistncias por parte de segmentos que consideravam tal modelo
um resqucio da orientao neoliberal dos anos 1990 e 2000. Por outro lado, durante
a formulao do Bolsa Famlia, atores-chave do novo governo defendiam que no se
deveria apenas dar o peixe, mas tambm ensinar a pescar . Essa posio se devia, basi-
camente, a dois fatores: a importncia da tica do trabalho entre atores vinculados ao
movimento sindical e o sentimento de que a sustentabilidade poltica do novo programa
dependia de uma sinalizao clara de que se tratava de uma interveno distinta das
velhas prticas assistencialistas e clientelistas. A manuteno do modelo PTRC permitiu
vincular a agenda de combate fome e pobreza agenda da educao e da sade.
12
2 DESAFIOS DA IMPLEMENTAO DO PBF: 2003 A 2010
O Bolsa Famlia percorreu um longo caminho desde sua criao, em 2003. Atu-
almente, o programa se tornou uma aparente unanimidade, sendo defendido pela
maioria dos organismos internacionais, por vrios segmentos da sociedade e prati-
camente por todos os candidatos das eleies presidenciais de 2010. No entanto,
nem sempre foi assim. Os primeiros anos do Bolsa Famlia foram marcados por
crticas esquerda e direita.
13
Cabe indagar, no entanto, se a intensidade das
crticas se devia apenas, ou principalmente, aos problemas que se apresentavam
nos primrdios do programa.
11. A maior parte das discusses que levaram unicao dos programas de transferncia de renda do governo federal
ocorreu na Cmara de Poltica Social do Conselho de Governo, criada em 1996 e reformulada pelo Decreto n
o
4.714,
de 30 de maio de 2003.
12. No entanto, como aponta Lindblom (1979), a escolha de uma alternativa de poltica no signica necessariamente
que as alternativas concorrentes tenham sido eliminadas: elas permanecem circulando no plano das representaes
sociais, e seus defensores continuam trabalhando para concretiz-las, ainda que parcialmente.
13. A respeito das crticas da mdia ao PBF, ver Lindert e Vicentini (2008).
61
O perodo 2003/2004 foi marcado por grandes difculdades operacionais e
polticas: o desafo enfrentado pelos primeiros gestores do programa era monu-
mental. A unifcao das transferncias federais de renda foi como trocar o pneu
com o carro andando: era preciso colocar de p um novo programa e gerenciar
a herana dos programas remanescentes, que tinham objetivos, regras e esquemas
operacionais inconsistentes entre si, sem provocar descontinuidade no pagamento
dos benefcios ou perdas fnanceiras para as famlias atendidas. O Bolsa Famlia
emergiu gradativamente desse processo. Em um primeiro momento, a acelerada
expanso da cobertura se deveu migrao de benefcirios elegveis dos progra-
mas remanescentes. Mais tarde, famlias com perfl PBF que ainda no recebiam
transferncias de renda passaram a ser includas no programa.
A partir de meados de 2004, o PBF foi alvo de crticas que se referiam,
principalmente, a acusaes sobre a baixa qualidade dos registros do Cadastro
nico, o atendimento de famlias fora do perfl de renda do PBF e a interrupo
no acompanhamento das condicionalidades em educao e sade. A tese domi-
nante era que no governo Lula teria havido um retrocesso na gesto das transfe-
rncias federais de renda em relao ao governo FHC. Alegava-se, por exemplo,
que o governo federal estaria colocando a perder a experincia bem-sucedida do
Bolsa Escola ao no se empenhar no monitoramento da frequncia dos alunos de
famlias do PBF. A repercusso de tais crticas evidenciou a debilidade do apoio
aos programas de transferncia de renda naquela conjuntura. Em consequncia,
houve mudanas em vrios atores-chave do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), as quais provocaram uma infexo importante
no PBF. O Programa aderiu explicitamente ao modelo PTRC, afastando-se da
renda bsica de cidadania, referncia importante nos dois primeiros anos do Bolsa
Famlia, como se discutir adiante.
O perodo 2005/2006 foi marcado pela inteno de complementar e aper-
feioar a regulamentao do PBF. Isso fca claro quando se observa a publica-
o de um grande nmero de normas referentes concesso e pagamento de
benefcios e ao acompanhamento de condicionalidades, o que, neste ltimo caso,
envolveu um esforo de articulao entre o MDS, o MEC e o MS. Contudo,
talvez o mais importante nesse perodo tenha sido o estabelecimento das bases da
gesto descentralizada do programa, por meio da defnio das responsabilidades
dos entes federados e da obrigatoriedade da adeso formal dos municpios ao
PBF.
14
No teria sido possvel levar adiante uma iniciativa desta envergadura sem
um arranjo institucional e uma estratgia operacional que levasse em conta o
desenho federativo do pas. Em larga medida, a deciso de fortalecer a gesto
14. A Portaria GM/MDS n
o
246, de 20 de maio de 2005, regulamenta a adeso dos municpios ao PBF. A Portaria GM/
MDS n
o
360, de 12 de julho de 2005, regulamenta a adeso dos estados ao programa.
descentralizada do Programa,
15
por meio de instrumentos como o ndice de Ges-
to Descentralizada estadual e municipal, por exemplo, foi fundamental para o
sucesso do PBF.
16
Em junho de 2006, a meta de cobertura da populao-alvo foi
atingida: o programa chegou a aproximadamente 11,16 milhes de famlias, ou
44,6 milhes de pessoas.
17
Os avanos obtidos nos dois anos anteriores possibilitaram que o Bolsa
Famlia alcanasse um novo patamar em 2007 e 2008. A crise de legitimidade do
programa havia passado, pelo menos temporariamente, permitindo que o debate
se concentrasse em temas relativos aos prximos passos a serem dados. Na poca,
o MDS afrmou a inteno de completar o desenho do PBF ao abordar ques-
tes que haviam fcado em segundo plano at ento, como o prazo mximo de
permanncia no programa.
18
Tambm se decidiu ampliar o pblico-alvo do PBF
por meio da criao do Benefcio Varivel Jovem, destinado aos membros de 15 a
17 anos das famlias benefcirias
19
.
Outro aspecto importante desse perodo, que coincidiu com o incio do
segundo governo do presidente Lula, foi a discusso sobre as chamadas portas de
sada do programa. Alguns atores defendiam que se deveria encampar essa nova
agenda, pois o PBF teria superado a maior parte de seus problemas operacionais
e alcanado a meta de cobertura da populao-alvo. Esse argumento refetia a
posio de boa parte da imprensa e dos formadores de opinio, para quem trans-
ferncias diretas de renda s se justifcam se forem emergenciais, devendo ser
descontinuadas assim que a situao que lhes deu origem desaparecer. Caso tal
situao persista, como frequentemente ocorre, recomenda-se a criao de um
mecanismo que assegure a diminuio progressiva do contingente atendido por
esse tipo de programa: as famosas portas de sada.
15. Desde o segundo semestre de 2005, o MDS repassa recursos para apoiar o fortalecimento da gesto descentra-
lizada do PBF.
16.

O ndice de Gesto Descentralizada (IGD), criado pela Portaria GM/MDS n
o
148, de 27 de abril de 2006, e o ndice
de Gesto Descentralizada Estadual (IGDE), criado pela Portaria GM/MDS n
o
76, de 6 de maro de 2008, so indica-
dores que medem a qualidade da gesto municipal do PBF. Com base neles, o MDS repassa recursos aos municpios e
estados para apoio gesto do programa.
17. Evoluo do nmero de famlias beneciadas pelo PBF: em 2003, 3,6 milhes de famlias (32% da meta); em 2004,
6,6 milhes de famlias (58% da meta); em 2005, 8,7 milhes de famlias (77% da meta); em 2006, 11,0 milhes de
famlias (100% da meta); em 2007, 11,0 milhes de famlias; em 2008, 10,6 milhes de famlias; e em 2009, 12,4
milhes de famlias (96% da nova meta do programa).
18. De acordo com o Art. 21 do Decreto n
o
6.392, de 12 de maro de 2008, a concesso dos benefcios do PBF tem
carter temporrio e no gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famlias para receber tais benefcios ser
obrigatoriamente revisada a cada perodo de dois anos. O decreto tem dois efeitos: estabelece a validade de dois
anos para as informaes das famlias inscritas no Cadastro nico e determina a realizao de um processo de reviso
dos cadastros das famlias beneciadas pelo PBF a partir de 2009.
19. O Benefcio Varivel Jovem (BVJ) foi criado pela Portaria GM/MDS n
o
551, de 9 de novembro de 2005. A ampliao
da faixa etria de atendimento do Programa Bolsa Famlia para adolescentes de 16 e 17 anos, a partir de maro de
2008, objetivou aumentar a escolaridade dos adolescentes, reduzir a evaso escolar e promover o retorno escola
daqueles que abandonaram os estudos, colaborando na reduo do ciclo da pobreza entre geraes. At o nal do
exerccio de 2009 foram beneciados aproximadamente 2,2 milhes de jovens nessa faixa etria.
63
Nessa linha de raciocnio, um bom programa de transferncia de renda
aquele que tem um mecanismo ejetor de benefcirios, ou seja, um mecanismo
que promova a rpida absoro da populao atendida no mercado de trabalho
e/ou que incentive seu direcionamento a atividades que gerem renda. Em outras
palavras, tais programas devem minimizar o perodo durante o qual a proviso
de bem-estar dos benefcirios feita por intermdio de transferncias governa-
mentais, fnanciadas por contribuies da parte produtiva da sociedade. A ideia,
curiosamente defendida esquerda e direita, agilizar a transio dos benefcirios
do mundo da dependncia/heteronomia para o mundo do trabalho/autonomia.
O PBF reinterpretou a agenda das portas de sada ao incentivar a
criao de oportunidades de desenvolvimento para as famlias beneficirias,
o que bem diferente de instituir mecanismos para retir-las do programa
o quanto antes.
20
Parte-se da premissa de que legtima a proviso de segu-
rana de renda pelo Estado aos segmentos mais vulnerveis da populao, no
apenas porque se trata de garantir seus direitos de cidadania, mas tambm
porque tais segmentos contribuem, e muito, para a arrecadao de impostos
em um sistema tributrio regressivo como o nosso. Alm disso, o desafio
transformar os programas de transferncia de renda na porta de entrada
desses segmentos no sistema de proteo social brasileiro. Em vez de apontar
aos pobres a porta de sada, o desafio fazer que eles acessem os benefcios
e servios a que tm direito e permaneam usufruindo deles o tempo que
for necessrio.
O perodo 2009-2010 se caracteriza por medidas voltadas consoli-
dao do PBF, j preparando a transio para o novo governo, em 2011.
Em 2009, os mecanismos de dimensionamento da populao-alvo do pro-
grama foram aprimorados por meio da incorporao de metodologias para
aferir a volatilidade da renda dos segmentos mais vulnerveis da populao
e estimar a magnitude da pobreza nos territrios (SOARES, 2009; IBGE,
2009). Com base nesses estudos, houve a expanso do atendimento do PBF,
com a incorporao de mais 1,6 milho de famlias em 2009 e 2010. Outra
medida importante, ainda em 2009, foi o incio da reviso cadastral dos bene-
fcirios do Programa. A atualizao bianual dos dados socioeconmicos das
famlias um processo contnuo e de extrema relevncia, pois, desta forma, se
garante que o PBF de fato atenda a seu pblico-alvo e que o Cadastro nico
seja instrumento til para a formulao e implementao de polticas pelas
trs esferas de governo.
20. Ao contrrio de autores como Britto e Soares (2010, p. 12) e Soares e Styro (2009), que associam a agenda das
portas de entrada ao modelo da renda de cidadania e agenda das portas de sada ao PBF, a anlise da trajetria
recente do programa no permite inferir que a agenda das portas de sada tenha sido escolhida como diretriz de atuao.
Outros destaques do perodo 2009-2010 so o desenvolvimento do Sis-
tema de Gesto do Programa Bolsa Famlia (SigPBF), que integrar os diver-
sos sistemas operacionais existentes na SENARC/MDS, e os desdobramentos
recentes relativos s condicionalidades. Em 2009, foi aprovado pela Comisso
Intergestores Tripartite da Assistncia Social o Protocolo de Gesto Integrada de
Benefcios e Servios no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas),
que defne procedimentos para acompanhamento familiar dos benefcirios do
PBF, do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e do Programa de Erradi-
cao do Trabalho Infantil (Peti) pelos Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras e Creas). A estratgia de acompanhamento familiar um marco
para o PBF, pois ela assinala vrios movimentos importantes: a integrao entre
benefcios e servios na prestao de assistncia social, a aproximao entre as
reas da assistncia, sade e educao, e a consolidao do enfoque no punitivo
das condicionalidades no programa.
Como mencionado anteriormente, no modelo PTRC as condicio-
nalidades funcionam como sistemas de induo do comportamento dos
beneficirios. A lgica da interveno est voltada para o lado da demanda.
No mbito do PBF, contudo, a preocupao com a oferta est em primeiro
plano, pois se reconhece que os servios de educao e sade, apesar de
serem direitos universais garantidos pela Constituio de 1988, ainda no
esto disponveis a todos os brasileiros, em particular aos de baixa renda.
Por isso, o monitoramento das condicionalidades deve ser visto como um
sistema de vigilncia da prestao desses servios s famlias do PBF.
As famlias que no comparecem aos postos de sade ou deixam de enviar as
crianas e jovens escola geralmente se encontram em situao de extrema
vulnerabilidade. Nesses casos, cabe ao Estado atuar para remover as barreiras
de acesso dessas famlias aos servios sociais e assegurar que seus direitos de
cidadania sejam garantidos.
O objetivo desse breve resgate dos marcos da execuo do PBF de 2003 a
2010 foi salientar a complexidade dos desafos enfrentados nos ltimos sete anos.
Como mencionado anteriormente, tais desafos tm a ver, em grande medida,
com a pretenso do programa de alcanar a totalidade da populao pobre no
pas, o que requer um esforo sem precedentes de articulao entre esferas de
governo. Por sua vez, o formato PTRC exige um alto grau de coordenao entre
os setores de atuao do Estado, o que, como mostra a experincia recente, no
ocorre naturalmente. muito mais fcil falar em intersetorialidade do que tra-
balhar intersetorialmente. O PBF conseguiu estabelecer as bases da relao entre
assistncia social, sade e educao, mas ainda h muito o que fazer para institu-
cionalizar tal parceria.
65
3 O PBF HOJE
O Programa Bolsa Famlia operou, em 2010, em uma escala ainda maior do
que vinha fazendo no perodo 2006-2008. Atualmente, o Programa atende a
12,6 milhes de famlias, o que corresponde a cerca de 50 milhes de pes-
soas, ou 26% da populao brasileira. A expectativa que se chegue, em 2011,
a 12,9 milhes de famlias. A Unio, os 26 estados, o Distrito Federal e os
5.565 municpios participam da gesto compartilhada do PBF. Mensalmente,
o governo federal repassa cerca de R$ 1 milho aos estados e R$ 24 milhes aos
municpios para fortalecer a gesto local do programa. Desde 2006, quando o
ndice de Gesto Descentralizada (IGD) foi criado, as transferncias da Unio
aos entes federados foram da ordem de R$ 1,02 bilho.
21
Mensalmente, R$ 1,2
bilho so pagos s famlias benefciadas pelo programa, que recebem em mdia
R$ 95,00. Em 2009, 2,6 milhes de famlias foram mobilizadas para atualizar
seus dados cadastrais; em 2010, 1,1 milho de famlias esto passando pelo
mesmo processo.
O acompanhamento das condicionalidades tambm uma ao de larga
escala. At dezembro de 2009, monitorou-se o acesso de 6,3 milhes de famlias
aos servios de sade bsica. Na educao, monitorou-se a frequncia escolar de 14
milhes de alunos entre 6 e 15 anos e de 1,7 milho de alunos entre 16 e 17 anos.
Atualmente, cerca de 5,1 mil famlias que no conseguiram cumprir as condiciona-
lidades esto em processo de acompanhamento.
22
Apesar desta magnitude, o PBF
tem um custo operacional relativamente baixo, fcando abaixo dos 4% do valor
gasto com benefcios.
Outra maneira de avaliar o que o PBF hoje analisando os efeitos que
o programa tem produzido em diversos indicadores sociais. H muitos estudos
sobre os resultados e impactos do Bolsa Famlia, que, geralmente, se referem s
seguintes reas: desigualdade, pobreza, educao, sade, segurana alimentar e
nutricional e trabalho. Os estudos sobre desigualdade e pobreza so os que cha-
mam mais ateno, pois eles fornecem argumentos para os defensores e detratores
dos PTRC. De maneira geral, pode-se dizer que o PBF deu uma contribuio
importante para a reduo da desigualdade nos ltimos anos. Segundo Soares et
al. (2006), entre 2004 e 2006 o Programa foi responsvel por 21% da reduo
observada no ndice de Gini.
21. O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) utilizado para mensurar a efetividade da gesto municipal. O ndice
varia de 0 (valor mnimo) a 1 (valor mximo). A mdia encontrada para os municpios no primeiro ano do IGD (2006)
foi de 0,71. Em 2010, a mdia est em torno de 0,80.
22. Os dados sobre acompanhamento familiar passaram a ser inseridos em um mdulo do Sistema de Gesto de
Condicionalidades (Sicon). De dezembro de 2009 a junho de 2010, 2.662 famlias foram inseridas no processo de
acompanhamento familiar, em 377 municpios de 24 estados. Das famlias em acompanhamento, 1.039 (39%) esto
com interrupo temporria dos efeitos sobre o descumprimento de condicionalidades da famlia e/ou do jovem por
um prazo de seis meses.
Os efeitos do PBF sobre a pobreza tambm so signifcativos, mas impor-
tante lembrar que o Programa tem maior impacto sobre a extrema pobreza do que
sobre a pobreza, dado o valor modesto dos benefcios pagos s famlias, que tm
papel de complementao, e no de substituio de renda. Por isso, o impacto
do PBF aparece mais em medidas sensveis ao que ocorre na cauda inferior da
distribuio de renda, como o hiato de pobreza e a severidade da pobreza.
23
Para
Soares et al. (2006), o programa responde pela reduo do hiato de pobreza em
18% e por cerca de um quarto da reduo na severidade da pobreza (de 5,9%
para 4,6%). De acordo com o Perfl das Famlias Benefcirias do PBF em 2009,
de 12,4 milhes de famlias ento benefcirias, cerca de 4,3 milhes superaram a
linha da extrema pobreza (R$ 70,00 per capita/ms) graas participao no Pro-
grama. Os benefcios do Bolsa Famlia provocaram um aumento mdio de 48,7%
na renda familiar mensal per capita da populao atendida (de R$ 48,69 para R$
72,42). Nas regies Norte e Nordeste, o aumento da renda familiar devido ao
benefcio chega a 60% (MDS, 2010). A regularidade das transferncias auxilia
ainda o planejamento fnanceiro das famlias de baixa renda.
O Programa Bolsa Famlia tambm tem repercusses positivas nas reas de
educao, sade e segurana alimentar e nutricional. Dados do MEC indicam que
o abandono escolar dos estudantes benefcirios menor do que o do total dos estu-
dantes da rede pblica, tanto na educao fundamental quanto no ensino mdio.
Quanto aprovao dos benefcirios na educao fundamental, apenas um
pouco inferior encontrada para o total dos alunos da rede pblica (80,5% contra
82,3%), mas bastante superior no caso do ensino mdio (81,1% contra 72,6%).
24

Os resultados da 2
a
Rodada da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa
Famlia (AIBF II), divulgados em agosto de 2010, tambm evidenciam o efeito
positivo da participao no PBF na rea de educao. De acordo com essa pes-
quisa, as crianas e adolescentes (de 6 a 17 anos) do Bolsa Famlia tm uma taxa
de matrcula 4,4 pontos percentuais (p.p.) maior que as no benefcirias de igual
perfl socioeconmico. Esse efeito maior na regio Nordeste. A pesquisa mostra
ainda que as crianas e adolescentes do Bolsa Famlia tm taxa de progresso
escolar 6,0 p.p. maior do que as no benefcirias.
A AIBF II tambm traz boas notcias na sade. Constatou-se que a parti-
cipao no PBF aumenta a busca por servios: as mulheres grvidas benefcirias
tiveram em mdia 1,5 mais consultas de pr-natal que as grvidas no benefcirias.
23. O hiato de pobreza representa a diferena entre um dado nvel de renda e o valor da linha de pobreza; ele permite
distinguir os muito pobres dos pouco pobres. A severidade da pobreza um ndice sensvel distncia entre a renda
dos indivduos mais pobres e a linha de pobreza. Quanto mais indivduos houver cuja renda se distancie muito da linha
de pobreza, maior a severidade da pobreza.
24. Os dados foram produzidos pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade Secad/MEC,
com base no cruzamento dos dados do Educacenso e do Sistema Presena.
67
Outros impactos positivos do programa foram os ganhos do peso por altura das
crianas benefcirias entre 2005 e 2009, e o fato de as crianas de at 6 meses terem
recebido as sete vacinas prescritas em proporo maior (15 p.p.) que as no benef-
cirias. O Ministrio da Sade (BRASIL, 2009a) j havia detectado a contribuio
do PBF na reduo do dfcit de peso por idade das crianas benefcirias.
No campo da segurana alimentar e nutricional, constatou-se que cerca de
20% dos 50% de reduo da desnutrio de 1996 a 2006 se deve ao aumento
do poder aquisitivo da classe E, segmento da populao atendido pelo Bolsa
Famlia (MONTEIRO et al., 2009). Tambm houve melhorias na qualidade
e quantidade do consumo alimentar das famlias benefcirias do programa
(IBASE, 2008).
4 OS PRXIMOS PASSOS DO PBF
4.1 Melhorar o PBF ou transform-lo em outro programa?
s vsperas de um novo governo, o debate sobre o papel do Estado na proviso
de bem-estar aos cidados tende a se acirrar. Em consequncia, tambm aforam
diversas posies sobre o futuro dos programas de transferncia de renda e,
em particular, sobre o futuro do Bolsa Famlia. No calor do debate, s vezes
difcil diferenciar as propostas de aperfeioamento do PBF das propostas de
transform-lo em outro tipo de interveno. O objetivo desta seo estabele-
cer tais diferenas e, em um segundo momento, refetir sobre os rumos que o
Bolsa Famlia poder tomar nos prximos anos.
4.1.1 Bolsa Famlia e Renda Bsica de Cidadania
O debate sobre a renda bsica de cidadania exemplifca a pretenso de trans-
formar o PBF em algo que ele no , ou seja, uma transferncia de renda
universal sem condicionalidades. O Bolsa Famlia foi desenhado e tem sido
implementado de acordo com o modelo PTRC. Logo, trata-se de uma ini-
ciativa que, por defnio, no se reduz entrega de benefcios fnanceiros s
famlias. O fato de elas acessarem um dado conjunto de servios em sade
e educao considerado to ou mais importante do que o recebimento de
repasses fnanceiros, uma vez que, segundo a lgica desse tipo de interveno,
tal acesso propiciaria a mobilidade social futura das famlias atendidas. Nesse
sentido, as condicionalidades so a alma do modelo PTRC. No caso do Bolsa
Famlia, as condicionalidades tambm so fundamentais, na medida em que
asseguram o direito de acesso dos benefcirios a servios sociais universais.
Contudo, paradoxalmente, ao longo dos quase sete anos de existncia do PBF,
a dimenso da transferncia de renda quase sempre esteve mais em evidncia
do que a dimenso das condicionalidades. A que isso se deve?
Para alguns autores, a explicao seria a natureza ambivalente do PBF
(SOARES; STYRO, 2009; BRITTO, 2008a). O desenho do programa refeti-
ria tal natureza ao prever dois tipos de benefcios fnanceiros: o benefcio bsico
e os benefcios variveis. As condicionalidades se aplicam apenas aos benefcios
variveis, pois o benefcio bsico incondicional: atendidos os critrios de ele-
gibilidade, as famlias em extrema pobreza no tm de cumprir nenhuma outra
exigncia alm da atualizao peridica de seus dados cadastrais.
25
Pode-se dizer,
portanto, que o PBF tem elementos tanto do modelo da renda bsica de cidada-
nia, o benefcio bsico, quanto do modelo PTRC, o benefcio varivel. Isso explica
por que algumas vezes ele descrito como um programa de renda mnima com
condicionalidades.
As ambiguidades do discurso sobre o PBF no foram eliminadas com a
transferncia da coordenao do programa da Presidncia da Repblica para o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em janeiro de 2004.
O prprio fato de a unidade responsvel pela execuo do programa ter sido
denominada Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) evidencia
isso. A mensagem implcita era que o PBF seria o primeiro passo para a implanta-
o de um programa de renda mnima no pas quando houvesse condies fscais
e polticas adequadas. No por coincidncia, a lei que cria o PBF e a lei que cria a
renda bsica de cidadania foram publicadas quase ao mesmo tempo.
26

A atuao dos primeiros gestores do PBF pode ser interpretada nesse
contexto. Premidos pela urgncia de expandir rapidamente o programa
usando cadastros de benefcirios com informaes de baixssima qualidade
, eles acabaram no priorizando o acompanhamento das condicionalidades
no primeiro semestre de 2004. Contudo, essa era uma rea que necessitava
de muito investimento. Mesmo o Bolsa Escola, um dos maiores programas
remanescentes do governo FHC, no contava com um sistema de monitora-
mento da frequncia escolar que abrangesse a totalidade dos alunos e escolas
com a periodicidade desejada. No entanto, os primeiros gestores do PBF
partiram do suposto de que as agendas da renda bsica de cidadania (RBC)
e do paradigma do desenvolvimento humano eram compatveis, percepo
25. O benefcio varivel destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de pobreza e extrema pobreza
e que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas at 12 anos ou adolescentes at 15 anos. O benefcio
bsico destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de extrema pobreza (Lei n
o
10.836, de 9 de
janeiro de 2004, Art. 2
o
).
26. A Medida Provisria n
o
132, de 20 de outubro de 2003, que criou o PBF, foi convertida em lei em janeiro de 2004,
um dia aps a sano da Lei n
o
10.835, de 8 de janeiro de 2004, que institui a Renda Bsica de Cidadania. Esta lei
institui o direito de todos os cidados brasileiros e estrangeiros que vivam no Brasil h pelo menos cinco anos, no
importando sua condio socioeconmica, de receberem anualmente um benefcio monetrio, cujo valor deve ser igual
para todos e suciente para atender s despesas mnimas de cada pessoa com alimentao, educao e sade. Apesar
da abrangncia universal, a renda bsica comearia a ser implementada de maneira gradual, a partir de 2005, a critrio
do Poder Executivo, com prioridade para as camadas mais necessitadas da populao. Alm disso, a determinao do
valor do benefcio deveria levar em conta o grau de desenvolvimento do pas e suas possibilidades oramentrias.
69
que se revelou equivocada. No fnal do primeiro semestre de 2004, o PBF
foi duramente atacado sob a acusao de que o acompanhamento das condi-
cionalidades havia sido indevidamente suspenso. Tais crticas explicitaram as
diferenas entre essas perspectivas de proteo social e seus respectivos mode-
los de interveno, a renda bsica de cidadania e o modelo PTRC.
27

Esse breve retrospecto da trajetria do Bolsa Famlia evidencia que a renda
bsica de cidadania e o modelo PTRC so intervenes bastante distintas, como
enfatizam Britto e Soares (2010). Segundo esses autores, a proposta de criar uma
transferncia de renda universal e no condicionada no est nem na agenda do
governo, nem na do Congresso Nacional. Apesar de o PBF atender a um grande
contingente populacional, e mesmo considerando as medidas tomadas recente-
mente no sentido de ampliar a cobertura do pblico-alvo e aumentar a perma-
nncia no programa, no resta dvida de que se trata de uma iniciativa voltada s
famlias mais pobres.
Ainda segundo Britto e Soares (2010), outra diferena importante entre a
renda bsica de cidadania e o modelo PTRC tem a ver com a unidade de refe-
rncia de cada tipo de interveno. No mbito da RBC, parte-se do suposto do
direito individual renda como condio de cidadania (FONSECA, 2001); no
mbito dos PTRC, parte-se do suposto de que o locus primrio de proviso de
bem-estar a famlia, dada a importncia atribuda manuteno dos vnculos
e da solidariedade nesse contexto. O Estado atua fortalecendo o ncleo familiar,
seja complementando renda para garantir o atendimento de necessidades bsicas,
seja criando condies para o desenvolvimento das capacidades de seus membros.
Nesse sentido, pode-se dizer que os PTRC contriburam de forma decisiva para
colocar em evidncia a noo de famlia, que de fundamental importncia para
a poltica de assistncia social, por exemplo.
Pelo que foi dito at aqui, fca claro que o nvel de consenso para imple-
mentar uma transferncia de renda condicionada no o mesmo que o necessrio
para implementar uma transferncia universal no condicionada. A sociedade
brasileira conviveu por tanto tempo com a desigualdade que naturalizou essa situ-
ao perversa. Por isso, ainda h muitos que se opem redistribuio de renda
ou s admitem iniciativas vinculadas, de alguma forma, ao paradigma do mrito.
E a maneira clssica de estabelecer tal vnculo tem sido a associao entre a agenda
da proteo social e a agenda da educao, vista por muitos como uma panaceia.
27. Campos Filho (2007) descreve as tenses que marcaram o processo de regulamentao do acompanhamento das
condicionalidades no mbito do governo federal. A oposio a esse processo vinha das seguintes frentes: atores que
consideravam inadequada a imposio de condies para a garantia do Direito Humano Alimentao Adequada
(DHAA); atores das reas de sade e da educao, para quem o PBF contrariava o princpio da universalidade ao
priorizar o atendimento das famlias benecirias; de atores segundo os quais o programa no interferia no principal
problema da educao, a qualidade; e, nalmente, de atores ligados gesto local que consideravam o controle das
condicionalidades do PBF um fardo adicional.
Contudo, os defensores da renda bsica de cidadania geralmente no reconhecem
a complexidade do debate. Por isso, as crticas que dirigem ao PBF acabam se
transformando em fogo amigo, ou seja, eles contribuem inadvertidamente para
fortalecer os argumentos dos setores mais conservadores da sociedade, que repu-
diam transferncias de rendimentos para a parte no produtiva da populao.
Alm disso, importante distinguir trs tipos de argumentos crticos difundidos
pelos defensores da renda bsica de cidadania: os que se referem s polticas de combate
pobreza e aos PTRC em geral, os que se referem aos PTRC na Amrica Latina, e os
que se referem especifcamente ao PBF. Infelizmente, nem sempre essas distines so
feitas, o que torna difcil um debate esclarecido. As crticas de carter geral se concentram
em dois pontos fundamentais: o carter seletivo ou focalizado desse tipo de interveno
e a imposio de condies para o recebimento das transferncias monetrias. Essas
duas caractersticas do desenho do PTRC produziriam uma srie de distores e con-
sequncias negativas, entre as quais o enfraquecimento dos sistemas de proteo social
e a prevalncia de uma postura paternalista do Estado em relao populao pobre.
28

Quando se referem aos PTRC da Amrica Latina e do Brasil, os defenso-
res da renda bsica de cidadania buscam combinar argumentos normativos e
empricos, com a inteno de mostrar o que no deu certo na implementao
de um modelo considerado, por princpio, incorreto. Nessa linha de raciocnio,
aponta-se o impacto negativo dos programas de mnimos sociais monetariza-
dos sobre as instituies de proteo social e as famlias atendidas.
29
No caso
do PBF, as crticas se concentram nos seguintes aspectos: o fato de os benefcios
fnanceiros no serem direitos universais; o fato de esses benefcios no serem
garantidos a todos os indivduos elegveis por perfl de renda; a alegao de que
a elevao da renda per capita familiar levaria excluso imediata do programa;
e diversos tipos de crticas s condicionalidades, que, alm de incuas, no
seriam efetivamente monitoradas,
30
nem teriam impacto no acesso aos servios
de educao e sade.
28. Segundo Cobo, Lavinas e Veiga (2010), a seletividade das polticas de combate pobreza contraria o princpio be-
veridgiano de preveno da pobreza via universalidade da cobertura. Tais polticas tratam a pobreza aps comprovao
de nveis extremos de destituio, voltando-se somente s pessoas em situao mais crtica. As autoras associam tais
recomendaes abordagem do manejo social do risco de Holzmann e Jorgensen (2000, p. 9). Alm disso, programas
com base em testes de meios gerariam estigma, fomentando a segregao social, e teriam altos erros de excluso (sen-
do, por isso, pouco efetivos no combate pobreza). As condicionalidades, por outro lado, so descritas como a nova
roupagem das velhas prticas de controle que normatizavam a lantropia e segregavam os pobres entre merecedores
e no merecedores (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 4).
29. Nossa inteno demonstrar que a generalizao dos programas voltados para a gesto social do risco garante
apenas um nvel mnimo de segurana scio-econmica para parte do seu pblico-alvo, e, por atuarem em paralelo
aos sistemas de proteo social, tendem a debilit-los como mecanismos de preveno e enfrentamento do risco e da
precariedade e promoo da equidade e incluso social. (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 2).
30. Ademais, como sabemos, impensvel supor que haja no Brasil meios de monitorar a frequncia de aproximada-
mente 60 milhes de crianas na faixa 6-16 anos que deveriam estar todas cursando o ensino fundamental e mdio e
no apenas aquelas que so benecirias do BF. (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 29).
71
Foge aos objetivos deste texto aprofundar o debate sobre esses pontos,
mas alguns comentrios pontuais no podem deixar de ser feitos. O primeiro
que o PBF um programa com pblico-alvo e oramento defnido, nos termos
da Lei n
o
10.836/2004. Nesse sentido, o fato de no atender ao universo das
famlias elegveis tem a ver com uma caracterstica, e no com uma defcincia
da interveno. O segundo que, de acordo com as regras do PBF, as famlias
no so imediatamente desligadas do Programa por variao de renda per capita.
Elas permanecem recebendo benefcios por dois anos, perodo de validade de seus
dados cadastrais. Alm disso, a atualizao das estimativas da populao-alvo do
PBF, em 2009, levou em conta uma medida da volatilidade da renda das famlias,
que costuma ser signifcativa nos segmentos de menor poder aquisitivo.
Finalmente, grande parte das afrmaes relativas s condicionalidades
no se baseiam em investigaes empricas e/ou representativas sobre os efeitos
desses mecanismos sobre a demanda e oferta de servios de educao e sade.
31

Na verdade, elas contrariam os achados de estudos comissionados pelo Minis-
trio da Educao (MEC) e pelo Ministrio da Sade (MS) e as concluses da
2
a
rodada da Avaliao de Impacto do PBF, conforme visto na seo anterior.
As evidncias disponveis at o momento sugerem que as condicionalidades do
PBF contribuem para a induo da oferta dos servios, apesar de certamente
no serem sufcientes para resolver tal problema; provocam o enfrentamento da
questo da equidade nas redes da educao e da sade; e promovem a integrao
entre assistncia social e outras polticas universais, de maneira consistente com o
esprito da Constituio de 1988.
Esta seo procurou explicitar as diferenas entre a renda bsica de
cidadania e o modelo PTRC, alm de sumariar os principais argumentos
dos defensores da primeira modalidade de interveno. A concluso a que se
chega que, para que a RBC seja uma alternativa vivel ao modelo PTRC,
seus defensores precisam avanar no detalhamento operacional da proposta e
angariar o apoio poltico necessrio para coloc-la em prtica. Alm disso,
fundamental que se discuta o impacto das transferncias universais e no con-
dicionadas sobre a evoluo dos indicadores de desigualdade e pobreza. Essas
medidas so fundamentais para que o governo e a sociedade possam fazer uma
escolha esclarecida sobre as duas estratgias de garantia de segurana de renda
para os brasileiros mais vulnerveis.
31. A maior parte das inferncias sobre condicionalidades apresentadas no texto de Cobo, Lavinas e Veiga (2010, p.
25-32) se baseiam em dados de um levantamento feito em Recife com 17 mil famlias do PBF (Pesquisa Impactos do
Bolsa Famlia e do BPC/LOAS na Recongurao dos Arranjos Familiares, nas Assimetrias de Gnero e na Individuao
das Mulheres. Relatrio Preliminar IV. Coordenao: Prof
a
Lena Lavinas. Apoio FINEP/Prosare. Pesquisa realizada em
2007 na cidade de Recife representativa de um total estimado de quase 100 mil famlias benecirias do Programa
Bolsa Famlia).
4.1.2 O PBF e a abordagem dos direitos humanos
Os atores que promovem a abordagem dos direitos humanos e do Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA) tambm se posicionam criticamente
em relao ao PBF. Os argumentos apresentados por eles tm diversos pontos
em comum com os dos defensores da renda bsica de cidadania, que parece ser
o modelo ideal para os dois grupos. Em consequncia, tambm neste caso as
crticas dirigidas ao PBF so, na verdade, propostas para transformar o programa
em outro tipo de interveno. Como mencionado anteriormente, o PBF tem
pblico-alvo e oramento defnido. De acordo com o artigo 21 do Decreto n
o

5.209, de 17 de setembro de 2004, a concesso dos benefcios do programa tem
carter temporrio e no gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das fam-
lias ser revista a cada dois anos. Alm disso, as condicionalidades, outro ponto
duramente criticado sob o prisma dos direitos humanos, fazem parte do desenho
do PBF, nos termos da Lei n
o
10.836/2004.
A abordagem de direitos humanos defende que os Estados signatrios de
tratados internacionais devem se comprometer a desenvolver polticas pblicas
voltadas promoo desse conjunto fundamental de direitos. Tambm se assume
a indivisibilidade dos direitos humanos, o que signifca que, se determinado tipo
de direito no estiver sendo assegurado, confgura-se descumprimento integral do
compromisso do poder pblico com essa agenda. Defende-se ainda a necessidade
de uma mudana de paradigma para que a abordagem de direitos humanos seja
colocada em prtica. Tal mudana requer a afrmao de valores como a autono-
mia do cidado, por meio da superao de posturas paternalistas e autoritrias por
parte do Estado, a atuao intransigente no combate s desigualdades e discri-
minao, e a criao de instrumentos de exigibilidade dos direitos individuais e
coletivos perante o Estado.
As crticas da abordagem de direitos humanos ao PBF e ao cadastro nico do
governo federal se baseiam nos supostos e nos valores antes mencionados.
32
Elas se
subdividem nas seguintes categorias: exigibilidade, condicionalidades, linguagem
e prticas, excluso dos mais vulnerveis e incluso diferenciada de povos ind-
genas e quilombolas. H tambm recomendaes relativas ao fortalecimento das
Instncias de Controle Social (ICSs) do programa, de forma a evitar sua captura
pelo poder pblico municipal e garantir a participao efetiva de representantes
de organizaes da sociedade civil, lderes comunitrios e benefcirios do PBF.
33

Salienta-se ainda a necessidade de ampliar a oferta de programas complementares
32. As crticas da abordagem de direitos humanos ao PBF citadas nesta seo se referem, principalmente, ao contedo
de apresentao sobre o tema feita em 28 de setembro de 2010 por representante da Comisso Permanente do DHAA
do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea).
33. As ICSs devem ser intersetoriais e ter participao paritria do governo e da sociedade civil. Essas instncias tm
papel de apoiar e scalizar a implementao do PBF, em parceria com o poder pblico municipal, nos termos do Decre-
to n
o
5.209, de 17 de setembro de 2004, e da Instruo Normativa SENARC n
o
1, de 20 de maio de 2005.
73
ao PBF, principalmente programas e polticas estruturantes, como reforma agr-
ria e gerao de emprego e renda, a fm de contribuir mais efetivamente na alte-
rao das situaes causadoras da vulnerabilidade social. Finalmente, solicita-se
que o PBF se aproxime de instituies voltadas para a garantia de direitos, como
o Ministrio Pblico da Unio, dos estados, territrios e do Distrito Federal.
34
Dadas as limitaes deste texto, ser possvel abordar apenas as questes que
se referem exigibilidade e s condicionalidades do PBF. A primeira questo
fundamental para a abordagem dos direitos humanos, dado que se assume que os
cidados so titulares de direitos que o Estado tem a obrigao de garantir. Nessa
linha de raciocnio, o PBF j comea errado, pois no reconhece o direito de todos
os cidados elegveis segurana de renda via transferncias governamentais. No
obstante, recomenda-se a criao de mecanismos especfcos de exigibilidade
acessveis aos cidados, de preferncia acompanhados de aes de divulgao e
capacitao que possibilitem que eles sejam bem utilizados.
A abordagem de direitos humanos mais taxativa em relao s condi-
cionalidades do PBF. Sob essa perspectiva, vincular o direito renda e alimen-
tao adequada ao cumprimento de qualquer tipo de imposio condenvel
por princpio. Mais grave ainda que famlias possam ser excludas do programa
com base em informaes prestadas por agentes pblicos locais, pois isso refora-
ria a cultura autoritria, paternalista e no emancipatria do Estado brasileiro.
O desligamento das famlias mais vulnerveis do PBF por descumprimento de con-
dicionalidades seria uma grave violao de direitos. Por outro lado, a abordagem dos
direitos humanos recusa a noo de responsabilidades compartilhadas entre cidados
e Estado no que se refere ao acesso a servios pblicos. Apenas o Estado seria porta-
dor da obrigao de prestar servios com cobertura universal e qualidade satisfatria.
Os defensores da abordagem de direitos humanos afrmam ainda que, dada
a precariedade dos servios pblicos ofertados s famlias pobres e vulnerveis,
compreensvel que elas deixem de procurar as redes de sade e educao. Logo,
condicionar transferncias de renda ao uso de servios pblicos escassos, de m
qualidade e prestados por agentes que submetem os cidados a situaes que
ferem sua dignidade seria indefensvel. Caberia, em vez disso, responsabilizar os
agentes pblicos pelo no cumprimento de suas obrigaes, por meio de punies
administrativas e judiciais, alm de criar mecanismos para que os titulares denun-
ciem violaes a seus direitos de acesso renda, educao e sade. Em suma,
apenas a instituio da renda bsica de cidadania, universal e no condicionada,
seria consistente com o enfoque de direitos humanos.
34. O PBF j faz isso por meio da Rede Pblica de Fiscalizao (RPF), que foi criada em janeiro de 2005 para fortalecer
o controle da execuo do programa por meio de parcerias com os ministrios pblicos da Unio (MPU) e dos estados,
a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Com o intuito de fomentar a refexo, cabem alguns comentrios sobre as
crticas da abordagem de direitos humanos em relao ao PBF. A margem de
discricionariedade dos gestores do PBF est dada pelas normas que criaram e
regulamentaram o programa. Nesse sentido, reconhece-se a importncia de dar
transparncia aos critrios de elegibilidade, de investir na comunicao com ges-
tores e benefcirios e de fortalecer o controle social. No obstante, isso no altera
o fato de que o PBF tem populao-alvo, oramento defnido e cotas municipais
de atendimento da populao pobre. Isso tem implicaes diretas para o tipo de
instrumento de exigibilidade que o programa pode ter, pois o Estado no pode ser
portador da obrigao de prover direitos ainda no reconhecidos. Para mudar tal
situao, preciso alterar a lei que cria o PBF e as normas infralegais que orientam
sua implementao. Logo, os defensores de propostas alternativas devem travar
esse debate no campo da poltica. Como se ver adiante, as inmeras propostas
conservadoras de modifcao do PBF no Congresso Nacional evidenciam que
no h consenso na sociedade brasileira sobre as transferncias diretas de renda
como direito universal e no condicionado.
As mesmas restries se aplicam s condicionalidades. Por um lado, os gestores
do PBF no tm a prerrogativa de alterar esse aspecto do desenho do Programa.
Por outro, h indcios de que a existncia de condicionalidades, da forma como o
PBF as entende, tem produzido efeitos positivos. O principal deles talvez seja uma
aproximao sem precedentes entre assistncia social, sade e educao no mbito do
processo de acompanhamento familiar. Por meio desse processo, uma parte das fam-
lias que no conseguem cumprir as condicionalidades, que so as mais vulnerveis,
passam a ser acompanhadas pelos profssionais de assistncia social, que identifcam
as razes que as levam a no acessar os servios de sade e educao. De posse dessas
informaes, promove-se a articulao entre rgos de governo para que essas razes
sejam superadas e se garanta o acesso efetivo das famlias s redes de servios.
Outro aspecto positivo das condicionalidades sua capacidade de indu-
o do poder pblico. Sabe-se que a demanda por servios no sufciente para
garantir a cobertura de lacunas de oferta, mas ela cria, inegavelmente, presso
sobre os agentes pblicos, contribuindo, dessa forma, para a responsabilizao dos
mesmos. Por outro lado, no faz sentido tributar ao PBF problemas setoriais da
sade e da educao, e menos ainda argumentar que, se a qualidade dos servios
pblicos ruim, no se deve solicitar que a populao de baixa renda os utilize,
pois tal postura contribui para a manuteno do status quo. bom lembrar que as
famlias do PBF no so punidas quando no h oferta de servios.
35
35. De acordo com a regulamentao do PBF, as famlias no sero consideradas em situao de descumprimento de
condicionalidades nos casos em que que demonstrada a inexistncia da oferta dos servios, fora maior ou caso for-
tuito, alm de situaes devidamente registradas que decorram de problemas de sade ou motivos sociais reconhecidos
pelos ministrios envolvidos. Em tais situaes, no haver aplicao de qualquer efeito sobre o benefcio das famlias.
75
O fato de sade e educao serem direitos universais no signifca que tais
direitos estejam sendo de fato garantidos. Logo, um mecanismo que explicite
problemas de oferta ao direcionar as famlias mais vulnerveis s redes certamente
tem utilidade, nem que seja para impedir que tais problemas permaneam ocul-
tos. Judicializar a relao do cidado com o Estado tampouco resolve esses proble-
mas. A maior parte dos problemas de oferta tem carter estrutural, no podendo
ser solucionados do dia para a noite. Na verdade, o agente pblico muitas vezes
tambm est prestando servios em condies inadequadas e sob forte presso.
Finalmente, ao contrrio do que enfatiza a abordagem de direitos humanos, os
cidados tm, por defnio, direitos e deveres. As condicionalidades se aplicam
a famlias com crianas e adolescentes em idade escolar, a famlias com crianas
menores de seis anos e a famlias com gestantes, onde h crianas que so titulares
de direitos mesmo antes de terem nascido. Em tais famlias, os pais tm respon-
sabilidades compartilhadas com o Estado, apesar de tais responsabilidades serem
diferentes. Os primeiros so portadores da obrigao de reconhecer os direitos de
seus flhos educao e sade; o segundo portador da obrigao de garantir a
todos a oferta de servios de qualidade.
4.1.3 O PBF e o enfoque conservador
O objetivo desta seo analisar as crticas ao Bolsa Famlia por parte de atores
que tm um enfoque conservador sobre polticas redistributivas. Grosso modo,
tais crticas questionam a concepo do programa estamos fazendo a coisa
errada ou a forma como o PBF tem sido implementado estamos fazendo a
coisa certa do jeito errado. As crticas concepo do programa podem negar o
diagnstico que motivou a interveno - o problema da fome e da pobreza no
existe e/ou no tem a dimenso que se alega- ou negar o mrito do aporte de
recursos oramentrios em polticas assistenciais. Dados os limites deste texto,
nos concentraremos nesse segundo tipo de crtica.
Os ataques ao PBF sob perspectiva do gasto partem da seguinte questo: que
parcela do oramento pblico possvel e desejvel destinar assistncia social?
De maneira geral, defende-se que essa parcela deve ser sufciente para fnanciar
uma rede de proteo mnima apenas para estratos populacionais em situao de
maior vulnerabilidade e risco. Dado o suposto da escassez de recursos discricio-
nrios, a ampliao do gasto social dependeria de reformas estruturais no gasto
pblico. At que tais reformas aconteam, contudo, esse tipo de dispndio deve
ser mantido sob estrito controle.
36

36. Utiliza-se o conceito de gasto social bruto, que inclui dispndios nas reas de previdncia, assistncia, sade,
educao, moradia, habitao, saneamento bsico, amparo ao empregado, organizao agrria e Sistema S. Tam-
bm so empregados os conceitos de dispndios diretos e indiretos, que correspondem a programas nanciados por
impostos e contribuies dos benecirios e a subsdios e renncias scais, respectivamente (BRASIL, 2003a, 2005b).
Nesse debate, h os que afrmam que o gasto social excessivamente elevado;
os que o comparam a uma bomba-relgio; os que apontam o trade-of entre gasto
social e investimentos; e os que denunciam seu carter eleitoreiro. No primeiro
caso, argumenta-se que, dado o carter regressivo do gasto social, no valeria a
pena direcionar mais recursos para essa fnalidade. O potencial redistributivo do
gasto social varia de acordo com os setores de atuao estatal e os estratos popula-
cionais para os quais os recursos so direcionados. O segundo argumento enfatiza
que aumentar as despesas com a dvida social equivale a armar uma bomba-
relgio, tendo em vista a tendncia de ampliao da cobertura dos servios e a
vinculao dos diversos tipos de benefcios ao salrio mnimo. O terceiro tipo de
argumento, extremamente comum, sugere que cada real gasto com assistncia
social signifca um real a menos para as reas realmente importantes, como infra-
estrutura, educao e sade. Note-se que todos os argumentos passam ao largo da
questo do impacto distributivo do sistema tributrio, que, no caso brasileiro,
reconhecidamente regressivo.
Os defensores da perspectiva do gasto sustentam que as polticas sociais
devem ser efcientes e efcazes, com uma boa relao insumo/produto e grande
impacto em indicadores selecionados. A boa poltica assistencial, por sua vez,
deve ter como objetivos a preveno da pobreza infantil e os investimentos em
capital humano. No obstante, a postura dessa vertente em relao ao modelo
PTRC ambgua. Os aspectos positivos desse modelo seriam o carter focalizado
das intervenes, o custo relativamente baixo em termos de percentual do pro-
duto interno bruto (PIB), o impacto na pobreza e desigualdade e a contribuio
para a formao de capital humano. Os aspectos negativos seriam o baixo valor
dos benefcios, que os tornariam uma espcie de esmola, a dependncia dos bene-
fcirios desse tipo de ajuda, o desvio de recursos de investimentos produtivos e a
criao de clientelas eleitorais para o governo e seus aliados. Em suma, os PTRC
podem at ser melhores do que os outros programas assistenciais, mas no deixam
de ser extremamente problemticos.
Nesse contexto, as crticas dirigidas ao PBF por parte da imprensa e dos for-
madores de opinio fcam mais compreensveis. Ao longo dos sete anos de imple-
mentao do programa, elas se concentraram nos seguintes temas: desvios de
focalizao, denncias de lenincia no controle das condicionalidades e acusaes
de que faltam portas de sada para os benefcirios do programa. Isso mostra que
a legitimidade das transferncias de renda para a populao vulnervel em idade
economicamente ativa continua em discusso. Uma coisa o Estado direcionar
recursos para amparar crianas e jovens pobres, principalmente quando se exige
algoem troca das famlias; outra coisa retirar recursos da parte produtiva
da sociedade e entreg-los a pessoas que no se esforam o sufciente, com o
malefcio adicional de torn-las dependentes das benesses do governo da ocasio.
77
As posies mencionadas anteriormente tambm aparecem quando se
analisam os projetos de modificao do PBF que tramitam no Congresso
Nacional. Britto e Soares (2010) classificam tais projetos de lei em seis cate-
gorias, de acordo com o aspecto do programa que eles pretendem modificar:
valor dos benefcios, condicionalidades, incentivo demanda de trabalho
dos beneficirios, expanso do pblico-alvo do programa, mecanismos de
blindagem poltica e controle social, e articulao do PBF com outras pol-
ticas sociais.
37
Ainda segundo os autores, o Congresso Nacional parece ter
sido mais profcuo em projetos de lei com o objetivo de agregar novas con-
dicionalidades ao PBF ou de fomentar a participao dos beneficirios no
mercado de trabalho.
Para o senador lvaro Dias (PSDB/PR), por exemplo, o PBF um programa
limitado e emergencial, mas necessrio, pois contribui para a reduo da extrema
pobreza. Ele afrma que, durante os dois mandatos do presidente Lula, o PBF
foi desvirtuado devido ao no acompanhamento das contrapartidas em educao
e sade. Por isso, o senador Dias prope um endurecimento na cobrana das
condicionalidades, pois o Estado no pode dar nada de graa s famlias pobres
para no fomentar vcios sociais como a apatia e a dependncia. O senador Dias
tambm apresentou o Projeto de Lei do Senado (PLS) n
o
433/2008, que cria
incentivos fscais para a contratao de benefcirios do PBF pelo empresariado e
d prioridade a eles nos programas de qualifcao profssional e incluso social.
O projeto prev ainda a interrupo do pagamento dos benefcios enquanto durar
a relao de emprego e reitera que o PBF s deve contemplar pessoas que no
possuam outra fonte de renda formal.
Por sua vez, o senador Tasso Jereissati (PSDB/CE) apresentou um projeto de
lei (PLS) n
o
247/2009 que pretende instituir um benefcio varivel adicional para
os alunos que obtiverem desempenho acadmico acima da mdia apurada em
avaliao realizada pelo rgo federal competente. Esse projeto, que foi aprovado
na Comisso de Educao do Senado, defende a remunerao dos alunos que
tiverem rendimento excepcional, sob o argumento de que frequncia s aulas,
por si s, no indicativo de sucesso escolar. No se pode negar que o senador
Jereissati tenha razo quanto ao ltimo ponto: comparecer escola apenas o
primeiro passo para ter uma trajetria educacional bem-sucedida. A questo,
contudo, se os alunos das famlias mais vulnerveis devem arcar, sozinhos, com
a responsabilidade de construir tal trajetria.
37. Levantamento de Britto e Soares (2010, p. 13-25) realizado nas bases de dados da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal identicou 34 projetos de lei apresentados por deputados ou senadores diretamente afetos ao
Programa Bolsa Famlia, desde o momento em que o programa foi convertido em lei, em 2004, at o ms de maro
de 2010. Oito desses projetos j foram arquivados, outros 26 continuam em tramitao em alguma das casas do
Congresso Nacional.
O senador Cristovam Buarque (PDT/DF) tambm tem apresentado crti-
cas ao PBF. Por meio do PLS n
o
286/2009, o senador prope que o Programa
Bolsa Famlia volte a ser chamado de Programa Bolsa Escola. Ele sustenta que a
mudana do nome do programa foi um equvoco, pois teria levado as famlias a
pensar que no recebem o benefcio porque os flhos vo escola, e sim porque
so pobres. Logo, elas deduzem que se sarem da pobreza perdero o benefcio.
Em outras palavras, o programa estaria incentivando as pessoas a permanecerem
pobres, ainda que subliminarmente, em vez de lev-las a valorizar a educao de
seus flhos. Dois anos antes, o senador Cristovam apresentou um projeto de lei
propondo a criao de uma condicionalidade adicional para recebimento do bene-
fcio do extinto Bolsa Escola: a participao dos pais em reunies escolares (PLS n
o

449/2007). Por fm, em declaraes recentes, o senador tem proposto a criao de
trs programas a partir do PBF: o Bolsa Escola para famlias pobres com crianas
que estudam, o Bolsa Famlia para famlias pobres sem flhos, mas com membros
necessitados de ajuda (velhos, crianas em idade pr-escolar ou defcientes), e um
programa de emprego social para famlias pobres com membros adultos, que prev
sua contratao por at trs meses ao ano e remunerao de um salrio mnimo.
Cabem breves comentrios sobre as propostas de modifcao do PBF antes
mencionadas. Os discursos do senador Dias e do senador Jereissati so claramente
referenciados na ideia de mrito. Para eles, as condicionalidades servem para com-
provar o esforo das famlias para sair da situao de privao e de dependncia da
ajuda estatal. Deriva da a importncia de endurecer a cobrana das condiciona-
lidades, isto , de garantir que os benefcios sejam pagos apenas s famlias que
fazem sua parte. A proposta do senador Jereissati de remunerar os alunos do PBF
com bom desempenho acadmico parte dos mesmos supostos. A educao um
direito das crianas e adolescentes, mas discutvel que os estudantes devam ser
pagos para tirar boas notas. Tampouco justo pressionar crianas e adolescentes
sabidamente vulnerveis a ter um desempenho acadmico acima da mdia, quando
suas condies pessoais e familiares e sua trajetria educacional os predispem
ao contrrio. Alm disso, esse tipo de proposta pode criar tenses intrafamiliares
ao responsabilizar os estudantes por aumentar o rendimento familiar.
A proposta do senador lvaro Dias para criar portas de sada para os bene-
fcirios do PBF tambm , no mnimo, curiosa. Primeiro, porque privilegia os
empresrios, que recebem incentivos fscais para contratar, mas penaliza os benef-
cirios, que param de receber transferncias enquanto estiverem no mercado formal
de trabalho. Segundo, a proposta sugere que o PBF deveria vedar o atendimento a
pessoas empregadas, o que um claro equvoco. A elegibilidade para o programa
depende da renda familiar per capita, nada tendo a ver com a insero no mercado
formal de trabalho. E fundamental manter esse aspecto do desenho doprograma
de modo a no criar incentivos para que as pessoas permaneam no setor informal.
79
As propostas do senador Cristovam, por sua vez, se baseiam nos preceitos
do Educacionismo, movimento suprapartidrio lanado em 2007 do qual ele
a principal liderana
.
. Para os educacionistas, o grande problema do Brasil a
falta de acesso da populao a bens e servios essenciais, que justifca a prioridade
atribuda a polticas educacionais universais. Os PTRC so vistos como iniciativas
voltadas exclusivamente para a pobreza monetria, razo pela qual so recorren-
temente criticados.
O senador Cristovam Buarque particularmente incisivo nesse sentido.
Quando era ministro da Educao, em 2003, ele defendeu o modelo do Bolsa
Escola no processo de unifcao dos programas federais de transferncia de renda.
Ao deslocar o foco da educao para a renda, o governo federal teria optado por
polticas assistencialistas em detrimento de polticas emancipadoras. O senador
descreve o PBF como uma iniciativa sem impacto transformador que faria parte
da estratgia de governabilidade conservadora do governo do presidente Lula.
Ele afrma ainda que, ao criar o PBF e extinguir o Bolsa Escola, o PT teria mime-
tizado as prticas seculares das elites brasileiras, pois o Programa representaria a
nacionalizao do coronelismo.
As crticas do senador Cristovam Buarque podem ser mais bem compreen-
didas quando se tem em mente seu papel na criao do Bolsa Escola. Na verdade,
no s o PBF que o senador critica, o prprio modelo PTRC, razo pela
qual ele recomenda que programas de garantia de renda para famlias pobres
com flhos em idade escolar sejam substantivamente diferentes de programas
destinados a famlias pobres sem flhos. A questo, no entanto, se os fatores de
vulnerabilidade das famlias pobres diferem a ponto de justifcar estratgias de
interveno distintas para esses subgrupos. Provavelmente, isso no ocorre.
4.2 Como aperfeioar o PBF
Em oposio perspectiva de transformar o PBF, pode-se trabalhar com o obje-
tivo de aperfeio-lo, mantendo as caractersticas bsicas do seu desenho, mas
fortalecendo-o em alguns aspectos-chave. Com isso, a bem-sucedida estrutura do
programa mantida, mas com ganhos na sua institucionalizao e, em consequn-
cia, impactos perenes na reduo da pobreza e da desigualdade. Entre os aspectos
que podem ser aperfeioados no atual desenho esto os critrios de elegibilidade do
programa (linhas de pobreza), os mecanismos para reajuste do valor dos benefcios
e a extenso do Programa para todos os cadastrados em situao de pobreza.
Hoje, as linhas de pobreza adotadas pelo PBF podem ser reajustadas por
ato discricionrio do Executivo, sem que esteja prevista uma periodicidade de
reajuste. A previso, em lei, de reajustes peridicos parece ser um primeiro e
importante passo na direo da institucionalizao do programa. Na prtica, as
linhas de pobreza do PBF vm sendo reajustadas por ndice de preos e, nesse
sentido, tm se comportado como linhas de pobreza absoluta isto , que dizem
respeito a mnimos absolutos para a sobrevivncia e no evoluem com o tempo e
o desenvolvimento econmico da sociedade.
O principal problema da linha absoluta que os nveis de pobreza ten-
dem a cair fortemente com o crescimento econmico, j que as pessoas passam
a ter maior acesso aos bens bsicos, mesmo quando a situao de desigualdade
permanece constante ou se agrava. Com o enriquecimento do pas, a tendncia
que essa pobreza seja extremamente reduzida ou desaparea, muito embora a
percepo continue a ser de que certos grupos sociais permaneam em situao de
vulnerabilidade social e pobreza relativa.
A tendncia internacional tem sido de trnsito de uma linha absoluta para
linhas relativas de pobreza, isto , linhas que levem evoluo dos nveis vigentes
de bem-estar da populao de um determinado pas ou regio. Na Europa, a
partir dos anos 1960, passou a prevalecer um conceito de linha de pobreza relativa
no qual a linha de pobreza assumia o valor de um percentual da renda per capita
mdia ou mediana (HILLS, 2004). A linha de pobreza relativa, assim defnida,
tem qualidades importantes como a de ressaltar o carter relativo da pobreza
e de enfatizar a questo da desigualdade de rendimentos. Mas ela tambm apre-
senta resultados contraintuitivos, como nos casos de recesso prolongada que no
afetam a distribuio de renda, situaes nas quais a pobreza tende a permanecer
estvel, ou momentos de forte expanso econmica com aumento de desigual-
dade, situaes nas quais a pobreza, ao invs de cair, aumenta.
Nos anos 1990, nos Estados Unidos, surgiu a proposta de uma linha hbrida,
intermediria entre a linha de pobreza absoluta e a linha de pobreza relativa (FOS-
TER, 1998). A linha hbrida tende a incorporar elementos tanto da linha absoluta
quanto da linha relativa. A pobreza, assim medida, tenderia a ser sensvel tanto ao
crescimento econmico quanto queda na desigualdade de renda. A adoo de uma
linha de pobreza hbrida parece ser apropriada para pases de renda mdia, como o
Brasil. Nesses pases, o problema da pobreza absoluta tende a se tornar menor, embora
ainda exista. Por outro lado, cresce a preocupao com aqueles que, no sendo mais
pobres em termos absolutos, esto ainda assim distantes do nvel mdio de renda.
Em termos prticos, a adoo de uma linha hbrida para o PBF representaria
reajustar o valor da linha de pobreza no apenas pela infao, critrio bsico de
reajuste das linhas absolutas, mas tambm com base nos ganhos de renda da
populao, critrio de reajuste das linhas relativas. Neste caso, uma queda mais
forte nos nveis de pobreza dependeria de crescimento econmico combinado
com substantiva queda na desigualdade de renda. O crescimento econmico, por
si s, no reduziria fortemente o pblico-alvo do PBF.
81
Esse modelo de reajuste das linhas de pobreza do programa tambm poderia
ser adotado para o reajuste do valor dos benefcios. Hoje, a regra permite ao
Executivo reajustar discricionariamente os benefcios. Na prtica, houve trs rea-
justes
38
que repuseram a infao acumulada no perodo imediatamente anterior.
Essa regra contrasta com a existente para outros benefcios sociais, como o Bene-
fcio de Prestao Continuada (BPC), a previdncia rural e o piso previdencirio,
que tm garantia de reposio da infao e vm recebendo reajustes reais robustos
nos ltimos anos.
Um passo importante para a institucionalizao do PBF, portanto, seria
defnir uma periodicidade e uma regra clara de reajuste dos benefcios. Caso o
reajuste dos benefcios incorporasse parcialmente as variaes da renda per capita
mdia ou mediana brasileira, seu valor no se tornaria residual em relao ao valor
de outros benefcios e mesmo em relao renda da populao.
Finalmente, registre-se que o programa opera com dois nveis de pobreza, a
extrema pobreza (renda familiar per capita entre R$ 0,00 e R$ 70,00) e a pobreza
(renda familiar per capita entre R$ 70,01 e R$ 140,00. Apenas famlias extrema-
mente pobres recebem o benefcio bsico pago independentemente da existncia
de flhos com idade entre 0 e 17 anos. Esse desenho exclui do programas famlias
pobres sem flhos nessa faixa etria, que no tm direito a nenhum benefcio.
Uma alternativa que vem sendo discutida seria criar um benefcio bsico
para tais famlias. O ideal seria que ele tivesse valor inferior ao do benefcio bsico
para as famlias extremamente pobres, de maneira a no criar incentivos sub-
declarao de renda para famlias que esto hoje fora do perfl de renda do PBF.
Independentemente do valor, esse benefcio incluiria no programa famlias que
hoje esto dentro do critrio de renda, mas no recebem nada por no terem
direito aos benefcios variveis.
Esses seriam exemplos de melhoras incrementais no desenho do Bolsa Fam-
lia que levariam a aperfeioamentos, mas no a mudanas na natureza do pro-
grama. Esses aperfeioamentos podem ser vias possveis e politicamente seguras
para aumentar o grau de institucionalizao do programa e dar perenidade aos
seus impactos sobre a pobreza e a desigualdade, a partir de um desenho que, se
no isento de problemas, pode ser considerado muito bem-sucedido.
Um maior grau de institucionalizao do programa certamente contribuiria
para a consolidao do sistema de proteo social no Brasil. Para que isso ocorra,
entretanto, a articulao entre o Bolsa Famlia e outros programas contributivos
e no contributivos desse sistema precisa ser aperfeioada. Esse tpico ser exami-
nado na prxima seo.
38. Esses reajustes foram concedidos em agosto de 2007, julho de 2008 e setembro de 2009.
5 DESAFIOS PARA CONSOLIDAO DO SISTEMA DE PROTEO SOCIAL
NO BRASIL
5.1 A vertente contributiva
A construo do sistema de proteo social no Brasil, como na Amrica Latina
em geral, foi largamente baseada na concepo do seguro social ou, em outras
palavras, na ideia de que benefcios e servios de proteo social esto disponveis
para aqueles que pagam por ela. A utilizao do seguro como meio de proviso
da proteo social tem, em princpio, duas vantagens. A primeira decorrente do
fato de que a contribuio para o seguro social se deu majoritariamente por meio
da folha salarial (KESSELMAN, 1995) e, assim, do trabalho formal, o que levaria
o seguro a gerar dois incentivos sociais positivos: o incentivo ao trabalho, primei-
ramente, e o incentivo prpria formalidade nenhum deles gerados por benef-
cios no contributivos, sejam eles entregues universalmente ou de forma seletiva.
A segunda seria o fato de que o seguro pode ser entendido como uma poltica
universal. Tome-se, por exemplo, a defnio de Collard (1998), segundo a qual
polticas universais so aquelas que tm um critrio de disparo (trigger criterion):
uma vez atendidos os critrios, elas habilitam o indivduo, independentemente de
critrio adicional de renda, em oposio s polticas focalizadas, que adicionam
ao critrio de disparo o de baixa renda. Como o seguro no adota o critrio de
baixa renda, pode ser entendido como um caso especial de universalismo ou
um universalismo estratifcado, como sugere Mkandawire (2005) , marcado,
entretanto, pela restrio de s cobrir os contribuintes.
A expectativa era de que esse universalismo estratifcado fosse, com o desen-
volvimento dos pases, incorporando novos clientes, at que um nvel de cobertura
virtualmente universal fosse atingido (MKANDAWIRE, 2005). No entanto, na
Amrica Latina e o Brasil no foi exceo , a crise econmica dos anos 1980 e
1990 mostrou que a expectativa de expanso da cobertura social via seguro era exces-
sivamente otimista. Ao longo de quase duas dcadas, a cobertura social contributiva
permaneceu estagnada (ou mesmo retrocedeu) na regio e as reformas estruturais
ou paramtricas conduzidas nos anos 1990 em diversos pases no conseguiram
reverter essa situao (GASPARINI; BERTRANOU, 2005; MESA-LAGO, 2007;
JACCOUD, 2009).
Mesmo com o bom desempenho da economia brasileira nos ltimos anos,
os nveis de cobertura social permanecem relativamente baixos. Entre 2002 e
2008, a cobertura previdenciria dos trabalhadores ocupados saltou de 61,7%
para 65,9%, devido fundamentalmente ao aumento do emprego formal.
O dado, entretanto, ainda inferior cobertura encontrada em 1992 (66,4%)
(BRASIL, 2009b). Surgiu, dessa maneira, um consenso relativamente amplo de
que o seguro no seria a maneira mais adequada de aumentar a cobertura social
83
no curto e mdio prazos em pases em desenvolvimento (JAMES, 1999, p. 2;
BARRIENTOS; LLOYD-SHERLOCK, 2002, p. 18; BARRIENTOS, 2006, p.
370, 373; JACCOUD, 2009, p. 15). Isso deveria ser feito por meio de esquemas
subsidiados ou por meio da cobertura no contributiva.
No Brasil, a percepo de que esquemas semi ou no contributivos deve-
riam ocupar algum espao na cobertura social surgiu ainda durante o perodo
ditatorial, no incio dos anos 70, com a operacionalizao do Funrural e a criao
da Renda Mensal Vitalcia (BRUMER, 2002; ANDRADE, 2007), respectiva-
mente, benefcio previdencirio semicontributivo voltado para a populao rural
e benefcio de carter assistencial voltado para idosos e defcientes. Esses benef-
cios tiveram alcance signifcativamente ampliado pela Constituio de 1988 e sua
regulamentao posterior, com a criao do segurado especial e do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC), garantiram ao pas uma alta cobertura de idosos
(VAN GINNEKEN, 2007).
A questo da cobertura dos idosos e, presume-se, tambm dos defcientes
foi, assim, em grande medida, equacionada pela combinao dos sistemas contri-
butivos e no contributivos de proteo social voltados para esses grupos. Pode-se
dizer, entretanto, que h pelo menos duas questes importantes ainda pendentes.
A primeira delas diz respeito aos casos relativamente residuais de difculdades
de acesso por falta de informao ou outros recursos. Com efeito, a concesso
dos benefcios assistenciais se d por meio do INSS, com rotinas operacionais
semelhantes s utilizadas para a concesso de benefcios previdencirios. Tais roti-
nas so predominantemente passivas e, em alguma medida, excluem a populao
de baixa renda, que, em geral, tem pouca capacidade de obter informao e de
lidar com a burocracia. Esses casos precisaro ser enfrentados por meio de uma
estratgia de busca ativa de idosos e defcientes pobres, em desenho operacional
que ainda no existe no Brasil.
A segunda questo a dos incentivos e desincentivos gerados pela convivn-
cia entre sistemas contributivos e no contributivos de proteo social voltados
para os mesmos pblicos (UTHOFF, 2010). O tema recorrente na literatura
e admite-se que a existncia de benefcios no contributivos possa gerar desin-
centivos para trabalhadores jovens e de meia-idade contriburem para regimes
de seguro social (BARRIENTOS, 2006; JOHNSON; WILLIAMSON, 2008).
O valor dos benefcios e os critrios de elegibilidade, como a idade, parecem ser
variveis fundamentais para lidar com esses desincentivos. Ceteris paribus, se o
valor do benefcio no contributivo for o mesmo do tpico benefcio contributivo,
ento os trabalhadores podem escolher no participar dos regimes contributivos
(JOHNSON; WILLIAMSON, 2008, p. 10). Da mesma maneira, ceteris paribus,
se a idade de elegibilidade for a mesma para benefcios contributivos e no con-
tributivos, os indivduos tendero a evitar contribuir.
Em alguma medida, pelo menos, isso parece ocorrer com o benefcio assis-
tencial para idosos (BPC-idoso) (GIAMBIAGI; MELLO, 2006; CAMARGO;
REIS, 2007). O benefcio assistencial tem valor igual a um salrio mnimo def-
nido na Constituio e esse tambm o valor do tpico benefcio contributivo
(65% dos benefcirios da Previdncia recebem benefcios nesse valor). Por sua
vez, a idade de acesso aos benefcios assistenciais foi reduzida de 67 para 65 anos
em 2003 a mesma idade de elegibilidade dos homens para a aposentadoria
por idade. Pode-se considerar, dessa maneira, que trabalhadores informais com
rendimento prximo ao salrio mnimo acabam tendo um incentivo para evitar
os custos da contribuio (PAIVA, 2009).
Portanto, a questo de como articular benefcios contributivos e no contri-
butivos na cobertura dos idosos, de maneira a no gerar incentivos adversos para
a contribuio previdenciria, segue sendo um desafo importante para o futuro
prximo. Embora no seja o objetivo deste trabalho sugerir um modelo para
superar essa questo, a estrutura chilena de articulao entre regimes contributi-
vos e no contributivos voltados para idosos pode vir a ser um modelo adotado
no Brasil (UTHOFF, 2010).
Seja como for, a baixa cobertura social da populao ativa um pro-
blema em si mesmo e no apenas pelo fato de que poderia levar, no futuro,
a uma baixa cobertura de idosos. Pouco mais de 1/3 dos trabalhadores ocupa-
dos no Brasil no conta com proteo tipicamente previdenciria (BRASIL,
2009b) proporo ainda maior quando se considera a ausncia de garantias
contra perodos de desemprego, restrita fundamentalmente aos trabalhadores
com carteira de trabalho assinada. Esse grupo est, portanto, sujeito aos riscos
sociais que podem impedir a gerao de renda por meio do trabalho. No
por acaso os benefcios previdencirios conseguem reduzir signifcativamente
a pobreza entre os mais velhos mas no entre aqueles em idade ativa e,
especialmente, entre as crianas (grfco 1).
85
GRFICO 1
Pobreza observada e pobreza estimada caso no houvesse transferncias previdencirias
1
Fonte: PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: SPS/MPS.
Nota:
1
Linha de Pobreza = meio salrio mnimo.
Obs: Foram considerados apenas os habitantes de domiclios em que todos os moradores declararam a integralidade de seus rendimentos.
Esses fenmenos tornam compreensvel, em alguma medida, a emergncia de
programas de transferncia voltados ao combate pobreza com foco especial nas
crianas, ocorrido a partir da segunda metade dos anos 1990 em vrios pases
latino americanos, incluindo o Brasil. Os PTRC voltaram-se para um pblico
que, at aquele momento, no tinha acesso aos elementos mais estruturados
do sistema de proteo social exatamente por estar, em sua grande maioria,
excludo do mercado de trabalho formal. Nesse sentido, esses programas tive-
ram ao menos no caso brasileiro carter complementar, e, do ponto de vista
oramentrio, um peso relativamente limitado
39
em relao rede de proteo
social existente.
Parte da literatura parece s conseguir enxergar a pauta de maior integrao
entre o sistema de proteo social tradicional e os PTRC no sentido de propor
que esses programas sejam diludos naquele sistema (MKANDAWIRE, 2005;
LAVINAS, 2006). Em outras palavras, o que se prope a eliminao do carter
focalizado e condicionado dos PTRC. Essa alternativa, entretanto, no parece
resolver a questo.
39. O oramento do Programa Bolsa Famlia corresponde a pouco menos que 0,4% do PIB, quase trinta vezes inferior
ao oramento da previdncia social na casa dos 11% do PIB. Da o equvoco de abordagens como a encontrada em
Cobo, Lavinas e Veiga (2010), segundo a qual o Bolsa Famlia seria o eixo central da poltica social vigente no pas.
Com efeito, a transformao do PBF em um programa universal e incondicional
de transferncia de renda aos moldes da renda bsica de cidadania, por exemplo, no
apenas implicaria grandes desafos de ordem oramentria e operacional, como no
levaria, por si s, a nenhum avano da poltica previdenciria na direo do ncleo
menos estruturado do mercado de trabalho. Os elementos principais do desenho da
renda bsica tambm no contemplam qualquer caracterstica que induza a uma maior
integrao entre a vertente contributiva e no contributiva do sistema de proteo
social. Pode-se dizer, portanto, que se trata de uma soluo procura de problemas.
A maior integrao entre o sistema de proteo social e os PTRC passa
por pelo menos dois pontos: a expanso da cobertura contributiva, por meio de
subsdios aos trabalhadores que esto fora do ncleo mais estruturado do mer-
cado de trabalho (UTHOFF, 2010), e o aperfeioamento do desenho dos PTRC.
Sugerimos na seo anterior que esse aperfeioamento deve se orientar na direo
de uma institucionalidade maior desses programas, de maneira a garantir um
impacto perene sobre a pobreza e a desigualdade.
Por sua vez, a expanso da cobertura previdenciria pode ocorrer pela maior
nfase em estratgias voltadas para aumentar a contribuio de trabalhadores e empre-
endimentos que esto nas franjas da formalidade. O Brasil tem acumulado algumas
experincias como essas no passado recente, como os mecanismos simplifcados de
contribuio voltados para microempresas Super Simples , trabalhadores aut-
nomos (Plano de Contribuio Simplifcada institudo pela Lei Complementar n
o

123/2006) e pequenos empreendimentos (Microempreendedor Individual/MEI
institudo pela Lei Complementar n
o
128/2008). Esses planos, grosso modo, operam
esquemas subsidiados de contribuio previdenciria e tm, pelas primeiras anlises,
obtido algum sucesso (ver, para o caso do Simples, o trabalho de DELGADO et al.,
2007). O acompanhamento da evoluo desses mecanismos ao longo do futuro pr-
ximo e, especialmente, a avaliao de sua capacidade de atrair novos contribuintes vis-
-vis o estmulo para que os atuais contribuintes simplesmente migrem para os novos
planos permitiro aperfeioamentos importantes no sentido de expandir a proteo
contributiva na direo de parte dos que hoje tm o Bolsa Famlia como nico ele-
mento acessvel do sistema de proteo social.
5.2 A vertente no contributiva
Qual o lugar do Programa Bolsa Famlia na poltica de desenvolvimento social?
Para responder a essa pergunta, preciso examinar algumas questes prelimina-
res. O sistema de proteo brasileiro se estruturou a partir do conceito de segu-
ridade social, vindo da Constituio de 1988. Este conceito no inteiramente
compatvel com o de desenvolvimento social e humano, presente nos documen-
tos institucionais do governo federal desde a segunda metade dos anos 1990.
Na verdade, muitos acreditavam que a substituio do conceito de seguridade pelo
de desenvolvimento social ameaava a institucionalizao do sistema de proteo
87
criado pela Carta Magna. No entanto, no houve substituio de uma perspectiva
pela outra, e sim uma combinao sui generis entre elas, resultando em sistema
hbrido de proteo social, que combina elementos do modelo beveridgeano,
vindo da Constituio de 1988, e do modelo residual, que se fortaleceu nos anos
1990. Em decorrncia dessa sntese, os dois conceitos passaram por um processo
de adaptao recproca que transformou sensivelmente seus signifcados originais.
A partir da criao do MDS, em 2004, o discurso do governo federal tem pro-
curado harmonizar os conceitos de seguridade e desenvolvimento social e humano,
apesar de certamente no ter conseguido eliminar, e nem mesmo ocultar, a tenso
entre eles. O exemplo mais notvel dessa tentativa de conciliao justamente a
noo de poltica de desenvolvimento social, que abrange quatro reas: assistncia
social, segurana alimentar e nutricional, transferncia de renda e incluso produtiva.
Claramente, a inteno dos que apresentaram tal noo era encontrar uma formula-
o que espelhasse o que estava acontecendo na prtica, o esforo de articular as aes
de vertentes da proteo social no contributiva que antes atuavam separadamente.
A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em
janeiro de 2004, materializou esse esforo. Em que pesem os desafos colocados
por esse tipo de arranjo institucional, que se refetem na necessidade de negociar
cotidianamente a convivncia entre reas com valores, diagnsticos e propostas de
interveno muitas vezes distintas, fato que ele trouxe ganhos para a vertente no
contributiva do sistema de proteo social. Do ponto de vista prtico, a coexistncia
de dois sistemas em processo de estruturao, o Sistema nico de Assistncia Social
(Suas) e o Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), ambos vinculados
a polticas pblicas, com um grande programa de transferncia de renda e diversas
iniciativas voltadas incluso produtiva da populao de baixa renda, produziu resul-
tados benfcos para todas as partes envolvidas, ainda que em graus diferenciados.
No plano normativo, as inconsistncias entre as reas permanecem, mas no plano
poltico e administrativo a sinergia entre elas crescente, e poderia ser ainda maior.
Tome-se o caso da relao entre o PBF e a poltica de assistncia social.
Apesar da resistncia inicial ao programa, devido sua vinculao ao paradigma
de desenvolvimento social e humano, gradativamente a rea de assistncia est
compreendendo que preciso aproveitar as oportunidades criadas pelo PBF.
A associao com uma iniciativa desta magnitude, presente em todos os muni-
cpios brasileiros, tem contribudo para a estruturao do Suas, que comea a se
tornar realidade a partir de 2004. Para aderir formalmente ao PBF, os municpios
precisam estar em um dos nveis de gesto do Suas.
40
Alm disso, os repasses
de recursos federais para fortalecimento da gesto estadual e local do PBF tm
contribudo para fortalecer a rea de assistncia social.
40. Ver a Portaria n
o
246, de 20 de maio de 2005.
O PBF tambm ganha muito ao se articular com a poltica de assistncia
social. Em primeiro lugar, a operao descentralizada do programa s possvel
por meio da rede da assistncia em todo o pas. Na ponta, so os trabalhado-
res desse setor que colocam em prtica o programa, no contato direto com os
benefcirios e na experincia cotidiana da gesto intersetorial. Por outro lado,
por meio dos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e dos Centros
de Referncia Especializados da Assistncia Social (Creas) que se materializa o
acompanhamento das famlias que enfrentam barreiras para cumprir as condi-
cionalidades. A expanso dessa estratgia fundamental para consolidar o PBF
como uma iniciativa que prov segurana de renda s famlias mais vulnerveis
e refora seu direito de acesso a servios sociais universais. A inteno no
endurecer a cobrana das condicionalidades, como nas propostas conservado-
ras, mas fazer com que elas sirvam como instrumentos de monitoramento e de
induo da oferta de servios pelo poder pblico.
Logo, em que pesem as diferenas entre a perspectiva dos direitos socioassis-
tenciais e a perspectiva do desenvolvimento social humano, preciso aprofundar a
integrao entre a poltica de assistncia social e o PBF. Isso no signifca ignorar as
especifcidades das duas reas, que tm trajetrias e arranjos institucionais distin-
tos, mas criar sinergia entre benefcios e servios da proteo social no contribu-
tiva. Tambm fundamental refetir sobre a complementaridade entre diferentes
tipos de benefcios, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o PBF, de
forma a cobrir os segmentos populacionais desprotegidos, seja em funo de riscos
clssicos, como idade avanada ou defcincia que incapacite para o trabalho, ou
de uma situao de vulnerabilidade extrema, que compromete da mesma forma o
potencial de proviso autnoma de bem-estar por indivduos e grupos.
A poltica de desenvolvimento social tambm supe a articulao entre
as reas de transferncia de renda e segurana alimentar e nutricional. No in-
cio de 2003, o combate fome estava em evidncia na agenda governamen-
tal, por meio do Fome Zero, cuja principal iniciativa era o Programa Nacional
de Acesso Alimentao (PNAA), ou Carto Alimentao, que consistia em
uma estratgia de induo da demanda por alimentos, em municpios de baixo
desenvolvimento humano da regio de semirido.
41
O PNAA visava garan-
tir a emancipao socioeconmica das famlias
42
e foi concebido como uma
41.

O PNAA priorizava municpios com baixo IDH, no Semirido e no Vale do Jequitinhonha e municpios em situao
de calamidade pblica. Os municpios-piloto foram Guaribas e Acau (PI) e o pblico-alvo do PNAA era composto por
acampamentos e assentamentos, aldeias indgenas, populao dos lixes e comunidades quilombolas.
42. O principal componente do programa no o benefcio para compra de alimentos em si, que emergencial, mas a
participao, a organizao dos grupos sociais excludos e a conscientizao das suas necessidades e das necessidades
do municpio para desenvolver a economia local. (BRASIL, 2003b, p. 15)
89
poltica educativa, organizativa e emancipadora.
43
Contudo, nos primeiros
meses de 2003, o PNAA e o Fome Zero enfrentavam problemas operacionais
e estavam sob escrutnio da imprensa, o que levou o governo federal a enfati-
zar a transferncia de renda como estratgia para o combate fome, pobreza
e desigualdade.
Aps o lanamento do PBF, em outubro de 2003, e da criao do MDS,
em janeiro de 2004, houve mudanas no discurso da rea de segurana alimentar
e nutricional.
44
A partir de junho de 2005, o Fome Zero passou a ser defnido
como uma estratgia impulsionada pelo governo federal para assegurar o Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA), priorizando as pessoas com difcul-
dade de acesso aos alimentos. O foco principal da estratgia era a promoo da
segurana alimentar e nutricional, mas tambm se salientava sua contribuio
para a erradicao da extrema pobreza e a conquista da cidadania pela populao
mais vulnervel fome (GTFZ, 2005).
A Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), instituda pelo
Decreto n
o
7.272, de 25 de agosto de 2010, contempla todas as pessoas que vivem
no territrio nacional (Art. 4
o
), mas prioriza os brasileiros em situao de insegu-
rana alimentar. A diretriz estabelece o ponto de interseco entre essa poltica e o
PBF, dado que as duas iniciativas esto direcionadas ao mesmo pblico. No por
acaso, o PBF um dos programas prioritrios da PNSAN, que busca articular ini-
ciativas de diversos setores para garantir o acesso aos alimentos e gua, de forma
a respeitar aspectos regionais, tnicos e culturais. Outros programas importantes
que compem a PNSAN so: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), o Programa Cisternas e as ini-
ciativas de fortalecimento da agricultura familiar.
H evidncias de que o PBF teve impacto importante na reduo da extrema
pobreza no Brasil, o que signifca que contribuiu tambm para a diminuio da
fome, uma das manifestaes mais perversas da pobreza. Contudo, assim como
a PNSAN abrange muito mais do que a transferncia de renda, o PBF tambm
tem outros objetivos alm do combate fome. O programa visa prover segurana
de renda aos segmentos mais vulnerveis da populao, de forma que as famlias
pobres possam ter acesso a bens, servios e facilidades que sempre estiveram fora
43. A dimenso educativa se relacionava exigncia de comprovao dos gastos com alimentos pelas famlias bene-
ciadas. A dimenso organizativa do PNAA correspondia aos Comits Gestores (CG), instituies de nalidade pblica,
compostas majoritariamente por membros da sociedade civil eleitos pela comunidade, alm de representantes do
poder pblico estadual e municipal. A dimenso emancipadora do Carto Alimentao dependia do acesso educao
para crianas e jovens e aes complementares para famlias benecirias.
44. A estratgia na ocasio traada abrangia trs frentes: apresentar o Fome Zero como poltica pblica para diferen-
ci-lo do PBF; enfatizar os outros eixos de atuao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), como o
incentivo agricultura familiar, a gerao de emprego e renda e as aes de educao em SAN; e propor a criao da
Cmara Interministerial do Fome Zero, que deu origem, em setembro do mesmo ano, ao Grupo de Trabalho Fome Zero,
da Cmara de Poltica Social (GTFZ), sob a coordenao do MDS.
do seu alcance. Alm disso, o PBF tem dois outros objetivos: o reforo ao exer-
ccio de direitos sociais bsicos, por meio das condicionalidades, e a criao de
oportunidades de desenvolvimento para as famlias benefcirias, por meio do seu
direcionamento a programas complementares.
A elaborao do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, a ser
coordenada pelo MDS, que preside a Cmara Interministerial de Segurana Ali-
mentar e Nutricional (Caisan), deve levar em conta as especifcidades do amplo
leque de iniciativas que fazem parte da PNSAN. Um ponto que merece refexo,
por exemplo, diz respeito a uma das competncias dos rgos e entidades res-
ponsveis pela implementao das iniciativas previstas no PNSAN: a criao, no
mbito de seus programas e aes, de mecanismos e instrumentos de exigibilidade
do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA). No caso do PBF, como
foi discutido anteriormente neste texto, o cumprimento desse comando requer a
alterao do marco legal do programa, ou seja, envolve uma deciso de governo e
a articulao da base de apoio no Congresso Nacional.
O ltimo ponto a ser mencionado so os nexos entre transferncia de renda e
incluso produtiva no mbito da poltica de desenvolvimento social. A ligao entre as
duas vertentes clara, uma vez que um dos objetivos do PBF a articulao de progra-
mas complementares para seu pblico-alvo. Contudo, a incluso dos benefcirios em
tais programas no deve ser vista como algo que justifca a existncia do PBF, como
querem os conservadores, que no reconhecem o valor intrnseco da garantia de segu-
rana de renda para a populao mais vulnervel. Por outro lado, fundamental que
se entenda que as aes de incluso produtiva so responsabilidade de todo o governo,
e no apenas do MDS. Isso signifca que deve haver rgos ou instncias transversais
com mandato poltico e competncia administrativa para assegurar a coordenao
horizontal das aes de incluso produtiva do governo federal. No obstante, estados
e municpios devem ser os protagonistas desse tipo de ao, de forma a criar oportuni-
dades de desenvolvimento no territrio que priorizem os benefcirios dos programas
de transferncia de renda e outros segmentos populacionais vulnerveis.
6 CONCLUSO
Os objetivos deste texto eram recuperar a histria do Programa Bolsa Famlia,
refetir sobre as propostas de mudana do programa e avaliar sua interao com
outros elementos do sistema de proteo social brasileiro. Apesar das inmeras
conquistas dos ltimos anos, ainda h um longo caminho a trilhar para assegurar
a todos os cidados do pas os direitos sociais previstos pela Constituio Fede-
ral de 1988. Nesses ltimos sete anos, o PBF tem contribudo para aumentar a
segurana de renda das famlias mais vulnerveis e facilitar seu acesso a servios
de educao, sade e assistncia social. O aperfeioamento do desenho do pro-
grama, no sentido de aumentar sua institucionalizao, um passo importante
91
para termos impactos perenes sobre a pobreza e a desigualdade. Alm disso, h
outras estratgias importantes para a consolidao do sistema de proteo social
brasileiro: maior integrao entre benefcios e servios no contributivos; mais
sinergia entre benefcios contributivos e no contributivos; e mais articulao
entre a poltica de desenvolvimento social e outras polticas sociais universais.
Nos termos em que este artigo a defne, a poltica de desenvolvimento social
corresponde vertente no contributiva do sistema de proteo social. Os aperfei-
oamentos dessa vertente devem ser orientados por duas diretrizes fundamentais.
A primeira garantir que todos os cidados que no conseguem prover seu bem-
estar por meio do mercado tenham acesso renda. Nesse caso, os desafos so
criar maior sinergia entre benefcios no contributivos, como o BPC e PBF, e
estender a cobertura desses benefcios a segmentos da populao atualmente des-
protegidos, como as famlias pobres sem flhos. Outra diretriz de aperfeioamento
da vertente no contributiva a integralidade da ateno s famlias vulnerveis,
que pode ser assegurada por meio da integrao entre benefcios e servios e pela
expanso da rede de servios socioassistenciais.
O texto enfatiza ainda o imperativo de buscar a complementaridade entre a
vertente contributiva e no contributiva do sistema de proteo social. A elevao
do nvel de cobertura depende da articulao entre seguro e assistncia social. Isso
signifca trabalhar para expandir a cobertura da populao economicamente ativa
pelos esquemas contributivos, sem minimizar o papel dos esquemas semicontri-
butivos e no contributivos para a garantia dos direitos dos cidados. No Brasil, a
questo da cobertura dos idosos foi em larga medida equacionada graas articu-
lao de benefcios contributivos e no contributivos. Percebe-se, portanto, que
investimentos nessa direo so promissores.
Finalmente, a qualidade da proteo social no pas depende do estreita-
mento das relaes entre a poltica de desenvolvimento social e outras polticas
sociais universais, como educao e sade. Nesse aspecto, pode-se dizer que o
PBF seja um caso bem-sucedido. O desenho das transferncias de renda con-
dicionadas requer a articulao entre setores de atuao do Estado; no caso do
programa, essa articulao vem sendo construda por meio de esforos contnuos
dos gestores federal, estaduais e municipais. difcil trabalhar horizontalmente
em estruturas administrativas verticalizadas, mas fazer isso imprescindvel para
que os cidados de fato tenham acesso a benefcios e servios em seus territrios.
Sob esse prisma, os benefcios no contributivos devem ser a porta de entrada
para as diversas redes pblicas de servios. Portanto, para pensar o futuro do PBF,
preciso pensar no papel que o programa atualmente cumpre no sistema de pro-
teo social brasileiro, e no papel que ele pode vir a cumprir quando esse sistema
alcanar o patamar de cobertura e qualidade que dele se espera.
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* Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea e assessora do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).
CAPTULO 3
O PROGRAMA BOLSA FAMLA E O COMBATE POBREZA:
RECONFIGURANDO A PROTEO SOCIAL NO BRASIL?
Luciana Jaccoud
*
1 INTRODUO
Como observou Telles (2001), no Brasil a pobreza no se confgurava tema ausente
das preocupaes e refexes sobre o pas e seu futuro. Mas, formulada como sinal
de atraso e como tributo do passado, foi, durante dcadas, interpretada como pai-
sagem, ou seja, como aquele elemento que permanente, quase imutvel, e secun-
drio, no merecia tratamento especfco. Seu enfrentamento seria paulatinamente
realizado com o avano do progresso e do crescimento econmico. No dizendo
respeito aos parmetros que regem as relaes sociais e s regras da reciprocidade
atravs das quais a sociabilidade se efetiva (p. 20), a pobreza no era problematizada
a partir dos padres de organizao da sociedade brasileira. Tampouco mantinha
dilogo com tica ou com valores ou princpios de justia. Nem abordada como
violncia, nem como negao de direitos ou de dignidade, nem como refexo de
uma sociedade profundamente hierrquica. A pobreza havia predominantemente
penetrado em nossa refexo apenas como um persistente passivo.
Esse quadro, entretanto, foi alterado nesta ltima dcada. Desde o fnal dos
anos 1990, a pobreza vem sendo objeto de uma crescente produo intelectual, ao
mesmo tempo em que ganha um espao indito na agenda das polticas pblicas.
O destaque, tanto no debate pblico quanto na agenda institucional do governo,
o Programa Bolsa Famlia (PBF). Seus resultados atestam a relevncia da opo pela
priorizao aos mais pobres e pela interveno direta no campo da renda. Contudo,
no embate poltico e intelectual, so muitas as questes que permanecem em aberto.
E em que pese os avanos a ele creditados e o destaque que o programa que vem
assumindo no mbito das polticas sociais brasileiras, so distintas as leituras sobre o
papel que vem cumprindo, bem como sobre sua confgurao no futuro prximo.
Este artigo prope avanar algumas refexes sobre o papel do PBF e seu obje-
tivo de combate pobreza. Pretende abordar duas questes especfcas: em que
medida o tema da pobreza representa a emergncia de uma nova matriz analtica
sobre a questo social nas sociedades modernas e em que medida as polticas por
ele inspiradas representam uma efetiva alterao do Estado Social, seja nos pases
desenvolvidos, seja no Brasil. Para melhor situar esse debate, cabe lembrar que o
cenrio de progressiva centralidade dada ao tema da pobreza na agenda das polticas
pblicas no representa uma excepcionalidade do caso brasileiro. Essa uma estra-
tgia que vem sendo largamente adotada em pases latino-americanos e tambm
nos pases desenvolvidos. Nestes ltimos, a pobreza emergiu desde os anos 1980
como um efetivo problema social, impondo-se como questo central, mobilizando
o debate e a ao do Estado. Novas polticas pblicas vm sendo implementadas e
o antigo Estado Social, modifcado, visando atender no apenas novas situaes de
desproteo como tambm novas demandas referentes a seus prprios objetivos.
Nesse sentido, a seo 2 abordar o tratamento dado ao tema da pobreza
no processo de organizao dos modernos sistemas de proteo social. Esta seo
pretende lembrar que nos momentos de formao e consolidao desses sistemas
no foi a pobreza em si, mas, sim, sua associao com outras caractersticas sociais
que permitiu a progressiva ampliao da interveno do Estado no campo social.
Em primeiro lugar, atendendo certos grupos sociais cuja impossibilidade de participar
do mundo do trabalho foi socialmente reconhecida. E em seguida, atuando em direo
ao trabalhador, em torno do objetivo de garantir proteo aos riscos sociais.
A seo 3 pretende tratar da nova conjuntura que se abre na trajetria do
Estado Social, quando o objetivo de proteger os trabalhadores e suas famlias
dos riscos sociais passa a ser questionado. Em um primeiro momento, foram as
demandas de universalizao da proteo social que passaram a pressionar por
uma nova confgurao do Estado Social, afrmando a necessidade de reconhe-
cer, a partir do direito de cidadania, certas garantias e condies de bem-estar.
Em um segundo momento, contudo, com o destaque dado ao objetivo de combate
pobreza, amplia-se o questionamento aos riscos sociais, assim como ao projeto
de universalizao da proteo social. No lugar da categoria do risco social, analistas
tm proposto um tratamento mais abrangente em torno da categoria do risco como
organizadora de uma proteo social que no tem outra funo que garantir proteo
queles mais pobres, cujo patamar de vulnerabilidade impede o exerccio da auto-
nomia e da capacidade de enfrentar fenmenos entendidos como aleatrios vida
humana. A responsabilidade individual deveria voltar a ser a tnica da proteo social,
cabendo ao Estado atuar de forma limitada e restrita ao campo da garantia de renda e
sobrevivncia da populao mais pobre.
Em seguida, a seo 4 aprofundar a anlise sobre a proposta de assentar os
sistemas pblicos de proteo social em torno da pobreza. Pretende-se resgatar o
debate sobre a nova confgurao do trabalho nas sociedades modernas e sobre
a pertinncia da proteo ao trabalho ou pobreza e excluso. no contexto
deste debate e em face do novo ciclo econmico vivido pelos pases desenvolvidos
O Programa Bolsa Famla e o Combate Pobreza
103
durante as ltimas dcadas com seus fortes impactos no aumento do desem-
prego, na ampliao dos postos de trabalhos precrios e na queda da renda mdia
do trabalhador , que ganhou corpo um movimento de reforma dos sistemas de
proteo social. Contudo, as possibilidades e difculdades de tal trajetria e das
abordagens que a sustentam so vrias e devem ser analisadas.
Partindo da trajetria da proteo social brasileira, a seo 5 procurar recu-
perar a centralidade da categoria do risco social. O desafo da incorporao da
populao pobre foi enfrentado pela Constituio Federal do Brasil (CF/88), mas
apenas com parcial sucesso. Mas a imposio da pobreza como tema maior do
debate social decorreu no apenas da incompleta cobertura do sistema de prote-
o social, como tambm da crtica ao projeto de sua universalizao.
A seo 6 pretende resgatar dois debates que vem se desenvolvendo desde a
afrmao da pobreza como um objeto prioritrio no mbito das polticas sociais.
De um lado, analisar a categoria pobreza e sua capacidade de revelar ou obs-
curecer o contexto da vulnerabilidade dessa populao benefciria. De outro,
discorrer sobre os distintos projetos de proteo social que se associam ao PBF.
Em seguida, a partir da anlise da diversidade de funes cumpridas pelos pro-
gramas de garantia de renda, a seo 7 procurar avanar um pouco mais na
discusso sobre o papel do PBF no sistema brasileiro de proteo social e sobre as
possibilidades de integrao dos pilares contributivo e no contributivo. Por fm,
a seo 8 apresentar as consideraes fnais.
2 TRABALHO E NO TRABALHO: DAS ORIGENS DOS SISTEMAS PBLICOS DE
PROTEO SOCIAL
As primeiras populaes, objeto da interveno social do Estado, foram aquelas
identifcadas como no capacitadas ao exerccio para o trabalho (CASTEL, 1998).
Grupos de rfos, mulheres com flhos pequenos, invlidos, idosos indigentes,
enfm, populaes reconhecidas como incapacitadas para participar do mercado
de trabalho, passaram a constituir, progressivamente, objeto de preocupao
pblica e, posteriormente, objeto de interveno pblica. Essas populaes,
associadas a situaes de grande vulnerabilidade e isentas da obrigao do traba-
lho, foram progressivamente se constituindo em pblico legtimo aos recursos
e servios pblicos. A urbanizao e a fragilizao dos vnculos e compromissos
que sustentavam as comunidades tradicionais fortaleceram a legitimidade da
ao do Estado, em um contexto em que mesmo as obras caritativas de cunho
religioso, que construram, ao longo dos sculos, mecanismos ocasionais ou per-
manentes de auxlio e instituies de acolhimento, passaram a ser consideradas
insufcientes. A interveno do Estado acompanhou a demanda republicana de
acesso no discricionrio assistncia por parte dessas populaes (PROCACCI,
1993). O direito social assistncia, declarado em diversos pases ao longo do
processo de industrializao e urbanizao,
1
ancorou-se no reconhecimento da
necessidade de superar a incerteza e a fragilidade da proteo assentada na oferta
privada e voluntria e no princpio da caridade.
A organizao de servios e benefcios pblicos para esses grupos visava
dotar de dignidade os segmentos mais fragilizados e marginalizados da socie-
dade, resgatando-os como membros da comunidade nacional. O princpio de
solidariedade sob o qual se organizou tal poltica prescindiu de contrapartidas
objetivas. A populao benefciada, caracterizada por sua extrema vulnerabili-
dade de renda e de autonomia passou a ser objeto de benefcios e servios no
contributivos. Elas estiveram, assim, isentas de demanda de pagamento prvio ou
futuro em face da proteo garantida. Contudo, essas populaes se confrontam
a uma espcie de contrapartida moral. No que diz respeito ao comportamento,
exigncias poderiam ser impostas, especialmente no que diz respeito restrio
de prticas consideradas inadequadas, como o uso regular da bebida.
A poltica de atendimento e proteo aos pblicos considerados incapacita-
dos para o trabalho foi organizada a partir de uma interveno territorializada e
especializada. Reconhecendo as especifcidades das situaes, o campo assistencial
se organizou por meio de uma interveno que pretendia atuar de modo individu-
alizado e especfco, voltada para uma populao que parecia carecer de contnuo
acompanhamento. Esse tratamento contnuo se justifcava no apenas devido ao
necessrio esforo de moralizao e educao da populao, mas tambm pela
exigncia de monitoramento da situao que legitimava o aporte da proteo,
garantindo a sua continuidade ou identifcando a sua superao.
Contudo, foi em outro mbito de interveno, bem distante das situaes de
incapacidade e dependncia, que os sistemas de proteo social se consolidaram,
passando a exercer um papel central e estratgico nas sociedades modernas.
Foi como resposta s transformaes observadas no mundo do trabalho e s
vulnerabilidades a ele associadas que o Estado passou a intervir em um campo
at ento sob responsabilidade da esfera privada o da proteo ao trabalhador.
E foi em torno do conceito do risco social que se realizou a construo dessa nova
forma de interveno pblica.
De fato, o debate em torno dos riscos vinha se afrmando com o crescimento
das atividades comerciais e industriais. Dentro da leitura liberal que acompanhou
a emergncia das sociedades produtivistas, os riscos so identifcados a fenme-
nos originrios em adversidades, passveis de serem vivenciados por todos e que
impingem danos propriedade. Esses riscos, percebidos como fenmenos cuja
regularidade passvel de ser apreendida, poderiam, entretanto, ser remediados
1. Para o reconhecimento do direito assistncia social nos pases desenvolvidos, ver Procacci (1993) e Castel (1998) para
o caso da Frana, e o clssico de Polany (2000) para o caso da Inglaterra. Para um quadro europeu, ver Lis e Soly (1979).
105
pela ao individual, principalmente por via da poupana voluntria, transfor-
mada reserva monetria ou em propriedade.
Mas, ao fnal do sculo XIX, medida que a pobreza passa a ser percebida
como um efetivo problema social das sociedades em rpido processo de indus-
trializao e associado condio do trabalhador sob assalariamento, assiste-se
transformao do debate sobre o risco. Como mostrado por Ewald (1996), sob a
emergncia do conceito de risco social, fenmenos associados a limitaes para o
exerccio do trabalho passam a ser compreendidos menos como fruto de desvios
morais, do acaso ou de infortnios, do que como fenmenos cuja presena faz
parte da normalidade da vida social e laboral. Sua regularidade tambm poderia
ser estatisticamente captada. E o clculo de probabilidades aplicado aos proble-
mas sociais permitiria a organizao da solidariedade em torno dos riscos sociais,
dando lugar emergncia de instituies especfcas no campo social, voltadas
operacionalizao do seguro social.
nesse sentido que o reconhecimento dos chamados riscos sociais tem sido
amplamente considerado como um marco no nascimento de um novo campo
de interveno do Estado, o da proteo social. Segundo Ewald (1996), os riscos
sociais representaram uma nova racionalidade capaz de legitimar o princpio da
interveno social do Estado, dotando de nova interpretao o diagrama libe-
ral assentado em torno do conceito central de responsabilidade individual e
permitindo ultrapass-lo. Tratando cada indivduo como membro de um grupo
com o qual ele partilha um risco social, o seguro social evita o debate da falta
individual e reafrma a fora da solidariedade sem confrontar o princpio liberal
da responsabilidade. Mas, como tambm aponta Ewald,
O que caracteriza o seguro no o fato dele repartir em um grupo a carga de
prejuzos individuais, mas de permitir realizar esta repartio no mais segundo a
forma de uma ajuda ou de uma caridade, mas segundo uma regra que uma regra
de justia, uma regra de direito (traduo direta).
A regra de justia criada pelo seguro social tem sido enfatizada por um
amplo conjunto de autores. O dano individual, mas tambm social, causado pela
impossibilidade do exerccio do trabalho para os grupos cuja sobrevivncia se
ancora no trabalho assalariado, passa a poder ser regulado pela esfera pblica.
De fato, a criao do seguro social obrigatrio possibilitou a institucionalizao da
proteo social como funo pblica e responsabilidade do Estado. Possibilitou a
construo de um fundo pblico especfco e a garantia de acesso a esses recursos
por meio de uma tipologia de vulnerabilidades associadas s condies de inca-
pacidade para o exerccio do trabalho e de ausncia de renda dali decorrente.
Finalmente, representou uma mudana no debate no que diz respeito ao objeto
da proteo social. No mais o pobre ou a pobreza, mas o trabalho e o trabalhador
passam a ser o pblico-alvo da nova forma de interveno sobre o social. Garantiu-se,
assim, a proteo social aos riscos de acidente de trabalho, invalidez, velhice,
doena e desemprego, por meio da fliao obrigatria dos trabalhadores a partir
da organizao de fundos pblicos formados pela contribuio dos salrios e das
empresas e geridos pelo Estado. A ruptura representada pelo desenvolvimento do
seguro social obrigatrio, criando direitos de acesso especfcos, representou a base
para a afrmao do chamado Estado Social, ancorado na garantia de segurana aos
trabalhadores por ele efetivada.
3 DA UNIVERSALIZAO DA PROTEO SOCIAL PARA O DEBATE
SOBRE A POBREZA
A segunda metade do sculo XX assistiu a uma nova mudana na organizao
dos sistemas de proteo social, particularmente nos pases desenvolvidos.
A emergncia de programas no contributivos de garantia de renda ao lado da
rpida expanso de servios sociais de acesso universal dotaram de novo formato
a interveno social do Estado. Os objetivos de justia social e de solidariedade
nacional se afrmam, dando lugar a um conjunto de inovaes. A centralidade
dada proteo social ao trabalhador assalariado passa a ser substituda por uma
preocupao de garantia de proteo social a todos os cidados. Nesse novo con-
texto de generalizao da proteo social, se no foi superada a importncia das
polticas pblicas de seguro social nem invalidado o objetivo da garantia contra
os riscos sociais, o seu papel no mbito dos sistemas de proteo social se relati-
vizou. O prprio conceito de risco passa a ser relativizado:
A partir de ento, todos os cidados so defnidos como elementos de uma vasta
categoria em situao de risco, incapazes de se proteger individualmente, mere-
cendo uma interveno e um apoio do Estado do bero tumba. Deve-se lembrar
que esta ampliao da proteo social implica a mutualizao dos riscos e um esque-
cimento progressivo das regras atuariais que esto no fundamento do seguro social
(MERRIEN; PARCHET; KERNEN, 2005, p. 95) (traduo direta).
De fato, parte progressivamente crescente dos benefcios sociais
2
passou a
ser garantida no mais em funo de contribuies passadas ou da insero no
mercado de trabalho, mas sim das demandas por melhoria das condies sociais
de grupos particularmente vulnerveis e de garantias de bem-estar associadas
cidadania. Alguns pases instituem um seguro social universal, baseados em con-
tribuies no contributivas ou em contribuies uniformes e garantindo bene-
fcios iguais, visando assegurar um mnimo vital a todos os cidados.
3
Em um
2. O termo benefcios est, neste texto, associado s alocaes de natureza monetria.
3. Destacam-se os pases conhecidos como de modelo beveridgiano que, entretanto, tm sido distinguidos na
literatura entre modelos universalistas fracos, residuais ou liberais, e modelos universalistas fortes, ou social-
democratas. Ver Esping-Andersen (1990).
107
nmero crescente de pases, o acesso aos servios de sade passaram a ser univer-
sais, ampliando-se os servios de creche e de apoio a pessoas idosas, e expandiram-
se programas de garantia de renda no contributivos, como os voltados ao apoio
infncia ou ao acesso habitao.
4
Nesse perodo, o percentual das contribuies
sociais no total dos gastos com a proteo social reduziu progressivamente nos
pases desenvolvidos, enquanto aumentaram os aportes pblicos. O contexto de
expanso dos sistemas de proteo social relativizou o risco social como princpio
legitimador e organizador, mas ele continuou presente por meio das polticas
previdencirias e seguro-desemprego, polticas ainda centrais nos Estados Sociais
da segunda metade do sculo XX.
5

Contudo, durante as dcadas de 1980 e, principalmente, de 1990, a trajet-
ria de expanso do Estado Social passou a ser colocada sob forte crtica. Com os
sistemas de proteo social identifcados a um problema e no apenas a solues,
o conceito de risco social reaparece com fora, agora associado no mais tem-
tica proletria ou cidadania social, mas retomando a questo da pobreza.
As crticas referentes ao que seria uma excessiva expanso dos direitos sociais
e uma excessiva participao do Estado e do gasto pblico no campo social nunca
estiveram ausentes do debate pblico, mas ganharam intensidade e infuncia nas
ltimas dcadas do sculo passado. Elas foram fortalecidas pelas mudanas ocorridas
no mundo do trabalho e na nova dinmica estabelecida na competitividade das eco-
nomias pelo comrcio internacional. Nesse contexto, os Welfare States passaram a ser
objeto de amplo debate. Uma primeira demanda dizia respeito reduo dos encargos
sociais que estariam pesando excessivamente sobre as empresas na nova conjuntura.
Mas a crtica se estende alm dos limites da dinmica econmica. Questiona os gover-
nos em seu papel no campo da proteo social, qualifcado como desnecessrio e
mesmo inefciente. O mercado reafrmado como o melhor instrumento de alocao
de riquezas e de produo de bem-estar pela leitura liberal contempornea, que des-
taca a relevncia do objetivo de garantia contra os riscos sociais, mas enfatiza a perver-
sidade de o Estado assumir a responsabilidade em lugar dos indivduos.
6
A proteo
contra os riscos, segundo essa leitura, deveria ser prioritariamente responsabilidade
do indivduo e objeto da ao do mercado, pela via de regimes capitalizados e geridos
pelo setor privado, ou da prpria sociedade, por meio de movimentos mutualistas ou
de associaes voluntrias. Nessa nova interpretao, a pobreza se destaca como um
fenmeno social especfco, legitimador da ao social do Estado.
4. Mesmo nos pases onde predomina o chamado modelo bismarkiano, assistiu-se crescente participao de polti-
cas no contributivas e benefcios universais como a Frana, que instituiu fortes benefcios familiares e para habitao.
5. Cabe lembrar que mesmo os pases conhecidos como de modelo beveridgiano passaram por reformas que, a par-
tir dos anos, 1960, introduziram pilares contributivos obrigatrios para os riscos sociais, de modo a complementar as
penses de base e efetivar uma melhoria nas condies sociais dos benecirios, em especial os idosos. Ver a respeito
Merrien, Parchet e Kernen (2005).
6. Ver, por exemplo, World Bank (1994).
Tal discurso ganha particular relevncia quando voltado anlise dos
pases em desenvolvimento. Um bom exemplo dessa interpretao dado
pelo documento do Banco Mundial (WORLD BANK, 2001), que afirma
a importncia conceitual da abordagem dos riscos no combate pobreza.
Alargando o tratamento dos riscos,
7
o Banco Mundial caracteriza os pobres:
i) pela superexposio aos riscos; e ii) pela incapacidade de enfrentamento
dos riscos. Ajudar este pblico a melhorar a gesto dos riscos e garantir a sua
proteo deveria ser um objetivo prioritrio das estratgias governamentais,
integrando tanto o setor pblico quanto o privado. Estariam, assim, de um
lado, as polticas de capacitao da gesto do risco, ou seja, aquelas que visa-
riam fortalecer a capacidade de os indivduos prevenirem-se em face destes
acontecimentos aleatrios. De outro, voltadas para a populao em estado de
extrema pobreza, e incapaz de mobilizar estratgias individuais de proteo
social, estariam as polticas de garantia de renda.
Essa abordagem representa uma efetiva mudana nos termos do debate.
Fortalecem-se as propostas de garantia de penses sociais para os pobres, acom-
panhadas da perspectiva de retirada do Estado no que se refere ao seguro social.
As polticas de proteo social aos considerados no pobres deveriam deslocar-se
para a esfera privada. Assim, se o risco reafrmado como categoria central na
organizao dos sistemas de proteo social, a pobreza que legitima a formao e o
acesso aos recursos pblicos voltados proteo social. Nesse sentido, afrmar-se-iam
como objetivos legtimos das polticas pblicas de proteo social: i) a oferta de
meios de subsistncia dos indivduos pobres; e ii) a ajuda aos indivduos,
famlias e coletividades para a melhoria da gesto dos riscos (HOLZMANN;
JORGENSEN, 2000).
O deslocamento analtico sobre o papel dos sistemas pblicos de proteo
social acompanhado de uma desvalorizao da temtica do trabalho. Radicali-
zando um movimento interpretativo iniciado dcadas antes, com a tendncia
afrmao da cidadania como critrio de acesso a um conjunto progressivamente
ampliado de polticas sociais, aqui tambm observa-se a dissociao entre trabalho
e proteo social. Nessa leitura, desaparece o reconhecimento da vulnerabilidade
especfca dos grupos sociais que asseguram sua sobrevivncia pelo exerccio do
trabalho assalariado ou mesmo do prprio trabalho. Mas tambm desaparece a
referncia cidadania.
7. Os riscos so classicados em diferentes categorias: riscos naturais (terremotos, inundaes etc.); riscos sanit-
rios (doenas, invalidez, velhice, epidemias etc.), riscos sociais (criminalidade, violncia domstica, guerra etc.); riscos
econmico-alimentares (desemprego, migraes, choques nanceiros, crises econmicas etc.), alm dos riscos polticos
(como golpes de Estado) e ambientais (desmatamento, catstrofes nucleares) (WORLD BANK, 2001). Uma anlise que
adota alargamento expressivo no tratamento dos riscos, apontando sua presena como caracterstica constitutiva das
sociedades modernas, realizada por Beck (1999).
109
A perda temporria ou defnitiva da capacidade de trabalho ou o mau fun-
cionamento do mercado de trabalho so reafrmados como riscos individuais que
devem, nesse mbito, ser enfrentados. esfera pblica reconhecida apenas a
legitimidade de intervir em face dos que se mostram incapazes de gerir riscos
que no mais so entendidos como tpicos da vida laboral, mas sim da vida social
ou mesmo da vida em seu sentido amplo. Ou seja, associando riscos naturais e
riscos civis a riscos sociais, prope-se tanto o alargamento da temtica do risco
quanto o estreitamento da interveno pblica diante do tema. Paralelamente, os
riscos associados s condies de funcionamento do mercado de trabalho perdem
sua especifcidade no debate. A ampla defnio de risco, que passa a se referir a
fenmenos to distintos como os causados por catstrofes naturais, os relaciona-
dos ao ciclo de vida ou aos choques fnanceiros, sugere a superao do conceito
de risco social. Na verdade, implica no apenas a ultrapassagem do conceito de
risco social, mas tambm seu desaparecimento como objeto das polticas pblicas.
O que emerge uma proposta de proteo social sob bases diferenciadas. Se a
responsabilidade individual deveria voltar a ser a tnica da proteo social, caberia
ao Estado atuar de forma limitada e restrita ao campo da garantia de renda e
sobrevivncia da populao mais pobre.
Mas o debate sobre a reforma dos regimes pblicos de proteo social tam-
bm ganha intensidade para alm da leitura liberal. Diversas abordagens, assenta-
das na anlise dos riscos associados ao exerccio do trabalho, vm sendo realizadas,
apontando as transformaes por que passaram o risco social e as repercusses
dessas mudanas para os sistemas de proteo social. Enquanto alguns autores
destacam o enfraquecimento da categoria do risco social diante das mudanas
observadas no mundo do trabalho e buscam um novo princpio sobre o qual
assentar o pacto social em torno dos direitos sociais outros no apenas reafrmam
o risco social como um componente central dos sistemas contemporneos de pro-
teo social, como tambm destacam a emergncia de uma nova conjuntura em
que esses riscos se encontram agravados. Nesse contexto, tanto o debate sobre o
risco social quanto o da responsabilidade pblica frente a esse risco ganham nova
confgurao. o que rapidamente ser tratado na prxima seo.
4 PROTEO SOCIAL E RISCO SOCIAL EM FACE DO TRABALHO:
UM DEBATE RECENTE
4.1 Risco social, precariedade e nova pobreza
Nesse contexto de ampliao dos debates em torno das necessidades de reforma
dos sistemas de proteo social, as anlises sobre o risco social vm apontando,
ora para sua limitao, ora para sua relevncia em face das transformaes por
que passa o mundo do trabalho. Das crticas ao risco social como princpio
ainda central de proteo social em um contexto de reconfgurao do trabalho,
duas sero aqui destacadas. A primeira aponta que as transformaes por que
passam as sociedades atuais comprometem a sustentabilidade dos sistemas de
proteo social, assentados na categoria de riscos sociais. No sentido contrrio,
uma segunda vertente de crtica vem enfatizando o papel minimizador que a
abordagem assentada no risco social representa, apontando para a reduo de
direitos e no para sua expanso, reconhecida como necessria. Como contra-
ponto, ser apresentada ainda uma abordagem que reafrma a relevncia do risco
social como categoria central para a anlise e operacionalizao das polticas de
proteo social.
Rosanvallon est entre os autores que se dedicaram anlise das transforma-
es por que passam as sociedades modernas, buscando avaliar a sustentabilidade
dos sistemas de proteo social assentados na categoria de riscos sociais. Para este
autor, o crescimento do desemprego e da precarizao das formas de trabalho,
instituindo novas formas de pobreza e de excluso social, teriam levado pro-
gressiva inadaptao dos mtodos de gesto social dos regimes tradicionais do
Estado Social. Os riscos sociais clssicos, com perfs temporrios e indenizveis
como o desemprego friccional ou os acidentes de trabalho , estariam sendo subs-
titudos por novos riscos sociais: desemprego de longa durao, insero precria
no mercado de trabalho e novas formas de pobreza. Nesse novo contexto, seriam
afrmadas como categorias relevantes a precariedade, a vulnerabilidade e a excluso,
e no mais o risco social. A este processo se somaria o impacto da transio
demogrfca, com repercusses na contnua dissociao entre nmero de cotizan-
tes e populao coberta, tambm enfraquecendo o contrato social estabelecido
pelo seguro social.
8
A crise do trabalho teria sido acompanhada, segundo Rosanvallon (1995),
pela falncia das identidades e trajetrias coletivas. Com a progressiva relevncia
dos percursos individuais, emerge a necessidade de abordagens que permitam o
tratamento diferenciado dos indivduos, ao contrrio da abordagem unifcadora
ancorada na proteo aos riscos sociais. Nesse novo contexto, novos direitos
deveriam ser reconhecidos, com destaque para o direito insero. Tais direi-
tos no poderiam mais se assentar apenas em cotizaes prvias ou limitar-se
oferta de benefcios monetrios. Demandariam uma solidariedade de natureza
mais poltica, tendo por base a relao de reciprocidade cidado-sociedade e a
instituio de contrapartidas. Assim, segundo este autor, se os sistemas de pro-
teo social continuam sendo essenciais manuteno da coeso das sociedades
modernas, seus desafos se transformaram. As mudanas econmicas e sociais,
8. Tem ainda relevncia na argumentao do autor o avano do conhecimento sobre os diferentes grupos sociais,
permitindo avaliar seus diferentes riscos, assim como o avano do conhecimento sobre certos riscos sociais (como o
caso de certas doenas), dicultando a sua socializao. Ver Rosanvallon (1995).
111
gerando novas formas de pobreza e novas formas de trabalho, impem uma
efetiva transformao no perfl das polticas pblicas, com destaque ao tema da
insero no mundo do trabalho.
Uma segunda corrente crtica defende a necessidade reafrmar os objetivos
amplos da proteo social contra uma perspectiva entendida como reducionista e
assentada na proteo em face dos riscos sociais. Ramaux (2007) sustenta que o
seguro social, pretendendo atuar na preveno do risco de se passar de uma situ-
ao de vulnerabilidade para uma situao de misria, no permite reconhecer
que, em vrios contextos nacionais, o Estado Social j incorporou objetivos bem
mais ambiciosos. A busca de bem-estar que teria marcado, de forma signifca-
tiva, a trajetria dos sistemas de proteo social nos pases desenvolvidos a partir
da dcada de 1950, assentando-se em uma interveno que no tem natureza
tcnica; ao contrrio, essencialmente poltica. Esse expressivo movimento de
expanso, ampliando tanto o seu carter poltico quanto o seu campo de inter-
veno e de regulao social, no mais se adapta a uma abordagem pela categoria
de risco social. Segundo essa leitura, h muito os sistemas de proteo social no
respondem por uma lgica de equivalncia entre a cotizao e o benefcio asse-
gurado e a recente retomada do conceito do risco social trabalharia em favor do
fortalecimento de um projeto mnimo de proteo social.
9
Contudo, segundo Ramaux, se a abordagem pela via dos riscos sociais
insufciente, ela continua sendo necessria e, mais do que isso, base de legiti-
mao da proteo social. Seria a partir da cobertura desses riscos que, ainda
hoje, os sistemas de proteo social se organizariam, inclusive no que se refere
construo de patamares mais generosos de bem-estar. A busca por ampliao
do bem-estar se confguraria em formas menos restritivas de defnio e cober-
tura dos riscos, alterando mesmo essa noo.
10
A evoluo da proteo social,
a partir do tratamento ampliado do conceito de risco, permitiu que a velhice,
que j foi sinnimo de sofrimento e carncia, seja atualmente identifcada a um
direito ao bem-estar.
Tambm procurando refetir sobre o signifcado da ampliao do escopo
do Estado Social ao longo do sculo XX, Castel (1998) desenvolve uma anlise
distinta, que pode aqui ser identifcada a uma terceira abordagem da temtica do
risco social nas sociedades contemporneas. Segundo este autor, por intermdio
da garantia pblica de proteo ao risco social, no emergiram apenas uma nova
funo do Estado e uma nova forma de direito. Emergiu, ainda, uma nova forma
de propriedade, a propriedade social, reorganizando a condio do trabalhador
9. Ver, por exemplo, Concialdi (1999).
10. Ramaux associa aos riscos inclusive os demais objetivos do Estado Social: os servios pblicos preveniriam contra
o risco de desigualdade de acesso a certo nmero de servios, enquanto as polticas econmicas keynesianas preveni-
riam o risco de equilibro do subemprego (2007, p. 29).
assalariado, dotando-o de protees tradicionalmente asseguradas apenas pela
propriedade privada. A propriedade social funciona como um patrimnio cole-
tivo que, se tem suas origens e suas regras sociais, as conjuga a um usufruto pri-
vado. Ou seja, a originalidade sob a qual se assenta o seguro social deve-se ao fato
de constituir um patrimnio coletivo cujo uso feito de maneira privada, a partir
de regras jurdicas e visando dotar de seguranas e garantias a condio do tra-
balhador. Essa propriedade voltada para a segurana social permite a organizao
de um direito social, cuja utilizao est subordinada ao enfrentamento de certos
riscos sociais. a instituio da garantia de uma nova ordem de distribuio
de bens, que tem por base um salrio indireto: uma renda do trabalho para
situaes fora de trabalho (CASTEL, 1998, p. 405).
Contudo, reconhecendo o aprofundamento da precarizao do mercado de
trabalho ocorrida nos pases desenvolvidos nas ltimas dcadas e o aumento das
desigualdades sociais da decorrentes, Castel (2009) denuncia a criao de formas
inferiores de proteo social, cujo impacto tem sido o agravamento das desigual-
dades e da precariedade social. Nesse processo, o sistema de proteo social, anco-
rado na garantia em face dos riscos sociais, vem afrontando importantes desafos.
As altas taxas de desemprego e a precarizao do trabalho abalariam tanto o
fnanciamento do seguro social, de base contributiva e associado estabilidade e
formalizao das relaes de trabalho, quanto a prpria generalizao do sistema.
De outro lado, os sistemas de proteo social no estariam se mostrando capazes
de responder emergncia de novos riscos sociais, como o risco dependncia,
11
o
risco de desemprego de longa durao e o risco da precariedade.
Tais desafos tm levado ao fortalecimento de intervenes assentadas em
torno dos conceitos de populao em risco ou de fatores de risco. O autor
destaca a inadequao de tais abordagens, que recuperariam no apenas a noo
de periculosidade dessas populaes, como tambm a gesto com base na vigi-
lncia e no controle de grupos sociais. Reafrmando a centralidade dos riscos
sociais como organizadores da proteo social, Castel lembra que o seguro social
ainda a principal tecnologia de interveno social assentada na garantia e na
incondicionalidade de acesso dada pelo direito social ao benefcio. Esse caminho
deve ser aprofundado com o reconhecimento de novos direitos, mesmo que inde-
pendente de contribuies prvias. Ser pela via da afrmao do direito, e no
de sua relativizao, que a coeso social poder ser garantida em um contexto de
precarizao do mundo do trabalho. E tal afrmao, segundo o autor, mantm-se
ainda dependente, nas sociedades capitalistas, de um sistema de regulao que
associa direitos sociais ao exerccio do trabalho.
11. A dependncia tem sido denida como a demanda por assistncia ou ajuda de longa durao para a realizao
das atividades da vida diria devido reduo da capacidade fsica ou mental. Ver a respeito Batista et al. (2008).
113
Nesse sentido, Castel destaca que pela afrmao do direito social vinculado
do trabalho que um pilar forte de proteo social pode ser construdo. A assistn-
cia social, ou seja, a vertente de proteo no assentada no trabalho e na fliao ao
seguro social, no se mostraria capaz de organizar um sistema amplo de garantias
e direitos no campo social. A proteo desta ltima poltica assenta-se em benef-
cios limitados e volta-se a grupos restritos, identifcados a condies extremas de
vulnerabilidade e carncia. Se as polticas no contributivas tm efetivamente um
papel a cumprir para enfrentar aquelas situaes, elas reafrmariam o carter no
integrado destas populaes: grupos caracterizados por sua incapacidade para
acompanhar a dinmica da sociedade salarial, seja porque so afetadas por alguma
desvantagem, seja porque dispem de poucos recursos para se adaptarem ao ritmo
do progresso (CASTEL, 1998, p. 541). Contudo, um sistema de proteo social
voltado aos inadaptados sociais no sustentaria a garantia de uma cidadania
social. No se constri cidadania sobre a inutilidade social (CASTEL, 1998,
p. 552). Pelo contrrio, seria sobre a participao de cada um na produo de
riquezas que se assentaria a garantia de acesso sua repartio.
Cabe ainda ressaltar que, para os autores que reafrmam o risco social como um
componente central dos sistemas de proteo social, a preveno da pobreza e no
o seu combate que qualifca a ao dos chamados Estados Sociais. Os riscos sociais
aqueles que impedem, temporria ou defnitivamente, o exerccio do trabalho
representariam, ainda hoje, relevante risco de pobreza nas sociedades modernas.
A impossibilidade do exerccio do trabalho determina a impossibilidade de obteno
de renda em um mundo em que o mercado dominaria as possibilidades de acesso a
bens e servios. Assim, a proteo aos riscos sociais implica em uma garantia contra a
ausncia de renda quando das situaes do no trabalho involuntrio. Dessa forma, o
campo da proteo social no se organiza a partir da existncia da pobreza, mas sim,
da sua preveno. A garantia contra a ausncia de renda, assentada em regras
claras e dissociada de qualquer discricionariedade de acesso, representa dotar
de dignidade o exerccio do trabalho, especialmente ao afastar do horizonte
do trabalhador a situao de misria decorrente das doenas, dos acidentes de
trabalho, da maternidade, do desemprego ou da velhice.
Nessa perspectiva, o direito proteo social consolidou-se pela afrma-
o de garantias contra os riscos sociais considerados clssicos. Esses riscos
continuam sendo identifcados nas principais situaes de vulnerabilidade
associadas ao mundo do trabalho, inclusive pelo fato de que a maior parte dos
trabalhadores nos pases desenvolvidos ainda participam do mercado formal
de trabalho, associado a estabilidades e garantia no emprego. Mesmo reco-
nhecendo a pertinncia da refexo e a necessidade de iniciativas sobre novos
riscos sociais e novas situaes de vulnerabilidade desenvolvidas em torno do
acesso ao mundo do trabalho dfcits de formao, precariedade de vnculos
de trabalho, situao de dependncia, entre outros as situaes tradicionais
que impedem o trabalhador de ter acesso renda do trabalho devem continuar
a ser socialmente garantidas.
4.2 As reformas recentes nos sistemas pblicos de proteo social
Essa perspectiva parece estar sendo reafrmada pelas experincias recentes de
reforma dos sistemas pblicos de proteo social. De fato, o novo ciclo econ-
mico vivido pelos pases desenvolvidos durante as ltimas dcadas, com seus
fortes impactos no aumento do desemprego, na ampliao dos postos de trabalho
precrios e na queda da renda mdia do trabalho, permitiu que um movimento
de reforma dos sistemas de proteo social ganhasse corpo. Visando enfrentar
esse novo quadro de referncia pobreza, desde a dcada de 1980, os sistemas de
proteo social nos pases desenvolvidos vm sofrendo reformas que tm afetado
especialmente o seguro-desemprego e as polticas de aposentadorias, assim como
a reorganizao da assistncia social, com a progressiva ampliao dos programas
no contributivos de garantia de renda.
Contudo, as reformas recentes pouco concernem s polticas de proteo
s crianas, sejam estas tratadas diretamente ou por intermdio das polticas de
proteo s famlias. Esse campo da poltica social, de longa tradio nos pases
desenvolvidos, ancorava-se ora em preocupaes natalistas, ora conservadoras em
termos da diviso sexual do trabalho, e ainda hoje se mantm. Essas reformas tm
por objetivo reduzir a carga sobre as famlias, em especial aquelas relacionadas
s crianas, alm de procurar garantir que as crianas tenham suas trajetrias
menos afetadas pela possvel restrio de recursos da famlia, em busca de efetiva
igualdade de chances. Em alguns pases, o componente monetrio se impe,
diferentemente de outros onde a oferta de servios afrma-se como pilar central.
12
Nas duas ltimas dcadas, em torno da emergncia do trabalhador pobre e
do trabalhador sem emprego
13
que expressivas mudanas vm sendo observadas.
Operando como categorias relevantes para pensar os sistemas de proteo social,
elas foram acompanhadas pela introduo de novas abordagens e pela implanta-
o de reformas, sem que isso signifcasse o fm das polticas contributivas. Se, no
incio, as reformas nas polticas contributivas e no contributivas foram interpre-
tadas como um desmonte ou, ao menos, a uma retrao versus modelos mnimos
de proteo, as anlises recentes tm apontado em direo distinta. De fato, ao
12. Sobre a tipologia das polticas familiares na Europa, ver Damon (2007).
13. A categoria sem emprego tem sido crescentemente utilizada na medida em que a categoria de desemprego perde
a densidade. A categoria sem emprego reuniria no apenas aqueles trabalhadores em situao de desemprego (ou
seja, pessoas sem emprego, mas procura de emprego e disponveis para trabalhar), mas tambm todos aqueles sem
emprego e aptos a trabalhar, mas que no esto procura ativa de emprego nem imediatamente disponveis para o
trabalho (DUFOUR; BOISMENU; NOL, 2003).
115
lado do crescimento dos programas no contributivos de garantia de renda, as
chamadas polticas de insero e as propostas de ativao da proteo social vm
se reproduzindo na maioria dos pases desenvolvidos e dotando de centralidade
as polticas de emprego.
No contexto de integrao com as polticas de emprego, as polticas de pro-
teo social vm sendo classifcadas em ativas ou passivas. Enquanto as passivas
visariam fornecer renda, as ativas visariam o retorno ao emprego. A ativao
consistiria em diminuir os benefcios uniformes e incondicionais, limitando-os s
pessoas classifcadas como inativas. Para isso, tornam-se estratgicas as polticas
de emprego e de renda. Neste contexto, a ativao tem sido defnida como um
processo de reestruturao dos sistemas de proteo social que visa introduzir
ou reforar o vnculo entre acesso proteo social e atividade profssional. Tais
polticas centradas no emprego e/ou na empregabilidade tm estado associadas,
de forma direta ou indireta, aos benefcios monetrios de natureza assistencial
institudos na forma de mnimos sociais. Estes ltimos, por sua vez, tm sido mais
ou menos focalizados na pobreza e associados ou no instituio de condicio-
nalidades para seu acesso.
Com relao ao objetivo de enfrentar um desafo comum, a proteo de
uma populao em idade ativa e no inserida nas relaes assalariadas e estveis
de trabalho, as mudanas adotadas nos pases desenvolvidos tiveram diferentes
escopos e objetivos. Segundo Barbier (2004) no haveria uma s trajetria de
reformas. O autor identifca dois regimes de ativao da proteo social: o regime
liberal e o regime social-democrata universalista. A ativao poderia, assim, ser
defnida como do indivduo (aumentar sua motivao para empregar-se) ou do
sistema (reestruturao dos sistemas de proteo social).
14
E, em muitos casos, as
reformas vm signifcando no uma retirada do Estado do campo social, mas a
ampliao de sua presena.
15
Contudo, no tocante s diferentes trajetrias identifcadas, o recente debate
sobre a pobreza vem se organizando em torno da categoria de trabalhadores
pobres incapazes de acompanhar os desafos crescentes do mercado de trabalho
em um contexto de produo limitada dos postos de trabalho qualifcados e/ou
estveis. As polticas de ativao da proteo social tm promovido o crescimento
das polticas de emprego, e tambm o fortalecimento das polticas de garantia
14. Tambm tratando de diferentes trajetrias dos regimes de ativao, e distinguindo o workfare do modelo de
insero, ver Morel (2002).
15. Em muitos casos, as reformas vm sendo acompanhadas por crescimento da ao do Estado na proteo
social, como mostram Thret e Barbier (2004) e Dufour, Boismenu e Nol (2003). Um exemplo pode ser dado pelas
medidas de promoo da empregabilidade, como o acompanhamento individual dos benecirios, os incentivos
formao prossional ou as intervenes visando incluso no emprego ou promoo de outras formas de
atividade prossional, os sistemas de proteo social veem ampliadas as suas responsabilidades. Ver, sobre o caso
do Canad, Jaccoud (2009).
de renda. A reproduo dos empregos precrios tem repercutido na manuteno
de grupos de trabalhadores nos programas assistenciais de renda mnima,
16
na
medida em que o acesso ao emprego pode no signifcar efetivamente a sada da
condio de pobreza. Assim, as polticas de insero no mercado de trabalho e no
emprego e polticas de combate pobreza tm sido fortalecidas.
Nesse sentido, se, de um lado, tem-se efetivamente assistido demanda por
uma retirada do Estado Social e pela ampliao da responsabilizao individual
no campo da proteo social acompanhando uma tendncia de ampliao da
individualizao das trajetrias profsionais , de outro, se assiste demanda
pelo fortalecimento da ao pblica em prol do combate pobreza, mas tam-
bm da promoo de oportunidades e de fortalecimento da coeso social.
A incluso dos trabalhadores pobres implicaria, nesta perspectiva, no reconheci-
mento de direitos sociais que se desdobrariam no apenas no mbito da poltica
de assistncia social como do fortalecimento dos sistemas se seguro social e da
poltica de emprego. Como afrma Castel, se verdade que para um conjunto
de trabalhadores a dinamizao das trajetrias profssionais aporta ganhos e
perspectivas positivas, para outros, ela signifca ampliao da vulnerabilidade e
da participao subordinada no mercado de trabalho. O enfraquecimento das
regulaes coletivas, entre elas as referentes proteo social, implicaria, assim,
o aparecimento de novas das divises no mundo do trabalho e no tecido social
(CASTEL, 2003, p. 46). este o desafo que tem sido colocado para os sistemas
de proteo social dos pases desenvolvidos.
5 AS GARANTIAS CONTRA OS RISCOS SOCIAIS E O PROJETO DE
UNIVERSALIZAO DA PROTEO SOCIAL NO BRASIL
5.1 O risco social na formao da proteo social brasileira
No Brasil, o seguro social, institudo para proteger dos riscos sociais os trabalha-
dores assalariados urbanos, marca a prpria instituio de sistema de proteo
social. A tese hegemnica aps 1930, de promoo do desenvolvimento econ-
mico pela via da industrializao, desdobrou-se em uma nova forma de conceber
o valor do trabalho e em uma preocupao em promover a incluso das massas
trabalhadoras urbanas (GOMES, 1979 e 1994). Nesse contexto, o Estado passou
a organizar uma nova forma de governabilidade sobre o social, distinta das aes
repressivas ou da caridade privada ento predominantes.
A emergncia do sistema previdencirio,
17
associado a um amplo esforo de
regulamentao do mundo do trabalho assalariado regulamentaes das relaes
16. Esse fato tem levado, por exemplo, ao crescimento dos programas de subvenes aos baixos salrios, principalmen-
te no Canad, Estados Unidos e Inglaterra (DUFOUR; BOISMENU; NOL, 2003).
17. A bibliograa sobre a evoluo histrica da proteo social no Brasil ampla. Podem ser citados, entre outros,
Malloy (1986), Santos (1987) e Oliveira e Fleury (1995).
117
e condies de trabalho teve como contrapartida, como mostrou Santos (1987),
a excluso do sistema de proteo social das populaes no participantes do pro-
cesso de acumulao. Contudo, a implementao do direito social, mesmo que
estrito ao campo do trabalho formal, representou a instituio de um complexo
mecanismo de transferncias monetrias que garantiu efetivo fuxo de rendas e de
servios aos trabalhadores assalariados em condies de impossibilidade de traba-
lho por motivos de doena, velhice, invalidez ou morte, alterando as condies
de vida de parte importante, e progressivamente crescente da populao nacional.
Na verdade, foi pelo acesso a um direito social em uma sociedade hierarquizada
e pouco tencionada em termos da promoo da igualdade e equidade e pela
promessa de incorporao progressiva dos trabalhadores ao mundo do trabalho
regulado e do direito social que o sistema de proteo social brasileiro manteve-se
legitimado durante todo o restante do sculo XX.
Assim, a proteo social brasileira se desenvolveu, tendo por base o
seguro social voltado para a proteo contra os riscos sociais dos segmentos
assalariados. Sua limitada cobertura e seu lento processo de expanso fzeram
com que o sistema brasileiro de proteo social (SBPS) fosse alvo de ampla cr-
tica quanto ao seu carter socialmente injusto. De fato, o acesso s principais
polticas de proteo social se realizava a partir da participao do trabalhador
ao seguro social previdencirio. Os segmentos sociais que no participavam
dessa poltica pela via da cotizao obrigatria sejam trabalhadores no for-
malizados, como os trabalhadores rurais, os trabalhadores do setor informal,
as domsticas, sejam segmentos de no trabalhadores no eram cobertos
por benefcios e servios associados aos riscos sociais, inclusive os servios de
sade, sendo precariamente atendidos pela assistncia social ou pelo segmento
flantrpico da sade.
Contudo, em que pese o carter pouco inclusivo do sistema brasileiro de
proteo social ao menos at a dcada de 1970, no se pode afrmar que ine-
xistiam propostas de incluso proteo social dos trabalhadores no formais
e populao vulnervel de forma geral. Como j citado, a resposta econmica
foi predominante no Brasil durante a maior parte do sculo XX. O projeto de
superao da estrutura social arcaica e de construo de uma sociedade moderna
derivaria fundamentalmente, aos olhos dos formuladores do Estado Social bra-
sileiro na dcada de 1930 e de seus sucessores, do processo de modernizao
econmica. A integrao dos pobres, e em especial dos pobres urbanos, estava
posta no horizonte social como decorrncia natural do avano da modernizao e
dinamizao da economia. Essa leitura econmica do problema social impunha-se
com uma promessa de futuro: a incorporao progressiva dos trabalhadores
pobres ao mundo do trabalho assalariado e regulado e aos seus benefcios e prote-
es sociais (THEODORO, 2003).
Enquanto se aguardavam os frutos sociais do processo de industrializao e
modernizao da economia, uma segunda vertente de interveno social respon-
deria s demandas sociais mais urgentes. A assistncia social imps-se, desde a
dcada de 1930, como uma alternativa s populaes vulnerveis. Sob a infun-
cia da tradio catlica da caridade e sob o princpio do dever moral de ajuda que
caracteriza a flantropia, organiza-se uma rede de ajuda e de assistncia de origem
privada, contando com amplo fnanciamento pblico, mas praticamente livre de
qualquer regulao do Estado (MESTRINER, 2001).
Infuenciado, sobretudo, pela Igreja, mas tambm por largas parcelas do
empresariado nacional, o movimento flantrpico expandiu-se no pas, acom-
panhado pelo forescimento de aes assistenciais voltadas a populaes pobres
reconhecidas como merecedoras da solidariedade social, que so acolhidas devido
aos clssicos critrios da situao de vulnerabilidade e incapacidade para o tra-
balho. Em face de tais populaes, a interveno do Estado visava colaborao
com o trabalho flantrpico, com as diversas esferas de governo operando com
a transferncia de recursos diretos e indiretos s entidades privadas, e apoiando,
dessa forma, a consolidao de um campo de ao residual, fragmentado, pouco
claro quanto aos seus objetivos e pblico, e incapaz de ofertar garantias de conti-
nuidade ou qualidade do servio disponibilizado.
S muito tardiamente a problemtica da pobreza e da vulnerabilidade da
populao no trabalhadora incorporou-se ao campo de responsabilidades do
Estado. Encerrada nos fundamentos da ajuda e da moral, a proteo social, diri-
gida aos no participantes do mundo do trabalho assalariado e regulamentado,
no emergiu seno a partir de 1988, como um terreno possvel da estruturao
do direito social. Foi em torno dos riscos sociais, e de instituies organizadas por
categoriais profssionais, que se estruturou o campo do direito no pas. E em um
contexto de parcial assalariamento da fora de trabalho, assistia-se excluso do
sistema de proteo social de cerca de metade da populao.
5.2 Seguridade social e risco social
Tendo como marco a CF/88, a partir da dcada de 1990 as polticas de proteo
social no Brasil passaram por signifcativas mudanas, superando o antigo padro.
Impuseram-se novas concepes de direito e justia social; novos parmetros e
critrios para a alocao de recursos sociais pblicos e o reforo do poder regu-
latrio do Estado (DRAIBE, 2002, p. 3). O novo sistema de proteo social
institui-se em torno do conceito abrangente de seguridade social, referindo-se
a garantias de proteo em decorrncia de riscos sociais acidente de trabalho,
desemprego, doena, invalidez, maternidade, velhice e morte , assim como
garantias de proteo sade e a vulnerabilidades sociais decorrentes do ciclo de
vida ou da existncia de defcincias.
119
A poltica de seguridade social visava garantir a implementao, no pas,
da cobertura universalizada da proteo social, com a oferta pblica de servi-
os e benefcios no contributivos em especial o acesso universal ateno
mdica e aos servios da assistncia social integrados aos benefcios contributi-
vos do seguro social e a uma incluso subsidiada dos trabalhadores rurais pol-
tica previdenciria.
A institucionalizao das determinaes constitucionais e sua concretiza-
o em polticas pblicas produziu uma expressiva ampliao da cobertura das
polticas de proteo social. A previdncia social mais que triplicou o nmero de
benefcios concedidos entre os anos de 1980 (7 milhes/ms) e 2008 (24 milhes
no ms de dezembro),
18
sendo que, neste ltimo ano, cerca de 8 milhes/ms
eram dirigidos aos chamados segurados especiais.
19
O impacto distributivo dessa
poltica aumentou consideravelmente, no apenas pelo fato de passar a operar
benefcios cruzados em favor de populaes especfcas (trabalhadores da econo-
mia familiar e, posteriormente, trabalhadores autnomos de baixa renda, traba-
lhadores domsticos, entre outros),
20
mas tambm por ter seu piso vinculado ao
valor de um salrio mnimo. Em dezembro de 2008, 64% do total de benefcios
pagos pela Previdncia Social eram no valor de um salrio mnimo, benefciando
a maioria dos trabalhadores urbanos e a quase totalidade dos trabalhadores rurais.
Tambm representou iniciativa de importante impacto distributivo a criao do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
21
assim como o acesso universal aos
servios de sade, educao e de assistncia social. Dando destaque apenas s
aes no campo da garantia de renda, no fnal de 2008 o BPC pagava mais de 3,3
milhes de benefcios, com impactos relevantes no mbito do combate pobreza
e desigualdade.
Contudo, a inexistncia de um programa de transferncia de renda aos mais
pobres, seja para as famlias, seja para as crianas em famlias pobres, tornava a pro-
teo social, no campo da garantia de renda, no apenas incompleto e restritivo,
mas tambm reprodutor de iniquidades. e Expressivas parcelas da populao con-
tinuavam dependentes exclusivamente do trabalho para o acesso aos bens bsicos,
mesmo nas condies de incapacidade para o trabalho ou de limitaes de demanda
pelo mercado de trabalho. Se a CF/88 havia ampliado direitos e protees, per-
maneciam largamente excludos os trabalhadores informais urbanos e suas famlias.
18. Ipea (2009), volume 1.
19. A categoria de segurados especiais foi estabelecida a partir da CF/88 e inclui produtores rurais em regime de eco-
nomia familiar, seringueiros, extrativistas e pescadores cuja contribuio previdencia social se efetua com base em
uma alquota de 2,3% incidente sobre o valor bruto da comercializao de sua produo, caso houver.
20. Sobre as medidas adotadas na ltima dcada para promover a incluso previdenciria dos trabalhadores informais
urbanos, ver Mesquita et al. (2010).
21. Este programa de natureza no contributiva garante um benefcio s pessoas com decincia e idosos, em situao
de indigncia. Sobre o BPC ver, entre outros, captulo sobre Assistncia Social em Ipea (2008).
Tambm permanecia excluda da proteo social a situao de insufcincia de renda
advinda do exerccio do trabalho precrio. a introduo, no objeto de atuao da
poltica de garantia de renda, do trabalhador pobre e sua famlia, que altera efeti-
vamente o formato da proteo social brasileira, extendendo-o na forma de novas
coberturas e apontando para a afrmao de um novo direito de cidadania.
6 O PBF: ENTRE A POBREZA E DOIS PROJETOS DE PROTEO SOCIAL
6.1 Proteo social e pobreza
Como foi destacado nas sees anteriores, nem a poltica pblica de assistncia
social, em sua vertente tradicional, nem a poltica de seguro social apoiaram-se no
pobre como categoria central, organizadora de suas intervenes. Se os sistemas
de proteo social se desenvolveram a partir do debate sobre as causas e a busca de
alternativas para enfrentar a situao de pobreza, eram outras as categorias que orga-
nizavam aquelas polticas, restringindo aplicao da primeira categoria. Enquanto
a assistncia atuava em torno das condies de vulnerabilidade que dispensavam da
obrigao do trabalho, o seguro social reafrmava-se como proteo na impossibili-
dade do exerccio do trabalho. Dispensa ou impossibilidade, em torno do trabalho
que se organizaram os principais pilares da proteo social.
No contexto recente de reaparecimento do debate sobre a pobreza nos pases
desenvolvidos, foi ainda o trabalho que mobilizou o debate em torno da imple-
mentao de novos programas no contributivos. fato que benefcios monetrios
universais a famlias com crianas ou a idosos fazem parte do horizonte daqueles
pases, no colocando problemas para o princpio organizativo destes regimes,
assentado na diviso de tarefas entre a previdncia social e a assistncia social a par-
tir das categorias de trabalhadores e no trabalhadores. Mas foi o crescimento do
desemprego e das relaes precrias de trabalho que promoveu a emergncia
do trabalhador pobre para o centro do debate sobre as polticas no contributivas.
As reformas recentes recolocaram a questo do trabalho no mago da poltica
de assistncia social, motivando a associao dos benefcios monetrios com os
programas de insero social ou insero produtiva de diferentes naturezas.
No que diz respeito aos pases em desenvolvimento e ao Brasil em particular,
construiu-se amplo debate em torno da pobreza e um progressivo consenso em
torno da necessidade de introduo de um programa nacional de transferncia
de renda. De fato, a emergncia de uma nova perspectiva de funcionamento do
mercado de trabalho favoreceu a adeso proposta de desvinculao entre o tra-
balho e a proteo social. Contudo, o prprio carter incompleto do sistema de
proteo social impunha uma nova modalidade de interveno, capaz de dar res-
posta s iniquidades que se reproduziam no apenas na sociedade, mas tambm
em decorrncia da descobertura prpria daquele sistema.
121
Nesse contexto, a pobreza se afrmaria como um objeto particularmente
relevante para as polticas pblicas. Contudo, um conjunto de questes se colo-
cam diante dessa nova construo em torno da pobreza, das quais duas sero
rapidamente tratadas. A primeira se refere prpria categoria da pobreza e
em que medida ela permite revelar o contexto da vulnerabilidade da popula-
o benefciria e de suas diferentes condies sociais e demandas de proteo.
A segunda se refere aos diferentes projetos de proteo social que se associam ao
PBF, abrindo duas distintas perspectivas para a confgurao futura do sistema
brasileiro de proteo social.
6.2 A difcil categoria de pobreza
Afrmar que a pobreza tornou-se relevante e mesmo organizadora do debate sobre
a poltica social remete a um campo ambguo de refexo sobre o social. Impe-se,
de imediato, o debate sobre a defnio de pobreza, usada em diferentes sentidos e
oportunidades. Associada com frequncia a situaes de ausncia ou insufcincia
de renda, pode se referir s situaes de carncia de acesso a produtos, bens e ser-
vios de relevante necessidade. Resta, contudo, defnir de que carncias se tratam
e quais bens e servios esto ausentes e devem ser garantidos.
A literatura sociolgica h muito constatou que a pobreza se defne diver-
samente em distintas pocas ou sociedades. A pobreza, entendida como constru-
o social, relaciona-se avaliao que diferentes atores sociais possam fazer de
fatos, situaes e acontecimentos, considerando-os como inaceitveis e contrrios
a certa ideia de justia social e de progresso (PAUGAM, 1993). Dessa forma,
em que pese os esforos das abordagens quantitativistas, a defnio da pobreza
intrinsecamente arbitrria. Para as polticas pblicas, a adoo das linhas de
pobreza impacta diretamente na gesto dos programas sociais, impondo a ope-
racionalizao, por categorias fxas, de situaes substancialmente imprecisas,
mutveis e inconstantes.
Paralelamente difculdade de defnio da pobreza, existe a difculdade
de defnir e abordar a categoria pobre. Alm de partilharem necessidades, cabe
ainda identifcar em que medida partilhariam situaes sociais, trajetrias ou
vivncias. Essa questo no alimenta apenas o debate acadmico, mas efetiva-
mente organiza a refexo sobre polticas pblicas na medida em que, mais do que
remediar carncias, a ao do Estado chamada a ofertar oportunidades para sua
superao. E neste campo, mais uma vez as difculdades se impem.
s situaes de trabalhadores que enfrentam difculdades de insero ou
insero precria no mercado de trabalho, somam-se diferentes situaes sociais,
como contextos familiares frgeis, existncia de crianas ou de pessoas em situ-
ao de dependncia, ausncia de servios pblicos de cuidados, ou variados
contextos de vulnerabilidade. Assim, outras categorias defnem essas populaes,
provavelmente, com mais propriedade, como: trabalhadores rurais ou desempre-
gados de longa durao; trabalhadores doentes sem acesso proteo do seguro
social ou famlias monoparentais, com crianas pequenas, sem acesso a servios
de cuidados; trabalhadores em setores de baixa produtividade, sem qualifcao,
ou moradores de regies economicamente estagnadas. Enfm, em torno da pro-
teo social, do trabalho e dos ciclos de vida que se organizam majoritariamente
as condies e trajetrias diversas da pobreza.
Mas a temtica da pobreza particularmente complexa quando enfrentada
sob a tica do mercado de trabalho, seja no que diz respeito demanda ou
oferta de mo de obra. A pobreza e a heterogeneidade social no Brasil esto larga-
mente associadas s diferentes condies de precariedade no exerccio e nas opor-
tunidades de trabalho de parte expressiva da populao. neste contexto que,
visando garantir uma renda mnima a toda a populao em situao de extrema
pobreza, o PBF alcana principalmente famlias cujos membros adultos esto em
idade economicamente ativa e participam do mercado de trabalho (JACCOUD,
2008). Se, pela primeira vez, a proteo social brasileira opera um programa de
distribuio de renda populao pobre, independentemente de comprovao
de incapacidade para o trabalho ou de afrmao de mrito, da precariedade do
mercado de trabalho no Brasil que este programa trata, tornando clara a relao
estratgica entre trabalho e proteo social.
Nesse sentido, cabe ainda lembrar que tratar do pobre ou da pobreza no
remete a uma interveno sobre grupos excludos ou no integrados socie-
dade (CASTEL, 1998). enquanto integrantes da sociedade que os pobres se
apresentam como problema, seja este problema percebido como tendo natureza
moral, seja associado segurana pblica, a dimenses da justia social ou da
democracia. A pobreza e o pobre remetem questes centrais sociedade: de um
lado, os problemas referentes ordem econmica em um contexto de mercado
de trabalho restritivo no que se refere criao de empregos, trabalho e renda;
de outro lado, problemas de ordem poltica, referentes construo dos direitos
sociais e da cidadania. Mas os pobres e a pobreza remetem ainda ao questiona-
mento da prpria regulao da ordem social, sua ordem de produo de riquezas
e de manuteno da estabilidade social.
A bibliografa brasileira tambm j tratou com profundidade da relao entre
pobreza e dinmica social. Como j apontou Caldeira (2000), a lgica da violn-
cia no Brasil est diretamente associada ao retraimento do Estado, inclusive do
Estado Social, e manuteno de amplos espaos da vida social na esfera estrita
do privado. Dessa forma, a proteo social trabalha contra o risco de fragmentao
e mesmo de ruptura social que se apresenta s sociedades na medida em que avana
123
o processo de diferenciao social. De fato, a fragmentao das sociedades modernas
amplia as demandas sobre as instncias de mediao legtima dos confitos e sobre
as instituies pblicas provedoras de justia, de participao, de oportunidades e
de bem-estar. Em uma sociedade como a brasileira, o problema se apresenta ainda
com maior gravidade. A diferenciao social se agrava em um ambiente marcado
por alta desigualdade social, escassez de oportunidades e de mobilidade social e
ampliao das expectativas de consumo. Nesse contexto, apenas por intermdio
do Estado e das polticas pblicas os interesses privados podem ser negociados e
integrados em prol de um patamar de sociabilidade comum.
6.3 Um programa entre dois projetos de proteo social
Mas em que pesem as difculdades encontradas na operacionalizao do conceito
de pobreza pela poltica pblica, o debate em torno do tema no apenas vem ali-
mentando a emergncia de novos programas no mbito das polticas sociais, como
vem estimulando diferentes perspectivas sobre a confgurao futura do sistema
de proteo social. Acompanhando o debate, j descrito, que vem mobilizando,
nos pases desenvolvidos, a temtica da pobreza e dos riscos sociais, tambm no
Brasil podemos identifcar diferentes posies e perspectivas.
fato que, quanto ao desenho e aos impactos do PBF, as avaliaes positivas
so maioria. Contudo, no que diz respeito ao perfl futuro desse programa e, em
especial, ao seu papel no sistema brasileiro de proteo social, no se observam mui-
tas convergncias. O debate sobre em que medida a proteo social brasileira e,
dentro dela, o PBF tem sido capaz de aportar garantias s situaes de risco social
e enfrentar o quadro de pobreza e de desigualdade tem sido bastante intenso e as
respostas, variadas. Entre as diversas posies em debate, procuraremos aqui iden-
tifcar as duas abordagens mais frequentes, apresentando-as em suas linhas gerais.
De um lado, uma primeira leitura tem enfatizado o carter inquo do nosso
sistema de proteo social, cujas garantias, se estendendo aos menos pobre,
promovem o agravamento do quadro de pobreza e desigualdade social e pouco
atuam sobre o desenvolvimento de oportunidades ou de ativos sociais. As crticas
denunciam a excessiva expanso do gasto pblico no campo social e dos exagera-
dos encargos sociais das empresas em um contexto de nova dinmica estabelecida
pela economia internacional. Desse ponto de vista, o PBF, operando com con-
dicionalidades e boa focalizao, considerado um instrumento efetivo para a
realizao de avanos no contexto das polticas sociais brasileiras.
De outro lado, uma segunda leitura tem considerado o papel positivo do
PBF, que tem sido potencializado na medida em que o programa pode integrar-
se ao sistema de proteo social, atuando em sinergia com os demais progra-
mas de garantia de renda e com as polticas universais de sade e educao.
Em uma perspectiva em que a progressiva participao do mercado na oferta de
bens e servios sociais vista como um risco ao crescimento da desigualdade, da
precariedade e da dualizao social, esta leitura enfatiza a necessidade de uma ao
coordenada do Estado, visando ao fortalecimento dos sistemas de proteo social
e do aprofundamento dos direitos no campo social.
Nesse contexto, podemos afrmar que o PBF vem sendo valorizado tanto
como componente estratgico de um projeto de revalorizao da autonomia e
da promoo de oportunidades e ampliao da responsabilidade dos indivduos
e comunidades quanto como um projeto de universalizao da proteo social.
A seguir, sero rapidamente abordadas cada uma das posies, acompanhadas de
distintas propostas de reformas das polticas sociais.
O carter ainda inquo e perverso da proteo social no pas tem sido apon-
tado por um conjunto de trabalhos que mostram a necessidade de uma nova
reforma do sistema, para torn-lo mais efetivo no combate pobreza. Os autores
que advogam tal tese vm destacando que a parcela mais pobre da populao
brasileira pouco tem sido benefciada com o modelo de polticas sociais dese-
nhado pela CF/88. Tal modelo estaria benefciando os mais ricos e os mais idosos
e sendo inefciente em face pobreza e desigualdade. Isso se explicaria pelo
fato de o governo federal gastar parte signifcativa de seus recursos sociais com o
pagamento de benefcios previdencirios aposentadorias e penses e trabalhis-
tas seguro-desemprego. Nesse sentido, a estrutura de gastos do governo federal
operaria como um mecanismo de reproduo da pobreza ao longo do tempo
(CAMARGO, 2004. p. 77) que precisaria ser enfrentado. A alocao adequada
dos gastos sociais seria uma alternativa necessria.
Tambm aqui se afrma a interpretao de que, em uma sociedade onde
a competitividade se amplia e o mercado de trabalho marcado pela crescente
rotatividade e precariedade, sobretudo devido ao aumento da desocupao e
presena de contratos de trabalho temporrios e fexveis, estaria sendo perdida
a funcionalidade de categorias como empregado/desempregado, populao
ativa/inativa ou ocupada/desocupada. Se essas categorias perderiam preciso,
os riscos sociais a elas associados tambm parecem perder efccia e proprie-
dade. Diante da difculdade de operar a proteo social sob as tradicionais
classifcaes ancoradas em trajetrias estveis de trabalho, estariam prejudi-
cadas as bases de organizao dos sistemas de proteo social, quais sejam, a
proteo aos riscos sociais. Caberia ao Estado priorizar seu engajamento na
superao das situaes de pobreza.
22
Tal anlise vem sendo acompanhada
da apresentao de propostas de reforma das polticas sociais brasileiras.
22. A proposta de retirada do Estado nesse campo defendida no apenas pelos liberais, mas tambm pelos tericos
da chamada terceira via. Ver, por exemplo, Giddens (1998).
125
Entre elas, ganham destaque as que pretendem ampliar a focalizao dos
gastos sociais, realizar a desvinculao dos benefcios previdencirios e assis-
tenciais em face do salrio mnimo e a desconstitucionalizao das regras da
seguridade social visando, entre outros, reduzir o impacto fscal dos benef-
cios da aposentadoria rural e do BPC.
23
Pretende-se, ainda, ampliar a relao entre contribuio e benefcio previ-
dencirio, de modo a restringir ou mesmo eliminar qualquer subsdio ou redistri-
buio dentro do seguro social, e possibilitar maior participao mercado privado
de seguros.
24
Paralelamente, prope-se a ampliao da assistncia social a toda a
populao que esteja abaixo de um patamar determinado de renda, independen-
temente de sua participao ou no no mercado de trabalho. O trabalho parece
perder, nessa proposta, o papel central. No seria mais em torno dele que se
organizaria o novo sistema de proteo social.
Outra perspectiva analtica vem sustentando que o sistema brasileiro de
proteo social tem sido progressivamente ampliado desde o incio dos anos
1990, com impacto efetivo no campo do bem-estar e do combate pobreza.
Trabalhos realizados nos ltimos anos pelo Ipea tem destacado a relevncia do
conjunto de polticas sociais implementadas a partir da demanda por reformas
democrticas do Estado brasileiro.
25
A reduo das desigualdades sociais pela
via da afrmao de direitos sociais incorporadas pela CF/88 teria sido capaz
de conformar mudanas substantivas proteo social. Entre elas, destacam-se a
legislao da previdncia rural, a vinculao dos benefcios da seguridade social
ao salrio mnimo, a implantao do SUS e a instituio dos benefcios assisten-
ciais no contributivos. Tais medidas teriam levado ampliao de cobertura
com universalizao no caso de amplas polticas e programas, impactando de
forma positiva o quadro de pobreza e desigualdade do pas.
26
Como lembram
Castro e Ribeiro (2009), os nveis de desigualdade, que haviam piorado no
perodo de crescimento econmico, e que voltaram a piorar no fnal dos anos
1980, permaneceram relativamente estveis nos anos 1990, em que pese o qua-
dro de estagnao, desemprego e precarizao,
27
e passaram a observar queda
progressiva no novo ciclo de crescimento econmico que se abriu aps 2004.
Os principais problemas identifcados nessa trajetria, de acordo com tais
anlises, dizem respeito, de um lado, expressiva desproteo no mbito da pol-
tica social, e, em especial, da previdenciria; e, de outro, instabilidade, limitao
23. Ver, por exemplo, Neri (2007), Camargo e Reis (2007) e Giambiagi e Pinheiro (2006).
24. Entre outros, Ribe, Robalino e Walker (2010).
25. Ver, em especial, Ipea (2006), Ipea (2009), Ipea (2010).
26. Um comparao entre a cobertura dos benefcios contributivos e no contributivos, desde o perodo anterior
CF/88 pode ser encontrada em Ipea (2009).
27. Castro e Ribeiro destacam que a trajetria dos anos 1990 foi inuenciada pela estabilizao da inao, mas no
se explica por ela (p.51).
e regressividade das fontes de fnanciamento. Esta segunda caracterstica compro-
meteria , inclusive, o impacto distributivo das polticas sociais e o esforo social
realizado pelo expressivo aumento do gasto social.
28
Nesse contexto, as reformas
necessrias visariam o conjunto das polticas de proteo social, em especial no
que se refere cobertura e fnanciamento.
Dessa forma, o PBF seria interpretado como um programa que inclui uma
populao at ento excluda do sistema de proteo social, consolidando a trans-
ferncia de renda no contributiva como um efetivo pilar da seguridade social bra-
sileira e aumentando o seu papel de proteo e redistribuio. Reforaria, assim, a
vertente universalista daquele sistema e ampliaria sua capacidade de atuar sobre
a pobreza e a desigualdade. Mas, deste ponto de vista, aquele programa teria um
papel limitado e especfco, devendo ser operado e analisando em conjunto com
os demais programas sociais no mbito da renda, em especial as aposentadorias e
penses, e a partir de uma perspectiva especfca de desenvolvimento econmico
com ampliao de bem-estar social e promoo de oportunidades.
29

Se essas duas vises no permitem esgotar, elas ajudam a sintetizar, em larga
medida, o debate recente sobre o PBF e o seu papel na trajetria futura do sistema
de proteo social no Brasil. Suas divergncias, efetivas, organizam-se largamente
em torno de diferentes perspectivas em torno dos princpios de integrao social
e dos princpios de legitimidade da interveno estatal.
7 A PROTEO SOCIAL EM FACE DA POBREZA NO BRASIL
fato que a existncia de pobreza absoluta, a destituio e a carncia mobilizam
criticas e demandas de intervenes sobre o social, em especial em contextos mar-
cados pela progressiva produo de riqueza e aumento dos padres de consumo.
Contudo, como j ressaltou Castel (1988), a pobreza refere-se no apenas s
franjas marginais, mas prprio ao processo de integrao dos segmentos sociais.
A pobreza refere-se menos existncia de necessidades a serem preenchidas do
que s relaes sociais e s regras e dinmicas que a organizam a sociedade a
partir de disputas distributivas, de um lado, e das ameaas de ruptura social,
de outro. Tratar a pobreza separadamente, como um fato social de origem e
dinmica prpria, parece pouco contribuir para a compreenso e a interveno
sobre a dinmica da desigualdade.
nesse sentido que cabe ressaltar a complexidade da ao estatal neste
campo. Em um contexto de alta desigualdade como o caso brasileiro, com um
mercado de trabalho ainda marcado por altas taxas de precarizao e limitao
28. O impacto no crescimento do gasto social federal que em 2005 era 74% maior, em termos reais, do que o
observado em 1995 pode ser acompanhado em Castro e Ribeiro (2009).
29. Ver, por exemplo, Theodoro e Delgado (2005) e Dedecca (2006).
127
na cobertura e/ou qualidade das polticas sociais, no parece possvel operar um
sistema de proteo social assentado em um nico pilar. O sistema de garantia de
renda tem cumprido um duplo papel: disponibilizao de uma renda mnima aos
cidados e enfrentamento das situaes de ausncia de renda por perda da capaci-
dade de trabalho. No campo da renda, as polticas pblicas de proteo social no
Brasil vm atuando, na ltima dcada, em ambos os papis. essa combinao,
operada pelos programas previdencirios e assistenciais, que tem produzido efe-
tivo efeito sobre o quadro de pobreza e desigualdade de renda no pas.
Encaminhando a concluso deste artigo, esta seo pretende destacar dois
aspectos que, apesar de j tratados, sero aqui enfatizados com o objetivo de aju-
dar a melhor avaliar o lugar do PBF no sistema brasileiro de proteo social.
O primeiro diz respeito ao papel dos demais programas de garantia de renda no
combate pobreza, afrmando este ltimo no como objeto especfco de um
programa ou poltica, mas do conjunto da interveno do sistema de proteo
social. O segundo diz respeito s caractersticas prprias e maior fragilidade
dos programas no assentados no exerccio do trabalho.
Quanto ao primeiro ponto, deve ser lembrado que os programas previden-
cirios, de natureza contributiva tm demonstrado um efetivo impacto sobre a
pobreza.
30
Nas sociedades modernas, a trajetria do nmero de pessoas pobres
est, em grande parte, ligada ao perfl e atuao dos sistemas de proteo social.
De um lado, a instituio do seguro social obrigatrio representou a transferncia
considervel de categorias da populao que, pela situao de pobreza, seriam
dependentes da assistncia para categorias no pobres, protegidas pelas polticas
de seguro social.
31
Por outro lado, em seus diferentes formatos, essa poltica pode
impactar de maneira signifcativa a evoluo da taxa de pobreza. Como mostra
Atkinson (1998) em seu estudo sobre desemprego e pobreza em diversos pases
da Europa, durante a dcada de 1990, a taxa de pobreza no acompanhou o cres-
cimento da taxa de desemprego em vrios pases; a explicao estaria na atuao
dos sistemas de proteo social.
O segundo ponto a ser ressaltado diz respeito ao tratamento da pobreza
como responsabilidade exclusiva da poltica de assistncia social. Como j citado,
a desconsiderao do papel dos diversos programas de garantia de renda no
combate pobreza tende a promover o esvaziamento dos fundamentos do atual
sistema brasileiro de proteo social. De fato, para certos analistas e instituies,
o tratamento da pobreza pode ser adequadamente realizado com o acesso a um
30. A literatura recente extensa sobre o tema. Ver, por exemplo, captulo quatro, quinta seo, de Mesquita, Jaccoud
e Santos (2010) nesta publicao.
31. o caso, por exemplo, dos idosos indigentes ou de vivas com ou sem dependentes, que de clientelas clssicas
da assistncia social passaram largamente a se situarem como benecirios do sistema de seguro social no caso de
vnculo pretrito (direto ou indireto) com o mercado de trabalho formal.
benefcio monetrio, independentemente da natureza, origem ou caracterstica
da ausncia ou insufcincia de renda. Contudo, ao unifcar trabalhadores e
no trabalhadores, idosos e pessoas em idade ativa, pessoas com defcincia e
com limitaes em sua autonomia e pessoas sem necessidade de tratamentos
e cuidados especiais, reduz-se no apenas o impacto mas, em larga medida, a
legitimidade do aporte de tais recursos. Como chama a ateno Morel (1999),
a assistncia social uma poltica que no responde a um claro princpio da
reciprocidade. Ela est assentada na separao entre os que pagam e os que rece-
bem, ancorando a sua legitimidade na comprovao do estado de necessidade.
Nesse sentido, ela particularmente frgil quando dirigida populao em
idade ativa e em condies de trabalho. Para esses grupos, o critrio de necessidade
relativizado, colocando de forma intensa o problema da suspeita moral e da
demanda de contrapartida ao recebimento da ajuda pblica.
32
Mas essa difcul-
dade acaba por se estender tambm s populaes reconhecidas como inativas.
Sendo uma situao vivenciada na famlia, a pobreza atinge tanto os membros
adultos quanto as crianas, os idosos, os invlidos. Dessa forma, esbarra tambm
na distino nunca clara entre direito social e direito civil, este ltimo determi-
nando a responsabilidade da famlia pelo bem-estar de seus membros vulnerveis
(PAUGAM, 2005).
Por fm, cabe lembrar o aumento das vulnerabilidades ligadas insero
no mundo do trabalho e as demandas de ampliao e reforma da proteo social
da decorrentes. Efetivamente, o aumento das vulnerabilidades no mundo do
trabalho tem fortalecido as demandas de organizao da poltica de proteo
social a partir da pobreza e de ampliao (e mesmo de centralidade) da poltica
de assistncia social. No h dvidas de que a proteo social se realiza tanto pela
poltica do seguro social quanto pela poltica de assistncia, tendo os sistemas
de proteo social se consolidado por meio de estratgias de integrao entre
esses dois formatos de interveno. Tampouco h dvidas de que a fronteira
entre essas polticas se nuana fortemente no que diz respeito proteo de certas
populaes. Entretanto, deve-se observar que o seguro social se distingue da assis-
tncia social pelo seu vnculo, mesmo que tnue, com o exerccio do trabalho
e com o princpio da cotizao. O seguro social estabelece direitos construdos
a partir do exerccio do trabalho. Destinando parte da renda do seu trabalho
para a constituio do fundo pblico em torno da fnalidade da proteo social,
o trabalhador opera uma socializao do salrio em benefcio do trabalhador
temporria ou defnitivamente sem renda do trabalho ou de seus dependentes.
O fundo pblico constitudo com o aporte de contribuies sociais e operado
por repartio d a base material a esse direito proteo social. Mas o aporte de
32. Esse tema foi tambm exaustivamente tratado por Castel (1998).
129
recursos pblicos advindos de impostos gerais aos fundos formados por cotiza-
es de trabalhadores e empregadores tem sido parte constitutiva das polticas de
seguro social. Esses aportes ampliam o reconhecimento e a solidariedade social
em torno do exerccio do trabalho. Mas devem ser assentados em bases tributrias
tecnicamente frmes e socialmente justas.
A demanda por substituio de um direito ancorado no trabalho por um
direito associado a necessidades sociais tem sido apresentada como uma neces-
sidade face pobreza existente, e vem assentando propostas de ampliao da
poltica de assistncia social. Contudo, a trajetria histrica da proteo social
vem mostrando que as protees ligadas a carncias ou necessidades, mesmo
quando destinadas a cobrir riscos sociais e categorias de trabalhadores, ten-
dem a atuar sobre maiores restries do que as protees ligadas ao trabalho.
A lgica das necessidades visa garantir o acesso s condies elementares, em
geral associadas sobrevivncia. O compromisso social estabelecido entre a socie-
dade e seus pobres tende a se constituir em um compromisso de manuteno
de patamares mnimos. O problema se revela por inteiro ao se confrontar a
abordagem por mnimos sociais em face do agravamento dos riscos sociais no
novo mundo do trabalho. Nesse contexto de fragilizao do mundo do trabalho
estvel, o desafo no parece ser o de menor proteo ou de proteo mnima,
mas o do fortalecimento da capacidade do Estado, seja para garantir a promo-
o de oportunidades e melhoria na insero no mercado de trabalho, seja para
fortalecer a dignidade da proteo social a todo trabalho e a integrao social
de cada trabalhador. Mas, para alm do trabalho e do trabalhador, para efetivar
uma garantia de proteo social que seja ancorada na cidadania e promotora de
maior igualdade e bem-estar .
Para concluir esta seo, importante destacar que os programas de transfe-
rncia de renda e o PBF em especial tm signifcado um caminho efetivo e
incontornvel na busca de maior justia social pelo SBPS. As ressalvas apre-
sentadas dizem respeito proposta de substituio de programas de garantia de
renda ligadas ao exerccio do trabalho por programas de transferncia de renda
ancorados na comprovao de necessidade. Mesmo no caso brasileiro, se fato
que a abordagem clssica do risco social ligado ao trabalho estvel e registrado no
foi sufciente para construir uma base satisfatria no campo da proteo social,
o caminho mais promissor parece ser menos o da sua substituio pela poltica
assistencial do que a sua fexibilizao em termos de mecanismos alternativos
de cotizao e de fnanciamento e sua integrao orgnica com as transferncias
no contributivas.
8 CONCLUSO
Apesar de o sistema brasileiro de garantia de renda ainda no operar com uma
cobertura universal para os riscos sociais ou com um direito de acesso a um pata-
mar de renda mnima, no h dvidas de que tem avanado nos ltimos anos.
O atendimento, realizado pelo PBF, ao universo da populao brasileira em con-
dies de pobreza implicou no apenas uma inovao, mas uma efetiva ampliao
das protees sociais sob responsabilidade do Estado brasileiro. Esta oferta no
foi efetivada em um contexto de constrangimento dos benefcios monetrios j
existentes. Ela vem operando de forma complementar a polticas diversifcadas e
tem demonstrado capacidade de impactar sobre as condies de vida de expres-
sivos segmentos sociais. E se no cabe a ao PBF ou mesmo proteo social a
responsabilidade nica ou primordial de combate pobreza e desigualdade,
no surpreendente que seus impactos sejam capazes reduzir a proporo de
brasileiros vivendo abaixo das linhas de pobreza ou de indigncia, assim como de
afetar positivamente sobre a desigualdade de renda no pas.
Este artigo procurou resgatar elementos do debate recente sobre a proteo
social no contexto brasileiro e dos pases desenvolvidos. Pretendeu apontar para
a presena recente da pobreza como categoria relevante da proteo social, seus
limites e difculdades. Pretendeu, ainda, apontar para a continuidade da catego-
ria trabalho como tema central no debate da proteo social, assim como para
o potencial limitado da pobreza em ancorar direitos e solidariedade. E buscou
ressaltar a necessidade de, em um pas com os patamares de desigualdade social
como os do Brasil, operar com polticas diversifcadas, fortalecendo e integrando
os distintos patamares de proteo social.
nesse sentido que cabe destacar o esforo realizado pelo PBF visando se
integrar a polticas de promoo de igualdade, equidade e oportunidades, como
o caso especfco das polticas de educao e sade. Por meio do acompanha-
mento sistemtico do acesso de grupos de benefcirios quelas polticas, o PBF
tem propiciado um efetivo tensionamento no que se refere integralidade da
cobertura daqueles programas. O universalismo das polticas de educao e sade
no contornou a integralidade dos problemas no que se refere possibilidade
de acesso, permanncia e efetividade das populaes vulnerveis. Sua integra-
o com o sistema de garantia de renda tem permitido uma nova perspectiva de
atendimento. Mais do que isso, vem apontando para uma nova carta de respon-
sabilidades, que permitiria ampliar a efetividade e a qualidade do prprio sistema
brasileiro de proteo social.
Tem sido tema clssico das anlises sociais a discusso de em que medida as
sociedades produtivistas e largamente assentadas na dinmica do mercado podem
prescindir da ao do Estado para efetivar um patamar satisfatrio de integrao
131
e coeso social. Do ponto de vista aqui adotado, a proteo social um pilar
imprescindvel para a promoo da coeso social, em especial contextos de ampla
desigualdade social. Contudo, enfrentar a desigualdade no se constitui em um
dado da natureza dos sistemas de proteo social, mas, pelo contrrio, deve ser
objetivo a ser perseguido pelos arranjos possveis em torno das polticas e progra-
mas. No caso brasileiro, os desafos ainda so expressivos. Operar com o princpio
da universalidade e da equidade e com instrumentos especfcos de promoo e
integrao social depende no apenas das polticas sociais implementadas e suas
regras de acesso e fnanciamento, mas tambm da possibilidade de interao dos
benefcios monetrios e servios sociais de diferentes naturezas e desse conjunto
com um projeto inclusivo de desenvolvimento econmico.
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CAPTULO 4
SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: SUA CONTRIBUIO
NA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA
Maria Luiza Amaral Rizzotti
*
Aid Canado Almeida
**
Simone Aparecida Albuquerque
***
1 INTRODUO
O presente texto ocupa-se de um olhar sobre o papel da poltica de assistncia
social no marco da Constituio Federal do Brasil, de 1988 (CF/88), destacando
os avanos evidenciados, sobretudo a partir da instituio do Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), que corrobora para a consubstanciao do novo modelo
de proteo social brasileira. A leitura desses avanos est posta na indivisibili-
dade das aes destinadas a atender e prevenir situaes de vulnerabilidade e risco
social, mediante articulao da rede de servios e dos programas de transferncia
de renda em vigor hoje no Brasil.
A mensagem central deste captulo refere-se aos recentes aprimoramen-
tos da integrao da gesto do Programa Bolsa Famlia (PBF) e da rede de
servios de proteo social bsica, instituda a partir do Suas. No entanto,
em um primeiro momento faz-se necessrio tratar, ainda que de forma tan-
gencial, dos pressupostos do atual sistema que defne o modelo de gesto da
assistncia social em todo o territrio nacional. O Suas um sistema pblico
no-contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto
do contedo especfco da Assistncia Social no campo da proteo social
brasileira (BRASIL, 2005, p. 19).
Para melhor caracterizar esse sistema vale destacar alguns de seus eixos
estruturantes, conforme enunciados na Resoluo n
o
130/2005, do Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS), que servem para expressar as mudan-
as substantivas da poltica de assistncia social nos ltimos anos, cujos pontos
centrais estaro destacados neste texto, tais como: precedncia da gesto pblica
*
Secretria nacional de Assistncia Social da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome (SNAS/MDS).
**
Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica da SNAS/MDS.
***
Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social (Suas)/MDS.
da poltica; descentralizao poltico-administrativa; alcance de direitos socioas-
sistenciais, a partir da oferta de servios e benefcios; e territorializao da rede e
matricialidade familiar (BRASIL, 2005, p. 20).
Nos ltimos anos, a poltica de assistncia social vem assumindo novos con-
tornos, no apenas por localizar-se de forma marcante na esfera pblica, mas tam-
bm por instalar um sistema de gesto federativo que lhe confere uniformidade,
transparncia, descentralizao e modernizao. Um dos prenncios desse novo
sistema pblico a proposta de instalao de uma rede de servios adequada aos
nveis de proteo, de acordo com as complexidades da demanda e as exigncias
de especializao dos servios, bem como da proteo de renda como garantia de
direito social.
Esse cenrio indica claramente um ordenamento institucional com avanos
em termos de possibilidade de mudanas na garantia de proteo social. O resul-
tado mais importante dessa conjuno seria a formao de um novo paradigma
para as polticas sociais no Brasil.
A CF/88 cria condies legais para a ampliao da proteo social no contri-
butiva no Brasil com o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica
e, no seu escopo, a instaurao de programas de transferncia de renda, inicial-
mente o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), e, posteriormente, o PBF.
Tais inovaes apontaram a necessidade de se criar condies de gesto
desses benefcios e servios no interior do Estado, formatadas luz dos
paradigmas constitucionais, sobretudo no que concerne descentralizao,
universalizao e participao social. Nesta linha, os modelos de gesto
pblica adotados para responder s novas funes do Estado no se res-
tringem apenas a imprimir novas metodologias administrativas, mas, sim,
aloc-las na dimenso poltica e contraditria que marca as polticas sociais.
Nesse campo esto expressos os ditames histricos dos campos econmico,
poltico e social.
Pensar, portanto, o alargamento das funes do Estado, sobretudo aque-
las advindas de sua responsabilidade com o provimento de mais proteo, no
nos exime de considerar o campo das contradies sociais, como trata Potyara
Pereira (2008).
Na prtica, os Estados tm grande difculdade de exercer o seu poder, regular
a sociedade, aplicar regras e controlar a entrada de elementos externos indese-
jveis em seu territrio. Portanto, mesmo havendo concordncia quanto a sua
defnio, torna-se evidente que a existncia do Estado no tranquila, assim
como no so as ligaes que ele mantm com seus elementos constitutivos
(PEREIRA, 2008, p. 143).
Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social brasileira
139
Embora cunhado de tais contradies, o tema proteo social tem sido
amplamente discutido entre os intelectuais da rea. Destacamos, aqui, defnies
j enunciadas que levam em considerao suas mltiplas dimenses. Yazbek e Di
Giovanni (2004) sustentam que a proteo social deve ser entendida como formas
s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para
proteger parte ou o conjunto dos seus membros. Tais sistemas decorrem de certas
vicissitudes da vida natural e social, tais como a velhice, a doena, o infortnio, as
privaes. Incluo nesse conceito tambm tanto as formas seletivas de distribuio e
redistribuio de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto bens culturais
(como saberes) que permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas na
vida social. Incluo, ainda, os princpios reguladores e as normas que, com o intuito de
proteo, fazem parte da vida das coletividades (YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004).
Os apontamentos dos impactos da rede de proteo social no podem ser
feitos desconsiderando a construo histrica que envolveu a organizao e a
mobilizao em torno da garantia de direitos. Isto porque, no seu cotidiano,
esta rede socioassistencial que garante o acesso aos servios e benefcios ofertados
uniformemente em todo o territrio nacional.
[...] os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas
e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes
sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de consenso
poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas
existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a, pelo
menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de pro-
teo? (YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004, p. 16).
O Suas, regulamentado na Norma de Operacionalizao Bsica (NOB)
Suas/2005, traz, com a sua instalao, uma srie de inovaes tanto do ponto
de vista tcnico quanto na dimenso axiolgica e poltica, um rompimento
com o antigo modelo, no qual a estruturao pblica, apenas subsidiria, foi
superada com a proposio da instalao de um sistema de assistncia pblico,
descentralizado e democrtico. Alm disso, ao fortalecer o projeto de extenso
da proteo social, o faz de forma republicana, respeitando o pacto federativo.
Com essa premissa constituiu-se necessrio o fortalecimento das instncias
de controle e pactuao para que houvesse a apropriao desse novo modelo com
todo o seu arcabouo axiolgico por aqueles que deveriam operar esse sistema em
todas as instncias federativas.
A contribuio da assistncia social nessa perspectiva, implementada como poltica
pblica afanadora de direitos, deve se realizar por meio de uma estrutura poltico-
administrativa que ressalte a fundamental relevncia do processo de descentralizao,
quanto ao redesenho do papel e da escala espacial de organizao dos servios do
Estado Brasileiro, que possa facilitar a transferncia, em blocos de competncias,
das aes para os territrios mais prximos da populao e de suas necessidades,
e a distribuio dos recursos fnanceiros e operacionais de forma mais eqitativa,
articulando corretamente a participao dos municpios, do Distrito Federal, dos
estados e da Unio seja no co-fnanciamento, seja na implementao dos benefcios
e na execuo direta e, ou, compartilhada dos servios socioassistenciais, nos moldes
e nas condies que o pacto intersetorial ir estabelecer (BRASIL, 2005, p. 8).
As diretrizes de descentralizao, democratizao e primazia do Estado (BRASIL,
1993), que foram reforadas pelo Suas, tm por funo precpua orientar a estrutura-
o administrativa da poltica social. No caso especfco da poltica de assistncia social,
essas diretrizes signifcaram muito mais do que uma direo na qual se pautar, mas,
sim, uma mudana de paradigma que transita a assistncia social do privativismo, da
lgica pontual e clientelista, para a esfera pblica (RAICHELIS, 1998).
No se pode existir esfera pblica no campo da assistncia social sem representao de
interesses coletivos, mas so os interesses dos segmentos mais empobrecidos da classe
trabalhadora que devem orientar as aes e as prticas dos sujeitos na esfera pblica
da assistncia social. Neste sentido, junto a esses grupos sociais que a poltica de
assistncia social precisa construir nova legitimidade (RAICHELIS, 1998, p. 282).
Essa transposio signifcou romper com uma herana que formatou a assis-
tncia social no Brasil por muitos sculos, sobretudo por ser oferecida fora da
circunscrio do Estado, portanto, sem status de direito e do controle pblico.
Aloc-la na estrutura pblica e governamental traz importantes implicaes em
sua forma de gesto. Portanto, a instituio do Suas resultou em mudanas no
modo de fnanciamento, de organizao da rede de servios, de monitoramento,
de avaliao, do sistema de informao e dos sistemas de controle interno e
externo dessa poltica, demarcando um novo processo que exige aprimoramentos
constantes, entre os quais tem destaque, na atualidade, a necessria e fundamental
integrao da proviso de benefcios com a oferta de servios.
2 PROTEO SOCIOASSISTENCIAL: A INTEGRAO DOS SERVIOS E BENEFCIOS
A incluso da assistncia social como poltica pblica consolida a idia de que o
Estado deve colocar-se como responsvel pelo enfrentamento da vulnerabilidade
social de grupos anteriormente excludos do sistema de seguridade. o reco-
nhecimento de que a pobreza e a vulnerabilidade no so frutos de trajetrias
e posicionamentos individuais e, sim, resultados construdos histrica, social,
poltica e economicamente, pois um Estado s se responsabiliza pela instaurao
de um sistema de proteo quando reconhece a coletivizao da demanda e a
necessidade de atend-la. A organizao do Suas se faz com a lgica de garantias
141
de proteo a serem afanadas entre elas, destacam-se a segurana de sobrevi-
vncia (de rendimento e de autonomia), de acolhida e de convvio ou vivncia
familiar (BRASIL, 2005). Essa proposio exige tanto a instalao de uma rede
de servios constituda por diferentes nveis de proteo quanto de um sistema
nacional de gesto de benefcios.
Assim, o novo texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de
2004, reposiciona a assistncia social, ao responsabiliz-la no campo das prote-
es sociais e, portanto, das garantias das seguranas sociais. Essas seguranas se
materializam na oferta de benefcios, servios, programas e projetos de proteo
social bsica e especial, esta ltima de mdia e alta complexidade.
A primeira dessas seguranas, no caso brasileiro, garantida por meio da
transferncia de renda operada na perspectiva de substituir renda, por meio do
BPC, para idosos acima de 65 anos e pessoas com defcincia incapazes de se
manter ou de serem mantidas por sua famlia, cuja renda per capita seja inferior a
um quarto do salrio mnimo. Outro formato de transferncia de renda o que
complementa a renda, como o caso do PBF.
1

As transferncias de renda compem a proteo social bsica afanada pela
assistncia social e visam ao combate fome e pobreza; criam possibilidade de
emancipao; e levam ao exerccio da autonomia das famlias e indivduos e ao
desenvolvimento local.
Para cumprir as atribuies preventivas desse nvel de proteo, essencial
que os benefcios tenham sua oferta integrada aos servios, como afrma Sposati:
Alternativa securitria vinculada ao trabalho precisa ser incorporada alterna-
tiva de cidadania assentada a padres civilizatrios da sociedade. A via mone-
tria precisa ser combinada via dos servios de modo que o processo de pro-
teo cumpra sua misso preventiva, fortalecendo aquisies e capacidades de
resistncia, de enfrentamento das revezes da vida individual, familiar ou social
(SPOSATI, 2007, p. 35).
A organizao da rede de servios est expressa em uma srie de documen-
tos que orientou, para todo o territrio nacional, sua nova formatao, mas as
linhas gerais esto consubstanciadas no documento que edita a poltica nacional
e no que se defne como a NOB Suas/2005. As demais publicaes tiveram a
funo de detalhar e postular aspectos decorrentes desse novo modelo como
o caso das Orientaes Tcnicas para o Centro de Referncia de Assistncia
Social, orientaes sobre trabalho com famlias, o documento da tipifcao dos
servios, entre outros.
1. Os benefcios no contributivos, do BPC e do PBF, so responsveis por reduzir 28% da desigualdade, sendo que o
primeiro contribuiu com 7% e o segundo, com 21% (IPEA, 2007).
Os servios socioassistenciais constituem, segundo Muniz et al. (2007), a
mediao privilegiada para que indivduos, famlias e grupos tenham a garantia
do acesso autonomia, acolhida e convivncia. Esse acesso acontece por meio do
desenvolvimento de atividades continuadas, prestadas por um conjunto de provi-
ses, recursos e atenes profssionalizadas, em unidades pblicas, estatais e des-
centralizadas da poltica de assistncia social, denominadas Centro de Referncia
da Assistncia Social (Cras) ou Centro de Referncia Especializado da Assistncia
Social (Creas), com localizao, abrangncia territorial e pblico defnidos de
acordo com diagnstico socioterritorial e da identifcao de suas necessidades.
Os servios socioassistenciais so responsveis por desenvolver habilidades
e potencialidades, possibilitar o fortalecimento de laos de pertencimento e de
convivncia e criar possibilidades de autonomia.
2
A referida rede, que expressa os avanos da proteo social e capitaneia a
organizao e concesso dos programas de transferncia de renda, institudos no
campo da poltica de assistncia social, passa a atuar, a partir do Suas, com o esta-
belecimento de aes organizadas uniformemente por nveis de proteo, com
simetria entre direitos e seguranas a serem afanadas e proposies de aes. Em
funo do tema que engendramos tratar neste texto destacamos o campo da pro-
teo social bsica, pois nele inaugurada a articulao de servios e benefcios.
Para este nvel, defne o texto ofcial:
A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco por meio
do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios e a proteo social especial, a ateno socioassistencial
destinada a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e
social (BRASIL, 2005)
Aps cinco anos de implantao do Suas, este sistema fgura em quase todo
o territrio nacional, atingindo 99,4% dos municpios brasileiros. Cabe aqui um
destaque para o ritmo acelerado de implantao do sistema, ultrapassando segura-
mente a trajetria de implantao de outros sistemas nacionais de gesto.
A proteo socioassistencial, campo especfco da assistncia social, tem o
dever de garantir: segurana de renda, pela concesso de benefcios monetrios
e demais servios de carter preventivo e protetivo, de acordo com as necessida-
des das famlias, dos territrios onde habitam, em seu contexto histrico, social,
poltico, econmico e cultural. Assim, as famlias tm direito de acessar o PBF
2. Em 2010, estabeleceram-se condies para a instalao de pelo menos um Cras em cada municpio brasileiro,
conferindo uma rede de 6.010 Cras, conanciados em agosto de 2010,com condio de chegar a 7.190, conancia-
dos at novembro de 2010. Quanto aos Creas, alm da formulao de novas modalidades, como o caso do Creas
destinado especialmente populao em situao de rua, a rede dobrou em 2010, perfazendo um total de 2.036 em
todo o territrio nacional.
143
e tambm podem contar com cuidados providos por uma rede hierarquizada e
complementar de servios socioassistenciais.
Nessa direo, o modo de hierarquizao dos servios por nveis de proteo
foi institudo com o objetivo de facilitar o acesso dos seus usurios, aliado territo-
rializao e ao reforo de estruturas que indiquem a lgica do comando nico, sob
as orientaes de rgos gestores governamentais, em todas as esferas de governo.
Nessa linha fez-se necessrio reorganizar as redes locais de tal modo que a
interseco entre gesto social e territorializao se torna elemento fundante da
recuperao de capacidades de integrao de diferentes atores e de desenvolvi-
mento local, garantindo a articulao entre os parceiros. Assim, a proposio de
uma poltica pblica organizada sob a lgica da descentralizao e da territorializa-
o vai para alm das facilitaes prprias da diviso geogrfca diante da dimenso
do territrio nacional. A referenciao est, sobretudo, na melhor apropriao da
leitura da pobreza e vulnerabilidade social que, mesmo sofrendo das determina-
es da globalizao, contm componentes prprios dos espaos fragmentados.
Numa situao de extrema competitividade como esta que vivemos, os lugares
repercutem os embates entre os diversos atores e o territrio como um todo revela
os movimentos de fundo da sociedade. A globalizao, com a proeminncia dos
sistemas tcnicos e de informao, subverte o antigo jogo da evoluo territorial e
impe novas lgicas (SANTOS, 2001).
Ao tratar do territrio, Milton Santos (2001) o faz com o olhar no agrava-
mento da pobreza em funo de processos globais e suas especifcidades advindas
das dinmicas locais. Relaciona a geografa ao poder e necessidade de se atentar
para os dramas da dinmica local. Este quadro refora a ideia de integrao em
nvel local e pressupe relaes de horizontalidade nas quais prevaleam os inte-
resses coletivos. Trata-se, portanto, de mudana de paradigma, na qual vigoram
o compromisso entre as partes e, naturalmente, uma reviso nas estruturas de
poder que regem as relaes locais, quer da rede de servios, quer das organizaes
comunitrias locais, como as externas comunidade.
Alm dessas premissas, o Suas tem na famlia seu eixo estruturante, reco-
nhecendo que, independentemente de seu formato, a mediadora das relaes
entre sujeitos e a coletividade e geradora de modalidade de vida, uma vez que,
para alm do espao domstico, a famlia insere seus membros em redes primrias
e em espaos de sociabilidade.
Tal proposta demandou novos estudos e refexes que incluram a famlia
como alvo de proteo, sem sobrecarregar na fgura da mulher a correspon-
sabilidade de proporcionar essa proteo, mas, sim, de ser acolhida nas suas
necessidades especfcas, com enfoque na lgica da diversidade dos desenhos de
famlia. O texto ofcial diz:
A famlia, independentemente dos formatos ou modelos que assume, mediadora
das relaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando, continuamente, os
deslocamentos entre o pblico e o privado, bem como geradora de modalidades
comunitrias de vida. Todavia, no se pode desconsiderar que ela se caracteriza
como um espao contraditrio, cuja dinmica cotidiana de convivncia marcada
por confitos e geralmente, tambm, por desigualdades, alm de que nas sociedades
capitalistas a famlia fundamental no mbito da proteo social (BRASIL, 2004).
A famlia considerada pela CF/88 como a responsvel primeira pela prote-
o daqueles que ainda no conseguem desenvolver suas potencialidades (crianas,
adolescentes, jovens) ou dos que no tm condies de se proteger por seus prprios
meios, em decorrncia de incapacidades, pela defcincia ou doena, ou de perda de
autonomia decorrente da velhice. No entanto, as famlias tm enfrentado mudan-
as importantes, demogrfcas e sociais. O crescimento da populao de idosos, o
aumento da desagregao familiar formal e informal, a maior insero de mulheres
na busca da sobrevivncia so alguns dos fatores que tm alterado a estrutura familiar.
Nos diagnsticos sobre pobreza e excluso, tm sido enfatizados a feminiza-
o da pobreza e o aumento dos domiclios chefados por mulheres. Alm destas
condies, que podem reduzir as possibilidades do papel de proteo exercido por
elas, as prprias famlias podem se transformar em veculos de maior exposio
a riscos, quando, por exemplo, expem seus membros explorao (trabalho
infantil, prostituio) ou violncia.
Portanto, o Suas fortalece o carter protetivo das famlias brasileiras, entre
elas, aquelas que esto inseridas no PBF, ao construir complementaridade entre
servios e benefcios, criando condio para as famlias enfrentarem situaes de
riscos e de vulnerabilidades sociais e ampliarem suas resistncias diante das situa-
es sociais que enfrentam.
3 PROTOCOLO DE GESTO INTEGRADA DE SERVIOS, BENEFCIOS E
TRANSFERNCIA DE RENDA
Na perspectiva de concretizar e materializar a integralidade da proteo socioas-
sistencial, com base na concepo aqui afrmada, foi que a Comisso Intergestores
Tripartite (CIT) instncia de pactuao dos trs entes federados, Unio, estados
e municpios, por meio da Resoluo n
o
07/2009 estabeleceu o protocolo de
gesto integrada de servios, benefcios e transferncia de renda.
Os procedimentos para integrao/articulao da gesto dos servios e
benefcios visam priorizar, no atendimento e acompanhamento do Suas, as fam-
lias e indivduos inseridos no PBF, no BPC e no Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (Peti). A gesto integrada uma estratgia para criar sinergias
145
e potencializar a complementaridade entre eles.
Parte signifcativa das famlias referenciadas aos Cras hoje benefciria de
transferncia de renda e/ou de benefcio continuado, ou seja, faz parte do sistema
de proteo social brasileiro de assistncia social. As equipes de referncia dos
Cras, que tm como atribuio precpua desenvolver o trabalho social com fam-
lias, devem dispor de informaes consistentes, organizadas e sistemticas sobre
todas as famlias que vivem no seu territrio de abrangncia.
Segundo o protocolo, os profssionais dos Cras e tambm dos Creas
devem priorizar o acompanhamento das famlias com benefcirios do BPC; das
que esto em descumprimento de condicionalidades do PBF; e das que so bene-
fcirias de transferncia de renda por ocorrncia de trabalho infantil.
Tambm vale destacar nesse processo de integrao preconizado no pro-
tocolo a disponibilizao de informaes para os municpios e Distrito Federal
sobre as barreiras para incluso das pessoas com defcincia nos servios, identif-
cadas no questionrio BPC na Escola, o que potencialmente propicia o trabalho
articulado dos diversos setores e mesmo da proteo bsica e especial. As famlias
cujas barreiras estiverem relacionadas s necessidades de servios de assistncia
social sero organizadas segundo hierarquizao da atuao, ou seja, proteo
bsica ou especial. As demais devero ser acompanhadas pelos setores de educa-
o, sade ou outros.
Entre os benefcirios do BPC com defcincia cujas barreiras so afetas
proteo bsica, se incluem aquelas famlias que no acreditam no potencial
das suas crianas ou adolescentes e, por este motivo, elas no frequentam escola
ou no se inserem nos demais servios disponveis. Em relao a tais famlias,
as equipes dos Cras devero atuar de forma a integr-las no Servio de Proteo
e Atendimento Integral s Famlias (PAIF) e encaminhar as mais vulnerveis
para o Servio de Proteo Bsica no Domiclio. A incluso da pessoa com
defcincia nos servios do Suas, bem como na rede de servios sociais, de
fundamental importncia.
O descumprimento de condicionalidades do PBF ou do Peti em geral se
associa a situaes reveladoras de alto grau de vulnerabilidade das famlias, sendo
importante conhecer e atuar sobre suas causas. Parte das causas denominadas
motivos de descumprimento est associada ao no acesso a servios setoriais,
o que deve ser objeto da ateno do gestor municipal, que tem a responsabili-
dade de assegurar a oferta de servios de educao e sade a toda a populao.
Por outro lado, parte das causas est associada a vulnerabilidades e situaes
de risco que evidenciam necessidade de insero das famlias em servios de
assistncia social.
O protocolo determina que essas informaes sejam acessadas pelos gestores
municipais, do Distrito Federal (DF) e estaduais, de forma a contribuir para o
planejamento das ofertas e para a superao das causas que as originaram. Com
este intuito, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), disponi-
bilizou, para municpios e o DF, o Sistema de Condicionalidades (Sicon), que
possibilita o registro do acompanhamento s famlias em descumprimento de
condicionalidades, para que aquelas cujas causas o justifquem sejam acompanha-
das pelas equipes do Cras ou do Creas.
Vrios motivos identifcados, como trabalho infantil e violncia, justifcam a
insero em servios de proteo especial. No entanto, muitos no so identifca-
dos, o que demanda esforos junto s escolas, responsveis por apontar os motivos
de descumprimento de condicionalidades, para refnamento dessa informao.
Casos no identifcados contaro com a ao dos Cras, de forma a verifcar se h
necessidade de servios de assistncia social. A identifcao das causas pode levar
insero dessas famlias, ou de seus membros mais vulnerveis, em servios de
assistncia social tipifcados, de proteo bsica ou especial.
A atuao junto s famlias em descumprimento de condicionalidades con-
tribui, ainda, para a manuteno da transferncia de renda, de forma a no agravar
a situao de vulnerabilidade em que a famlia se encontra. Segundo o protocolo,
A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades
de acompanhamento familiar no mbito do Suas, bem como em servios de outras
polticas setoriais, compreendida como a estratgia mais adequada para se tra-
balhar a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou difcultam que a
famlia cumpra as condicionalidades previstas nos Programas (BRASIL, 2009, p. 5).
O mesmo ocorre com as famlias em situao de trabalho infantil. Uma
vez identifcada esta causa, o Suas tem a responsabilidade de proteger a criana/
adolescente e sua famlia, por meio do acompanhamento familiar e da insero
da criana ou adolescente em servio de convivncia e fortalecimento de vnculos.
Com este Protocolo, o Suas reconhece que o uso da informao sistemtica
e de forma direcionada (para os Cras ou Creas) contribui para fazer os servios
chegarem ao seu pblico-alvo, contribuindo para a superao das situaes de
risco, para a proteo da famlia, sua retirada da situao em que se encontra, mas
tambm para a preveno ocorrncia de fatores de risco e vulnerabilidade, nos
territrios de abrangncia dos Cras.
Da mesma forma que a assistncia social reconhece a importncia da uti-
lizao desta ferramenta de acompanhamento familiar, naquelas situaes que
lhe competem, as reas de educao e sade tambm devem faz-lo, de forma a
contribuir para que todas as causas de descumprimento sejam superadas.
147
Conforme o protocolo,
no mbito dos servios que se pode trabalhar efetivamente os aspectos objeti-
vos e subjetivos relacionados aos direitos de convivncia familiar e comunitria e
segurana de acolhida, conforme determina a Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS 2004). A sinergia gerada pela oferta simultnea de renda e de servios
socioassistenciais potencializa a capacidade de recuperao, preservao e desen-
volvimento da funo protetiva das famlias, contribuindo para sua autonomia e
emancipao, assim como para a eliminao ou diminuio dos riscos e vulnerabi-
lidades que sobre elas incidem (BRASIL, 2009, p. 4).
Com a consolidao dessas to recentes iniciativas, espera-se que o acom-
panhamento familiar propicie o desenvolvimento da capacidade protetiva das
famlias e a eliminao ou diminuio dos riscos e vulnerabilidades sociais a que
esto submetidas, garantindo-lhes a proteo de assistncia social que lhes asse-
gurada constitucionalmente.
4 CONCLUSO
A poltica de assistncia social brasileira sofreu avanos signifcativos. A nova con-
cepo e o novo modelo de organizao dessa poltica pblica contriburam para
a reduo das desigualdades sociais e para o alargamento da cidadania.
O MDS conta, atualmente, com uma boa cobertura de servios e benef-
cios, alm de um oramento que, embora longe do necessrio, aponta conside-
rvel aumento, expressando importncia e visibilidade jamais experimentadas.
Muitos desses resultados esto em consonncia com a forma pela qual o Suas vem
operando o PBF e, claro, a forma como o programa vem induzindo o sistema a
melhorar as gestes municipais, estaduais e do DF, por meio do ndice de Gesto
Descentralizada (IGD). Nesta linha de avanos, tornou-se imprescindvel consi-
derar que a produo de informaes, consolidadas no Cadastro nico, permitiu
dar concretude s necessidades das famlias pobres. Neste sentido, salientamos a
importncia do sistema SuasWeb, que capta e armazena informaes de muitas
reas e, desse modo, garante no apenas a preciso de diagnstico, aspecto central
no planejamento e monitoramento, mas permite, sobretudo, transparncia, ele-
mento essencial para democratizar tal poltica pblica.
No livro tica e poder na sociedade da informao, de Gilberto Dupas (2001),
h importantes consideraes sobre os avanos tecnolgicos galgados ao longo
do sculo XX, relacionados com o cenrio inquietante no qual adentramos neste
novo sculo. Um dos aspectos centrais que o referido autor trata a necessidade
de associar o avano da tecnologia da informao com a estruturao de compo-
nentes ticos ligados ao bem-estar.
A proposio do MDS em compor um sistema moderno e, ao mesmo
tempo, sofsticado de informao indicava a construo de instrumentos de ges-
to que pudessem fortalecer o modelo que se pretendia empreender para o Suas,
sobretudo no que concerne ao tema em tela, na medida em que no se podem
articular benefcios e servios sem a devida integrao e apropriao dos sistemas
de informao.
Ainda em relao aos avanos, que ao longo destes ltimos anos confgu-
raram esse novo modelo, salienta-se o fnanciamento, cujas medidas adotadas
mudaram sua lgica, pautada no paradigma pontual e convenial. As novas aes,
nesse campo, ampliaram o investimento, fomentaram a poltica de assistncia
social como responsabilidade de Estado e garantiram a descentralizao e demo-
cratizao do fundo pblico. Estes dois pontos, alm dos j tratados no texto,
trazem aprimoramento para a integrao da oferta dos servios e benefcios na
poltica de assistncia social.
No que concerne aos avanos em direo democratizao e participao
social dessa poltica, o rgo Gestor Nacional buscou colocar-se na vanguarda,
fortalecendo condies para a descentralizao entre estados e municpios e apri-
morando a cooperao dos entes federados. Caminhou tambm na direo de
reconhecer o protagonismo dos conselhos nas trs esferas de governo, com seu
papel de controle social. Alm disso, esperava-se que a nova orientao perme-
asse tambm os pressupostos da lgica republicana que superam e pem fm ao
clientelismo na relao entre o poder pblico e a sociedade civil e acirra a demo-
cratizao da gesto
Para a assistncia social, a renda um direito no contributivo dos sistemas
protetivos, que juntamente com a sade e a previdncia social constituem a Segu-
ridade Social Brasileira.
Por fm, destaca-se que esse modelo integrador de servios e benef-
cios garante a presena do Estado na proteo das famlias vulnerveis e cria
canais de participao dos usurios do PBF nos Cras, Creas e conselhos e
conferncias de assistncia social. A caracterstica estruturante do programa
de transferncia de renda constri a possibilidade de acesso a outros direitos
sociais e, ainda, impulsiona a relevncia do papel poltico dos seus usurios, na
medida em que permite reconstruir, no seio da sociedade, o debate do direito
renda, participao social e ampliao do leque de direitos sociais no
mundo contemporneo.
149
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Cortez, 1999.
*
Gestora governamental e diretora do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cida-
dania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
**
Gestora governamental e assessora do Departamento de Condicionalidades da SENARC/MDS.
***
Gestor governamental e diretor da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Ministrio
da Educao (SECAD/MEC).
****
Coordenadora-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade (MS).
*****
Tcnica do Departamento de Ateno Bsica do MS.
******
Consultoras tcnicas da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do MS.
*******
Gestor governamental, assessor tcnico da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do MS.
CAPTULO 5
AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Cludia Baddini Curralero
*
Ana Amlia da Silva
**
Daniel de Aquino Ximenes
***
Ana Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos
****
Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino
*****
Kathleen Sousa Oliveira
******
Ana Carolina Feldenheimer da Silva
******
Eduardo Augusto Fernandes Nilson
*******
1 INTRODUO
O presente artigo discute as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF),
demonstrando como elas contribuem no acesso s polticas de sade e educao
e para a superao da pobreza, por meio da atuao de uma rede intersetorial
constituda para essa fnalidade. Para tanto, o artigo divide-se em quatro partes: a
primeira trata da estruturao da rede de acompanhamento das condicionalida-
des no mbito da gesto do PBF, trazendo inicialmente a concepo das condicio-
nalidades empregada no programa e demonstrando, em seguida, a importncia
do trabalho intersetorial para a efetivao de seus objetivos.
A segunda parte do artigo apresenta como realizado o acompanhamento
da condicionalidade de educao (o registro da frequncia escolar) e os resul-
tados j alcanados na melhoria de indicadores educacionais para as crianas e
adolescentes das famlias benefcirias do programa. Na terceira parte h uma
discusso semelhante para a rea de sade, demonstrando tambm os efeitos do
acompanhamento das condicionalidades do PBF nos indicadores de sade das
famlias em situao de pobreza includas no programa. Por fm, apresentam-se,
nas consideraes fnais, algumas refexes a respeito do PBF e das condiciona-
lidades, como parte de uma estratgia relevante para a integrao de polticas
sociais que visem promoo do desenvolvimento emancipatrio e sustentado
das famlias pobres brasileiras.
2 A REDE DE ACOMPANHAMENTO DAS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA
2.1 O que so as condicionalidades do Bolsa Famlia
H muita desinformao sobre as condicionalidades do PBF entre a populao em
geral e mesmo entre alguns estudiosos das polticas sociais e dos programas de transfe-
rncia de renda. H confuso a respeito dos seus objetivos e pouca informao sobre a
forma como elas so, de fato, implementadas. Se, por um lado, grande parte das pes-
soas sequer sabe da existncia das condicionalidades do PBF, por outro lado, entre os
que sabem da sua existncia, h os que duvidam da sua efetiva implementao e os que
a criticam baseados em seus supostos objetivos. Isso ocorre devido s difculdades do
programa em se comunicar efetivamente com a populao no benefciria e, tambm,
pelo fato de as condicionalidades no programa brasileiro terem seguido um caminho
prprio, diferentemente dos outros programas de transferncia de renda condicionada
(PTRC) implementados em outros pases da Amrica Latina, sia e frica.
Nesse contexto, no possvel discutir as condicionalidades do PBF sem
antes esclarecer o que elas so, seus reais objetivos e, a partir destes, a sistemtica
de acompanhamento e a rede de acompanhamento constituda, que permite,
de forma indita no pas, o monitoramento da oferta das polticas de educao,
sade e assistncia social voltadas para as famlias de baixa renda, normalmente
excludas de grande parte das polticas pblicas.
O PBF, assim como outros PTRC, tem, na lei de criao do programa, o
estabelecimento de suas condicionalidades. Segundo a Lei n
o
10.836/2004, ao
ingressar no programa, a famlia benefciria se compromete a cumprir as con-
dicionalidades do Bolsa Famlia nas reas de sade e educao, que so: manter
as crianas e adolescentes em idade escolar na escola, com frequncia mnima de
85% para os com idade entre seis e 15 anos, e de 75% para os de 16 e 17 anos; e
cumprir os cuidados bsicos em sade, constitudos pelo atendimento ao calen-
drio de vacinao para as crianas entre zero e sete anos e o acompanhamento
do seu crescimento e desenvolvimento, alm da agenda pr e ps-natal para as
gestantes e mes em amamentao.
1
1. No ano de 2006, por meio da publicao da Portaria n
o
666, ocorreu a integrao do PBF com o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e, a partir de ento, a frequncia s atividades do Servio de Fortalecimento de
Vnculos do Peti passou a se constituir em condicionalidade para as famlias que tiveram crianas e/ou adolescentes
retirados de situao de trabalho infantil.
As Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia
153
Mas, diferentemente de outros programas de transferncia de renda mundo
afora, como o mexicano Oportunidades, por exemplo, a concesso da transfe-
rncia de renda s famlias no est vinculada comprovao de conformidade
s condicionalidades: uma vez a famlia includa no Bolsa Famlia que se ini-
cia a verifcao das condicionalidades para a continuidade do recebimento da
transferncia monetria, sendo necessrios reiterados no cumprimentos das
condicionalidades, ao longo de um perodo de um ano e meio, para que ocorra o
cancelamento da transferncia de renda do programa.
2

Nos programas de transferncia de renda, as condicionalidades so utiliza-
das para induzir comportamentos que contribuem para a promoo social das
famlias. O aumento da escolarizao e o cumprimento de agendas de sade, ao
promoverem o aumento do capital humano das populaes mais pobres, possibi-
litariam novas perspectivas de insero socioeconmica. No mbito dos PTRC,
as condicionalidades miram um objetivo de longo prazo, o qual visa ruptura
do ciclo intergeracional da pobreza, por meio da elevao do capital humano das
populaes mais pobres e excludas.
No PBF, vem se observando que as condicionalidades podem efetiva-
mente contribuir para a reduo da evaso escolar, melhorar os rendimentos
escolares, promover as consultas do pr-natal e elevar o nvel de vacinao
das crianas nas populaes mais pobres, como foi evidenciado pela segunda
rodada de uma avaliao de impacto do PBF
3
sobre a sade e educao das
famlias benefcirias. Conforme resultados apresentados pela Avaliao de
Impacto do Bolsa Famlia (AIBF), no ano de 2009 a frequncia escolar de
jovens de 15 a 17 anos de idade, benefcirios do PBF, era maior do que a dos
jovens no benefcirios com o mesmo perfl; a proporo de benefcirios do
PBF que se mantm na escola at os 14 anos, comparada aos no benefci-
rios, maior, assim como so melhores as taxas de progresso escolar entre
os benefcirios do programa. A frequncia escolar de crianas e adolescentes
de seis a 17 anos das famlias benefcirias foi 4,4 pontos percentuais, maior
em comparao com a frequncia escolar entre as famlias no benefcirias.
Foi ainda registrado impacto positivo sobre as gestaes (realizao de mais
consultas de pr-natal pelas grvidas) e sobre a vacinao em dia entre os mem-
bros das famlias benefcirias do PBF.
2. O cancelamento do benefcio poder ocorrer aps quatro descumprimentos consecutivos em um prazo total de 18
meses, ou seja, seria necessrio estar fora da escola ao longo de todo um ano para ocorrer o cancelamento da transfe-
rncia de renda. Passados os 18 meses, os no cumprimentos anteriores deixam de ser considerados.
3. A 2
a
rodada da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF) foi realizada pelo Consrcio IFPRI Interna-
tional Food Policy Research Institute / Datamtrica, vencedor da licitao internacional para contratao de entidade ex-
terna e independente para avaliao do programa, nanciada pelo MDS, PNUD e Banco Mundial. Ela teve como objetivo
principal isolar os efeitos do PBF sobre seu pblico-alvo, a m de compreender se as mudanas observadas na vida das
famlias, registradas comparativamente entre os anos de 2005 e 2009, tiveram relao direta ou no com o programa.
No Brasil, pelo fato de a sade, a educao e a assistncia social serem
polticas universais e as condicionalidades do PBF se constiturem em aspectos
obrigatrios dessas polticas por parte de toda a populao,
4
o objetivo mais direto
das condicionalidades se traduz no reforo a esses direitos sociais, partindo-se da
premissa de que, apesar de universais, essas polticas no alcanam a totalidade
da populao, principalmente por problemas relacionados oferta dos servios
e s difculdades vivenciadas pelas famlias mais pobres e excludas socialmente.
Ainda de acordo com os resultados da AIBF, as famlias benefcirias, em geral,
no tm difculdades em cumprir as condicionalidades do PBF, mas em relao
ao acompanhamento da agenda de sade, existe na zona rural maior difculdade
de acesso aos postos e unidades de sade do que na zona urbana.
Dessa forma, a construo de uma rede e de uma sistemtica de acompa-
nhamento das condicionalidades do PBF tem por pressupostos que elas so, por
um lado, responsabilidades compartilhadas pelas famlias, que devem buscar o
exerccio de seus direitos de cidadania e, por outro, pelo poder pblico, que deve
ofertar os servios em quantidade e qualidade adequadas s necessidades dessa
populao. O acompanhamento das condicionalidades atua, nesse sentido, como
instrumento de monitoramento do efetivo acesso das famlias aos servios de
assistncia social, sade e educao.
5
Cabe aqui destacar as duas principais crticas que recaem sobre as condicio-
nalidades: a primeira a de que, pelo fato de se basearem em polticas universais,
as condicionalidades no tm impacto efetivo sobre o acesso aos servios por
parte da populao pobre, gerando apenas aumento dos custos administrativos
relacionados sua gesto; e a segunda, a de que as condicionalidades acabam por
punir as famlias mais vulnerveis entre as famlias benefcirias do PBF.
Em relao primeira crtica, mesmo se tratando de polticas universais,
o pleno acesso aos direitos de assistncia social, sade e educao no se efe-
tiva para todos os brasileiros da mesma forma. Entre as famlias mais pobres,
benefcirias do PBF, observa-se que h uma parcela ainda mais vulnervel,
com maiores difculdades de acesso s polticas pblicas em geral, seja por
aspectos relativos ao territrio no qual residem e a estrutura de oferta de ser-
vios pblicos ali existente, seja por questes relacionadas dinmica familiar
4. Em seu Art. 6
o
, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88) estabelece como direitos sociais a educa-
o, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade
e infncia, a assistncia aos desamparados. Educao e sade so, assim, direitos de todos e dever do Estado e
da famlia, devendo ser garantidos seu acesso universal e igualitrio. Vericar Art. 196 e Art. 205, para sade e edu-
cao, respectivamente.
5. Os objetivos do acompanhamento das condicionalidades so monitorar o cumprimento dos compromissos pelas fa-
mlias benecirias, como determina a legislao do programa; responsabilizar o poder pblico pela garantia de acesso
aos servios e pela busca ativa das famlias mais excludas e vulnerveis; e identicar, nos casos de no cumprimento
das condicionalidades, as famlias em situao de maior vulnerabilidade a m de orientar aes do poder pblico para
o acompanhamento mais estruturado dessas famlias.
155
e/ou comunitria, sobre as quais tambm cabe ao Estado o apoio das polticas
de assistncia social para a reduo do nvel de vulnerabilidades ao qual essas
famlias se encontram expostas.
6
Essas questes foram se evidenciando conforme os mecanismos de acompa-
nhamento das condicionalidades foram se consolidando, com a formao de um
Sistema Integrado de Acompanhamento de Condicionalidades, constitudo por
sistemas informacionais e protagonizado por uma rede formada por instituies e
gestores pblicos integrantes das polticas de sade, educao e assistncia social,
com presena em todos os municpios e estados brasileiros.
E por meio dessa rede que se torna possvel observar, por exemplo, que, segundo
os dados levantados por meio do acompanhamento da frequncia escolar, havia nos
meses de abril e maio de 2010 mais de 6 mil crianas e adolescentes sem oferta dos
servios educacionais, e que cerca de 50 mil estavam deixando de frequentar a escola por
motivos como gravidez na adolescncia, necessidade de cuidar de irmos mais novos,
entre outras questes.
7
Essas informaes consideram apenas as famlias acompanhadas e
para as quais houve a identifcao clara de falta/inadequao de oferta ou dos problemas
enfrentados pelas famlias; cabe ressaltar que h ainda parte relevante da baixa frequncia
que no tem seus motivos identifcados, levando a um sub-registro das difculdades
enfrentadas pelas famlias benefcirias do PBF. A despeito do processo de universaliza-
o das polticas de sade e educao aps a Constituio Federal do Brasil (CF/88), h
ainda uma parcela da populao que, embora residual, ainda encontra difculdades na
efetivao dos seus direitos, e de extrema importncia para a transformao do quadro
atual de pobreza e desigualdade no Brasil que se d ateno a essas pessoas.
nesse sentido que a segunda crtica parece se encaixar perfeitamente, pois
seriam exatamente essas famlias que poderiam ser punidas e desligadas do programa.
Entretanto, o sistema de gesto das condicionalidades do PBF, construdo a partir do
ano de 2005, abriu espao para que precisamente as famlias, em situao de maior
vulnerabilidade social, no sejam punidas, perdendo o benefcio do programa por
no conseguirem efetivar seus direitos sociais. O primeiro aspecto, desse sistema, a
ser conhecido que nenhuma famlia pode receber qualquer efeito sobre a transfe-
rncia de renda, bloqueio ou suspenso, por inexistncia de oferta do servio.
8

6. Conforme a Poltica Nacional de Assistncia Social, 2004.
7. Aps cada processo de acompanhamento da frequncia escolar, possvel identicar onde e para quais famlias
ocorrem determinados problemas de oferta do servio educacional. O acompanhamento da agenda de sade, por
sua vez, gera indcios dos municpios em que as famlias tm maiores diculdades de acesso aos servios de sade,
explicitado pelos baixos percentuais de acompanhamento das famlias registrados.
8. As famlias que no cumprem as condicionalidades do PBF esto sujeitas a efeitos gradativos sobre seu benefcio,
conforme estabelecido na Portaria GM/MDS n
o
321/2008, sendo o 1
o
registro uma advertncia; o 2
o
um bloqueio por
30 dias; os 3
o
e 4
o
registros, uma suspenso por 60 dias; e o 5
o
e ltimo efeito, o cancelamento do benecio nanceiro
e a consequente retirada da famlia do programa. Com os efeitos gradativos, pretende-se permitir que as famlias
que no cumprem as condicionalidades sejam identicadas e acompanhadas de modo mais prximo, a m de que os
problemas que geraram o descumprimento possam ser resolvidos.
Na rea de educao, foi desenvolvido um sistema de motivos para a no
frequncia escolar das crianas e adolescentes, como ser visto de forma mais
detalhada em seo subsequente, que possibilita a identifcao do motivo da fre-
quncia escolar abaixo da preconizada pelo programa. Entre os motivos que no
geram impactos sobre a transferncia monetria da famlia esto: doena do aluno;
bito na famlia; inexistncia de oferta do servio educacional; impedimento de
acesso escola; e inexistncia de atendimento para pessoa com defcincia.
Do total de 14,3 milhes de crianas e adolescentes acompanhados bimes-
tralmente pela rea de educao, menos de 3%, em mdia, apresentam frequncia
escolar inferior ao estipulado pelo PBF, e deste total, cerca de 70% (atualmente
em torno de 300 mil registros) tm implicao direta em descumprimento para
as famlias, ou seja, no se referem aos motivos identifcados acima.
Tanto na rea de educao quanto na de sade, famlias ou seus integrantes
no acompanhados nas escolas e pelas equipes de sade no so considerados em
descumprimento de condicionalidades, pois no possvel afrmar se tiveram, de
fato, acesso aos servios. Na rea de sade, por exemplo, observa-se que municpios
com baixa cobertura da Estratgia de Sade da Famlia, ou com estruturas defcien-
tes na oferta de servios bsicos de sade, em grande medida tambm apresentam
baixos nveis de acompanhamento da condicionalidade de sade das famlias bene-
fcirias do PBF, o que gera questionamentos quanto existncia, de fato, de oferta
de sade sufciente para todas as famlias benefcirias com perfl sade.
9
Entre as famlias acompanhadas na sade, quase no h descumprimento
da condicionalidade, uma vez que, na presena do agente de sade, ou ao serem
atendidas nas unidades bsicas de sade, as crianas so normalmente vacinadas,
pesadas e medidas e as gestantes so encaminhadas para o pr-natal. Do total de
famlias que deveriam ser acompanhadas pela sade, 67,5 % so efetivamente
acompanhadas; em relao s demais, h uma incgnita quanto ao acesso dessas
famlias aos servios pblicos de sade, o que no signifca que estas no sejam
atendidas nas unidades de bsicas de sade, sobretudo em regime de urgncia.
A dvida que paira sobre a oferta regular de servios de ateno bsica voltados
promoo da sade e a aes preventivas a essas famlias.
O segundo aspecto a ser considerado, e fundamental para que as condi-
cionalidades possam de fato reforar o direito de acesso aos servios bsicos, a
prioridade no atendimento s famlias mais vulnerveis do PBF, realizado pelas
equipes da assistncia social nos municpios, nos Centros de Referncia da Assis-
tncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social
9. As famlias que possuem o perl sade so aquelas que tm entre seus membros crianas de at 7 anos de idade e
mulheres entre 14 e 44 anos. As famlias com perl educao so aquelas nas quais h crianas e adolescentes entre
6 e 17 anos.
157
(Creas), entre as quais ganham destaque as famlias em situao de descumpri-
mento de condicionalidades. No mbito do processo de acompanhamento das
condicionalidades, as famlias em situao de descumprimento e para as quais
existem maiores difculdades para a manuteno dos flhos na escola seja por
problemas relacionados ao servio educacional, como violncia no ambiente
escolar, desinteresse pela escola (motivo mais observado entre os adolescentes de
16 e 17 anos), seja por questes enfrentadas pela famlia, como envolvimento
com drogas e problemas de sade, so consideradas as mais vulnerveis entre as
famlias benefcirias, considerando vulnerabilidade social nesse contexto
uma baixa capacidade material, simblica e comportamental, de famlias e pessoas,
para enfrentar e superar os desafos com os quais se defrontam, o que difculta o
acesso a estrutura de oportunidades sociais, econmicas e culturais que provm do
Estado, do mercado e da Sociedade. (BELO HORIZONTE, 2007).
Os Cras, hoje em nmero de 6.763 unidades e presentes em mais de 80%
dos municpios brasileiros
10
, realizam trabalhos com as famlias, por meio do
Programa de Ateno Integral s Famlias (PAIF), com a fnalidade de fortalecer
a proteo das famlias, prevenindo a ruptura de laos, promovendo o acesso
e usufruto de direitos e contribuindo para a melhoria da qualidade de vida.
O acompanhamento familiar consiste no desenvolvimento de intervenes, com
objetivos estabelecidos, que possibilitem famlia o acesso a um espao onde
possa construir novos projetos de vida e transformar suas relaes, sejam elas
familiares ou comunitrias. Contempla, assim, um conjunto variado de aes,
que devem ser planejadas e executadas pelos profssionais do Sistema nico da
Assistncia Social (Suas), com a participao da famlia.
No espao do acompanhamento promovido pelos Cras e Creas, as
famlias registradas no processo de acompanhamento familiar podem fcar
inelegveis aos efeitos dos descumprimentos de condicionalidades sobre a
transferncia de renda do PBF. Isso signifca que fca a cargo dos responsveis
pelo acompanhamento socioassistencial das famlias assegurar a manuteno
da transferncia de renda a despeito dos descumprimentos de condicionalida-
des, isto , quem acompanha diretamente a famlia pode optar por suspender
por um prazo determinado, que pode ser prorrogado, os possveis efeitos do
descumprimento das condicionalidades. por meio da oferta simultnea das
transferncias de renda e dos servios socioassistenciais ofertados pelos Cras e
Creas, e das demais aes desenvolvidas na rede socioassistencial, que as fam-
lias mais vulnerveis do PBF tm garantida a ateno e os cuidados necessrios
proteo e promoo de seus direitos.
10. Segundo dados da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS.
O papel que as aes de acompanhamento familiar ganharam no PBF reside
na percepo de que os riscos e vulnerabilidades sociais que atingem as famlias e
indivduos colocam desafos e necessidades que em muito extrapolam a dimenso
da renda (MDS; CIT, 2010, p. 4). Desse modo, com o mecanismo de inter-
rupo dos efeitos do descumprimento sobre a transferncia de renda, o PBF
busca assegurar a oferta dos servios socioassistenciais para apoiar as famlias mais
vulnerveis, bem como para promover a atuao, quando necessria, das reas de
sade, educao, trabalho, habitao, entre outras, na melhoria das condies de
vida dessas famlias.
2.2 Condicionalidades e intersetorialidade
Antes da unifcao dos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto
Alimentao e Auxlio-Gs no PBF, cada um desses programas
11
era adminis-
trado em um Ministrio diferente e, consequentemente, em secretarias estaduais
e municipais diferentes, o que fazia com que os programas mantivessem um
carter setorial, estabelecendo de forma independente seus prprios critrios de
elegibilidade para ingresso e permanncia. Embora houvesse condicionalidades
no Bolsa Escola e no Bolsa Alimentao, no havia qualquer articulao de aes
para o acompanhamento de um pblico, em muitos casos, coincidente.
Nesse aspecto, com a unifcao dos programas de transferncia de renda
no PBF, a associao de condicionalidades de duas reas sade e educao e
o acompanhamento socioassistencial das famlias pela rea da assistncia social,
permitiu ao poder pblico realizar o acompanhamento do acesso dos servios a
serem disponibilizados para toda a famlia, potencializando a articulao e inte-
grao entre as polticas sociais. A instituio do Bolsa Famlia procurou, desse
modo, integrar e unifcar os procedimentos de gesto dos antigos programas
de transferncia de renda do Governo Federal, com o propsito de contribuir
tambm com a consolidao de uma rede de proteo social ampliada para as
famlias mais pobres.
O acompanhamento das condicionalidades do PBF realizado de forma
conjunta pelos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), da Sade (MS) e da Educao (MEC). Embora integrados ao processo
como um todo, o acompanhamento da frequncia escolar fca sob a responsabili-
dade do MEC, enquanto o acompanhamento da agenda de sade fca a cargo do
MS. O MDS, alm de ser o responsvel pelas orientaes e regulamentaes rela-
tivas ao acompanhamento socioassistencial das famlias em descumprimento de
condicionalidades, no mbito dos servios oferecidos pelo Suas e ofertados pelos
11. O PBF foi criado no ano de 2003 a partir da unicao da execuo e dos procedimentos de gesto dos quatro
programas de transferncia de renda existentes poca: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio-Gs e Carto Alimen-
tao, chamados, a partir da, de programas remanescentes.
159
estados e municpios, tambm quem realiza a gesto das informaes oriundas
dos municpios. Por meio de sistema do prprio ministrio, que incorpora os
dados oriundos dos demais rgos, o MDS responsvel tambm pela comuni-
cao com as famlias do PBF e pela aplicao dos efeitos do no cumprimento,
no processo conhecido como repercusso das condicionalidades.
12
A implementao e gesto do PBF se d de forma descentralizada, tendo os
municpios papel chave na sua implementao e na interface com a populao
benefciria, o que exigiu a constituio de uma rede governamental formada por
gestores municipais designados formalmente pelos prefeitos e responsveis pelo
Cadastro nico e PBF em nvel local, membros do controle social e coordena-
dores estaduais do programa, tambm formalmente indicados, e os responsveis
pelo PBF na esfera federal, a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS.
Entretanto, para efetivar a gesto das condicionalidades, essa rede governamental
teve de ser expandida e funcionar a partir de um enfoque intersetorial, com a
incorporao dos respectivos responsveis pelo acompanhamento da assistncia
social, da sade e da educao no governo federal e em todos os estados e muni-
cpios brasileiros.
Assim, de forma semelhante ao que ocorre no mbito federal, o trabalho
realizado pelos estados e municpios tambm deve ocorrer de forma articulada
e integrada entre as reas de assistncia social, de sade e de educao e a gesto
do PBF, quando esta no se encontra em nenhuma das trs reas citadas anterior-
mente. Nesse contexto, a construo de uma sistemtica de acompanhamento das
condicionalidades do PBF exigiu atuao da esfera federal sobre duas conhecidas
difculdades da gesto pblica: a coordenao federativa e a intersetorialidade.
O modelo descentralizado de implementao e gesto do programa levou
construo de um modelo de gesto compartilhada com estados e municpios,
em que as responsabilidades de cada esfera na implementao do Bolsa Famlia
so defnidas e acordadas. As condicionalidades do programa exigiram que essa
coordenao federativa, protagonizada pelo MDS e a rea de assistncia social
na relao com os estados e na maior parte dos municpios, fosse ampliada, com
a constituio de uma rede intersetorial de acompanhamento com a incluso
das reas de sade e educao nas trs esferas governamentais, tornando o sis-
tema bastante complexo. Assim, semelhante ao ocorrido em outros programas
12. A m de disciplinar as relaes entre os ministrios setoriais e demais entes governamentais envolvidos no acom-
panhamento das condicionalidades do programa, foram editadas duas portarias interministeriais, com o Ministrio da
Educao e o Ministrio da Sade, respectivamente, que orientam os gestores governamentais em suas atribuies:
so elas a Portaria Interministerial MEC/MDS n
o
3.789, de 17/11/2004, que dispe sobre as atribuies e normas para
a oferta e o monitoramento das aes de educao relativas s condicionalidades das famlias benecirias do PBF
e dos programas remanescentes; e a Portaria Interministerial MS/MDS n
o
2.509, de 18/11/2004, que dispe sobre as
atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes de sade relativas s condicionalidades das famlias
benecirias do PBF.
como o Chile Solidrio, a constituio de uma rede intersetorial foi a alternativa
para ganhos de sinergia entre os nveis verticais e horizontais da administrao
(COHEN; VILLATORO, 2006).
No mbito federal, a institucionalizao da atuao intersetorial do PBF
pelas trs reas ocorreu, principalmente, por meio do estreitamento nas relaes
de carter cooperativo, sobretudo entre a rea responsvel pelas condicionalida-
des (Secretaria Nacional de Renda de Cidadania/MDS) e as reas responsveis
pelo acompanhamento socioassistencial das famlias (Secretaria Nacional de
Assistncia Social/MDS), pelo acompanhamento na sade (Secretaria de Ateno
a Sade/MS) e educao (Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e
Diversidade/MEC). Observa-se, entretanto, uma lacuna, do ponto de vista ins-
titucional, de uma coordenao central, voltada para promover a articulao e
maior integrao das reas sociais na esfera federal, que poderia, por exemplo, se
materializar em uma atuao mais robusta da Cmara Setorial de Polticas Sociais.
O avano que se teve nesse sentido ocorreu com a institucionalizao do Frum
Intergovernamental e Intersetorial das Condicionalidades do PBF.
13
A constituio do Frum Intergovernamental e Intersetorial de Acompa-
nhamento das Condicionalidades do PBF, e sua institucionalizao por meio de
Portaria Interministerial
14
, foi um fator importante para a sustentabilidade da
rede de acompanhamento, pois ele agrega representantes das trs reas e das trs
esferas de governo. O frum um espao de negociao e construo de consen-
sos sobre a gesto do PBF em especial dos temas relacionados ao acompanha-
mento das condicionalidades e sobre os encaminhamentos de temas relevantes
relacionados s condicionalidades, com mandado para atuar de forma propositiva
em relao s demais esferas de governo.
A rede de acompanhamento das condicionalidades do PBF busca aliar a
articulao intersetorial pactuao intergovernamental e criar os mecanismos
necessrios consolidao da poltica de combate pobreza no grupo familiar.
possvel verifcar, dessa forma, uma estratgia articulada a fm de potencializar
os recursos aplicados pelo poder pblico nas aes direcionadas s famlias de
baixa renda do pas e materializar as expectativas das diversas reas da poltica
social que do nfase necessidade de ao integrada, mas isso no signifca que
os desafos associados a esse tipo de iniciativa tenham deixado de existir.
13. Os participantes do Frum so os titulares dos seguintes rgos e entidades: Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania, do MDS; Secretaria Nacional de Assistncia Social, do MDS; Secretaria de Ateno Sade, do MS; Secre-
taria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, do MEC; Conselho de Secretrios Estaduais de Educao
(CONSED); Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS); Frum Nacional de Secretrios Estaduais
de Assistncia Social (Fonseas); Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas); Unio
Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Undime); e Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
(CONASEMS).
14. Portaria Interministerial n
o
02, de 16/09/2009.
161
No mbito da gesto local, no qual foram observados avanos no aprofunda-
mento da intersetorialidade, eles se traduziram em maior articulao entre as reas,
embora na sua maioria elas ainda estejam muito distantes de uma integrao mais
efetiva. Entre os fatores que propiciaram maior intersetorialidade nos municpios,
observa-se a atuao efetiva da rede intersetorial do programa por meio de comits
gestores intersetoriais do PBF, os quais propiciaram a realizao de reunies peri-
dicas entre as reas e o planejamento conjunto de aes (visitas domiciliares, aes
integradas nas escolas, postos de sade, Cras, alm de aes de capacitao das
redes das polticas sociais em relao ao PBF). Alm disso, tem-se observado tam-
bm o compartilhamento, entre as reas, dos recursos fnanceiros repassados pelo
MDS aos estados e municpios para a gesto do programa por meio do ndice de
Gesto Descentralizada (IGD),
15
bem como o compartilhamento das informaes
acerca das famlias, possibilitado pelo acesso aos sistemas de gesto e informao
disponibilizados aos estados e municpios (Sistema de Acompanhamento da Fre-
quncia Escolar/Projeto Presena, Sistema de Condicionalidades/Sicon e Sistema
de Acompanhamento do Bolsa Famlia na Sade).
Ainda que tenha havido, de fato, aprofundamento da gesto intersetorial do
programa em alguns municpios, na maior parte deles as estruturas administrati-
vas permanecem atuando de modo compartimentado, estanque, de acordo com
as tradies e lgicas organizacionais prprias de cada rea. Como as avaliaes
dos PTRC e tambm os estudos de caso vm apontando, de forma sistemtica,
o dfcit de intersetorialidade e de integralidade das polticas so difculdades
importantes enfrentadas por esses programas (DRAIBE, 2006).
Embora exista o reconhecimento de que o PBF refora os objetivos seto-
riais em segmentos da populao menos cobertos pelas polticas pblicas, ainda
existem sinergias a ser trabalhadas entre as reas de sade, educao e assistncia
social, que alguns municpios brasileiros vm explorando, de modo a possibili-
tar maior complementaridade entre as polticas, com resultados positivos para
o atendimento das demandas das famlias. Todavia, muitos ainda carecem de
uma atuao mais estratgica nesse sentido, colocando como desafo para a esfera
federal o desenvolvimento de mecanismos que incentivem uma abordagem mais
intersetorial no mbito das polticas sociais.
15. A utilizao do IGD para aferir os resultados da gesto local do PBF e do Cadnico uma estratgia que vem sendo
utilizada pelo governo federal para apoiar os estados e municpios por meio da transferncia de recursos nanceiros.
Os valores do repasse de recursos so proporcionais ao nmero de benecirios do programa residentes no territrio
e calculados a partir do desempenho das administraes locais na gesto do Cadnico e no acompanhamento das
condicionalidades. Os recursos podem ser utilizados para atividades voltadas gesto do Bolsa Famlia, tais como
aquisio de equipamentos e treinamentos das equipes, aes coletivas de emisso de documentao civil, aquisio
de veculos para realizao de visitas domiciliares, campanhas educativas direcionadas aos benecirios, implemen-
tao de programas complementares de elevao de escolaridade e incluso produtiva dos benecirios, aes de
desenvolvimento comunitrio e territorial, apoio s instncias de controle social do programa, entre vrias outras.
3 O ACOMPANHAMENTO DA CONDICIONALIDADE DE EDUCAO
O monitoramento da frequncia escolar dos estudantes de famlias benefcirias
do PBF representa uma iniciativa indita de acompanhamento nominal da fre-
quncia escolar pelo governo federal, em articulao com os governos estaduais e
municipais, em especial por se tratar de crianas e adolescentes de famlias pobres.
O objetivo principal estimular a permanncia e progresso escolar pelo acompa-
nhamento individual dos motivos da baixa frequncia (ou da no frequncia) do
aluno e sua superao, com vistas a garantir a concluso do ensino fundamental
e a continuidade dos estudos no ensino mdio, em sintonia com os objetivos do
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Atualmente, mais de 14 milhes
de crianas e adolescentes so acompanhados pelo monitoramento da frequncia
escolar em todas as regies do pas, por serem de famlias benefcirias do PBF.
Estimular, pelas regras da condicionalidade em educao, a frequncia esco-
lar de crianas pobres representa um enorme desafo educacional e social, diante
das lacunas de escolaridade que o grupo dos mais pobres apresenta no Brasil,
em comparao com os mais ricos. A escolaridade mdia de um adulto de 25
anos no grupo dos 25% mais ricos, no Brasil, o dobro (12 anos) do grupo dos
25% mais pobres (seis anos). Para o grupo dos 25% mais ricos, a porcentagem
de jovens de 15 a 17 anos, que frequentam ou j completaram o ensino mdio,
de mais de 80%, enquanto que, para os 25% mais pobres, de 30%.
16
Diante
desse quadro, todos os esforos so necessrios para garantir a frequncia escolar
todo ano, sem interrupes, das crianas e adolescentes de famlias em situao
de pobreza, para que elas consigam concluir os nveis de ensino da educao
bsica na idade prevista e que assim sejam rompidos os ciclos de atraso escolar e
de desigualdades educacionais.
O monitoramento da frequncia escolar dos estudantes benefcirios do
PBF, em cumprimento s regras da condicionalidade em educao, tem sido uma
poderosa ferramenta no combate ao abandono e evaso escolar. Esse monito-
ramento foi iniciado ao fnal de 2004 e est estruturado, principalmente, em
uma pactuao federativa com estados e municpios, capitaneada pela Secreta-
ria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), do MEC.
As secretarias de educao dos estados e municpios tm papel fundamental na
operacionalizao e gesto do monitoramento da frequncia escolar dos estudan-
tes benefcirios do PBF, sob a coordenao do ministrio.
O acompanhamento da frequncia escolar se estrutura basicamente em
quatro elementos, que sustentam a rede constituda: sistema operacional, pac-
tuao federativa, institucionalidade e capacitaes. Esses quatro elementos so
16. Em ambas as situaes, de acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), 2007.
163
sustentados por um contnuo processo de monitoramento das informaes,
durante e aps os perodos de coleta, e pela interao intersetorial com as reas
de assistncia e desenvolvimento social.
Inicialmente, em 2004, a coleta da frequncia escolar era feita por meio
de sistema operacional disponibilizado pela Caixa Econmica Federal, que era
e ainda o agente pagador do benefcio fnanceiro do PBF. Em 2006, o MEC
construiu e disponibilizou aos estados e municpios o novo sistema de acompa-
nhamento da frequncia escolar do PBF, o Sistema Presena. O novo sistema
caracteriza-se pela fcil operacionalizao e dispensa o uso de aplicativos, uma vez
que foi construdo em plataforma web. Entre as inovaes apresentadas, destaque
para o acatamento dos registros em tempo real (on-line) e pela possibilidade que
se abriu em descentralizar o registro das informaes at a unidade escolar, com a
criao do perfl operador diretor de escola. O Sistema Presena possui mais de
22 mil usurios cadastrados em todo o pas.
Em 2009, o Sistema Presena passou a disponibilizar novos relatrios
com informaes gerenciais, como os relatrios sintticos e analticos dos
motivos da baixa frequncia, inclusive por escola e nominalmente. Com isso,
possvel saber o motivo da baixa frequncia de qualquer aluno da base de
acompanhamento (aproximadamente 17 milhes de crianas e adolescentes).
A apropriao dessas informaes de extrema valia para a formulao de
polticas pblicas de enfrentamento de situaes de abandono e evaso esco-
lar e acionamento da rede de proteo infncia, uma vez que os registros
de todas as crianas que descumprem a condicionalidade de educao so
nominais e com a designao do motivo correspondente da ausncia s aulas.
Outra inovao do sistema foi a implementao do relatrio de frequncia
por NIS (Nmero de Identifcao Social), que permite ao usurio gerar, em
um arquivo nico, informaes com histrico de frequncia dos benefcirios
no limite de dois anos ou dez perodos de coleta.
17

O sistema informatizado uma ferramenta indispensvel para o acompa-
nhamento e monitoramento de polticas pblicas em larga escala em um pas de
dimenses continentais como o Brasil, mas sozinho no sufciente. necessria
a designao de atores (operadores da frequncia escolar) em todos os estados e
municpios, em uma pactuao federativa de responsabilidades, com o objetivo de
estruturar uma confgurao institucional adequada aos desafos propostos pelo
acompanhamento da condicionalidade em educao. A SECAD/MEC formou
uma rede com estados e municpios, confgurando uma gesto compartilhada e
descentralizada da condicionalidade.
17. Este ltimo relatrio facilita o trabalho pontual de scalizao, em especial dos rgos de controle (foi criado, no
sistema da frequncia escolar, um perl especialmente para os rgos de controle).
Em todos os municpios brasileiros existe um operador municipal mster
designado pelo secretrio de educao, responsvel pela frequncia escolar do
PBF; o mesmo ocorre em todos os estados. Os operadores estaduais e munici-
pais mster da frequncia escolar designam quantos operadores auxiliares forem
necessrios. Todos so cadastrados, com perfl prprio para acessar o sistema, e
so referncias fundamentais para o trabalho de monitoramento das informaes
junto s escolas de sua localidade ou regio. Esses operadores so a referncia
direta da SECAD/MEC para o acompanhamento da frequncia escolar. Por fm,
h tambm o operador diretor de escola naqueles casos em que o diretor previa-
mente cadastrado no sistema informa diretamente a frequncia.
Anualmente, so realizadas capacitaes presenciais com os operadores munici-
pais e estaduais mster sobre o funcionamento do sistema MEC de acompanhamento
da frequncia escolar, bem como sobre a lgica e os desdobramentos de todo o traba-
lho de acompanhamento e monitoramento. Em 2007, 2008 e 2009, foram realizados
seminrios regionais em todos os estados brasileiros com o objetivo de capacitar os
operadores municipais e estaduais no uso do sistema operacional e no entendimento
dos objetivos educacionais previstos no trabalho da condicionalidade em educao.
Esses seminrios so importantes tambm para estabelecer uma relao de parceria
com os entes federados. Melhorias no monitoramento da frequncia escolar como um
todo, e no prprio sistema operacional de coleta das informaes, tm ocorrido em
funo de sugestes e crticas expressas nos seminrios de capacitao.
O monitoramento feito bimestralmente e estrutura-se em perodos de refe-
rncia (perodo de ocorrncia das aulas) e perodos de coleta (perodo em que o
Sistema Presena fca disponvel para o registro das informaes). So cinco perodos
de coleta por ano. Nessas ocasies, os operadores municipais monitoram as escolas
para garantir a coleta dos dados relativos frequncia escolar dos estudantes benef-
cirios. Quando se observa baixa frequncia s aulas, necessrio indicar o motivo
relacionado em uma tabela previamente estabelecida, que menciona motivos pro-
priamente educacionais, como desinteresse pelos estudos ou violncia/discriminao
no ambiente escolar, bem como tambm motivos socioeconmicos, como trajetria
de rua, trabalho infantil, necessidade de cuidar de familiares, entre outros.
As informaes dos motivos de baixa frequncia, portanto, devidamente
apropriadas pelos gestores das reas de educao e de assistncia social, indicam
as famlias que precisam de acompanhamento socioassistencial, que deve ser
realizado pelos Cras ou pelos Creas. Confgura-se, portanto, o desafo da inter-
setorialidade, uma vez que as razes que muitas vezes levam as crianas a terem
difculdades em acompanhar regularmente as aulas, ou mesmo de abandon-las
defnitivamente, extrapolam os limites apenas educacionais e torna necessrio um
dilogo com outras reas, como assistncia social e sade, em prol de medidas
concretas que visem permanncia dessas crianas na escola.
165
A condicionalidade em educao do PBF gera tambm alguns resultados
indiretos muito importantes, como a nfase no campo educacional da desigual-
dade socioeconmica e da vulnerabilidade de alunos em situao de pobreza, o
que est relacionado valorizao da permanncia da criana e do adolescente na
escola e o combate ao abandono e evaso escolar, portanto, a fm de reforar o
percurso educacional regular como um direito, sem interrupes, dos alunos das
famlias de baixa renda. Para tanto, importante incentivar a escola a identifcar
as causas da baixa frequncia junto aos alunos e a suas famlias, com o apoio do
dilogo intersetorial entre a educao e as demais reas sociais, outro resultado
indireto da iniciativa da condicionalidade em educao.
Por fm, faz-se importante ressaltar um levantamento realizado pela Dire-
toria de Estudos e Acompanhamento das Vulnerabilidades Educacionais, da
SECAD/MEC, sobre as taxas de rendimento escolar dos alunos benefcirios do
PBF (obtidos do Sistema Presena), em comparao com os resultados nacionais
obtidos do Censo Escolar Educacenso , referentes ao ano de 2008. Primeiro,
no que se refere s taxas de abandono escolar. Em 2008, a taxa de abandono
escolar no ensino fundamental (escolas pblicas) dos alunos benefcirios do PBF
foi de 3,6%, menor do que o resultado geral nacional, que foi de 4,8%. No
Nordeste, onde se concentra a maior parte dos benefcirios, a diferena foi ainda
maior, com 4,5% de taxa de abandono escolar para os benefcirios do programa
contra 8,2% para o resultado geral do Censo Escolar.
18
Mesmo na questo das
taxas de aprovao, que embora tenham sido um pouco inferiores para os alunos
benefcirios do PBF (80,5%) contra 82,3% para o resultado geral nacional, se
observarmos os resultados do Nordeste, a situao se inverte. Para os benefcirios
do Nordeste, a taxa de aprovao foi de 78,9%, contra 75,6% no resultado geral
do Censo Escolar.
Sinaliza-se, portanto, que o objetivo da permanncia na escola est sendo
atingido, o que remete perspectiva objetiva da aprovao, progresso escolar e
concluso dos nveis de ensino. O fato de o resultado da taxa de abandono esco-
lar
19
ser melhor para os benefcirios do PBF do que para o resultado geral nacio-
nal bastante emblemtico, especialmente por se tratar de alunos em situao
de pobreza, que historicamente sempre apresentaram indicadores educacionais
piores do que os resultados nacionais. Vislumbra-se que essas crianas podem
conseguir um percurso educacional regular, com perspectivas concretas de con-
cluso do ensino fundamental e ingresso no ensino mdio, rompendo com ciclos
histricos de excluso educacional da gerao de seus pais.
18. Todas as comparaes aqui mencionadas referem-se a alunos do ensino fundamental de escolas pblicas, refe-
rentes ao ano base 2008.
19. Referente ao ensino fundamental de escolas pblicas, ano-base 2008, informaes obtidas do Sistema Presena
e do Educacenso.
Verifca-se, portanto, dois desafos principais. Primeiro, reforar o trabalho
intersetorial como estratgia principal para o aperfeioamento da poltica social
como um todo e cujos efeitos so muito salutares para a rea de educao pro-
priamente dita. Segundo, conseguir fazer com que as secretarias de educao e
as escolas se apropriem mais e melhor dos relatrios disponveis do Sistema Pre-
sena, seja com os resultados propriamente ditos, seja com os motivos de baixa
frequncia, uma vez que so ferramentas fundamentais de gesto para a rea de
educao trabalhar em prol da permanncia na escola das crianas em situao de
pobreza e que so historicamente mais vulnerveis quanto possibilidade de um
percurso educacional regular.
4 O ACOMPANHAMENTO DA CONDICIONALIDADE DE SADE
No mbito do Sistema nico de Sade (SUS), o atual modelo da ateno pri-
mria sade orienta-se pelos princpios da universalidade, acessibilidade, da
equidade e da participao social. Esse nvel de ateno o contato preferencial
dos usurios do SUS e tem como modelo organizativo a Estratgia de Sade da
Famlia (ESF), na qual constitui uma das caractersticas do processo de trabalho
das equipes o desenvolvimento de aes focalizadas em grupos de risco e fato-
res de risco comportamentais, alimentares e/ou ambientais, com a fnalidade de
prevenir o aparecimento ou a manuteno de doenas e danos (BRASIL, 2006).
A ESF conta, hoje, com mais de 33 mil equipes e 235 mil agentes comuni-
trios de sade (ACS), presentes em mais de 5.260 municpios brasileiros. Todo
esse esforo se refete na melhoria dos indicadores de sade, notadamente nas
reas onde a cobertura de Sade da Famlia maior e suas aes esto mais inte-
gradas s redes locais de sade (BRASIL, 2010a).
20

Apesar dos avanos percebidos com esse modelo, o trabalho em ateno
primria no Brasil ainda desafador. A razo est no fato de que cuidar de indi-
vduos e famlias, inseridos em ambientes geogrfcos, sociais e culturalmente
diversifcados atividade bastante complexa, pois requer manejo adequado para
lidar com os determinantes de sade que extrapolam o campo especfco das
aes sanitrias.
Valente (2002), ao discutir a realidade social brasileira e o direito humano
alimentao adequada, descreve que o Brasil ainda convive com a presena de
doenas associadas pobreza e excluso, tais como a fome, a desnutrio e aque-
las associadas a hbitos alimentares inadequados, que afetam mais gravemente
20. Estudo recente sobre a relao entre a cobertura de sade da famlia e a mortalidade infantil, mostra que a
opo dos municpios brasileiros pela expanso da ESF resulta em taxas de at 25% menores de mortalidade infantil
aferindo o acerto do modelo descentralizado e de base territorial da ateno primria, adotado pelo SUS (GUANAIS;
MACINKO, 2009).
167
as populaes pobres (VALENTE, 2002). Nesse sentido, a busca da garantia do
direito alimentao de qualidade passa pela construo de um novo paradigma
da sociedade, que tenha como eixo central a qualidade de vida do ser humano.
Partindo desses conceitos, o PBF, do governo federal, que tem como foco
a reduo da pobreza aliada incluso das famlias em seus direitos sociais bsi-
cos, encontra-se em consonncia com os processos organizativos e de ateno do
SUS, por meio de uma estratgia de gesto intersetorial. Aps anos de atuao
intersetorial, pode-se reconhecer que agregar o vnculo das famlias socialmente
vulnerveis com o acesso aos servios bsicos de sade tornou-se um importante
mecanismo de reforo organizao da gesto e dos processos de trabalhos, pre-
vistos pelas polticas de ateno primria sade e de alimentao e nutrio do
SUS. Essa consonncia facilmente vista quando este nvel de ateno de sade
atua de forma territorializada, realizando aes bsicas de sade que devem ser
aliadas s outras aes intersetoriais, como as de segurana alimentar e nutricional
e de assistncia social (BRASIL, 2003; 2006).
Entre as aes bsicas de sade preconizadas para as famlias benefcirias do
PBF, a vacinao infantil apresenta excelncia de alcance e efetividade, enquanto o
pr-natal e a vigilncia nutricional das crianas, aes integradas ao PBF, apresen-
taram crescente evoluo de cobertura populacional ao longo dos anos. Isso mostra
que a interface de polticas intersetoriais pode ser uma importante estratgia de
qualifcao e reorganizao da gesto local, alm de contribuir para a reduo das
desigualdades de acesso aos servios de sade, apesar das limitaes de cobertura da
ESF e do insufciente investimento na ateno primria do SUS.
O aumento potencial da demanda pelas aes de sade pode ser obser-
vado a partir do acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF, de
2005 ao incio de 2010, quando o nmero de famlias a serem acompanhadas
pela ateno primria do SUS passou de 5,5 milhes para mais de 10 milhes.
No primeiro semestre de 2010, desse total de famlias, 6,7 milhes foram acom-
panhadas (67,51%).
Desde 2008, o compromisso de acompanhamento das famlias benefci-
rias do PBF tem sido reafrmado no SUS pelos entes federados (municpios,
estados e Unio), por meio do Pacto pela Vida, sendo este um conjunto de indi-
cadores pactuados entre os gestores citados para o alcance de metas e objetivos
relativos sade, baseados em prioridades dentro da rede de sade. Demons-
tra-se, portanto, que, no rol de indicadores para o fortalecimento da ateno
primria, est previsto o indicador para a realizao das aes de sade para as
famlias do PBF. Para 2010/2011, as metas nacionais de acompanhamento so
de 70% e 73%, respectivamente, tendo como referncia a segunda vigncia de
cada ano. Nesse sentido, a anlise temporal das vigncias evidencia crescente
evoluo do acompanhamento (grfco 1), o que demonstra o resultado de um
esforo positivo dos gestores e profssionais da ateno primria para oferta das
aes de sade a essas famlias (BRASIL, 2010a).
GRFICO 1
Acompanhamento da condicionalidade de sade do PBF
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
1
Sem05
2
Sem05
1
Sem06
2
Sem06
1
Sem07
2
Sem07
1
Sem08
2
Sem08
1
Sem09
2
Sem09
1
Sem10
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a
s

Famlias com perfil de acompanhamento da sade
Famlias acompanhadas
Famlias que cumpriram as condicionalidades de sade
Fonte: Ministrio da Sade/DATASUS/Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade.
Obs.: Famlias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade, 1
o
semestre de 2005 a 1
o
semestre de 2010.
No que se refere s aes de sade preconizadas especifcamente para as
gestantes benefcirias, ou seja, acompanhamento do pr-natal, os registros no
sistema de gesto do PBF na Sade demonstram, ao longo das vigncias, um alto
percentual de cumprimento desta condicionalidade pelas gestantes no mbito das
ateno primria a sade (grfco 2). Uma das estratgias promovidas pelo Minis-
trio da Sade para auxiliar o gestor local informar a estimativa de gestantes a
serem acompanhadas. Esse dado oferece um parmetro aproximado do nmero
de gestantes existentes no municpio.
Segundo Monteiro (2009), a melhoria do acesso s consultas de pr-natal
das mulheres grvidas tem uma interferncia direta no estado de sade de seus
flhos durante a infncia. O acesso regular e satisfatrio ao servio de sade
uma das principais causas do declnio da desnutrio em crianas observado
169
na ltima dcada. Esses dados reforam a importncia da condicionalidade de
acompanhamento de mulheres em idade frtil a fm de assegurar um pr-natal
de qualidade com acesso a todas as mulheres, principalmente as mais pobres,
que so as gestantes benefcirias do PBF.
GRFICO 2
Acompanhamento das gestantes benecirias do PBF
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
1 Sem06 2 Sem06 1 Sem07 2 Sem07 1 Sem08 2 Sem08 1 Sem09 2 Sem09 1 Sem10
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o

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s
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n
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e
s

Perodo de acompanhamento
Gestantes acompanhadas
Gestantes que cumpriram a condicionalidade de sade
Obs.: Gestantes benecirias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade, 1
o
o
semestre de 2010.
Assim como o alto percentual de cumprimento do pr-natal para as ges-
tantes, a vacinao para as crianas menores de sete anos tambm apresenta
um resultado bastante satisfatrio ao longo das vigncias. Esses resultados
demonstram que h um nmero pouco expressivo de famlias em situao de
descumprimento das condicionalidades previstas, pr-natal e vacinao, o que
demonstra uma considervel atuao das equipes na promoo das aes bsicas
de sade. Mesmo com esses resultados, a existncia de descumprimento e de
famlias ainda no acompanhadas aponta para a necessidade de maior foco pela
rede de ateno sade, pois demonstra um elevado grau de vulnerabilidade
desses benefcirios.
GRFICO 3
Crianas benecirias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade e crian-
as com vacinao em dia, 1
o
o
semestre de 2010
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia
2005
2006 2007 2008 2009 2010
Crianas beneficirias
Crianas acompanhadas
Crianas com esquema vacinal bsico em dia
Ao longo da sua existncia, um dos principais desafos impostos pelo PBF
a efetivao da cooperao intergovernamental entre as trs esferas de governo
e entre os setores envolvidos. Com esse modelo de condicionalidades, o processo
intersetorial tornou-se uma das experincias inovadoras para a gesto das polticas
pblicas, o que exige maiores nveis de envolvimento e pactuao conjunta de
gestores e tcnicos.
Nesse aspecto, importante lembrar que a ampliao da cobertura do
Cadastro nico, criado em 2001 e incorporado ao programa como principal
ferramenta de mapeamento e seleo dos benefcirios, enfrentou difculdades
para sua implantao em mbito nacional. Apesar dos esforos do MDS, estados
e municpios para fortalecer as estratgias de expanso dessa ferramenta e de atu-
alizao de suas informaes, a sua utilizao como subsdio de localizao das
famlias tem sido objeto dos principais enfrentamentos sentidos pelas equipes
da sade, revelando um descompasso na atualizao cadastral das famlias que a
sade dever acompanhar em cada perodo.
Por outro lado, a organizao da ateno primria sade est diretamente
relacionada ao acompanhamento das condicionalidades, e ainda a insufciente
cobertura da Estratgia de Sade da Famlia, mais especifcamente, constitui
uma das principais limitaes para a expanso do acompanhamento dessas fam-
lias. A importncia das equipes de Sade da Famlia fca clara ao se comparar
os percentuais de acompanhamento de municpios de acordo com a cobertura
171
populacional das equipes: ao fnal de 2009, municpios com baixa cobertura
tinham um acompanhamento mdio de 47% das famlias benefcirias, contra
um percentual de 68% nos municpios em que 90% ou mais da populao so
atendidas pela Sade da Famlia.
GRFICO 4
Evoluo da mdia do percentual de benecirios do Programa Bolsa Famlia, acom-
panhados nas condicionalidades de sade em funo da cobertura da Estratgia de
Sade da Famlia, de 2005 a 2010
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
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9

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9

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1
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%

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h
a
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e
n
t
o

P
B
F

PSF>90
%
PSF<10
%
No monitoramento individual e coletivo do estado nutricional da popula-
o atendida pela ateno primria sade, incluindo os benefcirios do PBF, o
sistema informatizado da Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan) constitui
instrumento fundamental, cujos resultados confrmam a maior vulnerabilidade
nutricional das crianas benefcirias.
Atualmente, cerca de 12,7 milhes de famlias so benefcirias do pro-
grama, refetindo em mais de 40 milhes de pessoas benefciadas diretamente.
A cobertura de acompanhamento das crianas pelo setor sade de quase 70%.
Isso demonstra que os dados encontrados nos sistemas de informaes referentes
ao acompanhamento de crianas esto bem perto da realidade, pela alta porcen-
tagem de cobertura e pelo nmero absoluto de crianas, que ultrapassa os 2,5
milhes de registros de dados.
O Brasil vem superando a desnutrio em crianas nas ltimas dcadas, mas
a desnutrio aguda marcada pelo dfcit de peso para idade ainda persiste em
algumas regies: o pior cenrio encontrado na regio Norte, com cerca de 9%
das crianas do PBF nessa condio. Dados da Pesquisa Nacional de Demografa
e Sade da Criana e da Mulher (PNDS/2006)
21
apontam para 3,3 % de dfcit
de peso para idade entre todas as crianas, de todas as classes sociais, menores de
cinco anos, enquanto foram encontrados valores por volta de 5% entre os avalia-
dos na Chamada Nutricional da Regio Norte, realizada em 2007.
Ao se comparar os ndices nacionais (PNDS/2006) com as crianas acom-
panhadas pelo PBF residentes nas demais regies, encontramos os dados a seguir:
no Nordeste, PNDS/2006 = 2,2% e PBF/2009 = 7,4%; no Sudeste, PNDS/2006
= 1,4% e PBF/2009 = 4,0%; no Sul, PNDS/2006 = 1,0% e PBF/2009 = 3,9%;
e no Centro-Oeste, PNDS/2006 = 1,6% e PBF/2009 = 4,6%. Analisando as
crianas benefcirias do PBF no Brasil como um todo, foi encontrado 6,3% de
dfcit de peso para idade entre as crianas menores de sete anos; entre as crianas
de zero a cinco anos entrevistadas pela PNDS/2006, nas crianas pertencentes
classe E a mesma classe das crianas benefcirias do PBF foi encontrado 4,7%
de dfcit. Ou seja, as crianas acompanhadas pelo PBF, em 2009, apresentam
uma condio de dfcit de peso pior do que as crianas mais pobres entrevistadas
em 2006 pela PNDS.
O dfcit de altura entre as crianas menores de sete anos do PBF em 2009
foi de 15%. Entre as crianas menores de cinco anos, estudadas na PNDS em
2006, este foi de 7,0% para todo o Brasil, entre todas as classes socioeconmicas.
Entre as crianas menores de cinco anos pertencentes classe E a mesma classe
das crianas do PBF foi encontrado 11% de dfcit de altura para idade.
Os valores mais altos de dfcit de altura esto entre as crianas da regio
Norte (22,3%); entre as crianas menores de cinco anos entrevistadas na
PNDS/2006 residentes na regio, o ndice foi de quase 15%, e entre as crianas
da Chamada Nutricional Norte (2007), o dfcit de altura para idade foi de
23,1%, valor muito prximo ao encontrado para as crianas benefcirias do
PBF. Ao se comparar as crianas acompanhadas pelo PBF e a PNDS/2006 nas
demais regies, encontramos os dados a seguir: no Nordeste, PNDS/2006 =
5,8 e PBF/2009 = 16,5%; no Sudeste, PNDS/2006 = 5,6% e PBF/2009 =
9,7%; no Sul, PNDS/2006 = 8,5% e PBF/2009 = 11,1%; e no Centro-Oeste,
PNDS/2006 = 5,5% e PBF/2009 = 11,2%.
21. A Pesquisa Nacional de Demograa e Sade da Criana e da Mulher (PNDS/2006) traou um perl da populao
feminina em idade frtil e das crianas menores de cinco anos no Brasil. Financiada pelo Ministrio da Sade, foi coor-
denada pela equipe da rea de Populao e Sociedade do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). Em
sua terceira edio, a PNDS foi realizada pela primeira vez no Brasil em 1986 e repetida em 1996.
173
A desnutrio, tanto por dfcit de peso quanto de altura, vem diminuindo
no Brasil entre todas as camadas socioeconmicas, porm diminuiu com maior
intensidade entre as crianas pertencentes s famlias mais pobres. Por outro lado,
o excesso de peso vem aumentando em todas as idades, inclusive entre as crianas.
Os dados das crianas pertencentes s famlias benefcirias do PBF apontam para
um crescente do excesso de peso no ltimo perodo. Atualmente 16,8% dessas
crianas esto com o peso acima do recomendado para a altura e para a idade.
Segundo Monteiro (2009), no intervalo de 1996 a 2007, entre as principais
causas do declnio da desnutrio infantil (prevalncia de dfcit de altura para
idade em crianas menores de cinco anos), fgura o aumento de poder aquisitivo
das famlias na dcada avaliada e, dentro dessa causa, a expanso das transfern-
cias de renda representa importante componente.
Tendncia semelhante de queda da desnutrio vem sendo observada entre
as crianas acompanhadas pelo PBF, a partir do Sisvan. No entanto, as informa-
es atuais ainda no permitem aprofundar a anlise sobre as causas das preva-
lncias encontradas. Estudos focados com esse objetivo devem ser realizados para
avaliar a efccia do PBF na queda da desnutrio infantil, alm de sua relao
com os programas de transferncia de renda, principalmente o PBF.
Os resultados destacados demonstram que a ateno sade dos benef-
cirios do PBF uma importante estratgia de acesso aos servios bsicos de
sade para as famlias socialmente mais vulnerveis, contribuindo, assim, para a
equidade na oferta de servios de sade no pas. Tais aes, quando integradas a
outros direitos sociais bsicos, adicionadas transferncia direta de renda, podem
contribuir para a melhoria das condies de vida e de sade das famlias.
Com esse propsito frmado pelo SUS, cabe aos gestores e tcnicos do setor
fortalecer continuamente aes que contribuam para a qualifcao e a cobertura
das aes do SUS no programa, considerando que a ateno primria tem nele
um apoio para a identifcao das famlias com maior vulnerabilidade. Ressalta-se,
ainda, que essa qualifcao baseia-se na necessidade de uma gesto intersetorial
do programa, bem como no reconhecimento da sade como um direito por parte
dos benefcirios/usurios e instncias de controle social afns.
Por fm, a avaliao desse cenrio emerge como dilogo permanente, em
que todos os atores infuenciam signifcativamente a dinmica e os efeitos das
intervenes. Dessa forma, pode-se vislumbrar que os programas de transfern-
cia de renda passam a ser entendidos como sistemas de ao e construo de
redes sociais e tcnicas, compreendidos a partir da anlise de que, para alcanar
a superao da pobreza, faz-se necessrio que as tomadas de decises pblicas
sejam construdas a partir do entendimento e envolvimento conjunto de gestores,
tcnicos e populao.
5 CONCLUSO
O PBF, por meio do seu componente de transferncia direta de renda s famlias
mais pobres, tem reconhecidamente contribudo para os resultados recentes de
queda nos nveis de pobreza e desigualdade no Brasil. O carter condicionado da
transferncia de renda, embora mais desconhecido e controverso, tem igualmente
gerado bons resultados, principalmente em relao reduo da evaso escolar
e ao trabalho infantil, ao postergar a entrada no mercado de trabalho, e ainda
sobre indicadores de sade, como consultas do pr-natal e desnutrio infantil,
conforme os dados da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia - AIBF
2010 (BRASIL, 2010c).
As condicionalidades do programa, ao visarem o reforo dos direitos sociais
bsicos de sade e educao, por meio do monitoramento da oferta desses servi-
os e pela realizao de trabalho com as famlias mais vulnerveis no acompanha-
mento socioassistencial realizado no mbito dos Cras e Creas, tm, assim:
1. Estimulado a permanncia na escola e a progresso escolar, de forma a
garantir a concluso do ensino fundamental e a continuidade dos estudos no
ensino mdio das crianas e adolescentes das famlias de mais baixa renda.
2. Se constitudo em uma estratgia importante de acesso aos servios bsi-
cos de sade para as famlias socialmente mais vulnerveis do pas, contribuindo
assim para a equidade na oferta de servios de sade.
3. Possibilitado s famlias mais vulnerveis a construo de novos projetos
de vida e a possibilidade de transformar suas relaes, sejam elas familiares ou
comunitrias, por meio da oferta dos servios socioassistenciais a toda a famlia.
Para o efetivo acompanhamento das famlias nas condicionalidades do
PBF, fez-se fundamental a articulao intersetorial entre as reas de sade, edu-
cao e assistncia social, e a constituio de um Sistema Integrado de Gesto
das Condicionalidades, constitudo por sistemas informacionais, os quais dis-
ponibilizam informaes atualizadas sobre o acompanhamento das famlias nas
trs reas, e por uma rede articulada, vertical e horizontalmente, presente em
todos os estados e municpios brasileiros, a qual potencializa uma gesto mais
articulada intersetorialmente e mais integral do ponto de vista do atendimento
das necessidades das famlias.
A partir dos comits intersetoriais locais, formados pelas reas de sade,
educao e assistncia social, visualiza-se a possibilidade de que outras reas,
como as de identifcao civil, trabalho e incluso produtiva, abastecimento e
segurana alimentar, desenvolvimento econmico local, infraestrutura urbana,
sejam articulados a partir desses comits, expandindo-os e possibilitando a atua-
175
o de outras polticas, de modo articulado e convergente ao pblico benefcirio
do Bolsa Famlia, de forma a se construir uma poltica mais ampla de combate
pobreza e desigualdade.
Embora as redes de acompanhamento das condicionalidades apresentem
o embrio de uma atuao mais intersetorial das polticas pblicas, no se pode
negar que h dfcits de intersetorialidade em todas as esferas governamentais,
alm de uma grande heterogeneidade no desenvolvimento dessas articulaes nos
nveis locais. A articulao intersetorial e a integrao das polticas o princi-
pal desafo a ser enfrentado pelos governos na implementao de polticas mais
abrangentes de combate pobreza.
A partir de uma compreenso muldimensional da pobreza, na qual a pobreza
no est relacionada apenas escassez de renda e a desigualdade no diz respeito
apenas a aspectos econmicos de renda e riqueza, mas relaciona-se tambm
desigualdade nos indicadores de sade, educao, qualifcao profssional e de
acesso s polticas pblicas em geral, a condies precrias de moradia e baixa
participao, entre outros, torna-se fundamental, tendo em vista a complexidade
do problema, uma articulao das polticas, de forma a empoderar as famlias em
situao de pobreza para o desenvolvimento de seus projetos de vida, de modo
inclusivo e emancipatrio. Nesses termos, e segundo Draibe (2006), os PTRC,
assim como o PBF, poderiam ser identifcados como uma porta de entrada para
o sistema mais geral de proteo social, sem evocar a pretenso de ser a nica
estratgia de superao da pobreza.
Nessa perspectiva, o PBF apresenta-se apenas como parte de uma estratgia
maior de combate pobreza, que proporciona a complementao de renda e que
incorpora, por meio das condicionalidades, a questo do reforo ao exerccio dos
direitos sociais e da articulao com as redes de proteo e desenvolvimento social
das famlias.
REFERNCIAS
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nacional de assistncia social. Braslia, 2004.
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Suas. Braslia, 2010b.
177
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao. Nota Tcnica n
o
110 - Sntese do 1
o
relatrio
contendo os principais resultados da pesquisa de Avaliao de Impacto do
Programa Bolsa Famlia 2
a
Rodada, 2010c.
COHEN, E; VILLATORO, P. Chile: Puente-Chile Solidrio. In: COHEN,
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1996-2007. Revista de Sade Pblica / Journal of Public Health, v. 43,
p. 35-43, 2009.
LEGISLAO
Lei n
o
10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia e d
outras providncias.
Portaria Interministerial MEC/MDS n
o
3.789, de 17 de novembro de 2004,
que dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das
aes de educao relativas s condicionalidades das famlias benefcirias do
Programa Bolsa Famlia dos programas remanescentes.
Portaria Interministerial MS/MDS n
o
2.509, de 18 de novembro de 2004, que
dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes
de sade relativas s condicionalidades das famlias benefcirias do Programa
Bolsa Famlia.
Portaria GM/MDS n
o
666, de 28 de dezembro de 2005, que disciplina a
integrao entre o Programa Bolsa Famlia e o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil.
Portaria n
o
321, de 29 de setembro de 2008, que regulamenta a gesto das
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, revoga a Portaria GM/MDS
n
o
551, de 9 de novembro de 2005, e d outras providncias.
Portaria interministerial n
o
2, de 16 de setembro de 2009, que institui o Frum
Intergovernamental e Intersetorial de Gesto de Condicionalidades do Programa
Bolsa Famlia.
Portaria n
o
2.669, de 3 de novembro de 2009, que estabelece as prioridades,
objetivos, metas e indicadores de monitoramento e avaliao do Pacto pela Sade,
nos componentes pela Vida e de Gesto, e as orientaes, prazos e diretrizes do
seu processo de pactuao para o binio 2010-2011.
SEO II
CARACTERIZAO DA POPULAO DE BAIXA RENDA
CAPTULO 6
SOBRE AS UTILIDADES DO CADASTRO NICO
Ricardo Paes de Barros
*
Mirela de Carvalho
**
Rosane Silva Pinto de Mendona
***
1 INTRODUO
1.1 Motivao
Criado em julho de 2001, o objetivo do Cadastro nico para Programas Sociais
(Cadnico) o cadastramento e a manuteno de informaes atualizadas das
famlias brasileiras com renda per capita inferior a R$ 120,00

em todos os muni-
cpios brasileiros.
1
A sua utilizao pelas trs esferas do governo ajuda a identifcar
potenciais benefcirios
2
para os programas sociais, proporciona melhor focaliza-
o e evita a sobreposio de programas para uma mesma famlia.
3
Os municpios so os responsveis pela realizao do cadastramento. So
as prefeituras que o planejam, defnem as equipes de cadastradores, realizam as
entrevistas junto s famlias, compilam todas as informaes e as remetem para
o governo federal. Alm disso, cabe tambm ao municpio manter o registro
das famlias atualizado, monitorar e informar a incluso ou excluso de cadas-
trados e zelar pela fdedignidade e qualidade das informaes fornecidas.
O Cadnico conta atualmente com informaes sobre cerca de 16 milhes
de famlias brasileiras, das quais cerca de 13 milhes tm renda mensal cadastrada
*
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
**
Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
***
Professora adjunta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF).
1. Com base nas informaes inseridas no Cadnico, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
seleciona, de forma automatizada, as famlias que sero includas no Programa Bolsa Famlia a cada ms, sendo o cri-
trio principal a sua renda per capita. So includas primeiramente as famlias com menor renda per capita. Disponvel
em: <www.mds.gov.br/bolsafamilia>.
2. O Cadnico vem crescentemente sendo utilizado pelo governo federal para selecionar beneficirios de outros
programas sociais distintos do Bolsa Famlia, como o Programa Brasil Alfabetizado. Os estados e municpios tam-
bm vm adotando o cadastro para selecionar beneficirios e monitorar a evoluo de suas condies de vida. O
Acre e o Esprito Santo so exemplos de estados que esto trabalhando para utilizar o Cadnico para selecionar
beneficirios de seus principais programas de combate pobreza. J em termos de monitoramento e atendimen-
to s famlias pobres, so pioneiros o estado do Acre uma vez mais e o municpio de Nova Lima, em Minas Gerais.
3. O Cadnico, de fato, tem sido fundamental para integrar e harmonizar os programas de transferncia de renda
federais com os programas estaduais e municipais.
inferior a R$120,00 por pessoa,
4
o que as qualifca como pobres e, portanto, aptas
a serem selecionadas como benefcirias do Programa Bolsa Famlia (PBF).
5

Embora a utilizao do Cadnico continue centrada na seleo dos benef-
cirios do PBF, existe um amplo leque de utilizaes que, ou j vem sendo inci-
pientemente adotadas, ou poderiam vir a ser empregadas no futuro.
Trs caractersticas do Cadnico defnem suas possibilidades de utilizao. Em
primeiro lugar, sua abrangncia quase censitria, cobrindo a quase totalidade da
populao mais pobre do pas. De fato, o conjunto de informaes do Cadnico
representa praticamente um censo da populao mais pobre do pas, uma vez que,
segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, existiam
cerca de 18 milhes de famlias com renda per capita abaixo R$ 120,00.
Em segundo lugar, devido a sua natureza cadastral, o Cadnico inclui o
nome e o endereo dessa populao pobre.
Por fm, embora a seleo dos benefcirios do PBF utilize apenas as informaes
de renda, conforme veremos na seo 3 deste estudo, o Cadnico contm uma ampla
variedade de informaes sobre as condies de vida destas famlias que podem ser orga-
nizadas em seis dimenses: i) vulnerabilidade composio demogrfca das famlias,
inclusive com a indicao da presena de mulheres grvidas e amamentando (nutrizes),
e tambm sobre a presena de pessoas com necessidades especiais; ii) acesso a conheci-
mento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos renda e despesa familiar
per capita e despesas com alimentao; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habi-
tacionais (acesso a servios pblicos bsicos, como gua, saneamento e energia eltrica).
1.2 Objetivo
Em funo do seu elevado grau de cobertura da populao pobre do pas, pela ampla
variedade de informaes sobre as suas condies de vida e por contar com nome e
endereo desta populao, o Cadnico fgura certamente entre as mais importantes
fontes de informao sobre a populao pobre. As informaes sobre renda podem
ser utilizadas de variadas formas, alm de servir diretamente para a seleo dos
benefcirios do PBF. O objetivo deste trabalho demonstrar que essa variedade de
informaes disponveis sobre as famlias e a possibilidade de identifc-las leva este
cadastro a ter inmeras utilidades para a elaborao de diagnsticos das condies
sociais e para a defnio e operacionalizao da poltica social do pas.
4. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Pesquisa realizada em 14/7/2008.
5. A renda da famlia calculada a partir da soma do dinheiro que todas as pessoas da casa ganham por ms como
salrios e aposentadorias. Esse valor deve ser dividido pelo nmero de pessoas que vivem na casa, obtendo assim a renda
per capita da famlia. Se a famlia se encaixa em uma das faixas de renda denidas pelo Programa, deve procurar o setor
responsvel pelo Programa Bolsa Famlia no municpio, munido de documentos pessoais (ttulo de eleitor ou CPF), para
se cadastrar no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) (www.mds.gov.br/bolsafamilia).
Sobre as utilidades do Cadastro nico
183
1.3 Estrutura do trabalho
Este documento encontra-se organizado em cinco sees, alm desta introdu-
o. Na seo 2, mapeamos as principais possibilidades de uso do Cadnico
em funo da ampla variedade de informaes sobre as condies de vida das
famlias pobres no pas.
Na seo 3, reconhecemos que a utilizao deste cadastro poderia ser gran-
demente facilitada se suas informaes pudessem ser organizadas em um conjunto
de indicadores que caracterizassem as condies de vida das famlias. Assim, nessa
seo, apresentamos um conjunto de indicadores que podem ser criados com base
nas informaes do cadastro e uma proposta para a agregao destes indicadores
em nico ndice, o ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF).
Entre as vrias utilidades do Cadnico, talvez a menos investigada seja
a sua funo diagnstica. Embora a grande maioria das famlias cadastradas
seja pobre, a pobreza de cada famlia tem caractersticas prprias. Umas fam-
lias so pobres porque o nvel educacional dos adultos baixo, outras porque
o chefe est desempregado, e outras por terem uma alta razo de dependncia
ou a presena de pessoas com necessidades especiais. Assim, na seo 4, mos-
tramos como, com base nas informaes do Cadnico, possvel identifcar
as carncias de cada famlia e, portanto, caracterizar a natureza de sua pobreza.
Mais que isso, demonstramos como possvel, a um nvel mais agregado,
traar o perfl da pobreza e realizar diagnsticos, buscando identifcar as prin-
cipais carncias de cada comunidade municpio , estado ou do pas como
um todo. Evidentemente, a viabilidade desta funo do Cadnico depende
da disponibilidade de instrumentos que facilitem o uso destas informaes.
Assim, na referida seo, introduzimos alguns instrumentos teis para esta
funo diagnstica, que permitem a realizao de diagnsticos nos trs nveis
considerados individual, local e regional.
Por fm, na ltima seo, apresentamos um sumrio das principais conclu-
ses do estudo.
2 UTILIZAES VARIADAS DO CADASTRO NICO
Como foi visto na seo anterior, o Cadnico tem como objetivo funcionar como
um censo da populao mais pobre do pas e, portanto, todas as famlias
com renda per capita de at R$ 120,00 deveriam estar cadastradas. Alm de con-
tar com ampla informao sobre as condies de vida de cerca de 16 milhes
de famlias pobres, este cadastro contm informaes sobre o nome e endereo
desta populao, permitindo, assim, no apenas medir o seu grau de pobreza e
carncias, mas tambm lhe prestar atendimento.
2.1 Selecionando os benecirios do Programa Bolsa Famlia: renda cadas-
trada e o uso de preditores
Originalmente, o objetivo central do Cadnico sempre foi a seleo das
famlias a serem beneficiadas pelos programas de transferncia de renda
condicionada,
6
buscando garantir um elevado grau de focalizao para estes
programas. Entretanto, a identificao das famlias mais pobres tem sido
feita, tradicionalmente, exclusivamente com base na renda auto-declarada.
Essa forma de identificao das famlias mais pobres levanta duas questes.
Em primeiro lugar, por que definir a populao-alvo do programa pelo grau
de insuficincia de renda e, em segundo, por que buscar predizer a renda
com base apenas na renda cadastrada (auto-declarada).
Conforme diversos estudos demonstram (CASTAEDA; LINDERT, 2005;
CASTAEDA; FERNANDEZ, 2003; DE LA BRIRE; LINDERT, 2003; DE
LA BRIRE et al. 2003; LARRAAGA, 2003; LINDERT, 2003; OROZCO,
2004; VIQUEZ, 2003),

mesmo quando o objetivo selecionar as famlias com
renda insufciente, o uso das demais informaes cadastrais, alm da renda, pode
melhorar substancialmente o grau de focalizao do programa. De fato, a existn-
cia de outros quesitos no Cadnico ajuda a inferir qual a verdadeira renda das
famlias, no captada pela renda auto-declarada no momento do preenchimento
do cadastro.
Assim, mesmo no que se refere seleo dos benefcirios para o PBF, o
Cadnico pode ser utilizado de duas formas. Por um lado, utilizando-se apenas
a renda cadastrada, conforme feito atualmente para a identifcao dos bene-
fcirios do programa. Por outro, utilizando-se de forma combinada o conjunto
completo das informaes disponveis para se obter um melhor preditor para
a renda familiar, melhorando, desta forma, o grau de focalizao do programa.
Conforme mostrado em Barros et al. (2007),
(...) embora o grau de focalizao do Bolsa Famlia esteja em vantagem no contexto
latino-americano, existe amplo espao e necessidade para melhoria, a qual poder
ser alcanada aprimorando a informao sobre renda que consta do Cadastro nico.
Assim, as informaes cadastrais podem ser utilizadas para melhorar subs-
tancialmente o sistema de seleo de benefcirios, elevando simultaneamente os
graus de focalizao e de cobertura do programa.
6. Como os antigos Bolsa Escola e Bolsa Alimentao, e o atual Bolsa Famlia.
185
2.2 Melhorando a qualidade das informaes cadastrais
Por mais que um sistema de seleo de benefcirios explore as informaes dis-
ponveis no Cadnico, o grau de focalizao resultante ir, em ltima instncia,
sempre depender da qualidade destas informaes. Assim, fundamental aprimo-
rar continuamente a qualidade do cadastro.
7
Barros et al. (2007) procuram demonstrar como as prprias informaes
cadastrais podem ser utilizadas para melhorar a qualidade do Cadnico e, desta
forma, aperfeioar, de forma indireta, o sistema de seleo de benefcirios.
O objetivo neste caso consiste em utilizar a prpria informao do cadastro para
identifcar possveis inconsistncias e, com isso, aprimorar sua qualidade. Com o
cruzamento das informaes do Cadnico possvel identifcar desvios e, conse-
quentemente, monitorar sua qualidade.
Vale ressaltar que, neste caso, a variedade de informaes disponveis no
cadastro vital para a avaliao de sua qualidade e a identifcao de distores.
Entretanto, a identifcao das famlias cadastradas que permite desenhar inter-
venes voltadas para a melhoria da qualidade das informaes cadastrais. Sem a
capacidade de localizar as famlias cadastradas, o que se poderia obter se limitaria
a uma descrio das falhas e defcincias do cadastro. a possibilidade de localiza-
o destas famlias que permite a muitas delas serem reentrevistadas, melhorando,
com isso, a qualidade das informaes cadastrais.
2.3 Selecionando benecirios para outros programas
Embora o Cadnico seja utilizado quase que exclusivamente para a seleo
dos benefcirios do PBF, existem vantagens em utiliz-lo tambm para a sele-
o dos benefcirios de outros programas. Sendo um cadastro do conjunto da
populao pobre, com informaes para um amplo leque de dimenses das
condies de vida, o Cadnico serve tambm, em princpio, para a seleo
de uma grande variedade de programas direcionados a essa populao, mesmo
quando a pobreza no tomada como sinnimo de insufcincia de renda.
De fato, com base nas informaes cadastrais possvel selecionar popu-
laes carentes com relao a uma variedade de critrios. Assim, com base no
7. Segundo Barros et al. (2007), a baixa dedignidade das informaes de renda tem, em geral, duas origens.
Por um lado, pode ser no intencional e resultar apenas de decincias na qualidade da coleta, resultantes, por exem-
plo, de falhas na construo dos quesitos do questionrio, imprecises e indenies conceituais, falhas na conduo
das entrevistas por insuciente treinamento dos entrevistadores ou por falhas no sistema de superviso. Neste caso,
tipicamente as informaes de renda coletadas devero ter um grau de variabilidade bem acima do efetivamente veri-
cado na populao, mas no necessariamente tendero a subestimar a verdadeira renda familiar. Por outro lado, pode
ser que os desvios da renda reportada em relao renda real sejam, em boa medida, intencionais ou pelo menos
sistemticos. As famlias ou os entrevistadores podem declarar uma renda mais baixa que a efetiva, com vistas a elevar
a probabilidade de participao no programa, j que de conhecimento pblico que os programas sociais so dirigidos
populao de baixa renda. Esta tendncia subestimao pode ser consciente ou inconsciente, como quando um
entrevistado se esquece ou no se esfora para se lembrar de reportar uma renda eventual que possa ter recebido.
Cadnico possvel identifcar famlias com baixa renda com carncias especf-
cas, adultos analfabetos em famlias pobres, famlias com membros adultos com
baixa escolaridade, famlias sem trabalhadores formais ou famlias com membros
com necessidades especiais, entre outras caractersticas.
Novamente, o fato de o cadastro conter informaes individualizadas com
o nome e endereo dos cadastrados que permite que ele seja utilizado para a
seleo de uma variedade de programas sociais. O uso do Cadnico para a seleo
de uma variedade de programas no s vivel mas altamente recomendvel, uma
vez que evita a duplicao de esforos, reduz custos e evita tomar o tempo das
famlias pobres com mltiplas entrevistas.
Alm desta vantagem em termos de custo, o uso do Cadnico por uma ampla
variedade de programas tem duas vantagens adicionais. Por um lado, e de maior
importncia, a unicidade do cadastro indispensvel para uma efetiva integrao das
intervenes sociais. S com a utilizao de nico cadastro possvel garantir que
uma mesma famlia tenha acesso simultneo ao amplo conjunto de oportunidades e
programas de que necessita para superar a pobreza.
8
Em segundo lugar, a qualidade
de um cadastro est diretamente ligada ao seu uso. Quanto mais se utiliza um cadas-
tro, maior a probabilidade de que suas defcincias sejam identifcadas e corrigidas.
Assim, o uso do Cadnico pelos diversos programas sociais no s reduz custos e
facilita a integrao como, tambm, estimula a prpria melhoria das informaes
nele contidas. Neste particular, o uso do cadastro por programas com foco em dis-
tintos aspectos das condies de vida da populao pobre essencial, uma vez que
cada programa ir colocar em cheque aspectos distintos das informaes cadastrais.
Por exemplo, o uso do Cadnico para a seleo dos benefcirios do programa Luz
para Todos dever levar a uma melhoria nas informaes sobre o acesso eletrici-
dade que o uso exclusivo pelo PBF poderia levar muito mais tempo para alcanar.
9
2.4 Denindo cotas
Em estudo recente, Barros et al. (2008) demonstraram a importncia da existncia
de cotas locais para uma melhor focalizao de programas sociais como o Bolsa
Famlia. Para que as cotas sejam teis para melhorar a focalizao do programa
fundamental que sejam locais isto , cotas por municpio ou mesmo por distrito
tendem a ser muito mais importantes do que as cotas estaduais e que sejam o
mais positivamente relacionadas com o grau de pobreza local.
8. Vale ressaltar que a seleo de benecirios para um amplo leque de programas sociais a partir de nico cadastro
apenas uma condio necessria para a integrao. perfeitamente possvel que mesmo que todos os programas
sociais utilizem o mesmo cadastro, a seleo dos benecirios seja feita de forma totalmente desarticulada.
9. O Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica (Luz para Todos), criado pelo governo
federal em 2004, tem como objetivo levar energia eltrica para a populao pobre do meio rural. O programa coor-
denado pelo Ministrio de Minas e Energia com a participao da Eletrobrs e de suas empresas controladas. A ligao
da energia eltrica at os domiclios gratuita e facilita a integrao com outros programas sociais acesso a servios
de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento. Ver <http://www.mme.gov.br>.
187
A grande dificuldade, portanto, para o desenho de um sistema eficaz de
cotas a informao local sobre o grau de pobreza. As pesquisas domicilia-
res por amostragem, como a PNAD e a Pesquisa de Oramentos Familiares
(POF), so capazes de produzir estimativas da pobreza em nvel estadual,
mas no em nvel municipal. Assim, as estimativas de pobreza para os muni-
cpios ficam restritas ao que se pode obter a partir dos censos demogrficos
realizados apenas a cada dez anos. Portanto, o Cadnico, por sua cobertura,
representa uma alternativa para se obter estimativas do grau de carncia em
nvel municipal.
Vale ressaltar, no entanto, que a vantagem do Cadnico no a de substi-
tuir o Censo Demogrfco na defnio da pobreza local, mas de complement-lo.
As informaes censitrias, alm de cobrirem toda a populao, tm melhor
qualidade e contm um leque de questes pelo menos to variado quanto as do
cadastro. O ideal seria construir mapas da pobreza no pas e estabelecer cotas para
os principais programas sociais com base nos Censos Demogrfcos realizados a
cada dez anos, utilizando as informaes do Cadnico para atualizar anualmente
estes mapas e estas cotas.
2.5 Diagnstico e adequao das intervenes sociais
Por fim, vale ressaltar a importncia do Cadnico para o diagnstico da
pobreza e das principais carncias no pas, possibilitando a melhor adequa-
o das intervenes sociais s reais necessidades da populao. Assim, no
nada surpreendente que um cadastro que conta com um amplo leque de
informaes sobre as condies de vida de cerca de 16 milhes de famlias
brasileiras tenha grande utilidade para a construo de diagnsticos da situ-
ao da pobreza no pas.
Esta utilidade do Cadnico a que menos tem sido desenvolvida, em boa
medida talvez pela difculdade de acesso s informaes e pela falta de instrumentos
que permitam manuse-lo com facilidade. Conforme j mencionado, nas sees 3
e 4 deste estudo vamos introduzir e exemplifcar o uso de um leque de indicadores e
instrumentos voltados a potencializar o uso diagnstico do Cadnico.
Por sua caracterstica censitria da populao pobre, o Cadnico pode auxi-
liar no diagnstico das carncias em trs nveis, que passamos a descrever seguir.
2.5.1 Diagnsticos individualizados
Em nvel individual a anlise das informaes de cada famlia permite identifcar
suas principais necessidades e compar-las com as da comunidade a que per-
tence. Uma vez que com o cadastro temos o nome e o endereo de cada famlia,
este tipo de diagnstico individualizado permite um atendimento personalizado.
Com base nestas informaes, o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF)
10

pode melhor planejar suas atividades e melhor adequar o atendimento para as
efetivas necessidades das famlias que visa atender. Alm de permitir diagnosticar
as necessidades de cada famlia pobre, conforme suas informaes vo sendo atu-
alizadas, o cadastro permite monitorar a evoluo da pobreza e as necessidades de
cada famlia e, por conseguinte, avaliar o impacto de determinadas intervenes.
Em outras palavras, o Cadnico serve no apenas para identifcar e sele-
cionar as famlias mais carentes para atendimento pelas equipes do PAIF, como
tambm permite diagnosticar suas principais necessidades, eleger as intervenes
mais efetivas, e acompanhar e avaliar o impacto dessas intervenes.
Mencionamos anteriormente que o uso do cadastro por diversos progra-
mas sociais contribui para identificar suas deficincias, ajudando a corrigi-las
e, com isso, aumentando sua qualidade. O uso individualizado do cadastro
pelo PAIF, por exemplo, deve levar a um efeito similar. Uma vez que o PAIF
necessita que as informaes do cadastro sejam as mais atualizadas possveis,
a sua utilizao deve imprimir uma maior dinmica ao uso dessas informa-
es contribuindo, ao final, para um cadastro mais atualizado.
2.5.2 Diagnsticos locais
O Cadnico permite o diagnstico em nvel local, isto , oferece condies de
quantifcar e mapear as carncias de comunidades e municpios. Este mapeamento
local das carncias de fundamental importncia na medida em que, como j
vimos, a nica fonte de informao capaz de dar base a estes diagnsticos locais
o Censo Demogrfco, que realizado a cada dez anos. Assim, estes diagnsticos
locais so vitais, uma vez que permitem adequar a disponibilidade de servios
pblicos e alocar os recursos pblicos s verdadeiras necessidades locais.
Alm desta utilidade, as informaes do Cadnico permitem o acompanha-
mento da evoluo das condies de vida das comunidades e, portanto, que se avalie a
qualidade de intervenes especfcas e o desempenho global das administraes locais.
2.5.3 Diagnsticos regionais
Por fm, e de menor importncia, o Cadnico tambm complementa as informa-
es das pesquisas domiciliares por amostragem, como a PNAD e a POF, na men-
surao da pobreza, na identifcao das carncias educacionais tanto da popula-
10. O PAIF coordenado pelo MDS e expressa um conjunto de aes relativas acolhida, informao e orientao,
insero em servios da assistncia social, tais como socioeducativos e de convivncia, encaminhamentos a outras
polticas, promoo de acesso renda e, especialmente, acompanhamento scio familiar. Os objetivos do PAIF so: i)
contribuir para a preveno e o enfrentamento de situaes de vulnerabilidade e risco social; ii) fortalecer os vnculos
familiares e comunitrios; e iii) promover aquisies sociais e materiais s famlias, com o objetivo de fortalecer o
protagonismo e a autonomia das famlias e comunidades. Ver <http://www.mds.gov.br>.
189
o adulta como infantil, na avaliao das necessidades de emprego e na avaliao
da qualidade dos postos de trabalho disponveis, assim como no monitoramento
dos indicadores habitacionais. Portanto, o Cadnico contribui para facilitar o
diagnstico da situao social, seu monitoramento e sua avaliao por meio da
complementao das informaes das pesquisas domiciliares por amostragem.
3 UTILIZANDO AS INFORMAES DO CADASTRO NICO PARA A CONSTRU-
O DE INDICADORES DE CONDIES DE VIDA
11
O Cadnico constitudo de trs questionrios distintos. O primeiro rene
informaes sobre o municpio, o segundo sobre o domiclio e o terceiro sobre
cada um dos membros da famlia. Assim, a variedade de informaes presentes
neste instrumento de natureza socioeconmica, cadastral e referente ao acesso a
programas sociais permite avaliar as condies de vida das famlias cadastradas,
assim como do conjunto da populao cadastrada do municpio.
Exceto para as condies de sade e sobrevivncia, as informaes reunidas
pelo Cadnico permitem investigar seis componentes bsicos das condies de
vida: i) vulnerabilidade; ii) acesso ao conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv)
disponibilidade de recursos; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habita-
cionais. Cada um destes componentes representa, em parte, o acesso aos meios
necessrios para as famlias satisfazerem suas necessidades e, em parte, a con-
secuo de fns, isto , a satisfao efetiva de tais necessidades. Apresentamos
estas dimenses no diagrama 1, partindo daquelas mais relacionadas ao acesso aos
meios, para concluir com as dimenses mais relacionadas consecuo de fns.
DIAGRAMA 1
Inter-relao entre as dimenses das condies de vida
Vulnerabilidade
Desenvolvimento
infantil
Condies
habitacionais
Disponibilidade
de recursos
Acesso ao
trabalho
Acesso ao
conhecimento
Fonte: Barros e Carvalho (2002).
Nesta seo apresentamos, em primeiro lugar, o conjunto de indicadores
que podem ser construdos com base nas informaes do Cadnico para cada um
destes seis componentes. Esses indicadores tm como principal funo auxiliar
11. Esta seo se baseia em Barros e Carvalho (2002).
no diagnstico da pobreza e das principais carncias das famlias, comunidades
ou do pas, possibilitando a melhor adequao das intervenes sociais s reais
necessidades da populao. Em segundo lugar, mostramos como esses indicado-
res podem ser agrupados para criar um indicador capaz de sintetizar, em nico
nmero, a informao destes diversos indicadores o IDF.
3.1 Indicadores bsicos
3.1.1 Vulnerabilidade
A vulnerabilidade de uma famlia representa o volume adicional de recursos que
ela requer para satisfazer suas necessidades bsicas, em relao ao que seria reque-
rido por uma famlia padro. Por exemplo, a presena de gestantes, crianas, ado-
lescentes, jovens, portadores de defcincia e idosos aumenta a vulnerabilidade das
famlias, na medida em que aumenta o volume de recursos necessrios para a satis-
fao de suas necessidades bsicas. Das seis dimenses consideradas esta a nica
que no representa nem meio nem fm. Com base nas informaes do Cadnico
possvel descrever quatro componentes da vulnerabilidade de uma famlia:
a) Gestao e amamentao: trata-se de necessidades especiais nutricio-
nais e em atendimento mdico que surgem devido presena de ges-
tantes e/ou crianas em perodo de aleitamento.
b) Crianas, adolescentes e jovens: famlias com a presena destes grupos
incorrem em despesas adicionais relacionadas transmisso de regras e
hbitos de convivncia educao latu sensu , cuidados cotidianos
zelar pela segurana, alimentao etc. , alm de apresentar necessidades
especfcas de educao e atendimento mdico.
12
c) Portadores de deficincia e idosos: famlias com a presena destes
grupos incorrem em despesas adicionais relacionadas a cuidados
cotidianos zelar pela segurana, alimentao etc. e necessidades
especiais em atendimento mdico.
d) Dependncia econmica: quando o nmero de crianas ou idosos
proporcionalmente elevado em relao ao nmero de adultos, a famlia
passa a ocupar uma posio desvantajosa, pois muitos dependem da
renda de poucos.
Com o propsito de representar estes componentes da vulnerabilidade das
famlias, utilizamos os indicadores do quadro seguinte.
12. A incidncia de doenas caractersticas da infncia, por exemplo, aumenta os custos dessas famlias.
191
QUADRO 1
Indicadores de vulnerabilidade das famlias
Gesto e amamentao
V1. Ausncia de gestantes
V2. Ausncia de mes amamentando
Crianas, adolescentes e jovens
V3. Ausncia de crianas
V4. Ausncia de crianas ou adolescentes
V5. Ausncia de crianas, adolescentes ou jovens
Portadores de decincia e idosos
V6. Ausncia de portadores de decincia
V7. Ausncia de idosos
Dependncia econmica
V8. Presena de cnjuge
V9. Mais da metade dos membros encontra-se em idade ativa
Note que, segundo a forma como os indicadores V3-V5 foram construdos,
a presena de crianas levada em considerao trs vezes, ao passo que a presena
de jovens, apenas uma. Esta forma de construo, aqui denominada indicadores
em cascata, permite, em uma avaliao do grau de vulnerabilidade das famlias,
atribuir um peso trs vezes maior s crianas que aos jovens, mesmo quando cada
indicador recebe igual peso.
3.1.2 Acesso ao conhecimento
Entre todos os meios de que uma famlia pode dispor para satisfazer suas neces-
sidades, o acesso ao conhecimento, certamente, se encontra entre os mais impor-
tantes. Com base nas informaes do Cadnico possvel construir indicadores
para apenas dois componentes: i) analfabetismo e ii) escolaridade.
Com vista a representar estes dois componentes do acesso ao conhecimento
das famlias, utilizamos os indicadores a seguir.
QUADRO 2
Indicadores de acesso ao conhecimento
Analfabetismo
C1. Ausncia de adultos analfabetos
C2. Ausncia de adultos analfabetos funcionais
Escolaridade
C3. Presena de pelo menos um adulto com fundamental
completo
C4. Presena de pelo menos um adulto com secundrio
completo
C5. Presena de pelo menos um adulto com alguma educao
superior
Dois aspectos da seleo destes indicadores merecem destaque. O primeiro
deles diz respeito ao uso repetido de indicadores em cascata. Por exemplo, uma
vez que todo analfabeto tambm um analfabeto funcional, os indicadores C1
e C2 captam a presena de um analfabeto na famlia. Assim, o analfabetismo
recebe, implicitamente, um peso duas vezes maior que o analfabetismo funcional.
De forma similar em C3-C5, a educao superior recebe um peso trs vezes maior
que a educao fundamental, uma vez que toda a famlia contendo pelo menos
uma pessoa com alguma educao superior tambm apresenta pelo menos uma
pessoa com educao fundamental e secundria completas.
O segundo aspecto est relacionado ao fato de que, ao contrrio das carac-
tersticas estritamente domiciliares, tais como o acesso a esgotamento sanitrio
adequado, em que ter (presena) ou no ter (ausncia) so as nicas possibilidades,
para os indicadores derivados das caractersticas individuais, como o analfabetismo,
existem vrias formas de uma famlia ter ou no a caracterstica. Uma possibilidade
seria a famlia no ter nenhuma pessoa analfabeta (ausncia de analfabetos). Outra
opo seria no ter todos os membros analfabetos (presena de ao menos uma pessoa
alfabetizada). Note que os indicadores de analfabetismo (C1 e C2) so do primeiro
tipo, ao passo que os indicadores de escolaridade (C3-C5) so do segundo tipo.
3.1.3 Acesso ao trabalho
Dotar as famlias de meios sem garantir que elas possam efetivamente utiliz-los para
a satisfao de suas necessidades no uma poltica efcaz. Assim, to importante
quanto garantir que as famlias tenham acesso aos meios de que necessitam dar-lhes
a oportunidade de utiliz-los. Por exemplo, a importncia de dar a uma pessoa os
conhecimentos necessrios para que ela desempenhe uma determinada funo ser
dramaticamente reduzida, caso ela no venha a ter a oportunidade de realiz-la.
O acesso ao trabalho representa a oportunidade, que uma pessoa tem, de utilizar
sua capacidade produtiva. Trata-se de um dos casos mais tpicos de oportunidade para
a utilizao de meios. Entre os vrios componentes do acesso ao trabalho destacamos:
i) a disponibilidade de trabalho; ii) a qualidade do posto de trabalho; e iii) a remunerao.
Com base no Cadnico, possvel construir uma variedade de indicadores
da disponibilidade, da qualidade e da remunerao dos postos de trabalho. Com o
propsito de representar estes trs componentes, utilizamos os indicadores adiante.
QUADRO 3
Indicadores de acesso ao trabalho
Disponibilidade de trabalho T1. Mais da metade dos membros em idade ativa encontram-se ocupados
Qualidade do posto de trabalho
T2. Presena de pelo menos um ocupado no setor formal
T3. Presena de pelo menos um ocupado em atividade no agrcola
Remunerao
T4. Presena de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 1 salrio mnimo
T5. Presena de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 2 salrios
mnimos
193
Note, mais uma vez, o efeito cascata nos indicadores T4 e T5, uma vez que
a presena de ao menos um ocupado com rendimento superior a dois salrios
mnimos implica a presena de ao menos um ocupado com rendimento superior
a um salrio mnimo.
3.1.4 Disponibilidade de recursos
Na medida em que a grande maioria das necessidades bsicas de uma famlia
pode ser satisfeita por intermdio de bens e servios adquiridos no mercado,
a renda familiar per capita passa a ser um recurso fundamental na determina-
o do seu bem-estar. Embora a origem dos recursos no seja relevante para
a satisfao das necessidades de uma famlia, a sustentabilidade e o grau de
independncia delas dependem da parcela que gerada autonomamente e da
parcela que recebida como transferncias de outras famlias ou do governo.
Entre os vrios componentes da disponibilidade de recursos destacamos trs:
i) extrema pobreza; ii) pobreza; e iii) capacidade de gerao de renda.
Com o propsito de representar estes componentes da disponibilidade de recur-
sos de uma famlia, obtivemos, com base no Cadnico, os indicadores do quadro 4.
QUADRO 4
Indicadores de disponibilidade de recursos
Extrema pobreza
R1. Despesa familiar per capita superior a linha de extrema pobreza
R2. Renda familiar per capita superior a linha de extrema pobreza
R3. Despesa com alimentos superior a linha de extrema pobreza
Pobreza
R4. Despesa familiar per capita superior a linha de pobreza
R5. Renda familiar per capita superior a linha de probreza
Capacidade de gerao de renda R6. Maior parte da renda familiar no advm de transferncias
Note, novamente, a utilizao do efeito cascata para dar maior peso extrema
pobreza. Neste caso, se R4 e R5 so verdadeiros, ento R1 e R2, respectivamente,
tambm o so.
3.1.5 Desenvolvimento infantil
Uma das principais metas de qualquer sociedade garantir sempre, a cada criana,
oportunidades para seu pleno desenvolvimento. Dada a informao disponvel
no Cadnico, possvel captar apenas trs componentes do desenvolvimento
infantil: i) trabalho precoce; ii) acesso escola; e iii) progresso escolar.
Com o objetivo de representar estes componentes do desenvolvimento
infantil, utilizamos os indicadores a seguir.
QUADRO 5
Indicadores de desenvolvimento infantil
Trabalho precoce
D1. Ausncia de pelo menos uma criana de menos de 10 anos trabalhando
D2. Ausncia de pelo menos uma criana de menos de 16 anos trabalhando
Acesso escola
D3. Ausncia de pelo menos uma criana de 0-6 anos fora da escola
D4. Ausncia de pelo menos uma criana de 7-14 anos fora da escola
D5. Ausncia de pelo menos uma crianada de 7-17 anos fora da escola
Progresso escolar
D6. Ausncia de pelo menos uma criana com at 14 anos com mais de 2
anos de atraso
D7. Ausncia de pelos um adolescente de 10 a 14 anos analfabeto
D8. Ausncia de pelo menos um jovem de 15 a 17 anos analfabeto
Observe o uso do efeito cascata em D1 e D2 para dar maior peso ao trabalho de
crianas menores de 10 anos do que ao de adolescentes entre 10 e 15 anos. Utiliza-
mos, tambm, o mesmo expediente em D4 e D5 para dar maior peso frequncia
escolar de adolescentes de 7 a 14 anos do que a de jovens entre 15 e 17 anos.
3.1.6 Condies habitacionais
As condies habitacionais representam uma das principais dimenses das condies
de vida de uma famlia devido a sua ntima relao com as condies de sade. Dada a
informao disponvel no Cadnico, podemos avaliar diversos dos seus componentes:
i) propriedade; ii) dfcit habitacional; iii) abrigabilidade; iv) acesso a abastecimento
de gua; v) acesso a saneamento; vi) acesso coleta de lixo; e vii) acesso energia
eltrica. importante destacar, no entanto, que no h informaes sobre alguns
componentes importantes das condies habitacionais, tais como a falta de segurana,
a separao das funes entre os cmodos disponveis do domiclio, a natureza do
entorno (vizinhana) e a distncia at o local de trabalho, a escola e o posto de sade.
Para representar os sete componentes das condies habitacionais que podem
ser avaliados a partir das informaes do Cadnico, utilizamos os indicadores adiante.
QUADRO 6
Indicadores de condies habitacionais
Propriedade do domiclio
H1. Domiclio prprio
H2. Domiclio prprio, cedido ou invadido
Dcit habitacional H3. Densidade de at 2 moradores por dormitrio
Abrigabilidade H4. Material de construo permanente
Acesso adequado gua H5. Acesso adequado gua
Acesso adequado a saneamento e
esgotamento sanitrio
H6. Esgotamento sanitrio adequado
Acesso coleta de lixo H7. Lixo coletado
Acesso eletricidade H8. Acesso eletricidade
195
Mais uma vez, observe o uso do efeito cascata em H1 e H2, conferindo maior
peso condio de domiclio prprio.
3.2 Construindo um indicador sinttico
Na subseo anterior, apresentamos 41 indicadores que podem ser construdos
para representar os seis componentes das condies de vida da populao com
que se pode trabalhar a partir do Cadnico. Dada a complexidade de utilizar um
nmero to elevado de indicadores e a necessidade de ordenar as condies sociais
das famlias, comunidades, dos municpios ou estados surge, ento, a necessidade
de se criar indicadores sintticos que visam sintetizar, em um nico nmero, a
informao de diversos indicadores bsicos assumindo determinados pesos.
Existem inmeras estratgias para a construo de indicadores sintticos e, de
fato, nos ltimos anos temos testemunhado o surgimento de inmeros indicadores
dessa natureza. O indicador sinttico mais conhecido e consagrado pelos relatrios
de desenvolvimento humano , sem dvida, o ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), calculado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) desde 1990 para diversos pases.
13,14
Segundo essa metodologia, o indicador sinttico S construdo a partir de
uma srie de indicadores bsicos, {B
i
: i=1,...,m}, via:
onde L
i
e l
i
so, respectivamente, o limite superior e inferior para o indicador
i, e w
i
, o peso dado a este indicador.
Os critrios para se obter os limites e o peso de cada indicador so variados,
sendo alguns destes puramente estatsticos, outros uma mescla de critrios subs-
tantivos e estatsticos. A princpio, a escolha dos limites e dos pesos depende da
utilizao especfca que se deseja dar ao indicador sinttico. Quando o objetivo
obter um indicador geral das condies de vida ou do desenvolvimento humano
da populao, como o IDH das Naes Unidas, a melhor opo tende a ser tratar
13. Este relatrio foi idealizado pelo economista paquistans Mahbub ul Haq (1934-1998) e contou com a colabo-
rao do economista Amartya Sen, sendo atualmente publicado em dezenas de idiomas e em mais de cem pases
(COBO; SABIA, 2006).
14. Em 1998, o PNUD, o Ipea e a Fundao Joo Pinheiro se juntaram para produzir um ndice de condies de vida
para o Brasil, unidades da Federao e municpios (IDH Municipal ou IDH-M). Em 2003, essas mesmas instituies
produziram outro ndice sinttico denominado ndice de Condies de Vida (ICV), para todos os municpios brasileiros,
construdo com base em um maior nmero de dimenses e indicadores bsicos. Nessa linha, destacam-se ainda o
ndice Municipal do Instituto Plis (SOUTO et al., 1995), o ndice de Qualidade de Vida (IQV) (ALMEIDA, 1997) e o n-
dice de Qualidade dos Municpios (IQM) (CIDE, 1998), entre outros (COBO; SABIA, 2006). Ver, ainda, Barros, Carvalho
e Franco (2003) e Torres, Ferreira e Dini (2003).
todas as dimenses e seus componentes de forma simtrica. Esta a alternativa
aqui proposta.
Mais especifcamente, atribumos o mesmo peso i) aos indicadores de cada com-
ponente de uma dimenso, ii) aos vrios componentes de uma dimenso, e iii) a cada
uma das dimenses. Assim, se assumimos que cada indicador pode variar livremente
entre zero e um, o indicador sinttico fca defnido a partir dos indicadores bsicos via:
onde, B
ijk
denota o i-simo indicador do j-simo componente da k-sima dimen-
so, m
k,
o nmero de componentes da k-sima dimenso e n
jk,
o nmero de
indicadores do j-simo componente da k-sima dimenso. Em outras palavras,
assumindo que l
ijk
=0 e L
ijk
=1, desta expresso segue que:
e, portanto, que:
.
No entanto, conforme ilustram as expresses mencionadas, indica-
dores de componentes distintos terminam, em geral, tendo pesos tambm
distintos, na medida em que o nmero de componentes por dimenso e
de indicadores por componentes no homogneo. De fato, o peso de um
indicador depende do componente e da dimenso a que pertence.
Implicitamente, essa expresso tambm gera indicadores sintticos para
cada um dos componentes de cada dimenso, S
jk
, assim como para cada uma das
dimenses, S
k
, via:

e

197
Tem-se tambm que:

Em outras palavras, o indicador sinttico de cada componente, S
jk
, a mdia
aritmtica dos indicadores utilizados para representar este componente. Da mesma
forma, o indicador sinttico de cada dimenso, S
k
, a mdia aritmtica dos indi-
cadores sintticos dos seus componentes. Por fm, o indicador sinttico global, S,
a mdia aritmtica dos indicadores sintticos das seis dimenses que o compem.
4 UTILIZANDO AS INFORMAES DO CADASTRO NICO PARA A ELABORA-
O DE DIAGNSTICOS DAS CONDIES DE VIDA E A ADEQUAO DAS
POLTICAS SOCIAIS
Os indicadores apresentados anteriormente podem ser utilizados na elaborao
de diagnsticos das condies de vida das famlias, dos municpios, estados ou
mesmo do pas como um todo.
15

Nesta seo, buscamos exemplifcar como diagnsticos em nvel da fam-
lia e em nvel do municpio podem ser realizados com base nas informaes do
Cadnico para o estado do Esprito Santo. Essas anlises se encontram, respecti-
vamente, nas sees 4.1 e 4.2, a seguir.
4.1 Diagnstico em nvel da famlia
Com base em um software desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Apli-
cada (Ipea), e utilizando as informaes do Cadnico para o estado do Esprito
Santo, vamos demonstrar nesta seo como possvel avaliar as condies de vida
em nvel da famlia. Para tanto, vamos seguir uma sequncia arbitrria de passos,
buscando ilustrar o uso desse software construdo.
Ao abrir o aplicativo, o usurio deve visualizar a pgina inicial onde poss-
vel selecionar o perfl familiar desejado para a anlise. Nela so apresentados seis
grupos de indicadores que podem ser visualizados para as reas total, urbana e
rural e para qualquer intervalo do IDF:
1. vulnerabilidade da famlia;
2. acesso ao conhecimento;
3. acesso ao trabalho;
15. Ver, por exemplo, Torres, Ferreira e Dini (2003) para uma reexo sobre a experincia da Fundao Seade na cons-
truo do ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) criado em 2000, com o objetivo reetir o desenvolvimento
e a qualidade de vida dos municpios paulistas. A criao desse indicador utilizou como ponto de partida as experin-
cias com outros indicadores municipais, em particular, o IDH-M j mencionado.
4. disponibilidade de recursos;
5. desenvolvimento infantil; e
6. condies habitacionais.
Passo 1: seleo do universo das famlias de interesse
O programa criado permite a anlise das condies de vida de todas as fam-
lias cadastradas, assim como das famlias cadastradas cujo IDF se encontra entre
determinados valores.
16
As famlias cadastradas podem ser agrupadas em qualquer
intervalo do IDF, compreendendo valores de 0 a 1. Para facilitar a exemplifcao,
vamos manter todos os valores possveis para o IDF, ou seja, manteremos o valor
mnimo igual a 0 e o mximo igual a 1, como demonstrado na fgura anterior.
Caso haja um intervalo de interesse diferente de 0 e 1, o usurio deve preen-
cher cada limite com o valor desejado, separando as casas decimais por ponto (.).
O programa permite que a faixa de IDF selecionada seja de at duas casas decimais.
Defnida a faixa do IDF, devemos selecionar o universo de famlias de inte-
resse, conforme apresentado na fgura a seguir. A ttulo de exemplo, apenas, vamos
supor que selecionamos o conjunto de todas as famlias cadastradas no estado.
16. Como foi visto na seo anterior, o IDF um indicador sinttico que varia entre 0 e 1.
199
Passo 2: seleo das dimenses e dos indicadores de interesse
Uma vez escolhido o universo de famlias, o segundo passo consiste na
escolha da dimenso ou das dimenses que queremos analisar. Conforme vimos
anteriormente foram defnidas seis dimenses das condies de vida: i) vulnera-
bilidade; ii) acesso ao conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade
de recursos; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais.
A anlise das condies de vida dessas famlias selecionadas pode ser rea-
lizada, separadamente, para cada uma dessas seis dimenses ou apenas para um
subconjunto delas. Apenas a ttulo de exemplo, vamos supor que nossa preocu-
pao mais imediata seja com o desenvolvimento infantil. Na dimenso de desen-
volvimento infantil, podemos selecionar os seguintes indicadores de interesse:
7. Tem criana com menos de 10 anos trabalhando.
8. Tem criana com menos de 15 anos trabalhando.
9. Tem criana de 0 a 6 anos fora da escola.
10. Tem criana 7 a 14 anos fora da escola.
11. Tem jovem 15 a 17 anos fora da escola.
12. Tem criana com at 14 anos com mais de dois anos de atraso escolar.
13. Tem criana de 10 a 14 anos analfabeta.
14. Tem jovem de 15 a 17 anos analfabeto.
Para selecionar os indicadores de interesse, devemos clicar nos grupos desejados.
No exemplo da fgura adiante, selecionamos apenas os indicadores para crianas
e jovens fora da escola.
Passo 3: clculo do IDF
Uma vez selecionados os indicadores de interesse, as informaes para esses
indicadores podem ser apresentadas utilizando o comando fltrar.
201
Ao utilizar o comando fltrar, obtemos uma tabela onde na primeira coluna
temos a rea selecionada (neste caso, se usarmos o total, teremos famlias das reas
urbana e rural); na segunda coluna temos a descrio da famlia, indicada pelo
cdigo do domiclio; na terceira coluna o nome do chefe da famlia; na quarta
coluna o valor do IDF, calculado com base nas famlias que fazem parte do grupo
de indicadores selecionados. Da quinta at a dcima coluna temos os valores do
IDF para cada uma das seis dimenses, considerando o grupo de famlias que
possuem os indicadores selecionados (tem criana de 0 a 6 anos fora da escola;
tem criana 7 a 14 anos fora da escola; e tem jovem 15 a 17 anos fora da escola).
Nas linhas da tabela teremos os valores do IDF das famlias cadastradas no
Cadnico que possuem os indicadores selecionados. A primeira linha da tabela
apresentar a mdia geral do IDF e a segunda linha a mdia geral do IDF do
grupo selecionado no passo anterior.
Uma segunda forma de apresentar essas informaes para esse
subconjunto de famlias utilizar o comando grfco. Com esse comando, vamos
gerar um grfco para cada famlia. Assim, devemos posicionar o cursor sobre a
famlia para a qual se deseja analisar as informaes e, ento, dar o comando para
gerar o grfco. Na fgura a seguir, escolhemos a primeira famlia do grupo.
Aps selecionar a famlia e clicar em grfco, possvel sintetizar as informa-
es contidas na tabela anterior para essa famlia especfca, conforme apresentado
a seguir (novamente, por motivos de sigilo, omitimos o nome do chefe da famlia).
Esse grfco apresenta os valores do IDF para a famlia selecionada em cada
uma das seis dimenses. Quanto mais prximo de 1, melhores so as condies
da famlia com respeito quela dimenso.
A rea azul clara representa a situao da famlia com respeito a cada compo-
nente, a linha azul clara representa a mdia do grupo e a linha azul escura, a mdia
nacional. Observamos que a famlia escolhida possui condies melhores que o
seu grupo para as dimenses de disponibilidade de recursos e acesso ao trabalho,
pois os seus valores extrapolam o limite do grupo e aproximam-se mais de 1.
Em relao s dimenses de condies habitacionais, desenvolvimento infantil e
acesso ao conhecimento, a famlia escolhida possui condies piores que a mdia
de seu grupo, pois o valor das suas dimenses fca abaixo da linha que delimita o
grupo, mais prxima do zero. Finalmente, em relao dimenso de vulnerabili-
dade, a famlia escolhida apresenta uma situao semelhante ao seu grupo.
Assim, com base no grfco a seguir possvel concluir que essa famlia no
se encontra em boas condies em relao ao seu grupo em termos das condies
habitacionais, desenvolvimento infantil e acesso ao conhecimento. Entretanto,
com relao s demais dimenses das condies de vida, essa famlia tem uma
posio privilegiada em relao s demais famlias do seu grupo.
203
O usurio ainda tem a opo de exportar os dados gerados clicando no
boto exportar. Ao clicar, aparecer uma janela solicitando que o usurio informe
um local para salvar o arquivo. Aps defnir o local de interesse e clicar em salvar,
o usurio poder obter as informaes geradas, aps fechar o aplicativo.
A tabela salva ter o formato .html e abrir mesmo que a conexo com a
internet no esteja ativa.
Uma terceira forma de apresentar as informaes para esse subconjunto de
famlias utilizar o comando tabela. Com esse comando possvel gerar uma
tabela para cada famlia. Assim, devemos posicionar o cursor sobre a famlia para a
qual se deseja analisar as informaes e, ento, dar o comando para gerar a tabela.
205
A tabela apresentada foi gerada para a mesma famlia apresentada no grfco
anterior. Nessa tabela se encontram apresentadas as seis dimenses defnidas neste
estudo e seus respectivos indicadores.
Cada indicador nessa tabela pode ser entendido como uma condio de
desenvolvimento. Quando o indicador aparece em vermelho signifca que essa
famlia no atende a essa condio de desenvolvimento; quando ele aparece em
azul, signifca que ela atende a essa condio de desenvolvimento.
Assim, no nosso exemplo, dos 41 indicadores usados no clculo do IDF, a
famlia escolhida no satisfaz 24 dessas condies. Ou seja, mesmo apresentando
algumas dimenses em situao melhor que a mdia de seu grupo, cerca de 60%
dos indicadores dessa famlia no atende s condies bsicas de desenvolvimento.
Em suma, possvel analisarmos as condies de vida de cada famlia cadas-
trada, identifcando as dimenses em que estas necessitam de maior ateno para
superar suas difculdades.
O usurio ainda tem a opo de exportar os dados gerados clicando no
boto exportar. Ao clicar, aparecer uma janela solicitando que o usurio informe
um local para salvar o arquivo. Aps defnir o local de interesse e clicar em
salvar, o usurio poder obter as informaes geradas, aps fechar o aplicativo.
A tabela salva ter o formato .html e abrir mesmo que a conexo com a
internet no esteja ativa.
Os dados apresentados nesse item foram apenas para exemplifcar o processo
de utilizao do programa. Com esse programa possvel obter os dados do IDF de
cada famlia cadastrada no Cadnico para qualquer combinao dos 41 indicado-
res, valores de IDF com at duas casas decimais e rea urbana, rural ou total.
207
4.2 Anlise das condies de vida em nvel do municpio
Alm de uma avaliao das condies de vida de cada famlia, tambm possvel
obter indicadores agregados correspondentes para cada um dos municpios do
estado, tomando-se a mdia aritmtica destes indicadores por famlia.
Nesta subseo buscamos ilustrar como possvel, a partir das infor-
maes do Cadnico para o Esprito Santo, usar os indicadores construdos
para fazer um diagnstico das condies de vida para cada municpio do
estado. Para tanto, vamos tambm seguir uma sequncia arbitrria de passos,
buscando ilustrar o uso do software construdo.
Como sabemos, existem 78 municpios no Esprito Santo. Portanto, o
primeiro passo consiste em selecionar o municpio para o qual desejamos
avaliar as condies de vida.
O software desenvolvido pelo Ipea permite que, por uma barra de rola-
mento situada direita do grfico, possamos escolher o municpio para o
qual desejamos analisar os indicadores. Repare que o municpio representado
no grfico a seguir o de nmero 78 (Governador Lindenberg), conforme
aparece no canto direito superior do grfico, e tambm esquerda.
As linhas azuis representam o 1
o
e 3
o
quartis das distribuies das seis dimenses
analisadas. Este grfco nos apresenta a informao agregada de todas as famlias cadas-
tradas nesse municpio, aps tomarmos a mdia aritmtica dos indicadores por famlia.
Conforme esse grfco revela, o municpio de Governador Lindenberg
bem pouco desenvolvido em termos de suas condies habitacionais, o que revela
que essa deve ser uma dimenso prioritria para este municpio.
Outra forma de analisar as informaes para esse municpio gerar a tabela
que se segue. Esta tabela apresenta para cada uma das seis dimenses estudadas
o desempenho do municpio com respeito a cada um dos indicadores. O valor
do IDF para o conjunto de famlias de Governador Lindenberg apresentado
ao lado de cada indicador. Alm disso, para cada indicador, pintamos de azul
quando o valor do IDF encontra-se acima do 3
o
quartil; de vermelho, quando o
valor do IDF encontra-se abaixo do 1
o
quartil; e de amarelo, quando o valor do
IDF encontra-se entre o 1
o
e o 3
o
quartis.
Portanto, no caso de Governador Lindenberg, dos 41 indicadores com os quais
estamos trabalhando, em 16 deles o municpio encontra-se acima do 3
o
quartil; em
11 deles o municpio encontra-se abaixo do 1
o
quartil, indicando que estes so os
indicadores com os quais o municpio deve se preocupar prioritariamente. Para o
restante dos indicadores (14), o municpio apresenta uma situao intermediria.
Em suma, para uma variedade de indicadores de condies de vida possvel
conhecer a situao de cada municpio do estado cujas famlias esto inscritas no
Cadnico, possibilitando aos governos concentrar seus esforos prioritariamente
naqueles indicadores que se encontram em situao mais precria. Dada a escassez
de recursos normalmente enfrentada pelos governos, um melhor direcionamento
desses recursos deve levar a um aumento na efccia da poltica social.
209
5 CONCLUSO
Neste trabalho buscamos demonstrar que a grande variedade de informaes
sobre as famlias disponveis no Cadnico, seu elevado grau de cobertura da
populao pobre do pas e a possibilidade de identifc-las, leva a que este
cadastro proporcione inmeras possibilidades de uso, principalmente, na ela-
borao de diagnsticos das condies sociais, contribuindo para a defnio
e operacionalizao da poltica social do pas.
O Cadnico conta com informaes sobre cerca de 16 milhes de famlias
brasileiras e, embora a utilizao do Cadnico continue centrada na seleo dos
benefcirios do PBF, existe um amplo leque de utilizaes que, ou j vem sendo
incipientemente adotado, ou que poderia vir a ser empregado.
Conforme vimos neste estudo, essa ampla variedade de informaes sobre
as condies de vida dessas famlias pode ser organizadas em seis dimenses: i)
vulnerabilidade composio demogrfca das famlias, inclusive com a indicao
da presena de mulheres grvidas e amamentando (nutrizes), e tambm sobre a pre-
sena de pessoas com necessidades especiais; ii) acesso a conhecimento; iii) acesso
ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos renda e despesa familiar per capita e
despesas com alimentao; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacio-
nais (acesso a servios pblicos bsicos, como gua, saneamento e energia eltrica).
Assim, neste estudo, alm de mapear as principais possibilidades de uso do
Cadnico em funo da ampla variedade de informaes sobre as condies
de vida das famlias pobres no pas, apresentamos um conjunto de indicadores
que podem ser criados com base nessas informaes e uma proposta para a
agregao desses indicadores em nico ndice, o IDF. Mais que isso, mostra-
mos como, a partir das informaes do Cadnico, possvel no somente
identifcar as carncias de cada famlia e, portanto, caracterizar a natureza de
sua pobreza, mas, tambm, como possvel, em nvel municipal, traar o perfl
da pobreza e realizar diagnsticos, buscando identifcar as principais carncias de
cada municpio, possibilitando um melhor direcionamento dos recursos pbli-
cos e, consequentemente, aumentando a efccia da poltica social.
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*
Coordenadora-Geral de Reviso e Controle de Benefcios da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SNAS/MDS).
**
Coordenador no Departamento de Benefcios Assistenciais da SNAS/MDS.
CAPTULO 7
USOS, POTENCIALIDADES E LIMITAES DO CADASTRO NICO
NO SUBSDIO S POLTICAS SOCIAIS PARA A POPULAO DE
BAIXA RENDA
Simone de Arajo Ges Assis
*
Jhonatan Ferreira
**
1 INTRODUO
A vulnerabilidade social das famlias decorre da pobreza e privao por ausncia
de renda e acesso precrio ou nulo aos servios pblicos, bem como da fragili-
zao de vnculos afetivos, relacionais e de pertencimento social evidentes nas
discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por defcincias, entre outras. Com
a Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF/88) e a Lei Orgnica de Assistncia
Social (Loas), a dinmica da poltica social se alterou, trazendo avanos signifca-
tivos, principalmente para a populao que vive em situao de vulnerabilidade
social. Aps a dcada de 1990, as novas concepes de justia e direito social
foram atreladas destinao de recursos sociais pblicos, oramento, determi-
naes constitucionais e regulamentaes de novos padres de poltica social,
principalmente no campo da assistncia social.
Nesse perodo, a concepo de desenho e gesto da poltica sofreu avan-
os inovadores no campo da proteo social, gerando impactos signifcativos na
arquitetura da poltica de assistncia social. Dessa forma, famlia passou a ser o
foco na doutrina de proteo integral, norteada pela Loas e pelo eixo orientador
das aes da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Este novo paradigma
da proteo social traz desafos imensurveis. Entre eles, podemos citar a criao
do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que, por ser descentralizado e
participativo nos moldes de um sistema nico e unifcador da poltica de assis-
tncia social em todo o territrio nacional, introduziu uma concepo de sistema
orgnico que articula as trs esferas de governo. Para tanto, tornou-se necessria
a organizao do sistema nacional de informao do Suas cuja responsabilidade
do rgo gestor nacional em estreita parceria com estados, DF e municpios.
No mbito do Suas, a gesto da informao tem por perspectiva gerar pro-
cessos e produtos (informao e conhecimento) que permitam alteraes signif-
cativas nos modelos institucionais de gesto e, sobretudo, no alcance, na soluo
e na visibilidade da ao da poltica de assistncia social (TAPAJS, 2009). A ges-
to da informao, principalmente na poltica pblica, requer o processamento
e tratamento de dados provenientes de mltiplas fontes. Assim, o Suas procura
associar a gesto estratgica da poltica s tecnologias de informao, visando
selecionar informaes relevantes para defnir os melhores processos e agilizar os
procedimentos e fuxos de maneira a facilitar a tomada de decises e o controle
pblico e social de toda a operao que envolve a poltica social. Para tanto, a
gesto da informao no Suas deve permitir anlises qualifcadas por meio de
um sistema nacional de avaliao e monitoramento que seja integrado agenda
de gesto social com a fnalidade de planejamento da expanso e consolidao
da rede de servios sociais e programas de proteo social (VAITSMAN, 2009).
De tal forma, tornou-se imprescindvel a criao do Cadastro nico de Pro-
gramas Sociais do Governo Federal, tambm conhecido como Cadastro nico
(Cadnico), em 2001. O Cadnico surgiu com o intuito de ser o instrumento
para identifcao e caracterizao socioeconmica das pessoas e famlias em
situao de pobreza defnida como renda familiar per capita igual ou inferior
a meio salrio mnimo em todos os municpios brasileiros e permitir a iden-
tifcao unvoca das pessoas, de suas famlias e de seus domiclios (VIEIRA,
2009). Com o objetivo de servir como referncia para os diversos programas
sociais e para a concesso de benefcios ento existentes, Vieira (2009) salienta
que a proposta do Cadastro nico suprir a necessidade de informao de dife-
rentes reas do governo sobre a localizao e as caractersticas da populao em
condio de pobreza. Portanto, na atualidade, o Cadastro nico, para alm de
ser a base de informaes para o Programa Bolsa Famlia (PBF), considerado
a fonte de informaes para diversos programas focalizados, principalmente por
se tratar de um censo da populao pobre do pas (STYRO; SOARES, 2009).
possvel, ento, realizar por meio do Cadastro nico a seleo dos benefcirios
do PBF, entre outros programas do governo federal voltados para famlias pobres
(VIEIRA, 2009).
O mapeamento das famlias pobres constitui-se instrumento fundamental
para subsidiar aes em diferentes reas de atuao do governo destinadas s fam-
lias pobres, na busca da transformao socioeconmica com maior equidade da
sociedade brasileira. Dessa forma, por meio desses dados, possvel saber o perfl
socioeconmico e demogrfco das pessoas e famlias pobres, estejam elas agrega-
das em nvel nacional, estadual ou municipal, como aqui nos interessa. Com isso,
possvel identifcar as necessidades e demandas advindas das famlias pobres
para nortear o desenho e a gesto das polticas sociais destinadas a esse pblico.
Usos, Potencialidades e Limitaes do Cadastro nico no Subsdio s Polticas Sociais...
215
Diante do exposto, este trabalho procura demonstrar as potencialidades do
Cadastro nico ao permitir uma anlise do panorama das famlias e pessoas em
situao de vulnerabilidade. Para tanto, na primeira seo, sobre a concepo do
Cadastro nico, descrevem-se a origem, o marco legal, os propsitos/objetivos
e a estrutura das informaes. Na segunda seo, discorre-se sobre o perfl da
populao inserida no Cadastro nico, dividida em trs subsees: i) famlias/
domiclios; ii) pessoas; e iii) anlise da cobertura de famlias de baixa renda no
Cadastro nico 2009 em relao Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD 2008), do IBGE. O uso e as potencialidades do Cadastro nico para
polticas sociais ser o foco da terceira seo, que se estrutura em duas subse-
es: i) O uso do Cadastro nico; e ii) Potencialidades do Cadastro nico nas
polticas sociais para populaes de baixa renda. Os usos so abordados em duas
subsees: i) A captao do Bolsa Famlia no Cadastro nico e a sua cobertura
em relao PNAD; e ii) A captao do BPC no Cadastro nico e a sua cober-
tura em relao PNAD a partir dos registros administrativos da DATAPREV.
As potencialidades tambm se subdividem em duas subsees: i) As potencialida-
des do Cadnico; e ii) As potencialidades do Cadastro nico em outras polticas
sociais para populao de baixa renda. Por fm, tecem-se as consideraes fnais.
2 A CONCEPO DO CADASTRO NICO
A criao do Cadastro nico, imprescindvel produo e anlise de informao
qualifcada, por meio de um sistema nacional de avaliao e monitoramento,
deve integrar-se agenda de gesto social com a fnalidade de planejamento da
expanso e consolidao da rede de servios sociais e programas de proteo social
(VAITSMAN, 2009). Ento, em 2001, este cadastro surgiu com o intuito de ser
um instrumento para identifcao e caracterizao socioeconmica das pessoas
e famlias em situao de pobreza defnida como renda familiar per capita igual
ou inferior a meio salrio mnimo em todos os municpios brasileiros e permitir
a identifcao unvoca das pessoas, de suas famlias e de seus domiclios.
Embora o governo federal buscasse, desde 2001, a unifcao das informa-
es dos programas sociais em um nico banco de dados, Vieira (2009) ressalta
que essas informaes, no entanto, eram coletadas segundo critrios distintos,
ditados pela lgica e interesses de cada um dos programas ento existentes. A uni-
fcao dos programas de transferncia de renda no PBF imps a necessidade de
unifcao dessas informaes em uma base de dados nacional, mudando a con-
cepo do Cadastro nico. Ele se tornou instrumento essencial para identifcar e
localizar as famlias pobres e, assim, viabilizar o planejamento de polticas pbli-
cas dos governos federal, estaduais e municipais de forma coordenada. Refetindo
essa nova concepo, em junho de 2007 foi publicado o Decreto n
o
6.135, que,
entre outras resolues, defne todos os conceitos considerados fundamentais para
a garantia da qualidade do processo de cadastramento, torna obrigatrio o uso do
cadastro por todas as polticas do governo federal voltadas para famlias pobres
e, ainda, regula poltica de acesso informao, de forma a preservar aspectos de
tica, privacidade e sigilo no seu uso.
Com o objetivo de servir como referncia para os diversos programas sociais
de concesso de benefcios ento existentes, Vieira (2009) salienta que o Cadas-
tro nico prope-se suprir a necessidade de informao de diferentes reas do
governo sobre as caractersticas e a localizao da populao em condio de
pobreza. Styro e Soares (2009) corroboram ao afrmar que o Cadnico, para
alm de ser a base de informaes para o PBF, na atualidade considerado a fonte
de informaes para diversos programas focalizados, principalmente por se tratar
de um censo da populao pobre do pas. possvel, ento, realizar por meio do
Cadnico seleo dos benefcirios do PBF, entre outros programas do governo
federal voltados para famlias pobres (VIEIRA, 2009). Essa necessidade comum
sugere ao nica e integrada que permita evitar sobreposio de aes e leve
melhor focalizao do pblico-alvo.
Contudo, embora o Cadastro nico possa ser considerado o censo das fam-
lias pobres, Vieira (2009) salienta que h erros de incluso e excluso no Cadastro.
Os erros de incluso ocorrem quando uma famlia fora do perfl cadastrada com
renda subdeclarada e benefciada. Nesse caso, uma famlia includa por erro pode
ocupar a vaga de uma famlia com perfl pobre que no est cadastrada, gerando
um erro de focalizao do programa. Por sua vez, os erros de excluso ocorrem
quando uma famlia, apesar de estar dentro dos parmetros de renda defnido, no
se encontra cadastrada e, portanto, no pode ser benefciria. Ou seja, o fato de
famlias estarem includas no Cadastro nico no gera a incluso automtica em
programas do governo federal, conforme sinaliza Vieira (2009). Neste sentido,
possvel evitar o erro de excluso caso os municpios faam um esforo na identi-
fcao do pblico que tem o perfl para estar cadastrado. Considerando que erros
de excluso so frequentes e de resoluo mais complexa para a implementao
de polticas focalizadas e, ainda, que as famlias mais vulnerveis tradicionalmente
estiveram margem das polticas pblicas, preciso priorizar a busca ativa das
famlias mais pobres. Estas famlias so as que realmente mais necessitam e as que
so mais difcilmente localizadas e includas. Portanto, imprescindvel processos
ativos de cadastramento, com metodologias especfcas.
O Cadastro nico, instrumento de coleta de informaes com objetivo
principal de identifcar todas as famlias em situao de pobreza, composto por
trs ncleos bsicos de informao: i) identifcao da pessoa; ii) identifcao
do endereo; e iii) caracterizao socioeconmica. Os dados socioeconmicos
bsicos contidos no Cadastro nico, alm de permitir a seleo de famlias para
programas sociais, tambm permitem o monitoramento e a avaliao dos efeitos
217
de tais programas nas condies de vida das populaes benefcirias (CUNHA,
2009). Para tanto, tornou-se imperativa a qualidade dos dados registrados e a exi-
gncia de que refita a realidade das famlias cadastradas, o que suscita contnuas
iniciativas de aperfeioamento desse cadastro.
O mapeamento das famlias pobres constitui-se instrumento fundamental
para subsidiar aes em diferentes reas de atuao do governo destinadas s fam-
lias pobres, na busca da transformao socioeconmica com maior equidade da
sociedade brasileira. Dessa forma, por meio desses dados, possvel saber o perfl
socioeconmico e demogrfco das pessoas e famlias pobres, estejam elas agrega-
das em nvel nacional, estadual ou municipal, como aqui nos interessa.
Com o propsito de descrever o panorama das famlias e pessoas pobres cadas-
tradas, a prxima seo se destina anlise das caractersticas socioeconmicas e
demogrfcas dessas famlias e pessoas, cuja organizao encontra-se dividida em qua-
tro subsees: i) o perfl das famlias pobres; ii) o perfl dos membros que constituem
as famlias pobres; e por fm iii) comparao entre os indicadores socioeconmicos e
demogrfcos das famlias de baixa renda da PNAD 2008 e do Cadastro nico 2009.
3 O PERFIL DA POPULAO INSERIDA NO CADASTRO NICO
Compreender as nuances da pobreza no Brasil requer conhecer em detalhes as
caractersticas socioeconmicas e demogrfcas da parcela da populao que
se encontra nesta situao, constituda por 53,6 milhes de brasileiros e 12,5
milhes de famlias, segundo as informaes da PNAD 2008, a mais recente
pesquisa domiciliar at a elaborao deste estudo.
Assim, traar o perfl da populao de baixa renda contribui no s para a
caracterizao da pobreza no pas, como tambm permite, entre outras coisas,
potencializar a gesto de programas sociais do governo federal, articular as com-
plementaridades intersetoriais, aprimorar as polticas que possam ser direcionadas
ao atendimento de demandas especfcas deste pblico e auxiliar gestores, formu-
ladores de polticas pblicas e pesquisadores interessados nesta rea.
Devido abrangncia e riqueza de informaes disponveis no registro adminis-
trativo do Cadastro nico, possvel realizar a anlise do perfl das famlias de baixa
renda. Com este intuito, foi utilizada a base de dados do Cadnico referente a 30 de
junho de 2009, que permitiu tecer uma anlise exploratria das condies de vida des-
sas famlias e indivduos no Brasil, bem como identifcar as especifcidades regionais.
O recorte de baixa renda adotado na referida anlise foi norteado pelos
dispositivos do Decreto n
o
6.135, de 26 de junho de 2007, que dispe sobre o
Cadastro nico para programas sociais do governo federal, e baseado no inciso
II do Art. 4
o
deste decreto, que defne famlia de baixa renda como aquela que
possui renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo. Ento, para fns
desta anlise exploratria, consideramos como famlias de baixa renda registradas
no Cadastro nico aquelas que apresentavam a renda familiar per capita inferior
a meio salrio na data da sua ltima atualizao cadastral, em junho de 2009.
Esta anlise encontra-se dividida em trs dimenses, a saber: domiclios e fam-
lias, pessoas das unidades familiares e comparao entre os indicadores socioeconmi-
cos e demogrfcos das famlias de baixa renda da PNAD 2008 e do Cadastro nico
2009. preciso salientar que, por motivo de limitao de espao para este artigo, o
breve perfl aqui apresentado foi resultado da seleo de algumas entre as inmeras
variveis existentes no Cadastro nico. Porm, cabe informar que h diversas possibi-
lidades de explorao a partir de outras informaes contidas neste cadastro.
3.1 Famlias/Domiclios
A dimenso de domiclios abrange as principais caractersticas das condies habita-
cionais e de vida das famlias de baixa renda includas no Cadastro nico. Para iniciar
a anlise, verifcou-se a distribuio geogrfca do contingente das famlias cadastra-
das. Observa-se que a atividade de cadastramento efciente ao registrar as famlias
pobres, pois 94,3% das famlias cadastradas so de baixa renda, conforme demonstra
o grfco 1, sendo a maior concentrao situada nas regies Nordeste e Sudeste.
GRFICO 1
Distribuio das famlias cadastradas no Cadastro nico e de baixa renda, por regies
brasileiras, junho de 2009
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009).
219
Ao observar a tabela 1, verifca-se que a maioria das famlias com baixa
renda situa-se na rea urbana (71,8%), fenmeno que ocorre com maior inten-
sidade nas regies Centro-Oeste (85,2%), Sudeste (83,8%) e Sul (77,7%). Na
rea rural, a concentrao das famlias pobres nas regies Nordeste (37%) e Norte
(32%) maior do que a concentrao nacional (28,2%).
TABELA 1
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico, por localidade rural e
urbana, segundo regies brasileiras
Total
Urbano Rural
Total de famlias com
baixa renda
%
Total de famlias com
baixa renda
%
Brasil 17.726.587 12.724.921 71,8 5.001.666 28,2
Norte 1.694.177 1.152.227 68,0 541.950 32,0
Nordeste 8.223.022 5.128.203 62,4 3.094.819 37,6
Sudeste 4.894.681 4.100.507 83,8 794.174 16,2
Sul 1.866.816 1.450.839 77,7 415.977 22,3
Centro-Oeste 1.047.891 893.145 85,2 154.746 14,8
Obs.: Do total de 17.730.728 famlias pobres, 4.141 registros esto sem informao.
As caractersticas do domiclio refetem, em boa parte, as condies habi-
tacionais das famlias. Geralmente, decorrem de investimentos realizados pelas
famlias como consequncia de melhoria de renda ou de acesso a recursos externos
e, primordialmente, do investimento do governo em infraestrutura, o qual per-
mite melhor acesso de parcelas da populao de baixa renda aos servios pblicos,
principalmente, aos de gua, saneamento bsico, coleta de lixo e energia eltrica
(MONTALI, 1990).
A quase totalidade das famlias pobres reside em casas, embora se constate
que cerca de um milho delas mora em cmodos, sendo mais da metade deste
contingente localizada nas regies Sudeste e Nordeste (mais de 709 mil), con-
forme indica a tabela 2.
TABELA 2
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de domiclio,
segundo regies brasileiras
Total
Casa Apartamento Cmodos Outro
Total % Total % Total % Total %
Brasil 17.678.256 16.402.535 92,8% 151.535 0,9% 1.002.933 5,7% 121.253 0,7%
Norte 1.690.572 1.554.378 91,9% 11.589 0,7% 112.658 6,7% 11.947 0,7%
Nordeste 8.201.156 7.806.436 95,2% 50.953 0,6% 304.166 3,7% 39.601 0,5%
(Continua)
Sudeste 4.879.818 4.369.221 89,5% 68.710 1,4% 405.368 8,3% 36.519 0,7%
Sul 1.861.958 1.801.824 96,8% 15.080 0,8% 33.477 1,8% 11.577 0,6%
Centro-Oeste 1.044.752 870.676 83,3% 5.203 0,5% 147.264 14,1% 21.609 2,1%
No Brasil, signifcativa a predominncia dos domiclios de alvenaria e tijolo
na populao de baixa renda, principalmente no Sudeste (91,7%) e Centro-Oeste
(81,2%). Para alm da predominncia deste tipo de construo, no Norte e no
Sul as construes de madeira tambm so signifcativas, atingindo percentuais
de 56,8% e 45,6% dos domiclios, respectivamente. Estas evidncias empricas
indicam que no mais constatado o uso de outros revestimentos mais precrios
nas construes domiciliares (grfco 2).
GRFICO 2
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de construo
dos domiclios, segundo regies brasileiras
(Em %)
Obs.: Do total de 17.730.728 famlias pobres, 48.106 registros so sem informao.
A quase totalidade dos domiclios de baixa renda dispe de energia eltrica
(90,6%), sendo a iluminao com relgio predominante (84,8%). Embora
seja preocupante constatar que 9,4% das famlias brasileiras de baixa renda no
tm acesso iluminao, situao que se agrava no Norte e no Nordeste, onde
21,7% e 11,4% dos domiclios pobres destas respectivas regies encontram-se
sem iluminao (grfco 3).
(Continuao)
221
GRFICO 3
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de iluminao
dos domiclios, segundo regies brasileiras
(Em %)
As condies de saneamento bsico possuem impactos diretos sobre o bem-
estar das pessoas. Existe um reconhecimento na literatura recente de que os ser-
vios de saneamento bsico, que englobam especialmente abastecimento de gua
tratada, coleta de lixo e esgotamento sanitrio, so essenciais vida, com fortes
impactos sobre a sade da populao e sobre o meio ambiente (MENDONA et
al., 2004). Portanto, a oferta de servios de saneamento bsico constitui impor-
tante instrumento de incluso social, dado que condies precrias de saneamento
produzem situaes de vulnerabilidade socioambiental, sobretudo em reas onde
existe um custo mais elevado para a universalizao dos servios ou em reas
ocupadas por segmentos sociais mais empobrecidos (SILVA, 2009).
Com relao aos servios de saneamento bsico, os resultados podem ser
considerados positivos, embora insufcientes e insatisfatrios. Parcela signifcativa
das famlias de baixa renda do Cadastro nico tem acesso ao abastecimento de
gua por rede pblica (67,8%), coleta de lixo (70,7%) e ao escoamento sanitrio
por rede pblica ou fossa sptica (56,3%) tabela 3. No entanto, a cobertura a
esses servios de saneamento bsico, tidos como adequados, ainda no pode ser
considerada ideal por encontrar-se distante de ser universal. O caso do escoamento
sanitrio o mais sintomtico pouco menos da metade da populao pobre no
tem acesso a condies ideais de esgoto tratado. Este panorama traz preocupaes
relevantes, pois tem refexos nas condies de sade dos residentes domiciliares.
TABELA 3
Distribuio das famlias de baixa renda com cobertura dos servios de abasteci-
mento de gua pela rede pblica, coleta de lixo e escoamento sanitrio adequado,
por tipo de localidade, segundo regies brasileiras
Abastecimento de gua por rede pblica Lixo coletado
Escoamento sanitrio por rede pblica ou
fossa sptica
Rural e urbano Urbana Rural e urbano Urbana Rural e urbano Urbana
Total % Total % Total % Total % Total % Total %
Brasil 12.015.815 67,8% 10.734.892 89,3% 12.540.073 70,7% 11.605.431 92,5% 9.980.311 56,3% 8.805.986 88,2%
Norte 778.689 46,0% 695.717 89,3% 1.019.082 60,2% 969.950 95,2% 583.611 34,4% 504.439 86,4%
Nordeste 5.092.970 61,9% 4.213.794 82,7% 4.984.617 60,6% 4.479.857 89,9% 3.883.823 47,2% 3.220.710 82,9%
Sudeste 3.921.618 80,1% 3.735.197 95,2% 4.145.573 84,7% 3.905.986 94,2% 3.726.063 76,1% 3.483.652 93,5%
Sul 1.444.699 77,4% 1.342.201 92,9% 1.512.647 81,0% 1.400.306 92,6% 1.196.993 64,1% 1.054.915 88,1%
Centro-Oeste 777.839 74,2% 747.983 96,2% 878.154 83,8% 849.332 96,7% 589.821 56,3% 542.270 91,9%
fato que, ao observar somente os domiclios urbanos, a cobertura a
estes servios adequados satisfatria por chegar quase totalidade da popu-
lao de baixa renda, o que indica ser concentrada na rea rural a ausncia
do saneamento bsico adequado. Nesta direo, o trabalho de Mendona et
al. (2004) aponta existir um dfcit de demanda por servios de saneamento
nos extratos sociais de renda mais baixa, localizados nas periferias de grandes
cidades, nos pequenos municpios nas pequenas localidades e, principalmente,
nas reas rurais. Ao verifcar, o domiclio urbano e rural na tabela 6, constata-se
que as mdias dos domiclios rurais geram impacto na reduo das mdias dos
domiclios rurais e urbanos contabilizados conjuntamente. Pode-se destacar,
ainda, que as situaes mais agravantes so: i) o abastecimento de gua por
rede pblica nos domiclios do Norte, que s atinge 46% dos domiclios, dos
quais a maioria urbano; e ii) o escoamento sanitrio por rede pblica ou
fossa sptica nos domiclios do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atingindo,
respectivamente, somente 34,4%, 47,2% e 56,3% dos seus domiclios, cuja
maioria localizado na rea urbana. Portanto, poucos so os domiclios rurais
que dispem dos servios supracitados.
Quando se analisa a cobertura simultnea dos trs servios adequados
(abastecimento de gua pblico, coleta de lixo e saneamento sanitrio pblico
ou por fossa sptica), indicada no grfco 4, se constata que menos da metade
dos domiclios (42,8%) dispe destes trs servios. Tal percentual mais otimista
quando se consideram apenas os domiclios urbanos (57%). Os resultados so
mais satisfatrios ao se observar o acesso rede adequada de coleta de lixo, abaste-
cimento de gua e escoamento sanitrio na regio Sudeste (63,5%). No entanto,
o indicador de acesso simultneo aos referidos servios no Norte no otimista,
por atingir apenas 18,9% dos domiclios.
223
GRFICO 4
Distribuio do acesso satisfatrio simultneo aos servios de abastecimento de
gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio, por todos os domiclios das famlias de
baixa renda e por domiclios urbanos, por regies brasileiras
(Em %)
Alm dos servios de saneamento, existem vrios atributos de um domiclio
que o indivduo pode demandar, podendo inclusive ser um atributo concor-
rente, complementar ou mesmo atrelado a outros do domiclio. O trabalho de
Mendona et al. (2004) enfatiza que a anlise da demanda por saneamento no
pode ser desvinculada da questo da demanda por habitao. Por isso, Silva
(2009) salienta que estas anlises devem considerar outros atributos dos domi-
clios alm da localizao e dos fatores socioeconmicos, que podem infuenciar
no processo de escolha na medida em que atuam sobre a factibilidade e tambm
sobre a estrutura de preferncias dos indivduos. A renda delimita o conjunto de
escolhas em relao habitao de uma famlia. Da mesma forma, a escolaridade
dos membros da famlia pode atuar no sentido de defnir os seus gostos ou a sua
percepo sobre os benefcios da estrutura sanitria adequada. Alm destes fato-
res, questes culturais tambm assumem papel importante na adeso estrutura
adequada de saneamento bsico.
A anlise de escolaridade dos componentes da famlia ser realizada na pr-
xima seo, que possui o foco nas pessoas.
Em relao distribuio de renda familiar per capita das populaes pobres
(grfco 5), constata-se que 75% das famlias de baixa renda no Sudeste e no Cen-
tro-Oeste tm renda familiar per capita inferior a R$ 100,00 e, no Sul, a R$ 105,00.
Este indicador menos favorvel no Norte e no Nordeste, onde 75% das famlias
pobres tm renda per capita inferior a R$ 66,00 e R$ 63,00, respectivamente.
GRFICO 5
Distribuio da renda per capita das famlias pobres do Cadastro nico por regies
brasileiras
3.2 Pessoas
A dimenso de pessoas abrange as principais caractersticas socioeconmicas
e demogrficas dos indivduos de baixa renda includos no Cadastro nico.
Primeiramente, ao verificar a distribuio geogrfica do contingente das
pessoas cadastradas, observa-se que a atividade de cadastramento, da mesma
forma que nos domiclios, tambm eficiente ao registrar os indivduos
pobres, pois 96,5% das pessoas cadastradas so de baixa renda, conforme
demonstra o grfico 6, sendo a maior concentrao situada nas regies Nor-
deste e Sudeste.
225
GRFICO 6
Distribuio das pessoas cadastradas no Cadastro nico e de baixa renda, por
regies brasileiras
(Em %)
Ao observar a tabela 4, verifca-se que prevalece a incidncia de pessoas com
baixa renda na rea urbana (70,1%%), fenmeno que se intensifca nas regies
Centro-Oeste (84,3%), Sudeste (82,7%) e Sul (76,6%). Na rea rural, a concen-
trao de pessoas pobres na regio Nordeste (39,8%) e Norte (34,9%) maior do
que a concentrao nacional (29,9%).
TABELA 4
Distribuio das pessoas de baixa renda do Cadastro nico, por localidade rural e
urbana, segundo regies brasileiras
Total
Urbano Rural
Total de pessoas com
baixa renda
%
Total de pessoas com
baixa renda
%
Brasil 67.319.029 47.187.542 70,1 20.131.487 29,9
Norte 6.931.815 4.510.247 65,1 2.421.568 34,9
Nordeste 30.662.605 18.469.452 60,2 12.193.153 39,8
Sudeste 18.716.492 15.473.420 82,7 3.243.072 17,3
Sul 7.023.245 5.377.156 76,6 1.646.089 23,4
Centro-Oeste 3.984.872 3.357.267 84,3 627.605 15,7
A distribuio das pessoas de baixa renda por sexo bem equilibrada,
com leve predominncia do sexo feminino, com 53,7% das 67,3 milhes
de pessoas pobres registradas no Cadastro nico. Esta tendncia nacional se
estende s regies brasileiras (grfco 7), o que mostra haver um comporta-
mento semelhante em todo pas.
GRFICO 7
Distribuio das pessoas de baixa renda por sexo, segundo regies brasileiras
(Em %)
No que tange s caractersticas de raa/cor, o grfico 8 informa que a
distribuio do contingente de pessoas de baixa renda constituda majo-
ritariamente por pardos e negros (69,1%), embora parcela significativa da
populao seja branca (30,1%). No entanto, no Sul se constata uma inver-
so na distribuio, que, basicamente, composta por brancos (77,5%).
Os negros no Sul representam apenas 16,5% da populao de baixa renda.
Cabe destacar que 10,1% da populao pobre do Sudeste negra, o que
indica ser a maior concentrao regional de negros. A populao indgena
representa apenas 0,6% do contingente populacional de baixa renda, sendo
mais presente, porm pouco expressivo tambm, no Norte (1,9%) e no
Centro-Oeste (1,7%).
227
GRFICO 8
Distribuio das pessoas de baixa renda por raa/cor, segundo regies brasileiras
Ao analisar na tabela 5 a distribuio da populao pobre includa no Cadas-
tro nico por faixa etria, percebe-se que uma populao jovem composta por
crianas e adolescentes com idade inferior a 18 anos (46,6%) e por adultos com
idade ente 18 e 44 anos (40,1%). Em todas as regies brasileiras a concentrao
da populao mais elevada na faixa de 7 a 15 anos. A populao de idosos de
baixa renda identifcados no Cadastro nico no chega a 2%.
TABELA 5
Distribuio das pessoas de baixa renda por faixa etria, segundo regies brasileiras
Regio
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Total % Total % Total % Total % Total % Total %
0 a 6 9.744.480 14,5% 1.179.552 17,0% 4.378.760 14,3% 2.687.691 14,4% 944.826 13,5% 553.651 13,9%
7 a 15 18.112.176 26,9% 2.117.493 30,5% 7.638.216 24,9% 5.271.013 28,2% 1.937.051 27,6% 1.148.403 28,8%
16 e 17 3.491.919 5,2% 375.819 5,4% 1.561.061 5,1% 961.898 5,1% 376.044 5,4% 217.097 5,4%
18 a 24 8.670.052 12,9% 837.977 12,1% 4.379.874 14,3% 2.193.225 11,7% 793.818 11,3% 465.158 11,7%
25 a 34 9.822.914 14,6% 987.591 14,2% 4.682.186 15,3% 2.635.160 14,1% 927.579 13,2% 590.398 14,8%
35 a 44 8.489.257 12,6% 724.888 10,5% 3.691.809 12,0% 2.546.488 13,6% 987.987 14,1% 538.085 13,5%
45 a 54 5.294.139 7,9% 414.097 6,0% 2.491.536 8,1% 1.483.668 7,9% 638.369 9,1% 266.469 6,7%
55 a 64 2.594.206 3,9% 203.541 2,9% 1.335.156 4,4% 637.816 3,4% 285.425 4,1% 132.268 3,3%
65 ou mais 1.110.145 1,6% 90.876 1,3% 513.865 1,7% 299.871 1,6% 132.177 1,9% 73.356 1,8%
Total 67.329.288 100% 6.931.834 100% 30.672.463 100% 18.716.830 100% 7.023.276 100% 3.984.885 100%
Na anlise da frequncia escolar, se verifca, no grfco 9, que do contingente
de pessoas pobres com idade inferior a 18 anos, que totaliza 26.665.495 crianas
e adolescentes, 72,7% frequentam a escola.
GRFICO 9
Distribuio das pessoas de baixa renda com idade inferior a 18 anos, por frequn-
cia escolar Total: 26.665.495
No que se refere escolaridade, podemos observar, a partir da tabela 6, que
a maioria dos adolescentes pobres de 15 a 17 anos no tem ensino fundamental
completo (70,7%) e boa parte tem ensino mdio incompleto (26,4%). Entre
estes jovens, h presena de analfabetos (1%), sendo esta presena um pouco
maior no Centro-Oeste (3,6%).
O percentual de jovens sem instruo na faixa etria de 18 a 24 anos, apesar
de tambm ser baixo, superior ao da faixa de 15 a 17 anos, contabilizando 3,3%
de jovens. Este ndice piora no Centro-Oeste, no Norte e no Nordeste ao atingir,
respectivamente, 5,5%, 4% e 3,9% dos jovens pobres entre 18 e 24 anos. Tambm
se verifca que mais da metade dos jovens no concluram o ensino fundamental
e apenas 3,1% dos jovens entre 18 e 24 anos concluram o nvel fundamental,
sendo este ndice mais expressivo no Sul (5,7%) e no Sudeste (4,1%). Para os
jovens at 17 anos que conseguiram concluir o ensino fundamental, mais de um
quarto ingressaram no ensino mdio, porm ainda no o concluram. Cerca de
15% dos jovens entre 18 e 24 anos terminaram o ensino mdio completo.
Na faixa etria de 18 a 24 anos, sofrvel o percentual de jovens que conse-
guem ingressar no ensino superior (0,4%) e, destes, menos de 0,1% conseguem
conclu-lo. Verifca-se a situao em todo o Brasil.
229
TABELA 6
Distribuio das pessoas de baixa renda com 15 anos ou mais por escolaridade,
segundo faixa etria e regies brasileiras
Faixa
etria
Total Analfabeto
Ensino
fundamental
incompleto
Ensino
fundamental
completo
Ensino
mdio
incompleto
Ensino
mdio
completo
Superior
incompleto
Superior
completo
Brasil
15 - 17 5.270.845 1,2 70,7 1,0 26,4 0,7 0,0 0,0
18 - 24 8.465.340 3,3 53,3 3,1 25,3 14,6 0,3 0,1
25
ou +
25.841.609 17,2 64,0 3,2 5,8 9,4 0,2 0,2
Norte
15 - 17 582.664 1,3 74,5 0,8 22,7 0,6 0,0 0,0
18 - 24 823.940 4,0 57,2 2,2 24,1 12,2 0,3 0,1
25 ou + 2.339.362 17,5 62,7 2,5 6,9 10,1 0,2 0,1
Nordeste
15 - 17 2.324.623 1,1 71,6 0,7 25,7 0,8 0,0 0,0
18 - 24 4.285.112 3,9 54,9 2,2 23,5 15,0 0,3 0,1
25 ou + 12.160.447 22,7 59,5 2,3 5,4 9,8 0,2 0,2
Sudeste
15 - 17 1.471.664 0,8 68,2 1,2 29,1 0,7 0,0 0,0
18 - 24 2.138.100 1,8 48,2 4,1 29,0 16,5 0,3 0,1
25 ou + 7.084.066 10,9 68,6 4,5 6,1 9,5 0,2 0,2
Sul
15 - 17 559.393 0,7 71,9 1,3 25,2 0,8 0,1 0,1
18 - 24 765.939 1,7 54,8 5,7 26,0 11,3 0,5 0,1
25 ou + 2.740.390 10,4 72,4 5,2 5,0 6,6 0,2 0,1
Centro-Oeste
15 - 17 332.501 3,6 66,8 1,3 27,4 0,8 0,0 0,0
18 - 24 452.249 5,5 52,3 3,4 25,8 12,4 0,5 0,1
25 ou + 1.517.344 14,8 65,6 3,1 6,8 9,1 0,3 0,2
Dessa forma, reitera-se que caso tal situao de escolaridade no seja rever-
tida, o hiato da defasagem escolar tende a aumentar e poucos sero os jovens que
podero quebrar o ciclo intergeracional da pobreza.
A tabela 6 ainda revela que prevalece a baixa escolarizao entre os adultos
pobres acima de 25 anos, visto que 17,2% so analfabetos e 64% no ultrapassa-
ram a barreira do ensino fundamental. O pior ndice de analfabetismo nesta faixa
etria se encontra no Nordeste, onde o problema atinge mais de um quinto da
populao. Apenas 9,4% dos adultos acima de 25 anos so concluintes do ensino
mdio e 5,8% ainda no o fnalizaram. Da mesma forma que na faixa etria
anterior, tambm irrisria a participao destes adultos na educao superior.
Portanto, o panorama educacional constata o afunilamento da educao
brasileira que afeta principalmente a populao pobre, reforando os desafos a
serem enfrentados para superar a perversidade da marginalizao educacional e o
ciclo de perpetuao da pobreza e das desigualdades sociais.
Em relao ao mercado de trabalho das pessoas pertencentes s famlias com
rendimento inferior a meio salrio mnimo, em idade ativa ocupada (16 e 65 anos),
verifca-se na tabela 7 que no mercado formal a maioria dos trabalhadores rural, sendo
esta uma relao ocupacional bastante expressiva, sobretudo no Nordeste (66,2%) e no
Norte (45,7%). Apenas 12,9% dos trabalhadores com baixa renda nesta faixa etria so
assalariados com carteira assinada. Este ndice melhora no Sul e no Sudeste ao abranger
mais de um quarto da populao pobre em atividade no mercado de trabalho destas
regies. Por outro lado, o mercado informal absorve 42,4% dos trabalhadores de baixa
renda com idade entre 16 e 65 anos, se considerarmos que as ocupaes relacionadas
s categorias de empregador, assalariado sem carteira assinada, autnomo com ou sem
previdncia e empregador rural so caracterizaes disfaradas de informalidade.
TABELA 7
Distribuio das pessoas com baixa renda com idade entre 16 e 65 anos ativas
no mercado de trabalho, por tipo de relaes ocupacional de trabalho, segundo
regies brasileiras
Total de
ativos
Empregador
Assalariado
com Carteira de
Trabalho
Assalariado
sem Carteira de
Trabalho
Autnomo com
Previdncia
Social
Autnomo sem
Previdncia Social
Trabalhador Rural
Empregador
Rural
Total % Total % Total % Total % Total % Total % Total %
Brasil 11.293.989 11.405 0,1% 1.454.466 12,9% 1.538.647 13,6% 63.959 0,6% 3.165.407 28,0% 5.046.921 44,7% 13.184 0,1%
Norte 924.469 1.318 0,1% 41.083 4,4% 146.382 15,8% 5.054 0,5% 306.411 33,1% 422.546 45,7% 1.675 0,2%
Nordeste 5.406.511 4.511 0,1% 345.501 6,4% 464.790 8,6% 10.562 0,2% 993.652 18,4% 3.580.877 66,2% 6.618 0,1%
Sudeste 2.863.015 3.128 0,1% 680.084 23,8% 523.413 18,3% 31.841 1,1% 1.025.427 35,8% 596.722 20,8% 2.400 0,1%
Sul 1.393.747 1.329 0,1% 283.983 20,4% 209.146 15,0% 12.914 0,9% 527.095 37,8% 357.749 25,7% 1.531 0,1%
Centro-
Oeste
706.247 1.119 0,2% 103.815 14,7% 194.916 27,6% 3.588 0,5% 312.822 44,3% 89.027 12,6% 960 0,1%
Obs.: Do total de 11.406.784 pessoas pobres ativas, 112.795 registros esto sem informao.
Por fm, esta seo se encerra com a anlise da contribuio da renda per
capita de homens e mulheres no oramento familiar. Pode-se dizer, a partir da
tabela 8, que homens e mulheres contribuem em semelhantes propores em
todas as faixas de participao do ordenado individual no rendimento familiar.
Ocorrem duas pequenas distines que merecem destaque. Na faixa de contribui-
o de 50% a 75% da renda familiar, a proporo de homens que contribuem
maior do que a das mulheres em 4,1%. Por outro lado, na faixa de contribuio
superior a 75% do oramento da famlia, a diferena proporcional entre homens
e mulheres contribuintes 4,2% a favor das mulheres, ou seja, h mais mulheres
que contribuem do que homens, quando as suas rendas representam mais de
75% do oramento das famlias. O fato de a renda da maioria, tanto dos homens
(66,8%) quanto das mulheres (71%), representar mais de 75% do oramento
familiar merece ateno, pois so contribuies signifcativas que podem compro-
meter a sobrevivncia da famlia, no caso de perda da fonte de seus recebimentos.
231
TABELA 8
Distribuio da composio do oramento familiar segundo a contribuio da renda
das pessoas pobres na renda familiar por sexo, segundo regies brasileiras
Populao
Faixas do percentual de participao do rendimento individual em relao ao rendimento familiar
At 25% De 25% a 50% De 50% a 75% Acima de 75%
Feminina Masculina
Feminino
(%)
Masculino
(%)
Feminino
(%)
Masculino
(%)
Feminino
(%)
Masculino
(%)
Feminino
(%)
Masculi-
no (%)
Brasil 36.149.815 31.179.473 7,1 7,2 15,4 15,4 6,5 10,6 71,0 66,8
Norte 3.681.482 3.250.352 4,0 5,5 12,2 14,6 5,2 8,6 78,6 71,3
Nordeste 16.307.417 14.365.046 7,8 9,1 17,3 17,1 6,8 11,8 68,1 62,0
Sudeste 10.231.050 8.485.780 6,8 5,1 12,7 13,0 6,0 9,4 74,5 72,5
Sul 3.763.573 3.259.703 7,9 6,5 18,1 16,4 7,6 10,4 66,4 66,7
Centro-Oeste 2.166.293 1.818.592 6,2 5,1 12,2 11,8 5,8 8,6 75,8 74,4
Nesta seo 2, pode-se constatar que o Cadastro nico rene uma srie de
informaes relevantes sobre as famlias pobres brasileiras. Porm, cabe reiterar
que algumas informaes especfcas, tais como as dos vnculos familiares e as
do mercado de trabalho, podem sofrer subdeclaraes de registros por parte dos
respondentes. Isso exige, portanto, um trabalho de higienizao da base de dados
do Cadastro nico, bem como a utilizao de estimativas oriundas de pesquisas
domiciliares. Ou seja, se a cobertura e o perfl das famlias pobres no Cadastro
nico guardam semelhana em relao s pesquisas domiciliares, um recurso que
pode ser adotado fazer uso da inferncia estatstica a partir de estimativas das
pesquisas domiciliares no que tange s informaes com suspeitas de subdeclara-
es no Cadastro nico.
Portanto, fundamental a frequente anlise da cobertura de famlias de
baixa renda no Cadastro nico em relao PNAD/IBGE ou Censo/IBGE.
3.3 Anlise da cobertura de famlias de baixa renda (< SM) no Cadastro
nico em relao PNAD
Para realizar a comparao dos dados do Cadastro nico com os da PNAD 2008,
foram selecionadas as famlias de baixa renda em setembro de 2008 data de
referncia da pesquisa. Consideraram-se as famlias com renda familiar per capita
menor que meio salrio mnimo (R$ 207,50).
Na caracterizao dos domiclios, observa-se que 70,8% esto em regies
urbanas (tabela 9). Os domiclios caracterizam-se essencialmente por serem pr-
prios (71,5%), casas (97,1%) e de alvenaria (85,3%), conforme podemos obser-
var na tabela 9 e no grfco 10. H destaque para as casas de madeira no Norte do
pas, que correspondem a 51,3% dos domiclios da regio.
TABELA 9
Distribuio das famlias de baixa renda da PNAD 2008 por localidade rural e urba-
na, situao e tipo de domiclio
Total de famlias com baixa renda
Urbano 8.852.314
% 70,8
Rural 3.652.134
% 29,2
Total 12.504.448
Prprio
Total 8.910.116
% 71,5
Alugado / arrendado
Total 1.671.934
% 13,4
Cedido
Total 1.765.428
% 14,2
Outra
Total 122.624
% 1,0
Total 12.470.102
Casa
Total 12.104.500
% 97,1
Apartamento
Total 302.176
% 2,4
Cmodos
Total 63.426
% 0,5
Total 12.470.102
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: PNAD, 2008.
Pode-se constatar que o perfl dessas famlias tem grande similitude com
as informaes do Cadnico exploradas na seo Famlias/Domiclios, o que
demonstra a boa focalizao deste instrumento no processo de identifcao das
famlias pobres do pas.
233
GRFICO 10
Distribuio das famlias de baixa renda da PNAD 2008 pelo tipo de construo dos
domiclios, segundo regies brasileiras
(Em %)
Na caracterizao das pessoas, observa-se que a distribuio por sexo equ-
nime em todas as regies (grfco 11). Comportamento tambm observado nos
dados do Cadastro nico (grfco 7), entretanto com a proporo de homens
mais baixa. Quanto raa/cor, 60% se declaram pardos e 8%, pretos. O menor
ndice nesses dois quesitos est na regio Sul, com 28% e 5%, respectivamente
a pardos e pretos. A principal diferena entre os dados da PNAD e do Cadastro
nico se d entre as distribuies percentuais de pardos e brancos, sendo que
no Norte e Nordeste as propores de pardos so menores nas estimativas da
PNAD que os dados encontrados no Cadastro nico, conforme observamos nos
grfcos 11 e 8. Enquanto que essa situao se inverte no Sul, no sentido de que as
estimativas de pardos na PNAD (28%) so maiores que as do Cadastro (16,5%).
GRFICO 11
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 por sexo e raa/cor, segundo
regies brasileiras
(Em %)
A distribuio das pessoas segundo as faixas etrias apresenta comporta-
mento homogneo em todas as regies, o que pode ser observado a partir do
grfco 12. H predominncia das crianas com 15 anos ou menos de idade.
Esse comportamento tambm foi visto (tabela 5) nos dados do Cadastro nico.
Entretanto, as propores de crianas de 0 a 6 anos so maiores nas estimativas
da PNAD, o que se refere nica divergncia existente entre as estimativas da
PNAD e os dados do Cadastro.
235
GRFICO 12
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 por faixa etria, segundo
regies brasileiras
A frequncia escolar importante indicativo de vulnerabilidade. Nas pes-
soas com menos de 18 anos pertencentes s famlias de baixa renda, observa-se
que 73,5% frequentam escola ou creche (grfco 13). Essas estimativas vo ao
encontro das estatsticas obtidas a partir do Cadastro nico (grfco 9).
GRFICO 13
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 com idade inferior a 18
anos, por frequncia escolar
Quanto ao grau de instruo, nota-se que o curso fundamental o mais
preponderante entre a populao mais pobre. A populao de baixa renda que
consegue ir alm do ensino mdio, isto , entrar no ensino superior, concluindo
ou no essa etapa, nfma. Esses dados corroboram as informaes do Cadastro
nico (tabela 6) referentes escolarizao dos cadastrados.
GRFICO 14
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008, por escolaridade
(Em %)
Esses ndices, que apontam breve perfl das famlias de baixa renda da PNAD
2008, demonstram grande compatibilidade com os dados do Cadastro nico, o
que demonstra a boa focalizao deste cadastro na identifcao das famlias mais
pobres e vulnerveis.
Verifcamos, portanto, nesta seo, que o perfl das famlias pobresno Cadas-
tro nico semelhante ao perfl de famlias pobres identifcadas na PNAD, o que
indica ser este cadastro de registros administrativo um bom instrumento para a
abordagem referenciada da populao pobre.
Diante da constatao de semelhana do perfl das famlias pobres do Cadastro
nico e da PNAD, podemos nos valer de tcnicas economtricas, probabilsticas e
da inferncia estatstica, a partir de estimativas da PNAD, para tratarmos algumas
informaes que estejam subdeclaradas no Cadastro nico. Vale ressaltar que tais
tcnicas no foram adotadas neste trabalho, sendo objeto de futuros estudos.
No que tange s informaes do mercado de trabalho das pessoas de baixa renda
237
inseridas no Cadastro nico, a sua qualidade no muito confvel. Ao comparar
as informaes desta natureza provenientes do Cadastro nico com os resultados da
PNAD (2006) apresentados no estudo de Castro et al. (2009), verifca-se a incon-
gruncia das estatsticas do mercado de trabalho, entre estas duas fontes de informa-
o. Neste caso, estudos probabilsticos e economtricos podero ser explorados para
obteno de estimativas de informaes do mercado de trabalho no Cadastro nico.
Castro et al. (2009) fzeram um esforo de delimitar e identifcar caracters-
ticas das famlias vulnerveis com perfl do Cadastro nico, as quais so possveis
benefcirias de uma estratgia de interveno estatal que vise incluso produ-
tiva. Para tanto, os autores se basearam nos dados da PNAD 2006, que contabili-
zavam, poca, mais de 16 milhes de famlias e cerca de 72 milhes de pessoas,
das quais apenas 29 milhes eram jovens ou adultos economicamente ativos.
O trabalho constata a alta taxa de dependncia existente entre as pessoas das
famlias com rendimento inferior a meio salrio mnimo, pois apenas 43% dos
indivduos so economicamente ativos, o que pode ser visto a partir da tabela 10.
Entre os inativos, 67% so crianas e adolescentes menores de 16 anos. No grupo
dos jovens de 18 a 29 anos, h 30% de inativos.
TABELA 10
Condio de atividade das pessoas em famlias no perl do Cadastro nico
Idade Ocupado Desocupado Inativo Total
0 a 14 anos
1.471.872 122.889 26.403.719 27.998.480
5,26 0,44 94,30 100
15 anos
457.980 96.235 1.201.010 1.755.225
26,09 5,48 68,42 100
16 e 17 anos
1.202.771 384.638 1.723.726 3.311.135
36,33 11,62 52,06 100
18 a 29 anos
8.221.311 1.969.315 4.297.049 14.487.675
56,75 13,59 29,66 100
30 a 59 anos
15.059.320 1.485.851 5.522.675 22.067.846
68,24 6,73 25,03 100
60 anos ou mais
1.060.421 45.410 2.146.317 3.252.148
32,61 1,40 66,00 100
Total - perl
Cadastro nico
27.473.675 4.104.338 41.294.496 72.872.509
37,70 5,63 56,67 100
Fonte: Castro et al. (2009). Microdados: PNAD, 2006.
Com relao PEA com perfl Cadastro nico, que possui 29 milhes de
pessoas, dados os quais podem ser observados na tabela 11, 22% dos jovens de 16
a 29 encontram-se no mercado de trabalho de forma marginal, ou sequer esto
inseridos. A agricultura familiar absorve 17% dos jovens de 16 a 29 anos e 25%
dos adultos de 30 anos ou mais, respectivamente.
TABELA 11
Insero ocupacional da PEA com perl Cadastro nico
Insero no mercado de trabalho Jovens de 16 a 29 anos
Adultos de 30 anos
ou mais
Total
Empregado com carteira, exceto trabalha-
dores domsticos
2.012.138 17% 3.583.900 20% 5.596.038 19%
Agricultura familiar 2.023.023 17% 4.383.705 25% 6.406.728 22%
Trabalhador agrcola sem carteira 936.584 8% 1.147.032 6% 2.083.616 7%
Trabalhador domstico, com e sem carteira 1.008.255 9% 1.759.766 10% 2.768.021 9%
Empregado urbano sem carteira 2.117.624 18% 1.716.424 10% 3.834.048 13%
Conta prpria 1.038.065 9% 3.290.225 19% 4.328.290 15%
Desempregado e em insero marginal 2.642.346 22% 1.769.950 10% 4.412.296 15%
Total da populao ativa 11.778.035 100% 17.651.002 100% 29.429.037 100%
Com relao aos empregados com carteira, observamos na tabela 12 que
os setores que mais empregam so a indstria de transformao com 22% dos
assalariados que possuem renda familiar per capita inferior a SM, seguida do
Comrcio e reparao (16%) e Trabalhadores agrcolas (14%). Esses trs setores
empregam mais de 60% dos jovens de 16 a 29 anos.
TABELA 12
Setor de atividade empregados com carteira, exceto trabalhador domstico
Setor de Atividade Jovens de 16 a 29 anos Adultos de 30 anos ou mais Total
Trabalhador agrcola 276.412 14% 496.444 14% 772.856 14%
Outras atividades industriais 25.397 1% 48.049 1% 73.446 1%
Indstria de transformao 509.397 25% 699.583 20% 1.208.980 22%
Construo 144.622 7% 299.898 8% 444.520 8%
Comrcio e reparao 451.720 22% 465.548 13% 917.268 16%
Alojamento e alimentao 94.773 5% 140.575 4% 235.348 4%
Transporte, armazenagem e comunicao 81.744 4% 210.930 6% 292.674 5%
Administrao pblica 103.956 5% 316.660 9% 420.616 8%
Educao, sade e servios sociais 118.469 6% 447.993 13% 566.462 10%
Outros servios 41.292 2% 111.304 3% 152.596 3%
Outras atividades 163.662 8% 346.916 10% 510.578 9%
Atividades mal denidas 694 0% - 0% 694 0%
Total 2.012.138 100% 3.583.900 100% 5.596.038 100%
239
Como observado na tabela 11, h 4,4 milhes de pessoas de baixa renda
com 16 anos ou mais, o que corresponde a 15% dessa faixa etria, que no est
inserida no mercado de trabalho ou est marginalmente ocupada. Iremos, a partir
da tabela 13, investigar o nvel de instruo dessa populao. Entre os adultos
de 30 anos ou mais, 12% no possuem instruo formal, 16% possuem de um
a trs anos e apenas 3% possuem mais de 12 anos de estudo. A maior parte dos
desempregados ou marginalmente ocupados isto , 45% possui entre quatro
a oito anos de estudo, o que equivale ao ensino fundamental incompleto.
TABELA 13
Nvel de instruo desempregados ou marginalmente ocupados
Nvel de instruo Jovens de 16 a 29 anos Adultos de 30 anos ou mais Total
Sem instruo 79.736 3% 217.833 12% 297.569 7%
1 a 3 anos 164.148 6% 290.842,00 16% 454.990 10%
4 a 8 anos 1.163.113 44% 816.271 46% 1.979.384 45%
9 a 12 anos 1.171.238,00 44% 391.529,00 22% 1.562.767 35%
12 anos ou mais 64.111 2% 53.475 3% 117.586 3%
Total 2.642.346 100% 1.769.950 100% 4.412.296 100%
Ao fnal desta seo, pode se concluir que a cobertura das famlias pobres
no Cadastro nico, quando comparada PNAD, signifcativa. Porm, cabe
ressaltar o cuidado com o uso de informaes de alguns campos onde pode haver
subdeclarao nos registros, o que no desqualifca o Cadastro nico. Pelo con-
trrio, nos traz o desafo de tratamento adequado das informaes e de defnies
de estratgias para uso das informaes do Cadastro nico, de maneira a aumen-
tar as suas potencialidades no que tange s polticas sociais.
4 O USO E AS POTENCIALIDADES DO CADASTRO NICO PARA POLTICAS SOCIAIS
4.1 O uso do Cadastro nico
O uso do Cadastro nico permite a identifcao personifcada e territorializada
dos indivduos registrados, o que representa vantagem signifcativa em relao s
pesquisas domiciliares. No entanto, cabe ressaltar que a utilizao deste cadastro
deve ser complementada por pesquisas domiciliares que no apresentam vis de
informao declarada nas respostas.
O Cadastro nico, por ser baseado em registros administrativos, apresenta
limitaes na qualidade de algumas informaes declaradas, tais como as de mer-
cado de trabalho, do estado civil e dos vnculos familiares. Nestes casos, a infern-
cia a partir de estimativas oriundas das pesquisas domiciliares mais robusta que
as estatsticas encontradas nos registros do Cadastro nico.
Outra possibilidade de uso do Cadastro nico complementar as suas infor-
maes personifcadas com as informaes de outros cadastros administrativos a
partir de uma metodologia de batimento entre bases de dados. Esta possibilidade
amplia a caracterizao de cada indivduo registrado no Cadastro nico com
outras informaes complementares disponveis em bases utilizadas nos batimen-
tos, tais como Rais/MTE, Renavan/Detran, Cafr/Incra e Censo Escolar/MEC.
No que se refere a determinadas polticas sociais direcionadas a populaes
de baixa renda, o uso do Cadastro nico apresenta distines. Por exemplo, todo
benefcirio do PBF encontra-se registrado nesse cadastro, por ser um requisito do
programa. Por outro lado, a captao dos benefcirios do BPC baixa, o que exige
esforo de incluso destes no Cadastro nico. Neste sentido, constata-se a necessi-
dade de investir na expanso do uso do cadastro, bem como na melhoria da captao
de benefcirios de diversos programas sociais pertinentes para alm do PBF.
As sees seguintes se destinam a apresentar a distino entre as captaes
do PBF e do BPC no Cadastro nico.
4.1.1 Captao do Bolsa Famlia no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD
O PBF benefcia 63,3% das famlias pobres brasileiras registradas no Cadastro
nico e possui o maior quantitativo de benefcirios no Nordeste e Sudeste,
como pode ser visto na tabela 14.
TABELA 14
Distribuio da cobertura das famlias benecirias do PBF no Cadastro nico,
segundo regies brasileiras
Total Total BF %
Brasil 17.726.587 11.221.634 63,3
Norte 1.694.177 1.164.653 68,7
Nordeste 8.223.022 5.582.535 67,9
Sudeste 4.894.681 2.918.814 59,6
Sul 1.866.816 987.591 52,9
Centro-Oeste 1.047.891 568.041 54,2
Na tabela 15, verifca-se que boa parte das famlias benefciria do PBF se
localiza nas reas urbanas (69,9%). Em termos regionais, este ndice encontra-se
acima da mdia nacional no Centro-Oeste (83,4%), no Sudeste (83,3%) e no
Sul (76,8%). Porm, em termos absolutos, a maior concentrao urbana das
famlias benefcirias do PBF se localiza no Nordeste (3,93 milhes) e no Sudeste
(2,43 milhes). Ao analisar a distribuio rural das famlias benefcirias do
PBF, se constata que a maior concentrao em termos absolutos se situa no
241
Nordeste (2,19 milhes).
TABELA 15
Distribuio das famlias benecirias do PBF, por localidade rural e urbana, segun-
do regies brasileiras
Total Total BF
Urbano Rural
Famlias com
baixa renda
no PBF
%
Famlias com
baixa renda
no PBF
%
Brasil 17.726.587 11.221.634 7.846.295 69,9 3.375.339 30,1
Norte 1.694.177 1.164.653 789.586 67,8 375.067 32,2
Nordeste 8.223.022 5.582.535 3.392.227 60,8 2.190.308 39,2
Sudeste 4.894.681 2.918.814 2.431.618 83,3 487.196 16,7
Sul 1.866.816 987.591 758.955 76,8 228.636 23,2
Centro-Oeste 1.047.891 568.041 473.909 83,4 94.132 16,6
A PNAD no possui uma varivel especfca para a marcao de quem
benefcirio do PBF e, sendo assim, utilizamos uma proxi para marcao dos mes-
mos que consiste na busca dos valores tpicos do benefcio.
Na tabela 16, verifcamos que, apesar da PNAD no atingir o total de benef-
cirios do PBF em nmeros absolutos, a sua distribuio percentual semelhante
aos dados do Cadastro nico, tanto para domiclios quanto para pessoas nas
regies brasileiras. Dessa forma, a proxi utilizada consistente para a estimativa
de propores relacionadas aos benefcirios do PBF.
TABELA 16
Distribuio dos benecirios do PBF e suas famlias, segundo regies brasileiras
PBF no Cadastro nico PBF na PNAD
Domiclios % Pessoas % Domiclios % Pessoas %
Brasil

11.221.634
100%

45.478.476
100% 7.835.982 100% 35.940.733 100%
Norte 1.164.653 10,4% 5.098.455 11,2% 794.945 10,1% 4.036.742 11,2%
Nordeste 5.582.535 49,7% 22.406.530 49,3% 4.128.455 52,7% 19.162.671 53,3%
Sudeste 2.918.814 26,0% 11.693.852 25,7% 1.827.375 23,3% 8.168.587 22,7%
Sul 987.591 8,8% 3.976.816 8,7% 684.893 8,7% 2.839.725 7,9%
Centro-Oeste 568.041 5,1% 2.302.823 5,1% 400.314 5,1% 1.733.008 4,8%
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009) e PNAD, 2008.
Ao analisarmos os benefcirios do PBF, verifcamos, ainda, na tabela 16,
a qualidade das estimativas que a PNAD proporciona. Como foi mencionado
anteriormente, essas estimativas devem ter propores para cumprir o papel
inferencial ao qual a pesquisa se destina. Assim, verifcamos que as distribuies
percentuais, tanto de domiclios quanto de pessoas benefcirias do PBF, captadas
na PNAD no apresentam divergncia em relao s distribuies oriundas do
Cadastro nico. Salvo no Nordeste, onde o maior percentual dos benefcirios do
PBF apresenta pequena distino, sendo 53,5% na PNAD e 49,3% no Cadastro
nico, o que no altera a tendncia de maior concentrao. Portanto, o papel do
Cadastro nico dentro da captao dos benefcirios do PBF crucial, em razo
de ser o registro no Cadnico um dos requisitos do programa para o recebimento
do benefcio de transferncia de renda condicionada. Entretanto tal capacidade
de captao no se reproduz em outros benefcios, como o caso do BPC que ser
discutido na prxima seo.
4.1.2 Captao do BPC no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD a
partir dos registros administrativos da DATAPREV
O BPC no possui em sua dinmica de concesso a obrigatoriedade de registro no
Cadastro nico. Dessa forma, no existe uma relao de causalidade que implica
insero do benefcirio do BPC no Cadastro nico.
Portanto, a captao do benefcirio do BPC no Cadastro nico possui
algumas peculiaridades, pois a varivel que identifca o benefcirio do BPC no
possui qualidade que valide as estimativas deste benefcirio. Assim, preciso
se valer de outras estratgias para identifcar os benefcirios do BPC entre os
registros do Cadastro nico. Nesse sentido, se utiliza uma metodologia de cru-
zamento de bases de dados com uso de matchcodes, que relaciona os registros
administrativos da DATAPREV com os dados do Cadastro nico, utilizando
informaes comuns s duas bases de registros, no caso, os nomes do benefcirio
e de sua me e a data de nascimento. Salientamos que a metodologia de captao
dos benefcirios do BPC no Cadastro nico depende da qualidade das informa-
es existentes em ambas as bases de dados.
No cruzamento das bases de dados da DATAPREV e do Cadastro nico,
com o uso dos matchcodes supracitados, ambas as bases referentes ao ms de
janeiro de 2010, foram encontrados no cadastro 22% do total de 3,4 milhes de
benefcirios do BPC (tabela 17).
Como foi exposto na seo anterior, a PNAD no possui uma varivel espe-
cifca para a captao de informaes sobre benefcios, assim, aqui tambm ser
realizada uma proxi com o objetivo de captar os benefcirios do BPC nos dados
coletados pela PNAD. Dessa forma, foram marcadas como benefcirias do BPC
as pessoas que possuam valor de um salrio mnimo (R$ 415,00 referente a
243
set. de 2008) na varivel empregada para o computo de rendimentos diversos.
Assim como acontece ao PBF, no atingimos o total de benefcirios do BPC
em nmeros absolutos, mas conseguimos captar a distribuio dos benefcirios
segundo as regies brasileiras.
TABELA 17
Distribuio dos benecirios do BPC, segundo regies brasileiras
DATAPREV Cadastro nico PNAD
Total % Total % Total %
Brasil 3.397.843 100% 750.922 100% 1.442.513 100%
Norte 309.372 9,1% 66.984 8,9% 165.382 11,5%
Nordeste 1.218.528 35,9% 316.876 42,2% 554.430 38,4%
Sudeste 1.216.736 35,8% 215.127 28,6% 390.520 27,1%
Sul 359.466 10,6% 94.204 12,5% 172.492 12,0%
Centro-Oeste 293.741 8,6% 57.731 7,7% 159.689 11,1%
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: DATAPREV (Jan./2010), Cadastro nico (Jan./2010) e PNAD, 2008.
Na tabela 17, temos a estrutura de distribuio dos benefcirios do BPC,
segundo as regies brasileiras para os registros administrativos da DATAPREV
captados no Cadastro nico e na PNAD. Podemos ento observar que as trs
distribuies regionais apresentam semelhanas. A distribuio dos dados do
Cadastro nico apresenta valores maiores no Nordeste (42,2%), comparando-se
aos valores da DATAPREV (35,9%), e, no caso do Sudeste, h uma inverso
no comportamento, tendo o Cadnico (28,6%) percentual menor que o da
DATAPREV (35,8%). No caso da PNAD, a distribuio no muito distante
dos registros da DATAPREV. As estimativas na PNAD so maiores que as dos
registros administrativos apenas no Sudeste, onde o valor encontrado (27,1%)
inferior ao da DATAPREV (35,8%).
Como visto anteriormente, a captao de benefcirios do BPC no Cadastro
nico baixa, indicando ser necessria a incluso de 78% dos benefcirios do
BPC no Cadastro nico, o que, em janeiro de 2010, representava 2,6 milhes de
pessoas (tabela 17). Na tentativa de otimizar a captao dos benefcirios do BPC
no Cadastro nico, o MDS formulou uma estratgia para melhorar o registro
destes benefcirios, materializada na Portaria n
o
706 do MDS, publicada em 17
de setembro de 2010. A campanha descrita nesta portaria prev a incluso de
todos os benefcirios do BPC no inscritos no Cadnico, at dezembro de 2011,
em todos os municpios brasileiros.
4.2 Potencialidades do Cadastro nico nas polticas sociais para populaes
de baixa renda
O uso adequado do conjunto de informaes do Cadastro nico e das pesquisas
domiciliares no que se refere s famlias pobres aumenta as potencialidades e as
perspectivas na poltica da assistncia social e em outras polticas sociais.
4.2.1 As potencialidades do Cadastro nico nas polticas da assistncia social
Na poltica da assistncia social, para alm da identifcao e caracterizao de
potenciais benefcirios e de suas famlias a programas sociais de baixa renda, o
Cadastro nico permite a sua localizao a partir das informaes de seus endere-
os. Inclusive, quando for implantada a verso 7 do Cadastro nico, prevista para
2011, os benefcirios e suas famlias podero ser georreferenciadas em nvel de
setor censitrio. A mudana possibilitar a realizao do diagnstico socioterrito-
rializado, bem como o subsdio ao desenho, ao planejamento e gesto integrada
e intersetorial dos benefcios e dos servios socioassistenciais. Com o uso destas
informaes, as atividades do controle, do monitoramento e da avaliao dos
programas, dos benefcios e dos servios podem ser aperfeioadas.
Essas informaes do Cadastro nico, tambm permitem subsidiar os Cen-
tros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia Especia-
lizada da Assistncia Social (Creas) no planejamento das suas aes e programas,
no acompanhamento dos benefcirios e de suas famlias, na vigilncia e controle
social. De acordo com os dados do Censo Suas 2009, j so aproximadamente
5.800 Cras, distribudos por mais de 4.300 municpios brasileiros, e 1.200 Creas,
em 1.100 municpios. No que tange ao acompanhamento dos benefcirios e
de suas famlias, as informaes qualifcadas permitiro aos Cras e aos Creas
encaminhar os benefcirios e suas famlias para os servios socioassistenciais de
proteo bsica e especial. Por outro lado, estas informaes tambm proporcio-
naro identifcar as principais vulnerabilidades sociais do territrio e construir o
diagnstico local que fundamentar o processo de regulao, fnanciamento, ope-
racionalizao e controle social dos benefcios e servios. Assim, o gestor local da
assistncia social ter mais legitimidade para justifcar a alocao de recursos no
oramento destinado a aes planejadas, bem como para garantir a estruturao
da prestao dos benefcios e dos servios na rede de servios socioassistenciais
orientada s demandas.
Portanto, as potencialidades do Cadastro nico vo alm da identifca-
o e caracterizao das famlias que se encontram em situao de pobreza.
Este cadastro pode promover o aperfeioamento da gesto dos benefcios e dos
servios socioassistenciais, bem como fomentar o Protocolo de Gesto Inte-
grada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda no mbito do Sistema
nico da Assistncia Social (Suas), pactuado na Resoluo CIT n
o
7, de 10 de
245
setembro de 2009. Este protocolo estabelece procedimentos necessrios para
garantir a oferta prioritria de servios socioassistenciais para as famlias do
Bolsa Famlia, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil e do Benefcio
de Prestao Continuada, especialmente das que apresentam sinais de maior
vulnerabilidade. Neste sentido, o Protocolo assume que o descumprimento de
condicionalidades no PBF ou no Peti e a no presena na escola para as crian-
as do BPC constituem situaes reveladoras do alto grau de vulnerabilidades
das famlias e, portanto, orienta que especialmente estas sejam priorizadas no
que se refere ao atendimento e acompanhamento pelos servios. Mais do que
isso, o protocolo norteia o planejamento e a execuo de aes orientadas pela
perspectiva da vigilncia social, uma vez que a partir do processamento e
anlise das informaes que ser feita a identifcao das famlias, assim como
sua localizao no territrio, viabilizando a busca ativa e a insero nos servios
socioassistenciais do Suas.
4.2.2 As potencialidades do Cadastro nico em outras polticas sociais para populao
de baixa renda
No que tange s demais polticas sociais para populao de baixa renda, inmeras
so as potencialidades de uso do Cadastro nico para fomentar a construo
e o desenho de polticas intersetoriais nas reas da educao, sade, segurana
alimentar, energia, habitao etc.
Para ilustrar, podemos citar o uso do Cadastro nico para o desenho da
poltica da Tarifa Social de Energia Eltrica, da Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel), cuja regulamentao da Lei n
o
12.212, de 2010, aprovada
em 27 de julho de 2010, trata dos critrios de seleo usados para a concesso
de desconto nas contas de energia da populao de baixa renda. A lei que
instituiu a tarifa social dever benefciar ainda as famlias com renda mensal de
at trs salrios mnimos inscritas no Cadastro nico para programas sociais.
Os novos parmetros defnidos pelo MDS e pela Aneel incluem ainda famlias
que recebem BPC e famlias de indgenas e quilombolas tambm inscritas
no Cadastro nico, estas ltimas, com desconto de 100% para os primeiros
50 kWh consumidos por ms. Como a captao dos benefcirios do BPC no
Cadastro nico ainda baixa, a Aneel tambm utilizar o cadastro referente
ao BPC do INSS/DATAPREV.
O nmero de famlias benefciadas dever atingir 18,5 milhes e o desconto
nas contas de energia das famlias de baixa renda ser coberto pela Conta de
Desenvolvimento Energtico (CDE) e pelos subsdios que so pagos s distri-
buidoras por meio das tarifas. Segundo os dados da Aneel, em 2009 o CDE
repassou R$ 1,7 bilho, enquanto os subsdios responderam pelo montante de
R$ 770 milhes.
Esta seo se encerra, portanto, com a afrmao de que iniciativas similares
da Tarifa Social de Energia Eltrica da Aneel podem ser exploradas nas demais
reas sociais.
5 CONCLUSO
O Cadastro nico representa fonte de informaes crucial para a caracterizao e
a localizao das famlias pobres no Brasil de forma personifcada. Permite traar
o perfl destas famlias, numa periodicidade mensal, se traduzindo, portanto, em
poderoso instrumento de sinopse estatstica que consolida uma srie de infor-
maes socioeconmicas e demogrfcas do pblico de baixa renda. Em ltima
anlise, o cadastro oferece uma viso panormica da populao que se encontra
na base da pirmide social brasileira e que so alcanados com difculdade por
grande parte das polticas pblicas.
Porm, cabe ressaltar que, como toda fonte de registros administrativos, o
Cadastro nico encerra algumas limitaes no que tange qualidade de algumas
informaes declaradas. Esta constatao s refora o fato de que o cadastro deve
ser utilizado em conjunto com pesquisas domiciliares que permitam fazer infe-
rncias estatsticas nos pontos em que for identifcada a necessidade de qualifcar
melhor a informao declarada. Outro uso potencial do Cadnico se d com
cadastros de registros administrativos que podem, conjuntamente, ampliar e qua-
lifcar as informaes sobre as famlias pobres brasileiras.
O Cadastro nico abre infnitas potencialidades em termos de intersetoria-
lidade das polticas sociais, de desenho, de planejamento e de gesto de programas
sociais, bem como de benefcios e de servios socioassistenciais.
Neste sentido, que se conclui, neste artigo, que a consolidao do Cadastro
nico e a explorao do uso das suas informaes, conjuntamente com pesquisas
domiciliares e outras bases de registros administrativos, fundamental para a
nova gerao das polticas sociais no Brasil.
247
REFERNCIAS
BRASIL. Portaria n
o
706, de 17 de setembro de 2010. Dispe sobre o
cadastramento dos benefcirios do Benefcio de Prestao Continuada da
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CINCIA E A CULTURA (Unesco). Concepo e gesto da proteo social
no contributiva no Brasil. Braslia: MDS, Unesco, 2009.
CAPTULO 8
PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Rogrio Nagamine Costanzi
*
Flvio Fagundes
**
1 INTRODUO
O presente artigo tem como objetivo analisar o perfl dos benefcirios do Pro-
grama Bolsa Famlia (PBF). O referido programa de transferncia de renda
condicionada (PTRC) se tornou uma das principais e mais importantes aes
da poltica social do governo federal, atendendo atualmente a 12,7 milhes de
famlias.
1
Em termos relativos, o PBF atende cerca de um quarto da populao
brasileira com menor nvel de renda per capita, sendo que este percentual ainda
mais elevado nas regies mais pobres.
O PBF foi criado, legalmente, a partir da Medida Provisria n
o
132, de 20
de outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei n
o
10.836, de 9 janeiro de
2004. A referida medida provisria criava o PBF com a fnalidade de
(...) unifcar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transfern-
cia de renda do governo federal, especialmente as do Programa Nacional
de Renda Mnima (PNRM) vinculado Educao (Bolsa Escola), do Pro-
grama Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), do PNRM vinculada
sade (Bolsa Alimentao), do Programa Auxlio-Gs e do Cadastro nico
do governo federal.
Tratava-se, portanto, da unifcao dos programas de transferncia de renda
com condicionalidades vinculados educao e sade.
Nesse primeiro momento foi defnido como foco do programa as famlias
em situao de pobreza, sendo que, quela poca, foram caracterizadas as situa-
es de extrema pobreza como renda mensal familiar per capita de at R$ 50,00
e de pobreza at R$ 100,00.
*
Gestor governamental, assessor especial do Ministrio da Previdncia Social (MPS).
**
Consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (SENARC/MDS).
1. Patamar considerando os benefcios liberados, bloqueados e suspensos em julho de 2010.
Instituram-se duas espcies de benefcios: i) o bsico, no valor mensal de R$
50,00, destinado s famlias em situao de extrema pobreza; e ii) o varivel, no
valor mensal de R$ 15,00 para cada criana, entre 0 e 15 anos de idade, limitado
a trs benefcios variveis (ver tabela 1). Portanto, desde o incio do programa
criava-se um direcionamento para crianas e adolescentes e para o estmulo
formao de capital humano.
Posteriormente, foram realizados reajustes nos valores das linhas de
extrema pobreza e de pobreza utilizados no PBF, de forma a refletir as
alteraes no custo de vida das famlias pobres. Contudo, at o presente
momento, no foram institucionalizadas regras de reajuste dos benefcios
e da linha de pobreza de forma a garantir maior proteo institucional
ao programa. Outros benefcios sociais, como o Piso Previdencirio, no
apenas tm a garantia constitucional de reposio pela inflao, como tive-
ram ganhos reais em funo da valorizao do salrio mnimo. Tambm foi
institudo, no final de 2007, o Benefcio Varivel Jovem (BVJ), vinculado
aos jovens de 16 e 17 anos, limitados a dois benefcios de R$ 30,00 na poca
da sua criao.
Atualmente as linhas de pobreza e extrema pobreza do programa so de,
respectivamente, R$ 70,00 e R$ 140,00 de renda familiar mensal per capita, com
os trs benefcios citados anteriormente: bsico (R$ 68,00), varivel (R$ 22,00)
e varivel jovem. Portanto, o valor do benefcio recebido pela famlia pode variar
de R$ 22,00 a R$ 200,00, como pode ser visto na tabela 1.
No tocante evoluo do programa, o nmero de famlias benefcirias
cresceu do patamar de 3,6 milhes, em dezembro, para cerca de 12,7 milhes,
no momento atual
2
(ver grfco 1). Em termos de valores aplicados no paga-
mento de benefcios, o PBF passou de uma folha mensal da ordem de R$ 263
milhes (cerca de R$ 3,2 bilhes anualizados) para cerca de R$ 1,2 bilho
(patamar de R$ 14,4 bilhes
3
).
Apesar de a expanso do nmero de famlias atendidas e de sua ampla cober-
tura atual, em termos de populao pobre atendida, o PBF demandou apenas
0,38% do produto interno bruto (PIB). Apesar de seu baixo valor em termos da
produo do pas, o programa apresenta impactos positivos relevantes em termos
de reduo do hiato da pobreza e da desigualdade.
2. Patamar considerando os benefcios liberados, bloqueados e suspensos em julho 2010.
3. Sem considerar nenhum percentual de glosa.
Perl dos Benecirios do Programa Bolsa Famlia
251
TABELA 1
Descrio dos valores do Programa Bolsa Famlia
Descrio dos
Benefcios
Implementao
do Programa em
Outubro de 2003
Reajuste Concedido
a Partir da Folha
de Pagamento de
Agosto de 2007
1
Implementao do
BVJ em Dezembro
de 2007
2
Reajuste Concedido
em Junho de 2008
3
Reajuste Concedido
em Julho de 2009
4
Benefcio Bsico R$ 50,00 R$ 58,00 R$ 58,00 R$ 62,00 R$ 68,00
Benefcio Varivel R$ 15,00 R$ 18,00 R$ 18,00 R$ 20,00 R$ 22,00
Benefcio Varivel
Jovem
R$ 30,00 R$ 30,00 R$ 33,00
Valor Mximo R$ 95,00 R$ 112,00 R$ 172,00 R$ 182,00 R$ 200,00
Fonte: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Notas:
1
Alterao nos benefcios pelo Decreto n
o
6.157, de 16 de setembro de 2007.
2
Benefcio varivel vinculado ao adolescente (16 e 17 anos) institudo pela Medida Provisria n
o
411, de 28 de dezembro
de 2007, convertida na Lei n
o
11.692, de 10 de junho de 2008.
3
o
6.491, de 26 de junho de 2008.
4
o
6.917, de 30 de julho de 2009, e que passou a ter efeitos nanceiros a
partir de setembro.
GRFICO 1
Evoluo do nmero de famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia dezem-
bro de 2003 a junho de 2010
Fonte: SENARC/MDS.
Obs.: No foram considerados os benefcios suspensos.
2 PERFIL DOS DOMICLIOS DAS FAMLIAS BENEFICIRIAS
No tocante ao perfl dos domiclios das famlias benefcirias em abril de 2010, conside-
rando as informaes do Cadastro nico de maro do mesmo ano, predominam aque-
les situados na rea urbana (69,4% em 2010), a grande maioria sendo casas (92,6%)
e imveis prprios (60,8%), embora muitos dos quais precrios, e com predomnio
daqueles construdos em tijolo e alvenaria (72,6%), como pode ser visto pela tabela 2.
Contudo, importante salientar que existem importantes diferenas regio-
nais nesse perfl. Nas reas Sudeste e Centro-Oeste, por exemplo, o percentual de
domiclios urbanos supera a casa dos 80%, enquanto no Nordeste esta referida
participao relativa cai para o patamar de 61,2%. Consequentemente, a partici-
pao dos domiclios rurais na regio Nordeste (38,8%) bem superior mdia
nacional (30,6%). Estes dados denotam tanto diferenas das caractersticas das
regies como tambm no tocante distribuio intrarregional da pobreza.
Em algumas unidades da Federao das regies mais urbanizadas, o percen-
tual de domiclios urbanos chega a ser igual ou superior a 90%, mais especifca-
mente Distrito Federal (91,4%), So Paulo (91,4%) e Rio de Janeiro (90,0%).
Por outro lado, em alguns estados do Nordeste, o percentual de domiclios rurais
ultrapassa o patamar dos 40%, como Bahia (41,2%), Cear (41,7%), Maranho
(43,6%) e Piau (45,7%).
O predomnio de casas maior no Sul (96,6%) e no Nordeste (95%), sendo
as regies Centro-Oeste e Sudeste com menor participao de casas. Nestas duas
regies h um percentual expressivo de cmodos (12,4% e 9,4%, respectiva-
mente). Estes dados esto correlacionados com o fato de serem as duas regies
com maior participao dos domiclios urbanos.
A regio Sudeste a que tem a maior participao percentual de apartamen-
tos no total de domiclios (1,5%), mas mesmo nesta referida regio a participao
pouco expressiva e apenas ligeiramente acima da mdia nacional (0,8%).
Um dado que h interesse em ser conhecido sobre a situao do domiclio:
se so prprios, alugados, cedidos ou cuja ocupao decorre de invaso. A referida
situao tem implicaes para as condies de vida das famlias pobres, pois,
obviamente, ter imvel prprio reduz as despesas com habitao vis--vis ter um
domiclio alugado.
Os maiores ndices de famlias residentes em domiclio prprio so das regi-
es Norte e Nordeste com 69,5% e 67,0%, respectivamente, ultrapassando a
mdia nacional, que de 60,8%, enquanto que na regio Sudeste este ndice cai
para 48,7%. Essas diferenas regionais esto ligadas, em parte, distribuio dos
domiclios entre reas urbanas e rurais. A participao relevante de imveis pr-
prios deve ser vista com cautela, pois, em geral, trata-se de domiclios em condi-
es precrias. Na regio Nordeste, por exemplo, quase um quarto dos domiclios
so de adobe e taipa, sendo que em algumas unidades da Federao da referida
regio esse percentual ainda mais elevado, como ser visto adiante.
A regio Centro-Oeste apresenta maior participao (19,3%) de domiclios
alugados ou arrendados, seguido da regio Sudeste (18,5%). J para domiclios cedi-
dos, que so aqueles em que a famlia reside gratuitamente, por particular (parente,
253
no parente ou instituio), no incluindo empregador, a regio Sudeste tem o
maior percentual (29,0%) e o Nordeste apresenta o menor ndice (20,4%). Quanto
s invases, as regies Sul e Sudeste tm os maiores percentuais de, respectivamente,
3,1% e 2,7%, enquanto a regio Nordeste apresenta o menor ndice (0,7%).
A tabela 2 mostra que, em relao ao tipo de construo dos domiclios, predo-
minam, no Brasil como um todo, imveis construdos de tijolo e alvenaria (72,6%),
seguidos de adobe e taipa (14,1%) e madeira (11,8%). Contudo, h importantes
diferenas regionais. Na regio Sudeste h predomnio de domiclios construdos
com tijolo e alvenaria (91,8%). J nas regies Norte, at como refexo das caracte-
rsticas regionais, o predomnio de construes feitas em madeira (57,0%).
Como posto anteriormente, Nordeste o local em que h maior proporo
de construes mais precrias feitas de adobe e taipa (23%). Em alguns estados da
referida regio esse percentual ainda mais elevado, mais especifcamente Mara-
nho (51,5%) e Piau (47,6%).
Os domiclios construdos com material aproveitado apresentam maior pre-
dominncia no Centro-Oeste (1,2%) e menor no Sudeste (0,2%).
TABELA 2
Perl dos domiclios das famlias benecirias, abril de 2010 informaes do
Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios/famlias)
Tipo de localidade Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Urbano 69,4 66,4 61,2 82,6 76,6 83,0
Rural 30,6 33,6 38,8 17,4 23,4 17,0
Tipo de domiclio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Casa 92,6 91,3 95,0 88,3 96,6 85,3
Apartamento 0,8 0,6 0,6 1,5 0,8 0,4
Cmodo 5,9 7,4 4,0 9,4 1,9 12,4
Outro 0,7 0,7 0,5 0,8 0,7 1,9
Situao do domiclio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Prprio 60,8 69,5 67,0 48,7 54,1 49,8
Alugado e/ou arrendado 13,4 6,9 11,2 18,5 16,6 19,3
Cedido 23,5 21,8 20,4 29,0 25,4 28,7
Invaso 1,4 0,9 0,7 2,7 3,1 1,0
Outro 0,9 1,1 0,8 1,1 0,8 1,2
Tipo de construo dos domiclios Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Tijolo e/ou alvenaria 72,6 32,0 74,8 91,8 49,8 81,1
Adobe e/ou taipa 14,1 8,7 23,0 4,8 0,6 3,6
Madeira 11,8 57,0 1,0 2,5 46,5 12,3
Material aproveitado 0,6 1,0 0,6 0,2 0,9 1,2
Outros 0,8 1,3 0,5 0,6 2,2 1,8
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010.
A tabela 3 mostra que as famlias benefcirias do PBF apresentam vul-
nerabilidades no que diz respeito ao acesso a servios de utilidade pblica, que
so fundamentais para melhorar as condies de vida das pessoas pobres. Cerca
de 21% dos domiclios no contam com gua tratada e 9,8% no contam com
iluminao (apenas vela, lampio e outros). Ademais, cerca de um tero no pos-
suem abastecimento de gua por rede pblica e coleta de lixo, bem como um
pouco menos da metade dos domiclios no tm escoamento sanitrio.
Esses nveis de acesso aos servios de utilidade pblica so inferiores mdia da
populao, sendo tal fato um indcio de boa focalizao do PBF. Essa constatao
demonstrada quando se compara os acessos da populao total com as famlias bene-
fcirias do referido programa, no que diz respeito ao abastecimento de gua (83,9%
contra 65,5%), rede coletora de esgoto ou fossa sptica (73,2% contra 54,1%),
coleta de lixo (87,9% contra 68,7%) e iluminao eltrica (98,6% contra 90,2%).
4

A tabela 3 mostra que 74% dos domiclios possuem gua tratada por fl-
trao ou clorao. Como citado anteriormente, um aspecto preocupante o
numero de famlias que no possuem gua tratada: 21%. Tambm neste caso h
diferenas regionais. As regies com maior proporo de domiclios sem gua
tratada so Sul (34,7%), Norte (26,2%) e Nordeste (21,5%).
No tocante iluminao eltrica, as regies Norte e Nordeste possuem o
maior percentual de domiclios sem iluminao, sendo, respectivamente, 21,8%
e 10,9%. Norte e Nordeste apresentam nveis mais precrios de abastecimento de
gua por rede pblica (45,1% e 61,2%, respectivamente), enquanto Sul e Sudeste
apresentam os maiores percentuais (76,6% e 78,3%).
Em relao ao lixo coletado, novamente, as famlias benefcirias das regies
Norte e Nordeste apresentam os menores nveis de acesso (59,5% e 60,1%, res-
pectivamente) e os maiores ndices so observados no Sudeste e no Centro-Oeste
(83,9% e 81,3%, respectivamente).
Em relao ao escoamento sanitrio, 54,1% dos benefcirios do programa
utilizam a rede pblica ou a fossa sptica. Analisando-se regionalmente, Sul e
Sudeste apresentam melhor acesso (64,2% e 74,8%, respectivamente). Os meno-
res nveis esto no Norte (34,2%) e no Nordeste (46,8%).
Portanto, de um modo geral, os nveis de acesso aos servios de utilidade
pblica so inferiores para a populao benefciria do Bolsa Famlia vis--vis
mdia da populao, bem como mesmo entre os domiclios benefcirios h impor-
tantes diferenas regionais. De um modo geral, as regies Norte e Nordeste apresen-
tam maiores precariedades em termos de acesso, comparativamente ao Centro-Sul.
4. As informaes da populao total foram extradas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Insti-
tuto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) 2008. Contudo, as perguntas da PNAD e do Cadastro nico no so
exatamente iguais.
255
TABELA 3
Perl dos domiclios das famlias benecirias por tipo de utilidade pblica, abril de
2010 informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios)
Tratamento de gua Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Filtrao 38,2 24,5 41,7 46,4 9,2 41,9
Fervura 2,9 4,9 2,5 2,8 3,4 2,3
Clorao 35,8 41,9 32,1 34,3 51,1 42,0
Sem tratamento 21,0 26,2 21,5 14,8 34,7 12,6
Outro 1,9 2,4 2,1 1,6 1,4 1,0
Tipo de iluminao Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Relgio 83,9 67,1 83,1 88,7 91,4 91,4
Sem Relgio 6,2 11,0 5,9 6,3 3,7 1,7
Sem Iluminao 9,8 21,8 10,9 4,8 4,8 6,7
Servios bsicos Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Abastecimento de gua por rede pblica 65,5 45,1 61,2 78,3 76,6 71,5
Lixo coletado 68,7 59,5 60,1 83,9 80,4 81,3
Escoamento sanitrio por rede pblica ou fossa sptica 54,1 34,2 46,8 74,8 64,2 52,6
As reas urbanas apresentam melhores condies de acesso aos servios
de utilidade pblica que as reas rurais. Em especial, o abastecimento de
gua (82,9%) e a coleta de lixo (90,8%) so acessveis a quase todos os domi-
clios beneficirios, enquanto o escoamento sanitrio adequado (por rede
pblica ou fossa sptica) apresenta nveis bem abaixo dos demais (68,0%).
J em reas rurais h grande deficincia desses servios bsicos: o abasteci-
mento de gua por rede pblica chega a 26,1% do total, aqueles com coleta
de lixo so apenas 18,4% e os com escoamento sanitrio por rede pblica ou
fossa sptica, 22,7%.
O acesso simultneo aos trs servios de apenas 42,7% dos domiclios
das famlias benefcirias, no chegando, portanto, metade do total. Nas reas
urbanas o Sudeste possui o maior acesso simultneo, 77,9%; e o Norte, o menor,
28,4%. Nas reas rurais, novamente o Sudeste apresenta o maior percentual,
10,6%; e o Norte, o menor percentual, 1,7%.
A disponibilidade conjunta dos trs servios de utilidade pblica e suas dis-
paridades, tanto regionais quanto por rea urbana e rural, esto explicitadas nos
mapas 1, 2 e 3.
TABELA 4
Domiclios benecirios em abril de 2010 com acesso simultneo ao abastecimento
de gua pela rede pblica, coleta de lixo e escoamento sanitrio adequado, infor-
maes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios)
Servios bsicos simultneos Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Total 42,7 19,4 34,4 66,1 54,6 41,6
Urbano 58,9 28,4 52,6 77,9 69,0 49,3
Rural 5,9 1,7 5,6 10,6 7,6 4,0
MAPA 1
Distribuio espacial de todos os domiclios que dispem, simultaneamente, de
abastecimento de gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio (rede pblica ou
fossa sptica) em 2010
PORCENTAGEM
At 9,1%
Mais de 9,1% at 21%
Mais de 21% at 37,8%
Mais de 37,8% at 61,5%
Mais de 61,5%
257
MAPA 2
Distribuio espacial dos domiclios urbanos que dispem, simultaneamente, de
PORCENTAGEM
At 21,7%
Mais de 21,7% at 42,6%
Mais de 42,6% at 63,5%
Mais de 63,5% at 85,9%
Mais de 85,9%
MAPA 3
Distribuio espacial dos domiclios rurais que dispem, simultaneamente, de
Acesso Simultneo
At 0,5%
Mais de 0,5% at 1,5%
Mais de 9,4%
3 PERFIL DA RENDA E IMPACTO DO BENEFCIO NA RENDA DAS FAMLIAS DO PBF
A tabela 5 apresenta o impacto dos benefcios do PBF na renda das famlias bene-
fcirias. Para o Brasil, como um todo, a renda mensal mdia per capita cresceu
de R$ 51,09, antes do benefcio, para R$ 78,12, depois do benefcio (alta de
52,9%). Portanto, os referidos benefcios levam a renda mdia per capita de um
nvel abaixo da linha de extrema pobreza, utilizada pelo programa (R$ 70,00),
para um nvel acima desta.
259
Nas regies Norte e Nordeste, que possuem nveis de renda inferiores
mdia nacional, o impacto relativo acaba sendo ainda mais elevado, chegando ao
patamar dos 60%. No Centro-Sul, em que o nvel de renda superior mdia
nacional, o impacto relativo acaba sendo menor: fca no patamar dos 30%.
O mapa 4 apresenta o impacto dos benefcios do PBF na renda per capita
mdia municipal das famlias benefcirias, denotando uma maior ao nas regi-
es Norte e Nordeste, como citado anteriormente. Mostra, tambm, que mesmo
no Centro-Sul h cidades em que o impacto bastante elevado.
TABELA 5
Total de famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia em valor da renda mdia
mensal per capita antes e depois do benefcio informaes do Cadastro nico,
maro de 2010, e da Folha de Pagamento, abril de 2010
Regio
Renda familiar mensal per capita (R$)
Total de famlias (em 1 mil) Mdia Mdia aps benefcio Crescimento da renda (porcentagem)
Brasil 12.426 51,09 78,12 52,9
Norte 1.324 44,66 71,84 60,9
Nordeste 6.359 42,68 71,63 67,8
Sudeste 3.058 62,76 87,41 39,3
Sul 1.062 67,25 91,15 35,5
Centro-Oeste 622 65,82 89,95 36,7
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010 e da Folha de Pagamento de abril de 2010.
MAPA 4
Taxa de crescimento da renda per capita das famlias benecirias aps insero do
benefcio na renda familiar
Porcentagem
At 27,7%
Mais de 27,7% at 38,6%
Mais de 38,6% at 53,7%
Mais de 53,7% at 79,3%
Mais de 79,3%
Um dos impactos mais importantes do programa reduzir o hiato da
pobreza, em especial o da extrema pobreza. Considerando os dados do Cadas-
tro nico, nota-se um impacto muito grande do ponto de vista de reduo da
extrema pobreza. Como pode ser visto na tabela 6, o nmero de famlias benef-
cirias que se encontravam abaixo da linha de extrema pobreza (recebendo menos
de R$ 70,00) antes do benefcio era de 9,690 milhes. Esse nmero caiu para
5,369 milhes aps o recebimento do benefcio. Portanto, o PBF retirou, em
abril de 2010, 4,321 milhes de famlias da situao de extrema pobreza.
O nmero de famlias acima da linha de extrema de pobreza (recebendo a
partir de R$ 70,00), mas ainda abaixo da linha de pobreza (R$ 140,00), aumenta
quando comparado o antes e o depois do recebimento do benefcio, tendo em
261
vista as famlias que passam a ter rendimento per capita superior a R$ 70,00, mas
no superior a R$ 140,00.
Contudo, h tambm um impacto de levar para cima da linha de pobreza
famlias que tinham renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00. Este impacto
acaba sendo mais limitado em termos absolutos. Isso se d por dois fatores: i)
porque o nmero de famlias pobres (isto , com renda per capita de R$ 70,00
at R$ 140,00 antes de receber o benefcio) era inferior ao nmero daquelas
consideradas extremamente pobres (com renda per capita abaixo de R$ 70,00); e
ii) porque as famlias pobres no recebem o benefcio bsico. Em abril de 2010,
o nmero de famlias que ultrapassaram a renda per capita de R$ 140,00, devido
ao benefcio do PBF, foi de 261 mil (ver tabela 6).
TABELA 6
Situao das famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia antes e depois dos
benefcios informaes do Cadastro nico, maro de 2010, e da Folha de Paga-
mento, abril de 2010
Regio
Extrema pobreza Pobreza
Impacto na extrema pobreza
(2)
Impacto na pobreza
+(3) (2) (4)
Antes (1) Depois (2) Antes (3) Depois (4)
Norte 1.133.914 669.482 180.502 630.089 464.432 14.845
Nordeste 5.590.007 3.392.320 717.947 2.850.706 2.197.687 64.928
Sudeste 1.944.755 895.886 1.061.036 1.996.517 1.048.869 113.388
Sul 634.953 262.351 407.184 733.432 372.602 46.354
Centro-Oeste 386.954 149.394 224.035 439.680 237.560 21.915
Brasil 9.690.583 5.369.433 2.590.704 6.650.424 4.321.150 261.430
Portanto, h um impacto expressivo no tocante reduo, em especial, da
extrema pobreza. Contudo, o nmero ou proporo dos que ultrapassam a linha
de (extrema) pobreza um indicador muito limitado, tendo em vista que uma
determinada pessoa pode no ultrapassar a linha, mas ter uma reduo do hiato ou
ter a severidade da pobreza amenizada. Os dados da tabela 7 mostram os impactos,
em termos de reduo do hiato e da severidade da extrema pobreza e pobreza.
TABELA 7
Hiato e severidade das pessoas benecirias do Programa Bolsa Famlia antes e
depois dos benefcios informaes do Cadastro nico, maro de 2010, e da Folha
de Pagamento, abril de 2010
Indicador Brasil (%) Norte (%) Nordeste (%) Sudeste (%) Sul (%) Centro-Oeste (%)
Hiato extrema
pobreza antes
49,9 51,6 53,2 44,6 40,4 39,2
Hiato extrema
pobreza depois
18,7 20,2 20,6 15,5 12,9 12,3
Hiato pobreza antes 74,9 75,8 76,6 72,3 70,2 69,6
(Continua)
Hiato pobreza depois 55,4 57 57,1 52,3 50,3 49,8
Severidade pobreza
antes
58 59 60,2 54,5 51,4 50,5
Severidade pobreza
depois
33 34,5 34,8 30 27,7 27,2
Severidade extrema
pobreza antes
32,2 33 34,6 29 24,8 23,6
Severidade extrema
pobreza depois
10,5 10,3 10,6 10,5 9,5 9,5
4 PERFIL DAS PESSOAS BENEFICIRIAS
A anlise do perfl das pessoas benefcirias revela uma predominncia do sexo
feminino, respondendo por 54,2% do total de benefciados no Brasil como um
todo, e que se reproduz em todas as regies (ver tabela 8).
Em relao cor/raa, 65,3% dos benefciados se declararam pardos e 7,5%
negros. Portanto, 72,8% ou quase trs quartos dos benefcirios so negros ou
pardos, um nvel superior participao desta raa/cor na populao como um
todo. A referida sobrerrepresentao decorre do maior nvel de pobreza da popu-
lao parda/negra vis--vis branca.
Tambm nesse caso h importantes diferenas regionais. A regio Sul apre-
senta maior proporo de pessoas brancas (76,3%), fato que pode ser explicado
pelo processo de imigrao europeia e baixa miscigenao desta regio. As pessoas
declaradas negras encontram-se em maior percentual no Sudeste (10,4%) e no
Nordeste (7,3%). H percentuais extremamente elevados de pessoas pardas no
Norte (84,3%) e Nordeste (76,1%).
Nos grupos amarelo e indgena, como reflexo da participao destes
na populao total, h baixos percentuais para o Brasil (0,3% e 0,7%).
A menor incidncia de pessoas amarelas ocorre na regio Sul (0,1%) e a
maior proporo de indgenas ocorre nas regies Norte e Centro-Oeste
(2,3% e 2,6%, respectivamente).
A tabela 7 tambm mostra que mais da metade (55%) pertence faixa
etria de 0 a 19 anos, evidenciando que os benefcirios do PBF esto concen-
trados na base da pirmide etria. Esta predominncia observada em todas as
regies do pas. As crianas de 0 a 9 anos respondem por mais de um quarto
(26,5%) das pessoas benefcirias, variando de 28,7%, na regio Norte, para
25,1%, na regio Nordeste.
(Continuao)
263
TABELA 8
Perl das pessoas benecirias, abril de 2010 informaes do Cadastro nico,
maro de 2010
(Em % do total de pessoas)
Sexo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Feminino 54,2 53,4 53,6 55,6 54,4 55
Masculino 45,8 46,6 46,4 44,4 45,6 45
Cor/raa Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Branca 26,3 9,1 15,9 38,4 76,3 26,5
Negra 7,5 4,0 7,3 10,4 5,7 5,9
Parda 65,3 84,3 76,1 50,8 17,1 64,6
Amarela 0,3 0,2 0,3 0,2 0,1 0,5
Indgena 0,7 2,3 0,4 0,2 0,8 2,6
Faixa etria Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
0 a 9 anos 26,5 28,7 25,1 27,8 27,3 27,6
10 a 19 anos 28,5 31,0 27,5 28,9 28,8 29,7
20 a 29 anos 14,8 14,3 16,4 12,9 12,4 13,3
30 a 39 anos 13,9 12,7 13,7 14,6 14,2 15,2
40 a 49 anos 9,8 7,8 10,1 9,9 10,7 8,7
50 a 59 anos 4,8 4,0 5,4 4,2 4,9 3,7
60 a 69 anos 1,4 1,2 1,4 1,3 1,4 1,5
70 a 79 anos 0,3 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3
80 anos ou mais 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
A tabela 9 apresenta a escolaridade das pessoas benefcirias do PBF com
idade de 25 anos ou mais. Chama ateno o baixo nvel de escolaridade que
predomina entre essas pessoas: 15,8% eram analfabetos e 65,3% no tinham
concludo o ensino fundamental. Portanto, 81,1% no tinham sequer concludo
o ensino fundamental.
TABELA 9
Escolaridade das pessoas benecirias com 25 anos ou mais, em abril de 2010
informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total)
Regio
Grau de instruo
Analfabeto Fundamental incompleto Fundamental completo Mdio incompleto Mdio completo
Brasil 15,8 65,3 3,0 5,9 9,7
Norte 15,9 64,5 2,3 6,9 10,1
Nordeste 20,4 62,0 2,2 5,4 9,8
Sudeste 9,1 69,5 4,4 6,4 10,2
Sul 8,6 73,8 5,1 5,3 6,8
Centro-Oeste 12,0 68,2 2,7 6,9 9,7
Em maro de 2010, o nmero de pessoas que estavam no Bolsa Fam-
lia chegou a 48,680 milhes. Levando-se em considerao a estimativa de
populao, em 2009, de 191,480 milhes, signifca que o PBF atendia cerca
de um quarto da populao total do pas (25,4%). Este percentual variava de
14,9%, no Sudeste (o menor valor), at 45,6%, no Nordeste (o maior valor).
Como pode ser visto pela tabela 10 e pelos mapas 5 e 6, a maior cobertura
do programa em relao populao total se d, em especial, nos municpios
das regies Norte e Nordeste, embora existam cidades com elevada cobertura
nas demais regies.
TABELA 10
Participao das pessoas benecirias do Bolsa Famlia na populao total
(Em %)
Brasil/regio Populao total (a) Pessoas benecirios do Bolsa Famlia (b) (b)/(a) (porcentagem)
Brasil 191.480.630 48.680.372 25,4
Norte 15.359.608 5.628.469 36,6
Nordeste 53.591.197 24.416.981 45,6
Sudeste 80.915.332 12.034.955 14,9
Sul 27.719.118 4.150.045 15,0
Centro-Oeste 13.895.375 2.449.922 17,6
265
MAPA 5
Participao das pessoas benecirias do Bolsa Famlia
(Em % da populao total por UF)
15,5%
10%
17,3%
10,2%
15,7%
20,7%
22,8%
42,5%
43%
49,4%
42,8%
45,3%
39,8%
46,6%
50,6%
54,5%
44,9%
40,3%
20%
20,4%
22%
38%
31,4%
40,4%
35%
40.9%
30%
0
PORCENTAGEM
At 17%
Mais de 17% at 30%
Mais de 30% at 41%
Mais de 41% at 45%
Mais de 45%
MAPA 6
Participao das pessoas benecirias do Bolsa Famlia
(Em % da populao total por municpio)
PORCENTAGEM
At 16,8%
Mais de 16,8% at 27,5%
Mais de 27,5% at 44,1%
Mais de 44,1% at 57,3%
Maios de 57,3%
5 PERFIL DO RESPONSVEL LEGAL
A tabela 11 nos mostra que 92,5% dos responsveis legais das famlias benef-
cirias so mulheres, contra apenas 7,5% de homens. A menor proporo de
mulheres como responsveis legais ocorre na regio Norte (90,9%) e a maior, no
Sudeste (93,9%).
Ademais, pode-se destacar que quase dois teros (62,1%) dos responsveis
legais so pardos. Contudo, tambm nesse caso, h importantes diferenas regio-
nais. Na regio Norte, o percentual de responsveis legais de cor parda chega a
81,3%, enquanto na regio Sul esse percentual cai para apenas 17,6%, prevale-
cendo aqueles de cor branca (74,2%).
267
A maior parte dos responsveis pelas unidades familiares benefcirias encon-
tra-se nos grupos etrios de 25 a 34 anos (35,5%) e de 35 a 44 anos (29,5%),
evidenciando mais uma vez a concentrao nas faixas mais jovens dos benefcirios
do PBF. Portanto, cerca de dois teros dos responsveis legais das famlias benefci-
rias tm idade entre 25 e 44 anos, sendo que nas regies Sudeste e Centro-Oeste
o patamar fca prximo da casa dos 70% (69,1% e 70,1%, respectivamente).
Em relao ao grau de instruo, 12,3% e 65,1% dos responsveis legais,
respectivamente, so analfabetos e no possuem ensino fundamental incompleto.
Portanto, quase 80% (77,4%) dos referidos responsveis legais no possuem
ensino fundamental completo, evidenciando o baixo nvel de escolaridade desses
responsveis, que traz implicaes negativas do ponto de vista de insero no
mercado de trabalho, em especial, no mercado formal. Esses baixos nveis de
escolaridade tendem a restringir a insero laboral a postos de baixa qualifcao
e rendimento, em geral, no setor informal.
No Nordeste, o nvel de analfabetismo entre os responsveis legais chega a
15,8%, o maior patamar observado. Os menores ndices de analfabetos se encon-
tram no Sudeste (6,9%) e no Sul (7,0%).
Apenas 11,1% dos responsveis legais das famlias benefcirias tm ensino
mdio completo, percentual que atinge os maiores patamares nas regies Norte,
Sudeste e Centro-Oeste (11,8%, 11,7% e 11,5%, respectivamente).
TABELA 11
Perl do responsvel legal das famlias benecirias informaes do Cadastro
nico, maro de 2010
(Em % do total de pessoas)
Sexo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Feminino 92,5 90,9 91,9 93,9 93,5 93,5
Masculino 7,5 9,1 8,1 6,1 6,5 6,5
Cor/raa Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Branca 26,9 10,3 17,2 38,2 74,2 27,6
Negra 10,0 6,0 9,6 13,8 7,3 8,7
Parda 62,1 81,3 72,4 47,5 17,6 60,8
Amarela 0,3 0,3 0,4 0,3 0,1 0,6
Indgena 0,7 2,2 0,4 0,2 0,7 2,3
Faixa etria Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
16 a 24 anos 11,8 13,1 12,5 10,0 10,9 11,3
25 a 34 anos 35,5 38,5 33,9 37,0 34,1 39,7
35 a 44 anos 29,5 27,3 28,4 32,1 31,6 30,4
45 a 54 anos 16,2 14,2 17,6 14,9 16,8 12,1
(Continua)
55 a 64 anos 5,8 5,5 6,4 5,0 5,4 5,1
65 anos ou mais 1,2 1,4 1,1 1,1 1,2 1,5
Nvel de instruo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Analfabeto 12,3 12,6 15,8 6,9 7,0 9,0
Ensino fundamental
incompleto
65,1 63,6 62,9 67,6 71,8 66,8
Ensino fundamental
completo
3,4 2,6 2,6 4,8 5,7 3,0
Ensino mdio incompleto 7,9 9,1 7,3 8,7 7,2 9,2
Ensino mdio completo 11,1 11,8 11,1 11,7 7,8 11,5
6 CONCLUSO
O PBF tornou-se importante instrumento, no mbito da poltica social do
governo federal, de reduo da pobreza ou do hiato da pobreza e de melhoria
da distribuio de renda no pas. Embora o programa tenha um oramento de
pagamento de benefcios da ordem de 0,38% do PIB do Brasil, seu carter alta-
mente redistributivo e sua ampla cobertura (12,7 milhes de famlias e cerca de
um quarto da populao) garantem ao programa efeitos positivos em termos de
reduo da desigualdade observada no pas no perodo recente.
A anlise do perfl dos domiclios denotou que as famlias benefcirias tm
um menor nvel de acesso aos servios de utilidade pblica, como abastecimento
de gua, escoamento sanitrio e coleta de lixo, do que a mdia da populao brasi-
leira. Este resultado, se por um lado um indcio da boa focalizao do programa,
por outro lado, refora a necessidade de ampliao do acesso a esses servios que
so importantes para a qualidade de vida da populao. Ademais, nas reas rurais
o acesso mais precrio que nas zonas urbanas.
Embora as comparaes ao longo do tempo mostrem melhora do acesso
das famlias benefcirias ao longo do tempo, esse resultado est infuenciado
pela expanso do programa, sendo necessrio um estudo aprofundado para
isolar esse efeito.
Um dos efeitos mais importantes do programa diz respeito ao seu resultado
positivo sobre a renda das famlias benefcirias. Como mostrado, a renda mensal
mdia per capita das famlias benefcirias cresce de R$ 51,09, antes do benefcio,
para R$ 78,12 (acima da linha de extrema pobreza de R$ 70,00), depois do
benefcio. Portanto, trata-se de um incremento da ordem de 52,9%, que chega ao
patamar dos 60% nas regies Norte e Nordeste, onde o patamar de renda antes
do benefcio mais baixo.
(Continuao)
269
Uma das consequncias desse resultado que o PBF retirou da extrema
pobreza cerca de 4,3 milhes de famlias, com impactos muito signifcativos do
ponto de vista de reduo do hiato e da severidade da referida extrema pobreza.
Do ponto de vista do perfl das pessoas benefcirias do PBF, predominam
as mulheres (54,2%), de cor parda (65,3%) e aquelas na base da pirmide etria,
tendo em vista que mais da metade (55%) tm idade entre 0 e 19 anos e mais
de um quarto (26,5%) tm de 0 a 9 anos. Este dado denota que o Bolsa Fam-
lia tem um vis muito importante e positivo, do ponto de vista de favorecer o
investimento em capital humano das crianas de famlias pobres e, dessa forma,
colaborar para o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza.
A anlise do perfl dos responsveis legais mostrou que quase 80% deles
no chegam a ter ensino fundamental completo, fato que restringe a insero
no mercado laboral, em geral, a postos de trabalho de baixa qualidade, no setor
informal e com baixas remuneraes. Portanto, h uma tendncia estrutural
precariedade de insero dos responsveis legais no mercado de trabalho.
Esta situao difcil de ser revertida , mesmo considerando que cerca de dois
teros deles tenham idade entre 25 e 44 anos. Este ponto apresentado pelo
perfl deve ser considerado no debate sobre a evoluo futura do programa.
Ainda em relao evoluo do PBF, vrios outros pontos devem ser leva-
dos em considerao. A reduo da pobreza extrema que, sendo observada no
Brasil no perodo recente, decorre no apenas do desenvolvimento econmico
e social do pas, mas tambm do prprio programa deve implicar, no futuro,
possvel mudana de foco, da pobreza absoluta para a relativa ou para a ques-
to da desigualdade. Qualquer que seja o direcionamento futuro importante
ter em considerao os impactos positivos do Programa Bolsa Famlia sobre a
melhoria na distribuio de renda e nos investimentos em capital humano das
crianas de famlias pobres.
* Consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (SENARC/MDS).
CAPTULO 9
PRECARIEDADE LABORAL E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Alexandre R. Leichsenring
*
1 INTRODUO
1.1 Benecirios do Programa Bolsa Famlia no mercado formal de trabalho
A volatilidade da renda da populao pobre est, no mais das vezes, associada a
uma insero precria no mercado de trabalho. As bases de dados amostrais ora
disponveis, no entanto, no permitem fazer um acompanhamento de mais longo
prazo a respeito da insero dos mais pobres no mercado de trabalho como um
todo. As possibilidades de acompanhamento longitudinal, nesse caso, esto res-
tritas Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE), que faz o acompanhamento
longitudinal de trabalhadores e domiclios por um perodo relativamente curto.
Uma das possibilidades de avaliar a qualidade da insero da populao
pobre no mercado de trabalho dada pela investigao de sua participao no
mercado formal. Embora os pobres tendam a ter participao pequena no mer-
cado formal, este por defnio o mercado nos quais os vnculos tendem a ser
mais slidos e perenes, e no qual os trabalhadores contam com maior grau de
proteo social. Trata-se, portanto, de avaliar em que medida os mais pobres tm
acesso a esse mercado e qual o seu desempenho nele.
Para fazer essa avaliao, h registros administrativos bem estabelecidos,
especialmente a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), a principal base de
dados sobre emprego formal no pas. O cruzamento dessa base com o Cadastro
nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico/MDS) por sua
vez, o principal registro administrativo sobre as famlias pobres brasileiras per-
mite acompanhar o desempenho desse pblico no mercado de trabalho formal.
Neste trabalho, apresentamos os resultados de estudo sobre a insero da
populao do Cadnico do governo federal no mercado formal de trabalho,
realizado com base no cruzamento da base do Cadastro nico com a Rais dos
anos de 2004 a 2007. Esse cruzamento abordou, de um lado, alguns indicadores
gerais do mercado de trabalho para esse universo; e, de outro, buscou identifcar
a dinmica de entrada e sada dessas populaes no mercado formal de trabalho,
trabalho cumprido atravs da tcnica estatstica conhecida por anlise de sobre-
vivncia. A anlise dos indicadores de emprego feita sob duas perspectivas: a
geral e a espacial, na qual trazemos tona a distribuio dos indicadores pelo
territrio brasileiro.
2 BASES DE DADOS E METODOLOGIA
Para a anlise aqui realizada, empregaram-se as seguintes bases de dados:
Base do Cadnico de Pessoas de 31/12/2008;
Base Rais, anos-base 2004, 2005, 2006 e 2007;
Folha de Pagamento do PBF, de janeiro de 2009; e
Malha Municipal Digital do Brasil 2007, IBGE.
2.1 Procedimentos para a anlise dos indicadores gerais de emprego dentro
do universo Cadnico
Para a anlise dos indicadores gerais de emprego, o universo considerado na ela-
borao dos indicadores gerais de mercado de trabalho formado por indivduos
entre 16 e 64 anos (16 e 59 anos, se mulher),
1
inscritos no Cadnico em 31 de
dezembro de 2008, com vnculo registrado na Rais entre 2004 e 2007.
2

Para comparao de rendimentos de diferentes perodos, utilizou-se como
defator o INPC restrito, por ser o ndice de custo de vida da cesta de consumo
da populao de baixa renda.
Cerca de 51,4 milhes de pessoas com idade entre 16 e 64 anos ou 16 e
59, se mulher foram encontradas no Cadnico de dezembro de 2008. Dessas,
um nmero crescente mas defnitivamente pequeno possuiu vnculo formal
em pelo menos um ms do ano, como pode ser visto no grfco 1.
Pode-se concluir, de incio, que a participao desse pblico no ncleo mais
estruturado do mercado de trabalho muito reduzida. Resta avaliar, assim, se a
trajetria dos que conseguiram entrar no mercado formal estvel.
1. Foram excludos, portanto, os menores de 16 anos para os quais o vnculo formal de trabalho restrito e as
pessoas acima da idade mnima exigida para a aposentadoria por idade.
2. Como a unidade das bases da Rais so os vnculos trabalhistas, e no os indivduos, esses podem aparecer em
multiplicidade caso tenham mais de um emprego formal. Para efeito da caracterizao dos indivduos, consideramos
na anlise seu emprego principal, isto , o emprego que lhe confere maior remunerao mensal ou, no caso de dois
ou mais empregos com mesma remunerao, o emprego mais antigo.
Precariedade Laboral e o Programa Bolsa Famlia
273
GRFICO 1
Nmero de indivduos do Cadnico encontrados na Rais com vnculo em pelo me-
nos um ms do ano
6
5
4
3
2
1
0
2004
M
i
l
h
e
s
2005 2006 2007
Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS.
Elaborao prpria.
2.2 Procedimentos para a anlise espacial dos indicadores de emprego
dentro do universo Cadnico
A anlise espacial dos indicadores de emprego se ocupa da distribuio pelo terri-
trio brasileiro dos indicadores gerais de emprego selecionados e, assim sendo, se
vale das mesmas bases de dados descritas na subseo anterior.
Em um primeiro momento, apresentamos uma anlise dos dados agrega-
dos por municpio. Em seguida, fazemos uma anlise dos dados espaciais dos
indicadores de emprego com mapas ilustrando a distribuio dos indicadores
pelo territrio.
Os mapas so baseados em dados espacialmente interpolados. A interpola-
o uma tcnica para suavizao dos dados, que transforma um mapa original
com aspecto de mosaico em um mapa localmente mais homogneo, evidenciando
correlaes espaciais e heterogeneidades entre regies. A tcnica de interpolao
utilizada foi a Interpolao de Kriging.
2.3 Procedimentos para a anlise da dinmica de entrada e sada no merca-
do formal de trabalho
Para o estudo longitudinal sobre a dinmica de entrada e sada da populao do
Cadnico no mercado formal de trabalho, foram considerados os indivduos
com dez anos ou mais inscritos no cadastro, que tiveram emprego formal em pelo
menos um ms entre janeiro de 2004 e dezembro de 2007.
Modelos de anlise de sobrevivncia foram ajustados para tempos de
permanncia no emprego e tempos de permanncia fora do mercado formal
de trabalho (ou desemprego).
3
Da Rais, foram consideradas as variveis relacionadas aos tempos de perma-
nncia no mercado formal e fora dele e atividade econmica dos empregos: ms
de admisso, ms de desligamento, tempo de emprego, tempo de desemprego
e CNAE (dez dgitos) do empregador. Do Cadnico extraram-se informaes
sobre a situao cadastral das pessoas e domiclios e a sua caracterizao socio-
demogrfca: grau de instruo, cor, sexo, localizao do domiclio rural ou
urbano , regio, data de nascimento. A varivel binria que indica fazer parte
de famlia benefciria do Programa Bolsa Famlia (PBF) foi extrada da folha de
pagamento deste programa.
O cmputo das variveis tempo de emprego e tempo de desemprego levou
em conta a existncia de dados censurados. No caso do tempo de emprego, os
dados podem estar censurados direita , o que ocorre quando um indiv-
duo chega empregado em dezembro de 2007. Em outras palavras, sabemos que
esse indivduo fcou empregado por um tempo potencialmente maior do que o
coberto pelos dados disponveis, mas no temos acesso durao do vnculo.
4

No caso do tempo de desemprego, os dados podem estar censurados tanto
esquerda quanto direita. Se um indivduo estava desempregado em janeiro de
2004 ou em dezembro de 2007 , sabemos que o perodo de desemprego
potencialmente maior do que o registrado nos dados disponveis, mas no temos
acesso a essa informao.
5
So 6,45 milhes de indivduos com mais de 10 anos de idade que tiveram
rendimentos provenientes do mercado formal de trabalho em pelo menos um
ms entre janeiro de 2004 e dezembro de 2007, dos quais 750,1 mil estiveram
empregados durante todos os 48 meses do estudo. Dessa maneira, os tempos de
durao de emprego dizem respeito a 6,45 milhes de indivduos, mas tempos de
permanncia no desemprego fazem referncia a apenas 5,70 milhes de indiv-
duos (grfcos 2 e 3).
3. Tomaremos, neste trabalho, o termo desemprego como a ausncia de registro de emprego formal na Rais durante
um perodo especco. O indivduo sem emprego formal indicado na Rais ser chamado desempregado muito
embora ele possa ter alguma ocupao informal no perodo, ou formal no captada pela Rais. O termo, assim, ser
usado sempre entre aspas para que no pairem dvidas sobre o conceito.
4. O tempo de emprego no est censurado esquerda para os que estavam empregados em janeiro de 2004, j
que a Rais traz a informao sobre a data do incio do vnculo para aqueles que esto empregados.
5. Indivduos que mudam de emprego sem intervalo de tempo (isso , que esto vinculados a um estabelecimento em
um ms e a outro estabelecimento no ms seguinte) no so considerados desempregados.
275
GRFICO 2
Status dos tempos de emprego
(Em %)
No censurado
Censurado direita
31
69
Elaborao prpria.
GRFICO 3
Status dos tempos de desemprego
(Em %)
No censurado
Censurado esquerda
Censurado direita
72 10
18
Elaborao prpria.
2.4 O modelo de anlise de sobrevivncia
O modelo de anlise de sobrevivncia visa investigar tempos at a ocorrncia
de um determinado evento aqui, a admisso de um indivduo no mercado de
trabalho formal ou seu desligamento.
As principais quantidades estudadas so a funo de sobrevivncia e a funo
hazard. A primeira descreve a distribuio dos tempos at a ocorrncia do evento
(desligamento ou admisso), e a segunda se refere a um potencial instantneo da
ocorrncia do evento dado sobrevivncia at um tempo arbitrrio t, isto , dado
que o indivduo no foi desligado (ou admitido) at o tempo t.
Do ponto de vista matemtico, essas quantidades podem ser defnidas da
seguinte maneira. Seja T o tempo at a ocorrncia do evento (desligamento
ou admisso). Ento, para um dado tempo t a funo de sobrevivncia S(t) a
probabilidade de que o tempo at a ocorrncia do evento seja maior ou igual
a t, ou seja,
.
Desta maneira, S(t) descreve a probabilidade de que o emprego (ou o
desemprego) dure mais tempo do que t.
A funo hazard, h(t), tem uma defnio matemtica um pouco
menos intuitiva:
h(t) descreve a taxa condicional de ocorrncia de evento em um determi-
nado instante de tempo t dado sobrevivncia at imediatamente antes do tempo t.
Tendo em vista as quantidades defnidas, os trs objetivos bsicos da anlise
de sobrevivncia so: i) estimar e interpretar as funes de sobrevivncia e hazard;
ii) comparar as funes de sobrevivncia e hazard; e iii) investigar a relao entre
variveis explicativas e tempo de sobrevivncia.
2.4.1 O modelo de Cox
O ponto iii) acima pretende responder pergunta chave: que fatores esto asso-
ciados ao tempo de permanncia no emprego e no desemprego?
Esse ponto cumprido por meio do Modelo de taxas proporcionais de Cox,
que relaciona matematicamente a taxa de ocorrncia do evento com um conjunto
de variveis explicativas (no nosso caso, as variveis de caracterizao sociodemo-
grfca). Por esse modelo so estimados parmetros que indicam a contribuio que
cada varivel explicativa d para o tempo de durao do emprego (desemprego).
277
Convm observar que o modelo de anlise de sobrevivncia prefervel ao
modelo de regresso logstica quando se tem tempos de sobrevivncia e dados
censurados. Os modelos de regresso de Cox utilizados na anlise de sobrevivn-
cia usam mais informaes tempos de sobrevivncia do que os modelos de
regresso logstica, que consideram respostas do tipo (0,1) e ignoram tempos de
sobrevivncia e censura.
A expresso matemtica do modelo de Cox dada por:
onde o vetor de variveis explicativas.
A frmula diz que a funo hazard depende de t e X e composta de
dois fatores:
Uma funo base h
0
(t), que depende de t mas no depende das variveis
explicativas X
i
; e
Uma exponencial, que depende apenas das variveis explicativas X
i
,
ponderadas pelos respectivos parmetros
i
.
Alm disso, a nica suposio assumida pelo modelo a de que, para
toda confgurao das variveis explicativas, as taxas, isto , as funes hazard,
so proporcionais.
6
3 INDICADORES GERAIS DE EMPREGO NA POPULAO CADNICO
De maneira geral, o que se verifcou foi uma melhora gradual e monotnica dos
indicadores de emprego formal para os inscritos no Cadnico ao longo do qua-
drinio 2003-2007. O estoque de empregos em dezembro de cada ano para esse
grupo subiu ano a ano, partindo de 2,02 milhes em 2003 at alcanar 3,17
milhes em 2007 (grfco 4). Entre dezembro de 2003 e dezembro de 2007, o
aumento no nmero de ocupados foi de 57,2%, o que representa um aumento
anual mdio de 12,0%.
6. Isso pode ser traduzido como a suposio de que as taxas de desligamento e de admisso ao longo do tempo
so iguais em sua forma. Se para uma dada congurao das variveis explicativas essa taxa sobe em um determinado
ms, ento ela sobe para qualquer congurao.
GRFICO 4
Nmero de empregados em 31 de dezembro
2,02
2,31
2,43
2,80
3,17
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,0
0,5
2003
M
i
l
h
e
s
2004 2005 2007 2006
Elaborao prpria.
De maneira anloga, a remunerao mdia mensal real em 2004 foi de R$
555,7, alcanando R$ 671,1 em 2007 (ver grfco 5). O aumento mdio real
anual foi de 6,5%.
GRFICO 5
Evoluo da remunerao mdia real
555,7
700
650
600
550
500
450
400
587,0
623,0
671,1
2004 2005 2007 2006
(
R
$
)
Elaborao prpria.
279
A futuao do emprego ao longo do ano para os inscritos no Cadnico
foi marcada pela sazonalidade tpica do mercado formal de trabalho: as admis-
ses aumentam entre janeiro e maio, caindo a partir da; os desligamentos
sobem ms a ms, atingindo o pico em dezembro. Como consequncia, o
saldo tende a ser negativo nos ltimos meses do ano (especialmente em dezem-
bro) o que no impede a existncia de saldos positivos anuais (grfco 6).
GRFICO 6
Evoluo do saldo do emprego ms a ms
1.800
1.500
M
i
l
h
e
s
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
M
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.
N
o
v
.
0
-200
Saldo acumulado
Saldo do ms
Elaborao prpria.
Uma possibilidade de avaliao do quanto a pobreza pode afetar o desempe-
nho no mercado de trabalho formal fazer a distino, nos inscritos no Cadnico,
entre benefcirios e no benefcirios. Embora todos estejam dentro da linha
de pobreza adotada pelo cadastro at meio salrio mnimo de renda familiar
per capita , os benefcirios necessitam ter renda substantivamente inferior aos
limites adotados pelo cadastro de, no mximo, R$ 140 per capita. Ser benefci-
rio, portanto, pode ser entendido como uma proxy da fragilidade econmica de
trabalhadores e famlias.
Percebe-se, no grfco 7, que os benefcirios do PBF formam um grupo
menos numeroso que o de no benefcirios. Pode-se dizer, entretanto, que apesar
do comportamento anmalo observado no grupo dos benefcirios em 2005, os
dois grupos observaram aumento no nmero de trabalhadores ocupando postos
de trabalho formais no perodo avaliado.
GRFICO 7
Evoluo do estoque ano a ano (31 de dezembro) x benecirios PBF
2,0
1,5
1,0
No PBF PBF
0,0
0,5
M
i
l
h
e
s
2003 2004 2005 2007 2006
Elaborao prpria.
O grupo dos benefcirios, entretanto, parece possuir uma insero mais
frgil no mercado de trabalho formal, quando comparado ao dos no benef-
cirios. Isso pode ser visto na taxa de rotatividade
7
observada no perodo para
os dois grupos: elas apresentam o mesmo padro senoidal, mas a rotatividade
entre benefcirios uniformemente mais elevada em todo o perodo (grfco
8), o que parece apontar para uma insero mais precria desse grupo no
mercado de trabalho formal. Essa hiptese poder ser avaliada a partir da
anlise de sobrevivncia.
7. A taxa de rotatividade mensal obtida utilizando o menor valor entre o total de admisses e desligamentos sobre
o total de empregos no 1
o
dia do ms. Para referncia taxa de rotatividade, consultar Registros Administrativos: Rais
e CAGED. Braslia: MTE, SPPE/DES/CGET, 2000. 17p.
281
GRFICO 8
Rotatividade PBF x no PBF
No PBF PBF
3
2
7
6
5
4
0
1
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5
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0
7
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J
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M
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.
S
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t
.
N
o
v
.
(
%
)
Elaborao prpria.
4 ANLISE ESPACIAL DOS INDICADORES GERAIS DE EMPREGO
4.1 Anlise por municpio
Em linhas gerais se constata que a populao do Cadastro nico tem uma inser-
o no mercado formal de trabalho homogeneamente precria por todo o terri-
trio brasileiro.
Nos grfcos 9 a 11, mostramos box-plots e curvas de densidade estimadas
8

para cada um dos indicadores.
A proporo de indivduos do Cadnico com emprego formal no muito
diversa entre os municpios. Em qualquer ano, 75% dos municpios tm propor-
o de empregados formais inferior a 7% e os municpios com maior proporo
de empregados tm menos do que 15% da populao Cadnico no mercado
formal de trabalho (grfco 9). Vale observar que a proporo mdia salta de
4,3%, em 2004, para 5,8%, em 2007.
8. Nos box-plots o nvel superior da caixa representa o terceiro quartil e o inferior, o primeiro quartil dos dados. Dentro
da caixa esto, portanto, 50% dos dados. O trao no interior da caixa marca a mediana e segmentos de reta partem
da caixa at os valores mximo e mnimo que no sejam valores discrepantes (ouliers). As densidades so curvas que
em cada ponto so proporcionais ao nmero de observaes prximas a esse ponto. So estimadas a partir dos dados.
GRFICO 9
Distribuio da proporo da populao Cadnico com emprego formal
1
5
2004
2005
2006
2007
2004 2005 2006 2007 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0
1
0
D
e
n
s
i
d
a
d
e
5
0
0
.
1
5
0
.
2
0
0
.
1
0
0
.
0
5
0
.
0
0
Elaborao prpria.
O indicador que apresenta maior desigualdade entre os municpios a
variao do estoque de emprego. Observe nas curvas de densidade estimadas
mostradas no grfco 10 que esse indicador varia entre -50% (-0,5) e mais 100%
(+1,0). Essa grande variabilidade em parte pode ser explicada pelo fato de que em
municpios com poucos indivduos empregados no mercado formal, o ingresso
ou a sada de poucos indivduos pode implicar grande variao nesse indicador.
A evoluo da variao do emprego ao longo do quadrinio bastante positiva
para a grande maioria dos municpios. Em todos os anos, a mdia da variao do
nmero de empregos na populao Cadnico por municpio foi superior a 16%,
atingindo 19,2% em 2007. Nesse ano, metade dos municpios teve aumento superior
a 14% no nmero de empregos formais na populao Cadnico. Em 2007, 84%
dos municpios tiveram variao positiva no nmero de empregos formais, contra
75% em 2004. Vale notar que esses 84% continham 91% da populao Cadnico.
GRFICO 10
Distribuio da variao do estoque de emprego
-0.5 0.0 0.5 1.0
1
.
5
1
.
0
2
.
0
2
.
5
3
.
0
0
.
5
0
.
0
2004
2005
2006
2007 D
e
n
s
i
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d
e
1
.
0
0
.
5
0
.
0
-
0
.
5
2004 2005 2006 2007
Elaborao prpria.
283
Chama ateno ainda um comportamento peculiar da variao do estoque
de emprego ano a ano. Enquanto os outros indicadores avaliados apresentaram
alta correlao entre anos consecutivos, a variao do emprego durante um ano
em um municpio est muito pouco correlacionada com a sua variao no
ano seguinte ou nos seguintes. Isso implica que, se em dado ano um municpio
teve crescimento alto do emprego, no se pode dizer que em decorrncia disso o
crescimento no prximo ano tambm dever ser alto. Embora possa acontecer,
esse dado no dever ser atribudo ao fato de que no ano anterior o crescimento
foi alto. O grfco 11 ilustra esse fato. As linhas vermelhas representam retas de
regresso estimadas para os dados. Os valores so os coefcientes de correlao
entre cada par de anos.
GRFICO 11
Grcos de disperso e matriz de correlao para a variao do emprego ano a ano
2004
2005
-1.0 1.0
-0.5 1.0 -0.5 1.0
-
0
.
5
1
.
0
-
1
.
0
1
.
0
-
1
.
0
1
.
0
2006
2007
-0.021 0.12 0.10
0.09 0.094
0.093
Elaborao prpria.
A remunerao mdia em valores de 2007 tambm se eleva de
maneira substancial ano a ano. O grfico 12 revela um deslocamento das
remuneraes para cima. A mdia das remuneraes mdias nos municpios
era de R$ 463,00 em 2004, subiu para R$ 482,00 em 2005, para R$ 512,00
em 2006 e atingiu R$ 544,00 em 2007. O aumento real de 17,5% em trs
anos. Alm disso, pode-se inferir uma pequena diminuio na disperso des-
ses valores, constatada pela reduo verificada do desvio padro dos dados,
de 130,1 em 2004 para 121,8 em 2007. Isso indica municpios mais homo-
gneos quanto aos valores mdios recebidos pelos seus empregados formais.
Em 2007, 50% dos municpios tinham remunerao mdia entre R$ 462,00
e R$ 600,00.
GRFICO 12
Distribuio da remunerao mdia
1500 1000 500 0
0
.
0
0
1
0
.
0
0
2
0
.
0
0
3
0
.
0
0
4
0
.
0
0
5
0
.
0
0
0
D
e
n
s
i
d
a
d
e
2004
2005
2006
2007
1
5
0
0
1
0
0
0
5
0
0
0
2004 2005 2006 2007
Elaborao prpria.
No que se refere rotatividade no emprego, os dados indicam municpios
altamente heterogneos entre si (grfco 13). Nota-se muito pouca alterao no
quadro geral da rotatividade dos municpios ao longo do quadrinio.
GRFICO 13
Distribuio da rotatividade
0.0 0.5 1.0 2.0 2.5 3.0 1.5
0
.
0
0
.
5
1
.
0
1
.
5
0
.
0
0
.
5
1
.
0
1
.
5
D
e
n
s
i
d
a
d
e
2004
2005
2006
2007
2004 2005 2006 2007
Elaborao prpria.
4.2 Anlise territorial
Nesta seo apresentamos os mapas temticos. A exemplo do que ocorre na
anlise por municpio, pelos mapas tambm possvel identifcar uma melhora
constante dos indicadores do mercado formal de trabalho no quadrinio de 2004
a 2007. Adicionalmente, os mapas possibilitam enxergar correlaes espaciais
marcantes e regies do pas com perfs distintos.
A partir da perspectiva territorial, identifcamos basicamente dois grupos
homogneos internamente e heterogneos entre si. De um lado, temos os estados
do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, e, de outro, encontramos o Norte e o Nordeste.
Como era de se esperar, no primeiro grupo verifcamos os melhores ndices de
285
emprego, sobretudo quando fazemos a anlise transversal no tempo. Pela perspec-
tiva longitudinal, entretanto, percebemos que, para a maioria dos indicadores, a
evoluo se deu de maneira mais acentuada no Norte e Nordeste.
No primeiro grupo (Sul, Sudeste e Centro-Oeste), vemos que os melho-
res ndices do mercado formal de trabalho se verifcam ao redor das capitais e,
alm disso, percebe-se que o estado de So Paulo apresenta os melhores ndices.
Na regio Norte, percebemos que os piores ndices se encontram ao longo da
bacia do rio Amazonas, enquanto os piores ndices do Nordeste se encontram
em seu interior. Vale notar que os ndices da regio Norte so, de maneira geral,
ligeiramente melhores do que os verifcados na regio Nordeste.
Entre os ncleos com pior desempenho nas regies Norte e Nordeste e
aqueles com melhor desempenho nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste veri-
fcamos uma grande fronteira de transio onde os ndices se encontram a meio
termo entre os ndices de uma regio e de outra. Esse tipo de padro de correlao
espacial se revela em quase todos os indicadores.
No mapa 1, vemos que a proporo do universo de indivduos inscritos
no Cadnico com emprego formal cresceu por todo o pas ao longo de todo o
perodo 2004 2007.
Como antecipado pela anlise por municpio, a variao do estoque de
empregos demonstra um padro distinto de correlao temporal, baixa entre
anos subsequentes. Com a anlise territorial podemos observar que tambm na
dimenso espacial as correlaes so mais baixas e menos evidentes (mapa 2).
Os ncleos regionais com variaes mais positivas no estoque de empregos so
menores e esto mais espalhados pelo territrio podemos dizer que h menos
coeso do territrio sob o ponto de vista do crescimento do emprego.
Por outro lado, em que pese o fato de que as correlaes espaciais so baixas, temos
que os ncleos com as maiores variaes positivas no estoque de empregos so mais
numerosos nas regies Norte e Nordeste, principalmente nos trs primeiros anos da srie.
No que diz respeito ao valor da remunerao mdia do trabalho em cada
municpio, vemos uma evoluo constante ao longo do quadrinio e por todo
o territrio (ver mapa 3). Os destaques fcam por conta dos salrios relativa-
mente mais altos verifcados de maneira quase que generalizada no Centro-Oeste,
embora se verifquem salrios comparveis em outros ncleos. Devemos registrar
tambm que nas regies Norte e Nordeste se observa um crescimento mais acen-
tuado do valor mdio dos salrios ao longo dos quatro anos.
Os dados de rotatividade do emprego, por outro lado, revelam um territrio
bastante contrastado e pouca mudana no decorrer do perodo (mapa 4). Enquanto
um ncleo entre So Paulo e Minas Gerais e outro em uma faixa entre o Mato
Grosso e o sul do Par apresentam municpios onde a rotatividade est, em geral,
em um patamar superior a 80%, na regio composta pela bacia do Amazonas e pelo
Nordeste prevalecem ndices de rotatividade inferiores a 30%. Em ncleos extensos
no interior dessas regies, a rotatividade preponderante menor que 10%.
MAPA 1
Proporo da populao Cadnico com emprego formal
Proporo da populao em idade ativa inscrita no Cadastro nico (de dezembro de 2008) com emprego formal
Elaborao prpria.
287
MAPA 2
Variao do estoque de emprego
Variao do estoque de empregos formais de indivduos do Cadastro nico (de dezembro de 2008) saldo
proporcional de janeiro a dezembro
Elaborao prpria.
MAPA 3
Remunerao mdia
Mdia para o municpio da remunerao mdia mensal dos indivduos com emprego formal inscritos no Ca-
dastro nico (de dezembro de 2008)
Elaborao prpria.
289
MAPA 4
Rotatividade
Rotatividade anual do emprego entre indivduos com emprego formal inscritos no Cadastro nico
(de dezembro de 2008)
Elaborao prpria.
5 TEMPO DE DURAO NO EMPREGO E NO DESEMPREGO
5.1Curvas de sobrevivncia empricas
As funes (ou curvas) de sobrevivncia empricas foram estimadas a partir dos
dados, descrevendo a proporo estimada de indivduos cujo emprego ou
desemprego durou pelo menos at esse instante t. A curva de sobrevivncia
no emprego no ms seis, por exemplo, d a proporo de indivduos que perma-
neceram pelo menos seis meses empregados no mercado formal.
Como caso particular, as curvas de sobrevivncia oferecem uma maneira fcil
de obter grafcamente a mediana dos tempos de permanncia no emprego e no
desemprego: no instante em que a curva de sobrevivncia cruza a linha dos 50%,
temos que metade dos tempos menor do que esse instante e metade dos tempos
maior do que esse instante. A ttulo de exemplo, observe que para os dados de
todos os indivduos (grfco 14), a curva de sobrevivncia de emprego cruza os
50% prximo ao ms 18. A mediana dos tempos de emprego , ento, de aproxi-
madamente 18 meses. Deve-se observar que a curva de sobrevivncia dos tempos
de desemprego no cruza os 50% at o 48
o
ms. Isso signifca que a mediana dos
tempos de desemprego maior do que 48 meses. Mais do que isso, mais do que
70% dos indivduos permaneceram pelo menos 48 meses no desemprego.
GRFICO 14
Curvas de sobrevivncia (todos os casos)
Emprego Desemprego
Tempo (em meses)
0 6 12 18 24 30 36 42 48
100
90
70
80
60
50
40
30
20
10
0
(
%
)
Elaborao prpria.
291
Pode-se, novamente, fazer a distino, no grupo dos inscritos no Cadnico,
com alguma passagem no mercado formal, entre os benefcirios e no bene-
fcirios do PBF, como medida do impacto que a pobreza pode trazer sobre a
permanncia no emprego e no desemprego.
O grfco 15 revela que a curva de sobrevivncia de emprego de benefcirios
PBF est bem abaixo da curva para no benefcirios, o oposto ocorrendo quando se
consideram as curvas de desemprego. Tomando a mediana como um valor tpico,
podemos dizer que o tempo de permanncia no emprego de um benefcirio (11,3
meses) tipicamente metade do tempo de permanncia no emprego de um no
benefcirio (22,8 meses). Alm disso, os tempos de permanncia no desemprego
de benefcirios so tipicamente maiores do que os tempos de permanncia no
desemprego de no benefcirios.
Pode-se dizer, portanto, que a insero dos benefcirios do PBF no mer-
cado formal, quando existe, bastante precria: menos de um ano depois da
contratao, metade dos benefcirios desligada 30% perdero seus empregos
em menos de seis meses; fora do mercado de trabalho, menos de 25% deles so
recontratados nos quatro anos seguintes.
GRFICO 15
Curvas de sobrevivncia no Cadastro nico: no benecirios x benecirios
Emprego Beneficirio PBF Desemprego Beneficirio PBF
Tempo (em meses)
Emprego No beneficirio Desemprego No beneficirio
0 6 12 18 24 30 36 42 48
100
90
70
80
60
50
40
30
20
10
0
(
%
)
Elaborao prpria.
5.2 Taxas de desligamento e admisso
A anlise do tempo de durao do emprego sob a tica da evoluo das taxas de
desligamento e admisso ao longo do tempo traz novas informaes sobre a din-
mica de entrada e sada do mercado formal de trabalho. A seguir apresentamos
as funes hazard, que no descrevem outra coisa seno a evoluo das taxas de
desligamento e admisso ao longo do tempo.
No grfco 16, apresentamos a evoluo das taxas de desligamento e admis-
so para o conjunto total de dados. As taxas de desligamento so mais altas do
que as taxas de admisso em todo o perodo, o que no signifca que o nmero de
empregados est caindo, pois o saldo depende do nmero de indivduos em cada
condio. possvel haver estabilidade ou at mesmo crescimento do nmero
de empregados se a massa desempregada for sufcientemente maior do que a
empregada no mercado formal.
Por outro lado, percebemos que o comportamento relativo das curvas das
taxas de emprego e desemprego semelhante, sobretudo depois dos primeiros
seis meses. Elas so crescentes nos primeiros seis meses, quando atingem seu
auge, e depois passam a cair. Durante o primeiro semestre, percebemos que o
pico da taxa de desligamento se d ao fnal do terceiro ms, enquanto o pico da
taxa de admisso se d aps os seis meses de desemprego.
GRFICO 16
Taxas de desligamento e admisso populao do Cadnico
0,10
0,09
0,07
0,08
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
0 6 12 18 24 30 36 42 48
Demisso Admisso
Tempo (em meses)
Elaborao prpria.
293
No grfico 17, verifica-se que as taxas de desligamento para bene-
ficirios PBF so homogeneamente maiores ao longo de todo o perodo
e, analogamente, as taxas de admisso para beneficirios PBF so homo-
geneamente menores ao longo do tempo, embora a partir do 24
o
ms as
taxas de admisso se equiparem. Em outras palavras, embora estejamos aqui
acompanhando um pblico pobre, com perfil de renda familiar de at meio
salrio mnimo per capita, os beneficirios (com renda familiar de at R$
140,00 per capita) apresentam maiores taxas de desligamento e menores
taxas de admisso.
GRFICO 17
Taxas de desligamento e admisso x PBF
Demisso Beneficirio PBF Admisso Beneficirio PBF
Tempo (em meses)
Demisso No Admisso No beneficirio
0 6 12 18 24 30 36 42 48
0,10
0,09
0,07
0,08
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
Elaborao prpria.
5.3 Ajuste do modelo de Cox
A anlise at aqui feita considerou apenas as diferenas existentes entre os
benefcirios e os demais membros do Cadastro nico no que diz respeito s
trajetrias no mercado de trabalho formal. Outras variveis como a regio
geogrfca em que essas pessoas se encontram; o sexo; a raa; a localidade
(urbana/rural); a escolaridade; a idade; e o ramo de atividade certamente tm
impacto sobre essa trajetria. Caso os benefcirios difram marcadamente dos
no benefcirios em algumas dessas variveis, as diferenas at aqui apontadas
entre benefcirios e no benefcirios podem decorrer de outras variveis
que no o fato de estar no grupo de benefcirios. preciso medir o impacto
decorrente de cada uma delas de maneira isolada.
Neste tpico, apresentamos os resultados dos modelos de regresso de
Cox ajustados para tempo de emprego e tempo de desemprego. Foram ajustados
um modelo para as taxas de desligamento e outro para as taxas de admisso.
Cada parmetro estimado est associado a uma varivel explicativa e seu valor
representa, ceteris paribus, a contribuio que essa varivel d para o aumento ou
diminuio da taxa de ocorrncia do evento (desligamento ou admisso). Assim,
os parmetros indicam o efeito isolado de uma caracterstica especfca na taxa de
desligamento (ou admisso).
Nas tabelas 1 e 2, apresentamos, respectivamente, os parmetros estimados
para tempo de emprego e tempo de desemprego. Na coluna Variao da taxa de
desligamento (admisso), destacamos em vermelho as variveis que mais contribuem
para a diminuio da queda da taxa de desligamento (admisso) e, em preto, as
variveis que mais contribuem para o aumento da taxa de desligamento (admisso).
TABELA 1
Parmetros estimados do modelo de regresso de Cox para tempo de emprego
Variveis Sig. Exp() Variao da taxa de desligamento
Regio ref.: Sudeste
Norte ,044 ,000 1,045 4%
Nordeste -,105 ,000 ,901 -10%
Sul ,078 ,000 1,081 8%
Centro-Oeste ,015 ,000 1,016 2%
Sexo ref.: masculino
Feminino ,157 ,000 1,170 17%
Raa ref.: branca
Negra ,021 ,000 1,021 2%
Parda ,029 ,000 1,030 3%
Amarela ,035 ,000 1,035 4%
Indgena ,232 ,000 1,261 26%
Localidade ref.: urbana
Rural -,107 ,000 ,899 -10%
PBF ref.: no benecirio
Benecirio ,347 ,000 1,415 42%
Grau de instruo ref.: analfabeto
At fundamental -,061 ,000 ,940 -6%
At mdio -,046 ,000 ,955 -5%
(Continua)
295
Superior -,218 ,000 ,804 -20%
Porte ref.: metrpole
Pequeno I ,167 ,000 1,181 18%
Pequeno II ,175 ,000 1,191 19%
Mdio I ,132 ,000 1,141 14%
Mdio II ,116 ,000 1,123 12%
Grande I ,043 ,000 1,044 4%
Faixa etria - ref.: 21 a 40 anos
10 a 20 anos ,160 ,000 1,173 17%
41 a 60 anos -,396 ,000 ,673 -33%
Mais de 60 anos -,435 ,000 ,647 -35%
CNAE ref.: ind. transformao
Agricultura, pecuria, silvicultura, explorao orestal ,442 ,000 1,556 56%
Construo ,739 ,000 2,093 109%
Comrcio, reparao de automotores, objetos e domsticos ,061 ,000 1,063 6%
Alojamento e alimentao ,155 ,000 1,167 17%
Atividades imobilirias, aluguis e servios a empresas ,135 ,000 1,144 14%
Administrao pblica, defesa e seguridade social -1,268 ,000 ,281 -72%
Outras atividades -,248 ,000 ,780 -22%
Elaborao prpria.
Na tabela 1, notamos que vrias variveis exercem infuncia na taxa de
desligamento. Entretanto, algumas categorias das variveis explicativas chamam
mais ateno pela dimenso do efeito provocado na taxa de admisso. Sobre-
tudo o tipo de atividade econmica, ser ou no benefcirio PBF e a faixa etria.
Comentaremos mais profundamente essa questo adiante.
Na regio Nordeste, notamos uma taxa de desligamento 10% menor do que
a taxa de desligamento da regio Sudeste. Por outro lado, a taxa de desligamento
na regio Sul 8% maior do que a taxa na regio Sudeste. As taxas da regio
Norte e Centro-Oeste se assemelham s taxas da regio Sudeste.
Quanto ao sexo, percebemos que os homens, tudo o mais mantido
constante, tm tempo de durao no emprego formal maior do que as
mulheres, uma vez que as taxas de desligamento de mulheres so 17% maio-
res do que as de homens.
No que se refere raa, o efeito mais substantivo devido raa indgena,
extrato no qual as taxas de desligamento so 26% superiores s taxas de desliga-
mento de indivduos da raa branca.
(Continuao)
Na localidade rural, as taxas de desligamento so 10% menores do
que as taxas de desligamento de indivduos de localidades urbanas com as
mesmas caractersticas.
Como havamos mencionado, para indivduos benefcirios PBF, as taxas de
desligamento so 42% maiores do que as taxas de desligamento de no benefci-
rios, tudo o mais permanecendo constante.
Com relao ao grau de instruo, quando o indivduo tem formao de
nvel superior suas taxas de desligamento so 20% menores se comparadas s de
indivduos analfabetos. Nveis mdio e fundamental produzem efeitos menores
na taxa.
Os parmetros ajustados para o porte do municpio indicam que, compa-
rado com as taxas de metrpoles, mantido tudo o mais constante, o efeito nos
municpios pequenos aumentar a taxa de desligamento 18%, pequeno I, e
19%, pequeno II , enquanto nos municpios mdios o aumento de 14% para
mdio I e de 12% para mdio II.
A faixa etria tambm infuencia as taxas de desligamento em um sentido
que pode ser generalizado da seguinte forma: mantido tudo o mais constante,
quanto maior a idade, menor a taxa de desligamento o que signifcaria estabili-
dade maior para idades maiores.
Finalmente, as taxas de desligamento so bastante distinguveis pela ativi-
dade econmica do trabalhador. Exemplo mais retumbante, quando a atividade
econmica a construo civil, mantido tudo o mais constante, a taxa de des-
ligamento 109% maior do que a taxa de desligamento de um trabalhador da
indstria de transformao (categoria de referncia). Por outro lado, na adminis-
trao pblica, a taxa de desligamento 72% menor do que a taxa de desliga-
mento de um indivduo da indstria de transformao (categoria de referncia).
Em seguida, temos altas taxas de desligamento na agricultura, silvicultura etc.
56% maior do que na indstria de transformao , alojamento e alimentao
e atividades imobilirias +17% e +14%, respectivamente. Na categoria outras
atividades em que encontramos educao, eletricidade, gs e gua, indstrias
extrativistas, intermediao fnanceira, seguros etc., organismos internacionais,
pesca, sade e servios sociais, servios domsticos, transporte, armazenagem e
comunicaes as taxas de desligamento tambm so menores (-22%).
A tabela 2 mostra o ajuste do modelo para a taxa de admisso no mercado
formal. Vemos que nas regies Norte e Nordeste as taxas de admisso so, respec-
tivamente, 32% e 22% menores do que as taxas de admisso da regio, quando
tudo o mais mantido constante. E no outro sentido, a taxa de admisso na
regio Sul 27% maior do que na Nordeste.
297
TABELA 2
Parmetros estimados do modelo de regresso de Cox para tempo de desemprego
Variveis Sig. Exp() Variao da taxa de admisso
Regio ref.: Sudeste
Norte -,387 ,000 ,679 -32%
Nordeste -,249 ,000 ,780 -22%
Sul ,236 ,000 1,267 27%
Centro-Oeste -,046 ,000 ,955 -4%
Sexo ef.: masculino
Feminino -,725 ,000 ,484 -52%
Raa ref.: branca
Negra -,038 ,000 ,962 -4%
Parda -,072 ,000 ,931 -7%
Amarela -,056 ,005 ,945 -5%
Indgena -,075 ,000 ,928 -7%
Localidade ref.: urbana
Benecirio -,315 ,000 ,730 -27%
Grau de instruo ref.: analfabeto
At fundamental ,000 ,928 1,000 0%
At mdio -,070 ,000 ,933 -7%
Superior ,226 ,000 1,253 25%
Porte ref.: metrpole
Pequeno I -,167 ,000 ,847 -15%
Pequeno II -,051 ,000 ,950 -5%
Mdio I ,034 ,000 1,035 3%
Mdio II ,020 ,000 1,020 2%
Grande I ,037 ,000 1,038 4%
Faixa etria ref.: 21 a 40 anos
10 a 20 anos -5,452 ,000 ,004 -100%
41 a 60 anos ,210 ,000 1,234 23%
Mais de 60 anos -,589 ,000 ,555 -44%
Elaborao prpria.
No que se refere ao sexo do indivduo, mantido tudo o mais constante,
as taxas de admisso de mulheres so 52% menores do que as dos homens,
evidenciando uma difculdade maior de insero das mulheres no mercado de
trabalho formal.
Tambm provocam um efeito de diminuio das taxas de admisso a
localidade rural (-26%) e ser benefcirio PBF (-27%), demonstrando que indi-
vduos com essa caracterizao tm maior difculdade de insero no mercado
formal de trabalho.
Com relao ao grau de instruo, vemos uma substantiva distino de indi-
vduos com nvel superior que tm taxas de admisso 25% maiores do que as de
analfabetos. Considerando indivduos que cursaram at o nvel mdio, h uma
diminuio de 7% nas taxas de admisso, o que evidencia ainda mais o efeito da
educao superior no ingresso no mercado formal de trabalho.
No quesito porte do municpio, vemos que as cidades de porte pequeno I
so as que demonstram as menores taxas de admisso, 15% menores do que nas
metrpoles. As taxas de admisso nas cidades de portes pequeno II a grande I no
se diferenciam substancialmente das taxas nas metrpoles.
Pelos parmetros para faixa etria no modelo, vemos uma difculdade de
insero de indivduos mais novos (10 a 20 anos), com taxas de admisso quase
nulas, e de indivduos da faixa de maior idade, com taxas 44% menores do que
as dos indivduos da faixa de 21 a 40 anos. J os indivduos de 41 a 60 anos so
os que apresentam maior velocidade de ingresso as taxas nessa faixa so 23%
maiores do que na faixa de referncia (21 a 40).
Pode-se concluir, portanto, que mesmo a anlise multivariada realizada por
meio do modelo de Cox aponta para efeitos robustos decorrentes de o trabalhador
ser ou no benefcirio do PBF sobre as suas taxas de desligamento e de admisso,
controlado o efeito de outras variveis potencialmente relevantes. Ceteris paribus,
ser benefcirio do PBF est associado a altas taxas de desligamento e baixas taxas
de admisso no mercado formal de trabalho quando comparado realidade dos
trabalhadores pobres inscritos no Cadnico, mas no benefcirios do programa.
importante ressaltar que o modelo estatstico no estabelece relao de causali-
dade nessa situao.
As implicaes para a gesto de programas de transferncia de renda para
os mais pobres parecem ser relativamente claras. Sabemos que as trajetrias dos
trabalhadores no mercado de trabalho formal tendem a ser tanto mais instveis
quanto mais pobres so os trabalhadores; que o tempo desses trabalhadores
nesse mercado tende a ser curto e que, uma vez desligados, eles tm grandes
difculdades para retornar formalidade; e que, como consequncia, as varia-
es de rendimento tambm tendem a ser grandes. Tudo isso continua ocor-
rendo, mesmo em um cenrio econmico favorvel, marcado pelo aumento
de participao dos mais pobres no mercado formal de trabalho. Parece haver,
assim, necessidade de incorporar alguma medida de variao de renda, tanto na
admisso quanto na manuteno de benefcirios de programas de transferncia
299
voltados para os mais pobres. A existncia de rendimentos provenientes do mer-
cado formal de trabalho em um determinado ponto do tempo no garantia de
um fuxo estvel de renda: nesse grupo, a regra antes a oposta.
6 CONCLUSO
Esse estudo no pretende testar hipteses; a ideia , alternativamente, fornecer
um panorama geral da participao da populao do Cadnico no mercado for-
mal de trabalho. Apesar disso, devemos apontar algumas concluses.
No quadrinio 2004-2007, no s cresceu signifcativamente o contingente
da populao do Cadnico no mercado formal de trabalho, como houve melhora
sensvel dos valores das remuneraes recebidas nesse empregos. Embora essas
melhoras tenham ocorrido de maneira generalizada nessa populao, do ponto
de vista espacial, nas regies norte e nordeste elas se deram de maneira aparente-
mente mais acentuada.
Este estudo no foi desenhado para determinar o impacto do Bolsa Famlia
no mercado formal de trabalho. Entretanto, algumas conjecturas se apresentaram
nesse trabalho, e elas apontam frmemente no sentido de que o Bolsa Famlia tem
tido impacto positivo na insero da populao benefciria no mercado formal
de trabalho.
A insero dos mais pobres no mercado de trabalho muito instvel.
As regras do Bolsa Famlia estipulam um tempo de dois anos entre verifcaes
de renda, e no impedem que um benefcirio continue recebendo a bolsa simul-
taneamente manuteno de um emprego, e nem que, nesse perodo entre veri-
fcaes, sua renda venha a ultrapassar o teto de R$ 137 per capita estabelecido
como critrio de elegibilidade para ingresso no programa. Na prtica, entretanto,
famlias cuja renda proveniente de um emprego no mercado formal de trabalho
tenha excedido esse teto em um perodo de doze meses, tm sido muitas vezes
desligadas do programa. Sabemos, entretanto, que em parte signifcativa dos
casos, esse emprego, quando formal, no ser estvel e no representar um fuxo
de rendimentos que garanta a superao defnitiva da pobreza.
REFERNCIA
LEICHSENRING, A. R.; SOARES, S. Precariedad laboral, volatilidad de
ingresos y cobertura del Programa Bolsa Familia. Iniciativa ASCSH, FAO,
ago. 2010 (Working Paper, n. 12).
CAPTULO 10
VOLATILIDADE DE RENDA E A COBERTURA DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA
*
Sergei Soares
**
1 INTRODUO
1.1 O Bolsa Famlia e a necessidade de metas de cobertura
Em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado no mbito da
iniciativa Fome Zero. Por diversas razes, o governo optou por no criar o PBF
como direito e sim condicion-lo s possibilidades oramentrias. Tanto no
direito que a lei que cria o Bolsa Famlia declara que: O Poder Executivo dever
compatibilizar a quantidade de benefcirios do Programa Bolsa Famlia com as
dotaes oramentrias existentes. (BRASIL, 2004, Art. 6, Pargrafo nico).
Ou seja, o Programa Bolsa Famlia um programa de oramento defnido,
o que quer dizer que no direito. A maior parte das transferncias de renda s
pessoas fsicas no Brasil, como as aposentadorias e penses, o Seguro-Desemprego
e o tambm focalizado Benefcio de Prestao Continuada (BPC), previsto na
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), programa de critrio defnido e ora-
mento varivel. Um trabalhador do setor formal, ao fcar desempregado, pode
requerer um Seguro-Desemprego e no pode receber como resposta que o ora-
mento do programa j foi empenhado e que deve voltar no ano que vem, se ainda
estiver desempregado. Se o trabalhador cumpre os critrios, defnidos em lei, ele
tem direito ao benefcio. Se o Estado porventura negar este direito, o trabalhador
pode exigi-lo na justia.
Alm das transferncias monetrias s pessoas fsicas, outros gastos, como
o pagamento de juros, tambm se caracterizam por ter critrio defnido. Se um
credor apresenta um ttulo da dvida pblica na data de vencimento, no pode
receber como resposta que o oramento para pagamento de ttulos se esgotou e
que talvez no ano que vem ele possa receber seu dinheiro.
*
O autor agradece comentrios de Ricardo Paes de Barros, Fbio Veras Soares, Rafael Ribas, Pedro Herculano Guima-
res Ferreira de Souza, Joana Mostafa e Snia Rocha, sem os quais este texto no teria sido possvel.
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
O contrrio so programas de oramento fxo e critrio varivel. Um exem-
plo seria o asfaltamento de ruas. O oramento para asfaltar ruas defnido e se
no for sufciente para levar o asfalto at a minha casa, no tenho outra opo
a no ser esperar o oramento do ano seguinte. No existe o direito a uma rua
asfaltada. O melhor que o gestor pblico pode fazer criar um critrio de fla para
atender os mais necessitados primeiro.
O PBF, apesar de ser diferente das aposentadorias ou do Seguro-Desemprego,
tambm no o completamente como o asfaltamento. Existem critrios para a
concesso de uma Bolsa Famlia e estes critrios no defnem apenas uma fla. Os
critrios so pblicos e defnem famlias como elegveis ou no, o que gera concei-
tos, estranhos aos programas de critrio varivel e oramento fxo, como populao
elegvel no coberta. Se algum tem flhos e vive com renda inferior a R$ 120,00
per capita, elegvel para receber o PBF e, se no recebe, um elegvel no coberto.
Alguns autores, como Medeiros, Britto e Soares (2008) chegam a caracterizar o
benefcio do Bolsa Famlia como um quase-direito. H at algumas poucas deci-
ses judiciais obrigando a concesso do benefcio, mostrando que alguns setores
do judicirio comeam a entender o Bolsa Famlia como direito ou quase-direito.
Quase-direito ou no, quando um programa caracterizado por um ora-
mento defnido e custos claros, a defnio de metas passa a ser necessria. Se
no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual.
A criao do PBF em 2003 se deu concomitantemente com a primeira meta, de
11 milhes de famlias. O objetivo deste texto investigar as metas estabelecidas
para o PBF luz da defnio de pobreza que gera os critrios de incluso. Espe-
cifcamente, tentaremos argumentar que a volatilidade de renda das famlias mais
pobres um conceito que no pode ser ignorado na construo dessas metas.
Negligenci-lo, como tem sido feito at recentemente, leva a contradies entre as
metas e as regras operacionais do programa, fazendo com que a conta nunca feche
e sempre haja grandes nmeros de famlias elegveis no cobertas.
Para tanto, este texto se encontra composto do seguinte modo. A seo que
segue a esta mostra que a evoluo da distribuio de renda no Brasil no levou a
uma reduo no nmero de pessoas elegveis para o PBF.
1.2 As metas de cobertura e sua evoluo a contagem no fecha
A primeira meta de 11 milhes de famlias foi defnida usando as Pesquisas Nacio-
nais por Amostra de Domiclios (PNADs) disponveis em 2004, quando a criao
do programa foi discutida, que eram as que foram a campo em setembro de
2001 e de 2002. relevante lembrar que o perodo de 2001 e 2003 foi de baixo
crescimento econmico, no qual o processo de reduo da desigualdade de renda
estava ainda incipiente, como deixam claro Barros, Foguel e Ulyssea (2007).
Volatilidade de renda e a cobertura do programa Bolsa Famlia
303
Como foi feito o clculo da meta? No poderia ser mais simples: identi-
fcou-se nas PNADs de 2001 e 2002 o nmero de famlias cuja renda domici-
liar per capita encontrava-se abaixo da linha de elegibilidade original do PBF.
O nmero de famlias, aps um arredondamento, foi tomado como meta.
Apesar de a meta ter permanecido constante at o fim de 2006, quando
finalmente foi atingida, possvel calcular uma meta a cada ano seguindo a
mesma metodologia simples usada para o clculo da meta original. A evolu-
o deste nmero depender da evoluo da prpria distribuio de renda.
Entre 2004 e 2008, data da ltima PNAD hoje disponvel, houve uma melhoria
considervel e inegvel nos rendimentos das pessoas mais pobres. Neste perodo, a
renda bruta do quinto mais pobre cresceu 40%! Embora boa parte disso tenha sido
fruto do prprio PBF, a renda lquida dos rendimentos do Bolsa Famlia aumentou
algo prximo de 30%.
1
Trata-se de uma melhoria considervel na renda destas pes-
soas. Os efeitos da crise internacional recente se fzeram sentir aps setembro de 2008.
Provavelmente, no sero to graves, mas toda a anlise se ater ao que ocorreu at
setembro de 2008. Seria de se esperar que houvesse queda no pblico-alvo potencial do
PBF, mas antes de verifcar isto h uma pequena questo metodolgica a ser esclarecida.
Parte dessa melhoria de renda se deve renda do prprio PBF. Portanto, para
fns deste texto, a renda a ser avaliada a renda real lquida. Isto por que o critrio
para concesso do PBF no a renda que uma famlia teria aps receber o bene-
fcio, mas a que tem antes de receb-lo, ou seja, a renda sem o benefcio do PBF.
A fm de subtrair a transferncia do PBF da renda total das famlias, no sentido
de encontrar a renda que confere elegibilidade, podemos lanar mo de dois mtodos
encontrados na literatura. O primeiro a utilizao do suplemento da PNAD sobre
programas de transferncia de renda nos dois anos (2004 e 2006) para os quais este
suplemento existe. O segundo o uso de valores tpicos para identifcar a renda oriunda
do PBF. O uso do suplemento mais preciso, mas o mtodo de valores tpicos mais
abrangente, uma vez que pode ser usado nos anos no qual no houve suplemento. Veja
Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para
detalhes do segundo. Como em 2005, 2007 e 2008 no houve suplemento, o mtodo
de Foguel e Barros foi usado. Na tabela 1, no entanto, tambm foi calculado o nmero
de pobres usando o suplemento de 2006, para fns de comparao.
Conforme mostra a tabela 1, o nmero de famlias pobres elegveis caiu
de 8,7 em 2004 para 6,2 milhes em 2008. Este clculo feito usando as linhas
de elegibilidade do Programa Bolsa Famlia, ano a ano (R$100,00 para 2004 e
2005, e R$ 120,00 para 2006 e 2007).
1. De acordo com o mtodo de valores tpicos, a renda dos mais pobres aumentou 24%, mas o mtodo de valores
tpicos subestima a renda do PBF em pelo menos 50%.
TABELA 1
Evoluo da pobreza linhas administrativas do Bolsa Famlia 2004-2007
Linha
Domiclios Pessoas
Renda lquida Renda bruta Renda lquida Renda bruta
Nmero (mil) Taxa (%) Nmero (mil) Taxa (%) Nmero (mil) Taxa (%) Nmero (mil) Taxa (%)
2004 100 8,730 17,2 8,362 16,5 41,029 23,1 39,432 22,2
2005 100 7,094 13,6 6,791 13,0 33,990 18,8 32,605 18,0
2006 120 8,643 16,1 7,974 14,9 39,382 21,5 36,606 20,0
2006
1
120 8,687 16,2 7,974 14,9 39,603 21,7 36,606 20,0
2007 120 7,456 13,6 6,998 12,7 33,620 18,2 31,561 17,1
2008 120 6,195 11,1 5,706 10,2 27,403 14,9 25,095 13,6
Fonte: Pnad microdados.
Elaborao prpria.
Nota: Nessa linha de 2006 foi usado o mtodo de identicao de Soares et al. (2006).
Obs.: Renda lquida calculada usando Foguel e Barros (2008).
Parte das variaes observadas na tabela 1 se deve ao fato de as linhas de elegi-
bilidade do PBF no serem ajustadas pela variao dos preos. Para evidenciarmos
o nmero de pessoas pobres com o mesmo poder de compra ao longo do tempo,
esclarecedor usar uma linha de pobreza real, e no nominal. Usando o critrio R$
100,00 de setembro de 2004 corrigido pela infao,
2
a queda foi ainda maior: de 8,7
para 6,3 milhes de famlias pobres. Os nmeros se encontram na tabela 2, adiante.
Dada uma evoluo to favorvel da situao econmica dos mais pobres aps
2003, seria de se esperar que a totalidade das pessoas elegveis para receber o Bolsa Fam-
lia fosse coberta antes da meta dos 11 milhes ser atingida no fm de 2006. Seria tambm
previsvel que o Ministrio de Desenvolvimento Social comeasse a devolver dinheiro
para o oramento e reduzir o nmero de benefcirios conforme a economia melhorasse.
TABELA 2
Evoluo da pobreza 2003-2007 (R$ 100 de setembro de 2004)
Ano Linha
Domiclios Pessoas
Renda lquida Renda bruta Renda lquida Renda bruta
Nmero (mil) Taxa (%) Nmero (mil) Taxa (%) Nmero (mil) Taxa (%) Nmero (mil) Taxa (%)
2003
1
94.08 9,288 19,3 9,048 18,8 43,217 25,4 42,235 24,9
2004 100.00 8,730 17,2 8,362 16,5 41,029 23,1 39,432 22,2
2005 105.00 8,590 16,5 8,116 15,5 39,639 21,9 37,564 20,8
2006 108.01 7,320 13,7 6,745 12,6 33,994 18,6 31,370 17,2
2007 113.27 7.120 12,9 6,560 11,9 31,951 17,3 29,466 16,0
2008 121,30 6,372 11,4 5,895 10,5 28,181 15,3 25,894 14,1
Fonte: Pnad microdados.
Elaborao prpria.
Nota: No inclui rea rural da regio Norte, fora Tocantins.
Obs.: Renda lquida calculada usando Foguel e Barros (2008).
2. Os deatores usados foram os construdos por Corseuil e Foguel (2002).
305
Mas no foi isso que aconteceu. No fm de 2008, a situao do PBF era bas-
tante paradoxal. Havia 11,2 milhes de famlias recebendo o benefcio, mas havia
outros 2,5 milhes de famlias elegveis inscritas no Cadastro nico sem receber
o benefcio. Isso no ano no qual a PNAD aponta os elegveis em 6,2 milhes.
Essa situao paradoxal. H uma melhoria considervel na distribuio de
renda e, no entanto, esta melhoria no se refete na demanda por benefcios do PBF.
Uma possibilidade seria as defcincias da PNAD em captar a renda de grupos geogra-
fcamente concentrados, tais como indgenas ou acampados do Movimento dos Sem
Terra, mas estes grupos correspondem a uma pequena parte dos benefcirios do PBF.
Descartando fraude em larga escala, que j foi investigada e eliminada por relatrio
do Tribunal de Contas da Unio (TCU),
3
h uma hiptese plausvel que no foi levada
em conta na construo das metas do Bolsa Famlia. Esta hiptese que a estimao da
meta de pobreza no levou em conta a volatilidade de renda entre os mais pobres.
Um benefcio do Programa Bolsa Famlia concedido por um perodo de dois
anos, salvo no caso de grandes variaes positivas na renda, tais como a conquista
de um emprego formal ou benefcio social pagando pelo menos um salrio mnino.
Se h volatilidade na renda da populao pobre, ento um indivduo cuja renda
cai abaixo do limite de elegibilidade pode requerer um benefcio e no perder este
benefcio se sua renda subir temporariamente um pouco acima do limite. Isto far
com que o nmero de pessoas com direito a receber o Bolsa Famlia em um dado
ms o nmero de pessoas cuja renda caiu abaixo do limite de elegibilidade em um
dos 24 meses anteriores seja muito maior que o nmero de pessoas cuja renda cai
abaixo do limite naquele dado ms. Se continuarmos calculando as metas usando a
renda transversal (a renda em um dado ms), mas concedendo benefcios usando a
renda longitudinal (a renda ao longo dos ltimos 24 meses), a conta nunca ir fechar.
Mas isto ocorre apenas se a volatilidade da renda dos pobres for alta. O
restante deste texto se dedica a investigar a magnitude desta volatilidade.
2 VOLATILIDADE DE RENDA
Grande parte dos indivduos na metade de cima da distribuio de renda est
acostumada a receber um salrio defnido todos os meses. Se estes esto emprega-
dos no setor formal, provvel que no se encontrem diante de grandes riscos de
demisso. Se porventura forem demitidos, tm direto a um ms de aviso prvio,
ao saldo do FTGS e ao seguro-desemprego. Se trabalham para o Estado, o risco de
3. Aps exaustiva consulta a diversas bases de dados visando encontrar fraudes no PBF, o TCU encontrou 713 proprie-
trios de veculos com valor elevado, 106 mil famlias proprietrias de veculos com valor superior a R$ 4 mil e 20.601
polticos ou familiares de polticos no PBF. Somando todos e supondo que nem proprietrios de motos nem polticos
e suas famlias podem legitimamente receber um benefcio do Bolsa Famlia, chegamos concluso que 1,09% dos
benefcios so fraudulentos.
demisso quase zero. H, claro, empresrios e profssionais liberais cuja renda
altamente varivel, mas so relativamente pouco numerosos e, em geral, tm
acesso a crdito, que um mecanismo de proteo intertemporal.
Os mais pobres, ao contrrio, sofrem de uma insegurana elevada com rela-
o a seus rendimentos. Se esto empregados na agricultura, sua renda vai depen-
der das condies climticas e dos volteis preos agrcolas. Se so trabalhadores
por conta prpria urbanos, sua renda depende das condies dos tambm volteis
mercados de produto no qual operam. Se empregados sem carteira, vivem diante
da iminncia da demisso sem direito a qualquer proteo por parte do Estado.
Argumentaremos que essa insegurana se traduz em uma grande volatilidade
de renda entre os mais pobres, o que leva as taxas de pobreza medidas em setembro de
cada ano a diferirem substantivamente da porcentagem de pessoas pobres ao longo
de dois anos, que o critrio do PBF. Antes de argumentar, no entanto, necessrio
fazer uma reviso das fontes de dados sobre a renda dos mais pobres no Brasil.
3 FONTES DE DADOS
A PNAD vai a campo em setembro e outubro de cada ano e a sua pergunta sobre
renda se refere renda auferida naquele ms de setembro.
4
Em outras palavras, o
ms de referncia da PNAD setembro e todas as informaes se referem a este ms,
ou seja, no h como saber na PNAD qual a volatilidade de renda de qualquer
segmento da populao uma vez que se trata de uma pesquisa de corte transversal
isto , uma pesquisa que no acompanha os mesmos indivduos ao longo do tempo.
J a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) conta com um painel de
indivduos que so entrevistas por quatro meses seguidos. A PME tem duas
graves limitaes com relao PNAD: cobre apenas as seis maiores regies
metropolitanas no Brasil e levanta apenas rendimentos do trabalho. Apesar
disto, a nica fonte longitudinal de dados sobre rendimentos no Brasil.
Se o objetivo o clculo da volatilidade de renda, a nica opo a PME.
Dado que a Pesquisa Mensal de Emprego levanta apenas rendimentos
do trabalho, para construir nesta pesquisa a renda domiciliar per capita
necessrio imputar as outras rendas. Estas no so pouco importantes, e res-
pondem por cerca de um quarto da renda das famlias, conforme medida na
PNAD. Para tanto, seguimos o procedimento de Machado e Ribas (2008),
que consiste em usar a PNAD para imputar rendimentos na PME.
4. um pouco mais complicado na realidade. A pergunta da PNAD sobre a renda normalmente auferida em
setembro. Ver Rocha (2002) para maiores detalhes desta pergunta sui generis de renda.
307
O procedimento um tanto trabalhoso, mas sem grandes mistrios:
1. Encontram-se as variveis comuns na PME e na PNAD. Isto no
difcil, uma vez que as duas pesquisas tm questionrios de composio
do domiclio, educao e trabalho muito semelhantes.
2. Usando, na PNAD, apenas as seis regies metropolitanas cobertas pela
PME, estimam-se quatro equaes:
a) a probabilidade de ter renda de aposentadorias e penses, median-
te um probit;
b) o valor da renda de aposentadorias e penses para aqueles que as
tem, por mnimos quadrados (MQ);
c) a probabilidade de ter outras rendas, mediante outro probit; e
d) o valor das outras rendas para aqueles que as tem, novamente por MQ.
3. Usando os coefcientes estimados na PNAD projetam-se as quatro va-
riveis na PME.
4. Como toda estimao gera um resduo aleatrio, joga-se um resduo
aleatrio independente para cada equao e indivduo.
5. As rendas resultantes so somadas renda do trabalho para produzir a
renda domiciliar per capita.
importante frisar que como o termo aleatrio mantido constante para cada
indivduo ao longo das quatro entrevistas, as rendas imputadas vo mudar apenas se
houver mudana em alguma varivel observada, como idade ou nvel de instruo.
O grfco 1 mostra o coefciente de variao (mdia/desvio padro) da renda
domiciliar per capita de cada indivduo incluindo as imputaes antes mencio-
nadas. Tanto a mdia como o desvio padro so defnidos sobre os quatro meses
nos quais o domiclio se encontra no painel, ou seja, se todos os membros do
domiclio se mantm na mesma ocupao com o mesmo rendimento durante os
quatro meses do painel, ento o coefciente de variao deste domiclio zero.
Apesar da elevada varincia, visvel no grfco 1 que o coefciente de variao
da renda cai conforme aumenta a renda, isto , a renda dos mais pobres sofre mais
volatilidade que a renda dos mais ricos. O R2 da equao no alto, 1,8%, mos-
trando que h muitos outros fatores alm da renda explicando a volatilidade dela.
GRFICO 1
Renda mdia e coeciente de variao da renda de setembro a dezembro 2004
R = 0,01823
0,0
0,2
0,4
0,6
10 100 1000 10000
C
o
e
f
i
c
i
e
n
t
e

d
e

V
a
r
i
a
o

S
e
t
e
m
b
r
o

a

J
a
n
e
i
r
o

Renda mdia Setembro a Dezembro de 2004
Fonte: PME.
Com o procedimento anterior, tambm foi possvel defnir domiclios pobres
e no pobres, mas com uma limitao importante. Para fns de elegibilidade para
o benefcio do PBF, a varivel importante a renda lquida da prpria renda do
PBF. possvel construir esta renda, seja mediante um pergunta identifcadora,
seja mediante a metodologia de valores tpicos. A pergunta identifcadora existe
na PNAD apenas em 2004 e 2006 e no existe no questionrio da PME em
nenhum ms. J o uso de valores tpicos impossvel, porque a renda imputada
usando o procedimento antes mencionado no imputa, em geral, valores inteiros.
Sendo assim, teremos que usar a renda bruta, incluindo os rendimentos do Bolsa
Famlia. Isto leva a uma subestimao do nmero de pobres na medida em que
contrastamos uma linha de pobreza fxa contra uma renda que estar infada pelo
recebimento da transferncia do PBF. Para os fns deste texto, que so a mensura-
o e quantifcao da volatilidade, isto no tem qualquer relevncia.
O exerccio feito para medir a volatilidade de renda foi o seguinte. Defni-
ram-se como pobres as pessoas que vivem em domiclios cuja renda per capita
inferior linha de incluso do Bolsa Famlia daquele ano: R$ 100,00 at 2005 e
R$ 120,00 a partir de 2006.
Comeando em setembro de cada ano aps a criao do PBF (2004 a 2007),
um conjunto de trs grupos rotacionais foi seguido. So estes os grupos rotacionais
entrando em agosto, setembro e outubro, pelos quatro seguintes meses. O esquema
309
se encontra no quadro 1, que mostra os grupos rotacionais usados em 2007.
O Grupo K7, por exemplo, entrou em agosto e foi entrevistado pela segunda vez
em setembro, mas considera-se esta segunda entrevista como pertencendo ao ms de
outubro, por fazer parte de um conjunto de trs grupos rotacionais cuja entrada
centrada em setembro. No quadro 1, o ms de outubro se encontra demarcado por
uma borda preta; o ms de dezembro por uma borda dupla vermelha. Em outras
palavras, para quatro meses comeando em setembro de cada ano, segue-se uma
mdia mvel de trs grupos rotacionais. Trs grupos rotacionais foram usados.
Portanto, no painel h pessoas no ms sendo investigado, no anterior e no posterior,
para aumentar a amostra. (Entende-se que um pouco complicado, mas o impor-
tante saber que as mesmas famlias esto sendo seguidas por quatro meses).
QUADRO 1
Esquema rotacional
Ms Grupo rotacional
Agosto K7
Setembro K7 K8
Outubro K7 K8 L1
Novembro K7 K8 L1
Dezembro K8 L1
Janeiro L1
A cada ms, duas pobrezas foram defnidas: uma transversal e outra longi-
tudinal. A pobreza transversal a pobreza qual estamos acostumados: a porcen-
tagem de pessoas cuja renda domiciliar per capita inferior linha de incluso
no Bolsa Famlia naquele ms. A pobreza longitudinal a proporo de pes-
soas cuja renda per capita era inferior linha em qualquer um dos n meses que
seguem setembro, quando inicia o painel que montamos. Deste modo a pobreza
longitudinal em setembro a mesma que a pobreza transversal, mas a pobreza
longitudinal em outubro o conjunto de pessoas que so pobres em setembro ou
em outubro. A pobreza longitudinal em dezembro o conjunto de pessoas que
foi pobre em qualquer um dos quatro meses entre setembro e dezembro.
GRFICO 2
Pobreza transversal e longitudinal 2004-2007
Painel 1 2004 Painel 2 2005

Painel 3 2006 Painel 4 2007

1
5
,
2
%

1
4
,
9
%

1
4
,
9
%

1
5
,
6
%

1
6
,
0
%

1
5
,
9
%

1
9
,
7
%

2
2
,
8
%

2
4
,
7
%

0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Setembro Novembro
Pnad PME Transversal PME Longitudinal Pnad PME Transversal PME Longitudinal
1
1
,
1
%

1
2
,
8
%

1
3
,
5
%

1
3
,
5
%

1
3
,
6
%

1
2
,
8
%

1
6
,
3
%

1
7
,
9
%

1
8
,
9
%

0%
5%
10%
15%
20%
25%
Setembro Outubro Novembro Dezembro
1
3
,
2
%

1
4
,
0
%

1
4
,
2
%

1
4
,
3
%

1
4
,
3
%

1
4
,
0
%
1
7
,
7
%

1
9
,
8
%

2
1
,
5
%

0%
5%
10%
15%
20%
25%
1
1
,
8
%

1
1
,
8
%

1
2
,
0
%

1
1
,
8
%

1
2
,
0
%

1
1
,
8
%

1
5
,
3
%

1
7
,
1
%

1
8
,
3
%

0%
5%
10%
15%
20%
25%
Fonte: PME.
Os resultados se encontram no grfco 2. Para todos os anos mostrados,
a taxa de pobreza longitudinal em dezembro substancialmente maior que a
taxa transversal. A pobreza transversal de 15,9% em dezembro de 2004 contra
24,7% para a pobreza longitudinal. Em 2007 os nmeros so 11,8% e 18,3%.
Defnindo-se o fator de volatilidade como quanto ser necessrio aumentar a
pobreza transversal para chegar na longitudinal, em ambos anos, estamos falando
de um fator de volatilidade em torno de dois teros.
311
No se trata de uma deteriorao das condies de vida, uma vez que a
pobreza transversal mais ou menos constante em todos os quatro meses dos
quatro anos estudados. Trata-se do fato de que quando h volatilidade na renda,
o nmero de pessoas que foi pobre em algum dos quatro meses maior que o
nmero de pessoas pobres em um dado ms. Por defnio, a pobreza transver-
sal ser menor que a longitudinal. O que surpreende que seja to maior.
Outro resultado visvel que o incremento mensal da pobreza longitudinal
decrescente. Em 2007, por exemplo, h um aumento de 3,6 pontos na taxa de
pobreza longitudinal de setembro para outubro, de 1,8 ponto de outubro para
novembro e 1,2 ponto de novembro para dezembro. Estes retornos marginais
decrescentes so esperados na medida em que, conforme o tempo passa, os
domiclios que se encontram expostos ao risco de pobreza j tero cado pelos
menos uma vez abaixo da linha de R$ 120,00 (R$ 100,00 antes de 2006).
Essas estimativas de volatilidade feitas para seis regies metropolitanas
podem ser generalizadas para o Brasil com um todo? Provavelmente no.
No h nenhuma pesquisa longitudinal no Brasil fora dessas seis regies
metropolitanas, mas ns trabalhamos com a hiptese de que nas reas rurais
seja ainda maior, embora nas cidades mdias possivelmente seja menor. O
que certo que a renda dos mais pobres sofre de considervel volatilidade.
Essas estimativas so enviesadas? H dois efeitos que geram um vis
negativo nos nmeros apresentados. O primeiro que apenas as famlias que
no sofreram alterao na sua composio foram seguidas no painel. Isto
ocorre por que a PME no identifica indivduos, apenas domiclios. Por-
tanto, para identificar os indivduos, necessrio seguir domiclios que per-
manecem intactos.
5
Como mudanas de composio domiciliar so impor-
tantes fontes e consequncias de volatilidade, selecionar apenas domiclios
sem mudanas leva a uma subestimao da verdadeira volatilidade de renda.
O segundo efeito o fato de manter os mesmos resduos aleatrios durante
os quatro meses do painel. Isto equivale a supor que nada que no seja observ-
vel e tenha algum impacto na renda imputada muda durante os quatro meses
do painel. Poderamos pensar, no caso da renda do capital, por exemplo, nas
oscilaes do mercado e na sazonalidade, entre outros. Dado que provvel que
algo mude e afete a renda, nossa estimativa sofre novamente de vis para baixo.
No entanto, h um efeito fundamental que faz com que nossas estimati-
vas sejam sobre e no subestimativas: h um importante erro na mediao da
renda nas medidas domiciliares. Ademais, este erro provavelmente maior para
5. Ribas e Soares (2008) desenvolveram um mtodo para seguir indivduos em famlias que sofreram mudanas de-
mogrcas, mas este muito trabalhoso.
indivduos cuja insero no mercado de trabalho como empregados sem car-
teira, trabalhadores agrcolas ou trabalhadores por conta prpria exatamente o
perfl dos indivduos em domiclios benefciados pelo Bolsa Famlia. Em outras
palavras, um camel sofre de volatilidade de renda, mas tambm no sabe exa-
tamente quanto ganhou em cada ms. Explicando, isto aumenta a volatilidade
observada na medida em que a renda sofrer uma variao que decorre da impre-
ciso da informao declarada, para alm de sua variao real. Ao ignorar o erro
de medida na renda, h, sem dvida, uma sobre-estimao da volatilidade.
H duas fontes de vis negativo e uma de vis positivo. possvel inferir o saldo?
No possvel saber com certeza, mas acreditamos, sem ter razes empricas,
que a fonte de vis positivo seja mais importante que as duas de vis negativo, ou
seja, cremos que a volatilidade seja talvez um pouco menor que aquela anterior-
mente estimada, mas ainda substantiva.
4 CONCLUSO
Se h volatilidade na renda dos indivduos e as regas do Bolsa Famlia estipu-
lam um tempo de dois anos entre verifcaes de renda, ento qualquer medida
transversal de pobreza nunca ir fechar com nmero de benefcirios sem dei-
xar algumas famlias elegveis sem o benefcio. Se a volatilidade for alta, ento
esta diferena ser grande. O que interessa para o Programa Bolsa Famlia a
pobreza longitudinal o nmero de pessoas cuja renda caiu abaixo da linha de
elegibilidade em qualquer um dos 24 meses que antecede a medio.
As estimativas anteriores apontam que a pobreza longitudinal em quatro
meses superior transversal por um fator da ordem de dois teros. Uma
interpolao para 24 meses aponta que a pobreza longitudinal neste horizonte
de tempo seria aproximadamente o dobro da pobreza transversal, isto , a
principal concluso de poltica deste estudo que as metas de cobertura do
Bolsa Famlia devem ser mais ou menos o dobro das medidas pelas PNADs.
claro que h alguns atenuantes concluso. Nem todos cuja renda
familiar per capita cai abaixo de R$ 120,00 em um dos ltimos 24 meses
de fato pblico elegvel do Bolsa Famlia. H algumas famlias que podem ter
passado poucos meses abaixo da linha de pobreza e depois dela sado defniti-
vamente. Um exemplo seria uma famlia cujo chefe era um indivduo empre-
gado no setor formal com rendimento do trabalho relativamente elevado que
experimentou um perodo curto de desemprego e em seguida conseguiu outro
emprego formal bem pago. provvel que esta famlia nunca tenha pedido
uma Bolsa Famlia uma vez que esperava sair em breve da situao de pobreza.
313
Outro atenuante j foi mencionado e o erro de medida na declarao da renda.
Finalmente, h aquelas famlias que so do perfl Bolsa Famlia, mas saem do
programa antes de dois anos graas a um emprego estvel formal obtido por um de seus
membros. Por exemplo, uma famlia cujo chefe fosse um trabalhador com baixa ins-
truo, mas que obteve um emprego com carteira assinada como segurana de banco,
poderia sair defnitivamente do programa antes do prazo de reviso de dois anos.
No entanto, acredito que esses atenuantes so justamente isso: atenuantes.
No mudam a concluso principal que no se pode estabelecer um programa com
um conceito de pobreza, metas com outro conceito e esperar que a conta feche.
Nunca vai fechar.
Mudar o conceito de pobreza do Bolsa Famlia seria difcil, e custoso. Adequar
o conceito medida transversal de pobreza seria transformar o Bolsa Famlia no
bolsa- rel, que liga e desliga automaticamente a cada ms conforme mudam as
condies de vida de cada famlia. O custo administrativo disso seria fora de cogi-
tao. Mantendo o conceito de pobreza do PBF, a nica soluo para a incoerncia
apontada neste texto adequar o conceito de pobreza usado na defnio das metas.
REFERNCIAS
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o
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RIBAS, R. P.; SOARES, S. Sobre o painel da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do
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ROCHA, S. A Investigao do rendimento na PNAD: comentrios e sugestes
pesquisa nos anos 2000. Rio de Janeiro, 2002 (Texto para Discusso, n. 899).
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.
SOARES, F. V. et al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impac-
tos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1.228).
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.
CAPTULO 11
DESAFIOS PARA A INCLUSO PRODUTIVA DAS FAMLIAS
VULNERVEIS: UMA ANLISE EXPLORATRIA*
**
Natlia Styro
***
Jos Aparecido Ribeiro
****
Sergei Soares
****
1 INTRODUO
As discusses sobre capacitao, qualifcao profssional e insero produtiva,
aconteam elas no meio acadmico ou nos processos de gesto pblica, trazem
sempre como premissa a vulnerabilidade social em que se encontra parte da
populao brasileira. Assistir esta populao e dar-lhe oportunidades de se eman-
cipar uma questo que est posta nas leis brasileiras, seja na Constituio ou
em pontos mais especfcos da legislao. Exemplo disto o Art. 25, inciso V, da
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) que declara que projetos e programas
de capacitao e insero produtiva so formas de enfrentamento da pobreza
e, portanto, conformam um investimento econmico e social voltado para os
grupos populares. Ou seja, este contexto legal constitui uma espcie de subsdio
fnanceiro e tcnico para iniciativas que garantam a estes grupos mais vulnerveis
os meios de superao da pobreza em que se encontram e fnanciem a transio
deles em situaes de vulnerabilidade e risco para uma posio que lhes garanta
condies mnimas de sobrevivncia.
Nesse contexto, j se formou o consenso de que projetos de incluso pro-
dutiva no so de natureza pura, ou seja, eles so naturalmente intersetoriais.
Portanto, para alcanar resultados slidos, preciso articular vrias polticas
setoriais e de desenvolvimento regional, e no atribuir a responsabilidade a ape-
nas um programa ou ministrio.
* Este texto consiste em uma verso revisada de trabalho apresentado no XI Encontro da Associao Brasileira de
Estudos do Trabalho (ABET), realizado na cidade de Campinas entre 28 de setembro e 1
o
de outubro de 2009.
** Diretor de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.
*** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) junto Diretoria de Estudos e Pol-
ticas Sociais (Disoc) do Ipea.
**** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
forte, atualmente, o discurso de que caberia ao Programa Bolsa Famlia
fazer essa ponte intersetorial e promover projetos de incluso produtiva para seus
benefcirios. Os autores deste estudo no compartilham dessa tese. Atribuir res-
ponsabilidades de tal porte a um programa somente um risco alto para os obje-
tivos essenciais deste mesmo programa, principalmente quando se fala de projetos
que so intersetoriais. Sugere-se que no Cadastro nico do Programa Bolsa
Famlia que deve ser procurado o pblico-alvo preferencial para este tipo de pro-
jeto. Por isso, urge conhecer melhor o perfl das famlias do Cadnico, inclusive
as famlias benefcirias do PBF, mas tambm famlias que no so benefcirias.
Isso impe a refexo sobre vrios assuntos. Foca-se aqui, contudo, a neces-
sidade de se pensar uma organizao das aes voltadas para promoo social
mediante a incluso produtiva de integrantes de famlias com rendimentos
insufcientes para o atendimento de necessidades bsicas. Para tanto, precisa-se
saber se as famlias (e pessoas) com o perfl Cadnico esto inseridas ou no no
mercado de trabalho. Se estiverem inseridas, qual o tipo de insero e quais
so as melhores polticas para ajud-las a enfrentar a situao de pobreza em que
se encontram? O objetivo deste trabalho realizar uma anlise exploratria da
situao destas famlias no mercado de trabalho, tendo em conta as principais
categorias internas existentes e sugerindo possveis encaminhamentos de polticas
de acordo com o perfl do pblico.
Nesse sentido, e objetivando avanar na defnio de uma poltica articu-
lada e consistente, o presente trabalho est dividido em trs sees, alm desta
introduo. Na seo 2 feita uma breve recuperao da trajetria recente das
polticas de proteo e promoo social. Na seo 3, realiza-se o exerccio de ana-
lisar, por meio de identifcao na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) 2006, as famlias com perfl semelhante ao que integra o Cadnico.
Na ltima seo, so apresentadas algumas consideraes que, embora j adianta-
das ao longo do texto, merecem destaque adicional.
2 POLTICA SOCIAL: PROTEO E PROMOO
A questo acerca de como as temticas da precariedade, vulnerabilidade, pobreza
e excluso passaram para o primeiro plano do debate poltico e se tornaram
objeto de polticas pblicas um tema central para as cincias sociais e objeto
de ampla literatura. Apesar das diferenas nas anlises das causas de sua emergn-
cia, diferentes autores convergem para o reconhecimento de que os Estados de
Bem-Estar, consolidados no sculo XX em grande nmero de pases, podem ser
defnidos como organizadores de sistemas de garantias legais que objetivam viabi-
lizar, fora da esfera privada, o acesso a bens e servios que assegurem a proteo e
a promoo social dos indivduos.
Desaos para a Incluso Produtiva das Famlias Vulnerveis: uma anlise exploratria
317
Mais recentemente, o surgimento e o aprimoramento das polticas
sociais latino-americanas possibilitaram algumas importantes consideraes,
mais ajustadas s realidades de pases em desenvolvimento. No Brasil, embora
ainda haja carncia de referncias empricas e tericas, verifcou-se um cresci-
mento signifcativo de estudos e pesquisas relacionados ao tema nos ltimos
anos. Isto demonstra um aumento do interesse no debate sobre o papel do
sistema de proteo social e das polticas sociais no atendimento s carncias
e demandas sociais mais prementes, bem como no combate pobreza e na
diminuio da desigualdade.
Um sistema de proteo social apresenta-se como uma complexa rede
de distribuio e redistribuio de renda que aplica signifcativas parcelas do
produto interno bruto (PIB) em aes e programas sociais. A poltica social
busca: i) a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos
sociais; e ii) a garantia ao indivduo de segurana em determinadas situaes
de dependncia ou vulnerabilidade, por exemplo a incapacidade de ganhar a
vida por conta prpria em decorrncia de fatores independentes da sua vontade
individual, como o ciclo de vida do ser humano, o desemprego e infortnios.
Para tal tarefa, por meio de:
(...) uma intrincada rede de tributos, transferncias, proviso de bens e servios,
recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e
pobres, jovens e idosos, famlias com e sem crianas, saudveis e doentes. Em sua
trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados
riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabili-
dade por sua defesa e proteo (CASTRO et al., 2009).
No caso brasileiro, nas ltimas dcadas, o pas tem implementado uma
ampla agenda, no que se refere ao social do Estado, resultando em grandes
mudanas no sistema de proteo social.
De fato, a Constituio de 1988 lanou as bases para uma expressiva alterao da
interveno social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da pro-
teo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito
ao desenho das polticas, defnio dos benefcirios e dos benefcios. A amplia-
o das situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo
e submetidas regulamentao estatal implicaram signifcativa expanso da respon-
sabilidade pblica em face de vrios problemas cujo enfrentamento se dava, parcial
ou integralmente, no espao privado. A interveno estatal, regulamentada pelas leis
complementares que normatizaram as determinaes constitucionais, passou a referir-
se a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a
oportunidades como de enfrentar condies de destituio de direitos, riscos sociais e
pobreza. (JACCOUD; CARDOSO JR., 2005).
Para alm da expanso e consolidao das polticas pblicas que visam
proteo social frente aos riscos e vulnerabilidades sociais, na linha da seguridade
social clssica, o sistema inclui tambm aes que buscam a promoo social,
agindo sempre sob o princpio da equidade, de modo a possibilitar a equalizao
de oportunidades e resultados. Polticas distintas podem ser entendidas sob este
prisma, indo desde a educao formal e profssional, passando pelas polticas de
capacitao e intermediao do Sistema Pblico de Emprego e chegando at os
programas de apoio ao pequeno produtor rural e agricultura familiar.
O conceito de promoo social, nesse sentido, permite construir um entendi-
mento mais geral sobre uma mirade de polticas de gerao de emprego e renda,
desenvolvimento local, crdito, entre outras. O que permite tambm, ainda que
muito preliminarmente, visualizar sinergias a serem exploradas a partir de uma
viso mais integrada destas polticas.
Desta forma, a promoo social se desenvolve mediante dois tipos de ao poltica:
por um lado, a promoo do desenvolvimento de capacidades e, por outro, a promoo
do exerccio destas capacidades. Tal diferenciao no ignora que o desenvolvimento de
capacidades somente se realiza plenamente com o seu exerccio, nem que o exerccio
de uma determinada atividade somente pleno se ocorre a partir do desenvolvimento
das potencialidades da pessoa. Pelo contrrio, ela expe os dois aspectos de um nico
processo, enfatizando seu vnculo intrnseco, sua dependncia mtua.
De forma provavelmente tautolgica, pode-se afrmar que o maior fator gera-
dor de oportunidades de exerccio qualifcado das capacidades produtivas das pes-
soas um processo autntico de desenvolvimento econmico em mbito nacional.
Na sua ausncia, ou como fator auxiliar, cabe pensar a articulao de polticas e
programas capazes de criar estas oportunidades, voltados para pessoas que se encon-
tram em situaes especiais de precariedade e vulnerabilidade socioeconmica.
Essas polticas e programas, por sua vez, podem estar direcionados para o est-
mulo de processos gerais de desenvolvimento regional ou local, com uma ateno
particular sendo dada incluso de trabalhadores integrantes de famlias em situao
especial. Podem tambm, entretanto, de forma mais direta, voltar-se para o apoio de
iniciativas produtivas especifcamente concebidas para este tipo de pblico. neste
sentido que se considera o Cadnico, constitudo para a gesto do Bolsa Famlia,
um instrumento que pode ser muito til para apontar lacunas a serem enfrentadas
por outras polticas pblicas, j em vigor, ou ainda a serem concebidas.
3 DESAFIOS PARA A PROMOO SOCIAL MEDIANTE A INCLUSO PRODUTIVA
Para o sucesso da ao pblica de interveno no espao econmico e social que
pretenda realizar a promoo social mediante incluso produtiva para popula-
es vulnerveis, deve-se, em princpio, tentar delimitar quem seriam os futuros
319
benefcirios e quais so suas principais caractersticas. O conhecimento destes
quesitos permitir a montagem de uma estratgia de interveno estatal, assim
como a delimitao dos recursos que sero demandados.
Para tanto, primeiro importante a delimitao das famlias que podem ser
consideradas em situao de vulnerabilidade. Ressalte-se que a vulnerabilidade se
concretiza de variadas formas, e as carncias a serem combatidas pelas polticas
pblicas, neste sentido, tambm so complexas e diversas. Para os objetivos deste
estudo, se considerar especifcamente a insufcincia de renda como o problema
a ser combatido. Deste modo, ser analisado aqui o conjunto formado pelas fam-
lias que tm uma renda domiciliar per capita menor que meio salrio mnimo
(SM). A hiptese que estes rendimentos so insufcientes para o atendimento
de suas necessidades bsicas, o que torna os membros destas famlias criticamente
vulnerveis. Cabe lembrar que este tambm o critrio para a incluso de famlias
no Cadastro nico para Programas Sociais do governo federal. Antes de esta
tarefa ser iniciada, sero tecidos alguns comentrios a respeito do PBF, tendo
em vista a importncia atual do programa no combate vulnerabilidade social,
principalmente pobreza, no pas.
Primeiro, salienta-se que, embora o Bolsa Famlia no seja, nunca tenha sido
e, na opinio dos autores deste estudo, no deva ser um programa de gerao de
oportunidades, s vezes ele entendido como tal. No entanto, deve-se reconhecer
que existem alguns instrumentos utilizados na implementao do PBF como
o Cadastro nico e os programas complementares
1
associados ao Bolsa Fam-
lia que possibilitam, sim, uma sinergia entre a proteo social oferecida pelo
programa e a promoo social mediante a incluso produtiva que estes programas
complementares permitem.
1. Programas complementares consistem na integrao das aes regulares, ofertadas pelas trs esferas de governo
Unio, estados e municpios e pela sociedade civil, voltadas ao desenvolvimento das capacidades das famlias
cadastradas no Cadastro nico. O objetivo destas aes complementar e potencializar os impactos proporcionados
pelas transferncias condicionadas de renda. Os programas federais que fazem parte do componente de progra-
mas complementares so, por enquanto, o Programa Brasil Alfabetizado, Programa Nacional de Incluso de Jovens
(ProJovem), Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria (PPDLES), Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), programas de microcrdito do Banco do Nordeste do Brasil (BNB),
Programa Nacional Biodiesel e Programa Luz para Todos.
FIGURA 1
Aumento de renda real para a renda total e renda do trabalho 2001-2007
0
10
20
30
40
50
60
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
A
u
m
e
n
t
o

d
a

r
e
n
d
a

(
%
)
Centsimo
Renda total Renda do trabalho (1)
Renda do trabalho (2) Limite cadastro
Fonte: PNADs 2001 e 2007.
Elaborao dos autores.
Outra considerao relevante diz respeito grande importncia das trans-
ferncias monetrias do PBF, no que diz respeito ao fuxo de rendimentos da
populao, o qual pode ser visualizado na fgura 1. Nela so mostrados, no eixo
horizontal, os centsimos de renda do mais pobre para o mais rico. No eixo
vertical a fgura mostra a variao percentual da renda real daquele centsimo,
ocorrida entre 2001 e 2007. A linha vermelha
2
representa a variao da renda
total e a linha cinza leve representa a variao da renda do trabalho ordenada pela
renda total.
3
A linha preta pesada, por sua vez, representa os ganhos na renda do
trabalho dos centsimos ordenados pela renda do trabalho. A reta vertical azul
representa o limite de renda do Cadnico.
A fgura mostra de forma bastante clara que todos os centsimos no perfl
de renda do Cadnico obtiveram fortes ganhos tanto na renda total como na
renda do trabalho. Ressalte-se, entretanto, que os ganhos na renda total foram
sempre maiores e que a distncia entre o crescimento da renda do trabalho e o
2. Para visualizao em cores, acesse a seo O trabalho do Ipea, subseo Publicaes, no site: <http://www.ipea.
gov.br>.
3. Os centsimos nas linhas cinza e vermelha so os mesmos (os centsimo ordenados pela renda total). A nica
diferena que a linha vermelha representa os ganhos nesta mesma renda total e a linha cinza os ganhos na renda
do trabalho.
321
crescimento da renda total tanto mais importante quanto pior for a posio
dos centsimos de renda. Isto atesta a relevncia fundamental que as transfern-
cias pblicas tiveram no aumento da renda dos mais pobres. Em outras palavras,
o crescimento da renda nos percentis mais pobres teria sido consideravelmente
menor se ao desempenho da renda obtida por meio do trabalho no tivesse sido
agregada a renda de transferncias das polticas pblicas.
Por ltimo, cabe observar que, por um lado, a garantia de renda que carac-
teriza os programas de transferncias , na maior parte dos casos, insufciente para
gerar efeitos dinamizadores que permitiriam s famlias sair da pobreza; por outro
lado, no h evidncia de que este tipo de programa gere dependncia no sentido
de diminuir a oferta de trabalho dos membros adultos de domiclios benefci-
rios. Alm disso, muitas vezes o prprio valor da transferncia no sufciente
sequer para elev-las acima da linha da pobreza.
Aps esses comentrios sobre o PBF, e para se avanar na compreenso de
possveis linhas de ao para a incluso produtiva, cabe analisar algumas carac-
tersticas do pblico com perfl Cadastro nico a partir da utilizao dos dados
da PNAD 2006. Cabe ressaltar que o uso da PNAD 2006, e no da PNAD
2007 ou 2008, se d em funo da possibilidade de identifcao das famlias
benefcirias de programas governamentais de transferncia de renda permitida
pelos dados tal como coletados em 2006. Assim, pode-se trabalhar com a renda
das famlias identifcando-se e excluindo-se os valores recebidos dos programas
assistenciais (fundamentalmente PBF e Benefcio de Prestao Continuada da
Assistncia Social BPC/Loas), ou seja, permite-se calcular qual seria a situao
fnanceira destas famlias caso elas no recebessem estas transferncias. Como j
foi explicitado, o critrio para incluso no Cadnico justamente a renda sem
estas transferncias.
Em tese,
4
o Cadnico deveria ser um cadastro de todas as pessoas no Brasil
com renda familiar per capita inferior a meio SM. Devido a este recorte, ele acaba
dando uma ideia a respeito de diversas caractersticas do contingente das famlias
mais pobres do pas. relativamente simples, metodologicamente, identifcar as
pessoas com este perfl na PNAD os resultados encontram-se na tabela 1. A base
utilizada foi a PNAD 2006 e o valor do SM usado como referncia foi o vigente
em setembro daquele ano (R$ 350,00).
4. importante lembrar que o Cadnico real o resultado da consolidao e ampliao de diversos outros cadastros.
Portanto, certamente constam registros no Cadnico que no necessariamente atendem aos critrios vigentes hoje
para cadastramento, mas que atendiam aos critrios de programas anteriores. Neste sentido, o exerccio realizado
neste estudo trabalha com um Cadnico virtual, tal como ele se apresentaria se tivesse sido constitudo de uma
nica vez, j com o referido critrio de renda domiciliar per capita menor que meio SM.
TABELA 1
Famlias, populao e populao economicamente ativa (PEA) com o perl
do Cadnico 2006
Renda domiciliar
per capita
Localizao
Urbano no
metropolitano
Urbano metropolitano Rural Total
Famlias
At 1/4 SM 5.915.054 1.968.547 3.426.089 11.309.690
De 1/4 a 1/2 SM 2.823.504 1.588.642 1.112.206 5.524.352
Total 8.738.558 3.557.189 4.538.295 16.834.042
Populao
At 1/4 SM 26.914.762 8.778.499 16.348.804 52.042.065
De 1/4 a 1/2 SM 10.548.292 6.121.251 4.160.901 20.830.444
Total 37.463.054 14.899.750 20.509.705 72.872.509
PEA
At 1/4 SM 10.282.835 3.286.825 7.199.807 20.769.467
De 1/4 a 1/2 SM 4.129.854 2.470.113 2.059.603 8.659.570
Total 14.412.689 5.756.938 9.259.410 29.429.037
Fonte: PNAD 2006.
Os dados apresentados na tabela 1 revelam algumas caractersticas impor-
tantes dessa populao. Das quase 17 milhes de famlias com renda domici-
liar per capita inferior a meio SM, algo em torno de dois teros tm renda per
capita inferior a um quarto de SM. Ou seja, as famlias mais pobres entre as mais
pobres representam dois teros da populao que atende aos critrios do Cadastro
nico. Estas famlias tambm so 73% urbanas, o que mostra que, apesar da forte
pobreza rural no Brasil, a pobreza urbana atinge contingentes ainda maiores.
A condio de atividade no mercado de trabalho apresentada na tabela 2,
que deixa clara que um dos problemas das pessoas vivendo em famlias com
renda per capita inferior a meio SM a alta taxa de dependncia. Os 29,4
milhes de indivduos economicamente ativos correspondem a apenas 43%
do total da populao no perfl Cadastro nico, formando a populao
economicamente ativa (PEA) deste segmento. E, mesmo entre estes, parcela
importante de indivduos est desempregada ou em ocupaes marginais,
como o trabalho no remunerado.
323
TABELA 2
Condio de atividade das pessoas em famlias no perl Cadastro nico
Idade Ocupado Desocupado Inativo Total
0 a 14 anos
1.471.872 122.889 26.403.719 27.998.480
5,26 0,44 94,3 100
15 anos
457.980 96.235 1.201.010 1.755.225
26,09 5,48 68,42 100
16 e 17 anos
1.202.771 384.638 1.723.726 3.311.135
36,33 11,62 52,06 100
18 a 29 anos
8.221.311 1.969.315 4.297.049 14.487.675
56,75 13,59 29,66 100
30 a 59 anos
15.059.320 1.485.851 5.522.675 22.067.846
68,24 6,73 25,03 100
60 anos ou mais
1.060.421 45.410 2.146.317 3.252.148
32,61 1,4 66 100
Total perl Cadastro
nico
27.473.675 4.104.338 41.294.496 72.872.509
37,7 5,63 56,67 100
Fonte: PNAD 2006.
Nos inativos observa-se que 67% so crianas e adolescentes menores de
16 anos. So meninos e meninas que, pela lei brasileira, no deveriam trabalhar.
H relativamente poucos idosos porque o Brasil conta com cobertura previ-
denciria quase universal que previne a situao de pobreza para este grupo.
H tambm um grupo relativamente grande de adultos inativos.
Antes de se discutir o perfl dos 40% ativos cabem algumas palavras sobre
dois tipos de domiclios para os quais a insero no mercado de trabalho no
ou, ao menos, no deveria ser uma prioridade. Do ponto de vista da promo-
o social mediante incluso produtiva, o primeiro passo destacar, no cadastro,
aquelas famlias para as quais esta opo no deveria ser aplicvel.
Por exemplo, existem cerca de 407 mil famlias que no possuem um nico
membro em idade ativa, ou seja, todos os seus membros so ou apenas idosos,
ou idosos e crianas. No uma grande parcela 2,4% das famlias no perfl
Cadastro nico , mas ela reduz um pouco o universo potencial de programas de
incluso produtiva.
Um segundo grupo, mais importante do ponto de vista quantitativo e muito
mais imprtante do ponto de vista da vulnerabilidade, so as famlias monoparen-
tais com flhos pequenos de 5 anos ou menos. Estas so quase que totalmente
constitudas de mes com flhos pequenos, que se veem diante de uma escolha
de Sofa, na qual devem optar entre trabalhar deixando seus flhos malcuidados
e expostos, seja nas ruas, seja trancados dentro de casa ou cuidar dos flhos
fcando sem fonte de renda para o atendimento das necessidades mais bsicas de
sua famlia, comida inclusive. A este grupo pertencem 1,4 milho de famlias,
cerca de 8,3% das que integram o perfl Cadastro nico. Porm, menos de um
tero destas tem acesso a creche. As demais famlias 1,2 milho no tm acesso
educao infantil. Claramente, para tais famlias, o verdadeiro programa de
promoo social a expanso do sistema pblico de educao infantil.
5
Isto per-
mitiria escolhas menos drsticas a estas mes no que concerne sua participao
no mercado de trabalho o que faria uma grande diferena para cerca de 6% das
famlias do perfl Cadastro nico.
Com essas ressalvas em mente, pode-se iniciar a anlise da PEA, no mbito
da populao com perfl Cadastro nico. Este grupo formado por cerca de
29 milhes de pessoas que correspondem a 40% do total dos membros destas
famlias. So estes milhes de indivduos, trabalhadores ou trabalhadores em
potencial, ocupados ou no, que constituem o pblico potencial para as aes de
promoo social mediante incluso produtiva.
A insero ocupacional desse grupo apresentada na tabela 3. Como dife-
rentes inseres levam a diferentes estratgias de promoo social da incluso
produtiva, este mapeamento importante para que se possa avanar na compa-
tibilizao das potencialidades e necessidades reais das pessoas, com um leque de
polticas pblicas que possam ser implementadas.
TABELA 3
Insero ocupacional da PEA com perl Cadastro nico
Insero no mercado de trabalho Jovens de 16 a 29 anos Adultos de 30 anos ou mais Todos
Empregado com carteira, exceto trabalha-
dores domsticos
2.012.138 17% 3.583.900 20% 5.596.038 19%
Agricultura familiar 2.023.023 17% 4.383.705 25% 6.406.728 22%
Trabalhador agrcola sem carteira 936.584 8% 1.147.032 6% 2.083.616 7%
Trabalhador domstico, com e sem carteira 1.008.255 9% 1.759.766 10% 2.768.021 9%
Empregado urbano sem carteira 2.117.624 18% 1.716.424 10% 3.834.048 13%
Conta prpria 1.038.065 9% 3.290.225 19% 4.328.290 15%
Desempregado e insero marginal 2.642.346 22% 1.769.950 10% 4.412.296 15%
Total da populao ativa 11.778.035 100% 17.651.002 100% 29.429.037 100%
Fonte: PNAD 2006.
5. Na realidade, a importncia da educao infantil vai muito alm deste milho de famlias, uma vez que muitas
mulheres, mesmo em famlias com os dois pais presentes no domiclio, tampouco podem trabalhar para aumentar a
renda do domiclio. Desnecessrio, tambm, ressaltar a importncia da expanso da educao infantil pelos motivos
estritamente educacionais e cognitivos, fundamentais para a trajetria escolar das crianas.
325
H um grupo inicial de 5,6 milhes de trabalhadores, ou 19% da PEA,
que possui o perfl Cadastro nico, que so empregados com carteira ou outros
trabalhadores formais. Este grupo est bem espalhado nos diversos setores de
atividades, como pode ser visto na tabela 4. O setor de maior concentrao
a indstria de transformao, seguido do comrcio e reparao e das atividades
agrcolas. Existe tambm uma parcela razovel na administrao pblica, na edu-
cao, na sade e em outros servios sociais.
TABELA 4
Setor de atividade empregados com carteira, exceto trabalho domstico
Setor de atividade Jovens de 16 a 29 anos Adultos com 30 anos ou mais Todos
Trabalhador agrcola 276.412 14% 496.444 14% 772.856 14%
Indstria de transformao 509.397 25% 699.583 20% 1.208.980 22%
Construo 144.622 7% 299.898 8% 444.520 8%
Outros servios 41.292 0% 111.304 0% 152.596 0%
Atividades maldenidas 694 0% 0% 694 0%
Total 2.012.138 100% 3.583.900 100% 5.596.038 100%
Fonte: PNAD 2006.
Portanto, esses so indivduos que ganham pelo menos um SM e possuem as
protees sociais previstas em lei: esto no Cadastro nico simplesmente porque
tm famlias numerosas e sua renda no sufciente para a superao da pobreza.
No levando em considerao a renda que ganham, no h nada de particu-
larmente errado com a sua insero especfca no mercado de trabalho esses
trabalhadores sero impactados por quaisquer avanos na trajetria do mercado
de trabalho e nas polticas do Sistema Pblico de Emprego. Essas pessoas prova-
velmente sero benefciadas tambm com o aumento de demanda por trabalho
advindo das aes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e de outros bancos ofciais e com a melhoria da infraestrutura e do
crescimento econmico geral. Contudo, embora importantes como parte de uma
estratgia de desenvolvimento econmico, essas iniciativas no constituem um
conjunto de aes de promoo social voltadas especifcamente para pessoas de
baixa renda.
O maior grupo atua na agricultura familiar, representando cerca de 6,4
milhes de trabalhadores, ou 22% da PEA com o perfl cadastro. Incluem-se
aqui todos os indivduos pertencentes a famlias do perfl cadastro que se repor-
tam como empregadores, trabalhadores por conta prpria ou no remunerados
em atividades agrcolas. possvel que a defnio leve a alguma sobrestimativa,
mas esta no deve ser muito grande. Ou seja, um quinto da PEA presente no
perfl cadastro se enquadra em uma categoria agricultura familiar para a
qual h um leque considervel de programas, j com trajetria de experincias e
resultados. Avaliar se o tamanho e o escopo dos atuais programas esto adequa-
dos ou no s necessidades e desafos deste pblico-alvo a questo relevante,
na viso dos autores deste estudo, para que eles sejam reformulados, ampliados
e/ou ajustados. Em outras palavras, polticas pblicas melhores para este setor
gerariam melhores oportunidades para um quinto dos benefcirios potenciais
do Bolsa Famlia. na agricultura familiar que se encontra o maior contingente
da populao madura do perfl cadastro um quarto dos maiores de 30 anos.
Mas a concentrao de jovens tambm importante 17%.
O prximo grupo so os cerca de 2 milhes de trabalhadores agrcolas sem
carteira 7% dos trabalhadores presentes nas famlias com o perfl cadastro.
Estes so majoritariamente trabalhadores altamente desprotegidos, muitas vezes
ganhando muito menos que um SM, trabalhando sazonalmente, vivendo sob
grande incerteza e estando frequentemente condenados a uma vida de pobreza.
Uma vez que no esto inscritos na seguridade, qualquer acidente de trabalho ou
problema de sade pode ser ruinoso para eles ou suas famlias. Se seus empre-
gadores podem pagar-lhes um salrio melhor e no o fazem por traos culturais
atrasados ou por defcincia da fscalizao, ou se seus empregadores no so
sufcientemente produtivos para pagar-lhes um SM com direitos trabalhistas so
perguntas para as quais no h respostas fceis. No h dvida, contudo, que
expandir a fscalizao do trabalho em atividades agrcolas constitui um necessrio
desafo. De qualquer modo, este grupo no somente altamente vulnervel como
tambm pouco abordado pelas polticas pblicas. Urge conhecerem-se melhor
suas carncias, bem como os desafos por eles enfrentados, para que melhor se
orientem as polticas pblicas em sua direo.
Os trabalhadores domsticos formam o grupo seguinte, que corresponde a
9% da PEA com perfl cadastro. So mais de 2 milhes de trabalhadores, 83%
dos quais no tm carteira assinada. Mais correto seria se falar de trabalhadoras
domsticas, pois cerca de 93% dos trabalhadores ocupados no grupo so mulhe-
res.
6
Este um grupo para o qual existe um razovel conjunto de conhecimen-
tos acumulados, mostrando como e porque eles so trabalhadores vulnerveis.
6. Para um breve e atualizado diagnstico acerca das questes que se referem ao trabalho domstico, ver Ipea (2009).
327
Apesar da heterogeneidade das condies de trabalho que encontram h desde
casos nos quais os seus direitos trabalhistas so respeitados, passando por situa-
es de jornadas de trabalho claramente abusivas, at chegar a casos de terrvel
explorao, inclusive sexual , so trabalhadores que no tm sindicatos for-
tes, cuja informalidade lhes danosa e para quem no existem muitas polticas
pblicas especfcas.
Os empregados sem carteira em atividades no agrcolas so 13% (3,8 milhes)
da PEA com perfl cadastro. De acordo com a tabela 5, eles se concentram espe-
cialmente nas reas de comrcio e reparao, construo civil e indstria da trans-
formao. Dado que esto j inseridos em algum setor, a poltica bvia para este
grupo, a despeito do longo histrico de fracassos que a marca no Brasil, a poltica
pblica de qualifcao profssional restando compatibilizar esta qualifcao com
o dinamismo de mdio e longo prazo do respectivo setor. Em outras palavras, h que
se qualifcar o trabalhador em novas funes do mesmo setor para que ele possa ser
incorporado em postos de melhor qualidade, ou qualifc-lo para mudar para outro
setor mais dinmico que possa incorpor-lo de forma sustentvel. Logicamente, as
possibilidades de mudana na trajetria profssional deste trabalhador so, em algum
grau, determinadas pela sua escolaridade e idade sendo consideravelmente mais
difcil redirecionar a trajetria de trabalhadores com idade j madura e/ou com baixa
escolaridade. Nesse sentido, a relativa juventude deste grupo pode constituir uma
oportunidade: mais da metade dos trabalhadores nesta situao no mbito do perfl
Cadnico tm de 16 a 29 anos.
TABELA 5
Setor de atividade empregados sem carteira em atividades no agrcolas
Setor de atividade Jovens de 16 a 29 anos Adultos de 30 anos ou mais Todos
Indstria de transformao 387.673 18% 268.289 16% 655.962 17%
Construo 364.975 17% 372.871 22% 737.846 19%
Outros servios 169.377 0% 144.162 0% 313.539 0%
Atividades maldenidas 2.073 0% 444 0% 2.517 0%
Total 2.117.624 100% 1.716.424 100% 3.834.048 100%
Fonte: PNAD 2006.
Os trabalhadores por conta prpria e empregadores representam cerca de
15% da PEA do perfl cadastro. De acordo com a tabela 6, em termos de idade,
a situao se inverte com relao aos sem carteira: 76% tm 30 anos ou mais.
Alguns destes so de fato empregados que so empurrados para contratos no
mercado de bens, e no no mercado de fatores. Por exemplo, um empregado da
indstria de calados que passa a produzir em casa, vendendo toda a sua produo
para o antigo empregador, formalmente um trabalhador por conta prpria, mas,
na realidade, um empregado disfarado. Infelizmente, ao contrrio da Pesquisa
de Emprego e Desemprego (PED) do Departamento Intersindical de Estatstica
e Estudos Socioeconmicos (Dieese), a PNAD no permite distinguir trabalha-
dores por conta prpria de acordo com o nmero de clientes que tm. Em todo
caso, este grupo o pblico-alvo por defnio das polticas voltadas expanso
do acesso ao crdito e qualifcao profssional.
TABELA 6
Setor de atividade trabalhadores por conta prpria e empregadores
Setor de atividade Jovens de 16 a 29 anos Adultos de 30 anos ou mais Todos
Indstria de transformao 158.706 15% 567.303 17% 726.009 17%
Construo 190.030 18% 781.601 24% 971.631 22%
Comrcio e reparao 324.919 31% 1.093.009 33% 1.417.928 33%
Outros servios coletivos, sociais e pessoais 127.211 12% 228.730 7% 355.941 8%
Atividades maldenidas ou no declaradas 40.861 4% 75.272 2% 116.133 3%
Total 1.038.065 100% 3.290.225 100% 4.328.290 100%
Fonte: PNAD 2006.
Finalmente, outros 15% da PEA presente em famlias de perfl cadastro
esto desempregados ou inseridos marginalmente no mercado de trabalho
ocupados em postos sem remunerao em atividades no agrcolas. Como pode
ser observado na tabela 7, este grupo tem cerca de 4,4 milhes de pessoas,
sendo que quase 60% so jovens. Destes jovens, 52% sequer terminaram o
segundo ciclo do ensino fundamental e boa parte encontra-se em situao de
analfabetismo funcional. Ou seja, a poltica de promoo social para a maior
parte desses jovens desempregados ainda a educao bsica e a educao de
jovens e adultos. H uma dvida educacional considervel a ser resgatada junto
a esses cidados.
329
Completa esse grupo de jovens desempregados ou mal-inseridos um grande
contingente que possui nove ou mais anos de estudo. Sua escolaridade pode at
ser considerada alta para os padres da mo de obra brasileira, mas ainda assim
ou talvez justamente por isto tambm constitui pblico-alvo para qualifcao
profssional, intermediao de mo de obra e todas as outras aes que o Sistema
Pblico de Emprego pode oferecer.
TABELA 7
Nvel de instruo desempregados ou marginalmente ocupados
Nvel de instruo Jovens de 16 a 29 anos Adultos de 30 anos ou mais Todos
Sem instruo 79.736 3% 217.833 12% 297.569 7%
1 a 3 anos 164.148 6% 290.842 16% 454.990 10%
4 a 8 anos 1.163.113 44% 816.271 46% 1.979.384 45%
9 a 12 anos 1.171.238 44% 391.529 22% 1.562.767 35%
12 anos ou mais 64.111 2% 53.475 3% 117.586 3%
Total 2.642.346 100% 1.769.950 100% 4.412.296 100%
Fonte: PNAD 2006.
Entre os adultos com mais de 30 anos, o perfl educacional muito pior:
28% podem ser considerados analfabetos funcionais e 74% no terminaram o
ensino fundamental. No entanto, a educao de adultos mais velhos apresenta
difculdades considerveis e as taxas de sucesso no Brasil com iniciativas deste tipo
tm sido relativamente baixas.
4 CONCLUSO
O esforo de delimitao e revelao de caractersticas de possveis benefcirios
de uma estratgia de interveno estatal que vise incluso produtiva permite
que se tenha maior clareza acerca dos problemas que devem ser enfrentados por
algumas destas estratgias. No leque de polticas pblicas, hoje em vigor, seja
no campo mais tradicional da proteo social, seja na promoo social , vrias
poderiam ter impactos virtuosos sobre essa populao de mais de 16 milhes
de famlias, nas quais vivem mais de 72 milhes de pessoas e das quais apenas
29 milhes so jovens ou adultos economicamente ativos. No mbito do perfl
cadastro destacaram-se neste trabalho os itens a seguir:
1. Quase 1,5 milho de famlias so monoparentais, com flhos menores
de 5 anos. So mes que, caso queiram disputar postos no mercado de
trabalho, precisam delegar o cuidado dessas crianas a outrem duran-
te sua jornada de trabalho. Entretanto, dois teros dessas famlias no
tm acesso a creche, o que constitui um claro desafo para a poltica de
educao infantil expandir o acesso junto s famlias mais carentes.
2. Dos 29 milhes de trabalhadores no perfl cadastro, nada menos que
5,5 milhes tm carteira assinada trabalhadores que j esto no mer-
cado formal de trabalho e que, portanto, j teriam atravessado com
louvor a tal porta de sada , mas que ainda se encontram em situao
de vulnerabilidade de renda. As polticas clssicas do Sistema Pblico
de Emprego intermediao, qualifcao e seguro-desemprego e a
defesa do SM, alm da manuteno de um ambiente de crescimento
econmico com estabilidade, so fundamentais para que este grupo
melhore sua situao.
3. Mais de 6 milhes de trabalhadores atuam na agricultura familiar. So,
portanto, pblico-alvo, por defnio, das polticas de fomento e crdi-
to voltados para este setor, em sua maior parte sob responsabilidade do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
4. Outros 2 milhes so trabalhadores rurais precrios, sem carteira assi-
nada, que necessitam do olhar no apenas do MDA e do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), mas tambm do Mi-
nistrio do Trabalho e Emprego (MTE), e at do Ministrio Pblico
(MP), em certas situaes.
5. Os mais de 2 milhes de trabalhadores domsticos tambm podem ser
considerados um grupo com uma agenda especfca no sentido do reco-
nhecimento de direitos trabalhistas, regulao da jornada de trabalho,
combate informalidade, promoo da incluso previdenciria, entre
outras questes.
6. Quase 4 milhes so trabalhadores sem carteira em atividades no agr-
colas, com destaque para os setores de comrcio, construo e indstria
de transformao. Para estes, em sua maioria jovens de 16 a 29 anos, a
continuidade do processo global de formalizao do mercado de traba-
lho fundamental, qual devem ser adicionadas polticas mais efetivas
de qualifcao profssional.
7. Mais de 4 milhes so trabalhadores por conta prpria ou empregado-
res. Alm das polticas de qualifcao, neste caso seria indicada a am-
pliao das polticas de acesso ao crdito. Ressalte-se que este grupo
constitudo majoritariamente por trabalhadores maduros trs quartos
tm mais de 30 anos de idade.
8. Por fim, quase 4,5 milhes de trabalhadores esto desempregados
ou encontram-se em ocupaes precrias, tais como o trabalho no
remunerado e/ou de carga horria incipiente. Destes, cerca de 1,5
milho possuem escolaridade relativamente alta para os padres
331
brasileiros ensino mdio incompleto ou mais , constituindo um
grupo para o qual sero oportunas tanto aes de qualificao pro-
fissional como de educao de jovens e adultos que permitam a
estas pessoas completar mais um ciclo escolar. Quanto aos outros
3 milhes de trabalhadores, aes de educao de jovens e adultos,
inclusive de erradicao do analfabetismo, permanecem necessrias
e urgentes. Neste grupo mais uma vez predominam os jovens de 16
a 29 anos.
7
O desafo de melhorar a incluso produtiva das famlias brasileiras de
menor renda , portanto, uma tarefa que se coloca para um conjunto amplo
de polticas pblicas. E no apenas para polticas tipicamente entendidas como
sociais: necessrio tambm que uma srie de polticas de fomento ao crdito,
ao investimento etc. incorpore como seu o objetivo de atingir tambm esta
populao. Certamente, este um desafo que no ser adequadamente superado
por um nico programa por maior que possa ser a importncia do Programa
Bolsa Famlia e do Cadastro nico, enquanto instrumentos de uma estratgia
mais ampla.
Os esforos, no sentido de integrar as vrias aes e programas em uma
coesa poltica de promoo social mediante incluso produtiva, esto apenas no
seu incio fundamental que se tornem cada vez mais fortes. Conhecer melhor
estas polticas, avali-las, aprofund-las, readequ-las, se preciso for, uma agenda
que transcende a ao de um nico ente federado, sendo necessria a preocupao
e a responsabilizao do conjunto das aes do Estado como um todo.
7. Para anlises mais aprofundadas acerca dos desaos e oportunidades que este grupo etrio coloca para as polticas
pblicas, ver Castro, Aquino e Andrade (2009).
REFERNCIAS
CASTRO, J. et al. A CF/88 e as polticas sociais brasileiras. In: CARDOSO JR.,
J. C. (Org.). A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada. Braslia: Ipea, 2009.
CASTRO, J. A.; AQUINO, L.; ANDRADE, C. (Org.). Juventude e polticas
sociais no Brasil. Braslia: Ipea, 2009.
IPEA. PNAD 2008: primeiras anlises educao, gnero e migrao. Comuni-
cado da Presidncia n. 32. Braslia: Ipea, 2009.
JACCOUD, L.; CARDOSO JR., J. C. Polticas sociais no Brasil: organizao,
abrangncia e tenses da ao estatal. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social
e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005.
NOTAS BIOGRFICAS
AID CANADO ALMEIDA
Economista, mestre em Sistemas Educacionais pela Universit Paris VIII - Saint
Denis, Frana. Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica, da Secre-
taria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
ALDAZA SPOSATI
Professora titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP,
onde coordenadora de dois ncleos de pesquisa: Centro de Estudos das Desi-
gualdades Socioterritoriais e Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e
Assistncia Social. Ps-doutorada pela Faculdade de Economia da Universidade
de Coimbra, cupa a Presidncia do Conselho de Ps-Graduao e Pesquisa da
Universidade Bandeirante de So Paulo. Exerceu cargos pblicos de Secretria
Municipal da Prefeitura do Municpio de So Paulo (1989/1990 e 2002-2004).
Coordenou o Mapa da Excluso/Incluso Social de So Paulo e de outras 10
cidades. Autora de diversos livros e artigos.
ALEXANDRE RIBEIRO LEICHSENRING
Estatstico, doutor em estatstica pela Universidade de So Paulo (USP).
atualmente scio da Virtual Pesquisa e Assessoria e consultor da Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS). Faz estudos sobre impacto de polticas de transferncia de renda no mercado
formal de trabalho, anlise estatstica espacial e modelagem matemtica de redes sociais.
AMLIA COHN
Sociloga, professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP), atualmente
professora do Mestrado em Sade Coletiva da Unisantos. Tem os ttulos de Mestre
eDoutor pela USP.De 2003 a 2004 participou da equipe responsvel pelo Pro-
grama Bolsa Famlia (PBF). Dedica-se ao estudo de polticas sociais, com especial
nfase nas reas de sade, previdncia social e polticas de combate pobreza.
ANA AMLIA DA SILVA
Mestre em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto (MPOG), em exerccio na Secretaria Nacional de Renda de Cidada-
nia (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil... 334
ANA BEATRIZ PINTO DE ALMEIDA VASCONCELLOS
Especialista em Sade Pblica e em Poltica Social pela UnB. Coordenadora-
Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
ANA CAROLINA FELDENHEIMER DA SILVA
Mestre em Sade Pblica pela Faculdade de Sade Pblica da Universidade de
So Paulo (USP) e Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutri-
o pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Consultora Tcnica da Coordenao
Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
ANA CLEUSA SERRA MESQUITA
Economista graduada pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e mestre em
Economia Social e do Trabalho pelo Instituto de Economia da Unicamp (IE/
Unicamp). Atualmente tcnica de planejamento e pesquisa do IPEA, atuando na
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) nos temas relacionados proteo
social, principalmente, seguridade social, assistncia social e transferncia de renda.
CLARISSA GONDIM TEIXEIRA
Economista, mestre em Economia Social pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG). atualmente pesquisadora associada do Centro Internacional
de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE) e integrante
da equipe de Proteo Social e Transferncia de Renda. Seus principais estudos
versam sobre avaliao de impacto de programas de transferncia de renda, con-
dicionados ou no condicionados, para pases da Amrica Latina e frica.
CLUDIA BADDINI CURRALERO
Mestre em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Diretora
do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidada-
nia (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
DANIEL DE AQUINO XIMENES
Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UNB). Especialista em Pol-
ticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG). Diretor da Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade, do Ministrio da Educao (MEC).
Notas Biogrcas
335
EDUARDO AUGUSTO FERNANDES NILSON
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Minist-
rio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Assessor Tcnico da Coor-
denao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
FBIO VERAS SOARES
Doutor em Economia pela University College London (UCL), Reino Unido. Tc-
nico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e pesquisador do Centro Internacional
de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE). Realiza estu-
dos sobre proteo social, particularmente, programas de transferncias de renda;
pobreza, desigualdade e economia do trabalho.
FERNANDO GAIGER SILVEIRA
Engenheiro Agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz
(ESALQ) da Universidade de So Paulo (USP). Doutor em Economia pelo Ins-
tituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-UNICAMP).
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. Atua em pesquisas ligadas aos temas da proteo social e segu-
ridade; reforma agrria e questo fundiria; tributao; distribuio de renda e
combate pobreza.
FLAVIO FAGUNDES
Estatstico e mestre em Estatstica pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Atualmente consultor do PNUD junto ao Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome (MDS). Professor em cursos de graduao,
ps-graduao e MBA, desenvolve diversos estudos em data mining, planeja-
mento e inteligncia de marketing e anlises estatsticas. scio-fundador da
t-Consulting Modelagem e Anlise Estatstica Ltda.
JHONATAN FERREIRA
Estatstico pela Universidade de Braslia (UnB), coordenador na Coordenao-
Geral de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assisten-
ciais do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Realiza
estudos nas reas de previdncia social, distribuio de renda e indicadores sociais.
JORGE ABRAHO DE CASTRO
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas (IE/UNICAMP), Analista de Planejamento e Oramento
(APO) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Pesquisador nas reas de Finanas Pblicas, Educao e Polticas Sociais,
atualmente Diretor de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).
JOS APARECIDO CARLOS RIBEIRO
Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1996. Atua em linhas de pesquisa ligadas
aos temas de polticas sociais e fnanas pblicas, como o acompanhamento e a
anlise do gasto social federal; e a questo tributria.
JOS GRAZIANO DA SILVA
Representante Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das
Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). Ex-Ministro Extra-
ordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (2003) e professor
titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp), Engenheiro Agrnomo e mestre em Economia e
Sociologia Rural pela Universidade de So Paulo, doutor em Economia
Poltica pela Unicamp, e possui estudos de ps-doutorado na Universidade
da Califrnia em Santa Cruz, EUA, e na University College London, Reino
Unido. Suas reas de especialidade so desenvolvimento econmico, econo-
mia agrcola, polticas agrcolas, de segurana alimentar e combate fome.
JNIA QUIROGA
Doutora em Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Infor-
mao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) desde setembro de 2005 e, atualmente, Diretora do Departamento
de Avaliao da SAGI/MDS.
KATHLEEN SOUSA OLIVEIRA
Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz) e consultora tcnica da Coordenao-Geral da Poltica
de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Notas Biogrcas
337
KELVA KARINA NOGUEIRA DE CARVALHO DE AQUINO
Mestre em Nutrio Humana pela Universidade de Braslia (UnB) e Espe-
cialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz). Tcnica do Departamento de Ateno Bsica do
Ministrio da Sade.
LUCAS TAVARES
Jornalista graduado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mes-
tre em Polticas Pblicas e Governo pela Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (Flacso), Chile. Atualmente, trabalha como assessor de imprensa no
Escritrio Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das Naes
Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
LUCIANA DE BARROS JACCOUD
Sociloga e doutora em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales
(EHESS), Frana. tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordenou at recentemente as reas de
proteo social eigualdade racial. Atualmente trabalha na assessoriado gabinete
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
LUIS HENRIQUE PAIVA
Socilogo, com mestrados em Sociologia pela Universidade Federal de
Minas Gerais e em Poltica Social pela Universidade de Southampton,
Reino Unido. Doutor em Sociologia e Poltica pela UFMG. Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), desde 1998. Ocupou cargos
de assessoria e coordenao no Ministrio do Trabalho e Emprego, Minis-
trio da Previdncia Social e Casa Civil. Assessor da Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS).
LUZIELE TAPAJS
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC SP). Professora-Adjunta da Universidade Federal de Santa Cata-
rina (UFSC) - Departamento de Servio Social, atualmente Secretria de
Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS).
MARCEL FREDERICO DE LIMA TAGA
Mestre em Estatstica pelo Instituto de Matemtica e Estatstica da Universidade
de So Paulo (IME-USP). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto
da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS desde fevereiro de 2009 e,atualmente, tcnico do Departamento
de Avaliao da SAGI/MDS.
MARIA LUIZA AMARAL RIZZOTTI
Assistente Social, com mestrado, doutorado e ps-doutorado em Servio Social
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professora do curso
de Servio Social na Universidade Estadual de Londrina (UEL). Foi Secretria
de Assistncia Social de Londrina entre 2001 e 2008. Atualmente, Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS).
MARIA PAULA GOMES DOS SANTOS
Sociloga, Mestre em Polticas Pblicas pelo Institute of Social Studies, Holanda,
e doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj).
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. Dedica-se ao estudo de Polticas de Proteo Social, Seguridade
e Previdncia Social.
MERCEDES GONZLEZ DE LA ROCHA
Antroploga social e doutora em Sociologia pela Universidade de Manchester,
Reino Unido. Professora pesquisadora do Centro de Pesquisas e Estudos Supe-
riores em Antropologia Social (CIESAS) em Guadalajara, Mxico. Suas pesquisas
so voltadas para o estudo da pobreza, da organizao social dos grupos domsti-
cos e da poltica social. Entre 1999 e 2008, foi Diretora de Avaliao Qualitativa
de Impacto do Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades.
MIRELA DE CARVALHO
Graduada em economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (IE/UFRJ) em 1996, concluiu o mestrado em sociologia no Ins-
tituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) no ano de 1998 e,
em 2006, obteve o ttulo de doutora em sociologia tambm pelo IUPERJ. pes-
quisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacio nal (PNPD)
no Ipea. Participou de diversas pesquisas sobre desigualdade social, educao,
pobreza e mercado de trabalho no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrcas
339
NATALIA SATYRO
Cientista poltica com mestrado e doutorado em Cincia Poltica pelo Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). professora adjunta
do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Desenvolve pesquisas e leciona na rea de proteo social, anlise de
polticas pblicas e desigualdades.
OSVALDO LARRAAGA
Doutor em Economia pela Universidade da Pensilvnia, EUA. Trabalha no Escritrio
do Pnud em Santiago do Chile, responsvel pela rea de reduo da pobreza e da desi-
gualdade. Tambm professor associado do Departamento de Economia da Universi-
dade do Chile. Leciona e publica nas reas de polticas sociais, pobreza e desigualdade.
PEDRO H. G. FERREIRA DE SOUZA
Mestre em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
(Iuperj), Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais do Ipea. Atua nas seguintes reas de pesquisa: desigualdade de resultados
e de oportunidades, mobilidade social e proteo social.
RAFAEL GUERREIRO OSRIO
Socilogo, doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico
de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
do Ipea. Realiza estudos sobre estratifcao e mobilidade social, desigualdade,
pobreza e polticas sociais.
RAUL DA MOTA SILVEIRA NETO
Economista e doutor emEconomia pela Universidade de So Paulo (USP). Atu-
almente, Professor do Depto. de Economia e do Programa de Ps-Graduao
em Economia (PIMES) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), alm
de pesquisador do CNPq. tambm lder do Ncleo de Estudos Regionais e
Urbanos (NERU) da UFPE. Seus estudos, pesquisas e publicaes concentram-se
nas reas de Economia Regional e Urbana e Desenvolvimento Econmico, com
nfase na Avaliao de Polticas Pblicas.
RICARDO PAES DE BARROS
Graduado em engenharia eletrnica no Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA)
em 1977, concluiu mestrado em estatstica pelo Instituto de Matemtica Pura e
Aplicada (Impa) em 1982. Concluiu doutorado em Economia pela Universidade
de Chicago em 1987. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, desde 1979,
conduz pesquisas no campo de desigualdade social, educao, pobreza e mercado
de trabalho no Brasil e Amrica Latina. Tornou-se membro da Academia Brasileira
de Cincias em 2010.
ROGRIO NAGAMINE COSTANZI
Mestre em Economia pelo Instituto de Pesquisas Econmicas da
Universidade
de So Paulo (USP) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
(EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Tem
passagens pelo Ministrio do Trabalho (Coordenador-Geral de Emprego e Renda
e Assessor Especial do Ministro), Ministrio da Previdncia Social (Coordenador-
Geral de Estudos Previdencirios e Assessor Especial do Ministro), Ministrio
do Desenvolvimento Social (Coordenador-Geral de Acompanhamento e Qua-
lifcao do Cadastro), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e pela
Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
ROSANE SILVA PINTO DE MENDONA
Graduada em economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
em 1989, concluiu mestrado em economia pela Pontifcia Universidade Catlica
do Rio de Janeiro (PUC/RJ) em 1993 e doutorado tambm em economia pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em 2000. Atualmente profes-
sora adjun ta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense
(UFF) e pesquisadora colaboradora no Ipea. Desenvolve diversas pesquisas na
rea de educao, pobreza e desigualdade de renda no Brasil e na Amrica Latina.
ROVANE B. SCHWENGBER RITZI
Mestre em Sade Pblica (MPH) pela School of Medicine da Indiana University,
EUA. Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi)
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde
fevereiro de 2009 e, atualmente, Coordenadora de Avaliao de Resultados e
Impacto do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
SAMUEL FRANCO
Graduado em cincias estatsticas pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas do
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (Ence/IBGE) em 2001, concluiu mes-
trado em estudos populacionais e pesquisas sociais tambm pela Ence em 2008. No
Ipea, participou de pesquisas nas reas de desigualdade social, educao, pobreza e
mercado de trabalho e avaliao de polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrcas
341
SERGEI SUAREZ DILLON SOARES
Economista, doutor pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de Planeja-
mento e Pesquisa do IPEA, onde coordena a rea de Pobreza e Desigualdade da
Dire toria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc). Tem desenvolvido estudos nas
reas de mensurao de pobreza e desigualdade, transferncias de renda, educa-
o, tributao e mercado de trabalho.
SIMONE APARECIDA ALBUQUERQUE
Assistente Social graduada pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
(PUC-MG) e Especialista em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade
Pblica (ENSP) da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Servidora pblica da
Secretaria Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte, trabalha desde
2004 no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Atu-
almente, Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social
SIMONE A. GES ASSIS
Estatstica pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE) do Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE)e doutoranda emGesto Social e do
Trabalho pela Universidade de So Paulo (USP). Realiza a anlise e monitora-
mentode indicadores sociaise avaliaes de impacto de polticas pblicas na rea
social e do trabalho. , atualmente, Coordenadora Geral de Reviso e Controle
de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome(MDS).
TEREZA CRISTINA COTTA
Graduada em Histria pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
(PUC-MG), Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), Doutora em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia
(UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG)
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Trabalhou na
Casa Civil da Presidncia da Repblica de 2003 a 2005. Atualmente Secretria
Adjunta da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
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Njobs Comunicao
Superviso
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Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
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Cindy Nagel de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Fernanda Gomes
Lizandra Deusdar Felipe
Editorao
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Danilo Tavares
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Rafael Keoui
Capa
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Livraria
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70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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